bnc- sistema previsional chileno

7/30/2019 BNC- Sistema Previsional Chileno

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BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILEDEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIN Y PUBLICACIONES

EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE

DEPESEX/BCN/SERIE INFORMESAO XV, N 145

SANTIAGO DE CHILEABRIL DE 2005


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Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones

TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN .................................................................................................................................1

INTRODUCCIN.....................................................................................................................1

LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981..............................................................................2

1. BASES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA .................................................................................22. FINANCIAMIENTO .................................................................................................................33. PRINCIPALES PRESTACIONES.................................................................................................34. EVOLUCIN COBERTURA PREVISIONAL 1935-2004...............................................................4

4.1. Cobertura previsional sistema pblico: 1935-1980.....................................................44.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-...................................................................5

5. BRECHA ENTRE AFILIADOS Y COTIZANTES ............................................................................96. RESPONSABILIDADES FISCALES DE LA REFORMA PREVISIONAL.............................................9

Anlisis sobre los componentes del dficit previsional .....................................................12a) Dficit Operacional ...................................................................................................12b) Bonos de Reconocimiento.........................................................................................12c) Pensiones Asistenciales.............................................................................................13d) Pensiones Mnimas....................................................................................................13e) Dficit Previsional Total............................................................................................14f) Dficit Previsional Civil en Chile: 1999-2037 ..........................................................15

7. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS AL SISTEMA PREVISIONAL POR LA PROMULGACIN DENUEVA LEGISLACIN. .............................................................................................................168. EQUIDAD DEL SISTEMA .......................................................................................................17

a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios.......................................17b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Gnero............................18

9) PROPUESTAS DE CORRECCIN Y MEJORAMIENTO DEL NUEVO SISTEMA DE PENSIONES .......20

SELECCIN BIBLIOGRFICA..........................................................................................23

TABLA DE CUADROS

Cuadro 1: Cobertura sistema pblico de pensiones 1935-1980 ..................................................5Cuadro 2: Cobertura Estadstica sistema de pensiones AFP: 1981-1999....................................6Cuadro 3: Cobertura efectiva sistema de pensiones AFP: 1981-1999 ........................................7Cuadro 4: Cobertura ocupacional sistema de pensiones AFP: 1981-1999..................................8Cuadro 5: Afiliados por tipo y sexo 2000-2004 ..........................................................................8Cuadro 6: Dficit previsional en Chile: 1981-1998 (% del PIB) ..............................................11Cuadro 7: Dficit previsional en Chile: 1981-2037 (% del PIB) ..............................................13


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EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE

Informe elaborado por Fernando Arrau C.con la colaboracin de Virginie Loiseau, de laSeccin Estudios, BCN.

RESUMEN

Despus de una breve resea histrica sobre el sistema previsional pblico anterior, el presenteinforme entrega diversos antecedentes sobre el sistema actual en Chile. El material ha sidodistribuido en los siguientes apartados: bases fundamentales del sistema, el financiamiento, lasprincipales prestaciones, la evolucin de la cobertura previsional entre 1935 y 2004, la brechaentre afiliados y cotizantes, las responsabilidades fiscales de la reforma previsional, lasmodificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgacin de nueva legislacin,la equidad del sistema y las propuestas de correccin y mejoramiento del nuevo sistema de

pensiones.

INTRODUCCIN

La aprobacin de las llamadas leyes sociales en el primer gobierno de Arturo AlessandriPalma constituy la primera accin en previsin social en Chile. Estas leyes se enmarcaban enla experiencia o modelo alemn diseado por Bismarck, a fines del siglo XIX. En la prcticauna construccin de seguros sociales segmentados profesionalmente.

En una primera etapa, que finaliz a mediados del siglo pasado, se logr afiliar a la mayorparte de los trabajadores dependientes a cajas de previsin de carcter semipblico quecubrieron una gama cada vez ms amplia de prestaciones. Junto a tres cajas de previsinprincipales para el sector civil obreros, empleados particulares, empleados pblicos civiles ydos para los funcionarios del orden castrense y policial, se crearon un importante nmero decajas para atender a pequeos sectores con mayor poder de presin, que lograron cuadros debeneficios relativamente mejores a los de su profesin de origen. Asimismo, en las cajasprincipales se crearon, paralelamente a los regmenes generales, subregmenes preferentes paraalgunos sectores. Es as como al trmino de los aos sesenta, el sistema chileno contaba con


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35 cajas de previsin y 150 regmenes previsionales distintos. La normativa aplicable paratodos ellos estaba dispersa en ms de 600 cuerpos legales.

En una segunda etapa, que se desarroll fundamentalmente a partir de la dcada de los aossesenta, hasta 1980, y que respondi a las orientaciones de universalizacin de la seguridadsocial formuladas en el Plan Beveridge 1, los gobiernos de los presidentes Jorge Alessandri(1958-64), Eduardo Frei Montalva (1964-70) y Salvador Allende (1970-73) encaminaron susesfuerzos hacia la aprobacin de reformas tendientes a universalizar el sistema de seguridadsocial, a uniformar la multiplicidad de regmenes que lo integraban eliminando susdistorsiones y privilegios y a sanear los problemas financieros que lo aquejaban. El xitoobtenido slo fue parcial. En materia de pensiones, ni Frei ni Allende lograron el consensonecesario para emprender el duro saneamiento que se requera para ordenar una multiplicidadde regmenes anrquicos, muchos de ellos excesivos.

Una tercera etapa, actualmente en curso, se inici con la publicacin, en noviembre de 1980,del Decreto Ley 3.500, que establece un sistema de pensiones financiado mediantecapitalizacin individual y administrado por el sector privado.

LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981

La reforma se aplic al conjunto del sistema previsional al que estaban adscrito los civiles,dejando intacto el rgimen previsional de las fuerzas armadas, que mantuvieron gran parte de

sus antiguos beneficios.

1. Bases fundamentales del sistema

La base de la determinacin de las pensiones est constituida por los fondos acumulados por elafiliado en una cuenta individual, conformada por los aportes efectuados a lo largo de su vidalaboral ms los rendimientos de la inversin de estos fondos en el mercado financiero.

En contraste con el rgimen tradicional que confiaba la gestin del sistema de pensiones ainstituciones semipblicas, en el nuevo rgimen los fondos previsionales son administrados

por entidades privadas, denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP),constituidas como sociedades annimas.

Las AFP estn sujetas a requerimientos mnimos de capital y rentabilidad y se financian sobrela base de comisiones cobradas a sus afiliados. Estos y otros aspectos del sistema estn bajo elcontrol de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, dependiente delMinisterio del Trabajo.

1 Su autor, William Beveridge, propuso junto con E.F. Schumacher, y a peticin del gabinete de coalicin quegobernaba Gran Bretaa durante la Segunda Guerra Mundial, las bases de la moderna seguridad social,recomendando la lucha contra la pobreza, la enfermedad y el desempleo. El Plan tuvo un impacto mundial.


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La afiliacin al sistema y los aportes son obligatorios para todos los trabajadores dependientes,pero el trabajador, en principio, puede elegir libremente entre las distintas AFP del sistema ytrasladarse de una a otra en cualquier momento. Lo cual contrasta con el sistema anterior, en

el cual la adscripcin a una Caja de Previsin estaba determinada por el tipo de actividaddesempeada por el trabajador.

Las AFP compiten en el mercado por la captacin de afiliados, principalmente sobre la basedel monto de las comisiones cobradas y la rentabilidad de sus fondos.

