UNIVERSIDAD DE CANTABRIA Departamento de Geografa, Urbanismo y Ordenacin del Territorio

TESIS DOCTORAL

LOS RIESGOS NATURALES

EN ESPAA Y EN LA UNIN EUROPEA:

INCIDENCIA Y ESTRATEGIAS DE

ACTUACIN

Mara Isabel Fernndez Garrido

Dirigida por:

Dr. D. Juan Carlos Garca Codron (Universidad de Cantabria) Dr. D. Jean-Sylvain Magagnosc (Universidad de Poitiers, Francia)

Santander, Diciembre de 2006.

Hijos nuestros e hijos de nuestros hijos, escuchadme! Tras la catstrofe que nos ha golpeado, no os dejis sorprender de nuevo. Esta montaa es peligrosa; de vez en cuando se enfurece, se inflama; pero antes avisa con rumores, rugidos y temblores; se ve brotar humo, llamas y relmpagos de su cima; el aire vibra y resuena. Huid cuando an estis a tiempo, porque va a explotar, a vomitar un torrente de fuego que descender y os cortar la retirada. Si la desdeis, o si prefers vuestros bienes ms preciosos a vuestra vida, ella castigar sin duda vuestra temeridad o vuestra avaricia. Huid sin tardanza, sin volver atrs.

Inscripcin de la placa colocada en Npoles en 1632 por Emmanuel Foncesi, virrey bajo el reinado de Felipe IV tras la erupcin catastrfica del Vesubio en 1631.

1

Agradecimientos

Quisiera dejar constancia de mi agradecimiento a todas aquellas personas que durante

estos aos me han ofrecido con generosidad su ayuda, consejo, apoyo o aliento,

contribuyendo de alguna manera a la materializacin final de esta tesis doctoral.

A mis directores, Juan Carlos Garca Codron y Jean-Sylvain Magagnosc,

que aportaron sus conocimientos y siguieron con detalle el progreso de este

trabajo desde las ms tempranas fases de su gestacin.

A Ignacio Ibarra y Juan Carlos Lerma, del Centro de Educacin Ambiental

de Polientes (Cantabria), que pusieron a mi disposicin material y ayuda cuando,

an no licenciada, encaraba mis primeros pasos en la investigacin sobre riesgos

naturales.

A Carlos Garca Pereda, Jefe de la Agrupacin de Voluntarios de Proteccin

Civil del Ayuntamiento de Santander, y al personal de Proteccin Civil en la

Delegacin de Gobierno de Cantabria, por facilitarme todo el material del que

disponan para realizar mis primeras bsquedas en el arranque de esta

investigacin.

A Gregorio Pascual Santamara, ex Director General de Proteccin Civil, que

entre las obligaciones de su cargo encontr tiempo para orientar los pasos de una

doctoranda nefita.

3

A Bernard Cornlis, Luis Lan Huerta y Andr Dauphin, por hacerme

llegar generosamente sus inspiradoras publicaciones e interesarse por mi trabajo

y avances. A Jean-Charles Denain, por sus valiosas sugerencias bibliogrficas.

A Yannick Ferrand, por tutelar mi estancia de investigacin en la Direction de

la Prvention des Risques Urbains, Mairie de Nice (Niza, Francia), as como a

Ren Baylet, director del servicio, y a todos sus funcionarios y trabajadores que

me acogieron y facilitaron la estancia durante este fructfero periodo.

A Damienne Provitolo, por cederme material bibliogrfico y ofrecerme sus

consejos y experiencia en la investigacin sobre riesgos naturales, adems de su

tiempo y amistad durante mi estancia en Niza.

A Rita Ramasco, del Centro de Documentacin Europea de la Universidad de

Cantabria, por su inestimable ayuda para resolver mis cuestiones sobre temas

legislativos en la Unin Europea.

A Jos Mara Garca Ruiz, del Instituto Pirenaico de Ecologa, por su

amabilidad al transmitirme sus opiniones y su experiencia directa para completar

mis pginas sobre casos de catstrofes.

A Jorge Olcina Cantos, por atender cordialmente mis preguntas y dudas, y

hacerme llegar informacin y documentos de elaboracin propia para completar

los contenidos de esta tesis. Crucial ha sido su inspiracin, junto con la del

desaparecido Francisco Javier Ayala-Carcedo, a cuya memoria sirvan como

homenaje estas pginas.

A Laura de Albuquerque, por su revisin y comentarios a mi texto sobre la

administracin britnica.

A Conchi Anillo, por facilitarme informacin sobre el caso britnico; y, junto

con Virginia Carracedo, por ayudarme a gestar el impulso definitivo para

encarar la recta final de esta investigacin.

4

A Alfonso Pea-Rotella, Eduardo Shallcrass y Julin Alonso del Val, por

todo lo que han aportado a esta aventura.

A Ral Poo Anievas por sus consejos sobre temas jurdicos, y a toda la Oficina

de Estudios y Proyectos de la Consejera de Medio Ambiente del Gobierno de

Cantabria por su comprensin y apoyo en los ltimos meses de este reto.

A Antonio Santos y a todo el personal de la divisin interfacultativo de la

biblioteca de la Universidad de Cantabria, porque sin su ayuda la realizacin de

esta tesis doctoral habra resultado imposible.

En definitiva, a toda mi familia y amigos, a mis seres queridos; a Luis, que ha

sido mi apoyo ms slido y paciente. A todos ellos les agradezco su cario y

respaldo incondicional, asumiendo por m todas esas cosas a las que, durante

estos aos, yo no he podido prestar el suficiente tiempo y atencin. De todos

vosotros es una parte de este trabajo.

5

NDICE

INTRODUCCIN .............................................................................................

p. 17

BLOQUE I:

FUNDAMENTOS, CONCEPTOS Y FORMAS DE GESTIN

Captulo 1: LAS BASES DEL ESTUDIO DEL RIESGO ..............................

p. 25

1. PLANTEAMIENTOS INICIALES .................................................................

p. 25

1.1. Finalidad y pertinencia de la investigacin .................................. p. 26 1.1.1. Justificacin y antecedentes ............................................... p. 26 1.1.2. Objetivos ............................................................................ p. 26 1.1.3. Metodologa ....................................................................... p. 27 1.1.4. Fuentes ............................................................................... p. 29

2. DEFINICIN DEL MBITO DE TRABAJO ................................................

p. 31

2.1. Delimitacin espacial de la investigacin ...................................... p. 31 2.2. Distincin entre riesgos naturales y tecnolgicos ......................... p. 32 2.3. Caracterizacin del objeto de estudio: Criterios de delimitacin......................................................................................

p. 35

2.3.1. Energa ............................................................................... p. 35 2.3.2. Posibilidad de bajas ............................................................ p. 36 2.3.3. Representatividad en el mbito de estudio ......................... p. 36 2.3.4. Posibilidad de intervencin ................................................ p. 37

2.4. El umbral de la catstrofe .............................................................. p. 37 2.5. Seleccin de riesgos a tratar: los Riesgos Naturales No Difusos p. 39

3. BASE CONCEPTUAL.....................................................................................

p. 42

3.1. Objetivos y problemas .................................................................... p. 42 3.2. Clases de conceptos.......................................................................... p. 43 3.3. Conceptos fundamentales ............................................................... p. 44

3.3.1. Resumen y valoracin de las definiciones existentes ......... p. 45 3.3.1.a) Peligrosidad Natural ........................................... p. 46 3.3.1.b) Vulnerabilidad ..................................................... p. 48 3.3.1.c) Riesgo Natural ..................................................... p. 50 3.3.1.d) Catstrofe Natural .............................................. p. 53

3.3.2. Propuesta de un nuevo concepto ........................................ p. 55 3.3.3. Definiciones propias ........................................................... p. 57

3.3.3.a) Fenmeno Natural Extremo ................................ p. 58 3.3.3.b) Peligrosidad Natural ........................................... p. 58 3.3.3.c) Vulnerabilidad ..................................................... p. 59

7

3.3.3.d) Riesgo Natural .................................................... p. 60 3.3.3.e) Catstrofe Natural .............................................. p. 61

3.3.4. Dimensiones de los conceptos fundamentales ................... p. 62 3.4. Otros conceptos asociados .............................................................. p. 64

3.4.1. Cuestiones relativas a la evaluacin del riesgo .................. p. 64 3.4.1.a) Procesos .............................................................. p. 64 3.4.1.b) Magnitud / Intensidad ......................................... p. 64 3.4.1.c) Daos o prdidas ................................................ p. 65 3.4.1.d) Probabilidad / Incertidumbre ............................. p. 66

3.4.2. Cuestiones relativas a la toma de decisiones ...................... p. 66 3.4.2.a) Riesgo aceptado .................................................. p. 66 3.4.2.b) Principio de precaucin ...................................... p. 67 3.4.2.c) Probabilismo / Determinismo ............................. p. 67

3.4.3. Cuestiones relativas a la actuacin ..................................... p. 68 3.4.3.a) Prediccin ........................................................... p. 68 3.4.3.b) Prevencin / Preparacin ................................... p. 68 3.4.3.c) Alerta / Socorro ................................................... p. 69 3.4.3.d) Recuperacin ....................................................... p. 69

4. HISTORIA DE LA INVESTIGACIN EN EL CAMPO DE LOS RIESGOS NATURALES ......................................................................................................

