bases para el plan estrategico de montevideo

INTENDENCIA DE MONTEVIDEO

Esc. Hyara RodríguezIntendenta de Montevideo

Dr. Jorge BassoSecretario General

Quím. Julio Battistoni (2005-2009)

Arq. Salvador Schelotto (2009-2010)Director General del Departamento de Planificación

Arq. Ana María MartínezDirectora de la División Planificación Estratégica

Soc. Alicia Bisio

Ing. Marianela Elizalde

As. Soc. Cristina Fynn

Ing. Luis Galione

Arq. María Inés Huber

Arq. Gabriel Pereyra

Arq. Sharon Recalde

Ec. Eloy Rodríguez

Ing. Silvia Ruffinelli

Arq. Álvaro Trillo

Francisco Rivero

Martha Rodríguez

Bach. Andrea Paratje

Arq. Mariana Pereyra

JUNTA DE ANDALUCÍA

CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA

Rosa Aguilar RiveroConsejera de Obras Públicas y Vivienda

María Felicidad Montero Pleite Viceconsejera de Obras Públicas y Vivienda

Manuel A. González FusteguerasCoordinador de la Cooperación con Uruguay

Bases para el Plan Estratégico de Montevideo

DISEÑO Y PRODUCCIÓN EDITORIAL

Juan Urreta

Ximena VillemurCarcaj Diseño

CORRECCIÓN

T.P. Prof. Macarena González Zunini

FOTOGRAFÍA

Federico Martínez

IMPRESIÓN

Gráfica Mosca

Dep. Legal 353.697

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ÍNDICE

INTRODUCCIÓN

PARTE I: PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: LA “VÍA MONTEVIDEANA”

01 / LUCES Y SOMBRAS DE UN DEBATE PENDIENTE

02 / ANTECEDENTES

El Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo

Los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)

03 / LA NUEVA ETAPA

Bases conceptuales

Bases instrumentales

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PARTE II: HACIA EL MONTEVIDEO 2030

01/ OBJETIVOS

Enfoque metodológico

Actividades realizadas

02/ CONTEXTO ECONÓMICO Y SOCIAL Y ESCENARIO 2030

La segregación socio‑urbana; precariedad urbana y habitacional; informalidad y mercado de vivienda

Demografía: migraciones, estructura poblacional y seguridad social

La economía del territorio y en el territorio

Precariedad e informalidad económica y social, y mercado de trabajo

La innovación y creación de conocimiento: investigación, desarrollo tecnológico y capital humano

La dimensión ambiental

Los cambios culturales

03/ SÍNTESIS DE LOS TALLERES TEMÁTICOS



Servicios logísticos y desarrollo portuario

Economía informal y mercado de trabajo


Sustentabilidad ambiental, cambio climático y matriz energética

Recursos naturales y residuos sólidos urbanos


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En la etapa final del actual período de gobierno y en un contexto de cambio de la estructura institucional del departamento de Montevideo, a partir de la aprobación de las leyes Nº 18.567 y Nº 18.644 de Descentralización y Participación Ciudadana y del Decreto Departamental Nº 33.209, como consecuencia de los cuales se crean ocho Municipios en el territorio departamental, se impone la necesidad de la reflexión estratégica sobre el futuro del departamento y sobre la pertinencia de promover estrate-gias articuladoras entre los diferentes niveles de gobierno, en torno a un modelo de desarrollo sustentable y fundado en los más amplios acuerdos políticos y sociales.

El presente trabajo no solo pretende promover el debate acerca de los desafíos a enfrentar en los próximos años. Sobre todo y ante el conte-nido profundamente democrático del proyecto político descentralizador, propone renovar y profundizar la apuesta por la planificación estratégica participativa, hacia la búsqueda de ámbitos e instrumentos de participación

INTRODUCCIÓN

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Introducción

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potentes, innovadores y habilitantes del protagonismo de la ciudadanía en la construcción del futuro.

La parte I de este documento recoge una mirada retrospectiva del camino recorrido por la Intendencia de Montevideo en materia de planificación estratégica; camino que no siguió una trayectoria lineal. Por el contra-rio, este no estuvo exento de dificultades y ha sido objeto de revisiones y actualizaciones en el intento de explorar un acercamiento metodológico propio y respetuoso de las características y especificidades de la realidad montevideana y uruguaya.

No obstante ello, es importante rescatar la riqueza de la experiencia acu-mulada para reafirmar, a la luz de la misma, la validez de esta herramienta para la anticipación y construcción del cambio.

En la parte II se exponen los resultados de un ejercicio de reflexión pros-pectiva con el que se ha pretendido sentar las bases para la construcción colectiva del Plan Estratégico de Montevideo hacia el 2030.

No es, de ninguna manera, un producto acabado ni pretende agotar la agenda posible de reflexión, ni el debate respecto a los desafíos a enfren-tar en el futuro próximo.

Se trata, entonces, de un punto de partida y de un borrador inicial de trabajo, en el que se han volcado los aportes de las casi 100 personas convocadas a expresar sus opiniones, percepciones, valoraciones, conocimientos y propuestas en torno a los ocho asuntos estratégicos pro-puestos, con el ánimo de estimular y desafiar al más amplio debate sobre el Montevideo de las próximas décadas.

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PARTE I

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01 / LUCES Y SOMBRAS DE UN DEBATE PENDIENTE

La Planificación Estratégica Urbana en un largo camino de veinte años; particularidades de la “vía montevideana”

Salvador Schelotto

La Planificación Estratégica Urbana tuvo su auge y esplendor en la segun-da mitad de los años ochenta y en la década de los noventa del siglo pasado. Entre otros aspectos, se destaca la traslación de conceptos y herramientas generados originalmente en el ámbito de la planificación

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA: LA “VÍA MONTEVIDEANA”

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Planificación Estratégica: la “vía montevideana”

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1. Las ciudades consideradas como actores

Un concepto que se destaca nítidamente con relación a los demás y a las visiones anteriores relativas a la gestión urbana y al gobierno de las ciudades es la valoración positiva de la emergencia de las ciudades en tanto actores en el escenario global. Se constata tanto su creciente presencia e incidencia política (eufemismo que hace referencia a la cre-ciente relevancia política, institucional y económica de los gobiernos de ciudad y a su obvia asociación con las fuerzas sociales y los intereses económicos locales) como su articulación a nivel de redes nacionales y regionales, e incluso a nivel internacional. Esta idea está fuertemen-te vinculada con la de internacionalización de la ciudad —inevitable, necesaria, deseable— en un contexto de globalización económica, cul-tural, social y política. Se asume, entonces, que las ciudades pueden generar y desarrollar estrategias propias.

das” a semejanza de las Naciones Unidas.6 El principal impulsor de esta iniciativa fue el entonces alcalde de Barcelona, Pasqual Maragall.

Todos esos antecedentes y fuentes de pensamiento presentan formatos e inserciones institucionales disímiles; no obstante, es posible encontrar recurrencias y sustratos conceptuales comunes a todos. Se trata de ideas que conforman un corpus conceptual característico. A continuación, se señalan algunas de estas ideas fuerza.