2. Financiamiento

Los aportes previsionales pagados por el trabajador y el empleador son menores a los vigentesen el antiguo sistema previsional al momento de la reforma. Hasta antes de marzo de 1981, latasa promedio de los aportes a cargo del trabajador alcanzaba a poco ms de un 10 por ciento,en tanto que la correspondiente al empleador superaba el 20%. En marzo de 1981,prcticamente la totalidad de las contribuciones a la seguridad social fueron traspasadas altrabajador, elevando sus aportes a alrededor de un 26% de su ingreso imponible. Paracompensarlo se estableci simultneamente un reajuste especial de remuneraciones.

En el nuevo sistema establecido, en cambio, la tasa de aportes a cargo del trabajador quedfijada inicialmente en un 17%, del cual los aportes al fondo de pensiones corresponde al 10%de la remuneracin bruta. De este modo, el mejoramiento de los ingresos lquidos por ladiferencia de tasas de aportes previsionales fue de un 11,6%. Disminucin financieramenteposible porque en 1979 se haban eliminado las pensiones por antigedad, extendiendo la edadpromedio de jubilacin por vejez. Este mejoramiento signific un incentivo para el primertraslado de los trabajadores hacia las AFP.

3. Principales prestacionesEl nuevo rgimen, al igual que el antiguo sistema de reparto, admite distintos tipos depensiones de retiro:

contratacin de una renta vitalicia;

retiro programado, que permite al afiliado recibir una pensin pagada por la AFP, concargo al saldo que ha logrado acumular a lo largo de su vida activa. Variable, escalculada ao a ao de acuerdo a la rentabilidad del fondo y a la expectativa de vidadel pensionado y sus potenciales beneficiarios en caso de fallecimiento;

renta temporal con renta vitalicia diferida: opcin intermedia entre las dos anteriores.Un retiro programado es cambiado al rgimen de renta vitalicia a partir de una fechadeterminada;

pensiones anticipadas, para quienes adelantan su jubilacin para antes de los 60 65aos, y


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pensin mnima garantizada por el Estado, que se paga cuando los fondos acumuladosno alcanzan a financiar un valor mnimo de la pensin y el Estado aporta los recursosfaltantes para hacerlo posible.

La reforma permite que las pensiones se ajusten de acuerdo a la inflacin, puesto que su valorqueda establecido en Unidades de Fomento al momento de adoptar la opcin de retiro.

4. Evolucin cobertura previsional 1935-20044.1. Cobertura previsional sistema pblico: 1935-1980

El sistema de pensiones chileno se expandi con rapidez durante sus primeros aos de

existencia (Arenas de Mesa, 2000). Si se toma el ao 1924 como punto de partida, no deja deser significativo que en slo 10 aos el sistema ya cubriera a ms de un 55 por ciento de lafuerza de trabajo (Cuadro 1). Entre 1935 y 1955 la expansin continu a tasas superiores al2.5 por ciento anual, elevando su cobertura a cerca de dos tercios de la fuerza de trabajo.Durante las dos dcadas siguientes este crecimiento se redujo al 2 por ciento anual,excediendo levemente el crecimiento de la poblacin activa, de modo que la cobertura delsistema se increment en 13 puntos adicionales, llegando a un mximo de 79 por ciento de lafuerza de trabajo en 1974. En los aos posteriores y hasta la reforma de 1980 como resultadodel aumento del desempleo, de la mayor precariedad de las relaciones laborales y de losincentivos a la evasin en un contexto de estrechez econmica tanto el nmero de losafiliados como el de los contribuyentes activos, as como la cobertura del sistema, se redujeron2.

Por su parte, los beneficiarios pasivos del sistema, relativamente pocos a comienzos delperodo, se incrementaron sistemticamente hasta superar los 500.000 a fines del decenio de1960. Este aumento, que refleja la maduracin del sistema, continu creciendo durante ladcada siguiente a tasas del orden del 5.7 por ciento anual, hasta llegar a superar el milln depersonas a fines de la dcada de 1970.

2 Marcel, Mario y Arenas de Mesa, Alberto, 1992. Social security Reform in Chile, Inter-AmericanDevelopment Bank, Occasional Papers, N 5, Washington, DC.


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Cuadro 1

El cuadro 1 muestra tambin una cada de la relacin entre beneficiarios activos y pasivos delsistema hasta llegar, a fines del decenio de 1970, a una situacin en la que por cadapensionado existan slo dos contribuyentes. La cada en este coeficiente durante la segundamitad de los aos setenta se debi, en buena parte, a la disminucin de la cobertura derivadadel aumento del desempleo, del empleo informal y de la evasin. Aun as, la relacin entreafiliados activos y pasivos del sistema previsional se ubicaba a fines de esa dcada por debajode la que hubiera permitido manteniendo el principio de reparto con edades de jubilacin y

tasas de aportes atractivas garantizar el pago de pensiones razonables en el largo plazo(Arenas, 2000).

4.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-

Todos los trabajadores asalariados, incluso los trabajadores agrcolas, empleadas domsticas yempleados de microempresas, estn cubiertos obligatoriamente en el nuevo sistema depensiones administrado por el sector privado, no as los trabajadores independientes, quepueden afiliarse en forma voluntaria.

En los meses posteriores a la reforma de 1981 cerca de 1.100.000 contribuyentes, equivalentea un 70 por ciento de los afiliados a las cajas de previsin, se trasladaron del antiguo al nuevosistema. Este traslado masivo fue incentivado fundamentalmente por las menores tasas deaportes que el nuevo sistema ofreca, lo que representaba para el trabajador que se trasladabaun aumento cercano al 10 por ciento en su ingreso lquido. Adicionalmente, el traslado se viotambin motivado por la mala imagen pblica del antiguo sistema, al que ya se hizo alusin(Arenas, 2000).

Como puede apreciarse en el Cuadro 2, el nmero de afiliados al nuevo sistema se hacuadruplicado desde 1981. La evolucin de la cobertura estadstica (afiliados sobre fuerza detrabajo) del sistema de pensiones de AFP ha aumentado sistemticamente en los ltimos 18


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aos, de un 38% en 1981, a 102.9% en 1999 (sobre cobertura: mayor nmero de afiliados quela fuerza de trabajo). Estas cifras han llamado la atencin de los observadores ya que essabido que el sistema de AFP no cubre cerca de un 30% de la fuerza de trabajo, compuesta por

trabajadores que cotizan en el antiguo sistema de reparto, en las cajas de previsin de lasFuerzas Armadas y Carabineros, y trabajadores independientes que en su mayora no estncubiertos por el sistema.

Cuadro 2

Una de las principales causas de la sobre cobertura, que en este cuadro slo se aprecia desde1997, son las mujeres. La cobertura estadstica presenta para ellas un nmero de afiliadasmayor a la fuerza de trabajo femenina a partir de 1991. En 1999, esta proporcin alcanz a126.5%. En 1992 la sobre cobertura no slo se presentaba entre las mujeres sino que tambinentre los hombres. Las mujeres entre 15 y 35 aos mostraron una fuerte sobre cobertura, quese grafica en que las afiliadas representaban el 144% de la fuerza de trabajo femenina en esascohortes, mientras las mujeres entre 35 y 45 aos presentaban una cobertura estadstica de un89%. Estos antecedentes confirman que las mujeres se retiran de la fuerza laboral en elperodo de maternidad. Los hombres tambin presentaron una sobre cobertura entre lasedades de 15 y 35 aos, para quienes se registr una cobertura estadstica de 111% en 1992.En el caso de los hombres, el nmero de afiliados es incluso superior a la poblacin masculina.Estas tendencias se agudizan en 1994, elevndose levemente en 1998 (Arenas de Mesa, 2000).