p. 71

4.1. La evolucin terica a lo largo del s. XX ...................................... p. 71 4.1.1. La base doctrinal de la Escuela Norteamericana ................ p. 71 4.1.2. La base doctrinal de la Escuela Francesa ........................... p. 74 4.1.3. La base doctrinal de la Escuela Espaola .......................... p. 76

4.2. Estrategias de nivel internacional .................................................. p. 81 Captulo 2: APROXIMACIN A LOS RIESGOS NATURALES NO DIFUSOS Y SU INCIDENCIA TERRITORIAL .......................

p. 83

1. RIESGOS GEOLGICOS INTERNOS (endgenos) .....................................

p. 84

1.1. Sismicidad ........................................................................................ p. 84 1.1.1. La actuacin frente al riesgo ssmico ................................. p. 88

1.1.1.a) Prediccin ........................................................... p. 88 1.1.1.b) Prevencin y preparacin ................................... p. 89

1.1.1.c) Gestin de la crisis .............................................. p. 90 1.1.1.d) Recuperacin ...................................................... p. 90

1.2. Vulcanismo ...................................................................................... p. 91 1.2.1. La actuacin frente al riesgo volcnico .............................. p. 93

1.2.1.a) Prediccin ........................................................... p. 93 1.2.1.b) Prevencin y preparacin ................................... p. 93

1.2.1.c) Gestin de la crisis .............................................. p. 95 1.2.1.d) Recuperacin ...................................................... p. 95

1.3. Tsunamis .......................................................................................... p. 96 1.3.1. La actuacin frente al riesgo de tsunamis .......................... p. 103

1.3.1.a) Prediccin ........................................................... p. 103 1.3.1.b) Prevencin y preparacin ................................... p. 104 1.3.1.c) Gestin de la crisis .............................................. p. 105 1.3.1.d) Recuperacin ...................................................... p. 105

1.4. Los riesgos geolgicos internos como riesgos inducidos .............. p. 105

8

2. RIESGOS GEOLGICOS EXTERNOS (geomorfolgicos): Movimientos gravitacionales .....................................................................................................

p. 107

2.1. Movimientos de ladera ................................................................... p. 107 2.1.1. La actuacin frente al riesgo de movimientos de ladera .... p. 112 2.1.1.a) Prediccin ........................................................... p. 112 2.1.1.b) Prevencin y preparacin ................................... p. 112

2.1.1.c) Gestin de la crisis .............................................. p. 114 2.1.1.d) Recuperacin ...................................................... p. 114

2.2. Erosin costera ................................................................................ p. 115 2.3. Hundimientos .................................................................................. p. 116 2.4. Los riesgos geomorfolgicos como riesgos inducidos .................. p. 117

3. RIESGOS HIDROLGICOS ..........................................................................

p. 119

3.1. Inundaciones .................................................................................... p. 119 3.1.1. La actuacin frente al riesgo de inundacin ....................... p. 123

3.1.1.a) Prediccin ........................................................... p. 123 3.1.1.b) Prevencin y preparacin ................................... p. 123 3.1.1.c) Gestin de la crisis .............................................. p. 125 3.1.1.d) Recuperacin ...................................................... p. 125

3.2. Los riesgos hidrolgicos como riesgos inducidos ......................... p. 126 4. RIESGOS GEO-CLIMTICOS ......................................................................

p. 129

4.1. Aludes de nieve ................................................................................ p. 129 4.1.1. La actuacin frente al riesgo de aludes .............................. p. 131

4.1.1.a) Prediccin ........................................................... p. 131 4.1.1.b) Prevencin y preparacin ................................... p. 131 4.1.1.c) Gestin de la crisis .............................................. p. 132 4.1.1.d) Recuperacin ...................................................... p. 132

4.2. Los riesgos geoclimticos como riesgos inducidos ....................... p. 132 Captulo 3: EL CONOCIMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES Y SU APLICACIN .........................................................................

p. 135

1. EL ESTUDIO DEL RIESGO ..........................................................................

p. 135

1.1. Evaluacin de la Peligrosidad ........................................................ p. 137 1.2. Evaluacin de la Vulnerabilidad ................................................... p. 139 1.3. Evaluacin del Riesgo ..................................................................... p. 141

2. LA TOMA DE DECISIONES .........................................................................

p. 148

3. LA ACTUACIN ...........................................................................................

p. 151

Captulo 4: LA GESTIN DEL RIESGO .......................................................

p. 155

1. LAS HERRAMIENTAS DE GESTIN DEL RIESGO .................................

p. 155

1.1. La cartografa .................................................................................. p. 156 1.2. Las herramientas informticas ...................................................... p. 159

1.2.1. Los Sistemas de Informacin Geogrfica .......................... p. 159 1.2.2. La teledeteccin ................................................................. p. 161

9

1.2.3. Internet ............................................................................... p. 164 1.3. La legislacin ................................................................................... p. 165 1.4. Los instrumentos especficos .......................................................... p. 166

2. LOS ORGANISMOS NACIONALES DE GESTIN DEL RIESGO ...........

p. 168

2.1. Administraciones: Estrategia global .............................................

p. 168

BLOQUE II

TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES: SITUACIN EN DISTINTOS MBITOS TERRITORIALES

Captulo 5: EL MARCO DE LA UNIN EUROPEA ...................................

p. 177

1. TIPOS DE RIESGOS PRESENTES EN EL TERRITORIO EUROPEO .......

p. 178

2. BREVE INTRODUCCIN A LAS INSTITUCIONES EUROPEAS ............

p. 185

2.1. La Comisin Europea ..................................................................... p. 188 2.2. El Consejo de la Unin Europea .................................................... p. 189 2.3. El Parlamento Europeo .................................................................. p. 191 2.4. Otras instituciones y rganos europeos ......................................... p. 192 2.5. Agencias Europeas .......................................................................... p. 193

3. HERRAMIENTAS DE GESTIN DEL RIESGO EN LA UNIN EUROPEA .......................................................................................................

p. 194

3.1. Cartografa ...................................................................................... p. 194 3.2. Legislacin sobre riesgos ................................................................ p. 197

3.2.1. Cooperacin en materia de proteccin civil ....................... p. 207 3.2.2. Prevencin .......................................................................... p. 211 3.2.3. Medio Ambiente ................................................................. p. 212 3.2.4. Investigacin ...................................................................... p. 215

3.3. La Unin Europea y la Ordenacin del Territorio ...................... p. 217 3.4. Nuevas Tecnologas ......................................................................... p. 218 3.5. Proyectos Europeos ......................................................................... p. 219

3.5.1. Proyectos principales .......................................................... p. 221 3.5.2. Otros proyectos .................................................................. p. 222 3.5.3. Formacin .......................................................................... p. 223 3.5.4. Instrumentos de asistencia mutua ...................................... p. 225

3.5.4.a) Vademcum ......................................................... p. 225 3.5.4.b) Diccionario multilinge de proteccin civil ....... p. 226 3.5.4.c) Manual de operaciones ....................................... p. 226 3.5.4.d) Nmero de emergencia nico 112 ...................... p. 227

4. INSTITUCIONES Y ORGANISMOS DE GESTIN DEL RIESGO EN LA UNIN EUROPEA .........................................................................................

p. 228

4.1. Agencias y oficinas de investigacin de mbito europeo ............. p. 228 4.1.1. Direccin General de Medio Ambiente ............................. p. 228 4.1.2. Centro Comn de Investigacin ......................................... p. 228 4.1.3. Otras Direcciones Generales de la Comisin ..................... p. 229 4.1.4. Agencia Europea del Medio Ambiente .............................. p. 230

4.2. Redes europeas de cooperacin en materia de proteccin civil .. p. 231

10

4.2.1. Programas de Accin Comunitaria en favor de la Proteccin Civil (PACPCs) ................................................

p. 231

4.2.2. Mecanismo Comunitario .................................................... p. 234 4.2.3. Grupos y centros de la red comunitaria .............................. p. 237

5. CONCLUSIONES SOBRE LA UNIN EUROPEA .....................................

p. 241

Captulo 6: TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES EN ESPAA ..................................................................................

p. 245

1. TIPOS DE RIESGOS PRESENTES EN EL TERRITORIO ESPAOL .......

p. 246

1.1. Riesgos geolgicos internos (endgenos) ....................................... p. 247 1.1.1. Sismicidad en Espaa ......................................................... p. 247 1.1.2. Vulcanismo en Espaa ........................................................ p. 249 1.1.3. Tsunamis en Espaa ........................................................... p. 251

1.2. Riesgos geolgicos externos (geomorfolgicos) ............................. p. 254 1.2.1. Movimientos de ladera en Espaa ...................................... p. 254

1.3. Riesgos hidrolgicos ........................................................................ p. 256 1.3.1. Las inundaciones en Espaa ............................................... p. 256

1.4. Riesgos geo-climticos .................................................................... p. 259 1.4.1. El riesgo de aludes en Espaa ............................................ p. 259

2. HERRAMIENTAS DE GESTIN DEL RIESGO EN ESPAA ..................

p. 262

2.1. Cartografa ...................................................................................... p. 262 2.2. Legislacin ....................................................................................... p. 266

2.2.1. Sismicidad .......................................................................... p. 274 2.2.2. Aguas .................................................................................. p. 276

2.2.3. Costas ................................................................................. p. 278 2.2.4. Ordenacin del territorio .................................................... p. 279

2.3. Instrumentos especficos en Espaa .............................................. p. 282 3. INSTITUCIONES Y ORGANISMOS DE GESTIN DEL RIESGO EN ESPAA ..........................................................................................................

