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23REVISIÓN CRÍTICA DEL MARCO INSTITUCIONAL Y LEGAL CHILENO

DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: EL CASO DE LA ZONA COSTERA

Revista de Geografía Norte Grande, 41: 23-48 (2008)Tema central

Revisión crítica del marco institucional ylegal chileno de ordenamiento territorial:

el caso de la zona costera1

Belisario Andrade2, Federico Arenas2 y Rodrigo Guijón2

RESUMENEn el marco de una creciente transformación del espacio costero chileno quedeja al descubierto una serie de conflictos de uso y riesgos significativos porincompatibilidad de los mismos, este trabajo busca aportar un panorama gene-ral respecto de los diversos organismos públicos competentes para la regulacióny gestión del espacio costero, de sus funciones principales o subordinadas y dela interacción entre ellos, así como de los principales defectos que se producendesde el punto de vista del sistema legal, para fines del ordenamiento territorialen general y del ordenamiento costero, en particular. Se identifican los textoslegales y reglamentarios considerados relevantes para la regulación del uso delsuelo, incluyendo tanto normas directas como indirectas.

Palabras clave: Borde costero, zona costera, planificación territorial, gestiónterritorial.

ABSTRACTThe increasing transformations of the Chilean coastal space raise a series ofland use conflicts and significant risks caused by incompatibility of suchdifferent uses. In that context, this paper delivers an overview of the diversity ofpublic offices in charge of coastal space regulation and management, and theissues associated to it; amongst them, their principal or subordinate functions,interaction between them, as well as the main problems arising from the pointof view of the Chilean legal system, generally for purposes of territorialplanning, and more specifically for coastal planning. The main legal statutesand decrees considered relevant as land use regulations are identified,including both direct and indirect regulations.

Key words: Coastal fringe, coastal zone, physical planning, spatial management.

1 Artículo recibido el 12 de marzo de 2008 y acep-tado el 12 de septiembre de 2008.

2 Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Ca-tólica de Chile (Chile). E-mail: [email protected];[email protected]; [email protected]

La revisión de la literatura especializadaha dejado establecido que entre las respues-tas más significativas a los procesos detransformación del espacio costero y al ma-nejo de los múltiples conflictos que se danallí, figuran los esfuerzos implementados enEuropa en las décadas de los setenta yochenta. Ejemplos de ello son un acta para

la planificación en áreas costeras, de Norue-ga en 1971; las bases de una política globalde ordenamiento de la zona costera, enGran Bretaña en 1972 y; desde 1973, enFrancia donde se desarrol lan diversasaproximaciones para establecer un cuerpolegal operativo, el que se consolida con la

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materialización de una ley litoral en 1986 yen y con la creación del conservatorio dellitoral. En el mismo período, en Estados Uni-dos, se establece un acta de manejo de lazona costera, en 1972 (Becet, 1987).

Uno de los enfoques que permite abor-dar el tema de la coherencia entre las carac-terísticas del medio natural y las actividadesque en él se desarrollan corresponde, segúnAndrade et al. (2000), al conjunto de proce-dimientos propios del denominado ordena-miento territorial, entendido como la ade-cuada articulación de la voluntad o losintereses de una comunidad humana conlas potencialidades del medio natural. Elordenamiento territorial de la zona costeraplantea dificultades particulares, ya queella corresponde a una entidad espacialcon características propias, vinculadas a lainteracción de procesos situados en la in-terface entre la geósfera, atmósfera e hi-drósfera, condición que le otorga caracte-r í s t icas ambientales de f ragi l idad yvulnerabilidad, y por otra parte, porque pornaturaleza esta zona constituye un espaciomuy atractivo para diversas actividades hu-manas (urbanas, industriales, turísticas, detransporte, agrícolas, acuícolas, pesquerasy otras actividades extractivas), lo que pro-duce la concurrencia de múltiples usos ycon frecuencia la generación de conflictosterritoriales.

Los actuales procedimientos aplicadosen Europa corresponden a un modelo inte-grado de gestión de las zonas costeras queinvolucra un conjunto amplio de formula-ciones de carácter estratégico tales comoanálisis, definición de temas claves, defini-ción de objetivos operativos y estratégicos,definiciones de diagnósticos, metas, para fi-nalmente alcanzar el nivel de un plan de ac-ción (Barragán et al., 2008). Este trabajo secentra solo en algunos de los aspectos con-siderados a nivel de diagnóstico estratégicoen el modelo antes citado, esto es, el análi-sis de la normativa, de las competencias yde las instituciones.

Una de las hipótesis centrales de la líneade investigación de los autores de este tra-bajo se asocia al hecho que las actividadeseconómicas emergentes modifican de mane-ra preferencial espacios no urbanos, los que

dada la poca “resonancia geográfica”3 y lasdebilidades institucionales y legales vigentesen el país, quedan “desregulados” y someti-dos al desarrollo de actividades humanas,que si se realizan de manera indiscriminada(sobre la realidad espacial ambientalmentediferenciada), impondrán cambios estructu-rales muy significativos y con efectos proba-blemente irreversibles desde el punto de vis-ta de la sustentabilidad4 de dichos espacios(Andrade et al., 2000).

Por las razones expuestas, las zonas cos-teras representan un espacio de interés parala Geografía, no solo por el hecho de ser es-pacios frágiles y por corresponder a zonasfuertemente presionadas debido a su locali-zación privilegiada para diversas actividadeshumanas, incluido el proceso de masifica-ción de segundas residencias, sino tambiéndebido a la función que estos espacios tie-nen asignada en un esquema de crecienteintegración económica planetaria, en dondelas costas representan la zona de contactocon el mundo exterior. En el caso de Chile,la zona costera en general y la costa del de-nominado Chile central en particular, hasido y es objeto de una presión antrópicacreciente. Las características geográficas dela zona costera chilena, las crecientes acti-vidades humanas y su impacto en ella y elestado de la gestión, han sido descritas yanalizadas en Barragán et al. (2004; 2005).

En una primera parte de este trabajo seexpone una reflexión sobre el significadode los conceptos de planificación del terri-torio y gestión territorial, de normas direc-tas e indirectas de ordenamiento territorial,de organismos centralizados y descentrali-zados, y borde costero y zona costera. Enla segunda parte se intenta aclarar las múl-tiples interacciones, superposiciones y con-

3 Concepto acuñado por Francisco Sabatini en dis-cusiones desarrolladas en el marco del proyecto“Las relaciones entre actores Institucionales y te-rritorios: estudio comparativo entre Francia y Chi-le” (Proyecto ECOS-CONICYT Nº C99H02), que serefiere a la persistencia en el espacio de las hue-llas de decisiones pasadas, que por su profundidadcondicionan su desarrollo futuro.

4 La sustentabilidad entendida en el sentido que leda el “Informe Brundtland” (Comisión Mundial delMedio Ambiente y del Desarrollo (CMMAD),1987).



flictos existentes entre los diversos compo-nentes de la estructura orgánica a cargo dela gestión y regulación del espacio costero.En la tercera parte se analizan las normati-vas relevantes para la zona costera en ge-neral y en la cuarta parte se evalúan losinstrumentos de planificación y de gestiónterritorial existentes.

Antecedentes generales

El estudio y análisis de la institucionali-dad y la normativa existente en Chile resultaun método adecuado para la comprensióndel funcionamiento y el papel de los siste-mas jurídico e institucional en el ordena-miento territorial costero. En este mismosentido, ello permite diagnosticar las virtu-des, defectos y eficacia de los sistemas men-cionados, como constituyentes de la estruc-tura de ordenamiento territorial.

Otro aspecto básico consiste en diluci-dar qué organismos tienen competenciapara intervenir en materia territorial y cuálesson sus respectivas funciones y atribuciones,así como su grado de coordinación o cohe-rencia en la operación con otros organismospúblicos y privados relevantes.

En este trabajo se entenderá por normasde ordenamiento territorial a aquellas nor-mas jurídicas relativas a la organización delterritorio de acuerdo con los diferentes usosposibles del suelo, haciendo algunas distin-ciones relevantes, por una parte, entre orde-namiento, planificación y gestión territorial,y entre normas directas e indirectas de orde-namiento territorial, por otra.

De acuerdo con Pujadas y Font (1998) yal diccionario multilingüe de Evert (2001),ordenamiento u ordenación territorial se re-fiere a los objetivos y directrices, o sea, aldesarrollo de las líneas principales de plani-ficación y los instrumentos que sirven paraello. En tanto, la planificación territorial im-plica el desarrollo de planes y medidas parala implementación de aquellos objetivos odirectrices que definen un modelo territorialfuturo. En consecuencia, desde el punto devista de las normas jurídicas que se dictan,teniendo como objetivo el ordenamiento ola planificación territorial, se habla respecti-vamente de normas (generales) de ordena-

miento territorial y de instrumentos de pla-nificación territorial (IPT).