Todo lo anterior reafirma la necesidad de limpiar las series de afiliados del sistema privado depensiones.


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La cobertura efectiva (cotizantes sobre la fuerza de trabajo) del sistema de pensiones de AFPdebera ser medida, a no ser que se actualicen las series de afiliados, con informacinbsicamente proveniente de los cotizantes. El Cuadro 3 muestra que en el contexto efectivo,

la cobertura previsional del sistema de AFP, ha aumentado de 29% en 1982 a un 55% en 1999.

Cuadro 3

A pesar de la expansin de la cobertura previsional, ms de 2 millones de personaspertenecientes a la fuerza de trabajo no acceden al sistema de pensiones, la mayora de ellostrabajadores independientes. Estos no estn obligados a cotizar. A fines de 2002 slo un2,7% de los cotizantes eran independientes, siendo que representan un 25% de la fuerza detrabajo. Existe una discriminacin tributaria contra los independientes que pagan impuestosya que, a diferencia de los asalariados, ellos no pueden descontar de su base impositiva losaportes a la seguridad social (Ruiz Tagle, 2004).

Otro indicador para medir la cobertura previsional es la cobertura ocupacional (cotizantessobre ocupados) que se presenta en el cuadro siguiente, en el cual se explican los orgenes decada columna:


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Cuadro 4

Para disponer de una visin actualizada de la cobertura, en el Cuadro 5 se entrega la situacinde afiliados por tipo y sexo hasta 2004:

Cuadro 5

AFILIADOS POR TIPO Y SEXO 2000-2004TIPO-SEXO 2000 2001 2002 2003 2004

DEPENDIENTES 6.123.159 6.257.794 6.530.542 6.784.801 6.834.194

Masculino 3.544.562 3.589.652 3.732.153 3.829.925 3.825.006Femenino 2.574.983 2.668.306 2.798.447 2.954.856 3.009.188

Sin informacin 3.614 16 42 20 0INDEPENDIENTES 157.032 169.682 177.849 194.550 246.452Masculino 89.200 96.087 101.654 108.882 139.355Femenino 67.472 73.422 76.139 85.640 107.097Sin informacin 360 173 56 28 0TOTAL 6.280.191 6.427.656 6.708.491 6.979.351 7.080.646Masculino 3.633.762 3.685.739 3.833.807 3.938.807 3.964.361Femenino 3.642.455 2.741.728 3.874.586 3.040.496 3.116.285Sin informacin 3.974 189 98 48 0

Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, 2005


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5. Brecha entre afiliados y cotizantes

Una importante brecha se ha abierto entre afiliados (6.1 millones) y cotizantes (3.2 millones).En un sistema de capitalizacin individual, entre otras variables, tanto la densidad (el perodode aportes) como el monto de las imposiciones efectuadas repercuten en la acumulacin defondos por parte de los cotizantes. La evidencia indica que tras casi 20 aos defuncionamiento del nuevo sistema, a pesar de los altos rendimientos de los recursos invertidos,una significativa proporcin de los contribuyentes han acumulado fondos que estn muy lejosde garantizar pensiones de retiro razonables (Arenas de Mesa, 2000).

Uno de los motivos que producen la diferencia entre el nmero de afiliados y el de loscotizantes es el abandono del sistema previsional por parte de muchos de aquellos trabajadores

que han dejado de aportar por un tiempo suficiente para acceder en el futuro a una pensinmnima. Otra causa corresponde a la alta tasa de atraso o morosidad en el pago de aportes porparte de los empleadores, permitido por la legislacin vigente. En la actualidad ms de 2millones de personas 35% del total de afiliados a las AFP no han aportado a sus cuentasindividuales por ms de un ao.

Una encuesta, encargada por la Asociacin de AFP, tiende a corroborar estas apreciaciones.De acuerdo con dicho estudio, un 26 por ciento de los afiliados que no tienen los aportes al dacorresponde a personas especialmente mujeres que se retiraron voluntariamente de la fuerzade trabajo, un 13 por ciento son cesantes, un 37 por ciento son trabajadores independientes yun 22 por ciento corresponde a morosos del sistema.

Esta situacin contrasta con las expectativas de los impulsores de la reforma de 1981, encuanto a que la creacin del sistema de capitalizacin individual conducira a una reduccin dela evasin y a un aumento de la cobertura previsional. Tales expectativas no se hanmaterializado, no slo por dificultades para una fiscalizacin adecuada del sistema, sinotambin porque el largo perodo de acumulacin requerido y la garanta de una pensinmnima limitan los incentivos que los trabajadores tienen para efectuar los aportes necesariosy controlar a sus empleadores (Arenas de Mesa, 2000).

6. Responsabilidades fiscales de la reforma previsional

El sistema de pensiones est organizado siguiendo las polticas del Banco Mundial que harecomendado sistemas de pensiones multipilares, donde se separe la funcin de ahorro del rolredistributivo. La multipilaridad est constituida por:

El 1er Pilar: el Estado en su rol subsidiario que financia parte de las pensiones mnimasy la totalidad de las pensiones asistenciales de los ancianos pobres.

El 2do Pilar: las AFP que administran los ahorros previsionales obligatorios.El 3er Pilar: los trabajadores que ahorran voluntariamente (APV) para aumentar o

anticipar su pensin (Asociacin Gremial de AFP 7 [2005])


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Despus de la reforma al sistema de pensiones de 1980-81, el Estado ha debido enfrentar unconsiderable dficit financiero del sistema previsional, el que se ha mantenido durante losltimos 23 aos de funcionamiento del sistema. Este dficit proviene del financiamiento

directo de compromisos que el sector pblico mantiene en forma transitoria o permanente conel sistema de pensiones. Los componentes del dficit previsional son los siguientes:

a) Dficit Operacional: financiamiento de la operacin del antiguo sistema pblico depensiones (pago de pensiones), hasta su extincin;

b) Bonos de Reconocimiento: instrumento financiero que reconoce los aos decotizaciones en el antiguo sistema a los contribuyentes que se cambiaron al sistemaprivado de pensiones;

c) Pensiones Asistenciales: el pago de pensiones no previsionales (asistenciales) a losinvlidos, ancianos (mayores de 65 aos) indigentes y a los indigentes y/o carentes deprevisin;

d) Pensiones Mnimas: la garanta estatal a las pensiones mnimas del sistema privado depensiones;

e) Dficit Previsional Militar: el financiamiento de la operacin del antiguo sistema depensiones de las Fuerzas Armadas y Carabineros.

El Dficit Operacional y los Bonos de Reconocimiento tienen en comn ser compromisosfiscales transitorios que fueron originados directamente por la reforma al sistema previsionalde 1980-81. La transicin se extender en el primer caso hasta el ao 2050 y en el segundohasta el ao 2038 (Arenas de Mesa, 1999)

Las Pensiones Asistenciales y el Dficit Previsional Militar son compromisos fiscales con el

antiguo sistema de pensiones, por su parte las Pensiones Mnimas son compromisos del Estadocon el nuevo sistema de AFPs. Tanto las Pensiones Asistenciales, el Dficit PrevisionalMilitar y la Garanta Estatal de Pensiones Mnimas del sistema de AFPs, son gastosprevisionales a ser cubiertos por el fisco en forma permanente. El dficit previsional militar esconsiderado, a pesar de que ste no fue causado por la reforma al sistema de pensiones de1980-81, sin embargo, es parte de los compromisos fiscales que el Estado mantiene en elsistema de pensiones chileno.


