dansk institutionel konkurrenceevne i … · 3 dansk institutionel konkurrenceevne i den globale...

DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE I DEN GLOBALE ØKONOMI

John L. Campbell Department of Sociology Dartmouth College, USA

og International Center for Business and Politics

Copenhagen Business School, Danmark

og

Ove K. Pedersen International Center for Business and Politics

Copenhagen Business School, Danmark

Juli 2005

Udarbejdet for FTF: Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd.

2

Resumé


Trods en tung skattebyrde, en omfattende velfærdsstat, en høj grad af regulering og en meget

åben økonomi klarer Danmark sig fortsat glimrende i konkurrencen med andre avancerede kapitalistiske økonomier. Dette essay fremfører det argument, at Danmarks succes for en stor dels vedkommende skyldes landets institutionelle konkurrenceevne – dets evnen til at skabe samfundsøkonomisk fremgang som følge af de konkurrencemæssige fordele, virksomheder opnår ved at operere inden for rammerne af bestemte politiske, økonomiske og kulturelle institutioner. I essayet argumenterer vi for, at man ikke kan fremhæve én bestemt metode som værende den bedste til at opnå succes i tidens globale økonomi. I særdeleshed viser vi, at et lavt skattetryk, loft over det offentlige forbrug og en lav reguleringsgrad ikke er nødvendige forudsætninger for fremgang. Det institutionelle grundlag for den danske arbejdsmarkedspolitik, politikker for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling, samt strukturpolitik præsenteres som eksempler på, hvordan Danmark er blevet institutionelt konkurrencedygtig og dermed har opnået bemærkelsesværdig fremgang i sidste halvdel af 1990’erne og begyndelsen af det 21. århundrede.

3


Danmark er kendt for usædvanligt høje skatteprocenter, en omfattende velfærdsstat og en høj

grad af offentlig regulering for virksomheder.1 På trods heraf klarer Danmark sig fortsat glimrende i konkurrencen med andre avancerede kapitalistiske økonomier inden for en bred vifte af økonomiske, sociale og finanspolitiske områder. Dette på trods af, at den danske økonomi er meget åben og dermed sårbar over for konkurrencemæssig påvirkning som følge af den økonomiske globalisering.2 Danmarks succes er overraskende ud fra et neoliberalt synspunkt. Ifølge neoliberal tænkning er det den direkte modsatte skatte-, velfærds- og reguleringspolitik, der er forudsætningen for at kunne konkurrere i den globale økonomi. Hvorfor det? Fordi høje skatter og velfærdsudgifter og tunge administrative byrder menes at modvirke den tilstrømning af investeringskapital, der er nødvendig for at udvikle nye teknologier, produkter og industrier, forbedre arbejdskraftproduktiviteten, stimulere den økonomiske vækst og i det hele taget forbedre den nationale konkurrenceevne (McKenzie og Lee 1991; Ohmae 1995, 1990).3 Hvordan har Danmark været i stand til at trodse de neoliberale forskrifter og alligevel opleve så stor fremgang? Dette essay fremfører det synspunkt, at Danmarks succes i betydelig grad bygger på vores institutionelle konkurrenceevne, hvorved menes evnen til at opnå økonomisk fremgang som følge af de politiske, økonomiske og kulturelle institutioner.

Den institutionelle konkurrenceevne udspringer af de fordele, virksomheder opnår ved at

operere inden for rammerne af en bestemt gruppe institutioner – fordele, der giver dem et forspring i forhold til deres konkurrenter. Hvis en virksomhed for eksempel drives et sted, hvor uddannelsessystemet tilbyder adgang til et program af nationalt koordinerede lærepladser i stedet for blot almindelig undervisning, vil medarbejderne være bedre uddannede fra starten og have bedre muligheder for at videreuddanne sig gennem hele karrieren (Thelen 2004). Hvis en virksomhed drives et sted, hvor finansieringskapital normalt stammer fra banker snarere end fra aktiemarkedet, vil presset for at maksimere indtjeningen på kort sigt ofte være mindre, og man vil anlægge en mere tålmodig linje med vægt på forøgelse af markedsandelen, investering i forskning og udvikling samt langsigtet vækst (Dore 2000; Zysman 1983). Hvis en virksomhed drives et sted, hvor fagforeningerne er velorganiserede i stedet for svage; hvor centraliserede overenskomstforhandlinger er normen frem for lønforhandlinger på de enkelte arbejdspladser; og hvor der findes samarbejdsudvalg, er det mere sandsynligt, at virksomheden nyder godt af partnerskab og samarbejde; deltager i jobskabelses- og uddannelsesordninger med tilskud for langtidsledige samt deltager i aktive arbejdsmarkedsprogrammer, der yderligere forbedrer arbejdsstyrkens kvalifikationer (Martin og Swank 2004; Molina og Rhodes 2002; Schmitter og Lehmbruch 1979; Streeck 1997, 1991).

Med andre ord: Den pågældende virksomhed vil være institutionelt konkurrencedygtig, hvis den

befinder sig i et land, hvor arbejdsstyrken har et højt kvalifikationsniveau, hvor investeringskapitalen er tålmodig, hvor der eksisterer partnerskab og samarbejde mellem ledere og ansatte, og andre lignende

1 Noget af materialet i denne afhandling er hentet fra Campbell (2004) og Campbell et al. (2006) samt fra Pedersen (2006). 2 Med ”økonomisk globalisering” menes den øgede bevægelighed for kapital, arbejdskraft, varer og tjenesteydelser på tværs af landegrænser. 3 Et lignende argument er tidligere blevet fremsat af venstreorienterede akademikere (f.eks. Block 1980; Kalecki 1971; Lindblom 1977; Prezworski og Wallerstein 1988).

4

forhold, der sætter virksomheden i stand til at producere varer af høj kvalitet, anlægge langsigtede strategier for investeringer og produktivitetsforøgelse og benytte sig af udvalg bestående af medarbejdere og ledere til i fællesskab at løse produktionsrelaterede og andre problemer. Virksomhedens konkurrencemæssige fordel bunder i de institutioner, inden for hvis rammer virksomheden drives. Hermed ikke sagt, at institutioner er det eneste grundlag for virksomheders konkurrenceevne. Men de udgør et vigtigt aspekt af den konkurrencemæssige fordel.

Dette essay fortsætter som følger: Først diskuterer vi de overordnede institutionelle vilkår, der

har gjort det muligt for små lande som Danmark at opleve økonomisk fremgang efter anden verdenskrig. Disse vilkår omfatter en evne til politisk læring og politisk fleksibilitet, og som er blevet fulgt op af en række velfærdsprogrammer udviklet til at beskytte borgerne mod de potentielle problemer, der er knyttet til afindustrialiseringen og den øgede internationale økonomiske konkurrence. Dernæst forklarer vi, hvorfor indenlandske institutioner har så stor indflydelse på, hvordan lande konkurrerer i tidens globale økonomi. Vi fremfører det argument, at forskellige typer kapitalisme nyder forskellige institutionelle fordele, og at man ikke kan fremhæve én metode som værende bedre end andre til at opnå økonomisk succes. For det tredje illustrerer vi kort dette punkt ved at sammenligne Danmarks og USA’s udvikling i 1990’erne. På trods af, at de to lande var institutionelt meget forskellige, opnåede de bemærkelsesværdigt imponerende og sammenlignelig fremgang. Endelig giver vi flere eksempler på, hvordan institutioner har hjulpet Danmark med at opnå økonomisk succes, de sidste tyve år. Specifikt diskuterer vi det institutionelle grundlag for arbejdsmarkedspolitikken, politikkerne for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling samt strukturpolitikken. FORUDSÆTNINGER FOR MINDRE LANDES KONKURRENCEMÆSSIGE SUCCES Man har længe vidst, at små avancerede kapitalistiske lande med åbne økonomier, såsom Danmark, er grundlæggende anderledes end større lande i samme kategori. Større lande kan tilpasse og bøje reglerne for den internationale politiske økonomi, så de passer til deres dagsorden, hvilket mindre lande ikke kan. Mindre lande er både mere sårbare over for ændringer i den internationale politiske økonomi og skal kunne præstere fleksibel tilpasning for at kunne svare igen på internationale udfordringer såsom vore dages mere ustabile markeder, kortere produktlivscyklusser, hastige ændringer i produktions- og informationsteknologier samt den skærpede internationale konkurrence. Fleksibel tilpasning kræver til gengæld, at politiske og økonomiske aktører giver sig af med politisk læring. Med mindre små lande er i stand til dette, er det usandsynligt, at de vil have økonomisk succes. Det vil sige, at deres økonomiske konkurrenceevne vil blive udhulet (f.eks. vil eksporten falde, produktiviteten forværres, arbejdsløsheden stige osv.). I sidste ende kan de også opleve en politisk krise, forstået som politisk ustabilitet, der udspringer af økonomiske problemer (Katzenstein 1984, 1985, 2002; Senghass 1985). Hvad er små avancerede kapitalistiske landes vigtigste egenskaber i forhold til læring og fleksibel tilpasning? I hvert fald siden anden verdenskrig har et af de vigtigste aspekter til forklaring af de små staters evne til at tilpasse sig været den gruppe institutioner, der er kendt som demokratisk korporatisme. Demokratisk korporatisme består af tre elementer: en ideologi om socialt fællesskab udtrykt på nationalt plan; et centraliseret og koncentreret system af interessegrupper; samt frivillig og uformel koordinering af modstridende mål via fortløbende politisk forhandling mellem arbejdstager- og arbejdsgivergrupperinger, statsadministrationen og politiske partier. Det klassiske eksempel var

5

kollektive overenskomstforhandlinger på nationalt plan mellem arbejdstagernes og arbejdsgivernes hovedorganisationer, organiseret og reguleret af staten. Faktisk var det samarbejdet mellem de tre grupperinger erhvervslivet, arbejdskraften og regering, der udgjorde kernen i disse trepartsarrangementer (f.eks. Pedersen 1993; Schmitter 1979; Schmitter og Lehmbruch 1979; Shonfield 1965; Zysman 1983).

De mindre lande fulgte en dobbelt strategi via den demokratiske korporatismes institutioner. For det første accepterede de international liberalisme (f.eks. økonomisk åbenhed og lave toldafgifter) ud fra den overbevisning, at hvis de gjorde andet, ville det medføre gengældelse fra større lande i form af handelshindringer over for mindre landes eksport og højere priser på mindre landes importvarer. Begge dele ville underminere de mindre landes internationale konkurrenceevne. For det andet gennemførte de politikker for indenlandsk kompensation, hvilket vil sige indførelse af generøse velfærdsprogrammer (f.eks. overførselsindkomster, personalepolitik, aktiv arbejdsmarkedspolitik, indkomstpolitik osv.) som en stødpude mellem befolkningerne og de potentielle skadevirkninger som følge af den internationale liberalisering, overgangen fra produktions- til servicesamfund, og de efterfølgende virkninger af afindustrialiseringen (f.eks. Cameron 1978; Iversen og Cusak 2000; Katzenstein 1985). I den senere tid har flere forskere betragtet politikker for indenlandsk kompensation som særligt vigtige for mindre lande i en stadig mere global økonomi (f.eks. Garrett 1998; Swank 2002).

INSTITUTIONERNES VIGTIGHED

Hvorfor er institutioner så vigtige? Institutioner påvirker det samspil, der er afgørende for økonomiske aktørers adfærd – i særdeleshed det strategiske samspil, der vedrører en række vigtige koordineringsproblemer, som ethvert avanceret kapitalistisk samfund skal løse. Disse koordineringsproblemer omfatter eksempelvis håndtering af forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, mellem arbejdsmarkedet og erhvervsuddannelser, mellem virksomhedsledelse og teknologisk fornyelse og investeringer, samt forholdet mellem virksomheder og kunder eller forbrugere.