Cuando en virtud de las normas genera-les de ordenamiento o de los instrumentosde planificación territorial, la autoridad ad-ministrativa dicta, modifica o revoca permi-sos específicos para uso del suelo en un lu-gar determinado, o decreta sanciones porusos o actividades indebidas, no se trata yade planificación, sino de administración ogestión del territorio, por lo que desde nues-tro punto de vista es más apropiado hablarde instrumentos de gestión territorial (IGT).

Un ejemplo claro de lo anterior son lasnormas e instrumentos para el ordenamientourbano chileno: las normas generales estánconstituidas principalmente por la Ley Ge-neral y la Ordenanza General de Urbanismoy Construcciones, mientras que los instru-mentos de planificación que se dictan a par-tir de ellas son los planes regionales de de-sarrollo urbano5, los planes reguladoresintercomunales y comunales, los límites ur-banos y los planes seccionales; y los instru-mentos de gestión están dados por los per-misos de construcción, las recepciones deobras, las multas y sanciones que aplican lasmunicipalidades caso a caso.

Adicionalmente, también hay normas ge-nerales de ordenamiento territorial, las quesin contemplar instrumentos de planifica-ción regulan directamente la gestión del te-rritorio a través de ciertos organismos. En elcaso específico del ordenamiento territorialcostero, la Ley de Concesiones Marítimas,sin establecer una planificación para el otor-gamiento de tales concesiones, regula la for-ma y requisitos para dicho otorgamientomediante decreto supremo emitido por laSubsecretaría de Marina.

Las normas de ordenamiento territorialadmiten también una subclasificación entrenormas directas e indirectas. Las primeras

5 Actualmente se trabaja en el Estado chileno en eltraspaso de la responsabilidad de los Planes Re-gionales de Desarrollo Urbano (PRDU), desde elMinisterio de Vivienda y Urbanismo a los Gobier-nos Regionales, específicamente a su nueva Divi-sión de Planificación Regional, transformándolosademás en Planes Regionales de OrdenamientoTerritorial (PROT).


tienen como propósito principal la regula-ción del uso del suelo. El único caso en Chi-le es el de la planificación urbana, a travésde las normas e instrumentos señalados pre-cedentemente. Las segundas tocan la regula-ción del uso del suelo indirectamente, perode manera fundamental a raíz de las mate-rias que regulan, las que aunque no se refie-ren directamente al uso del suelo, incidenfinalmente en él. Estas normas indirectaspueden ser a su vez de dos tipos: orgánicas,cuando regulan la organización, atribucio-nes y funcionamiento de los diversos orga-nismos públicos encargados de la planifica-ción y gestión del territorio, tal como lasleyes orgánicas de los diferentes ministerioscompetentes, y sectoriales, cuando regulanlos requisitos para la instalación y el ejerci-cio de actividades específicas sobre el sueloo la explotación de este por parte de perso-nas determinadas, como es el caso del Códi-go de Minería, el Código de Aguas, la Leyde Navegación, la Ley General de Pesca yAcuicultura, el Reglamento de DeportesNáuticos, entre muchas otras.

La institucionalidad que existe para lacreación y ejecución de IPT e IGT, así comopara la administración pública en general,está constituida por servicios públicos quese clasifican en centralizados, los que de-penden directamente de la administracióndel Estado (ministerios y servicios públicosgenerales), y descentralizados, los que legal-mente constituyen personas jurídicas distin-tas del Estado y cuentan con patrimoniopropio, sin perjuicio de lo cual sus políticasgenerales son definidas también por el po-der central. Los organismos centralizados,para llevar a cabo sus funciones en todo elterritorio nacional se subdividen o descon-centran a distintas escalas (escala regional,provincial y comunal), denominando a talesreparticiones regionales, provinciales o co-munales, servicios desconcentrados.

Un último aspecto relevante se refiere alámbito territorial en que se aplica el ordena-miento. En Chile se manejan dos conceptossimilares, pero con significados muy dife-rentes: el borde costero y la zona costera. Elborde costero es un concepto legal, utiliza-do principalmente en la Política Nacionalde Uso del Borde Costero del Litoral de laRepública (D.S. 475, de 1994, del Ministe-

rio de Defensa Nacional), que es el que seutiliza actualmente para efectos de la ges-tión del territorio costero, entendiéndosepor borde costero, de acuerdo con dicha po-lítica, a “aquella franja del territorio quecomprende los terrenos de playa fiscales, laplaya, las bahías, golfos, estrechos y canalesinteriores, y el mar territorial de la Repúbli-ca” –todos estos términos se encuentrantambién definidos por ley–, y que “conformauna unidad geográfica y física de especialimportancia para el desarrollo integral y ar-mónico del país”.

En la práctica, el ámbito territorial en elcual la norma tiene aplicación es sumamen-te reducido ya que está limitado a los deno-minados terrenos de playa de mar, es decir,aquellos terrenos colindantes al estrán (Figu-ra N° 1), los que cuando comprenden unpredio fiscal, alcanzan solo ochenta metrosde ancho. Cuando la playa de mar se en-cuentra frente a predios privados no existeespacio para la planificación terrestre.

La zona costera, en cambio, es un con-cepto más bien científico-técnico, que sinestablecer un área claramente delimitada serefiere a todo el ámbito de interacción físi-ca, biológica y también antrópica entre losambientes terrestre y marino. Para Andradey Castro (1987) la delimitación de la zonacostera se puede realizar a partir de diversoscriterios, en función de la disciplina involu-crada en su estudio; sin embargo, hay unacuerdo general en considerarla como unespacio geográfico de extensión variable, si-tuado en el contacto entre la litosfera, la hi-drosfera y la atmosfera, lo que le otorga ca-racterísticas únicas tanto de riqueza comode fragilidad y complejidad. Andrade (2001)agrega que ella corresponde a “una franjade ancho variable, donde interactúan elmar, la tierra y la atmósfera, determinandoun ambiente de interfase en el que se esta-blecen condiciones de equilibrio precario yocurren procesos dinámicos intensos que leconfieren características únicas de fragilidadambiental”. Castro y Morales (2006) sumana ello que en dicha franja existe un contactointeractivo entre la naturaleza y las activida-des humanas. En consecuencia, en esteartículo no se puede delimitar la zona coste-ra dado que ella no está reconocida comotal en los instrumentos y normas existentes.



Figura N° 1DEFINICIONES LEGALES DE PLAYA DE MAR

Fuente: Adaptado de Ministerio de Bienes Nacionales de Chile (1997).


Esta discusión sobre estos diferentes ele-mentos conceptuales muestra la dificultadque existe para un ordenamiento territorialefectivo en el ámbito costero: no solo se tra-ta de un territorio de difícil delimitación yque, por lo tanto, requiere de una aplica-ción “criteriosa” de las normas que regulanel uso del suelo, sino además, la gran canti-dad de normas de ordenamiento territorial ylos diversos organismos que tienen compe-tencia para la planificación y gestión del te-rritorio, de acuerdo con dichas normas,plantea un panorama complejo que hace di-fícil integrar la planificación y gestión, paraque el ordenamiento costero considere ade-cuadamente la fragilidad ambiental caracte-rística del espacio.

La institucionalidad chilenavigente para el ordenamientoterritorial del borde costero

Los textos legales y reglamentarios parael ordenamiento del borde costero contem-plan distintas definiciones a partir de lascuales se desprende el ámbito territorial deaplicación6 de las mismas normas. Deacuerdo con ellas, los organismos compe-tentes para intervenir en la planificación ogestión de dicho territorio solo actúan váli-damente en él, y no tienen atribuciones paraextender sus planes e instrumentos más alláde dicho territorio (sin perjuicio de que pue-dan actuar coordinadamente con los orga-nismos competentes en territorios aledañoso vecinos)7.

Como se señaló precedentemente, se en-tiende por borde costero del litoral aquellafranja del territorio que comprende los terre-nos de playa fiscales situados en el litoral, laplaya, las bahías, golfos, estrechos y canalesinteriores, y el mar territorial de la Repúbli-ca, que se encuentran sujetos al control, fis-calización y supervigilancia del Ministeriode Defensa Nacional, Subsecretaría de Mari-na. En consecuencia, es en el borde costerodonde se aplican de manera fundamental lasnormas de ordenamiento y gestión contem-pladas en el ordenamiento jurídico chilenopara el litoral.

Con respecto a los organismos compe-tentes para llevar a cabo el ordenamiento ygestión, las diferentes normas consideradasestablecen una serie de entidades públicascon atribuciones de mayor o menor relevan-cia para ello. Basta tener en cuenta el minis-terio de origen de las distintas normas men-cionadas en la nota al pie N° 7 paracomprender que al menos esos ministerios yalgunos de sus organismos subordinados tie-

6 El “ámbito territorial de aplicación” de una normajurídica se refiere a la extensión de territorio en lacual dicha norma surte sus efectos, y puede con-sistir en el territorio nacional, el de una región,provincia o comuna, o aun en un área especial-mente definida por la misma norma.