6 La organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, cuyo congreso fundacional se realizó en París en 2009, es el resultado de la unificación de las dos asociaciones generalistas de gobier-nos locales más grandes del mundo: la Unión Internacional de Autoridades y Gobiernos Locales (IULA) y la Federación Mundial de Ciudades Unidas (FMCU-UTO). Disponible en: <http://www.cities-localgovernments.org/index.asp>, [fecha de consulta: 18 de abril, 2010].

Algunas ideas originadas en tales contextos y centros de producción ideo-lógica en los países centrales protagonizaron y llegaron a hegemonizar el discurso de las políticas urbanas en los años noventa. A consecuencia de ello, de alguna forma contribuyeron a estructurar y legitimar las visiones políticas de actores y Gobiernos locales emergentes en esos años, tanto con perfiles de izquierda como conservadores.

Varios son los factores que operaron como telón de fondo de estos pro-cesos: la emergencia del municipalismo a partir de los años ochenta y la autonomización creciente de las autoridades y Gobiernos locales con respecto a los Gobiernos nacionales, cuando no la exacerbación de los enfrentamientos y conflictos políticos entre los mismos, así como los ensayos de respuesta frente a los desafíos de una globalización avasallante.

En ese proceso de creciente visibilidad e incidencia de Gobiernos locales y municipales —que emergen como actores mucho más potentes en el escenario de los años noventa—, se incorporaron algunas “novedades” que es necesario anotar. Se destacan dos: el desarrollo de una política exterior y de cooperación internacional propia, y la preocupación por inci-dir en los procesos económicos y el desarrollo local.

En ese marco se fortalece y se proyecta la Planificación Estratégica Urbana a nivel internacional. Este discurso es claramente hegemónico en la segunda mitad de la década de los noventa y se expresa con mucha fuerza política en foros internacionales. Se manifiesta con gran claridad en dos ocasiones: en la II Conferencia de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat II) —también llamada la “Cumbre de las ciudades”, celebrada en junio de 1996 en la ciudad de Estambul— y en el evento preparatorio convocado por organizaciones internacionales de ciu-dades, la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (AMCAL), cuya declaración es elocuente en cuanto a expresión de esta forma de accionar.5 Así, se constituyó un lobby de gobiernos de ciudades y gobier-nos locales que finalmente incidió en algunos aspectos y contenidos de las conclusiones de la Conferencia de las Naciones Unidas, pero por sobre todo en las actividades paralelas a la misma. Esto tuvo como derivación la constitución de una organización unificada en la cual convergieron las principales organizaciones internacionales de redes de ciudades, con la idea original de constituir una suerte de “organización de ciudades uni-

5 La AMCAL fue convocada por un colectivo de redes de ciudades (G4+), y posteriormente se constituyó en coordinación permanente. Sesionó en forma previa a la reunión de la ONU los días 30 y 31 de mayo de 1996. Sus conclusiones fueron traslada-das al pleno de la conferencia oficial.

estratégica a nivel empresarial, dirigida a los negocios, hacia el territorio y, en particular, hacia las ciudades.

Ella fue vista como una alternativa válida frente al fracaso o a la inoperancia de la planificación urbana y territorial tradicional, y una suerte de panacea que superaría de manera definitiva las dificultades y las limitaciones de la misma.1

Algunas experiencias de ciudades visualizadas como “exitosas” —funda-mentalmente en el ámbito europeo2— le dieron prestigio a la Planificación Estratégica Urbana y ambientaron su implantación en la gestión de Gobiernos locales en América Latina, ámbito en el cual se logró una impor-tante penetración de este enfoque. En ese sentido, es destacable, para el espacio cultural iberoamericano, entre otros impulsos y contribuciones,3 la labor del CIDEU (Centro Iberoamericano de Planificación Estratégica Urbana) —una red instituida originalmente por la municipalidad de la ciu-dad de Barcelona—, que se constituyó en una formidable reproductora de esta manera de concebir y encarar la gestión urbana.4

Es así que se procuró inducir e introducir ciertos enfoques metodológi-cos en las principales ciudades latinoamericanas —fundamentalmente en las capitales y en las principales metrópolis, aunque también en ciudades intermedias—, con matices propios de cada realidad en parti-cular. Ello implicó no solo manejar los conceptos y las técnicas propias de la planificación estratégica, sino que también consolidó avances hacia las formas institucionales que se asociaron con las mismas en ámbitos europeos.

1 “El Planeamiento Estratégico, en este contexto, no es úni-camente una respuesta complementaria a la insuficiencia del planeamiento regulador, normativo, pero escasamente promotor. Es también un modo de afrontar esta herencia, de hacer que los actores urbanos, que son parte del problema, sean a su vez parte de la solución”. BORJA, Jordi. “El pensamiento estratégico y los desafíos de la urbanización latinoamericana”. En: CIDEU. Diez años de Planificación Estratégica en Iberoamérica. Barcelona, 2004. Disponible en: <http://www.cideu.org/site/content.php?id=10&cat=140>, [fecha de consulta: 2 de marzo, 2010].

2 El primer Plan Estratégico de Barcelona data de 1988. La realización de los Juegos Olímpicos de 1992 y todo el desarrollo de infraestructuras, equipamientos y capacidades en la capital catalana han sido vinculados con la implementación del mismo, si bien algunas de las decisiones más relevantes habían sido adoptadas con anterioridad a esa fecha.

3 Entre los cuales se pueden incluir aportes de centros de generación de pensamiento a nivel universitario, gobiernos de ciudades y algunos teóricos como Manuel Castells y Jordi Borja.

4 CIDEU se constituyó en 1993. Su principal animador y sostén inicial fue el Ayuntamiento de Barcelona. En la actualidad, cuenta con 123 miembros, de los cuales 102 son ciudades del espacio iberoamericano. Actualmente, CIDEU es un proyecto adscrito a la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Datos extraídos de <http://www.cideu.org/site/>, [fecha de consulta: 28 de mayo, 2010].

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La llamada “vía montevideana” hacia la planificación estratégica cons-tituyó, sin lugar a dudas, una práctica heterodoxa —y en cierto modo herética— para con las convenciones de cierto establishment de la Planificación Estratégica a nivel internacional.13

Esta feliz denominación, planteada explícitamente como alternativa pro-gresista en su momento por el recordado Dr. Patricio Rodé, alude a las particulares formas de implementación que la planificación estratégica adquirió en Montevideo. En efecto, la misma nació con una impronta fuer-temente participativa, que estuvo claramente asociada con una coyuntura fundacional en la cual el primer Gobierno local de izquierda en el departa-mento y en el país, a comienzos de los años noventa, hizo del proyecto de descentralización municipal con participación social el “buque insignia” de su propuesta política. Esto se refleja en el fuerte énfasis puesto en los procesos de participación social, instrumentados a través de los órganos y ámbitos constituidos en el proceso de descentralización iniciados en 1990 (Centros Comunales Zonales, Juntas Locales, Concejos Vecinales). Tales condiciones de partida direccionaron los esfuerzos de construcción de una planificación estratégica urbana.

Otras particularidades de enfoque conceptual y de práctica efectiva han signado la experiencia montevideana. Por ejemplo, en Montevideo y desde Montevideo hacia las redes regionales (en particular, la de Mercociudades), se ha planteado en alguna etapa la idea de desarrollar formas de comple-mentariedad asociadas con la orientación hacia la competitividad, a manera de alternativa menos severa con respecto a conductas excesivamente com-petitivas, proponiendo el trazado de estrategias comunes y formas de solidaridad en el espacio regional en diferentes planos de acción.