Sådan betragtet er der i store træk to institutionelt forskellige former for kapitalisme – liberal og

koordineret markedsøkonomi (Hall og Soskice 2001a, 2001b; se også Albert 1993). Liberale markedsøkonomier (liberal market economies, LME), såsom USA og Storbritannien, koordinerer primært deres aktiviteter gennem markeder og virksomhedshierarkier, hvor aktørerne reagerer på prissignaler og træffer strategiske beslutninger i henhold hertil. Koordinerede markedsøkonomier (coordinated market economies, CME), som f.eks. Tyskland, Frankrig, Østrig, Schweiz og Japan, koordinerer i højere grad deres aktiviteter gennem ikke-markedsrelaterede relationer, såsom uformelle netværk og andre samarbejdsaftaler – og her igen især den demokratiske korporatismes institutioner. I CME`er er velfærdsstaten og den offentlige sektor ofte større og skatteniveauet højere end i LME’er. Forskellige institutionelle arrangementer medfører forskellige, men alligevel relativt stabile systemer hvad angår forholdet mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, og mellem arbejdsmarkedet og erhvervsuddannelser m.v. Kort sagt er LME’er baseret på en shareholder capitalism-model, hvor aktionærernes interesser har førsteprioritet, og hvor kortsigtet virksomhedsrentabilitet er det styrende princip. CME’er derimod bygger på stakeholder capitalism, hvor alle virksomhedens stakeholders' interesser tages i betragtning, når der skal træffes beslutninger, og hvor virksomheden er mere tålmodig

6

og ikke nær så ensidigt optaget af kortsigtet rentabilitet (Dore 2000; Roe 2003). Stakeholders er alle de aktører, der har en direkte interesse i, at det går virksomheden godt, herunder investorer, medarbejdere, kunder, leverandører og det lokalsamfund, hvori virksomheden drives.

Opdelingen i LME og CME er blevet kritiseret for at være for upræcis, hvorved flere vigtige

undertyper af kapitalismen ikke bliver taget i betragtning (Zeitlin 2003; se også Crouch og Streeck 1997; Hollingsworth og Boyer 1997). Af særlig interesse for dette essay er en vigtig undertype af CME, som vi kalder forhandlingsøkonomier (negotiated economies, NE). Hertil hører for eksempel Danmark, Holland, Finland og Norge. NE’er har mange egenskaber til fælles med den overordnede CME-type. Faktisk har NE’er udviklet sig fra denne type. I løbet af de sidste 20 år har NE’er dog udviklet flere unikke karakteristika, hvorved de skiller sig ud fra den klassiske CME. For det første har den gamle centraliserede form for korporatisme i disse lande udviklet sig til en mere decentraliseret form. For det andet er den politiske læringsproces i disse lande på pluralistisk facon blevet åbnet for et bredere udvalg af interesser ud over arbejdskraft og kapital. Dette har fremmet en mere bredtfavnende og løbende dialog mellem en lang større gruppe af aktører, hvilket har hjulpet med til at mobilisere en politisk konsensus om nationale strategier for international konkurrenceevne (Kjær og Pedersen 2001; Pedersen 2006a). For det tredje blev de gamle korporative arrangementer forvandlet til en række institutioner, der måske bedst kan beskrives som trimmet korporatisme, og som indeholdt yderligere fire elementer: en ideologi, der understregede behovet for at tilpasse sig den internationale konkurrence ved hjælp af nationale strategier udviklet til at fremme bestemte branchers og virksomheders komparative fordele; et flerlags-system (multi-level system) af interessegrupper og virksomheder, der tager del i den politiske læring og i implementeringsprocesser på såvel nationalt som sub-nationalt plan; et system af frivillig politisk forhandling i både centraliserede og decentraliserede fora, hvorved politikker og institutioner bliver finjusteret, så de bedre kan hjælpe virksomheder med at tilpasse sig den internationale konkurrence; samt en kollektiv vidensdannelse, der gjorde det muligt at opbygge en fælles forståelse for samfundsmæssige problemer og udfordringer og lægge grundlaget for nationale strategier (Molina og Rhodes 2002; Pedersen 2006a; Traxler et al. 2001; Visser og Hemerijck 1997).

På et mere overordnet plan kan man sige, at NE’er som undertype af CME’er er baseret på en

model af stakeholder capitalism, hvor en virksomheds stakeholders’ interesser er godt repræsenteret i nationale, regionale og lokale institutioner til fremme af såvel virksomheders som branchers komparative fordele. NE’er forsøger at udvikle komparative fordele ved en beslutningsdannelse, der involverer virksomheder, erhvervslivets sammenslutninger, fagforbund, andre interesseorganisationer, politikere samt embedsmænd i et generelt system for politisk forhandling og beslutningsdannelse (Pedersen 2006a, 2006b).

Forudsat at stakeholders gives denne opmærksomhed, vil CME’er og især NE’er skabe

muligheder for politisk læring, nationalt lederskab og koordinering på tværs af politikker gennem forhandlinger og drøftelser, der hjælper en bred vifte af aktører med at komme frem til fælles forståelse og aftaler med hinanden. Forhandlingsinstitutioner, såsom trepartsforhandlinger, offentlige udvalg og politiske institutioner, er vigtige, fordi de fremmer konsensusskabelse og udarbejdelse af nationale strategier, som derefter forstærker den fælles forståelse af international konkurrence og andre nationale

7

udfordringer.4 Det samme er vidensinstitutioner, såsom forskningsinstitutter, tænketanke, vismandsinstitutioner, teknologiske institutter m.v., fordi de hele tiden overvåger udviklingen internationalt og nationalt og udpeger problemer og udfordringer for den politiske beslutningsdannelse. Med andre ord fremmer forhandling og kollektiv vidensdannelse aktørernes evne til at håndtere nye eller ukendte udfordringer ved at sætte dem i stand til at udvikle en fælles forståelse af situationen og enes om en fælles reaktion. Forhandling fremmer aktørernes evne til at koordinere deres interesser og handle i fællesskab. Kollektiv viden fremmer en fælles fortolkning og forståelse af de udfordringer, der udspringer af den globale økonomi. Forhandling og viden fremmer aktørernes evne til at etablere en kultur – en fælles forståelsesramme – hvilket forstærker søgningen efter kollektive goder. Endelig fremmer forhandling virksomheders og andre gruppers støtte til socialpolitikker, der opbygger social samhørighed og tillid (Martin og Swank 2004). Denne form for forhandling, tillid og samarbejde, som er formelt institutionaliseret og kulturelt bifaldet, skaber mulighed for den form for læring og fleksibel tilpasning, der ofte kræves af små lande, der er aktive på globale markeder. Faktisk har økonomer erkendt, at alt andet lige, så har lande med et højt tillidsniveau tendens til at klare sig bedre økonomisk end lande med lave tillidsniveauer (Zak og Knack 2001).

Et kort eksempel belyser dette. Under perioden med stagflation i 1970’erne og de tidlige

1980’ere havde lande med centraliseret korporativ forhandling større held med at kontrollere inflation og fremme vækst end lande uden sådanne institutioner. Hvorfor det? Mangeårige korporative institutioner fremmede de forhandlinger mellem arbejdstagere og arbejdsgivere, der førte til kollektive aftaler om at holde såvel lønkrav som priserne nede. Disse aftaler byggede på en tillid, der var opbygget gennem mange års samarbejde (Lindberg og Maier 1985).

På den baggrund kan vi foreløbigt konkludere. For det første at man ikke kan fremhæve én

bestemt praksis som den bedste hvad angår national økonomisk præstation. Det vil sige, at forskellige typer kapitalisme rummer hver deres institutionelle egenskaber med hensyn til at håndtere markedsudfordringer. Og hvert sæt af egenskaber kan have unikke fordele i forhold til at konkurrere i den globale økonomi. Med andre ord har LME’er, CME’er og NE`er hver deres unikke komparative institutionelle fordele. På den ene side har LME’er typisk deres styrke i storstilet, radikal innovation. Det skyldes, at virksomheder i LME’er nemt kan afskedige og ansætte arbejdskraft, lukke produktionsfaciliteter efter behag og hurtigt overføre store mængder kapital fra én sektor til en anden uden den store modstand fra stakeholders. Dette er for eksempel nogle af årsagerne til, at USA var i stand til at lancere helt nye industrier som computere, mikrobølge-telekommunikation og bioteknologi, som har bidraget væsentligt til USA's globale konkurrenceevne. For det andet er CME’er bedre til inkrementiel innovation, såsom indføring af banebrydende teknologier, der er udviklet andetsteds, eller løbende forbedringer af eksisterende produkter og produktionsprocesser, på måder der sætter dem i stand til at levere produkter og tjenesteydelser af meget høj kvalitet, tit i relativt små partier eller specialfremstillet efter en kundes behov.5 Dette skyldes, at virksomheder i CME’er modtager 4 Tænketanke i CME- og især NE-kontekst minder ikke meget om tænketanke i LME’er. I LME’er, som f.eks. USA og Storbritannien, er tænketanke langt mere partipolitiske og søger aktivt at fremme bestemte politiske standpunkter frem for andre, og gør ingen større indsats for at søge at skabe politisk konsensus (Stone 1996). Med andre ord er LME-tænketanke ikke ”forhandlende” på den vidtfavnende og kooperative måde, vi mener. I modsætning hertil er tænketanke i CME’er mindre politisk farvede og mere forhandlende (f.eks. Mentzel 1999). 5 Denne innovative egenskab omtales ofte som enten fleksibel specialisering (Piore og Sabel 1984) eller differentieret kvalitetsproduktion (diversified quality production) (Streeck 1991).

8

omfattende institutionel støtte til blandt andet livslang erhvervsuddannelse og tæt samarbejde mellem ansatte og ledelse, ikke kun i forbindelse med lønforhandlinger, men også med hensyn til organisering af arbejdspladsaktiviteter, indføring af nye fleksible produktionsteknologier og lignende. Dette er årsagen til, at Japan og Tyskland er kendt for computerisering og anvendelse af robotter i bilproduktionen, hvilket har sat dem i stand til at konkurrere internationalt med udgangspunkt i biler og lastbiler af høj kvalitet. For det tredje er NEèr bedre til at udvikle nationale strategier og fastholde disse gennem et stabilt samarbejde mellem mange aktører og dermed fleksibelt at tilpasse sig den globale økonomis krav. Men også at gøre det ved at udnytte mange af både LMEèrnes og CMEèrnes fordele. De er både økonomisk åbne, har meget liberale arbejdsmarkeder og er samtidig gode til inkrementel innovation. I Danmark har den bioteknologiske virksomhed Novo Nordisk f.eks. gjort brug af mikroteknologier, der er opfundet andetsteds, til udviklingen af nye selvregulerende insulin-indsprøjtende systemer til diabetikere; Bang og Olufsen har kombineret de nyeste tv-, stereo- og computerteknologier med moderne dansk design og skabt produkter til den dyre ende af markedet for forbrugerelektronik; og NEG Micon har tilpasset udenlandske specialmaterialeteknologier til udviklingen af vindmøller. I hvert af disse tilfælde har inkrementel innovation kombineret med velkvalificeret arbejdskraft og et liberalt arbejdsmarked sat virksomhederne i stand til at konkurrere med stor succes på verdensmarkederne. Men pointen er, at hver slags kapitalisme kan indeholde visse unikke egenskaber, der hjælper landet med at få økonomisk succes. Vejen til succes kan være forskellig for forskellige slags kapitalisme.