7 Los conceptos legales considerados relevantespara la definición del borde costero son: las aguasinteriores, el borde costero, el fondo de mar, río olago, la franja de playa a cuyo uso tienen derecholos pescadores, la línea de base normal, la líneade playa o línea de más altas mareas, el mar terri-torial y en menor medida el mar presencial, la pla-ya de mar, la porción de agua, el terreno de playay la Zona de Protección Costera. Las normas jurí-dicas de las cuales se definió dicho ámbito territo-rial del borde costero son principalmente las si-guientes (entre paréntesis se indica el instrumentolegal en que se encuentra establecida la norma):

– la Ley de Concesiones Marítimas (DFL 340, de1969, del Ministerio de Hacienda) y su Reglamen-to (DS 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Na-cional);

– el Reglamento para el Control de la Contamina-ción Acuática (DS 1, de 1992, del Ministerio deDefensa Nacional);

– la Ley General de Pesca y Acuicultura (DS 430, de1991, del Ministerio de Economía, Fomento y Re-construcción);

– el Código Civil (DFL 1, de 2000 del Ministerio deJusticia), que contiene las primeras normas en quese definen los conceptos de playa de mar y de marterritorial, entre otros;

– el Reglamento General de Orden, Seguridad y Dis-ciplina en las Naves y Litoral de la República (an-tiguo Reglamento General de Policía Marítima,Fluvial y Lacustre; DS 1.340 bis, de 1941, del Mi-nisterio de Defensa Nacional)

– el Reglamento de Deportes Náuticos (DS 87, de1997, del Ministerio de Defensa Nacional);

– la Ordenanza General de la Ley General de Urba-nismo y Construcciones (DS 47, de 1992, del Mi-nisterio de Vivienda y Urbanismo);

– el Reglamento de Concesiones y Autorizacionesde Acuicultura (DS 290, de 1993, del Ministeriode Economía, Fomento y Reconstrucción);

– la Política Nacional de Uso del Borde Costero delLitoral de la República (DS 475, de 1994, del Mi-nisterio de Defensa Nacional); y

– la ley que regulariza situación de ocupacionesirregulares en borde costero de sectores que indi-ca (Ley 20.062).



nen competencia para regular o administrarel territorio costero a partir de su quehacersectorial. Así sucede con la Subsecretaría deMarina dependiente del Ministerio de De-fensa Nacional, para efectos de las conce-siones marítimas; con la Subsecretaría dePesca, dependiente del Ministerio de Econo-mía, Fomento y Reconstrucción, para efec-tos de la gestión y control de las actividadespesqueras y acuícolas; o con las Municipali-dades, sujetas a la fiscalización de las Secre-tarías Regionales Ministeriales del Ministeriode Vivienda y Urbanismo, en lo que se re-fiere a la planificación urbana de áreas cos-teras.

En síntesis, los organismos con compe-tencia para la regulación y gestión del bordecostero son:

– La Dirección General del Territorio Marí-timo y de Marina Mercante (DIRECTE-MAR), y la autoridad marítima depen-diente de ella y también de la Armada deChile8;

– La Armada de Chile;– Carabineros de Chile;– La Subsecretaría de Pesca, dependiente

del Ministerio de Economía, Fomento yReconstrucción;

– El Servicio Nacional de Pesca;– La Dirección de Obras Portuarias, de-

pendiente del Ministerio de Obras Pú-blicas;

– El Ministerio de Bienes Nacionales;– Las Municipalidades;

– La Subsecretaría de Marina, dependientedel Ministerio de Defensa Nacional; y

– La Comisión Nacional de Uso del BordeCostero.

En el ejercicio de sus funciones más rele-vantes, estos organismos se relacionan entresí en la forma que se reproduce en el Cua-dro N° 1 (para observar todas las normas deordenamiento territorial analizadas, verAnexo Nº 1).

La institución básica encargada de la pla-nificación y gestión del borde costero es laComisión Nacional de Uso del Borde Costero(CNUBC), creada en la Política Nacional deUso del Borde Costero del Litoral de la Repú-blica (D.S. 475, de 1994, del Ministerio deDefensa Nacional), compuesta a su vez porrepresentantes de diferentes organismos pú-blicos relevantes, entre los cuales se conside-ran no solamente aquellos relativos al territo-rio marítimo, sino también ciertasautoridades sectoriales como los ministeriosde Planificación, de Obras Públicas, de Vi-vienda y Urbanismo, el Servicio Nacional deTurismo o la Comisión Nacional de MedioAmbiente (Cuadro N° 2). Se echa de menos,sin embargo, la participación de los ministe-rios de Agricultura y de Minería y Energía,los cuales desde el punto de vista de una ges-tión integral de la zona costera –en la formaen que se le definió más arriba–, tienen rolesmuy importantes en todas aquellas áreas enque las actividades de su rubro interfieren ocoincidan con el ambiente costero.

8 La autoridad marítima se encuentra definida bási-camente en el Reglamento General de Orden, Se-guridad y Disciplina en las Naves y Litoral de laRepública (antiguo Reglamento General de PolicíaMarítima, Fluvial y Lacustre; DS 1.340 bis, de1941, del Ministerio de Defensa Nacional), y susatribuciones principales se establecen en la LeyOrgánica de la Dirección de Territorio Marítimo yMarina Mercante (DFL 292, de 1953, del Ministe-rio de Hacienda). Se entiende como autoridades

marítimas: al Director General de Territorio Maríti-mo y de Marina Mercante –quien es la autoridadsuperior–, los gobernadores marítimos y los subde-legados marítimos (estos dos últimos se denomi-nan genéricamente capitanes de puerto). Los cón-sules chilenos, en los casos que la ley determine,y los alcaldes de mar se consideran autoridadesmarítimas para efectos del ejercicio de las atribu-ciones específicas que les asigne el Director Ge-neral.


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Esto pone de manifiesto que en el bordecostero, espacio más o menos restringido,pueden confrontarse intereses de sectoresproductivos marinos, de conservación delámbito marítimo (regulados en la Ley dePesca y Acuicultura) e intereses de asenta-mientos urbanos, pero sin tomar en cuentaen toda su extensión la influencia que las

actividades agrícolas o mineras podrían te-ner sobre las áreas costeras aledañas, tantomarítimas como terrestres.

Las atribuciones de la CNUBC, conformea la Política Nacional, son fundamentalmen-te consultivas, tal como se lee en el art. 2ºdel D.S. 475, recogido en el Cuadro N° 3.

Formularrecomendaciones a otros

organismos públicos

Cuadro N° 2INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE USO DEL BORDE COSTERO

Integrantes de la CNUBC (art. 3º, D.S. 475, 1994, Ministerio de Defensa):

1. Ministro de Defensa Nacional (preside)

2. Subsecretario de Marina

3. Representante de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministeriodel Interior

4. Representante de la Subsecretaría de Pesca del Ministerio de Economía, Fomento yReconstrucción

5. Representante del Ministerio de Planificación y Cooperación

6. Representante del Ministerio de Obras Públicas

7. Representante del Ministerio de Vivienda y Urbanismo

8. Representante del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones

9. Representante del Ministerio de Bienes Nacionales

10. Representante de la Armada de Chile

11. Representante del Servicio Nacional de Turismo

12. Representante de la Comisión Nacional del Medio Ambiente

Fuente: Elaboración propia de los autores, a partir de Guijón (2007).

Cuadro N° 3FUNCIONES BÁSICAS DE LA CNUBC

Fuente: Guijón (2007).

CNUBC

Proponer zonificación deespacios del borde

costero

Evaluar aplicación yproponer ajustes de la

Política Nacional de Usodel Borde Costero

Formular proposiciones,sugerencias y opinionespara la elaboración de

Planes Comunales eIntercomunales

Proponer soluciones a lasdiscrepancias que sesusciten respecto delmejor uso del borde

costero Recoger estudios deorganismos públicos sobre

el borde costero


Una de las atribuciones señaladas es lade aprobar propuestas de zonificación delborde costero, lo que podría considerarseuna forma importante de planificación terri-torial costera. Sin embargo, solo se trata depropuestas de zonificación a las cuales losorganismos gestores del borde costero re-suelven facultativamente acogerse, sin tenerun efecto vinculante directo para todos losusuarios del borde costero. En consecuen-cia, corresponden a propuestas de planifica-ción sectorial, que eventualmente puedenser aplicadas por los organismos encargadosde regular y controlar las actividades pro-ductivas de pesca y acuicultura, de turismoy de asentamientos urbanos en el litoral mis-mo, pero que no se insertan en un contextogeneral de ordenamiento de los espacios te-rrestres y marítimos.

Por lo anterior, el esfuerzo de ordena-miento realizado por la CNUBC tiene un al-cance limitado para efectos de la regulaciónde todas las actividades que tienen impactoen la zona costera, dado su nulo efecto vin-culante y su escasa extensión territorial, alreferirse exclusivamente al borde costero,alcanza solamente a una parte de la zonacostera.

Del mismo modo, el establecimiento deuna Política Nacional de Uso del BordeCostero por medio de decreto supremo, sibien importante como primera iniciativapara regular el espacio costero, es limitadodesde el punto de vista de su estabilidad le-gal, ya que puede quedar sometido a vaive-nes políticos del gobierno de turno más quea la voluntad política expresada a través delPoder Legislativo.