Sobre las particularidades señalables de la experiencia en Montevideo

En la actualidad, a veinte años del inicio del primer Gobierno de izquierda en Montevideo y de la implantación de un proyecto de descentralización política con participación ciudadana y casi veinte años después de que se comenzó a trabajar de modo sistemático en Planificación Estratégica Urbana, incorporando esa perspectiva de participación y descentraliza-ción, es posible realizar una mirada retrospectiva que señale aquellos aspectos destacados de la experiencia realizada.

Uno de los aspectos a resaltar es la cuestión de la existencia previa o no de un proyecto de ciudad (formulado o implícito, contenido en documentos

13 El camino recorrido difiere, sin lugar a dudas, del de otras ciudades latinoamericanas. Es el caso del Plan Estratégico de Río de Janeiro (1995), cuyos fundamentos y trámite han sido descritos y criticados por Carlos Vainer extensamente. Ver: ARANTES, Otilia; VAINER, Carlos y MARICATO, Erminia. A cidade do pensamiento único. 3ª ed. Editora Vozes, Petrópolis, 2002. En particular, los capítulos 2 y 3.

de los países y regiones. Se vincularía, además, con las facilidades que la ciudad y su gobierno dispongan para la inversión (fundamentalmente la inversión privada), entre las cuales se encuentran la institucionalidad y las normas jurídicas, el desarrollo de las infraestructuras y los servicios, la disponibilidad de suelo para desarrollar proyectos y los estímulos fiscales, el contexto o entorno social, cultural, ambiental e institucional en un sen-tido amplio; todos ellos aspectos que tocan temáticas como la inclusión social, la diversidad cultural y las formas de convivencia.

Ninguna de estas ideas está expuesta ni organizada de este modo en los manuales, ni en los textos de los teóricos o en la práctica aplicada de la Planificación Estratégica Urbana, pero cualquier repaso somero de los mismos podrá rápidamente encontrarlas. Ellas informan de un sustrato ideológico y conceptual que constituye el soporte último de esta forma de ver y de interpretar la realidad de las ciudades y los territorios, muy propio de los años noventa; soporte último e instrumental de interpretación de la fase del capitalismo avanzado en esa década y su impacto en los territo-rios, que debería dar cuenta de las estrategias adecuadas y posibles de actuación en los mismos.

Complementariamente, se podrían señalar algunos hallazgos de este enfoque que han trascendido a las coyunturas y deslumbramientos inicia-les; aspectos tales como el hecho de alcanzar mejores niveles de diálogo e interacción entre actores públicos y privados y entre diferentes niveles de gobierno y actores públicos, la flexibilidad y capacidad de adaptación de los planes a circunstancias cambiantes, la valoración de los proce-sos como valores en sí mismos más allá de los productos alcanzados y los resultados, el carácter proactivo de las conductas de los actores de gobierno, la gestión relacional a cargo de los mismos, entre otros.

Especificidades del proceso de Montevideo

Desde la ciudad de Montevideo, y más específicamente desde su Gobierno departamental, se ha podido trazar, en la práctica concreta de gobierno, una variante progresista11 del discurso de la planificación estratégica urba-na, ajustada a las condiciones nacionales y regionales de esta forma de encare de la gestión y la planificación urbana.

Tal preocupación es visible ya en las primeras etapas de trabajo con vistas a la elaboración de un Plan Estratégico en la Intendencia de Montevideo, hacia comienzos de 1993, y en los documentos que vieron la luz pública en esos momentos.12

11 Este proceso es relatado con detalle en el capítulo 02 de la Parte I de esta misma publicación.

12 En particular, se debe señalar la Resolución Nº 909/93, del 22 de marzo de 1993, del Intendente Dr. Tabaré Vázquez, que crea la Comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico y la publicación de la “Fase I” del Plan Estratégico para el Desarrollo, de abril de 1994.

participativos, más o menos transparentes, más o menos reales, es una recurrencia insistente en el discurso, la jerga corriente y la formulación de los planes. En algunos casos, el resultado no deseado de estas búsquedas es una suerte de promediación de los proyectos, de resultante conservado-ra, que resta perfil a los mismos. Una variante de esta idea es la noción de concertación de actores, claramente diferenciada en contenido y en práctica concreta de la anterior por cuanto reconoce y no soslaya la existencia de intereses no coincidentes y, aun, contrapuestos.

5. La cuestión del liderazgo y el papel de los gobernantes locales

La cuestión del liderazgo de los procesos, fundamentalmente en el plano político pero también en las iniciativas relacionadas con el desarrollo eco-nómico, aparece fuertemente enfatizada en la planificación estratégica. Y aunque esto no está escrito en el texto de los planes (pero sí en algunas reflexiones sobre los mismos)9, el énfasis en la personalización del lide-razgo en gobernantes (alcaldes o alcaldesas), con fuerte personalidad y carisma, es una constante y un supuesto de la ingeniería institucional que se procura. La convocatoria a actores, la alineación de los mismos tras objetivos comunes, la suscripción de acuerdos y la implementación de los mismos se apoya, en gran medida, en la capacidad de liderazgo y de persuasión de los Gobiernos municipales o locales y de quienes estén al frente de los mismos.

6. La idea de competitividad

Por último, y no por ello menor en importancia, la noción de competiti-vidad de los territorios es otra idea recurrente que aparece con fuerza y presencia determinante en la estructura de los planes y en la jerga de la planificación estratégica. Está asociada con frecuencia a la preocupación por la inserción de la ciudad en la “nueva economía”, que se traduce en la competencia por la radicación de inversiones en ciertos territorios y en el desarrollo de ventajas competitivas, ya no solo a nivel de espacios nacio-nales o regionales subnacionales, sino en las ciudades y entre ciudades.10. En este terreno la competitividad no solo se vincularía —como ha sido vista hasta entonces— con cuestiones propias de la macroeconomía y de las condiciones generales del contexto económico, social e institucional

9 Entre otros, ver: BORJA, J. y CASTELLS, M. Local y global. Taurus, Madrid, 1998.

10 Es significativa la frecuencia de la alusión a las ciudades y a las regiones como actores, más allá de los estados nacionales, haciendo referencia, entre otras, a la experiencia de integración europea (apelaciones a la experiencia de “la Europa de las ciuda-des” y a “la Europa de las regiones”).

2. Hacia una nueva institucionalidad

Otra idea que se pregona es la necesidad de construir una nueva institu-cionalidad para la gestión urbana. En particular, es propia de esta corriente de pensamiento la concepción de que el Plan Estratégico es y debe ser un instrumento no solo de gobierno, sino además de gobernanza,7 que invo-lucre al menos al “gobierno de la ciudad”, a otras instituciones públicas y a algunos de los principales actores sociales y empresariales, ampliando de esta manera la esfera de gobernabilidad. En el discurso se apunta a la construcción de una gobernabilidad democrática. En algunos casos las versiones conservadoras de este discurso integraron el mismo a la hege-monía del pensamiento neoliberal, que interpretó la descentralización como un proceso de reforma del Estado con sentido privatizador; tal es el caso de Chile, entre otros.