For det andet: Hvad angår politikplanlægning på nationalt plan er LME’er bedre til at formulere

politikker, der styrker konkurrencen, mens CME’er er bedre til at formulere politikker, der forstærker aktørernes evner inden for ikke-markedsmæssig koordinering og forhandling (Hall og Soskice 2001b, pp. 45-51) og NEèrne bedre til at forstærke aktørernes evne til at arbejde sammen og udnytte samarbejdet til en konkurrencefordel. Disse forskelle viser sig på mange måder. Eksempelvis har LME’er en tendens til at foretrække monopolpolitikker, der opretholder konkurrencen, mens CME’er ofte tillader karteldannelse (f.eks. Djelic 1998). På grund af LME’ers prioritering af markedsmæssige former for koordinering er det tilsvarende mindre sandsynligt, at de giver sig af med målrettede industripolitikker, der sigter mod at fremme bestemte branchers eller virksomheders komparative fordele, end at CME’er gør det (Katzenstein 1985). Og for så vidt at LME’er har mindre velfærdsstater og lægger vægt på koordinering af økonomisk aktivitet gennem markedet snarere end gennem forhandlingsmæssige mekanismer, har de som regel en højere grad af social ulighed end CME’er. I særdeleshed er NEèrne – forhandlingsøkonomierne – blandt de samfund med størst social lighed i verden (f.eks. FN 2004). Som følge heraf har vi en formodning om, at CME'er, og i særdeleshed NE'er, også har en højere grad af social samhørighed og tillid end LME’er (f.eks. Katzenstein 2000; Zak og Knack 2001). For det tredje udvikler alle typer kapitalisme institutionelle komplementariteter (Hall og Soskice 2001b, p. 17). Det vil sige, at alle typer kapitalisme består af komplekse grupper af politiske og økonomiske institutioner, der udvikler sig gradvist med tiden. Når først disse institutioner har udviklet sig, vil de passe sammen på en sådan måde, at én institutions virke afhænger af og fremmer de andres virke. Med andre ord udvikler institutioner sig på måder, der gør dem funktionelt indbyrdes

9

afhængige.6 Forståelsen heraf er særlig vigtig for både offentlige og private beslutningstagere, fordi det betyder, at ændringer i én institution – især hvis de gennemføres på en radikal måde – kan udløse en række følgevirkninger, der breder sig som ringe i vandet til andre institutioner, måske med utilsigtede og uønskede konsekvenser. Endelig hører man i dag ofte, at nøglen til national økonomisk succes er at gennemføre neoliberale ideer og programmer. Som tidligere bemærket betyder det at gøre tre ting: at reducere skatter på virksomheder og investorer, som ifølge neoliberalismen undergraver investeringer, at reducere velfærdsprogrammer, der hævdes at suge initiativet ud af arbejderne og i det hele taget fordreje arbejdsmarkederne og presse prisen på arbejdskraft i vejret; og endelig at reducere den bekostelige administrative byrde på virksomheder, som også siges at underminere produktive investeringer. Samlet set er antagelsen, at skattelettelser, nedskæringer i velfærden samt mindre regulering vil sænke prisen for at drive forretning, hvilket vil forbedre virksomheders konkurrenceevne og de nationale økonomier generelt.

Som vi imidlertid har forklaret; selv om virksomheder og nationaløkonomier kan konkurrere ud fra deres komparative omkostningsfordel, kan de også konkurrere ud fra deres komparative institutionelle fordel (Hall og Soskice 2001b). Med andre ord kan det rent faktisk forekomme, at et land ikke er konkurrencedygtigt ud fra dets komparative omkostningsfordel, men alligevel klarer sig glimrende takket være dets komparative institutionelle profil, som eksempelvis kan være årsagen til, at der er adgang til en usædvanligt velkvalificeret arbejdsstyrke; førsteklasses infrastruktur; de nyeste teknologier; et fleksibelt arbejdsmarked; tålmodig investeringskapital, der er villig til at støtte innovation; avancerede forsknings- og udviklingsprogrammer; social samhørighed; politisk stabilitet og andre faktorer, som i høj grad hjælper virksomheder med at konkurrere i vore dages globale økonomi. Institutionel konkurrenceevne kan meget vel være mindst lige så vigtig som konkurrencedygtighed på pris. For hvorfor skulle virksomheder ellers fortsætte med at investere, som de gør, i lande med høje lønninger og andre omkostninger, hvis der findes andre muligheder?7 Hvorfor har virksomheder i lande med korporativ forhandling ellers en tendens til at støtte sociale velfærdsprogrammer for deres medarbejdere, foruden andre regeringspolitikker, der bidrager til social lighed og integration (Martin og Swank 2004)? Og hvorfor skulle virksomheder ellers forsvare medbestemmelse og samarbejdsudvalg, der kræver af dem, at de deltager i korporative forhandlinger til at begynde med (Thelen 2000)? DANSK OG AMERIKANSK SUCCES I 1990’ERNE Den opfattelse, at man ikke kan fremhæve en bestemt praksis eller vej som bedre end andre til at opnå økonomisk fremgang, kræver en nærmere forklaring. Forskellige former for kapitalisme kan opnå sammenlignelige grader af fremgang, om end fremgangen nås ad forskellig vej. Det viser nyere danske og amerikanske erfaringer. For det første er Danmark en forhandlingsøkonomi, mens USA er en 6 Dette er ikke ensbetydende med, at institutioner er funktionelle i betydningen, at de nødvendigvis giver garanti for det mest effektive resultat. Det betyder ganske enkelt, at den enes virke er afhængig af de øvriges fortsatte virke. Dette gælder for såvel LME’er som CME'er. 7 For nylig har nogle kinesiske tøjproducenter givet afkald på fordelen ved billig hjemlig arbejdskraft og outsourcet produktionen af kvalitetstøj som silkebluser og kjoler til Italien, for ganske vist er italienske arbejdere dyrere, men de er også dygtigere og tager kvalitetskontrollen alvorligt, når det handler om at bearbejde disse fine materialer, takket være omfattende lærepladsprogrammer (Harney 2005)

10

liberal markedsøkonomi. I overensstemmelse med denne karakterisering viser tabel 1, at størrelsen af statens udgifter i forhold til BNP var betydeligt højere i Danmark end den føderale regerings udgifter var i USA i 1990’erne. Det samme gjorde sig gældende for sociale udgifter. Beskatningsniveauet, herunder kapitalbeskatningen, var også langt højere i Danmark end i USA. På trods heraf klarede begge lande sig bemærkelsesværdigt ens i 1990’erne. Tabel 1. Offentligt forbrug og skatter i Danmark og USA

Danmark USA

Forbrug Statens (USA: den føderale regerings) samlede udgifter 1998 (procent af BNP)

37,3 % 19,9 %

Statens (USA: den føderale regerings) sociale udgifter 1998 (procent af BNP)

30,8 % 14,5 %

Beskatning Statens (USA: den føderale regerings) samlede provenu 1998 (procent af BNP)

38,5 % 20,7 %

Effektiv kapitalbeskatninga 1996

52,0 % 37,0 %

aDen effektive kapitalbeskatning angiver den samlede skattebyrde for kapitalindkomst. Den består af skatter på formueindkomst og fast ejendom plus skatter på overskud af virksomheder med og uden begrænset hæftelse plus skatter på kapitaltransaktioner og finansielle transaktioner, alle som procent af driftsoverskuddet. Kilder: Den danske stats og den amerikanske føderale regerings provenuer og udgifter stammer fra Verdensbanken (2001, tabel 4.1); sociale udgifter stammer fra OECD (2005); den effektive kapitalbeskatning stammer fra Swank (2004).

Tabel 2 sammenligner danske og amerikanske resultater på flere forskellige sociale, økonomiske og finanspolitiske områder. Blandt de sociale indikatorer ses, at selv om BNP pr. indbygger i Danmark er nogle tusind dollar lavere end i USA, ligger det stadig blandt de absolut højeste i verden. Begge lande oplevede voldsom fremgang, i særdeleshed når deres stort set identiske og meget høje placeringer på FN’s Human Development Index tages i betragtning. Til gengæld overgik Danmark på imponerende vis USA på andre områder. Her var betydeligt lavere indkomstulighed, kønsbaseret lønulighed, fattigdom og analfabetisme end i USA. Faktisk blev Danmark for nylig vurderet til at være bedst i verden med hensyn til at reducere indkomstulighed – dette vil vi vende tilbage til senere (World Economic Forum 2003, Danmarks landeprofil, p. 42).

11

Tabel 2. Danmarks og USA’s sociale, økonomiske og finanspolitiske resultater

Danmark USA

Sociale indikatorer:

BNP pr. capita 1998 (1990 USD) $22.123 $27.331

FN’s Human Development Index, 2002a

0,932 0,939

Indkomstulighed, midt-1990’erne (Gini)

0,247 0,401

Kønsulighed 2002 (kvinders indkomst i forhold til mænds)

72 % 62 %

Fattigdomsrate 2002 (procent af befolkningen med mindre end 50 % af medianindkomsten)

9,2 % 17,0 %

Analfabetisme 1994-1998 (procent af befolkningen mellem 16 og 65 år, der er funktionelle analfabeter)

9,6 % 20,7 %

Økonomiske indikatorer

Gennemsnitlig vækst i BNP 1996-2000

2,7 % 4,0 %

Gennemsnitlig vækst i produktiviteten 1996-2000

2,3 % 2,2 %

Gennemsnitlig arbejdsløshed 1996-2000

5,1 % 4,6 %

Gennemsnitlig inflation 1996-2000

2,3 % 2,5 %

Finanspolitiske indikatorer

Overskud/underskud på statens finanser 1998 (procent af BNP)

+1,7 +0,8

Statsgæld 1998 (procent af BNP)

64,0 42,8

aHuman Development Index er et samlet udtryk for forventet levealder ved fødslen, analfabetisme hos voksne, brutto-skoleindskrivelse og BNP pr. capita. Kilder: BNP pr. capita stammer fra Maddison (2001, tabel A-1c); Gini-koefficienter stammer fra Verdensbanken (tabel 2.8); Human Development Index, fattigdomsrate, tal for analfabetisme og kønsulighed stammer fra FN (2004, pp. 139, 140, 221, 249); alle økonomiske indikatorer stammer fra OECD (2002, tabel 1, 13, 14, 19); alle finanspolitiske indikatorer stammer fra Verdensbanken (2001, tabel 4.11).

12

Blandt de økonomiske indikatorer afslører tabel 2, at de to lande igen lå meget tæt. Den bemærkelsesværdige undtagelse var en noget højere BNP-vækstrate i USA. Den danske vækstrate var dog også ganske hæderlig med 2,7 procent. Ganske vist var den officielle amerikanske ledighedsprocent en smule lavere, men heri er der ikke taget hensyn til, at et relativt stort antal fattige, uuddannede unge mænd – den del af befolkningen, der har størst sandsynlighed for at være arbejdsløs – sad i fængsel i USA og følgelig ikke indgik i de officielle ledighedstal. Faktisk sad der 10 gange flere mennesker i fængsel i USA end i Vesteuropa i 1990’erne. Hvis det blev taget med i betragtning, ville det amerikanske ledighedstal stige med op til et til to procentpoint, hvorefter Danmark ville have klaret sig bedre med hensyn til at nedbringe faktisk arbejdsløshed (Western og Beckett 1999).