Existen otros defectos puntuales en laaplicación de ciertas normas de ordena-miento territorial que dejan también en evi-dencia la gran dificultad existente en Chilepara establecer un sistema de ordenamientoterritorial, en particular para la zona coste-ra. Un caso fundamental en este sentido esel del acceso público al litoral. De acuerdocon lo señalado precedentemente, las playasy los terrenos de playa, entre otros, son bie-nes nacionales de uso público, lo que con-lleva el derecho de todos los habitantes dela República para hacer uso de ellos, con laobligación correlativa de respetar y preser-

var la naturaleza de estos bienes y hacién-dose responsables frente al Estado, comoencargado de su gestión, de los daños quese puedan causar en ellos. Sin embargo, enla medida en que no está regulado el accesopúblico a todos los bienes nacionales de usopúblico que conforman el borde costero, yque hay zonas costeras en que dicho accesopúblico simplemente no existe, resulta su-mamente difícil controlar la conservaciónambiental de esas áreas y evitar su incorrec-ta utilización.

En numerosas ocasiones, las propiedadesprivadas colindantes con el borde costeroen la práctica generan playas privadas. Estacondición de hecho, dificulta el desarrollode investigación científica acerca de lascondiciones naturales del litoral y el controlde los daños que puedan estar ocurriendo.En definitiva, la falta de una política nacio-nal para regular el problema va en desme-dro directo del conocimiento y la conserva-ción de ciertas áreas de la zona costera quequedan desprotegidas.

Un ejemplo de lo anterior es la normadel art. 13 del D.L. 1.939, que regula la ad-quisición, administración y disposición delos bienes del Estado. Dicho artículo esta-blece que los propietarios de terrenos colin-dantes con playas de mar, ríos o lagos de-ben facilitar el acceso gratuito a estos, confines turísticos y de pesca, cuando no exis-ten otras vías al efecto; y regula la forma enque el intendente regional debe fijar las víasde acceso a través de los terrenos privados,en su caso. Sin embargo, esta disposición le-gal no tiene actualmente aplicación prácticay resulta para muchos inconstitucional. Másallá del debate jurídico que se puede desa-rrollar10, en el hecho no existe una solución

10 De hecho, parte de este debate se desarrolló a tra-vés de una acción interpuesta en 1996 ante el Tri-bunal Constitucional por un grupo de parlamenta-r ios en contra de un decreto supremo quepretendió regular la forma en que el intendente re-gional debía ejercer sus atribuciones conforme alart. 13 del D.L. 1.939. La acción se fundaba, entreotros argumentos, en la inconstitucionalidad deldecreto supremo, por atentar contra la garantía delderecho de propiedad que dispone el art. 19, nº24, de la Constitución Política de la República,conforme a la cual el Estado solo puede disponerde terrenos particulares previa expropiación de



legal al problema del acceso al borde coste-ro que no sea la expropiación por ley que seencuentra establecida en la Constitución, lacual tampoco resulta viable y desemboca asu vez en la indefensión del borde costero.Los fines de conservación, investigación,producción, recreación y uso sustentable delos bienes nacionales de uso público coste-ros, en general, no tienen prioridad en lasdecisiones públicas, aun menos por la víade la expropiación, y los propietarios parti-culares prefieren muchas veces mantener elestado de cosas para evitar intromisiones le-gítimas o ilegítimas en sus actividades.

Un problema distinto se produce por elroce entre competencias de los organismosencargados de la gestión y/o planificacióndel borde costero y territorio terrestre colin-dante. En el primero tienen atribuciones losorganismos ya mencionados, fundamental-mente la autoridad marítima, mientras que enel segundo son responsables principalmentelas municipalidades y los servicios públicosdesconcentrados del Estado. No obstante, ellímite físico entre los ámbitos territoriales deunos y otros, definidos por ley, muchas veceses difícil de determinar en terreno; o se ve al-terado por variaciones morfológicas de pla-yas, dunas u otros ambientes costeros a causade su dinámica natural característica; o in-cluso en ocasiones, los particulares extien-den los límites de sus predios o interferir consus actividades productivas más allá del lími-te colindante con los bienes nacionales deuso público costeros.

En el caso anterior se hace necesaria unaestrecha colaboración y coordinación, entrelos organismos competentes en el ámbito te-rrestre y en el ámbito marino. La adecuada

gestión pasa, precisamente, por definir cuálorganismo debe encargarse del control y lasanción de las transgresiones a los límites fí-sicos o utilización indebida de bienes nacio-nales de uso público costero, mediante lacoordinación entre organismos del bordecostero y organismos del ámbito terrestre,para definir exactamente hasta dónde lleganlas atribuciones de cada uno.

Existe una respuesta a lo anterior, en elcaso de límites entre zonas urbanas costerasy bienes nacionales de uso público costero,en la Ordenanza General de Urbanismo yConstrucciones (D.S. 47, de 1992, del Mi-nisterio de Vivienda y Urbanismo). La decla-ración de Zonas de Protección Costera en elrespectivo plan regulador comunal o en unplan regulador intercomunal permite esta-blecer áreas con actividades de bajo impac-to para el ambiente natural costero, queoperan por lo tanto como zonas de amorti-guación entre las actividades intensivas delos centros urbanos y los intereses producti-vos o de conservación que puede haber so-bre los bienes nacionales de uso públicocosteros.

Normativas relevantes para lazona costera en general

Además de la normativa dictada para elámbito costero en particular (incluyéndoseen esta también aquellas normas relativas aactividades de pesca, acuicultura, policíamarítima y otras aplicables hasta más allá dellímite máximo del mar territorial), el ordena-miento jurídico chileno contiene un gran nú-mero de normas aplicables en todo el territo-rio nacional y, por lo tanto, por extensióntambién en la zona costera. En la medida enque estas normas inciden o incluso determi-nan los usos posibles del suelo, se les puedeconsiderar normas directas o indirectas deordenamiento territorial. El Cuadro Nº 3 con-tiene todas las normas directas e indirectasanalizadas en este trabajo.

La normativa indirecta, sea orgánica osectorial, es la más profusa y la que repre-senta mayor complejidad de aplicación des-de el punto de vista del ordenamiento terri-torial, precisamente a causa de la cantidadde textos normativos que se pueden incluir

ellos a través de una ley. En definitiva, el TribunalConstitucional acogió la acción declarando in-constitucional el decreto supremo en cuestión,pero sin pronunciarse sobre la constitucionalidaddel art. 13 mismo, contenido en el D.L. 1.939(Sentencia de 02.12.1996 del Tribunal Constitucio-nal, rol Nº 245 y 246 (acumulados); requerimientosformulados por diversos senadores y diputados paraque el Tribunal resuelva la constitucionalidad delDecreto Supremo Nº 1º, de 10 de enero de 1996,del Ministerio de Bienes Nacionales, publicado enel Diario Oficial de 6 de agosto del mismo año, deacuerdo al artículo 82, Nº 5, de la Constitución Po-lítica de la República.


en este grupo. Si se considera la gran diver-sidad de actividades, organismos y funcio-nes contenidas en las distintas regulacionessectoriales, se produce un mosaico de nor-mas cuya aplicación simultánea y coordina-da sobre el espacio físico representa múlti-ples desaf íos para las autoridadesencargadas del aspecto territorial.

Un caso particular de normativa “secto-rial”, desde el punto de vista del ordena-miento territorial, es el de la regulación am-biental11, a la que se encuentran sometidaslas distintas actividades y sectores producti-vos en el espacio geográfico. Se trata de unanormativa transversal para toda actividad oproyecto, la que se encuentra más desarro-llada que la normativa propiamente territo-rial, a pesar de que el territorio es un tema“transversal”, su manejo y planificación sedesprende casi exclusivamente de las diver-sas regulaciones sectoriales.

Las normas ambientales pueden consi-derarse como normativa territorial indirec-ta, ya que estas actúan a través de la exi-gencia de requis i tos asociados a losdist intos usos del suelo, mediante unasuma de requisitos sectoriales. Sin embar-go, desde el punto de vista espacial, es lanormativa territorial la que debe conside-rarse como una regulación más, para losefectos de los permisos ‘sectoriales’, talcomo lo exige la normativa ambiental. Enconsecuencia, esta dualidad entre lo am-biental y lo territorial no obliga a cursos deacción separados para uno y otro ámbito.Al contrario, ambas materias se relacionanconstantemente y tienen como elementocomún su “transversalidad”. Ello resulta unfactor importante de considerar para el es-tablecimiento de competencias y procedi-

mientos eficientes para la planificación ygestión tanto ambiental como territorial.