3. Hacia nuevas formas de gestión; la concertación público‑privada

Un aspecto que se deriva de los anteriores es la visión de la necesaria reforma de la gestión de las ciudades y la sustitución de una planificación totalizadora por un mayor énfasis en la gestión y, en especial, en la gestión por proyectos (fundamentalmente aquellos que adquieren la caracteriza-ción de proyectos “clave”, “estratégicos” o “estrella”). En muchos casos esta idea se vincula con los procesos de privatización de la gestión públi-ca, aunque no siempre. También se la ha vinculado con los procesos de descentralización de la gestión. Asociado con este concepto, se encuentra el de “concertación público-privada”,8 una clara referencia a la asociación del capital privado con el proyecto de ciudad y, a la inversa, a una relación privilegiada del proyecto de ciudad con la rentabilidad del capital.

4. La obsesión por el consenso

Un cuarto aspecto tiene que ver con la utopía de una sociedad sin contra-dicciones. El ideal del consenso, traducido en el “consensualismo”, como horizonte planificador óptimo o deseable es otra de las ideas rectoras de esta corriente; la apelación a la búsqueda de la armonía es una consecuencia de este entendimiento. La frecuente apelación a la necesaria construcción de consensos en la dinámica social, a través de mecanismos más o menos

7 Este término se aplica de una manera algo incómoda en cuanto es más claramente aplicable y se lo ha usado para des-cribir y explicar la convergencia de la práctica de gobierno y la participación social en los procesos de desarrollo local con imbricación de actores diversos a escala de la comunidad.

8 En algunos textos y documentos se llega a hablar de “parte-nariado”, una mala traducción del inglés partnership.

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Las nuevas etapas a transitar a partir de 2010, que incorporan como nove-dad la instalación de ocho municipios en Montevideo con sus respectivos Gobiernos municipales —electos el 9 de mayo de este año—, indudable-mente podrán abrevar de esas fuentes, recoger lo mejor de la experiencia de los PLAEDEZ y adecuarla a las nuevas circunscripciones territoriales y a las nuevas formas institucionales y de gobierno.

Esta nueva etapa encuentra también a la Planificación Estratégica interro-gándose sobre el futuro de la ciudad y el departamento de Montevideo y planteando un escenario a futuro, con un horizonte puesto en el año 2030.

En momentos en que se encuentra en revisión el Plan Montevideo, pro-curando enfatizar y profundizar en sus contenidos estratégicos, resulta oportuno volver sobre las experiencias realizadas, así como discutir y analizar la pertinencia de las ideas y de las herramientas de la planifica-ción estratégica e intentar producir un diálogo fecundo entre la misma y el proyecto de territorio.

02 / ANTECEDENTES15

El Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo

La década de los noventa se inició, en Montevideo, con una serie de trans-formaciones en diferentes planos, entre las que se cuenta la relativa a la participación social y su articulación con la gestión departamental y con la puesta en marcha de un proceso de planificación estratégica, iniciado en 1993. A partir de allí, la Intendencia de Montevideo ha impulsado diferentes iniciati-vas tendientes a implantar, a nivel institucional, una metodología que delineara una orientación de largo plazo para el logro del Montevideo que queremos.

El Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo de 1994 (Fase 1) y su actualización, iniciada en 2002, los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ), la creación de la División Planificación Estratégica en 2006 constituyen algunos de los principales hitos del proceso mencionado.

La adopción del camino de la planificación estratégica se realiza entendien-do esta como “un instrumento que, mediante la adopción de directrices estratégicas, posibilita un esfuerzo sistemático de organización y de fun-cionamiento del departamento, entendido como un sistema dinámico de

15 Este texto tiene como base un trabajo elaborado por la As. Soc. Mercedes Hegoburu, titulado Antecedentes del Plan Estratégico de Montevideo, 2006.

Por ese motivo, entendemos que dicha modalidad, la ‘vía montevidea-na’, debe necesariamente conjugar la visión estratégica y la concertación público-privada, con la más amplia participación social, a todos los niveles.

El Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo es el fruto de este impulso decisivo. La constitución del Grupo Promotor para el Desarrollo de Montevideo, en 1996, que integra una multiplicidad de actores e ins-tituciones públicas y privadas, conjugadas para impulsar proyectos e iniciativas congruentes con el mismo, constituye un logro no menor. Es un logro que se articula con la elaboración, entre 1996 y 1998, del Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo, que incluye la perspectiva estra-tégica en el marco de un Plan General”.14

Esta visión, propia de un período de gobierno en el que se implanta-ron nuevas formas e instrumentos de gestión y gobierno del territorio, deberá ser contrastada con los resultados de los mismos, algunos años después.

Esta contrastación encontrará que, más allá de las intenciones originales, el principal resultado de los procesos de planificación estratégica ha sido el conjunto de los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) realiza-dos en la ciudad de Montevideo. Los mismos constituyen un ejemplo claro de apropiación y adaptación original de las herramientas de la Planificación Estratégica a situaciones específicas. En las 18 zonas en las cuales se subdividió el departamento de Montevideo, a efectos de implementar la descentralización municipal con amplia participación ciudadana, —división política y administrativa vigente desde 1990 a la fecha—, se han consegui-do resultados importantes. A partir de la articulación de actores barriales, locales y zonales, y en un proceso que conjugó una acertada apoyatura técnica con una intensa participación social, se logró, para impulsar tales transformaciones, identificar demandas y necesidades, establecer priorida-des, elaborar directrices y proyectos estratégicos, y armonizar el esfuerzo social con el marco institucional; todo ello, articulado en una propuesta de desarrollo local, coherente con una visión general de ciudad. Es de destacar que esta experiencia significó una apropiación social de las herramientas de la planificación estratégica a una escala muy significativa.

En la actualidad, cumplidos tres ciclos de los mismos, los PLAEDEZ constituyen marcos referenciales no solo para la administración y para los gobiernos locales, sino también para la muy diversa y heterogénea constelación de actores locales que los han integrado al imaginario social. Tales resultados evidencian la potencialidad de la Planificación Estratégica Urbana más allá de las insuficiencias de la misma y constituyen un aliciente para su continuo enriquecimiento y renovación, así como para su afirmación como herramienta potente y posible de ser utilizada para una mejor gestión.

14 CIDEU. Loc. cit.

o normativas que pueden adquirir formatos muy diversos) como condi-ción de desarrollo de un Plan Estratégico que lo tome como referencia. En ese sentido, es necesario profundizar el análisis y la reflexión acerca de los vínculos entre la planificación urbana y territorial y la planifica-ción estratégica urbana. La historia posterior a 1993-1994, que incluyó el proceso de elaboración del Plan Montevideo (Plan de Ordenamiento Territorial 1998-2005) a partir de 1996 y su aprobación y puesta en prác-tica a partir de 1998, da cuenta de los encuentros y desencuentros de ambas prácticas, de sus influencias recíprocas, sus campos comunes, sus interferencias y hasta de sus contradicciones.

Una discusión en la que se debería profundizar orbita en torno a la contradicción entre los máximos niveles de consenso que se procuran alcanzar y la generalidad de las definiciones a que habilitan (lo que a su vez comprometería la posibilidad de definir e implementar una verdadera estrategia y, por ende, cuestiona la posibilidad misma de producir una planificación estratégica).