Endelig fremgår det af de finanspolitiske indikatorer i tabel 2, at Danmark havde større

overskud på statsfinanserne end USA, selv om landets statsgæld i forhold til BNP var større. Danmark er desuden fortsat med at betale af på sin gæld og har bevaret et budgetoverskud på ca. 1 procent af BNP i hele 2004. I modsætning hertil har USA - primært via en kombination af sænkninger af indkomstskatten og ekspansive militærudgifter - erstattet 1990’ernes budgetoverskud med underskud på op til 4,4 procent af BNP i 2004 – underskud, der har bidraget til en voldsom stigning i statsgælden, der ligger i omegnen af 7 billioner dollar (The Economist 2005, p. 97). Pointen er, at to lande med yderst forskellige skatte-, velfærds- og reguleringsinstitutioner opnåede bemærkelsesværdigt ens – og imponerende – grader af fremgang i 1990’erne på de fleste indikatorer. Spørgsmålet bliver så, præcis hvorfor det gik Danmark så godt, især i betragtning af landets høje beskatningsniveau og offentlige udgifter? De neoliberale har trods alt den holdning, at hvis et land vil have held med at konkurrere i den globale økonomi , skal det sænke skatten og det offentlige forbrug – i særdeleshed hvis det er meget åbent over for den globale økonomi, sådan som Danmark er. I denne henseende er Danmarks præstation sammenlignet med USA’s så meget mere imponerende, når det tages i betragtning, at Danmark er en betydeligt mere åben økonomi end USA.8 Som tidligere bemærket tror vi, at en stor del af Danmarks fremgang kan tilskrives den institutionelle konkurrenceevne (Campbell og Hall 2006; Pedersen 2006a, 2006b). EKSEMPLER PÅ DANSK INSTITUTIONEL KONKURRENCEEVNE

En komplet og systematisk analyse af samtlige Danmarks institutionelle egenskaber med hensyn til konkurrencemæssig succes ligger uden for rammerne for dette essay, men et par bør alligevel kort nævnes her. Vi diskuterer arbejdsmarkedspolitik, strukturpolitik og politikker for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling. Derimod må diskussioner om, hvordan institutionel konkurrenceevne også kan stamme fra ting som bankbaserede investeringer, stakeholder capitalism og lignende,vente til en anden gang.

Arbejdsmarkedspolitik

8 I 1999 udgjorde handel med varer 67,8 procent af BNP i Danmark sammenlignet med kun 19,8 procent i USA. Ligeledes udgjorde udenlandske direkte bruttoinvesteringer 13,3 procent af BNP i Danmark og kun 5,2 procent af BNP i USA. Og private brutto-kapitalbevægelser over grænserne udgjorde 25,4 procent af Danmarks BNP og kun 13,6 procent i USA (Verdensbanken 2001, tabel 6.1).

13

Hvad angår arbejdsmarkedspolitik har den danske tilgang som regel bestået af en blanding af elementer fra idealtypiske LME’er og CME’er. Den danske arbejdsmarkedspolitik gennem 1990'erne er blevet beskrevet som et ”flexicurity"-system og består af tre grundlæggende dimensioner (Madsen 2004, 2006, Beskæftigelsesministeriet 2005).9

For det første har danske ansatte i den private sektor begrænset ansættelsestryghed

sammenlignet med europæisk standard. Arbejdsgivere har stor frihed til at ansætte og afskedige medarbejdere som reaktion på markedssignaler, hvilket er typisk for LME’er. Hvad dette angår, har Danmark og Storbritannien de mest fleksible arbejdsmarkeder i EU (Verdensbanken 2003, p. 36). Blandt OECD-landene er det kun Ungarn, Schweiz, Irland og Storbritannien, der yder ansatte mindre beskyttelse mod afskedigelse end Danmark (OECD 2004, p. 72).10 Som følge heraf er jobmobiliteten ret høj i Danmark sammenlignet med mange andre lande (Auer og Cazes 2003, tabel 2.1). Dog er ansatte ikke overladt til sig selv, når det handler om usikkerhed i ansættelsen. Så for det andet tilbyder Danmark generøse arbejdsløshedsforsikringer, sygesikring og andre velfærdsydelser, som det ofte er tilfældet i CME’er, for at sikre at personer, der bliver arbejdsløse, har et socialt sikkerhedsnet, der er stærkt nok til at beskytte dem og deres familier mod nogle af de værste problemer, der er knyttet til arbejdsløshed. Danske arbejdsløshedsforsikringer er gavmilde sammenlignet med de fleste EU- og OECD-lande, herunder dem med omfattende velfærdssystemer som f.eks. Sverige, Tyskland og Holland (Hansen 2000, p. 33). For det tredje - hvilket igen minder om CME’er - udarbejdede Danmark i de tidlige 1990’ere et sæt aktive arbejdsmarkedspolitikker, fastlagt ved lov og ved overenskomst, som hjælper ledige med at tilegne sig nye kompetencer og uddannelse, så de kan vende tilbage til arbejdsmarkedet. Ledige modtager også hjælp og opmuntring til at finde og søge ledige stillinger. For så vidt at den globale økonomi af i dag stiller større krav til kvalifikationer, tilegnelse af ny viden og et fleksibelt arbejdsmarked (Powell 2001), er flexicurity-systemet særligt velegnet til at hjælpe Danmark med at konkurrere globalt.

Som følge af arbejdsmarkedsreformer og korporativ forhandling, er vigtige dele af

velfærdsprogrammerne, de aktive arbejdsmarkedspolitikker og overenskomstsystemet i de senere år blevet decentraliseret til regionalt plan og indimellem endda ned på virksomhedsplan. Dette har tilført systemet et ekstra element af institutionel fleksibilitet, som tilsyneladende passer arbejdsgivernes behov bedre – mange af dem er små og mellemstore virksomheder, som forsøger at tilpasse sig til den globale økonomi (Wilthagen og Tros 2004). Især uddannelse til arbejdstagere på det lokale arbejdsmarked er mere specifikt tilpasset til lokale arbejdsgiveres behov, hvilket fremmer et mere effektivt fungerende arbejdsmarked. Rent faktisk lader det til, at dette decentraliserede flexicurity-system har bidraget væsentligt til Danmarks relativt lave ledighedstal i 1990’erne (Madsen 2006). Pointen er naturligvis, at uden velfærdspolitikker og aktive arbejdsmarkedspolitikker og uden lønaftaler og andre aftaler mellem fagforeninger og arbejdsgiverforeninger ville den danske økonomiske fremgang på dette punkt formentlig ikke have været nær så imponerende, som den var. Flexicurity-systemet udgør følgelig et afgørende element i Danmarks institutionelle konkurrenceevne. Det udgør grundlaget for et af de mest

9 En detaljeret diskussion af flexicurity-systemets mange dimensioner findes i Wilthagen og Tros (2004) og Ferrera et al. (2001). 10 Det samme gør sig ikke gældende for ansatte i den offentlige sektor, som er vanskeligere at afskedige på grund af en række juridiske og kontraktmæssige beskyttelser. Dette er naturligvis ikke et problem for virksomheder i den private sektor.

14

fleksible arbejdsmarkeder blandt avancerede kapitalistiske lande (Estevez-Abe 2001, p. 154; Wilthagen og Tros 2004; Wilthagen 1998).

Ud over flexicurity-systemet har det danske arbejdsmarked draget fordel af flere andre

institutionelle kilder til fleksibilitet. For eksempel har overenskomsterne siden 1965 indeholdt bestemmelser om fleksibel arbejdstid (flekstid). Disse bestemmelser er blevet udvidet siden 1995. Som følge heraf er det danske arbejdsmarked et af Europas mest fleksible også i denne henseende (EIRO 1998). Dette har bl.a. gjort det nemmere for familier at få familie- og arbejdsliv til at passe sammen, hvilket har gjort det muligt for flere, især kvinder med små børn, at komme ud på arbejdsmarkedet, hvilket igen har givet arbejdsgivere et større udvalg af arbejdssøgende at vælge imellem. Endvidere er den danske arbejdsstyrke bredt kvalificeret som følge af vel-institutionaliserede uddannelses- og kompetenceudviklingsprogrammer, hvilket diskuteres i det følgende. Det betyder, at ansatte med relativ lethed kan bevæge sig mellem forskellige stillinger i en virksomhed og mellem virksomheder. Dette giver virksomheder større fleksibilitet til at fordele medarbejderne, men også medarbejderne større fleksibilitet til at søge det arbejde der passer dem bedst, end det ofte er muligt i andre lande. Denne form for fleksibilitet forøger virksomhedernes effektivitet og medarbejdernes arbejdstilfredshed.

Det er værd at nævne, at flexicurity-systemet er et godt eksempel på vigtigheden af

institutionelle komplementariteter. De tre grundlæggende institutioner, der udgør grundlaget for flexicurity-systemet – begrænset beskyttelse i ansættelsen, velfærdsprogrammer og aktive arbejdsmarkedspolitikker – er samlet blevet en succes, netop fordi de er så godt integrerede med hinanden. Tilsammen udgør de et system, der er funktionelt indbyrdes afhængigt. Set i lyset af den tidligere diskussion om funktionel indbyrdes afhængighed kunne en radikal ændring i én af disse tre institutioner medføre en negativ påvirkning af de andre og dermed underminere arbejdsmarkedets effektivitet. Der er også den risiko, at det kunne medføre andre negative konsekvenser, der er svære at forudse. Erhvervsuddannelses- og kompetenceudviklingspolitik11

En vigtig del af fundamentet for arbejdsmarkedsfleksibiliteten er et omfattende erhvervsuddannelsessystem, der giver danske arbejdstagere et højt generelt kvalifikationsniveau. Dette gør det muligt for dem at skifte fra et job til et andet med relativ lethed. Rent faktisk bruger danske arbejdstagere mere tid på uddannelses- og kompetenceudviklingsprogrammer end arbejdstagere i noget andet EU-land (EUROSTAT 2003). Der er talrige fordele ved dette system. Først og fremmest gør det det muligt for danske virksomheder at overlade store dele af beslutningsprocessen til de ansatte i stedet for at skulle overvåge dem nøje på stive bureaukratiske måder (Dobbin og Boychuk 1999). Nært knyttet til det foregående punkt er det forhold, at høje uddannelsesniveauer sætter arbejderne i stand til at udvikle og anvende deres egne ideer og tage selvstændige initiativer i forbindelse med deres arbejde i langt højere grad, end hvad der er normalt i andre lande (Goul Andersen 2003). Denne selvstændighed kan forbedre virksomhedens effektivitet og produktivitet. Desuden fremmer det fleksibilitet, samarbejde og fælles brainstorming, både indbyrdes mellem menige arbejdere og mellem arbejderne, ingeniører, ledere og andre (Kristensen 1986; Kristensen og Høpner 1994). Endelig betyder et højt

11 Vi er Peer Hull Kristensen tak skyldig for hans hjælp med dette afsnit.

15

generelt uddannelsesniveau, at medarbejderne let kan skifte mellem forskellige stillinger i og mellem virksomheder, hvilket også fremmer effektivitet og produktivitet.

Følgevirkningerne for konkurrenceevnen og innovationen er betydelige. Det danske

erhvervsuddannelsessystem har længe gjort det muligt for arbejdstagere at tilegne sig nye kompetencer hurtigere og bredere end i mange andre lande. Dette skaber et incitament for virksomheder til teknologisk modernisering og til løbende at forbedre produktionsprocesserne og -strategierne for at forhindre, at deres bedst kvalificerede medarbejdere forlader virksomheden til fordel for mere interessante job med bedre fremtidsudsigter. Det betyder også, at virksomhedsudvikling og kompetencetilegnelse går hånd i hånd i danske virksomheder, hvilket gør det muligt for virksomheder hurtigt at lære og tilpasse sig ændrede muligheder i markedet og teknologier, hvilket igen sætter dem i stand til at udnytte små specialiserede nichemarkeder. Denne evne til læring betyder også, at det er let for dem at samarbejde med en lang række forskellige kunder, både på hjemmemarkedet og internationalt, og at forny sig som reaktion på disse kunders krav og ønsker. Ydermere kan dette gøres med relativt lidt formel forskning og udvikling og uden at være stærkt afhængig af videnskabsfolk og ingeniører (Kristensen 1996).