Evaluación general de IPT eIGT previstos para la zona

costera

De las normas señaladas en el CuadroNº 3, no todas establecen o se refieren di-rectamente a instrumentos para la planifica-ción o la gestión del territorio. Muchas delas normas indirectas orgánicas se refierensimplemente a las funciones y atribucionesde carácter territorial de los organismos. Lasnormas sectoriales, en tanto, regulan el esta-blecimiento y desarrollo de actividades pro-ductivas, de conservación u otras. En la me-dida en que ello requiere de permisosadministrativos de las respectivas autorida-des, o incluso la planificación de dicha acti-vidad por parte de la misma autoridad, losinstrumentos sectoriales correspondientespueden entenderse como IPT o IGT en cuan-to regulan el desarrollo de la actividad sec-torial sobre un territorio concreto. Por últi-mo existen también las normas directas, queestablecen propiamente IPT e IGT, específi-camente en el ámbito urbano.

De acuerdo con lo anterior, las normasindirectas de ordenamiento territorial quecontemplan IPT son principalmente las si-guientes:

a) La Ley 17.288, sobre Monumentos Na-cionales (art. 6, nº 3): establece la elabo-ración de proyectos y normas para la res-tauración, reparación, conservación yseñalización de monumentos nacionales;

b) El Decreto Ley 1.224, que crea el ServicioNacional de Turismo (arts. 2 y 11): señalael desarrollo de una Política Nacional deTurismo y de planes, programas y proyec-tos regionales de desarrollo turístico acargo de las direcciones regionales deSERNATUR, así como la declaración deZonas y Centros de Interés Turístico;

c) El Decreto con Fuerza de Ley 1.122, de1981, del Ministerio de Justicia, quecontiene el Código de Aguas (art. 299):dispone la planificación para el desarro-llo del recurso hídrico;

11 Entre las normas ambientales aquí referidas seconsideran principalmente la Ley 19.300, sobreBases Generales del Medio Ambiente, y los distin-tos reglamentos dictados a partir de ella: del Siste-ma de Evaluación de Impacto Ambiental (D.S. 95,de 2001, del Ministerio Secretaría General de laPresidencia), para la dictación de normas de cali-dad ambiental y de emisión (D.S. 93, de 1995, delmismo Ministerio), el que fija el procedimiento yetapas para establecer planes de prevención y des-contaminación (D.S. 94, de 1995, del mismo Mi-nisterio).



d) El Decreto Supremo 430, de 1991, delMinisterio de Economía, Fomento y Re-construcción, que fija el texto refundido,coordinado y sistematizado de la Ley Nº18.892, de 1989, y sus modificaciones,Ley General de Pesca y Acuicultura (arts.2, 8 a 10, y 67): dispone el estableci-miento de planes de manejo por unidadde pesquería por parte de la Subsecreta-ría de Pesca, y la determinación de áreasapropiadas para la acuicultura por partedel Ministerio de Defensa Nacional; y

e) La Ley 19.253, que establece normassobre protección, fomento y desarrollode los indígenas, y crea la CorporaciónNacional de Desarrollo Indígena (arts.27 y 39, letra f): establece la planifica-ción y solicitud de declaración de Áreasde Desarrollo Indígena por parte de laCONADI.

Por su parte, las mismas normas anterio-res y otras más establecen también IGT. En-tre ellas se pueden mencionar las siguientes:

– Decreto Supremo 4.363, 1931, Tierras yColonización, que aprueba texto definiti-vo de la Ley de Bosques;

– Decreto Supremo 2.374, de 1937, delMinisterio de Tierras y Colonización,que establece la reglamentación de ex-plotación de bosques en hoyas hidrográ-ficas declaradas forestales;

– Decreto Supremo 1.340 bis, de 1941,del Ministerio de Defensa Nacional, quederoga el Decreto Nº 211 de 1924, queaprobó el Reglamento de Policía Maríti-ma y aprueba el Reglamento General dePolicía Marítima, Fluvial y Lacustre (ac-tual Reglamento General de Orden, Se-guridad y Disciplina en las Naves y Lito-ral de la República);

– Decreto con Fuerza de Ley 340, de1969, del Ministerio de Hacienda, Leyde Concesiones Marítimas;

– Ley 16.282, que fija disposiciones paracasos de sismos o catástrofes, establecenormas para la reconstrucción de la zonaafectada por el sismo de 28 de marzo de1965 y modifica la Ley Nº 16.250;

– Decreto con Fuerza de Ley 725, de1967, del Ministerio de Salud, que esta-blece el Código Sanitario;

– Decreto Ley 1.939, que fija normas so-bre adquisición, administración y dispo-sición de bienes del Estado;

– Decreto Ley 2.565, que sustituye Decre-to Ley 701, de 1974, que somete los te-rrenos forestales a las disposiciones queseñala (normas sobre fomento forestal);

– Decreto Ley 3.274, que fija ley orgánicadel Ministerio de Bienes Nacionales;

– Decreto Ley 3.557, que establece dispo-siciones sobre protección agrícola;

– Ley 18.248, que contiene el Código deMinería;

– Ley 18.362, que crea un sistema nacio-nal de áreas silvestres protegidas del Es-tado12.

Algunos IGT, principalmente del ámbitode la conservación natural y cultural (áreassilvestres protegidas y monumentos naciona-les) revisten a su vez el carácter de IPT si seconsidera que pueden afectar a áreas impor-tantes del territorio y fijan criterios de inte-rés público más o menos permanentes parael uso del suelo en ellas.

Por último, en una visión más amplia dela gestión territorial cabe considerar las fa-cultades de fiscalización que algunos cuer-pos normativos establecen para los organis-mos principales o para organismoscolaboradores de dicha gestión. Tal es elcaso, por ejemplo, de la función de controlde Carabineros de Chile conforme a la Leyde Caza, la Ley para la conservación de sue-los, bosques y aguas, la Ley de MonumentosNacionales o la Ley de Pesca y Acuicultura,entre otras.

De acuerdo a lo expuesto, se puedeapreciar que la legislación chilena contem-pla diversos IPT e IGT, mayormente secto-riales, al igual que los organismos encarga-dos de desarrollarlos y aplicarlos. Se puededecir que, en general, todos los ámbitos delquehacer humano están cubiertos en su


ejercicio y fiscalización por la normativaorgánica, sectorial o propiamente territo-rial, aunque muchas veces se encuentranestablecidas simplemente como facultadesgenéricas, más o menos imprecisas, de al-gún ministerio u organismo subordinadopara regular y controlar ciertos usos delsuelo, lo que lleva a que no haya límitesclaros entre las atribuciones de las distintasautoridades involucradas en la planifica-ción, y sobre todo en la gestión. Esto hallevado a plantear la necesidad de adaptaro transformar significativamente el mapa delas responsabilidades institucionales paradar cuenta de las transformaciones territo-riales actuales, las que en el caso de los es-pacios urbanos por ejemplo, correspondena verdaderas mutaciones territoriales (Are-nas, 2007a). Las responsabilidades por ni-veles y por sectores se prestan actualmentea confusión por lo que entre las tareas pen-dientes se encuentra precisamente aquellade mejorar el mapa de las responsabilida-des institucionales en estas materias (Are-nas, 2007b).

En muchos casos la situación descritapermite que se diluyan las responsabilida-des administrativas y políticas, dificultandotanto la búsqueda de coherencia entre usosdel suelo contiguos como la compatibilidaden el caso de usos que entran en conflicto.El ordenamiento territorial debe contar conreglas claras para los agentes públicos oprivados que se interesen en desarrollar de-terminadas actividades sobre el suelo. Laclaridad de reglas facilita la denominadaaccountability o control ciudadano sobre lagestión de las autoridades en estas materiasy la gobernanza territorial, aspectos quepueden dar sostenibilidad a las unidadespolí t ico-administrat ivas (Arenas et al . ,2007).

Por último, es importante recalcar quelas normas directas de ordenamiento territo-rial solo prevén IPT e IGT para áreas decla-radas como urbanas, de modo que la mayorparte del territorio, excluido de dichasáreas, queda sin una regulación territorialdirecta y sujeta simplemente a lo que dis-pongan los diferentes organismos sectorialesen su planificación y gestión por cada rubroo actividad que administran.

Consideraciones finales

El análisis de la legislación chilena enlas materias tratadas en este trabajo no estan alentador como se desearía, dado queesta no presenta sistematización en materiade ordenamiento territorial, con la sola y re-ducida excepción del ordenamiento y laplanificación urbana. Esta última tampocose inserta dentro de un ordenamiento inte-gral del territorio. En los diversos y numero-sos textos legales y reglamentarios que sehan considerado como normas relevantes endicha materia, se encuentran establecidosmúltiples organismos competentes y confunciones y atribuciones también diversas,para la regulación de los posibles usos delsuelo. Además, no existen principios recto-res en base a los cuales se puedan definir,en la práctica, los usos autorizados del sue-lo y los permisos que se deben dictar enconsecuencia.

La planificación y gestión del territoriose encuentra atribuida en su mayor parte alos organismos sectoriales nacionales y re-gionales, que hacen las veces de planifica-dores y gestores de las actividades sectoria-les. Sus funciones y atribuciones, al recaersobre un mismo territorio, se traslapan nece-sariamente. En el caso de funciones y atribu-ciones establecidas en forma genérica, noexiste una real coordinación de todo el apa-rato administrativo para delimitar exacta-mente los alcances de la regulación y con-trol de uno u otro organismo competente.