En un inventario provisorio de temas, entre otros aspectos pendien-tes de resolución, se debería incluir el de los éxitos y las limitaciones encontradas para la concertación efectiva de actores a escala depar-tamental apoyada por una participación e involucramiento real de los mismos. Tal es el caso de los esfuerzos en materia de concertación público-privada. En efecto, esta concertación —buscada e intentada a través de diversas instancias y formas organizacionales— se ha revelado como efímera, inestable y poco potente. Los compromisos alcanzados solo se refieren a acciones y proyectos puntuales, y no han podido ser sostenidos en el tiempo, con visiones compartidas a media-no y largo plazo.

Concomitantemente, la concertación público-público —que fue otra de las realidades postergadas y necesidades identificadas en el proceso— también tuvo, y aún tiene, sus dificultades. A lo largo de toda la década de los noventa del siglo pasado y de los primeros cinco años del siglo xxi, el conflicto político y la cohabitación o coexistencia de gobiernos de diferente signo en lo nacional y en lo departamental afectaron induda-blemente la potencialidad de esta modalidad, aunque no la inhibieron del todo. El escenario instalado a partir de 2005 abrió nuevas posibilidades de cooperación, pero no estableció un marco de coincidencia estratégica más allá de temas concretos, lo cual deja tareas pendientes para la nueva etapa a partir de 2010.

Mariano Arana señalaba en 2003: “Desde hace ya algunos años, hemos venido insistiendo en la necesidad de avanzar en la ‘vía mon-tevideana’ para la Planificación Estratégica. Así lo hemos expresado en la medida en que estamos convencidos de que no existen recetas universales ni dispositivos que puedan aplicarse mecánicamente al margen de las peculiaridades territoriales y de las singularidades de cada colectivo social.

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posibles escenarios para Montevideo en el contexto nacional y regional, que abarcaron el área económica y sociopolítica; la realización de entre-vistas al equipo de Gobierno; la elaboración de un documento de trabajo que incluía tanto la sistematización de las entrevistas como los trabajos sobre escenarios económico y sociopolítico.

Por diversas razones, el programa de actualización del Plan Estratégico quedó inconcluso.

Más allá de factores externos, tales como la crisis que afectaba en ese momento a la sociedad y a la economía nacional, es necesario reconocer la incidencia determinante de algunas debilidades inherentes al proceso, tanto en lo institucional como en lo metodológico.

El esfuerzo estuvo restringido al ámbito de la Unidad Central de Planificación Municipal y al Departamento de Descentralización.

No fue posible implicar activa y sostenidamente al resto de las áreas de la Administración ni se logró instalar en la cultura institucional la necesidad de trabajar en pos de una imagen de futuro, con planes a mediano y largo plazo, bajo directrices estratégicas comunes, para construir, a partir de esa base, una Agenda Estratégica en la que se comprometieran los recur-sos presupuestales necesarios para viabilizar las estrategias del Plan y alcanzar los resultados esperados.

En cuanto a lo metodológico, la Fase 1 se caracterizó por ser de iniciati-va y de participación casi exclusivamente institucional, por lo que quedó pendiente el paso trascendente del Plan Estratégico institucional al Plan Estratégico de Desarrollo de Montevideo, asumido y promovido por el conjunto de la ciudadanía.

Por otra parte, la influencia del modelo de planificación estratégica urbana español —particularmente el de la ciudad de Barcelona— y los lazos existentes entre el Municipio de Montevideo y el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), así como las actividades y acuerdos surgidos a partir de este vínculo, resultaron determinantes en la adopción de un enfoque metodológico, de aplicación similar en las dife-rentes ciudades que abordaban, en forma más o menos simultánea, la elaboración de sus respectivos Planes Estratégicos.

Al igual que otros planes, la Fase 1 concluye en definiciones generalistas, aplicables a distintas realidades. Si se realiza un análisis comparativo de Planes Estratégicos de diferentes ciudades, se constata la existencia de formulaciones similares a las determinadas para Montevideo.

Esto no es casual, en la medida en que en América Latina se ha avanzado escasamente en la pasada década en una propuesta de Planes Estratégicos que respondan a las condicionantes particulares en lo social, económico y cultural de cada realidad local, ciudad o región.

riesgos y atractivos de cada una y la determinación de expectativas, potencialidades y desafíos de cada zona.

Por primera vez, el Presupuesto Quinquenal 1995-2000 tuvo como marco de referencia los avances del Plan Estratégico de Montevideo, y, en par-ticular, se consideró lo elaborado como un insumo fundamental a la hora de fijar las prioridades para cada una de las zonas.

Por otra parte, en esa etapa se procesó la transformación del Plan, conce-bido como una herramienta institucional hacia un instrumento elaborado y apropiado por un conjunto de actores con responsabilidad en el desarrollo del departamento.

Con el objetivo de avanzar en la conformación de nuevos ámbitos de cooperación público-privada, se inició un proceso de diálogo entre la Intendencia y otros actores privados y estatales, proceso que culminó con la firma del “Acuerdo Ciudadano para el Desarrollo de Montevideo” el 20 de diciembre de 1995, a partir del cual se instala el Grupo Promotor para el Desarrollo de Montevideo, integrado por 13 instituciones de los sectores empresariales, comerciales, cooperativos, académicos, sindi-cales y sociales. El Grupo Promotor, en la ortodoxia de la Planificación Estratégica Urbana, debía ser el órgano de dirección del Plan.

En el seno del Grupo Promotor, además de producir moderados avan-ces en dirección a la elaboración de una imagen deseada de ciudad, se avanzó en la definición de líneas de acción conjunta, entre las que se destacan: acciones en áreas centrales de la ciudad (Avenida 18 de Julio, Peatonal Sarandí), acciones en áreas periféricas que privilegian barrios carenciados (Cerro), abordaje de la cuestión de la localización industrial, relacionamiento con otras ciudades que hubieran elaborado planes estra-tégicos, promoción de la identidad ciudadana y de una imagen calificada de Montevideo.

En los años siguientes se amplió la integración del Grupo Promotor, incor-porando otras entidades públicas y privadas, hecho que se formalizó en agosto de 1997 con la firma de un nuevo acuerdo y el ingreso de 14 nue-vas instituciones de variada índole: cultural, religiosa, educativa, turística y comercial.

La actualización del Plan Estratégico. Año 2001‑2002

Transcurridos más de siete años de las definiciones iniciales, se planteó la necesidad de revisar y actualizar las directrices del Plan Estratégico, en tanto se consideraba oportuno introducir los cambios surgidos en el contexto. Así, se elaboró un plan de trabajo para la actualización del Plan, que se desarrollaría en los años 2001 y 2002.

En ese sentido, se realizaron diversas actividades, tales como la elabora-ción, por parte de consultores externos, de documentos identificatorios de

Fase 1: Identificación de temas críticos para la definición de directrices estratégicas de actuación municipal.

Fase 2: Profundización del análisis de los puntos críticos a nivel departa-mental y zonal, con determinación de prioridades específicas y definición de objetivos y metas a corto y mediano plazo.

Fase 3: Determinación del programa de acciones y formas de implementa-ción de las mismas, con identificación de los actores responsables.

Fase 4: Realización de la evaluación y ajuste de las líneas críticas, obje-tivos y acciones.

Una idea central del proceso fue la de participación social, que reconoce y saca partido del profundo conocimiento por parte de los vecinos de su realidad cotidiana y su perspectiva de futuro.