p. 283

3.1. Administracin: Estrategia global ................................................. p. 283 3.2. Organismos oficiales de gestin del riesgo .................................... p. 286

3.2.1. Proteccin Civil: Alerta y socorro ...................................... p. 286 3.2.2. Consorcio de Compensacin de Seguros: Recuperacin (sector asegurador) .............................................................

p. 295

3.2.3. Otros organismos de gestin .............................................. p. 301 3.2.3.a) Subdireccin General de Ayudas a las Vctimas del Terrorismo y de Atencin Ciudadana ...........

p. 302

3.2.3.b) Secretara General para el Territorio y la Biodiversidad .......................................................

p. 305

3.3. Organismos implicados en la investigacin sobre el riesgo ........ p. 309 3.3.1. Instituto Geolgico y Minero de Espaa (IGME) .............. p. 310 3.3.2. Instituto Geogrfico Nacional (IGN) ................................. p. 311 3.3.3. Instituto Nacional de Meteorologa (INM) ........................ p. 314 3.3.4. Consejo Superior de Investigaciones Cientficas (CSIC) .. p. 316 3.3.5. Centro de Estudios y Experimentacin en Obras Pblicas (CEDEX) ............................................................................

p. 317

11

3.3.6. Instituto Espaol de Oceanografa (IEO) ........................... p. 319 3.3.7. Universidades y Centros de Investigacin ......................... p. 320

4. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIN DE LOS RIESGOS NATURALES EN ESPAA ...........................................................................

p. 321

Captulo 7: TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES EN FRANCIA ...............................................................................

p. 329

1. TIPOS DE RIESGOS PRESENTES EN EL TERRITORIO FRANCS .......

p. 330

1.1. Riesgos geolgicos internos (endgenos) ....................................... p. 331 1.1.1. Sismicidad en Francia ........................................................ p. 331 1.1.2. Vulcanismo en Francia ....................................................... p. 334 1.1.3. Tsunamis en Francia .......................................................... p. 336

1.2. Riesgos geolgicos externos (geomorfolgicos) ............................ p. 337 1.2.1. Movimientos de ladera en Francia ..................................... p. 337

1.3. Riesgos hidrolgicos ........................................................................ p. 338 1.3.1. Inundaciones en Francia ..................................................... p. 338 1.3.2. Arroyada urbana en Francia ............................................... p. 341

1.4. Riesgos geo-climticos .................................................................... p. 342 1.4.1. Aludes de nieve en Francia ................................................ p. 342

2. HERRAMIENTAS DE GESTIN DEL RIESGO EN FRANCIA ................

p. 344

2.1. Cartografa ...................................................................................... p. 344 2.2. Legislacin ....................................................................................... p. 346 2.3. Instrumentos especficos en Francia ............................................. p. 354

2.3.1. Los PPR y sus antecedentes ............................................... p. 354 2.3.2. Otros instrumentos relacionados ........................................ p. 363

2.3.2. a) Plan de Ocupacin del Suelo (POS) .................. p. 363 2.3.2. b) Proyectos de Inters General (PIG) .................. p. 364 2.3.3. Reglamentos especficos para ciertos tipos de riesgo ........ p. 364

2.3.3. a) La reglamentacin parassmica ......................... p. 364 2.3.3. b) Disposiciones sobre el riesgo de inundacin ..... p. 368

2.4. La reforma de la normativa sobre riesgos a partir de 2003 ........ p. 370 3. INSTITUCIONES Y ORGANISMOS DE GESTIN DEL RIESGO EN FRANCIA ........................................................................................................

p. 378

3.1. Administracin: Estrategia global ................................................. p. 378 3.1.1. Prevencin Preparacin ................................................... p. 380 3.1.2. Alerta .................................................................................. p. 384 3.1.3. Socorro ............................................................................... p. 385 3.1.4. Recuperacin ...................................................................... p. 387

3.2. Organismos oficiales de gestin del riesgo .................................... p. 393 3.2.1. Comit Interministerial de Prevencion de Riesgos: Gestin global? .................................................................

p. 393

3.2.2. Seguridad Civil ................................................................... p. 393 3.2.3. Caja Central de Reaseguro: Recuperacin ......................... p. 396 3.2.4. Organismos territoriales del Estado ................................... p. 398 3.3. Organismos implicados en la investigacin sobre el riesgo ........ p. 399

12

4. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIN DE LOS RIESGOS NATURALES EN FRANCIA .........................................................................

p. 404

Captulo 8: TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES EN ITALIA ....................................................................................

p. 409

1. TIPOS DE RIESGOS PRESENTES EN EL TERRITORIO ITALIANO ......

p. 410

1.1. Riesgos geolgicos internos (endgenos) ....................................... p. 411 1.1.1. Sismicidad en Italia ............................................................ p. 411 1.1.2. Vulcanismo en Italia .......................................................... p. 415 1.1.3. Tsunamis en Italia .............................................................. p. 418

1.2. Riesgos geolgicos externos (geomorfolgicos) ............................ p. 419 1.2.1. Movimientos de ladera en Italia ......................................... p. 419

1.3. Riesgos hidrolgicos ........................................................................ p. 421 1.3.1. Inundaciones en Italia ......................................................... p. 421

1.4. Riesgos geo-climticos .................................................................... p. 421 1.4.1. Aludes de nieve en Italia .................................................... p. 421

2. HERRAMIENTAS DE GESTIN DEL RIESGO EN ITALIA .....................

p. 424

2.1. Cartografa ...................................................................................... p. 424 2.2. Legislacin ....................................................................................... p. 426

2.2.1. Proteccin civil ................................................................... p. 437 2.2.2. Proteccin del territorio ...................................................... p. 440 2.2.3. Voluntariado ....................................................................... p. 441 2.2.4. Riesgos especficos ............................................................ p. 442

2.2.4.a) Normativa antissmica ........................................ p. 443 2.2.4.b) Hidrogeolgico ................................................... p. 443

2.3. Instrumentos especficos en Italia .................................................. p. 444 3. INSTITUCIONES Y ORGANISMOS DE GESTIN DEL RIESGO EN ITALIA ............................................................................................................

p. 445

3.1. Administracin: Estrategia global ................................................. p. 445 3.1.1. PrevencinPreparacin ..................................................... p. 448 3.1.2. AlertaSocorro ................................................................... p. 452 3.1.3. Recuperacin ...................................................................... p. 455

3.2. Organismos oficiales de gestin del riesgo .................................... p. 459 3.2.1. El Servicio Nacional de Proteccin Civil:

Planteamiento global ........................................................ p. 460

3.2.1.a) Departamento de Proteccin Civil ...................... p. 461 3.2.1.b) Otros organismos del Servicio Nacional

de Proteccin Civil .............................................. p. 463

3.2.2. La emergencia: Estructuras operativas nacionales ............. p. 464 3.2.3. Recuperacin: Sector seguros ............................................ p. 468 3.3. Organismos implicados en la investigacin sobre el riesgo ........ p. 469 3.3.1. Un Ministerio para la Investigacin ................................... p. 469 4. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIN DE LOS RIESGOS NATURALES EN ITALIA ..............................................................................

p. 473

13

Captulo 9: TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES EN EL REINO UNIDO ................................................................

p. 479

1. TIPOS DE RIESGOS PRESENTES EN EL TERRITORIO BRITNICO ...

p. 479

1.1. Riesgos geolgicos internos (endgenos) ....................................... p. 480 1.1.1. Sismicidad en el Reino Unido ............................................ p. 480 1.1.2. Vulcanismo en el Reino Unido .......................................... p. 483 1.1.3. Tsunamis en el Reino Unido .............................................. p. 484

1.2. Riesgos geolgicos externos (geomorfolgicos) ............................ p. 485 1.2.1. Movimientos de ladera en el Reino Unido ......................... p. 487 1.2.2. Erosin sobre costas acantiladas ........................................ p. 489

1.3. Riesgos hidrolgicos ........................................................................ p. 491 1.3.1. Inundaciones en el Reino Unido ........................................ p. 491

1.4. Riesgos geo-climticos .................................................................... p. 494 1.4.1. Aludes de nieve en el Reino Unido .................................... p. 494

2. HERRAMIENTAS DE GESTIN DEL RIESGO EN EL REINO UNIDO ..

p. 495

2.1. Cartografa ...................................................................................... p. 495 2.1.1. Cartografa de riesgos de acceso generalizado .................. p. 495 2.1.2. Cartografa de riesgos de acceso restringido ...................... p. 497

2.2. Legislacin ....................................................................................... p. 498 2.3. Instrumentos especficos en el Reino Unido ................................. p. 501

3. INSTITUCIONES Y ORGANISMOS DE GESTIN DEL RIESGO EN EL REINO UNIDO ...............................................................................................

p. 502

3.1. Administracin: Estrategia global ................................................. p. 502 3.1.1. Papel de algunos Departamentos y Oficinas del Gobierno de Su Majestad ...................................................................

p. 506

3.1.1.a) Departamento para el Medio Ambiente, Alimentacin y Asuntos Rurales (DEFRA) ..........

p. 506

3.1.1.b) Departamento de Negocios e Industria (DTI) .... p. 507 3.1.1.c) Departamento de Salud ....................................... p. 508