Udviklingen af danske vindmøller er et godt eksempel. Danmark er førende i verden i

produktionen af vindmøller. Den danske succes stammer hovedsageligt fra inkrementiel innovation i vindmølleteknologier, der er udviklet af virksomheder i tæt samarbejde med kunder, produktionsarbejdere og ingeniører, som gennem mange år løbende har eksperimenteret med og udviklet forbedrede vinge- og turbineteknologier. Det var i høj grad en indlæringsproces baseret på en veluddannet arbejdsstyrke, der hurtigt lærte ved at prøve sig frem og gennem praktisk erfaring. En stor del af læringen var kollektiv i den forstand, at den byggede på brainstorming og videndeling blandt menige arbejdere, ingeniører, videnskabsfolk, ledere og kunder. I modsætning hertil forsøgte også USA at udvikle vindmølleteknologi, men her gjorde man det i et betydeligt mere hierarkisk opbygget system, der lagde vægt på højteknologi og omfattende videnskabelig forskning, som det f.eks. praktiseres hos NASA og andre højt profilerede videnskabelige institutter, men uden at involvere de menige arbejdere, potentielle kunder, ingeniører eller andre relevante grupper i særlig grad. Det lykkedes ikke at skabe grundlag for en konkurrencedygtig vindmølleindustri i USA ved hjælp af denne topstyrede, strengt videnskabelige tilgang (Karnøe 1995).

Danmark har siden 1890 haft et omfattende lærepladsprogram for lærlinge foruden programmer

for løbende opkvalificering af arbejdere – især for arbejdere med få kvalifikationer. Pensummet for disse programmer er udarbejdet gennem korporative forhandlinger mellem fagforbund og arbejdsgivere, mens staten har påtaget sig en stor del af omkostningerne. Sidst i 1980’erne og i begyndelsen af 1990’erne gennemgik erhvervsuddannelsessystemet imidlertid vigtige forandringer. På den ene side indgik fagforbund og arbejdsgivere uddannelseskontrakter om at samarbejde om at opkvalificere arbejderne. Uddannelseskontrakterne tillod arbejdere at bruge mere tid uden for arbejdspladsen i forbindelse med kurser og uddannelsesprogrammer af forskellig art, ofte med statsstøtte til undervisningsgebyr, løntilskud og lignende. Disse forbedrede muligheder for uddannelse øgede konkurrencen mellem forskellige typer tekniske skoler, hvilket igen hævede kvaliteten af den udbudte undervisning. Bedre uddannelse gjorde det muligt for virksomheder at indføre nye og mere fleksible former for arbejdstilrettelæggelse, såsom projektgrupper og trimmet produktion. Dette satte ikke kun virksomheder i stand til at indføre og hurtigt tilpasse sig nye informationsteknologier, men

16

også til selv løbende at lede efter forbedringer i produktionsprocesserne uden at udvide de administrative hierarkier. På den anden side fik arbejdsløse i forbindelse med de aktive arbejdsmarkedspolitikker - som vi tidligere har omtalt - adgang til erhvervsuddannelse, så de kan opkvalificere sig i ledighedstiden. Herved kan de vende tilbage til aktiv ansættelse udstyret med nye kvalifikationer og med en bedre forståelse for nye arbejdsmetoder og typer af organisation, de sandsynligvis vil støde på i deres job. Ved at lave et system, der gør det muligt for arbejderne at forbedre deres kvalifikationer under konjunkturnedgange, bliver virksomhederne bedre i stand til at konkurrere, når der kommer gang i økonomien igen og arbejderne kaldes tilbage til arbejdsmarkedet (Kristensen og Zeitlin 2005, kap. 3).

Fordelen ved dette system er særligt tydelig i forhold til Tyskland, som også er kendt for sin

velkvalificerede arbejdsstyrke (Thelen 2004). Nedgang i den tyske økonomi og stigende arbejdsløshed kan være skadelig for erhvervsuddannelse og opkvalificering for folk, der har mistet deres arbejde. Det skyldes, at det tyske erhvervsuddannelsessystem koncentrerer sig om folk, der er i arbejde, ikke om arbejdsløse. Ved at sende arbejdsløse på videreuddannelse udnytter Danmark konjunkturnedgange på en mere dynamisk og kreativ måde (Kristensen 2006). Evnen til løbende at opkvalificere arbejdsstyrken er en af de måder, hvorpå Danmark har reageret på globaliseringens udfordringer og den fremspirende vidensøkonomi med stor succes (Kristensen og Zeitlin 2005, 2. del).

Endnu en gang er de involverede institutionelle komplementariteter væsentlige.

Erhvervsuddannelsessystemet er et vigtigt element i flexicurity-systemet, der fremmer arbejdsstyrkens funktionelle fleksibilitet. Det trækker desuden på aktive arbejdsmarkedspolitikker og overenskomster mellem arbejdsgivere og -tagere. Tilsammen udgør de en gruppe institutioner, der har hjulpet Danmark til betydelig økonomisk fremgang.

Strukturpolitik

Udviklingen af en strukturpolitik i de sidste 20 år er måske et af de vigtigste aspekter af Danmarks institutionelle konkurrenceevne (Kjær og Pedersen 2001). Med strukturpolitik mener vi koordineringen af politikker på tværs af en lang række politikområder (industri, velfærd, regulering, miljø, arbejdsmarked, erhvervsuddannelse osv.) på måder, der er rettet mod at forbedre konkurrenceevnen for økonomien som helhed betragtet. Dette skal ikke forveksles med det, der normalt kaldes industripolitik – anvendelsen af regulatoriske, finanspolitiske og andre politikområder, der mere snævert er rettet mod at forbedre specifikke branchers eller virksomheders konkurrenceevne sådan som det traditionelt f.eks. er sket i Frankrig.

Udviklingen af strukturpolitikken har en temmelig lang historie bag sig, der startede i 1970’erne og stadig er i gang. I slutningen af 1970’erne forsøgte regeringen at udtænke en teknologipolitik, der skulle forbedre danske virksomheders teknologiske kapaciteter og dermed deres konkurrenceevne. I overensstemmelse med traditionelle former for industripolitik bestod denne af programmer, der enten var rettet mod bestemte brancher, f.eks. ved at opmuntre dem til at indføre nye produktionsteknologier, eller mod udvikling og forbedring af teknologier i sig selv. Disse programmer indebar ofte forskellige former for samarbejde mellem den offentlige og den private sektor. Den underliggende antagelse var, at Danmarks konkurrencemæssige position i den internationale økonomi led under utilstrækkelig teknologisk udvikling.

17

Men fra midten af 1980’erne begyndte en bredere definition af Danmarks konkurrencemæssige

problemer at udvikle sig. Centralt i denne udvikling var begrebet strukturel konkurrenceevne, gennem hvilken dansk erhvervslivs konkurrenceevne blev betragtet som forbundet til et meget bredere sæt af problemer og politikområder. Disse omfattede ikke blot utilstrækkelig teknologisk modernisering, forskning og udvikling, men også danske virksomheders skadelige orientering mod at producere til markeder med lav vækst i stedet for til markeder med høj vækst, foruden en generel mangel på tilpasningsevne og innovativ evne i dansk erhvervsliv. Mange argumenterede for, at disse problemer kun kunne løses ved en koordineret indsats på flere områder end blot industripolitikken. I overensstemmelse med dette synspunkt mente mange også, at der var behov for ændringer i administrative og regulatoriske strukturer på nationalt plan inden for flere politikområder. Man mente i særdeleshed, at politikdannelsen og især den politiske implementeringsproces havde behov for at blive decentraliseret og på andre måder strømlinet for at afhjælpe den form for bureaukratisk forkalkning, mange mente, havde forhindret offentlig politik i at være mere effektiv førhen.

Som følge heraf var der sidst i 1980’erne en stigning i lokale og regionale industri- og

strukturpolitiske initiativer (Amin og Thomas 1996; Pedersen et al. 1992). De omfattede ofte koordinering af industripolitik med politikker fra andre områder, såsom arbejdsmarkedspolitik, forsknings- og udviklingspolitik, erhvervsuddannelsespolitik, beskæftigelsespolitik og administrative reformer inden for den offentlige sektor (Madsen 2003). Begrebet strukturelle problemer førte desuden til et skifte i orientering fra blot at fjerne forhindringer for vækst og tilpasning i bestemte danske erhvervssektorer til at forbedre konkurrenceevnen for det danske samfund som helhed. Det vil sige, at opmærksomheden ikke kun blev rettet mod den private sektor, men også mod den offentlige sektor. Strukturpolitikken blev betragtet som indebærende en løbende, samtidig og integreret tilpasning af både den offentlige og den private sektor.

Til illustration heraf kan henvises til flexicurity-systemet, der omtales ovenfor. I dette system blev forskellige aspekter af velfærdspolitikken reformeret og integreret med andre politikområder. For arbejdsløse blev modtagelse af dagpenge efter en bestemt tidsperiode gjort betinget af, at de søgte både erhvervsuddannelse og job. Med andre ord blev velfærds- og erhvervsuddannelsespolitikker koordineret med hinanden og med dansk erhvervslivs og danske virksomheders behov på lokalt og regionalt plan (Abrahamson 2006; Madsen 2006). Et andet tydeligt eksempel omhandlede modernisering af den offentlige sektor, hvis grænser blev omdefineret. Flere programmer og planer blev iværksat for at fremme forsøg med nye former for styring af den offentlige sektor og nye relationer mellem offentlige og private organisationer, såsom forsøg med at udlicitere leveringen af offentlig service til den private sektor, forskellige former for privatisering af offentlige forsyningsselskaber samt oprettelsen af kontraktmæssige ordninger mellem ministerier og styrelser (Lægreid og Pedersen 1994, 1996; Jacobsson et al. 1999). Det var ikke længere tilstrækkeligt at begrænse det offentlige forbrug og gøre den offentlige sektor mere effektiv. Forholdet mellem den offentlige og den private sektor og samfundets overordnede udvikling skulle også tages i betragtning. Alt i alt var udviklingen af strukturpolitikken et bevidst forsøg på at forbinde og koordinere forandringer i ét politikområde med forandringer i andre politikområder for derved at forbedre Danmarks institutionelle konkurrenceevne i det lange løb (Pedersen 2006a). Det var også endnu et vældig godt eksempel – og måske det mest omfattende eksempel, vi kan fremlægge – på institutionelle komplementariteter og funktionelle indbyrdes afhængighedsforhold i den danske økonomi.

18

EN BEMÆRKNING VEDR. BESKATNING, OFFENTLIGT FORBRUG OG STATEN Vi indledte dette essay med at bemærke, at beskatningen og det offentlige forbrug er betydeligt højere i Danmark end i de fleste andre avancerede kapitalistiske lande. Selv om der i dag er megen snak om, at skatterne og det offentlige forbrug er for høje i Danmark, skal man holde sig et par ting for øje, før man beslutter, om det er en god ide at ændre landets finanspolitiske institutioner. For det første lader hverken høje skatter eller et højt offentligt forbrug indtil videre til at have skadet Danmarks sociale, økonomiske eller finansielle formåen. Som vi har fremført, har offentligt forbrug i visse tilfælde faktisk bidraget til Danmarks succes, især som led i flexicurity-arbejdsmarkedsinstitutionerne og erhvervsuddannelses- og kompetenceudviklingsinstitutionerne. For det andet, hvis skatterne blev sænket, ville det offentlige forbrug skulle sænkes tilsvarende, med mindre underskud på statsbudgettet pludselig blev politisk acceptabelt. Hvis sådanne underskud fortsatte, ville de naturligvis kunne føre til forøget statsgæld og inflation. For det tredje; hvis skattenedsættelser blev opvejet af nedskæringer i de offentlige udgifter for at bevare balancen i statsfinanserne, kunne det reducerede forbrug underminere de former for arbejdsmarkeds- og uddannelsesinstitutioner samt andre institutioner, der har tjent danske virksomheder så godt i deres stræben efter international konkurrenceevne. Igen vil en ændring i én institution kunne have væsentlige konsekvenser for en anden.