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Cuadro 6

DFICIT PREVISIONAL EN CHILE: 1981-1998(% del PIB)

Ao DficitOperacional

Bonos deReconocimiento

PensionesAsistenciales

PensionesMnimas

DficitPrevisional Total

(1) (2) (3) (4) (5)

1981 3,6% 0,0% 0,2% 0,00% 3,8%

1982 6,0% 0,1% 0,3% 0,00% 6,4%

1983 6,5% 0,2% 0,4% 0,00% 7,0%

1984 6,9% 0,2% 0,5% 0,00% 7,6%

1985 6,0% 0,2% 0,5% 0,00% 6,7%

1986 5,9% 0,3% 0,5% 0,00% 6,8%

1987 5,2% 0,4% 0,5% 0,00% 6,0%

1988 4,6% 0,4% 0,4% 0,00% 5,3%

1989 4,7% 0,4% 0,3% 0,01% 5,4%

1990 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%

1991 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%1992 4,3% 0,5% 0,3% 0,01% 5,2%

1993 4,4% 0,6% 0,3% 0,01% 5,3%

1994 4,2% 0,7% 0,3% 0,01% 5,2%

1995 3,9% 0,7% 0,3% 0,02% 4,9%

1996 4,2% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%

1997 4,1% 0,8% 0,3% 0,02% 5,2%

1998 4,3% 0,9% 0,3% 0,03% 5,5%

Promedio Anual

1981-1989 5,5% 0,2% 0,4% 0,00% 6,1%

1990-1998 4,3% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%

1981-1998 4,9% 0,4% 0,4% 0,01% 5,7%

Fuente:Arenas de Mesa y Marcel 1999.(1) Incluye estimacin del Dficit Previsional Militar.


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Anlisis sobre los componentes del dficit previsional

a) Dficit Operacional

Durante la transicin previsional desde un sistema de reparto a un modelo de capitalizacinindividual la principal fuente del dficit previsional tiene su origen en el desequilibriofinanciero proveniente de la operacin del antiguo sistema. En 1980, el antiguo sistemapagaba ms de un milln de pensiones y tena 1,7 millones de contribuyentes. Esto generabaun dficit de 1,7% del PIB (Marcel y Arenas de Mesa 1991). Con la reforma al sistema depensiones, cerca de 1,2 millones de contribuyentes se traspasaron al nuevo sistema entre 1981y 1982, lo que gener un dficit operacional de 6% del PIB en 1982, el cual ha sido financiadocon fondos pblicos. Despus de 1984, el dficit operacional creci a menores tasas que elproducto debido al fuerte crecimiento econmico y a la lenta disminucin de beneficiariospasivos del antiguo sistema. Como resultado de lo anterior, el dficit operacional disminuyde 6,9% a 4,3% del PIB entre 1984 y 1992. Esta tendencia debera continuar; sin embargo, losbeneficios previsionales entregados por el gobierno en la dcada de los aos 90 han mantenidoestable el dficit operacional, as ste dficit alcanz un 4,3% del PIB en 1998 (ver cuadro 6).

b) Bonos de Reconocimiento

Los Bonos de Reconocimiento (BR) consisten en una transferencia, suma total, que el Estadopaga a los afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, reconociendo losderechos adquiridos por los aos de contribuciones realizadas, de los asegurados del antiguosistema que se trasladaron al sistema de capitalizacin individual. Los BR representan uncompromiso del Estado con los imponentes del antiguo sistema pblico de reparto que, previoa la reforma previsional de 1980-81, tena slo un carcter implcito y que en el presente esexplcito. El cambio ms sustancial a este respecto, no es la existencia de un compromisofiscal, sino la magnitud de ste y el perfil temporal en que debe hacerse efectivo (Arenas deMesa y Marcel,1993).

La modalidad de pago de los BR implica para el Estado una carga adicional, ya que alpresentar los afiliados distintas esperanzas de vida existe un importante traspaso de recursosdesde el Estado hacia las AFPs y compaas de seguros. El gasto en BR est creandoimportantes presiones sobre las finanzas pblicas. Este promedi un gasto pblico anual de0,7% del PIB en el perodo 1990-1998 y las proyecciones indican que continuar creciendo en

la prxima dcada.


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Cuadro 7

DFICIT PREVISIONAL EN CHILE: 1981-2037(% del PIB)

PromedioDficit

Operac.

Bonos de

Reconoc.

Pensiones

Asistenc.

Pensiones

Mnimas

Dficit

PrevisionalCivil

Dficit

PrevisionalMilitar

Dficit

PrevisionalTotal

1981-1989 3,7% 0,4% 0,2% 0,00% 4,3% 1,8% 6,1%1990-1998 3,0% 0,3% 0,7% 0,02% 4,0% 1,2% 5,2%1999-2008 2,8% 1,2% 0,4% 0,13% 4,6% 1,3% 5,9%

2009-2018 1,6% 0,8% 0,4% 0,41% 3,3% 1,3% 4,6%2019-2028 0,8% 0,1% 0,5% 0,77% 2,1% 1,3% 3,4%2029-2037 0,3% 0,0% 0,5% 1,19% 1,9% 1,3% 3,2%1999-2037 1,4% 0,6% 0,5% 0,61% 3,0% 1,3% 4,3%

Fuente: Arenas de Mesa 1999 b.

c) Pensiones Asistenciales

El sistema pblico de pensiones en Chile otorga ms de 1,3 millones de pensiones mensuales,de las cuales ms de 350.000 beneficios son pensiones asistenciales (PASIS). Estas ltimas,desde su creacin en 1975, fueron diseadas para beneficiar a la poblacin carente deprevisin y de escasos recursos, tradicionalmente desprotegida de beneficios previsionales.Entre estos sectores se encuentran los trabajadores por cuenta propia, parte de los trabajadoresrurales, as como los asalariados del sector informal. La cobertura de las pensionesasistenciales ha crecido significativamente entre 1975-1999; sin embargo, la demanda

potencial an no es cubierta completamente (Arenas de Mesa 1999).

El gasto pblico en PASIS se increment sostenidamente, ms de 4 veces, pasando de US$ 75millones en 1981 a US$ 305 millones en 1998. Esto fue consistente con la evolucin de lacobertura y del valor unitario promedio de las PASIS en el perodo (Cuadro 6). El gasto enPASIS promedi anualmente un 0,4% del PIB entre 1981 y 1998. El gasto pblico ocompromiso fiscal en pensiones asistenciales se ha transformado en un importante gastocorriente para el Gobierno Central. A modo de ilustracin el presupuesto de PASIS, en 1999,fue equivalente a seis veces el presupuesto de todos los programas de capacitacin delMinisterio del Trabajo ejecutados por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, y msde 7 veces el presupuesto de todos los programas del Fondo de Solidaridad e Inversin Social

(FOSIS) del Ministerio de Planificacin.

d) Pensiones Mnimas

El sistema de capitalizacin individual ofrece una garanta estatal de pensiones mnimas, comose ha sealado, a todos los afiliados que presenten 20 o ms aos de cotizaciones y que consus fondos acumulados no pueden financiar una pensin bsica determinada por el Estado. Lapensin mnima es la misma en el antiguo y nuevo sistema, y el gobierno, sobre la base de lainflacin pasada, peridicamente ajusta el valor de este beneficio. Al observar la relacinentre el valor de la pensin mnima y el salario mnimo se ve que la pensin mnima ha estado


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creciendo a mayores tasas que el salario mnimo en las ltimas dos dcadas. As, el gasto enpensiones mnimas tambin debera expandirse por esto y otras causales.