3.1.1.d) Oficina de Interior .............................................. p. 509 3.1.1.e) Oficina del Gabinete ........................................... p. 509 3.1.1.f) Departamento para las Comunidades y

el Gobierno Local (DCLG) .................................. p. 510

3.1.2. Los distintos niveles de la Administracin en el Ciclo del Riesgo .................................................................................

p. 512

3.1.3. La fase de recuperacin ...................................................... p. 513 3.2. Organismos oficiales de gestin del riesgo .................................... p. 516 3.2.1. Un ejemplo de gestin integral: Las inundaciones ............. p. 517 3.2.1.a) Agencia del Medio Ambiente ............................... p. 518 3.2.1.b) Agencia Escocesa de Proteccin del

Medio Ambiente .................................................... p. 522

3.2.2. Proteccin civil ................................................................... p. 522 3.2.3. La Asociacin de Aseguradores Britnicos: Recuperacin p. 524

3.3. Organismos implicados en la investigacin sobre el riesgo ......... p. 525 3.3.1. Un organismo para la investigacin: El NERC .................. p. 525

3.3.1.a) Centros pertenecientes al NERC ......................... p. 525

14

3.3.1.b) Centros que colaboran con el NERC .................. p. 527 3.3.1.c) Otros centros de investigacin y organismos de Apoyo ...................................................................

p. 528

4. CONCLUSIONES SOBRE LA GESTIN DE LOS RIESGOS NATURALES EN EL REINO UNIDO ..............................................................

p. 530

BLOQUE III

COMPARATIVA DE LAS SITUACIONES ANALIZADAS Y CONCLUSIONES OBTENIDAS

Captulo 10: EJEMPLOS DE GESTIN DE CATSTROFES EN LOS PASES ESTUDIADOS ..............................................................

p. 537

1. El EJEMPLO ESPAOL: LA CATSTROFE DEL BARRANCO DE ARS: BIESCAS 1996 ...................................................................................

p. 538

1.1. La peligrosidad ............................................................................... p. 539 1.2. El riesgo ............................................................................................ p. 544 1.3. El Fenmeno Natural Extremo ...................................................... p. 545 1.4. La catstrofe: 7/8/1996 ................................................................... p. 547 1.5. Lecciones aprendidas ...................................................................... p. 552

1.5.1. Difcil recuperacin ............................................................ p. 552 1.5.2. Un largo periplo judicial .................................................... p. 553 1.5.3. Avances? .......................................................................... p. 556

2. EJEMPLO DE UNA CATSTROFE EN FRANCIA: LA AVALANCHA DE MONTROC DE 1999 ................................................................................

p. 561

2.1. La peligrosidad ............................................................................... p. 562 2.2. El riesgo ............................................................................................ p. 564 2.3. El Fenmeno Natural Extremo ....................................................... p. 567 2.4. La catstrofe: 9/2/1999 .................................................................... p. 570 2.5. Lecciones aprendidas ...................................................................... p. 573

3. ITALIA: EL TERREMOTO DE MOLISE DE 2002 ......................................

p. 577

3.1. La peligrosidad ............................................................................... p. 578 3.2. El riesgo ............................................................................................ p. 578 3.3. El Fenmeno Natural Extremo ...................................................... p. 580 3.4. La catstrofe: 31/10/2002 ............................................................... p. 582 3.5. Lecciones aprendidas ...................................................................... p. 586

4. LA GESTIN DE UNA CATSTROFE EN EL REINO UNIDO: LAS INUNDACIONES DE OTOO DE 2000 ......................................................

p. 593

4.1. La peligrosidad ............................................................................... p. 594 4.2. El riesgo ............................................................................................ p. 595 4.3. El Fenmeno Natural Extremo ...................................................... p. 596 4.4. La catstrofe: Otoo/2000 .............................................................. p. 600 4.5. Lecciones aprendidas ...................................................................... p. 605

5. UNA CATSTROFE A NIVEL COMUNITARIO: LAS INUNDACIONES DE CENTROEUROPA EN VERANO DE 2002 ............................................

p. 610

15

5.1. La peligrosidad ............................................................................... p. 610 5.2. El riesgo ............................................................................................ p. 611 5.3. El Fenmeno Natural Extremo ....................................................... p. 612 5.4. La catstrofe: Agosto/2002 .............................................................. p. 613

5.4.1. Repblica Checa ................................................................. p. 614 5.4.2. Alemania ............................................................................ p. 615

5.4.3. Austria ................................................................................ p. 617 5.4.4. Eslovaquia .......................................................................... p. 617 5.4.5. Hungra ............................................................................... p. 618 5.4.6. Otros pases ......................................................................... p. 618

5.5. Lecciones aprendidas ...................................................................... p. 619 Captulo 11: ANLISIS COMPARATIVO DEL TRATAMIENTO DE LOS RIESGOS NATURALES EN LOS PASES ESTUDIADOS .............................................................................

p. 623

1. COMPARACIN ENTRE LAS DISTINTAS FASES DE LA GESTIN EN LOS PASES ESTUDIADOS .........................................................................

p. 624

1.1. Cuestiones sobre la fase de prevencin preparacin ................ p. 624 1.2. Cuestiones sobre la fase de alerta socorro ................................. p. 628 1.3. Cuestiones sobre la fase de recuperacin ...................................... p. 630 1.4. Cuestiones sobre la investigacin .................................................. p. 632 1.5. Cuestiones surgidas de la comparacin de casos: la catstrofe como examen ...................................................................................

p. 633

2. EL CICLO DEL RIESGO ...............................................................................

p. 635

2.1. Unin Europea ................................................................................ p. 637 2.2. Espaa .............................................................................................. p. 639 2.3. Francia ............................................................................................. p. 639 2.4. Italia ................................................................................................. p. 640 2.5. Reino Unido ..................................................................................... p. 641

Captulo 12: CONCLUSIONES FINALES .....................................................

p. 643

ANEXOS .............................................................................................................

p. 673

Anexo I: Clasificaciones de Tipos de Riesgos .................................................... p. 675 Anexo II: Escalas de medida de algunos Fenmenos Naturales Extremos ........ p. 681 Anexo III: Ajustes posibles ante el riesgo de inundacin .................................. p. 687 Anexo IV: La consideracin de la peligrosidad natural en la normativa de nivel autonmico en Espaa .........................................................................................

p. 689

BIBLIOGRAFA Y FUENTES ........................................................................

p. 693

Lista de Cuadros y Figuras ...............................................................................

p.729

Lista de Abreviaturas ........................................................................................

p. 745

16

INTRODUCCIN

Hoy en da la siguiente afirmacin parece fuera de toda duda: la disciplina de los riesgos

naturales trata aspectos tan relevantes para el desarrollo y el bienestar de la humanidad

que podra calificrsela como un campo de investigacin de utilidad pblica. La

reduccin de los efectos de los desastres naturales constituye un frente abierto en un

gran nmero de pases del mundo1; sobrecogen casi a diario las cifras de afectados y de

daos producidos por este tipo de sucesos, que ocupan titulares en todos los medios de

comunicacin. Si bien es cierto que la opinin pblica reacciona con alarma, inters e

incluso grandes muestras de solidaridad ante estas noticias, no lo es menos que el efecto

del revulsivo se suele desvanecer progresivamente hasta el siguiente recordatorio, y que

poco a poco la sociedad acaba por acostumbrarse a este panorama sucesivo de

tempestad y calma.

Desde hace dcadas la ciencia se esfuerza por ir ms all del mero relato de la catstrofe

y contribuir a crear una mentalidad y una alternativa de gestin que reduzca los efectos

negativos del funcionamiento del sistema terrestre sobre los modelos de ocupacin

humanos. Pero para lograr este objetivo es fundamental la comprensin de los

fenmenos de la naturaleza, no como un conjunto de mecanismos dainos que hay que

doblegar, sino como un marco en el que se inscriben nuestras actividades, donde el

resultado catastrfico o no depende en gran medida de nuestra posicin dentro del

espectculo.

1 Segn la UNDRO (perteneciente a la ONU), el coste de las catstrofes naturales en los pases en vas de desarrollo es del 3% por ao.

17

Aunque existen pocas bases de datos mundiales lo suficientemente fiables, parece ser

que la cantidad global de vctimas y daos que se producen anualmente por causas

relacionadas con los riesgos naturales contina aumentando. Los records de prdidas

econmicas se han batido en la pasada dcada de 1990, y la tendencia contina

indicando un preocupante incremento. Segn los datos del CRED, en 2003 una de cada

25 personas en el mundo result afectada de una u otra forma por las catstrofes

naturales. La media entre 1994 y 2003 fue de ms de 225 millones de personas

afectadas cada ao por los desastres naturales en todo el planeta, siendo la cifra media

de fallecidos por esta causa de 58.000 al ao. En el mismo perodo, el dao econmico

originado por esta causa se estima en 67 billones de dlares anuales de media. Este

coste econmico se ha incrementado 14 veces desde la dcada de 1950 (Guha-Sapir,

Hargitt y Hoyois, 2004).

No obstante, esta cifra no tiene en cuenta los ltimos datos procedentes de los sucesos

ms recientes, cuyo impacto sobre la conciencia colectiva ha sido reflejo de su magnitud

y ha puesto a prueba algunas de las creencias al respecto.