Med udgangspunkt i det neoliberale argument er det derfor dybt ironisk, at det eksisterende skattesystem rent faktisk kan betragtes som en positiv kilde til institutionel konkurrenceevne i det omfang, indtægterne derfra er med til at betale for ting som flexicurity- og erhvervsuddannelsessystemet foruden de transport-, telekommunikations-, forsknings- og udviklingsinfrastrukturer samt informationsteknologiske og andre infrastrukturer, som virksomheder, der er aktive i Danmark, er så afhængige af – især virksomheder inden for de nye vækstindustrier som forretningsservice, konsulentvirksomhed, mikroelektronik og medicinalbranchen.12

Danmarks velfærdsinstitutioner kan også betragtes som en positiv kilde til institutionel

konkurrenceevne. Vi har gentagne gange henvist til velfærdsinstitutionernes vigtighed for flexicurity- og erhvervsuddannelsessystemerne. Det nationale danske sundhedsvæsen er et andet eksempel. Det, at staten står for borgernes sundhedspleje, betyder, at virksomheder ikke skal afholde disse udgifter i form af forsikringspræmier eller forhandle om dem i forbindelse med lønforhandlinger.13 Til sammenligning drev mange store amerikanske virksomheder lobbyvirksomhed til fordel for en større offentlig deltagelse i sundhedsvæsnet i forbindelse med Clinton-regeringens forsøg på at reformere sundhedsvæsnet, netop fordi de ikke magtede omkostningerne ved at stille privat sundhedsforsikring til rådighed for deres ansatte. Især amerikanske bilproducenter støttede Clinton-planen og var utilfredse med, at de uden den ville være nødt til at fortsætte udflytningen af produktionsfaciliteter til Canada, 12 Eksempler på sådanne vigtige infrastrukturprojekter, der er finansieret i hvert fald delvist af offentlige midler, omfatter det regionale Øresunds-udviklingsprojekt, herunder Øresundsbroen til Sverige, renovering af Københavns lufthavn, Storebæltsforbindelsen og Københavns metro. 13 Det betyder også, at udgifterne til sundhedsvæsnet er væsentligt lavere i Danmark end i mange andre lande, især USA. I 2002 var sundhedsudgifterne pr. indbygger $2.835 (8,8 % af BNP) i Danmark og $5.724 (14,6 % af BNP) i USA, mens børnedødeligheden (yngre end 5 år) pr. 1000 fødsler var 5,9 i Danmark og 8,0 i USA (Verdensbanken 2005). Den forventede levealder for voksne var stort set identisk i 2002 og lå på 76,6 år i Danmark og 77,0 år i USA (FN 2004, p. 139).

19

hvor prisen for at tilbyde sygeforsikring for deres ansatte var betydeligt lavere. Store virksomheders erkendelse af, at høje skatter kan betale for en række offentlige tilskud, infrastruktur og andre offentlige serviceydelser er sandsynligvis én af årsagerne til, at kapitalbeskatningen ikke er faldet væsentligt i de senere år i OECD-landene (Campbell 2004, kap. 5; Kiser 2001).

Derfor kan dramatiske nedskæringer på enten skatter eller offentlige udgifter bringe Danmarks

institutionelle konkurrenceevne i fare. Det kan også skabe politiske problemer, for så vidt at skattenedsættelser og nedskæringer i velfærden kan være politisk upopulære i store dele af befolkningen. En nyere undersøgelse fra Aalborg Universitet tyder på, at omkring 85 procent af danskerne er tilfredse med den skat, de betaler. Hertil kommer, at ca. to tredjedele af befolkningen ville foretrække forbedret offentlig service frem for lavere skatter (Copenhagen Post 2005, p. 4). Under alle omstændigheder står det klart, at der ikke findes bred støtte i befolkningen for neoliberale reformer af hverken skattesystemet eller de offentlige udgifter. Det samme gør sig gældende i andre vesteuropæiske lande, der bevarer deres høje selskabsskatter og andre skatter for fortsat at kunne finansiere sociale velfærdsprogrammer (International Herald Tribune 2005, p. 14).14

Når det er sagt, skal det også siges, at det ikke er vores mening at antyde, at der ikke har været

eller er plads til forandring hvad angår staten. Der er gennemført betydelige moderniseringer af den offentlige sektor i Danmark siden 1970’erne. Blandt andet er statsadministrationen gjort mere strømlinet, antallet af ansatte i visse ministerier, styrelser og afdelinger er reduceret; der er indført et økonomistyringssystem, der sikrer økonomisk planlægning og konstant effektivisering af stat såvel som kommuner; der er tillige indført effektivitetsorienterede beslutningskriterier (f.eks. cost-benefit-analyser samt mål- og resultatkrav); der sker hyppig decentralisering af politikimplementeringen; og politikprocessen rummer mere forskelligartede organiserede interesser. Den netop besluttede strukturreform er en videreførelse af den statslige økonomistyring til også at omfatte kommunerne, som derfor nu søges underlagt det samme effektiviseringspres som staten har været ude for en lang række år. Alt dette har haft to positive følgevirkninger i forhold til dansk konkurrenceevne. På den ene side skal der, når man forøger statens og kommunernes effektivitet, bruges færre penge på administration, så staten har flere penge til rådighed til de ovenfor beskrevne programmer, som forøger konkurrenceevnen. På den anden side er staten også blevet mere effektiv forstået på den måde, at en bredere vifte af interesser repræsenteres i politikplanlægningen, og som resultat heraf forøges legitimiteten af statens politikker. Det kan være en af grundene til, at statsprogrammer nyder så bred støtte i befolkningen, og at den høje skat møder så lille modstand i Danmark.

Et enkelt forbehold er på sin plads. Man må huske, at indkomstulighed og social ulighed har

været langt mindre i Danmark end USA. Det skyldes til dels effektiviteten af de danske velfærds-, uddannelses- og arbejdsmarkedsinstitutioner samt andre institutioner, såvel som af skattesystemet, der er med til at finansiere dem. Selv om der kan være flere veje, der fører til økonomisk succes, og selv 14 Naturligvis giver skattesystemer institutionelle muligheder for såvel LME’er og CME’er og kan manipuleres på en række måder afhængigt af regeringens ønsker. For nylig har nogle LME’er forenklet deres skatteregler, lukket smuthuller og i nogen grad sænket skatten for at gøre skattesystemet neutralt hvad angår de incitamenter, det skaber for virksomheder i forskellige brancher. Omvendt kan CME’er bevidst indarbejde skatteincitamenter - såsom fremskyndet afskrivning for visse former for investering eller skattefradrag for at undervise visse typer arbejdere - i skattelovgivningen for at fremme bestemte typer investering eller andre typer aktiviteter. I sidstnævnte tilfælde bliver skattepolitik i realiteten en form for industripolitik.

20

om succes kan opnås i såvel LME’er som CME’er, er det samme ikke nødvendigvis tilfældet, når det handler om indkomstlighed, ligestilling mellem kønnene og fattigdom. Hvad dette angår, er CME-strategien muligvis bedre end LME-strategien og NE-strategien muligvis bedre end CME-strategien (Hicks og Kenworthy 1998).

Den væsentlige pointe her er, at høje skatter og udgifter ikke i sig selv er kilder til konkurrencemæssige ulemper, som de neoliberale siger. Tværtimod koster arbejdsmarkedspolitik, politikker for erhvervsuddannelse og kompetenceudvikling og andre politikker, der har været til fordel for dansk industri penge. Drastiske ændringer i forbruget til disse og andre programmer kan bringe Danmarks institutionelle konkurrenceevne i fare. Det samme gælder for beskatningen. Dramatiske ændringer i det overordnede beskatningsniveau kan reducere regeringens provenu og dermed underminere skattegrundlaget for udgifterne til vigtige programmer. Hertil kommer, at radikale ændringer i skattesystemets struktur, dvs. forholdet mellem provenuerne fra forskellige former for skat (f.eks. indkomst-, kapital- og forbrugsskat, pensionsbidrag mv.), kan underminere Danmarks institutionelle konkurrenceevne i det omfang, den nuværende skattestruktur skaber incitament til investeringer, forbrug, opsparing og andre aktiviteter, der tilsyneladende har tjent Danmark godt gennem årene. Forholdet mellem beskatning, forbrug, incitamenter og institutionel konkurrenceevne er naturligvis yderst komplekst og ligger uden for rammerne af dette essay. Følgelig giver vi ingen forslag til, hvordan Danmarks finanspolitiske institutioner kan ændres, hvis de overhovedet skal ændres. Tværtimod opfordrer vi til stor varsomhed hvad dette angår. For så vidt at finanspolitiske institutioner støtter og afspejler landets komparative institutionelle fordele, bør politikere sørge for at være klar over, hvad der fungerer, og hvad der ikke gør, i forhold til Danmarks institutionelle konkurrenceevne, før de begynder at pille ved det underliggende skattesystem. Givet de involverede institutionelle komplementariteter ville radikal indgriben kunne have katastrofale følger. KONKLUSION Vi har argumenteret for, at Danmarks fremgang i den senere tid for en stor dels vedkommende skyldes landets institutionelle konkurrenceevne. Der er behov for yderligere forskning for at opnå en bedre forståelse af samtlige de fordele, der er knyttet til Danmarks nøgleinstitutioner. Det ville også føre til en bedre forståelse af de mulige ulemper ved det nuværende danske system. CME'er, LME’er og NE`er udviser både komparative institutionelle fordele og ulemper. Den eneste måde, vi kan påbegynde en afklaring af disse ting på, er gennem systematiske komparative analyser af forskellige lande, deres institutioner og forholdet mellem disse institutioner og social, økonomisk og finansiel formåen. Vi har brug for en nærmere udforskning af, hvad der fungerer, og hvad der ikke gør, i Danmark og i andre lande. Det er bestemt en vigtig forudsætning for at kunne forudsige, benchmarke og på anden måde finde ud af, hvordan Danmarks udvalg af institutioner samt offentlige og private politikker og programmer kan justeres, så landets komparative fordel styrkes i de kommende år.

Der er også behov for yderligere undersøgelser af mulige alternative forklaringer på Danmarks fremgang i de senere år. For eksempel kan skeptikere fremføre det argument, at eftersom Danmark og USA har meget forskellige institutionelle arrangementer, men samtidig ret ens niveauer af fremgang i mange tilfælde, har institutioner i virkeligheden ikke meget at gøre med et lands økonomiske konkurrenceevne. Måske har de to lande nogle ens betingelser til fælles, der endnu ikke er identificeret, men som er årsag til fremgangen i begge lande. En oplagt mulighed er eksempelvis pengepolitik. I

21

begge lande blev renten holdt på et ret lavt niveau i 1990’erne. Kunne det ikke have været nøglen til succes i stedet for institutioner? En lav rentesats hjælper bestemt med til at skabe et miljø, der er befordrende for vækst, for så vidt at den giver adgang til relativ billig kapital for forbrugere og investorer. Men det er ingen garanti for fremgang. Navnlig er en lav rentesats i sig selv ingen garanti for, at virksomheder vil låne, eller for, at de - såfremt de låner - investerer klogt på en måde, der på sigt viser sig at være vellykket. Endvidere var renten lav i mange lande i EU i denne periode, uden at de af den grund oplevede en nær så stærk økonomisk fremgang som Danmark og USA. Så selv om pengepolitik kan have bidraget til den økonomiske fremgang, er det bestemt ikke den eneste - endsige den vigtigste - faktor. Under alle omstændigheder er argumentet todelt. For det første siger vi ikke, at institutioner nødvendigvis er det eneste grundlag for Danmarks imponerende fremgang i de sidste tyve år. Andre faktorer kan meget vel have spillet ind. For det andet er der brug for meget mere forskning for at kunne afgøre den grad, hvormed Danmarks fremgang skyldes de institutionelle arrangementer eller noget andet.