La garanta estatal en pensin mnima se hace efectiva una vez que el fondo de pensiones seagota. El cuadro 6, muestra que el gasto en pensiones mnimas ha aumentado sostenidamentey conforme el sistema privado madure, ste seguir creciendo debido al aumento en el nmerode pensionados. Este gasto ha promediado anualmente un 0,01% del PIB en 1981-1998. En1998 la garanta estatal represent US$ 25 millones y, en el Presupuesto de 1999, estestimado un gasto de US$ 33 millones.

La futura evolucin de las responsabilidades fiscales en pensiones, como veremos msadelante, depende crucialmente de la evolucin del gasto en pensiones mnimas, el querepresenta un compromiso permanente del Estado con la reforma previsional.

Addendum:

Segn Alberto Arenas de Mesa (2004), el dficit del sistema de pensiones en la transicin hasido bastante ms que lo estimado inicialmente:

El esfuerzo fiscal ha alcanzado un promedio anual de 5,7% del PIB entre 1981 y 2003.Una proporcin importante de los asegurados quedarn en pensiones mnimas

(especialmente las mujeres).Sumando las pensiones mnimas y asistenciales, ms de un 50% de las pensiones

dependern directamente del Estado, lo que hace pensar que en rgimen estaremos enpresencia de un sistema mixto donde el sector privado administra las AFP y el Estado

tiene un rol subsidiario como garante de Pensiones Mnimas y proveedor de PensionesAsistenciales.

En este contexto, es oportuno pensar que un sistema bsico pblico y solidario de pensiones, oPilar 1, puede ser compatible con la realidad y con el actual sistema administrado por el sectorprivado (AFP, Pilar 2).

e) Dficit Previsional Total

El dficit previsional se compone del dficit previsional civil y militar. El primero estformado por el dficit operacional, los bonos de reconocimiento, las pensiones asistenciales y

las pensiones mnimas, en tanto que el segundo proviene de la operacin de las antiguas cajasde previsin de las Fuerzas Armadas y Carabineros, sector que no fue incluido en la reformaprevisional de 1980-81. Estimaciones indican que el dficit previsional militar promedianualmente 1,5% del PIB entre 1981 y 1998, lo que sumado al dficit operacional civil quepromedi 3,4% del PIB, generaron un dficit operacional para el mismo perodo de 4,9% delPIB. El cuadro 6 muestra que el desequilibrio fiscal generado por la reforma al sistema depensiones ha sido sustancial. Entre 1981 y 1998 el dficit previsional en Chile promedi 5,7%del PIB. Este promedio se compara con el dficit previsional de 2,4% del PIB entre 1974-1980, perodo anterior a la reforma del sistema de pensiones.


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Los sistemas de pensiones necesitan ms de 40 aos para madurar dice AlbertoArenas (1999), economista de la Universidad de Pittsburg, asesor de la Direccin dePresupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile antes de esta fecha ser difcildeterminar los efectos permanentes en las finanzas pblicas y la economa de lareforma del sistema de pensiones. Las cifras presentadas ms arriba, sin embargo,

sealan que en conjunto con los beneficiosos efectos sobre el desarrollo de los

mercados financieros y de capitales, la privatizacin del sistema de pensiones

provoc, al menos durante la transicin previsional, 0un sustancial dficit que est

siendo financiado por el Estado. En este contexto, el incremento del ahorro domstico

en la economa chilena que ha sucedido durante este perodo puede ser explicado por

la sistemtica absorcin del dficit previsional por parte del sector pblico. El

supuesto xito de la reforma en aumentar el ahorro domstico en Chile se debe ms a

la disciplina fiscal que a la administracin privada del sistema de pensiones.

f) Dficit Previsional Civil en Chile: 1999-2037

La evolucin del dficit previsional civil como porcentaje del PIB asumiendo que el PIBcrece a una tasa constante de 4% anual en todo el perodo muestra que el dficit previsionalcivil creci de 4.4% a 4.7% del PIB entre 1998 y 1999, y a 4.8% del PIB en el ao 2001.Luego continuar creciendo a menores tasas que el PIB y as disminuir a 3.9%, 2.3% y 2.0%del PIB en los aos 2010, 2020 y 2037 respectivamente. El gasto promedio anual del dficitprevisional ser de 1,4% del PIN entre 1999 y el ao 2037 (ver cuadro 7).

La proyeccin del compromiso fiscal en el sistema de pensiones se mantendr elevada comoporcentaje del PIB por varias dcadas. Si a esta proyeccin se agregara el dficit de las

antiguas cajas de previsin de las Fuerzas Armadas y Carabineros, el dficit previsional totalestar por sobre el dficit pblico, incluso despus de 40 aos de implementada la reforma depensiones, muy lejos de los resultados esperados relacionados con la supuesta recuperacinactuarial y financiera en que se encontrara el nuevo sistema de pensiones respecto de lasituacin que enfrentaba el antiguo sistema pblico de reparto. La estimacin de gasto fiscalpromedio anual que genera del dficit previsional total, incluyendo el dficit militar, alcanza a4.3% del PIB entre 1999 y el ao 2037 (ver cuadro 7).

El compromiso fiscal generado por el dficit previsional civil medido como valor presente(descontado al 7%) es cerca de US$ 57 mil millones, 75% del PIB 10 veces la deuda pblicaexterna total de 1998.

Estos resultados difieren fuertemente de aquellos estimados al momento de la reforma depensiones. Mientras las estimaciones originales indicaban que en el ao 2015 el dficitllegara a 2.0% del PIB, recientes estimacin presentan que el dficit previsional civil alcanzaun 3.2% del PIB en el ao 2015 y en el ao 2037, an se supera el 2% del PIB 3.

3 Ortzar, Pablo. 1988. El dficit previsional: recuento y proyecciones. En: Baeza, Sergio y Manubens,Rodrigo, Sistema privado de pensiones en Chile. CEP, Santiago/ Arenas de Mesa, 1999.


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7. Modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgacin denueva legislacin.

Las principales modificaciones que se han efectuado al sistema previsional actual han tenidocomo objeto el destino que las AFP deben dar al Fondo de Pensiones que administran: lmitesde inversin de las AFP en los distintos instrumentos que la ley les autoriza; reformas al modocomo las AFP se han insertado en el mercado de capitales y la manera en que se relacionancon otros participantes en la propiedad de las empresas donde invierten los recursos del Fondode Pensiones.

Sobre la cobertura, la Ley N 19.010, de 1991 estableci una Cuenta de Ahorro deIndemnizacin, a la que pueden incorporarse voluntariamente, bajo ciertas condiciones, lostrabajadores regidos por el Cdigo del Trabajo y que es obligatoria para los trabajadores de

casa particular. El saldo acumulado en esta cuenta estar constituido por el aporte mensual,realizado por el empleador de su cargo, de un 4.11% de la remuneracin del trabajador (con untope de 90 unidades de fomento) y por la rentabilidad que estos aportes logren alcanzar.