Pese a la existencia de principios admi-nistrativos que establecen el deber de actuareficientemente, hemos constatado pocos ca-sos en que existe una adecuada coordina-ción entre las actividades sectoriales. Cuan-do esta coordinación existe, el la serelaciona más con la voluntad política quecon la aplicación de los principios mencio-nados.

En la situación actual, la planificacióndel territorio en Chile no es integral sinocompartimentada, de acuerdo con las dispo-siciones que dictan los organismos sectoria-les, sin que estas sean necesariamente coor-dinadas. Los permisos ambientales selimitan por ahora a garantizar, de manera



exhaustiva, que cada uno de los organismossectoriales constate el cumplimiento de susrequisitos propios, no asegurando así el usoadecuado del suelo en todas sus partes, sinoque por segmentos estancos y por activida-des también separadas. Tanto la planifica-ción territorial como la ambiental debierantener un carácter transversal que actualmen-te no tienen, lo que genera problemas decoordinación y de coherencia entre ambas.

El borde costero tal como está concebidoen la legislación chilena, tiene una exten-sión muy reducida sujeta a regulación espe-cífica, lo que no permite abarcar de una ma-nera adecuada la planificación de lo que sedebería considerar una zona costera. Parasu adecuada delimitación deberían incorpo-rarse criterios ambientales y funcionales yno solo administrativos, que permitan deter-minar para cado tramo del litoral, la exten-sión más adecuada para un manejo más sa-tisfactorio. Esto no pretende afectar nidesestabilizar la propiedad privada ni la pú-blica, o el ejercicio de las facultades queellas brindan, sino asegurarlas en forma sus-tentable y permanente en el tiempo. Paraello es consustancial el conocimiento cientí-fico y técnico detallado de toda esa zona deinteracción.

La institucionalidad para el uso del bor-de costero no obedece actualmente a unapolítica que permita su regulación perma-nente e integral. Por ahora parece obedecermás a la finalidad, no despreciable pero res-tringida, de realizar una gestión eficiente ysustentable de un ámbito territorialmente re-ducido, conforme a criterios recomendadospero no obligatorios para los agentes involu-crados. Este enfoque restringido de planifi-cación costera se adapta a la regulación sec-torial del uso de recursos del litoral, pero noes suficiente a la escala necesaria para el or-denamiento territorial de la zona costera.

Las actuales condiciones institucionalespara el ordenamiento territorial de la zonacostera en Chile se podrían mejorar con laadopción de algunos principios de política,tales como los propuestos en Arenas(2007b): solidaridad territorial, subsidiari-dad, complementariedad y prevención. Sinembargo, más allá de la coherencia que sepueda conseguir usando los principios de

política señalados y los instrumentos dispo-nibles en materia de planificación y gestiónterritorial, parece necesario un ajuste res-pecto de la “localización” administrativa dealguno de los instrumentos disponibles y del“mapa” de las responsabilidades institucio-nales.

Finalmente, la identificación de los pro-blemas institucionales y jurídicos que hoypresenta el ordenamiento territorial del es-pacio costero chileno, hace imprescindibleun esfuerzo mancomunado de los actoresinvolucrados, para mejorar la situación des-crita. Parea estos efectos, puede ser alta-mente provechoso considerar experienciasinternacionales exitosas de implementaciónde normativas de ordenamiento territorial.

*Este artículo es parte de los resultadosdel Proyecto FONDECYT Nº 1060745 “Eva-luación de la fragilidad ambiental con finesde ordenamiento y planificación territorialen la zona costera de la Región del Maule”.

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Anexo N° 1LISTADO DE NORMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ANALIZADAS, ORDENADAS POR MATERIA

Materia Norma general de Organismos reguladosordenamiento territorial

Acuicultura

Acuicultura

Acuicultura

Aeródromos

Aeródromos yaeropuertos

Aguas

Aguas lluvias

Aguas minerales

Bienes del Estado

Bienes nacionales deuso público

Borde costero

DS 290, 1993, Economía,Reglamento de Concesiones yAutorizaciones de Acuicultura

DS 320, 2001, Economía,Reglamento Ambiental para laAcuicultura

DS 314, 2004, Economía,Reglamento de Actividades deAcuicultura en Áreas de Manejo yExplotación de Recursos Bentónicos

DS 173, 2004, Defensa,Reglamento de Aeródromos

Ley 18.916, Código Aeronáutico

DFL 1.122, 1981, Justicia, Códigode Aguas

Ley 19.525, regula sistemas deevacuación y drenaje de aguaslluvias

DS 106, 1997, Salud, Reglamentode Aguas Minerales

DL 1.939, normas sobreadquisición, administración ydisposición de bienes del Estado

DS 609, 1978, Tierras yColonización, fija normas paraestablecer los deslindes de losbienes nacionales de uso públicoque constituyen los cauces de losríos, lagos y esteros

DS 475, 1994, Defensa, establecePolítica Nacional de Uso del BordeCostero del Litoral de la República ycrea comisión nacional que indica

1. DIRECTEMAR2. SERNAPESCA3. DGA4. Subsecretaría de Pesca5. Ministerio de Defensa Nacional

1. Subsecretaría de Pesca2. SERNAPESCA3. DIRECTEMAR o AutoridadMarítima

1. SERNAPESCA2. Subsecretaría de Pesca3. Ministerio de Defensa Nacional4. DIRECTEMAR

1. Dirección General de AeronáuticaCivil

1. Dirección General de AeronáuticaCivil2. Ministerio de Defensa Nacional3. Ministerio de Vivienda yUrbanismo4. Junta de Aeronáutica Civil5. Juzgados de aviación

1. DGA2. Ministerio de Obras Públicas3. COREMA o CONAMA

1. Ministerio de Obras Públicas2. Ministerio de Vivienda yUrbanismo

1. Ministerio de Salud2. SEREMI de Salud o Ministerio deSalud (en cuanto sucesores delServicio Nacional de Salud)3. DGA

1. Ministerio de Bienes Nacionales2. Intendente Regional3. Ministerio de Agricultura

1. Ministerio de Bienes Nacionales2. Ministerio de Obras Públicas

1. CNUBC



Borde costero

Borde costero

Borde costero

Borde costero

Bosques

Bosques

Bosques

Bosques

Bosques, roce a fuego

Buceo

Orden ministerial 1, 1997, Defensa,dicta instrucciones sobreotorgamiento de concesionesmarítimas que indica

Orden ministerial 2, 1998, Defensa,instruye sobre prohibición deingreso y tránsito de vehículos entoda la costa del litoral de laRepública, sus playas, terrenos deplaya, en ríos y lagos y demásbienes nacionales de competenciade este ministerio

Oficio gab. Pres. 001, 2005,CNUBC, reglamento interno defuncionamiento de la ComisiónRegional de Uso del Borde Costerode la República

Ley 20.062, regulariza situación deocupaciones irregulares en bordecostero de sectores que indica, eintroduce modificaciones al DL1.939, de 1977

DS 4.363, 1931, Tierras yColonización, aprueba textodefinitivo de la Ley de Bosques

DS 2.374, 1937, Tierras yColonización, reglamentación deexplotación de bosques en hoyashidrográficas declaradas forestales

DS 2.467, 1937, Ministerio deTierras y Colonización, normassobre terrenos que no pueden serdeclarados forestales

DS 5, 1972, Agricultura, apruebareglamento para la explotación depino insigne en la Provincia deMaule

DS 276, 1980, Agricultura,reglamenta requisitos y la épocapara el roce a fuego

DS 752, 1982, Defensa, reglamentode buceo para buzos profesionales

1. Subsecretaría de Marina2. DIRECTEMAR (autoridadmarítima)3. SERNATUR

1. DIRECTEMAR2. Subsecretaría de Marina3. Armada

1. CRUBC2. Oficinas Técnicas Regionales, enparticular3. Gobiernos Regionales4. CNUBC5. Ministerio de DefensaNacional

1. Ministerio de Bienes Nacionales2. Armada

1. CONAF2. Ministerio de Bienes Nacionales3. Ministerio de Agricultura4. Municipalidad5. SAG6. Gobernación Provincial7. Carabineros

1. SAG

———————

1. CONAF

1. CONAF2. Carabineros3. SAG

1. DIRECTEMAR2. Armada




Catástrofes

Catástrofes

Catástrofes

Catástrofes

Caza

Caza

Comunidadesagrícolas

Concesionesmarítimas

Concesionesmarítimas

Ley 16.282, fija disposiciones paracasos de sismos o catástrofes,establece normas para lareconstrucción de la zona afectadapor el sismo de 28 de marzo de1965 y modifica la Ley Nº 16.250

Ley 18.415, ley orgánicaconstitucional de los estados deexcepción

Ley 19.061, establece normas sobrefomento a obras de riego en zonasafectadas por sismos o catástrofes

DS 156, 2002, Interior, apruebaPlan Nacional de Protección Civil; yderoga Decreto Supremo de InteriorNº 155, de 1977, que aprobó elPlan Nacional de Emergencia

Ley 19.473, sustituye texto de la Ley4.601, sobre caza, y artículo 609del Código Civil