Som vi har sagt, afhænger små kapitalistiske landes succes i det 21. århundrede i højere og højere grad af deres evne til at lære og være fleksible. Det er imidlertid vigtigt at huske, at kollektiv læring, fleksibilitet og økonomisk fremgang ofte har rødder i en underliggende normativ konsensus i disse lande, som sætter arbejdsgiver- og arbejdstagergrupper samt andre grupper i stand til at arbejde sammen mod et fælles mål (Katzenstein 2000; Zak og Knack 2001; se også Putnam og Goss 2002, pp. 5-7). Igennem årene har danske beslutningstagere dyrket konsensus og social solidaritet blandt forskellige status- og klassegrupper for at kunne hamle op med geopolitiske og senere hen internationale økonomiske udfordringer. Dette har til dels omfattet udvikling og modifikation af indbyrdes afhængige velfærds- og arbejdsmarkedsinstitutioner samt andre institutioner, der inddrager og er til fordel for en bred vifte af interesser (Campbell et al. 2006). Hvis der blev gennemført forandringer over en bred kam i disse institutioner, kunne man risikere at underminere ikke kun Danmarks institutionelle konkurrenceevne, men også den underliggende konsensus og solidaritet, der har været så gavnlig for Danmark hidtil.

Denne sidste pointe relaterer direkte til de danske politikeres rolle. I de sidste par årtier har

danske ledere – og hermed forstås både politiske og administrative ledere i den offentlige sektor og ledere af virksomheder og organisationer i den private - forsøgt at lære, hvilke politikker der virker godt og mindre godt i forhold til at forbedre landets konkurrenceevne. Denne læring har gjort det lederskab lettere, for så vidt at det er lykkedes politikere og andre kollektivt at finde ud af – ofte gennem langvarige drøftelser og forhandlinger - hvordan forskellige politikker og institutioner er samordnet på måder, der er gensidigt forstærkende og gavnlige (Pedersen 2006b). Denne form for læring, samordning og ledelse (learning, linking og leading) har hjulpet med til at fremme Danmarks institutionelle konkurrenceevne. Der er brug for mere af det samme, hvis Danmarks konkurrencemæssige position skal sikres i fremtiden.

For at kaste lys over dette vil vi tilføje en sidste dimension til diskussionen om institutionel

konkurrenceevne. Tag specielt vidensregime. Et vidensregime består af tre dele: (1) vidensprocessen - hvordan viden dannes og ændres, (2) vidensorganisation - hvordan vidensdannelsen er organiseret, og (3) vidensindholdet – den type viden, der dannes. Pointen er, at der formentlig er knyttet et bestemt vidensregime til den danske forhandlingsøkonomi og dermed den viden, der dannes som grundlag for politiske beslutninger og samordning af politikker. Ydermere påvirker den type vidensregime, der

22

findes i Danmark på nuværende tidspunkt, hvilke økonomiske paradigmer (vidensindhold), der udgør grundlaget for makro- og mikroøkonomiske beslutninger såvel som forretningsmæssige og politiske beslutninger. Følgelig findes der flere årsager til, hvorfor vidensregimer er vigtige – og at dette især gælder i en forhandlingsøkonomi. For det første tror vi, at forhandlingsøkonomier er mere følsomme over for politiske beslutninger og andre fejlbeslutninger end andre typer økonomier, fordi de indeholder et element af højt spil og risiko. Ikke alene er indsatsen højere – en hel nations overlevelse, herunder befolkningens økonomiske vækst og velfærd, er på spil. Derudover afhænger beslutningsdannelse også af elitens evne til at fortolke samtidens økonomiske og andre vilkår for at handle, og til at gøre dette på en måde, der fører frem til vellykkede nationale strategier. Endelig er Danmark som et lille land tvunget af omstændighederne til at tilpasse sig geopolitiske beslutninger truffet af store lande og til at tilpasse sig økonomiske tendenser, der påvirkes af multinationale selskaber og internationale organisationer. Derfor opererer forhandlingsøkonomier måske mere end liberale og koordinerede økonomier i et højrisiko-miljø – en hel økonomis fremtidige skæbne afhænger af elitens evne til at udvikle nationale tilpasningsstrategier gennem at skabe den rigtige viden om hvilke udfordringer, der skal løses.

For det andet er vi overbeviste om, at dette element af højt spil afslører sig selv i den måde,

viden er organiseret på i Danmarks tilfælde. I modsætning til andre lande er det danske vidensregime karakteriseret ved tre processer. Den første er læring (learning). Læring handler om fortolkning og overvågning. I Danmark indbefatter dette, hvordan en sådan overvågning af den globale økonomis udvikling og fortolkning af de nationale udfordringer i den sammenhæng har udviklet sig til en bestemt forestilling eller et bestemt økonomisk paradigme kaldet den samfundsøkonomiske forestilling, som alle væsentlige økonomiske og politiske beslutningstagere tænker, overvåger og fortolker indenfor og refererer til, når de træffer beslutninger (Pedersen, 2006a, b). Hvis den danske forhandlingsøkonomi er udstyret med mekanismer, der fremmer forandring og tilpasning, er det formentlig, fordi der er udviklet en sådan kollektiv forestilling, der gør det muligt, at læring kan ske inden for rammerne, der er kollektive og indbefatter alle de vigtigste aktører. Vidensdannelsen er kollektiv, fordi den foregår inden for rammerne af en fælles samfundsøkonomisk forestilling. Den er også kumulativ, fordi al erfaring lagres i den selv samme forestilling, og derfor bliver til en kollektiv hukommelse. Endelig er viden nytte-orienteret og lagret i makro- og mikroøkonomiske databaser, som altid er opdateret og altid er tilgængelige for alle beslutningstagere. Den vigtige pointe er, at et forhandlet vidensregime – i modsætning til et idealtypisk liberalt vidensregime – ikke er individuelt, men kollektivt; ikke privat, men offentligt; og ikke samtidigt, men filtreret gennem fortidens kollektive erfaringer.

Ledelse (leading) er den anden proces. Ledelse handler om, hvordan viden udnyttes. I den

danske forhandlingsøkonomi benyttes den kollektive hukommelse konstant til at træffe beslutninger, hvori kollektive interesser kombineres med særinteresser. Dette er den første årsag til, at lederskab er vigtigt i en forhandlingsøkonomi – de mange særinteresser skal forenes til én fælles interesse. En anden årsag til, at lederskab er vigtigt i Danmark, er, at denne fælles interesse altid formuleres ud fra en fortolkning af, hvad der skal til, for at landet kan tilpasse sig samtidige udviklinger i den globale økonomi og det geopolitiske miljø. I en forhandlingsøkonomi indebærer dette en betydelig grad af højt spil for lederne, som vi var inde på tidligere. Og indsatsen er meget høj. Lederskab indebærer ikke blot en eksplicit indsats for at arbejde for almenvellet, når viden benyttes i forhandlinger mellem regering og andre aktører. På grund af dansk politikplanlægnings organisering nu om dage er lederskab også i høj grad fremtidsorienteret, for så vidt at ledere forsøger at forudse, hvordan den meget åbne og sårbare

23

danske politiske økonomi bedst kan tilpasse sig internationale økonomiske og politiske vilkår i forandring. Lederskab i Danmark er derfor en kollektiv kunst, der ikke alene er baseret på personlig erfaring eller intuition, men på en kollektiv hukommelse, der bruges til at udvikle aggregerede og systematiske politikforskrifter om fremtiden. At træffe beslutninger for en hel økonomi med konsekvenser for en hel befolkning, ved at aggregere mange forskellige interesser og koordinere et antal forskellige politiske instrumenter, gennem et altomfattende sæt strukturpolitikker, baseret på information, der er grundlæggende usikker og rettet mod fremtiden, indebærer en betydelig grad af højt spil, hvilket måske gør lederskab endnu mere vanskeligt i Danmark end i andre samfundstyper.

Sluttelig er den tredje proces samordning (linking). Samordning er det ultimative formål med

læring og ledelse. Samordning opstår, når et stigende antal politikker koordineres, og når flere politikker er samordnet i samfundsmæssige aftaler eller via forhandlingsspil, så de bliver strategier for national handling. I den danske forhandlingsøkonomi fungerer samordning på mange planer. Nationale strategier kombinerer mange politikker. Forhandlingssystemer samordner beslutningsdannelse på mange planer. Faktisk kræver beslutningsdannelse i stigende grad, at man på samme tid holder sig de overnationale, nationale og lokale niveauer, foruden individuelle selskabers niveau for øje (Martin og Swank 2004). Og som diskuteret ovenfor anvendes viden til at hjælpe med at samordne og koordinere politikker for at forbedre Danmarks komparative fordele ved at udtænke og drage fordel af forskellige institutionelle komplementariteter.

24

REFERENCER Abrahamson, Peter. 2006. “Welfare Reform in Denmark: Successful Renewal of or Incremental Deviation from the Scandinavian Model?” In National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark, edited by John L. Campbell, John A. Hall, and Ove K. Pedersen. Montreal: McGill-Queen’s University Press. Albert, Michel. 1993. Capitalism vs. Capitalism. New York: Four Walls Eight Windows. Amin, Ash and Damian Thomas. 1996. “The Negotiated Economy: State and Civic Institutions in Denmark.” Economy and Society 25(2):255-81. Auer, Peter and Andrine Cazes. 2003. Employment Stability in an Age of Flexibility. Geneva: International Labor Organization. Beskæftigelsesministeriet, 2005, Flexicurity. Udfordringer den danske model, København. Block, Fred. 1980. "Beyond Relative Autonomy: State Managers as Historical Subjects." Pp. 227-40 in The Socialist Register, 1980, edited by Ralph Miliband and John Saville. London: The Merlin Press. Cameron, David. 1978. “The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis.” American Political Science Review 72:1243-61. Campbell, John L. 2004. Institutional Change and Globalization. Princeton: Princeton University Press. Campbell, John L. and John A. Hall. 2006. “The State of Denmark: Small States, Corporatism, and the Varieties of Capitalism.” In National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark, edited by John L. Campbell, John A. Hall, and Ove K. Pedersen. Montreal: McGill-Queen’s University Press. Campbell, John L., John A. Hall, and Ove K. Pedersen, editors. 2006. National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark. Montreal: McGill-Queen’s University Press. Copenhagen Post. 2005. “Danish Taxes.” March 25-31, p. 4. Crouch, Colin and Wolfgang Streeck, editors. 1997. Political Economy of Modern Capitalism. Thousand Oaks: Sage. Dobbin, Frank and Terry Boychuk. 1999. “National Employment Systems and Job Autonomy: Why Job Autonomy is High in the Nordic Countries and Low in the United States, Canada and Australia.” Organization Studies 20(2)257-292.