Mencin aparte merece la catstrofe del tsunami del 26 de diciembre de 2004 en el

ocano ndico, producto de un terremoto de epicentro submarino de magnitud 9,2 en la

escala abierta de Richter, que caus ms de 200.000 vctimas mortales (cifra difcil de

precisar dada la dimensin del desastre), miles de desaparecidos y cientos de miles de

personas sin hogar o amenazadas por la proliferacin de las epidemias. La destruccin

golpe a varios pases asiticos y africanos, entre los cuales los ms afectados fueron

Indonesia, Sri Lanka, India y Tailandia. Tanto las muestras de solidaridad de los

gobiernos como las canalizadas por las organizaciones humanitarias fueron histricas,

aunque sin duda insuficientes. Con todo, a pesar del enorme inters suscitado, un ao

despus del fatdico episodio, ste an no haba servido para que se estableciese un

sistema de alerta nico comn a todos los pases del ndico.

18

Introduccin

Figura 0.1: Los desastres naturales en el mundo, 1994 2003. Fuente: AlertNet (Reuters Foundation)

http://www.alertnet.org/thefacts/imagerepository/disastersgraphic750.jpg [Consulta: 26-2-2006]

19

http://www.alertnet.org/thefacts/imagerepository/disastersgraphic750.jpg

Poco despus, otro suceso destac no slo por la gravedad de sus consecuencias, sino

por echar por tierra la falsa creencia de que los pases desarrollados se encuentran a

salvo de las catstrofes naturales: el huracn Katrina recorri el sur y el centro de los

Estados Unidos de Norteamrica en agosto de 2005, devastando la ciudad de Nueva

Orleans, que se encontraba en un 70% bajo el nivel del mar cuando la violencia del

huracn hizo ceder los diques que la protegan. El Katrina dej tras de s un saldo de

ms de 1.300 muertes confirmadas, miles de desaparecidos, 100.000 hogares destruidos

y cuantiosas prdidas econmicas, demostrando que ni siquiera para los pases ms

poderosos es fcil sobreponerse al caos de una catstrofe que supera todas sus

previsiones. No obstante, este caso ejemplifica tambin un hecho clave en la relacin de

la sociedad con las catstrofes; y es que, aunque la causa estuvo efectivamente en el

cicln y las lluvias asociadas, es significativo que la ruptura de los diques se produjera

tras haberse aplicado en la zona una poltica de reduccin de impuestos del gobierno

Bush, que suprimi los crditos federales destinados al mantenimiento del ro

Mississippi y sus diques (el Mississippi limita con varios Estados, de modo que su

gestin pertenece al Gobierno Federal). Esto demuestra que la toma de ciertas

decisiones polticas puede desembocar en resultados catastrficos.

El estudio de los riesgos naturales representa un saber profundamente aplicado. No se

entiende la investigacin en este campo sin perseguir el objetivo de solucionar los

problemas que plantea, que tienen un alcance directo sobre los asentamientos, la

economa y el derecho a la vida de los habitantes del globo. En esa direccin se

encuadra la temtica desarrollada por esta tesis doctoral, que pretende contribuir al

anlisis de determinados tipos de riesgos, sus repercusiones y las acciones que se llevan

a cabo para reducir stas en un mbito espacial determinado. As, siempre centrando el

estudio en la situacin espaola, se tratar de comparar los aspectos mencionados con

los ejemplos de otros pases del entorno europeo ms prximo, con el fin de extraer las

claves que permitan localizar los puntos fuertes y dbiles de su sistema de gestin de

riesgos, y sealar los aspectos que se deberan trabajar y mejorar.

Para lograr los objetivos planteados, este trabajo se ha estructurado en tres bloques: en

el primero (titulado Fundamentos, conceptos y formas de gestin), se desgranarn

las bases, conceptos y aspectos ms generales de la disciplina de los riesgos. En el

primer captulo se empezar haciendo una distincin obligada: la diferenciacin entre

20

Introduccin Riesgos Naturales y Riesgos Tecnolgicos; dentro de los primeros, que centrarn el

estudio a lo largo de esta investigacin, se precisarn cules de entre los fenmenos de

esta categora van a ser tratados en profundidad, conforme a los criterios de seleccin

que se detallarn ms adelante. Ms tarde, en la base conceptual, se realizar una

revisin exhaustiva de los trminos utilizados frecuentemente en esta disciplina,

prolegmeno fundamental para comprender todos los aspectos relacionados con la

misma. Se har especial hincapi en los problemas y confusiones ms comunes,

realizando un anlisis crtico de la literatura al respecto, para terminar efectuando una

propuesta de conceptualizacin que responda a las exigencias de la temtica de estudio

y del propio trabajo. Ms adelante, en el segundo captulo, y progresando en el nivel de

especificidad, se seleccionarn y desarrollarn una serie de fenmenos naturales que,

siendo susceptibles de generar situaciones de riesgo, se han considerado ms relevantes

para centrar el anlisis. En el Captulo 3 se examinan las fases en las que se puede

dividir el tratamiento del riesgo, fases que conectan la labor de investigacin terica con

las estrategias de actuacin reales. Y en el cuarto captulo se revisarn tanto las

herramientas disponibles para respaldar este proceso como los principales organismos

implicados en la gestin de los distintos niveles de este ciclo del riesgo.

En el segundo bloque (titulado Tratamiento de los Riesgos Naturales: Situacin en

distintos mbitos territoriales), se realizar un recorrido por todos los aspectos

relacionados con la gestin de los riesgos naturales que se han encontrado en los

planteamientos de la Unin Europea como ente supranacional, as como en los distintos

pases sometidos a estudio. Este bloque estar integrado por cinco captulos, el primero

de los cuales estar dedicado a introducir el funcionamiento de las principales

instituciones europeas y a hacer un rastreo intensivo de las cuestiones relacionadas con

los riesgos naturales presentes en sus documentos normativos, sus organizaciones y

centros, y los programas de investigacin y financiacin que emanan del marco

comunitario. En cuanto a los dems captulos de este bloque, cada uno se consagrar al

estudio de un pas, repasando en primer lugar los fenmenos susceptibles de generar

riesgo que se pueden dar en su territorio (siempre dentro de los tipos de riesgo elegidos

para centrar esta investigacin), para posteriormente aplicar el esquema de anlisis

sobre herramientas y organismos ya esbozado en el Captulo 4. Entre ellos ocupar un

lugar destacado el captulo dedicado a la revisin de la situacin espaola.

21

Por ltimo, se ha querido dedicar un tercer bloque (titulado Comparativa de las

situaciones analizadas y conclusiones obtenidas) a la comparacin entre los aspectos

ms destacados de los sistemas desarrollados en todos los pases estudiados, con nimo

de arrojar luz sobre las inadecuaciones y debilidades de la cadena de actuacin frente al

riesgo. Este bloque estar compuesto por un primer captulo que recoger diversos

ejemplos de gestin de catstrofes concretas en cada uno de los entornos recogidos en la

investigacin, como forma de ilustrar la puesta a prueba de los esquemas diseados por

ellos en el definitivo momento de la accin. En el siguiente captulo se emprender, a

modo de recapitulacin, la comparacin de las estrategias ms destacadas de cada uno

de los pases, segn el anlisis realizado en captulos anteriores. Las propuestas que,

gracias a este cruce de informacin contrastada, puedan formularse, se desarrollarn

ampliamente en el captulo dedicado a las conclusiones finales.

22

BLOQUE I:

FUNDAMENTOS, CONCEPTOS Y FORMAS DE GESTIN

Captulo 1: LAS BASES DEL ESTUDIO DEL RIESGO

En la naturaleza no hay voluntariedad, el medio es materia neutral.

Francisco Calvo Garca-Tornel, 1986.

1. PLANTEAMIENTOS INICIALES

A lo largo de las pginas siguientes, que constituyen el punto de partida de esta tesis

doctoral, tratarn de sintetizarse los aspectos bsicos que han fundamentado la

investigacin a lo largo de las diferentes fases que ha atravesado, y que han dado lugar a

su definitiva organizacin formal. Este primer captulo servir para centrar y delimitar

el objeto de estudio, as como para sealar los objetivos, metodologa y fuentes

utilizadas; pero tambin tratar de ir ms all, abordando conceptos fundamentales, que

en ocasiones aparecen en la literatura especializada sin una definicin clara, y cuya

precisin es vital para sentar correctamente las bases en las que descansan las secciones

posteriores.

ste es un captulo de propsitos, pero tambin una sntesis del extenso trabajo previo

de reflexin y fundamentacin terica que ha sido realizado con el fin de obtener un

bagaje adecuado y suficiente que permitiera acometer el estudio. Los contenidos irn

ganando en especificidad y concrecin a lo largo del texto, siempre orientado a alcanzar

el objetivo final: la comprensin y el anlisis crtico del sistema de gestin de riesgos

naturales en Espaa en comparacin con otros marcos y sistemas de referencia

espacialmente prximos.

25

Captulo 1

1.1. Finalidad y pertinencia de la investigacin

1.1.1. Justificacin y antecedentes

En Espaa, mbito principal de esta investigacin, los riesgos naturales constituyen un

campo de estudio que, a pesar del trabajo realizado, an se sigue considerando como

una disciplina emergente y poco tratada. En las ltimas dcadas, sin embargo, el inters

suscitado dentro de diferentes campos de la ciencia ha crecido enormemente. Primero,

siguiendo el ejemplo de las escuelas extranjeras, y concretando el inters en el estudio

de episodios de tipo catastrfico, para empezar poco a poco a profundizar en las bases

tericas de la disciplina, y en su cualidad fundamental de ciencia aplicada y destinada a

la actuacin. Dentro de este panorama, la Geografa desempea un papel sustancial

como ciencia consagrada al espacio, entendido como resultado de la imbricacin entre

los elementos de los sistemas naturales y humanos, un enfoque que se ajusta a la

perfeccin a las caractersticas de la disciplina de los riesgos.