DS 5, 1998, Agricultura,Reglamento de la Ley de Caza

DFL 5, 1967, Agricultura, modifica,complementa y fija texto refundidodel D.F.L. R.R.A nº 19,comunidades agrícolas

DFL 340, 1969, Hacienda, Ley deConcesiones Marítimas

DS 2, 2005, Defensa, nuevoReglamento de ConcesionesMarítimas

1. Ministerio del Interior2. Municipalidades3. Ministerio de Defensa Nacional4. Comités Comunales de Emergencia5. Ministerio de Vivienda yUrbanismo6. Dirección General de Aguas7. Empresas autónomas del Estado

1. Presidente de la República2. Ministerio del Interior3. Ministerio de Defensa Nacional4. Comandantes en Jefe o jefes de laDefensa Nacional, delegados5. Gobernador respectivo6. Juez de letras en lo civilcompetente

1. Comisión Nacional de Riego

1. ONEMI2. Ministerio del Interior3. Comités de Protección Civil

1. Ministerio de Agricultura2. SAG3. Subsecretaría de Pesca4. Ministerio de Economía5. Carabineros de Chile6. Autoridad Marítima7. SERNAPESCA8. Entidad que el Estado designecomo administradora del SNASPE(CONAF)

1. Ministerio de Agricultura2. SAG3. Carabineros de Chile4. Autoridad Marítima5. SERNAPESCA6. Entidad que el Estado designecomo administradora del SNASPE(CONAF)

1. Ministerio de Bienes Nacionales2. Juez de letras en lo civil3. SAG

1. Subsecretaría de Marina2. DIRECTEMAR

1. Subsecretaría de Marina2. DIRECTEMAR



Conservación desuelos, bosques, aguas

Contaminaciónacuática

Deportes náuticos

Desarrollo indígena

Dirección General deTerritorio Marítimo yde Marina Mercante

División de prediosrústicos

Fomento forestal

Fomento forestal

Fomento forestal

Gobierno yadministraciónregional

Ley 18.378, deroga Ley 15.020 yDFL RRA 26, 1963, y establecesanciones que señala

DS 1, 1992, Defensa, Reglamentopara el Control de la ContaminaciónAcuática

DS 87, 1997, Defensa, ReglamentoGeneral de Deportes Náuticos

Ley 19.253, establece normas sobreprotección, fomento y desarrollo delos indígenas, y crea la CorporaciónNacional de Desarrollo Indígena

DFL 292, 1953, Hacienda, leyorgánica de la Dirección deTerritorio Marítimo y MarinaMercante

DL 3.516, establece normas sobredivisión de predios rústicos

DL 2.565, sustituye Decreto Ley701, de 1974, que somete losterrenos forestales a lasdisposiciones que señala

DS 259, 1980, Agricultura,reglamento del Decreto Ley 701, de1974, sobre fomento forestal

DS 193, 1998, Agricultura,reglamento general del DL 701, de1974, sobre fomento forestal

DFL 1, 2005, Interior, fija texto de laLey 19.175, OC de Gobierno yAdministración Regional

1. Ministerio de Agricultura2. SERNATUR3. CONAF4. Carabineros

1. DIRECTEMAR o AutoridadMarítima

1. DIRECTEMAR

1. CONADI2. Conservadores de Bienes Raíces3. Jueces de letras en lo civil4. SEREMI de Vivienda y Urbanismo5. MIDEPLAN6. Gobiernos Regionales7. Municipalidades

1. DIRECTEMAR o AutoridadMarítima2. Ministerio de Defensa Nacional3. Carabineros4. Servicio Nacional de Aduanas5. Policía de Investigaciones

1. SEREMI de Vivienda y Urbanismo2. SAG3. Municipalidades

1. CONAF

1. CONAF

1. CONAF2. Carabineros

1. Intendente regional2. Gobernador provincial3. Gobierno regional4. Ministerio de Planificación5. Órganos y servicios de laAdministración Pública nacional,empresas en que tenga intervenciónel Fisco por aportes de capital y losservicios públicos6. Municipalidades7. SEREMI de Vivienda y Urbanismo8. Consejo regional, como órgano delgobierno regional9. Consejo Económico y SocialProvincial




Lagos navegables

Medio ambiente

Medio ambiente,emisiones

Medio ambiente,normas de calidad yde emisión

Medio ambiente,planes de prevencióny contaminación

Medio ambiente, SEIA

DS 11, 1998, Defensa, fija nóminaoficial de lagos navegables porbuques de más de 100 toneladas

Ley 19.300, sobre Bases Generalesdel Medio Ambiente

DS 185, 1991, Secretaría General dela Presidencia, reglamentafuncionamiento de establecimientosemisores de anhídrido sulfuroso,material particulado y arsénico entodo el territorio de la República

DS 93, 1995, Secretaría General dela Presidencia, reglamento para ladictación de normas de calidadambiental y de emisión

DS 94, 1995, Secretaría General dela Presidencia, reglamento que fijael procedimiento y etapas paraestablecer planes de prevención ydescontaminación

DS 95, 2001, Secretaría General dela Presidencia, modifica Reglamentodel Sistema de Evaluación deImpacto Ambiental

10. Secretarías RegionalesMinisteriales11. Ministerios, servicios públicos,gobiernos regionales ymunicipalidades, en general12. Consejo coordinador regional deacción municipal, en regiones quetengan áreas metropolitanas

1. DIRECTEMAR

1. CONAMA2. COREMA3. Organismos con competenciaambiental4. MIDEPLAN5. Gobernadores provinciales6. Municipalidades7. Organizaciones ciudadanas ypersonas naturales8. Ministerio Secretaría General de laPresidencia9. Ministerio de Salud

1. Comisión Interministerial deCalidad del Aire2. Ministerio de Salud3. Ministerio de Agricultura4. Servicios sectoriales de salud oagricultura5. Intendente regional6. COREMA

1. Ministerio Secretaría General de laPresidencia2. CONAMA3. COREMA4. Personas naturales o jurídicas engeneral

1. CONAMA2. Personas naturales o jurídicas engeneral3. COREMA4. Ministerio Secretaría General de laPresidencia

1. CONAMA2. COREMA3. Órganos de la administración delEstado con competencia ambiental4. Organizaciones ciudadanas conpersonalidad jurídica y personasnaturales directamente afectadas porun proyecto



Minería

Ministerio deAgricultura

Ministerio de BienesNacionales

Ministerio de Defensa

Ministerio deEconomía

Ministerio de laVivienda y Urbanismo

Ministerio de laVivienda y Urbanismo

Ministerio de Minería

Ministerio de ObrasPúblicas, caminos

Ministerio dePlanificación

Ley 18.248, Código de Minería

DFL 294, 1960, Hacienda, establecefunciones y estructura Ministerio deAgricultura

DL 3.274, fija ley orgánica delMinisterio de Bienes Nacionales

DS 244, 1976, Defensa, reglamentoorgánico del Ministerio de DefensaNacional

DFL 88, 1953, Hacienda, adopta lasmedidas que indica en relación con elMinisterio de Economía y Comercio ysus atribuciones y actividades

Ley 16.391, crea el Ministerio deVivienda y Urbanismo

DL 1.305, reestructura y regionalizael Ministerio de Vivienda yUrbanismo

DFL 302, 1960, Hacienda, apruebadisposiciones orgánicas yreglamentarias del Ministerio deMinería

DFL 850, 1997, Obras Públicas, fijael texto refundido, coordinado ysistematizado de la Ley Nº 15.840,de 1964 (orgánica del MOP), y delD.F.L. (MOP) Nº 206, de 1960(sobre construcción y conservaciónde caminos)

Ley 18.989, crea el Ministerio dePlanificación y Cooperación

1. Juez de letras en lo civil respectivo2. Gobernador respectivo3. SEREMI de Vivienda y Urbanismo4. Intendente respectivo5. Dirección de Fronteras y Límites6. Ministerio de Defensa Nacional7. Presidente de la República,posiblemente a través del Ministeriode Educación8. Ministerio de Minería9. Comisión Nacional de EnergíaNuclear10. Municipalidad respectiva (alcalde)11. SERNAGEOMIN12. Conservador de Minas

1. Ministerio de Agricultura

1. Ministerio de Bienes Nacionales

1. Ministerio de Defensa Nacional2. Subsecretarías, en particular

1. Ministerio de Economía2. Ministerio de Agricultura

1. Ministerio de Vivienda yUrbanismo2. Municipalidades

1. Ministerio de Vivienda yUrbanismo (importancia especial deDDU y SEREMIs)

1. Ministerio de Minería

1. Ministerio de Obras Públicas2. Municipalidades3. Intendentes y gobernadores4. Ministerio de Vivienda yUrbanismo

1. MIDEPLAN2. SEREMI de Planificación3. FOSIS4. AGCI5. Ministerio de Relaciones Exteriores6. Ministerio de Hacienda




Ministerios

Monumentosnacionales

Monumentosnacionales

Municipalidades

Navegación

ONEMI, catástrofes

ONEMI, catástrofes

Parques y reservasmarinas

Pequeña propiedadraíz

Pesca

DFL 7.912, 1927, Interior, decretoque organiza las secretarías deEstado

Ley 17.288, sobre MonumentosNacionales

DS exento 311, 1999, Educación,declara monumento históricosubacuático que indica, cuyaantigüedad sea mayor de 50 años