25

Djelic, Marie-Laure. 1998. Exporting the American Model: The Postwar Transformation of European Business. New York: Oxford University Press. Dore, Ronald. 2000. Stock Market Capitalism, Welfare Capitalism: Japan and Germany versus the Anglo-Saxons. New York: Oxford University Press. The Economist. 2005. “Economic and Financial Indicators.” April 16-22, pp. 96-97. EIRO. 1998. Flexibility of Working Time in Europe. Dublin: European Industrial Relations Observatory. (www.eiro.eurofound.ie) Estevez-Abe, Margarita, Torben Iversen, and David Soskice. 2001. “Social Protection and the Formation of Skills: A Reinterpretation of the Welfare State.” Pp. 145-83 in The Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, edited by Peter A. Hall and David Soskice. Oxford: Oxford University Press. Fererera, M.A., Anton Hemerijck, and Martin Rhodes. 2001. “The Future of Social Europe: Recasting Work and Welfare in the New Economy.” In The Global Third Way Debate, edited by Anthony Giddens. Cambridge: Polity Press. Garrett, Geoffrey. 1998. Partisan Politics in the Global Economy. New York: Cambridge University Press. Goul Andersen, Jørgen. 2003. Over-Danmark og Under-Danmark. Ulighed, Velfærdsstat og Politisk Medborgerskab. Århus: Aarhus Universitetsforlag. Hall, Peter A. and David Soskice, editors. 2001a. Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage. New York: Oxford University Press. _____. 2001b. “An Introduction to Varieties of Capitalism.” Pp. 1-70 in Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, edited by Peter A. Hall and David Soskice. New York: Oxford University Press. Hansen, H. 2000. Elements of Social Security. Copenhagen: The Danish National Institute of Social Research. Harney, Alexandra. 2005. “Mass Production Meets Quality Control.” Financial Times, May 18, Special Report on Business of Luxury, p. 5. Hicks, Alexander and Lane Kenworthy. 1998. “Cooperation and Political Economic Performance in Affluent Democratic Capitalism.” American Journal of Sociology 103:1631-1672. Hollingsworth, J. Rogers and Robert Boyer, editors. 1997. Contemporary Capitalism: The Embeddedness of Institutions. New York: Cambridge University Press.

http://www.eiro.eurofound.ie)

26

International Herald Tribune. 2005. “In EU Tax Race to Bottom, Who Wins?” March 26-27, p. 14. Iversen, Torben and Thomas R. Cusak. 2000. “The Causes of Welfare State Expansion: Deindustrialization or Globalization?” World Politics 52: 313-49. Jacobsson, Bengt, Per Lægreid and Ove K. Pedersen, editors. 1999. Fra Opbygning til Ombygning i Staten, vol. 3 in Nordic Project. Copenhagen: Jurist og Økonomforbundets Forlag. Kalecki, Michael. 1971. “Political Aspects of Full Employment.” Pp. 138-45 in Selected Essays on the Dynamics of Capitalist Economy, edited by Michael Kalecki. New York: Cambridge University Press. Karnøe, Peter. 1995. “Institutional Interpretations and Explanations of Differences in American and Danish Approaches to Innovation.” Pp. 243-76 in The Institutional Construction of Organizations, edited by W. Richard Scott and Soren Christensen. Thousand Oaks: Sage Publications. Katzenstein, Peter J. 2002. “Small States and Small States Revisited.” Unpublished manuscript, Department of Government, Cornell University. _____. 1985. Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe. Ithaca: Cornell University Press. _____. 1984. Corporatism and Change: Austria, Switzerland, and the Politics of Industry. Ithaca: Cornell University Press. Kristensen, Peer Hull. 2006. “The Danish Business System Transforming Towards the New Economy.” In National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark, edited by John L. Campbell, John A. Hall, and Ove K. Pedersen. Montreal: McGill-Queen’s University Press. Kristensen, Peer Hull. 1996. “On the Constitution of Economic Actors in Denmark: Interacting Skill Containers and Project Coordinators.” In The Changing European Firm: Limits to Convergence, edited by Richard Whitley and Peer Hull Kristensen. London: Routledge. Kristensen, Peer Hull. 1986. Teknologiske Projekter og Organisatoriske Processer. Roskilde: Forlaget for Samfundsøkonomi og Planlægning. Kristensen, Peer Hull and James Høpner. 1994. Fleksibilitetens Strukturform—Efteruddannelse, Virksomhedsorganisation og Arbejdskarriere i Danmark. Copenhagen: Nyt fra Samfundsvidenskaberne. Kristensen, Peer Hull and Jonathan Zeitlin. 2005. Local Players in Global Games: The strategic constitution of a multinational corporation. Oxford: Oxford University Press.

27

Kiser, Edgar. 2001. “Have We Overestimated the Effects of Neoliberalism and Globalization? Some Speculations on the Anomalous Stability of Taxes on Business.” Pp. 51-68 in The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis, edited by John L. Campbell and Ove K. Pedersen. Princeton: Princeton University Press. Kjaer, Peter and Ove K. Pedersen. 2001. “Translating Liberalization: Neoliberalism in the Danish Negotiated Economy.” Pp. 219-248 in The Rise of Neoliberalism and Institutional Analysis, edited by John L. Campbell and Ove K. Pedersen. Princeton: Princeton University Press. Lindberg, Leon N. and Charles S. Maier, editors. 1985. The Politics of Inflation and Economic Stagnation. Washington D.C.: The Brookings Institution. Lindblom, Charles. 1977. Politics and Markets. New York: Basic Books. Lægreid, Per and Ove K. Pedersen, editors. 1996. Integration og Decentralisering, vol. 2 in Nordic Project, Copenhagen: Jurist og Økonomforbundets Forlag. Lægreid, Per and Ove K. Pedersen, editors. 1994. Forvaltningspolitik i Norden, vol. 1 in Nordic Project, Copenhagen: Jurist og Økonomforbundets Forlag. Maddison, Angus. 2001. The World Economy: A Millenium Perspective. Paris: OECD Madsen, Per Kongshøj. 2006. “How Can It Possibly Fly? The Paradox of a Dynamic Labor Market in a Scandinavian Welfare State.” In National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark, edited by John L. Campbell, John A. Hall, and Ove K. Pedersen. Montreal: McGill-Queen’s University Press. _____. 2004. “The Danish Model of Flexicurity: A paradise—With Some Snakes.” Pp. 243-65 in Labour Market and Social Protections Reforms in International Perspective, edited by Hedva Sarfati and Giuliano Bonoli. Aldershot: Asgate. _____. 2003. “Flexcurity Through Labor Market Policies and Institutions in Denmark.” In Employment Stability in an Age of Flexibility, edited by Peter Auer and Sabrine Cazes. Geneva: International Labor Organization. Martin, Cathie Jo and Duane Swank. 2004. “Does the Organization of Capital Matter?” American Political Science Review 98:593-611. McKenzie, Richard and Dwight R. Lee. 1991. Quicksilver Capital: How the Rapid Movement of Wealth Has Changed the World. New York: Free Press. Mentzel, Maarten. 1999. “Think Tanks, Policy-Making, and a Dutch Advisory Council.” Science and Public Policy 26(3)171-78.

28

Molina, Oscar and Martin Rhodes. 2002. “Corporatism: The Past, Present, and Future of a Concept.” Annual Review of Political Science 5:305-31. OECD. 2005. OECD Fact Book, 2005. Paris: OECD. _____. 2004. Employment Outlook, 2004. Paris: OECD. _____. 2002. World Economic Outlook, No. 72. Statistical annex. Paris: OECD. Ohmae, Kenichi. 1995. The End of the Nation State. New York: Free Press. _____. 1990. The Borderless World: Power and Strategy in the Interlinked Economy. New York: Harper Collins. Pedersen, Ove K. 2006a. “Denmark’s Negotiated Economy.” In National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark, edited by John L. Campbell, John A. Hall, and Ove K. Pedersen. Montreal: McGill-Queen’s University Press. _____. 2006b. “Denmark—An Ongoing Experiment.” In National Identity and a Variety of Capitalism: Lessons from Denmark, edited by John L. Campbell, John A. Hall, and Ove K. Pedersen. Montreal: McGill-Queen’s University Press. _____. 1993. “The Institutional History of the Danish Polity: From a Market and Mixed Economy to a Negotiated Economy.” Pp. 277-300 in Institutional Change: Theory and Empirical Findings, edited by Sven-Erik Sjöstrand. New York: M.E. Sharpe. Pedersen, Ove K., Niels Å. Andersen, Peter Kjær and John Elberg. 1992. Privat Politik: Projekt Forhandlingsøkonomi. Copenhagen: Samfundslitteratur. Piore, Michael J. and Charles F. Sabel. 1984. The Second Industrial Divide. New York: Basic Books. Powell, Walter W. 2001. “The Capitalist Firm in the Twenty-First Century.” Pp. 33-68 in The 21st Century Firm, edited by Paul DiMaggio. Princeton: Princeton University Press. Przeworski, Adam and Michael Wallerstein. 1988. “Structural Dependency of the State on Capital.” American Political Science Review 82:11-31. Putnam, Robert D. and Kristin A. Goss. 2002. “Introduction.” Pp. 3-20 in Democracies in Flux: The Evolution of Social Capital in Contemporary Society, edited by Robert D. Putnam. New York: Oxford University Press. Roe, Mark J. 2003. Political Determinants of Corporate Governance: Political Context, Corporate Impact. New York: Oxford University Press.

29

Schmitter, Philippe C.. 1979. “Still the Century of Corporatism?” Pp. 7-52 in Trends Toward Corporatist Intermediation, edited by Philippe Schmitter and Gerhard Lehmbruch. Beverley Hills: Sage. _____ and Gerhard Lehmbruch, editors. 1979. Trends Toward Corporatist Intermediation. Beverly Hills: Sage. Senghass, Dieter. 1985. The European Experience: A Historical Critique of Development Theory. Leamington Spa, U.K.: Berg. Streeck, Wolfgang. 1997. “Beneficial Constraints: On the Economic Limits of Rational Voluntarism.” Pp. 197-219 in Contemporary Capitalism: The Embeddedness of Institutions, edited by J. Rogers Hollingsworth and Robert Boyer. New York: Cambridge University Press. _____. 1991. “On the Institutional Conditions of Diversified Quality Production.” Pp. 21-61 in Beyond Keynesianism: The Socio-Economics of Production and Full Employment, edited by Egon Matzner and Wolfgang Streeck. Aldershot: Edward Elgar. Swank, Duane. 2004. “The Spread of Neoliberalism: U.S. Economic Power and the Diffusion of Market-Oriented Tax Policy.” Center for European Studies Working Paper No. 120. Cambridge: Harvard University. _____. 2002. Global Capital, Political Institutions and Policy Change in Developed Welfare States. New York: Cambridge University Press. Shonfield, Andrew. 1965. Modern Capitalism: The Changing Balance of Public and Private Power. New York: Oxford University Press. Stone, Diane. 1996. Capturing the Political Imagination: Think Tanks and the Policy Process. London: Frank Cass. Thelen, Kathleen. 2000. “Why German Employers Cannot Bring Themselves to Dismantle the German Model.” Pp. 138-169 in Unions, Employers and Central Banks, edited by Torben Iversen, Jonas Pontousson and David Soskice. New York: Cambridge University Press. Traxler, Frans, Sabine Blaschke, and Bernhard Kittle. 2001. National Labor Relations in Internationalized Markets. New York: Oxford University Press. United Nations. 2004. Human Development Report, 2004. New York: United Nations. Visser, Jelle and Anton Hemerijck. 1997. A Dutch Miracle: Job Growth, Welfare Reform, and Corporatism in the Netherlands. Amsterdam: Amsterdam University Press. Wilthagen, Ton. 1998. Flexicurity–A New Paradigm for Labor Market Policy Reform? Discussion paper FA I 98-202. Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Socialforschung.

30

Wilthagen, Ton and Frank Tros. 2004. “The Concept of “Flexicurity”: A New Approach to Regulating Employment and Labor Markets.” Transfer 2:4. Western, Bruce and Katherine Beckett. 1999. “How Unregulated is the U.S. Labor Market? The Penal System as a Labor Market Institution.” American Journal of Sociology 104:1030-1060. World Bank. 2005. “Data and Statistics—Health.” April 22. (www.worldbank.org/data//databytopic.html.) _____. 2004. Doing Business, 2004: Understanding Regulation. Washington D.C.: World Bank. _____. 2001. World Bank Development Indicators. Washington D.C.: World Bank. _____. 1998. World Development Indicators. Washington D.C.: World Bank. World Economic Forum. 2003. Global Competitiveness Report, 2003-2004. Geneva: World Economic Forum. Zak, Paul J. and Stephen Knack. 2001. “Trust and Growth.” The Economic Journal 111(April)295-321. Zeitlin, Jonathan. 2003. “Introduction: Governing Work and Welfare in a New Economy—European and American Experiments.” Pp. 1-32 in Governing Work and Welfare in a New Economy. New York: Oxford University Press. Zysman, John. 1983. Governments, Markets, and Growth. Ithaca: Cornell University Press.

http://www.worldbank.org/data//databytopic.html

dansk institutionel konkurrenceevne i … · 3 dansk institutionel konkurrenceevne i den globale...

Documents