1.1.2. Objetivos

A lo largo de esta investigacin se pretende aprovechar esta ptica geogrfica para

repasar la situacin en la que se encuentra Espaa en materia de conocimiento,

legislacin y actuacin sobre riesgos, en concreto sobre los considerados como

naturales. Se admite, eso s, la posibilidad de un cierto grado de influencia humana,

difcil de desligar por completo. La amplitud de este campo de estudio, as como

algunas de las premisas de las que parte, hace necesaria la distincin de un cierto

nmero de fenmenos naturales que sern tratados en profundidad; estos fenmenos

potencialmente causantes de riesgo han sido recogidos bajo la denominacin genrica

de riesgos naturales no difusos (ver apartado 2.5), que ha sido elegida atendiendo a algunas de sus cualidades ms relevantes, como son la concentracin espacial y

temporal. Estas caractersticas influyen directamente sobre el tipo de crisis que pueden

originar, en este caso violenta, rpida y de alta energa, de modo que no slo los bienes,

sino tambin las vidas humanas pueden verse afectadas. La proteccin contra esta clase

26

Las bases del estudio del riesgo de riesgos requiere un adecuado planteamiento que incluye cuestiones como la

preparacin de planes de emergencia y la ordenacin territorial, algo no tan fcil de

plantear para otros fenmenos, que podran considerarse de tipo difuso.

Con objeto de llegar a obtener una visin lo suficientemente amplia como para valorar

la eficacia y adecuacin del sistema espaol en el tratamiento de este tipo de riesgos, la

propuesta de esta tesis doctoral consiste en realizar un estudio comparado, sentando en

primer lugar las bases del principal marco supranacional que afecta a Espaa, el de la

Unin Europea, y realizando a continuacin un recorrido por algunos de sus pases

vecinos. Con esto se pretende contemplar otras opciones desarrolladas en pases que

poseen cierta afinidad, por proximidad geogrfica y sociolgica, y por tanto se ven

afectados, con una intensidad ms o menos similar, por fenmenos naturales que

tambin se presentan dentro del territorio espaol. Por otro lado, la comparacin entre

polticas, modelos de actuacin diferentes y organismos diversos relacionados con la

temtica de los riesgos, puede ofrecer un abanico de soluciones muy contrastadas, que

pueden aportar ideas tiles para la mejora del sistema aplicado en Espaa.

La finalidad de este trabajo es evaluar en la medida de lo posible el estado de la

cuestin y valorarlo fuera de sus propias fronteras, en relacin con los dems ejemplos

de los pases estudiados. La idea fundamental manejada a lo largo de esta tesis es

contemplar el ciclo del riesgo como un todo, integrando las fases tericas con las de

carcter aplicado. Es en esta visin global (que se materializa a travs de actuaciones

concretas como la accin a escala local o la educacin) en la que pretende inscribirse

esta labor de investigacin, como modesta aportacin a la emergente disciplina de los

riesgos naturales.

1.1.3. Metodologa

Dentro de la metodologa empleada para llevar a cabo este trabajo, se pueden

individualizar tres fases claramente diferenciadas, que, si bien en algunos casos no han

seguido un estricto orden cronolgico, s coinciden con los tres bloques en los que

finalmente se ha estructurado el texto, ya explicados en las pginas introductorias de

esta tesis.

27

Captulo 1 En una primera fase se comenz con una cuidadosa seleccin de criterios que

permitieran delimitar con claridad el mbito y el objeto de estudio. Al mismo tiempo se

emprendi una revisin bibliogrfica general, orientada principalmente a los textos de

carcter ms terico, con el objeto de sentar las bases de la disciplina. La comparacin

de las ideas de autores muy relevantes e incluso pioneros en el estudio de esta temtica

contribuy al surgimiento de nuevas concepciones de elaboracin propia, que

complementaron la imagen obtenida sobre el panorama actual de la investigacin. As,

esta revisin condujo a la elaboracin de una contextualizacin histrica y evolutiva de

la misma, y de una base conceptual en la que fundamentar toda la reflexin posterior.

La segunda fase que se plante seguidamente continu con la labor de revisin

bibliogrfica, pero en este caso abordando temticas menos abstractas y ms concretas,

centrndose en lecturas ms especficas sobre la situacin en los mbitos estudiados.

Ms all de las fuentes impresas, se procur conseguir un acercamiento a la realidad de

cada pas por medio del contacto directo con organismos y mecanismos reales. En los

casos en los que no ha sido posible el contacto directo, se ha tratado de establecer una

red de contactos de los que obtener informacin lo ms fidedigna posible.

Todo este proceso ha sido completado con fuentes y recursos electrnicos: la red

Internet constituye una va de acceso a la bibliografa en formato electrnico, que

proporciona informacin de rpida actualizacin y fcil disponibilidad. No slo eso,

sino que adems funciona como escaparate para instituciones y organismos, que

muestran a travs de ella la informacin que quieren ofrecer sobre s mismos.

La tercera fase del trabajo puede definirse como una etapa de comparacin y

valoraciones finales. Por una parte se utiliz el punto de vista ms concreto empleado

hasta el momento, abordando el estudio de casos de catstrofes vividas en cada uno de

los mbitos estudiados como forma de comparar las soluciones empleadas en unos

contextos u otros. La catstrofe, entendida como momento crtico que obliga a someter

a examen todos los mecanismos propuestos dentro de las polticas de gestin,

proporciona un elemento ms de anlisis, que permite comparar las estrategias y su

grado de eficacia.

28

Las bases del estudio del riesgo Con todo esto aadido al bagaje obtenido en los captulos previos, se plante un gran

esfuerzo de reflexin global y trabajo de sntesis, para analizar y comparar las

situaciones contrastadas a lo largo de la investigacin. Todo ello ha sido condensado y

plasmado en el captulo de las conclusiones finales, en las que se han tratado de recoger

las valoraciones de los sistemas de tratamiento de riesgos estudiados, especialmente el

espaol. Con ello no slo se ha pretendido resaltar los puntos fuertes y los dbiles de

estos mecanismos, sino que adems se ha tratado de apuntar algunas propuestas que

podran ser tenidas en cuenta en un futuro para optimizarlos y mejorar su eficacia.

1.1.4. Fuentes

Durante el proceso se han revisado fuentes de todo tipo, obteniendo de la bibliografa

impresa informacin de gran utilidad, tanto de monografas como de contribuciones a

publicaciones seriadas. Esta informacin ha sido obtenida gracias a los fondos

disponibles en diferentes Universidades: Universidad de Cantabria, de Navarra, de

Deusto, de Poitiers (Francia), de Plymouth (Reino Unido), etc., as como gracias a la

inestimable colaboracin de investigadores y expertos, no slo dentro del mbito

acadmico universitario, sino tambin de diferentes centros de investigacin,

organismos y entidades tanto pblicas como privadas. En este sentido tambin han sido

enormemente valiosa e ilustrativa la informacin derivada de fuentes no impresas, como

la obtenida a travs de contactos telefnicos, personales o por medio de correo

electrnico con personas implicadas en los diferentes aspectos incluidos en la ptica del

estudio, o gracias a cursos, seminarios y coloquios relacionados con esta temtica.

Cabe sealar, por ltimo, la enorme importancia de la herramienta Internet para acceder

a publicaciones electrnicas o datos que, por el carcter rpidamente evolutivo de esta

disciplina, no son accesibles por otras vas. Efectivamente, las publicaciones impresas

siguen un ritmo ms lento, y ciertos sucesos, como eventos de tipo catastrfico o

polticas de respuesta de muy reciente desarrollo, no pueden ser seguidos sino a travs

de un rastreo minucioso de la actualidad, disponible a travs de la red. Por otro lado, la

gran extensin geogrfica cubierta por esta investigacin obliga a tratar espacios muy

diferentes, de modo que la presencia fsica en la totalidad de ellos se hace irrealizable.

29

Captulo 1 Sin embargo, hay que precisar que es extremadamente importante sopesar la fiabilidad y

validez de las fuentes accesibles a travs de Internet, puesto que actualmente en la red se

encuentran disponibles webs de todo tipo, con alcance, calidad y valor muy desiguales.

Teniendo muy en cuenta la necesidad de realizar una seleccin cuidadosa, han sido

especialmente valoradas para la realizacin de este trabajo las consultas a revistas

electrnicas, informes sobre proyectos, monografas publicadas por organismos

oficiales internacionales, prensa electrnica y webs de organismos y centros de

investigacin, cuya presencia en la red ha sido crucial para la comprensin de sus

relaciones, funcionamiento y actividades.

Dada la naturaleza del proyecto, que se basa primeramente en una labor de compilacin

de informaciones muy diversas, desde las referidas a los procesos terrestres hasta las

que sintetizan las estrategias de actuacin, las fuentes utilizadas son muy extensas y a

veces de carcter muy general, y resultara engorroso para el lector mencionarlas todas

en el propio texto. Por ello solamente se citarn las fuentes en aquellos prrafos, figuras

o ideas especficas que hayan sido extradas explcitamente de la aportacin de los

autores correspondientes; para el resto de ideas de carcter general o de difusin

corriente, se recomienda acudir al inventario bibliogrfico incluido al final del volumen.