Todos los trabajadores afectos a esta ley pueden acogerse a sus beneficios con independenciade si su afiliacin previsional corresponde al sistema administrado por el sector privado (AFP)o al antiguo rgimen pblico (INP), aunque en ambos casos el aporte se debe enterar en unaAFP, la que se encarga de realizar las labores de cobranza de los aportes y la administracinde los fondos. La Cuenta de Ahorro de Indemnizacin es personal, totalmente independientede la Cuenta de Capitalizacin Individual y de la Cuenta de Ahorro Voluntario, y nica, esdecir, que an en caso de que el trabajador tenga ms de un empleador y que cada empleador

efecte el aporte que le corresponda, slo existir una cuenta por trabajador.El trabajador puede retirar los fondos acumulados en la Cuenta de Ahorro de Indemnizacin,incluida su rentabilidad, cuando acredite el trmino de la relacin laboral, no importando elmotivo que hubiere causado este evento. Si el trabajador estuviera en la situacin de prestarservicios a ms de un empleador, nicamente est habilitado para retirar los fondosacumulados con el empleador con quien se puso fin a la relacin laboral. El retiro de losaportes, al igual que la indemnizacin legal, no est afecto a impuestos.

En septiembre de 1999, se promulg la Ley N19.631 (conocida como Ley Seguel-Bustos) lacual introdujo cambios a las formalidades requeridas para validar la comunicacin del despidode un trabajador. En efecto, el artculo nico de esta ley introdujo cambios al Cdigo delTrabajo estableciendo que junto con la comunicacin del despido al trabajador, debeinformrsele acerca del cumplimiento por parte del empleador de la obligacin de enterar lascotizaciones previsionales descontadas del sueldo del trabajador. Si el empleador no hubierecumplido con dicha obligacin se entender por no vlido el despido.

Si bien esta ley no apunta a resolver directamente un tema de cobertura, no es menos ciertoque, al impedir el despido de trabajadores que no tengan sus cuentas previsionales al da,obliga al empleador a regularizar la situacin de todo aquel trabajador que pretenda despedir,lo que obviamente se traduce en una mayor cobertura previsional.


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8. Equidad del sistema

En la teora econmica, no hay consenso sobre la relacin entre distribucin del ingreso y elsistema de pensiones de capitalizacin individual. Edi Karni e Itzhak Zilcha (1989) yGiancarlo Corsetti y Klaus Schmidt (1995), usando un modelo similar, de generaciones concrecimiento endgeno, llegan a conclusiones opuestas sobre el beneficio para la poblacin dela introduccin de un sistema de capitalizacin individual.

Algunos autores han discutido que es posible una transicin Pareto-Superior es decir, haciaun equilibrio en los beneficios para la poblacin desde un esquema pblico a uno privado decapitalizacin individual. Sus argumentos estn basados en reconocer que las contribucionesdel sistema pblico son proporcionales al ingreso laboral (impuesto sobre el ingreso laboral),produciendo distorsiones que la transicin hacia el nuevo sistema privado eliminara

generando una transicin Pareto-Superior (Arenas 1999).Respecto del caso chileno, se ha afirmado que una de las principales caractersticas de unsistema de reparto es su capacidad para redistribuir ingresos intra e intergeneracionalmente.Sin embargo, el sistema pblico de reparto no estuvo ausente de crticas respecto de susefectos redistributivos. De acuerdo a lo sealado por Mesa-Lago 4 los beneficios que fueronhacia los grupos ms beneficiados fueron indirectamente financiados (va incrementos enprecios e impuestos) por quienes no estaban asegurados. Otro estudio de los efectosredistributivos del sistema de reparto mostraron que el sistema era moderadamente progresivo.Ambos puntos de vista no necesariamente son opuestos. Los privilegios disfrutados porgrupos relativamente pequeos y los regmenes especiales para los grupos poderosos fueron

ciertamente inequidades del sistema de reparto. Sin embargo, los efectos agregados delsistema pueden haber sido moderadamente progresivos (Marcel y Arenas de Mesa, 1991). Laprivatizacin del sistema de pensiones en Chile termin con cualquier efecto redistributivo queel antiguo sistema pudo generar.

a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios

El esquema pblico fue reformado en 1979 previo a su privatizacin en los siguientesaspectos: (i) estandarizacin de la edad de jubilacin para mujeres a los 60 aos y hombres alos 65; (ii) eliminacin de algunos privilegios tales como las llamadas pensiones"perseguidoras" (cuyo monto era ajustado con el salario del asegurado previo a su jubilacin)y pensiones de antigedad (beneficios pagados por aos de contribuciones sin importar laedad). Estas reformas generaron efectos progresivos en el sistema pblico y fueron un pasopreliminar a la reforma del sistema de pensiones de 1980-81.

En el programa privado las condiciones de acceso y la reglamentacin de pensiones sonuniformes. La pensin de vejez exige 65 aos en los hombres y 60 en las mujeres. Lajubilacin anticipada est permitida siempre que el fondo acumulado personal del aseguradobaste para financiar una pensin superior al 50% del promedio de ingresos del asegurado en

4 Mesa-Lago, Carmelo, 1996. Las reformas de pensiones de seguridad social en Amrica Latina: Sistemaspblicos, privados, mixtos y paralelos. Estudios de la Seguridad Social, No. 80: 58-85.


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los diez ltimos aos y sea igual a 110%, a lo menos, de la pensin de vejez mnima. El fondopara pensin de vejez se compone de: las contribuciones netas del asegurado (una vezdescontada la comisin fija de la AFP), un Bono de Reconocimiento del Estado, los retornos

correspondientes a la inversin, y posibles depsitos en la cuenta de ahorros voluntaria.

El programa pblico es menos restrictivo para conceder la pensin mnima, ya que slo exige15,3 aos de afiliacin y 7,7 aos de contribuciones para los hombres, y 9,6 aos de afiliacinsin requisitos de contribuciones para las mujeres. Los menores requisitos que gozaban lasmujeres respecto de los hombres forman parte de la discriminacin "positiva" en favor de ellasdel programa pblico de pensiones. Los asegurados desempleados y los trabajadores a tiempoparcial tienen derecho a cobertura de invalidez y muerte, as como a la pensin mnima,durante un ao despus de su despido, siempre que hayan acumulado contribuciones por seismeses durante el ao anterior.

En una comparacin del nivel promedio de pensiones en el programa pblico y en el privadose apreci que, en 1991, la privada era mayor que la pblica en 43%, respecto de las pensionesde vejez (US$ 149 mensuales), 100% en invalidez (US$ 206) y 46% en caso de muerte (US$92). La validez de este clculo a largo plazo se ha puesto en duda por varios motivos: (i) eseao los pensionados en el programa privado representaron un 10% del total de pensionados,mientras que los del programa pblico constituan un 90% del total; (ii) las pensiones actualesdel programa privado no sern necesariamente representativas de las que pagar en el futuro,ya que los fondos acumulados y el monto de las pensiones dependern estrechamente del valordel bono de reconocimiento financiado por el Estado y del incierto rendimiento de lainversin; y (iii) las diferencias en el monto de las pensiones pueden explicarse, entre otrosfactores, por diferencias entre remuneraciones imponibles. En 1987, el promedio de pensiones

de las fuerzas armadas (parte del programa pblico) fue cuatro veces ms alto que laspensiones promedio del programa privado (Mesa-Lago y Arenas de Mesa 1999).

b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Gnero

Los trabajadores asalariados estn cubiertos obligadamente en el sistema de capitalizacinindividual, sin embargo, los trabajadores independientes slo pueden voluntariamente unirse adicho sistema. La cobertura ocupacional es significativamente ms baja en el sectorindependiente, permaneciendo relativamente constante durante los ltimos 10 aos. Respectodel sector dependiente, la cobertura adems de ser casi 20 veces ms que la del sectorindependiente, ha ido creciendo en el tiempo.