DFL 1, 2006, Interior, fija texto de laLey 18.695, OC de Municipalidades

DL 2.222, sustituye Ley deNavegación

DL 369, crea la Oficina Nacional deEmergencia, dependiente delMinisterio del Interior

DS 509, 1983, Interior, apruebareglamento para la aplicación delDecreto Ley Nº 369, de 1974 (quecreó la ONEMI)

DS 238, 2004, Economía,Reglamento sobre Parques Marinos yReservas Marinas de la Ley Generalde Pesca y Acuicultura

DL 2.695, regularización de lapequeña propiedad raíz

DL 2.442, establece funciones yatribuciones del Ministerio deEconomía, Fomento yReconstrucción, en materia depesca; organiza la Subsecretaría dePesca; crea el Consejo Nacional dePesca y el Servicio Nacional dePesca

1. Ministerio del Interior2. Ministerio de Defensa Nacional3. Ministerio de Obras Públicas4. Ministerio de Salud Pública

1. Consejo de MonumentosNacionales2. Autoridades civiles, militares yCarabineros3. Municipalidades4. Intendencias y Gobernaciones

———————-

1. Municipalidad2. Intendente regional3. Secretaría Comunal dePlanificación4. Unidad de obras municipales5. Alcalde6. Concejo7. Consejo económico y social comunal

1. DIRECTEMAR

1. ONEMI2. Ministerio del Interior

1. ONEMI2. Ministerio del Interior3. Intendente regional4. Comités regionales, provinciales ycomunales de emergencia

1. Ministerio de Economía2. Subsecretaría de Pesca3. SERNAPESCA4. DIRECTEMAR5. Ministerio de Defensa Nacional

1. Ministerio de Bienes Nacionales

1. Ministerio de Economía2. Subsecretaría de Pesca, enparticular3. SERNAPESCA



Pesca

Pesca

Pesca y acuicultura

Pesca y acuicultura

Pesca y acuicultura

Piscinas

Playa de mar, marterritorial y franja dederecho de uso de lospescadores

Protección agrícola

Puertos

Reglamento Generalde Orden, Seguridad yDisciplina en lasNaves y Litoral de laRepública (antiguoReglamento General

DFL 5, 1983, Economía, fija textorefundido, coordinado ysistematizado del Decreto con Fuerzade Ley 34, de 1931, que legisla sobrela industria pesquera y sus derivados

DS 240, 1998, Defensa, fija nóminaoficial de caletas de pescadoresartesanales

DS 430, 1991, Economía, fija eltexto refundido, coordinado ysistematizado de la Ley Nº 18.892,de 1989, y sus modificaciones, LeyGeneral de Pesca y Acuicultura

DS 355, 1995, Economía,Reglamento sobre Áreas de Manejoy Explotación de RecursosBentónicos

Ley 20.091, modifica la ley generalde pesca y acuicultura en materiade acuicultura, art. 2º

DS 209, 2002, Salud, Reglamentode Piscinas de Uso Público

DFL 1, 2000, Justicia, fija textorefundido, coordinado ysistematizado del Código Civil; de laLey Nº 4.808, sobre registro civil; dela Ley Nº 17.344, que autorizacambio de nombres y apellidos; de laLey Nº 16.618, Ley de Menores; de laLey Nº 14.908, sobre abandono defamilia y pago de pensionesalimenticias; y de la Ley Nº 16.271,de impuesto a las herencias,asignaciones y donaciones

DL 3.557 establece disposicionessobre protección agrícola

Ley 19.542, moderniza el sectorportuario estatal

DS 1.340 bis, 1941, Defensa,deroga el Decreto Nº 211, de 1924,que aprobó el Reglamento dePolicía Marítima y aprueba elReglamento General de PolicíaMarítima, Fluvial y Lacustre

1. Ministerio de Economía2. Subsecretaría de Pesca, enparticular3. SERNAPESCA

1. Subsecretaría de Marina2. DIRECTEMAR3. Dirección de Obras Portuarias4. SERNAPESCA

1. Ministerio de Economía2. SERNAPESCA3. Subsecretaría de Pesca4. Ministerio de Defensa Nacional5. DIRECTEMAR6. Armada7. Carabineros8. Ministerio de Relaciones Exteriores

1. Ministerio de Economía2. Subsecretaría de Pesca, en particular3. SERNAPESCA4. Ministerio de Defensa Nacional

1. Subsecretaría de Marina2. Subsecretaría de Pesca3. SERNAPESCA

1. SEREMI de Salud o Ministerio deSalud (en cuanto sucesores delServicio Nacional de Salud)

———————

1. SAG

1. Empresas portuarias del Estado2. Ministerio de Transportes yTelecomunicaciones

1. DIRECTEMAR o AutoridadMarítima2. Servicio Nacional de Aduanas




de Policía Marítima,Fluvial y Lacustre)

Ríos navegables

SAG

Salud

SERNATUR

Servicios sanitarios

Servicios sanitarios

SNASPE

Sustancias peligrosas

Sustancias peligrosas

Urbanismo yconstrucciones

Urbanismo yconstrucciones

DS 12, 1998, Defensa, fija nóminaoficial de ríos navegables porbuques de más de 100 toneladas

Ley 18.755, establece normas sobreel Servicio Agrícola y Ganadero,deroga la Ley Nº 16.640 y otrasdisposiciones

DFL 725, 1967, Salud, CódigoSanitario

DL 1.224, crea el Servicio Nacionalde Turismo

DFL 382, 1988, Obras Públicas, LeyGeneral de Servicios Sanitarios

Ley 18.902, crea la Superintendenciade Servicios Sanitarios

Ley 18.362, crea un sistemanacional de áreas silvestresprotegidas del Estado

DS 298, 1994, Transportes,reglamenta transporte de cargaspeligrosas por calles y caminos

DS 148, 2003, Salud, ReglamentoSanitario sobre Manejo de ResiduosPeligrosos

DFL 458, 1975, Vivienda, nuevaLey General de Urbanismo yConstrucciones

DS 47, 1992, Vivienda, fija nuevotexto de la Ordenanza General de laLey General de Urbanismo yConstrucciones

1. DIRECTEMAR

1. SAG2. Carabineros3. Ministerio de Agricultura4. Ministerio de Hacienda

1. Municipalidades2. Ministerio de Salud3. Ministerio del Interior

1. SERNATUR

1. Superintendencia de ServiciosSanitarios2. Municipalidad respectiva3. DGA4. Ministerio de Vivienda y Urbanismo5. Ministerio de Economía6. Ministerio de Obras Públicas7. Ministerio de Bienes Nacionales

1. Superintendencia de ServiciosSanitarios

1. CONAF2. Ministerio de Bienes Nacionales3. Ministerio de Agricultura4. Ministerio de Defensa Nacional5. Carabineros de Chile

1. Ministerio de Transportes yTelecomunicaciones2. Carabineros de Chile3. Municipalidades

1. Autoridad Sanitaria2. Ministerio de Salud

1. Ministerio de Vivienda yUrbanismo2. Municipalidades (importanciaespecial de la DOM y el asesorurbanista, en su caso)3. Intendentes y Gobernadores

1. Ministerio de Vivienda yUrbanismo2. Municipalidades (importanciaespecial de la DOM y el asesorurbanista, en su caso)3. Intendentes y Gobernadores

Fuente: Guijón (2007).


Anexo N°2LISTA DE SIGLAS UTILIZADAS

AGCI Agencia de Cooperación Internacional de ChileCNUBC Comisión Nacional de Uso del Borde CosteroCONAF Corporación Nacional ForestalCONADI Corporación Nacional de Desarrollo IndígenaCONAMA Comisión Nacional de Medio AmbienteCOREMA Comisión Regional de Medio AmbienteCRUBC Comisión Regional de Uso del Borde CosteroDOM Departamento de Obras MunicipalesDDU Dirección de Desarrollo UrbanoDFL o D.F.L. Decreto con Fuerza de LeyDGA Dirección General de AguasDIRECTEMAR Dirección de Territorio Marítimo y Marina MercanteDL o D.L. Decreto LeyDOP Dirección de Obras PortuariasDS o D.S. Decreto SupremoFOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión SocialMIDEPLAN Ministerio de PlanificaciónONEMI Oficina Nacional de EmergenciasSAG Servicio Agrícola y GanaderoSEREMI Secretaría Regional MinisterialSERNAGEOMIN Servicio Nacional de Geología y MineríaSERNAPESCA Servicio Nacional de PescaSERNATUR Servicio Nacional de TurismoSNASPE Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del EstadoSSM Subsecretaría de MarinaSSP Subsecretaría de Pesca

revisión crítica del marco institucional y legal chileno ... · revisiÓn crÍtica del marco...

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