A partir de la definición de la metodología, se realizaron actividades con el objetivo de ajustar el diagnóstico a la realidad local, identificar temas críticos y definir líneas estratégicas y directrices específicas. La identifica-ción de temas críticos fue una de las cuestiones más relevantes por cuanto representaron elementos clave que requerían una jerarquización, de manera de concentrar las acciones a llevar a cabo y asignar los recursos necesarios.

Asimismo, se identificaron las tres líneas estratégicas, que, a su vez, per-mitieron identificar diez directrices específicas:

1. Orientación de la dinámica urbana.

2. Mejoramiento de la calidad de vida.

3. Potenciación de la dinámica social e institucional.

En la metodología aplicada, la descentralización y la participación ciu-dadana adquirieron especial relevancia, a efectos de que las propuestas zonales fueran el resultado de un proceso de elaboración y discusión de quienes serían sus principales destinatarios.

Así, se identificaron subzonas, unidades territoriales (U.T.)18 y centralidades en cada una de las 18 zonas de Montevideo, y se relevó información acer-ca de las directrices específicas definidas, con un análisis de conflictos,

18 Se entendió por U.T. aquellas unidades más pequeñas que las subzonas, que pueden ser barrios, conjunto de viviendas o edificios, zonificaciones o similares, que son reconocidos social-mente. La gente los individualiza y reconoce con un nombre, que puede ser o no oficial, y además se basa en diferentes motivos o criterios para su identificación: el nivel socioeconómico de sus habitantes, el tipo de ocupación predominante, razones históri-cas, problemas específicos, entre otros.

relaciones entre actividades humanas y soporte físico, con la intención de orientarlo hacia un modelo más justo, armónico y equilibrado”.16

El proceso referido estuvo guiado por una serie de criterios y orientaciones que corresponde explicitar:

• La planificación estratégica no es un producto ni un resultado final, sino que es un proceso dinámico y flexible de trabajo que requiere una con-tinua lectura y adaptación a las cambiantes condiciones del contexto.

• La planificación estratégica es un proceso de trabajo colectivo, en el que los distintos actores participan, hacen sugerencias y propuestas, discuten, acuerdan y deciden sobre el futuro, de acuerdo con sus intereses y necesidades. La concertación de actores, tanto públicos como privados, que impulse el diálogo y la búsqueda de compromisos viables es condición y garantía del desarrollo que se pretende alcanzar.

• El análisis de la realidad implica un enfoque integral, que comprende aspectos territoriales, sociales, económicos, ambientales, culturales, institucionales. Un enfoque integrador supone no solo una visión inte-gral, sino también una intervención integral, con el aporte de diferentes miradas y desde los diferentes lugares en que los actores se sitúan.

• El horizonte de la ciudad no empieza y termina en sus límites físi-cos y jurídicos. En la actualidad, tanto en el análisis y diagnóstico como en la visión futura del departamento, es necesario considerar el entorno —entendido como territorio urbanizado y rural— y la región metropolitana, así como el resto del país e incluso la situa-ción regional e internacional.

• El hecho de planificar implica anticiparse y estar prevenido, crear una visión común que debe ser vertebradora de toda la estructura y el contenido de la planificación.

• Para alcanzar la visión común de futuro es necesario precisar y acordar líneas estratégicas y un plan de acción: el camino y los medios para el logro de las transformaciones planteadas.

En 1993, con la creación de la Comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico de Montevideo,17 se puso en marcha el proceso de elaboración del Plan, diseñado inicialmente en cuatro fases, con los siguientes objetivos:

16 Unidad Central de Planificación. Plan Estratégico para el Desarrollo de Montevideo — Fase 1. Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo, 1994.

17 La Comisión Especial de Apoyo al Plan Estratégico de Montevideo fue creada por Resolución Nº 909/93, del 22 de mar-zo de 1993, y estuvo integrada por la Ec. Silvia Altmark, el Dr. Patricio Rodé, el Arq. Pedro Mastrángelo, el Lic. Miguel Meny y fue coordinada por el Dr. Tabaré González.

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Fase 2: Primeras Consultas Zonales Abiertas. Se planteó el logro de acuerdos y la construcción colectiva del diagnóstico actualizado del PLAEDEZ 2.

Fase 3: Redacción del primer borrador del PLAEDEZ 2 y programación de las Segundas Consultas Zonales. Se realizó un trabajo de sistematización y redacción del primer borrador y revisión de las líneas estratégicas y del objetivo general de desarrollo elaborado en el anterior PLAEDEZ.

Fase 4: Segundas Consultas Zonales. Se puso a discusión el primer borrador para su consideración final; luego de realizada la redacción defi-nitiva por parte de los EPZ, se instrumentaron instancias de aprobación de los PLAEDEZ por los órganos locales.

Del proceso cumplido, se pueden extraer una serie de conclusiones:

• En todos los CCZ se reinstalaron o se consolidaron los EPZ, integra-dos por ediles, concejales, funcionarios y, en algunos casos, vecinos.

• Es valorable un proceso de maduración del ámbito de la descen-tralización para asumir mayor protagonismo en las definiciones de qué se quiere para las distintas zonas a mediano y largo plazo y de cómo lograrlo.

• Entre las dificultades señaladas, se destacó cierta falta de participa-ción de los vecinos a las distintas convocatorias realizadas.

• Con relación a las perspectivas, las mayores expectativas estuvieron centradas en el logro de una adecuada articulación de la planificación

pública, aun en áreas reservadas históricamente a la exclusiva actividad de técnicos y gobernantes.

A partir de acciones ciudadanas como esta, también se facilitó que la población participe en la definición y control de las políticas públicas, modificando la relación entre el Gobierno y la sociedad civil, contribuyen-do a la edificación de ciudadanías activas.

“Así te quiero, Montevideo” — Actualización de los PLAEDEZ 2005‑2010

Luego de cinco años de elaboración de los PLAEDEZ, los cambios ocurridos en el país y en Montevideo configuraron un panorama muy diferente al del año 2000. Se generó, simultáneamente, una nueva realidad institucional a nivel nacional, metropolitano y departamental, que planteó otros escenarios con nuevos horizontes, en consonan-cia con los cambios ocurridos. Esta situación impuso la aplicación de un esfuerzo especial de actualización de los PLAEDEZ, para lo cual se realizó una nueva convocatoria a partir del Programa “Así te quiero, Montevideo” — Actualización Plan Estratégico de Desarrollo Zonal 2005-2010.

En esta oportunidad el trabajo se desarrolló en cuatro fases:

Fase 1: Instalación de los Equipos de Planificación Zonal (EPZ) y revi-sión primaria de los PLAEDEZ. Los EPZ revisaron y actualizaron las Unidades Territoriales y Centralidades definidas en 2000, identificaron los cambios ocurridos en las zonas y las nuevas expectativas de desa-rrollo, recorriendo las áreas temáticas que ya estaban definidas desde etapas anteriores.

las posibilidades reales, sino como una guía dinámica y flexible de trabajo, hacia el desarrollo integral de cada zona para los siguientes diez años.

La elaboración de los PLAEDEZ, en una primera etapa denominada “Montevideo cómo te veo”, supuso la realización de un diagnóstico zonal integral, que partía de la agregación y elaboración de las opiniones de las organizaciones, instituciones y otros actores de cada zona sobre los conflictos, aspectos críticos y atractivos de sus barrios.