En el sistema privado, las pensiones son determinadas principalmente por la acumulacin decapital y por la esperanza de vida o factor de anualidad. La diferencia de pensiones entretrabajadores de bajos y altos ingresos resulta de la diferencia de capital acumulado en lascuentas individuales, la que a su vez depende de los siguientes factores: (i) nivel de salario, (ii)aos de contribuciones, (iii) tasa real de retorno de los fondos de pensin; (iv) la comisin fijacobrada por la administradora de los fondos y (v) el Bono de Reconocimiento durante latransicin.

Salarios altos, aos de contribuciones, tasas de retorno y bonos de reconocimiento generan unaalta acumulacin de capital, pero tambin altas comisiones fijas llevan a una baja acumulacin


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de capital. Todas estas variables dependen del nivel de los salarios. Salarios altos estnpositivamente correlacionados con aos de alta contribucin, adems, los trabajadores de altosingresos se benefician de una mayor tasa de retorno, una comisin fija proporcionalmente

menor y mayores bonos de reconocimiento.

El principal factor explicativo de las diferencias en las tasas de rentabilidad real detrabajadores de distintos niveles de ingreso son las comisiones cobradas a los afiliados por lasAFPs. La tasa real de retorno de las cuentas individuales es menor que el retorno global de losfondos de pensiones, debido al descuento de las comisiones de estos. Los trabajadores debajos ingresos obtienen una menor tasa de retorno que los de altos ingresos debido al efecto dela comisin fija. A pesar del retorno positivo global de los fondos de pensiones en 1981 y1984, los trabajadores de bajos ingresos presentaron retornos negativos reales en aquellosaos.

La evaluacin de la reforma al sistema de pensiones en trminos de su impacto fiscal demediano y largo plazo, debe considerar la variable gnero. En este marco de referencia, elestudio de las pensiones y la proteccin social de las mujeres se har cada vez ms importanteal menos por las siguientes razones: (i) el masivo proceso de reformas a los sistemas depensiones en Amrica Latina, el cual no ha considerado la dimensin de gnero, sin embargo,este proceso de reformas genera, segn recientes estudios, efectos diferenciados en el bienestarde hombres y mujeres; (ii) la creciente participacin femenina en el mercado del trabajo, y portanto la participacin de sta como beneficiario directo en el mercado de pensiones; (iii) elimpacto del proceso de transicin demogrfica es particularmente notable en la poblacinfemenina, incrementndose la esperanza de vida y, por tanto, el nmero de futuraspensionadas; y (iv) el costo fiscal de la reforma previsional se concentra significativamente en

las mujeres, tanto en el perodo de transicin de un sistema de pensiones a otro, como en losefectos permanentes futuros del sistema de pensiones reformado.

Addendum:

En relacin con participacin de la mujer, Alejandra Cox (2000) afirma que la reformaprevisional alter significativamente los incentivos de las mujeres a participar en el mercadolaboral, a ahorrar y usar el sistema de seguridad social como vehculo para canalizar sus

ahorros:

bajo el nuevo sistema no se exige un nivel mnimo de cotizaciones para adquirir una

pensin, con lo cual se diferencia del antiguo en el cual los que haban cotizado pormenos de diez aos no podan obtener beneficios;

garanta de pensin mnima para aquellos que han cotizado un mnimo de 20 aos;en el nuevo sistema los hombres casados deben financiar una anualidad conjunta que

implica una redistribucin de fondos hacia su esposa;las viudas mantienen los beneficios de sus propias pensiones al momento de recibir

beneficios de viudez;no se da en el nuevo sistema el peso relativo otorgado en el antiguo a las cotizaciones

de los aos inmediatamente anteriores a la edad de jubilacin. El beneficio de lascotizaciones de la mujer joven aumenta porque reciben inters compuesto. Estecambio favorece a las mujeres en relacin con los hombres porque muchas de ellas


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trabajan cuando jvenes y luego se retiran de la fuerza de trabajo y las que semantienen tienden a obtener una tasa menor de crecimiento en los salarios que loshombres, de manera que la diferencia relativa entre salarios de hombres y de mujeres

tiende a crecer con los aos en la fuerza de trabajo.

9) Propuestas de correccin y mejoramiento del nuevo sistema de pensiones

9.1.El socilogo Jaime Ruiz-Tagle (2004), reconociendo que muchos actores sociales ypolticos querran cambios estructurales profundos, con el objeto de establecer un sistema

de pensiones ms equitativo y solidario, considera que parece viable polticamente en laactualidad solo realizar reformas que corrijan y mejoren el sistema de capitalizacinpopular. Estima que las siguientes reformas parecen ms importantes dentro del debateactual en Chile:

9.1.1. Ampliar la cobertura, estableciendo la obligacin de cotizar para los trabajadoresindependientes y controlando las cotizaciones de los subcontratados.

Entre los trabajadores independientes distingue a los ocupados muy pobres, comocandidatos a las pensiones asistenciales financiadas por el Estado; los trabajadoresindependientes no-pobres pero que no pagan impuestos, deberan ser estimulados acotizar, p. ej. dndoles la posibilidad de acceder a los beneficios de FONASAcompletando solo un 50% de las cotizaciones anuales (norma que ya existe para lostemporeros); los trabajadores de ingresos medios o medios-altos que pagan impuestos,los cuales podran ser controlados a travs del sistema tributario para queefectivamente coticen, permitindoles rebajar sus aportes de la base tributable y,finalmente, los micro o pequeos empresarios que pagan tasas de intereses muy altaspor los crditos que consiguen, a ellos se los podra estimular, especialmente a lasmujeres, para que completen 20 aos de cotizaciones que les permitira acceder a lapensin mnima legal con garanta estatal.

En cuanto a los subcontratados, se encuentra en discusin en el Parlamento un proyectode ley que obligara a las empresas mandantes a pagar las cotizaciones previsionales enel caso que las empresas contratistas no lo hagan.

9.1.2. Disminuir los costos de administracin y las ganancias de las AFP, a travs de algunosde estos medios:Creando una AFP de propiedad pblica, dada la confianza que los trabajadores

tienen en las instituciones del Estado;Autorizar a grupos de trabajadores (como sindicatos u otros) para negociar las

comisiones;Establecer que sea el empleador quien negocie comisiones para todos sus

trabajadores, colectivamente;Aprobar un proyecto, en vas de serlo, que limita en 2,5% de los fondos

acumulados en las cuentas individuales, las comisiones de los intermediarios, y


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Asociar de alguna manera las ganancias de las AFP con las de las cuentasindividuales para evitar el escndalo de que aquellas instituciones obtengangrandes ganancias en los aos en que los afiliados pierden.

9.1.3. Reglamentar ms estrictamente los retiros programados y las jubilaciones anticipadas.9.1.4. Escalonar la pensin mnima legal para permitir que los que no cuentan con 20 aos de

cotizaciones reciban al menos un porcentaje menor.9.1.5. Incentivar el ahorro previsional voluntario permitiendo a los empleadores, en beneficio

de los fondos de sus trabajadores, establecer algn ahorro voluntario con aporte de laempresa, con exenciones tributarias.