30

Las bases del estudio del riesgo

2. DEFINICIN DEL MBITO DE TRABAJO

2.1. Delimitacin espacial de la investigacin

La primera restriccin que ha de llevarse a cabo es la delimitacin espacial del mbito

en el que se va a centrar este estudio2. Se ha mencionado ya que el objetivo principal de

esta revisin exhaustiva ser la situacin del propio Estado espaol, y tambin que la

forma de trascenderla ser realizando el esfuerzo de compararla con la que se vive en

otros pases de su entorno ms prximo, dentro del mbito europeo.

El marco de la Unin Europea centrar, pues, la primera reflexin.

Precisamente la Unin Europea se considera el principal teln de fondo que

acta como referencia de las polticas, actuaciones, proyectos y organigramas

que se descubran en cada uno de estos pases: en un tema de tal repercusin para

la vida y el bienestar de los ciudadanos como es el de los riesgos naturales, este

nivel supranacional debera interesarse en dirigir y estimular la implicacin de

sus Estados miembros.

Acto seguido se analizar la situacin de los pases seleccionados, que son:

Espaa, que representa el eje central de todo el estudio y, por lo tanto, se

revisar en primer lugar a partir de la visin previamente plasmada sobre el

marco europeo. El anlisis de la situacin espaola se abordar con especial

cuidado y atencin, pues representa el principal objetivo al que aplicar la

comparacin de los distintos sistemas que se analizarn posteriormente y las

propuestas que de ella deriven.

Francia, por la similitud con Espaa en el tipo de fenmenos por los que su

territorio se ve afectado, aunque introduce elementos especiales por la situacin

2 A lo largo de los primeros captulos, de tipo ms general, se introducirn algunos breves ejemplos ilustrativos sobre catstrofes vividas en diferentes puntos del mundo, independientemente de que queden fuera del contexto espacial seleccionado para centrar la investigacin; ms adelante, en los captulos especficos sobre el mbito de estudio, se centrarn los ejemplos sobre dichos espacios concretos.

31

Captulo 1

de enclave geogrfico de sus Departamentos y Territorios de Ultramar. Tambin

por haber desarrollado en las ltimas dcadas un modelo ejemplar de prevencin

cuyas particularidades tratarn de desentraarse.

Italia, que presenta algunos tipos de riesgos con una intensidad superior a la de

otros pases europeos, y mantiene frecuentes contactos con Francia para

colaborar en este campo.

Reino Unido, ejemplo de una situacin particular de fachada atlntica que

ofrece una visin contrastada del tratamiento de los riesgos: ha desarrollado

soluciones diferentes a las observadas en otros pases.

Un estudio de esta clase a escala internacional es sin duda un proyecto ambicioso, pero

hay que tener en cuenta que el principal objetivo del mismo es el anlisis de los

elementos que inciden en la gestin del riesgo: las polticas, investigaciones y

actuaciones que se han materializado hasta el momento. Este nivel de anlisis obliga a

desligarse en gran medida de la esfera de lo concreto, aunque esta dimensin ha tratado

de hacerse presente a travs de ejemplos y estudios de casos.

No pretende ste ser un estudio pormenorizado de cuantas situaciones de riesgo se viven

a lo largo y ancho del continente europeo, sino de las lneas generales que las

caracterizan, y de las prcticas que se han adoptado en un intento por controlar la

incertidumbre que supone su existencia y reducir, en la medida de lo posible, sus

repercusiones. El objetivo es obtener una visin global que permita la posterior

correccin de deficiencias o el perfeccionamiento de las estrategias, siempre que esto

sea factible.

2.2. Distincin entre riesgos naturales y tecnolgicos

Una etapa previa al anlisis de la gestin de los riesgos naturales pasa por la definicin

de los tipos de fenmenos potencialmente catastrficos que se van a incluir en el estudio

32

Las bases del estudio del riesgo

bajo la denominacin genrica de tipos de riesgo3. Se hace necesaria la distincin entre

los riesgos naturales y los denominados riesgos tecnolgicos, ya que solamente los

primeros sern incluidos en este trabajo.

As pues, se hablar de riesgos naturales cuando el agente causante de la amenaza sea

asimismo de origen natural. Sern considerados riesgos antrpicos o tecnolgicos

todos aquellos relacionados con las propias caractersticas de las construcciones

humanas, de sus circuitos de transporte, sus sistemas de produccin, su abastecimiento

energtico o sus conflictos armados. Son fenmenos que, al margen de los procesos

naturales, tienen su origen en el ser humano o en ingenios construidos por l. Quedaran

incluidos, pues, en este conjunto (y excluidos por tanto del estudio), los riesgos

relacionados con accidentes de circulacin (automviles, trenes...), mercancas

peligrosas (fugas de gas, residuos txicos o radiactivos, agentes de tipo biolgico...),

contaminacin (CO2, vertidos...), fallos en la construccin, etc. La razn es que la

cantidad de factores implicados en las catstrofes que pueden derivarse de ellos es tan

grande, y de origen tan diverso, que su anlisis requerira un estudio de ndole diferente;

as como la comprensin de un factor crucial pero desgraciadamente difcil de controlar,

como es la negligencia humana, tanto por accin como por inaccin.

El lmite no se dibuja, con todo, demasiado preciso, y no deja de plantear problemas si

se peca en exceso de purista en las definiciones. Queda claro que, en los considerados

como riesgos naturales, es muy habitual encontrar un factor de transformacin de las

condiciones de la naturaleza por parte del ser humano (modificacin de taludes,

canalizacin de cursos de agua...); y dentro de este conjunto, tambin de pasividad y

negligencia humanas (en el rechazo a la planificacin respecto a la ocupacin de zonas

potencialmente peligrosas, o a la construccin con arreglo a las normas

sismorresistentes, por ejemplo). Es precisamente esa alteracin de las caractersticas

originales del medio la que agrava y en muchas ocasiones crea directamente las

situaciones de riesgo. No en vano, durante una inundacin, por ejemplo, el agua de

3 Aunque, como se ver mas adelante (base conceptual, punto 3 del presente captulo), el empleo de la palabra riesgo debe hacerse con cierto cuidado (pues tiene una serie de implicaciones muy concretas ligadas a la probabilidad y a la interferencia de un fenmeno natural con la ocupacin humana), se ha querido mantener el trmino tipos de riesgo como denominacin genrica para todos aquellos fenmenos que, siendo susceptibles de generar o no riesgo segn determinadas circunstancias, resultan interesantes para este estudio precisamente por ese potencial intrnseco que presentan.

33

Captulo 1 precipitacin es sin duda de origen natural; pero lo que marca la diferencia entre una

fuerte precipitacin y un desastre puede ser algo tan simple como la inadecuacin de las

infraestructuras (alcantarillado, canalizacin de la escorrenta), que pueden no estar

preparadas para absorber ciertos volmenes de agua mayores de los esperados. De

hecho, como se ver en la seccin de la base conceptual, es imposible desligar el

concepto de riesgo del factor ocupacin humana. As pues, la distincin se llevar a

cabo segn el sencillo criterio de la naturalidad del proceso o el agente

desencadenante del evento catastrfico y, en los casos en que stos no ofrezcan claridad

suficiente, del origen de los materiales implicados.

En cuanto al primer indicador, el de los procesos y agentes, para que un episodio de

tipo catastrfico sea incluido en la denominacin genrica de natural, el principal

responsable del mismo debe ser un mecanismo normal de la naturaleza: la gravedad en

relacin con los movimientos de ladera, las condiciones meteorolgicas en el caso de las

inundaciones...

A veces, limitarnos a ver el proceso causante de la catstrofe no resulta suficiente, y hay

que pasar a valorar los materiales implicados en ella. Por ejemplo: cuando tiene lugar

un desprendimiento en el talud de desmonte de una carretera, puede que la pendiente

sea anormal por la intervencin del hombre (exista error en el clculo o no); sin

embargo se trata de materiales naturales que han sido de cualquier manera afectados por

el proceso natural de la dinmica de vertientes. La cuestin se complicara an ms si,

por ejemplo, el mismo proceso afectara a una escombrera o un vertedero, originndose

un movimiento en masa: pese a que los materiales movilizados seran de origen

antrpico, su movilizacin podra entrar dentro de una dinmica de laderas normal. De

encontrarse frente a un caso semejante, lo normal sera no tenerlo en cuenta (pues el

material afectado no es de origen natural), a no ser que influya sobre la aparicin o

reactivacin de un proceso de tipo natural, de igual o mayor envergadura, relacionado

con l.

Sirvan estas breves pinceladas para esbozar la primera seleccin de fenmenos en los

que se centrar el discurso, los de tipo natural. En los siguientes puntos se aadirn ms

34

Las bases del estudio del riesgo cuestiones que irn centrando el estudio sobre los tipos de riesgo concretos que se van a

tratar, analizando los conceptos elementales que fundamentan esta disciplina.4

2.3. Caracterizacin del objeto de estudio: Criterios de delimitacin

A lo largo de las prximas pginas se abordarn una serie cuestiones sobre algunos

fenmenos naturales que centrarn el inters de este trabajo a la hora de valorar aspectos

como las polticas de actuacin o los organismos implicados en el tratamiento del

riesgo. La eleccin de estos tipos de riesgo se ha llevado a cabo basndose en la

definicin de los conceptos que se detallarn ms adelante, pero tambin conforme a un

conjunto de criterios que a continuacin se presentan y se desarrollan.