Una vez asumido el nuevo Gobierno departamental, los Gobiernos loca-les y los vecinos fueron convocados a participar en la elaboración del presupuesto quinquenal; práctica incorporada a la gestión de Montevideo desde 1990. Y esa fue la primera vez que comenzó a darse uso práctico a los trabajos realizados en el marco del PLAEDEZ, ya que las propuestas planteadas al Intendente en esta consulta se fundamentaban en el conoci-miento de los problemas y expectativas planteados durante las actividades vecinales realizadas para los PLAEDEZ.

En una fase siguiente, bajo el slogan “Montevideo, cómo te quiero”, se retomó el diagnóstico zonal integral para fijar metas posibles de alcanzar en un horizonte de diez años, a la vez que se definió el objetivo general de desarrollo para cada zona y los primeros proyectos y acciones a llevar a cabo para alcanzar esas metas.

Todo ello fue recopilado en la publicación Montevideo, cómo te veo, cómo te quiero, que recogió una síntesis del proceso y los principales resultados de la elaboración de los PLAEDEZ en la totalidad de las zonas.

De esta experiencia, se pueden extraer algunas conclusiones:

• Los avances en cada zona fueron heterogéneos en relación a los materiales elaborados, pero en general los productos reflejaron un buen nivel de análisis y reflexión, gran esfuerzo y dedicación, así como comprensión de la metodología de trabajo propuesta.

• En todas las zonas se instalaron los Equipos de Planificación Zonal (EPZ), con integrantes de las Juntas Locales y Concejos Vecinales, además de funcionarios (técnicos y administrativos) de los Centros Comunales Zonales (CCZ).

• Hubo varios impactos de este proceso valorados muy positivamente por sus protagonistas, tales como la mejora del relacionamiento con los vecinos y las instituciones, la formación de nuevas comi-siones barriales, la adquisición de una visión zonal común más integral y globalizadora, el aporte de insumos para el Presupuesto Quinquenal, entre otros.

En definitiva, la elaboración de los PLAEDEZ demostró que se pueden desarrollar prácticas fecundas de participación democrática en la gestión

Peso a ello, el esfuerzo realizado en Montevideo por transitar lo que se denominó “la vía montevideana de la planificación estratégica” obtuvo sus logros, los que se expresaron en la elaboración de los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ), en sus versiones de 1999, 2005 y 2010.

Por otra parte, el Plan constituyó un punto de referencia y fundamento para las otras iniciativas de planificación, entre ellas, el Plan Montevideo (Plan de Ordenamiento Territorial 1998-2005).

En forma coincidente con la discontinuidad del proceso, a partir del año 2002, se constata un retroceso en el funcionamiento del Grupo Promotor para el Desarrollo de Montevideo. Si bien, desde el punto de vista administrativo, la organización mantuvo su existencia, la falta de pro-moción a sus actividades y de respaldo explícito institucional operó como un desestímulo a la participación de las instituciones allí representadas.

Los intentos de su puesta en valor, a partir del año 2006, se enfrentaron con un organismo debilitado y con escaso poder de convocatoria.

No por ello se desestima la importancia de mantener en el futuro espa-cios de amplia participación y representatividad, a través de los cuales la sociedad se apropie de las herramientas de planificación estratégica y las instituciones involucradas asuman los compromisos que surjan de los acuerdos ciudadanos.

Los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ)

“Para seguir construyendo, imaginemos Montevideo” 1999‑2001

A fines de 1999 los Gobiernos locales abordaban la transición de un período de gobierno a otro con propuestas, proyectos y formas de traba-jo, en cuyo contexto se impulsó el programa “Para seguir construyendo, imaginemos Montevideo”,19 con el objetivo de estimular y facilitar la par-ticipación social y mejorar la capacidad de gestión política del sistema descentralizado-participativo.

En ese marco se planteó abarcar una dimensión más ambiciosa, que no se limitara al alcance de lo inmediato, sino que apostara a definir y trazar líneas estratégicas de largo plazo. Nacen así los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ), concebidos como verdaderos planes de acción, elabora-dos de forma participativa, no como una mera utopía u horizonte alejado de

19 UNIDAD CENTRAL DE PLANIFICACIÓN, DEPARTAMENTO DE DESCENTRALIZACIÓN. “Montevideo, cómo te veo, cómo te quiero” Plan Estratégico de Desarrollo Zonal, PLAEDEZ 2000. Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo, 2001.

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y un medio, deberían existir marcadas especificidades y objetivos propios en cada caso.

• La mayoría de los Planes Estratégicos delinean vagamente una ciudad soñada: el hábito prolongado de depender solo de recursos y deci-siones externas promueve que la comunidad se congregue para hacer una lista de demandas, cuya plena satisfacción solo puede cumplirse en esa ciudad soñada tan lejana de la ciudad posible; esto produce una sensación de frustración ante la ausencia de resultados.

Bases conceptuales

Estas constataciones y conclusiones primarias conducen a la necesidad de desarrollar nuevos conceptos y categorías de análisis, y a explorar acercamientos metodológicos que respondan a circunstancias concretas, profundizando en el conocimiento de problemas, posibilidades, benefi-cios potenciales y riesgos, hasta alcanzar un acuerdo ciudadano real sobre una vía de desarrollo, sin soslayar un cuidadoso análisis de los recursos requeridos que compatibilicen con las oportunidades.

Los desafíos del presente

La evolución del contexto económico, político y social; el rol protagónico de las regiones metropolitanas en relación con los territorios en su globa-lidad; la necesidad de lograr una concurrencia de objetivos entre políticas sectoriales y planes territoriales; y las nuevas demandas de una ciudad inclusiva, con cohesión social, desarrollo económico y calidad de vida generan un escenario de gran complejidad.

Se vuelve necesario renovar el pensamiento estratégico, sosteniendo una visión integral del territorio, con objetivos que trasciendan el ordenamien-to urbanístico y que apunten a aprovechar las oportunidades; también se debe impulsar la innovación, el conocimiento y el desarrollo social, económico y cultural. Todo ello para promover los cambios que aseguren estándares adecuados de calidad de vida a sus habitantes.

Planificación‑Gestión

La complejidad inherente a este enfoque no solo impone la actualización de las metodologías.

El impacto real de los planes estratégicos en la evolución del territorio y de la sociedad está en función de su incorporación efectiva a los procesos de toma de decisiones y a la definición, impulso y evaluación de los proyec-tos estratégicos, entendidos como tales aquellos proyectos estructurantes y motores de las transformaciones hacia los cuales orientar los recursos para generar las condiciones de cambio.

El proceso de descentralización participativa que articuló la estrategia política de la IMM y los diversos instrumentos de planificación desarro-llados hasta el momento configuran un caudal enorme de información, insumos y condiciones previas.

Se requiere ahora un esfuerzo de ‘síntesis fundacional’ en la construcción de una imagen corporativa del Montevideo de los próximos años que, a nuestro entender, no está todavía suficientemente elaborada”.20

Esa “síntesis fundacional” no podía desconocer el camino recorrido; por el contrario, debía recomponer la continuidad del proceso, reafirmando la “vía montevideana”, rescatando la riqueza de su naturaleza participativa, alimentada con los aportes de la escala zonal, y debía apuntar a superar las debilidades enunciadas en cuanto a la construcción de los necesarios respaldos políticos, técnicos y sociales.