9.1.6. Aumentar el lmite mximo de las inversiones en el exterior en instrumentos de rentavariable.

9.1.7. Complementar los Bonos de Reconocimiento de los trabajadores del Sector Pblico.Este complemento pedido por la ANEF corresponde a las asignaciones (profesionales,

de responsabilidad, de fiscalizacin), externas al sueldo base, que se dejaron fuera delclculo de la cotizacin desde el inicio del sistema privado hasta 1987, y en algunoscasos hasta 1993, mientras en el sector privado se exiga hacer imposiciones por eltotal de los ingresos de los trabajadores. La Asociacin Gremial de AFP ha planteadoque se debera establecer un Bono de Reconocimiento complementario para losempleados fiscales que se encuentran en esta situacin, el cual se hara efectivo en elmomento de la jubilacin.

Addendum:

9.2.Los economistas Patricio Arrau y Salvador Valds (2002) han propuesto una modificacin

al sistema de pensiones orientada a desconcentrar los fondos de pensiones y a aumentar lacompetencia en su administracin. Esta reforma se justificara porque a pesar que laReforma al Mercado de Capitales I dio un paso importante para mejorar el sistema depensiones en Chile al permitir que otros actores del mercado de capitales puedan ofrecerel ahorro voluntario del tercer pilar con los mismos beneficios tributarios queanteriormente se permitan slo a las AFP, es decir, con la posibilidad de diferir losimpuestos personales al ingreso al momento de ahorrar en la actualidad, el tercer pilaracumula cerca de US$ 400 millones, o sea, slo el 1% de los aproximadamente US$40.000 millones que administran las AFP.

Ahora bien, aunque se espera que las nuevas instituciones autorizadas para prestar el

servicio indicado (bancos, compaas de seguros, fondos mutuos y de inversin, etc.)hagan crecer al tercer pilar, al incorporar nuevas redes a su distribucin, todava seguirsiendo muy pequeo con relacin al stock de ahorro obligatorio.

Mientras tanto, la administracin de fondos de pensiones con volmenes tan grandes estconcentrada en muy pocas manos. Esta alta concentracin ha contribuido a reducir losgrados de competencia y la liquidez en segmentos importantes del mercado de capitaleschileno, respecto a su potencial, porque hay muy pocos centros de decisin independiente.La alta rentabilidad actual de las AFP y el despido masivo de vendedores, en cambio,manifiestan que ahora esa industria vive un equilibrio con baja rivalidad competitiva, altas


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comisiones y con una rentabilidad que el Superintendente de AFP ha calificadoreiteradamente en la prensa como excesiva.

En ambos estados de la industria (con y sin rivalidad) la demanda por altos desempeosfinancieros que han manifestado los afiliados individuales ha sido de una naturalezadesinformada e inerte, pues casi no responden a las diferencias de rentabilidad y riesgoentre los fondos de distintas AFP.

Uniendo estos elementos de diagnstico con el pequeo tamao del tercer pilar (ahorrovoluntario) en Chile, los investigadores observan un espacio para una solucin parcial elcual tiene dos componentes:

a) permitir a cada afiliado redestinar espordicamente una porcin de su fondo individualobligatorio (Pilar Dos) a cualquier cartera que elija entre los administradores

registrados para prestar el servicio de tercer pilar. Esta porcin ser llamada PilarDos Libre y el resto, Pilar Dos Bsico; y

b) adoptar mecanismos para lograr una demanda profesional e informada, que sea capazde exigir una mejora en el desempeo financiero.


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SELECCIN BIBLIOGRFICA5

1. ARENAS DE MESA, Alberto. Sistema de Pensiones en Chile: Lecciones y DesafosFuturos [En lnea]. Montevideo, Uruguay, Red de Informacin Alternativa de SeguridadSocial, Mayo de 2004, 17 p.http://www.redsegsoc.org.uy/27-5-Alberto-Arenas.PDF

2. ARENAS DE MESA, Alberto; GUZMN COX, Julio. Poltica fiscal y proteccinsocial: sus vnculos en la experiencia chilena (Serie Financiamiento del Desarrollo /CEPAL, Santiago, Chile, N 136, Julio de 2003) [En lnea]. Santiago, Chile, ComisinEconmica para Amrica Latina (CEPAL), Julio 2003, 52 p.http://www.eclac.cl/publicaciones/Comercio/0/LCL1930P/lcl1930e.pdf

3. ARENAS DE MESA, Alberto. Cobertura previsional en Chile: Lecciones y desafosdel sistema de pensiones administrado por el sector privado (Serie Financiamiento delDesarrollo / CEPAL, Santiago, Chile, N 105, Diciembre de 2000) [En lnea]. Santiago,Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), diciembre 2000, 69 p.http://www.eclac.cl/publicaciones/DesarrolloProductivo/7/lcl1457/lcl1457e.pdf

4. ARENAS DE MESA, Alberto. El Sistema de Pensiones en Chile: Resultados y desafos[En lnea]. Montevideo, Uruguay, Red de Informacin Alternativa de Seguridad Social,Septiembre de 1999, 34 p.http://www.redsegsoc.org.uy/1_Arenas_Chile.htm

5. ARRAU, Patricio; VALDS P., Salvador. Para desconcentrar los fondos de pensionesy aumentar la competencia en su administracin (Estudios Pblicos / Centro deEstudios Pblicos - Chile, Santiago, Chile, N 85, Verano 2002, pp. 77-99) [en lnea].Santiago, Chile, CEP-Chile, 2002, 23 p.http://www.cepchile.cl/dms/archivo_3027_528/rev85_arrauvaldes.pdf

6. ASOCIACIN GREMIAL DE ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES.Sistema de AFP (Caractersticas - Sobre el Sistema AFP - Estadsticas - AntiguoSistema) [En lnea]. Santiago, Chile, Asociacin de AFP, 2005.http://www.afp-ag.cl/02.asp

5 Esta seleccin bibliogrfica es el resultado de una bsqueda y seleccin en el catalogo bibliogrfico de laBiblioteca del Congreso Nacional (BCN), y en los sitios web de la Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL), del Centro de Estudios Pblicos (CEP), del Instituto Libertad y Desarrollo (LyD), de la FundacinChile21, de la empresa Gemines Consultores, de la Asociacin de AFP y de una Red de Informacin Alternativade Seguridad Social. Muchos de los documentos seleccionados estn disponibles en lnea y para su lectura, seentrega el link de acceso al texto completo.Descriptores asignados a este tema: - - - - - - - - -


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7. ASOCIACIN GREMIAL DE ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIONES.DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS. Los tres Pilares que Sostienen el Sistema dePensiones Chileno (Serie de Estudios, Santiago, Chile, N 47, Enero 2005) [En lnea].

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Sede Compaa - Monografa - Nro. de pedido: 36.07(83) Q7a 1995

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Sede Compaa - Monografa - Nro. de pedido: 368.4(83) Ch531p 1991

6 Vase el ndice en el sitio web del Centro de Estudios Pblicos, organismo que edit este libro.http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/indice_libro_2956.html7 Vase el ndice en el sitio web del Centro de Estudios Pblicos, organismo que edit este libro.http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/indice_libro_2967.html


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31. UTHOFF, Andras. La reforma del sistema de pensiones en Chile: desafos pendientes(Serie Financiamiento del Desarrollo / CEPAL, Santiago, Chile, N 112, Julio de 2001)[En lnea]. Santiago, Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), julio

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bnc- sistema previsional chileno

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