Una vez definidos en el apartado anterior los criterios que permiten distinguir los

riesgos considerados como naturales de los tecnolgicos, el siguiente paso es diferenciar

los distintos tipos que van a ser incluidos en este trabajo. Los naturales pueden

agruparse segn el tipo de agente o proceso que los genera, siendo ste el mtodo que se

utilizar para clasificarlos y abordar su estudio.

Existen numerosas clasificaciones de riesgos potenciales (ver Anexo I), pero de entre

todos los fenmenos tipificados como tales, por adecuacin a los objetivos fijados, se

tendrn en cuenta slo los que se han considerado ms significativos, con arreglo a los

siguientes criterios:

2.3.1. Energa

Se limitar la investigacin a fenmenos de tipo violento, es decir, que aunque puedan

presentar una frecuencia muy baja (un largo periodo de retorno) supongan un

acontecimiento de alta energa y cuya velocidad de transformacin del entorno, una vez

desencadenado, sea alta o media-alta (ver ejemplos en el cuadro 1.a). Es por ello que se

excluirn algunos riesgos como el de sequa o el de erosin, los cuales, pese a su

importancia, exceden con sus parmetros algunos de los principales puntos de la ptica 4 Ms adelante se afinar an ms la distincin, explicando el concepto de los riesgos naturales no difusos, que se desarrolla en el apartado 2.5.

35

Captulo 1 de este trabajo, como la gestin de emergencias o la ordenacin del territorio a escala

local (habran de tocarse temas como la adecuacin de los usos del suelo y la

distribucin idnea de actividades de explotacin a nivel nacional, algo que sobrepasa

las pretensiones de este estudio).

En cuanto a la mencionada distincin sobre la velocidad de los fenmenos, puede ser

ilustrativo el siguiente cuadro elaborado por David Alexander:

Impacto sbito Implantacin lenta Terremotos Tornados

Inundaciones rpidas Erupcin volcnica Subsidencia Degradacin del suelo Erosin

Cuadro 1.a): Ejemplo de clasificacin de algunos fenmenos naturales segn su velocidad de implantacin. Fuente: Alexander, D. (1993).

2.3.2. Posibilidad de bajas

Se tratarn procesos susceptibles de generar al mismo tiempo no slo fuertes prdidas

econmicas, sino tambin prdidas en vidas humanas. An con la importancia de

evitar prdidas en la economa y el patrimonio de un pas, la salvaguarda de la

integridad de sus habitantes contina siendo el objetivo primordial de todo estudio sobre

riesgos. Quedaran as excluidos algunos como el de helada o granizo, de fuerte

repercusin sobre ciertos sectores de la economa, pero cuya probabilidad de causar

bajas directas es muy remota.

2.3.3. Representatividad en el mbito de estudio

Se ceir el examen a determinados tipos de fenmenos que, por sus caractersticas, o

por existir constancia de haberse producido sucesos histricos, tengan alguna

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Las bases del estudio del riesgo probabilidad de ocurrencia en el territorio espaol, que es el blanco principal de este

estudio, y por extensin en los dems pases tratados, cuya proximidad geogrfica los

sita en un entorno y unas circunstancias semejantes. Un enfoque retrospectivo la

existencia de episodios anteriores para el estudio de casos concretos ser una de las

bases para considerar la probabilidad de que se presenten nuevas situaciones de riesgo,

de cara a la prevencin futura, principal objetivo que justifica este trabajo. Se

eliminarn aquellos tipos de fenmenos que, pese a su inters, tengan escasa

repercusin y representatividad en estas latitudes: tal es el caso de algunos de tipo

climtico como los tornados o los ciclones.

2.3.4. Posibilidad de intervencin

Se considerarn exclusivamente los fenmenos cuya naturaleza haga posible algn tipo

de intervencin, ya sea con medidas de actuacin directa o evitando las zonas expuestas

a travs de la ordenacin territorial. Se excluyen as fenmenos como la cada de

cuerpos astronmicos, que exceden cualquier posibilidad de zonificacin por ser su

distribucin espacial totalmente aleatoria, y que superan cualquier medida de mitigacin

de tipo estructural por su extrema violencia.

2.4. El umbral de la catstrofe

Algunas de las premisas asumidas en el apartado anterior contrastan con las opiniones

defendidas en fuentes de sesgo fuertemente economicista, que consideran catastrficos

algunos eventos simplemente por la amplitud de las prdidas econmicas que acarrean.

Mientras, otros autores se inclinan hacia el criterio de tomar las vctimas mortales como

baremo. En el primer caso, el planteamiento no resulta adecuado desde el punto de vista

de este trabajo, ya que incorporara a la lista determinados fenmenos, ya citados, que

se ha decidido excluir de este estudio. As pues, resulta ms coherente completar la

primera opcin con la segunda, siempre evitando caer en el criterio excesivamente

cuantitativo y deshumanizado del umbral de vctimas: algunas fuentes (Ayala-

Carcedo 2000, por ejemplo) estiman conveniente que se supere un cierto nmero de

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Captulo 1 vctimas mortales (10 en el ejemplo citado) para poder comenzar a hablar de catstrofe5.

El propsito de evitar caer en este tipo de especulaciones pudiera parecer excesivamente

ingenuo, pero no se debe olvidar que la ciencia de los riesgos es por definicin una

ciencia de lo humano, de modo que no est de ms tratar de humanizarla. As pues, una

sola prdida humana ya debera parecer relevante.

El criterio, a efectos de esta investigacin, queda as pues condicionado a que se den

simultneamente las dos siguientes condiciones:

Vctimas mortales:

- Efectivas: Para que un suceso se considere como una catstrofe es condicin

necesaria que exista al menos una vctima mortal.

- Potenciales: El suceso debe contar tambin con un cierto potencial de

generar vctimas en gran nmero, de modo que se excluyan los casos en que

se trate de desgracias fortuitas poco relacionadas con el propio evento en s.

Prdidas econmicas:

- Para que un suceso se considere como una catstrofe debe adems generar

prdidas econmicas, ms o menos importantes, en conjuncin con el

requisito anterior.

La gravedad de la catstrofe vendr determinada por ambas cantidades, la de vctimas

junto con la cuanta de los daos econmicos.

5 Otros umbrales utilizados son: El de la Universidad de Colorado (1967), que establece el mnimo para hablar de catstrofe en 100 muertos o 1 milln de dlares de daos (lo que dejara muchos sucesos en los pases desarrollados en la categora de catstrofes econmicas, reservando las catstrofes naturales para los pases en vas de desarrollo, con saldos de vctimas de cientos de miles e incluso ms de un milln). Munich Re, la sociedad de reaseguro crea en 1996 una nueva definicin de catstrofe para 20 muertos, 28 millones de dlares de daos, o (como novedad) 50 heridos graves. Estas dos definiciones se utilizan internacionalmente en el cmputo de catstrofes. Sin embargo, en este trabajo se ha preferido darle un sesgo ms cualitativo que cuantitativo al concepto, atendiendo ms a la naturaleza y potencialidades del evento en s que a la reduccin de su resultado a una fra cifra sin ponderacin alguna.

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Las bases del estudio del riesgo Un tema que sera interesante tratar es el de las vctimas indirectas. Hasta qu punto las

personas que han fallecido durante una crisis lo han hecho por causa de los efectos

directos del evento en cuestin? En muchas ocasiones, las cifras se hinchan al aadir los

muertos por causas indirectas, como accidentes de trfico etc., que a veces no tienen una

relacin inmediata con el fenmeno natural sino ms bien con la imprudencia humana

durante el perodo de emergencia, pero que son prcticamente imposibles de determinar

y de diferenciar para fines estadsticos.

2.5. Seleccin de riesgos naturales a tratar: los Riesgos Naturales No Difusos

Queda de este modo perfilada la eleccin de los tipos de riesgo que se van a analizar, a

los que se ha dado en llamar riesgos naturales no difusos, producidos por fenmenos cuyos mecanismos sern descritos detalladamente en el prximo captulo. Teniendo en

cuenta los criterios que se han expresado en los apartados 2.2, 2.3 y 2.4, que marcan

una serie de requisitos a cumplir, los fenmenos seleccionados para este estudio, deben

ser:

- de tipo natural (no tecnolgico)

- de alta energa: fenmenos potencialmente violentos

- capaces de producir bajas personales (incluso en gran nmero) adems de

importantes prdidas econmicas

- representativos en el rea considerada

- y, en definitiva, con una concentracin en el tiempo y en el espacio, que hace

que, de materializarse, sucedan en un espacio de tiempo determinado y sobre

una extensin delimitada.

La imposicin de estos criterios para delimitar el objeto de estudio no es un mero

capricho, sino que responde a la voluntad clara de centrar el esfuerzo investigador en

fenmenos que, por su violencia, pueden amenazar gravemente la integridad y la

pervivencia de una parte extensa del tejido social, cuestin que es necesario remediar

buscando una actitud de total compromiso; fenmenos que, por otra parte, presentan

una idiosincrasia muy particular que permite actuar frente a ellos por medio de

39

Captulo 1 estrategias como la ordenacin del territorio y la distribucin de usos, la

prevencin y realizacin de obras de proteccin y planes de prevencin o de

emergencia, etc.

Efectivamente, esto es posible porque tienen una dimensin espacial delimitada y

zonificable, y una escala temporal ms o menos reducida. Por contraposicin con

otros fenmenos cuya naturaleza se ha considerado ms difusa (fuertes

precipitaciones, ero