Esta voluntad ha pautado el abordaje de la Planificación Estratégica en el período 2005-2010, en momentos en los que se impone, a nivel mundial, la necesidad de un análisis crítico y de una reflexión sobre los nuevos paradigmas de la Planificación Estratégica Urbana.

Desde las propias filas de la red de ciudades iberoamericanas vinculadas por este modelo de planificación y a la luz de los resultados de su implementación en más de setenta ciudades de dieciocho países, se considera fundamental una reflexión que conduzca a “renovar y actualizar el pensamiento estratégi-co”, título de una publicación editada por el CIDEU en el año 2006.

Palabras tales como “desafíos”, “estrategias”, “desarrollo local”, “relación público-privada” se han convertido en términos que se han instalado en el discurso de comunicadores, de actores políticos y de técnicos.

Algunos de estos términos corren el riesgo de perder su capacidad de comunicar ideas nuevas y arriesgan convertirse en eslóganes carentes de significado, que generan expectativas imprecisas que mágicamente van a cambiar desde afuera nuestro devenir como ciudad y sociedad.

Los riesgos de un uso dogmático y excesivamente rígido de los instru-mentos se expresan en los resultados:

• Los Planes Estratégicos de distintos lugares y de distintas escalas de ciudad en nuestra región han ido adquiriendo una gran similitud formal y textual, lo que constituye una verdadera contradicción: si un Plan Estratégico se construye desde una perspectiva de profun-do análisis de las relaciones entre una particular comunidad local

20 LAURNAGA, María Elena, Caracterización de lineamientos sociopolíticos y escenarios electorales. Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo, 2002.

La voluntad política de transitar este camino se explicitó en el Plan de Gobierno remitido a la Junta Departamental de Montevideo el 5 de ene-ro de 2006, el que establece, entre sus objetivos generales, “la proyección estratégica del departamento, diseñada sobre horizontes socialmente compartidos, que se exprese en la gestión y desarrollo de iniciativas pro-yectadas, definidas, consolidadas y respaldadas por la ciudadanía”.

En este sentido, “la Intendencia Municipal de Montevideo se propone tra-bajar en los grandes ejes de desarrollo territorial, humano, productivo, e institucional, enmarcados en una equilibrada articulación entre la planifica-ción estratégica y la participación ciudadana y un fuerte compromiso en la coordinación de planes locales, metropolitanos, nacionales y regionales”.

Sobre estos cuatro grandes ejes, el Gobierno departamental se ha propuesto desarrollar políticas integradas, expresadas en acciones articu-ladas transversalmente entre las distintas áreas del quehacer, coordinadas con el Gobierno nacional y los restantes Gobiernos departamentales, así como con instancias de integración regional.

Se encomienda a la función planificadora la comprehensión de todos los aspectos vinculados al desarrollo productivo, territorial, humano e insti-tucional, con visión metropolitana, como un ámbito de coordinación que permita la construcción de acuerdos, el control y el arbitraje, dotado de instrumentos de planificación estratégica y territorial.

Ante el desafío que emerge de las definiciones programáticas del período, y a partir de la evaluación de las etapas previas, en el marco del nuevo contexto político-institucional en el que se desarrolló la Planificación Estratégica en Montevideo en el período 2005-2010, mantienen su total vigencia las reflexiones de María Elena Laurnaga, en oportunidad de la realización de la consultoría para la actualización del Plan Estratégico de Montevideo, en el año 2002:

“Un Plan Estratégico es, en última instancia, un instrumento político don-de Gobierno y ciudadanía tienen que ‘consensuar un sentido’ hacia el que orientar la acción pública para la ciudad que se quiere.

Este instrumento requiere el desarrollo de insumos técnicos que orienten la toma de decisiones, el estímulo de un proceso de participación que, en el caso de Montevideo, ha sido muy rico, y la incorporación de las deman-das ciudadanas que surjan; pero fundamentalmente no nos podemos olvidar de que es, en última instancia, un instrumento de carácter político.

En este sentido, en nuestra opinión, la articulación de ese consenso sobre la ciudad que se quiere y sobre el sentido de hacer público, que constituye el centro de toda planificación estratégica, requiere una tarea de lideraz‑go político incuestionable y con vocación de ‘legado’ a la ciudadanía de Montevideo, ya que el Plan Estratégico será, como mínimo, una tarea de dos Gobiernos.

zonal con la central, que incorpore la visión local a una propuesta general de desarrollo para el departamento de Montevideo.

“Más Montevideo” — Actualización de los PLAEDEZ 2010‑2015

No solo los cambios profundos producidos en los escenarios socioeco-nómico, demográfico, cultural, ambiental y metropolitano, así como la evolución de las dinámicas barriales, hicieron necesaria una nueva actua-lización de los Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal en esta etapa.

También la nueva realidad institucional permitía imaginar escenarios dife-rentes y reconocer el desafío que se presentaba de construir herramientas útiles para orientar la elaboración de los Planes de Desarrollo Municipal y el proyecto de Presupuesto Quinquenal.

Por otra parte, y ante la oportunidad de la revisión del Plan Montevideo, los PLAEDEZ actualizados constituirían un insumo esencial a ese proceso, a partir del reconocimiento de un nuevo contexto, desde la escala más próxima al ciudadano.

La tarea se desarrolló en dos fases:

Fase I: Convocatoria a los Equipos de Planificación Zonal (EPZ) para la revisión primaria de los PLAEDEZ. Para la obtención del producto deno-minado “Borrador del Plan Estratégico de Desarrollo Zonal 2010-2015 actualizado”, se desarrollaron cuatro pasos a partir de procedimientos y matrices preestablecidas. A través de este proceso, se actualizó el diag-nóstico por área temática, se elaboró una descripción del futuro deseable, y se identificaron las líneas estratégicas prioritarias, con las que fue posi-ble construir un objetivo general de desarrollo para cada una de las zonas.

Fase II: Consulta pública y redacción del documento final. El borrador ela-borado en la Fase I fue sometido a instancias de consulta, a partir de las cuales los EPZ revisaron sus contenidos e incorporaron las iniciativas y propuestas de acción recogidas en los diferentes ámbitos vecinales. Con estos aportes, se confeccionó el documento final, que fue sometido, en cada caso, a la aprobación del Concejo Vecinal y de la Junta Local. En momentos en que entra a edición esta publicación (junio de 2010), se encuentra culminando el referido proceso.

03 / La nueva etapaLa etapa que se inició con la Administración que asumió en 2005 se caracteriza por la decisión de imprimir un nuevo impulso y jerarquía a la planificación estratégica a través de diversas decisiones, entre ellas, la creación de la División Planificación Estratégica en la órbita del Departamento de Planificación.

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interinstitucionales para responder a los grandes retos: la competi-tividad económica, la integración social y la sostenibilidad.

Los planes territoriales y los planes sectoriales resultan insufi-cientes: el espacio metropolitano es el espacio estratégico por excelencia, entendido como el espacio económico, el de la integra-ción social y cultural, el del intercambio y las oportunidades.

Esta complejidad demanda la puesta en marcha de un proceso de conjunción de voluntades hacia un proyecto global de desa-rrollo del espacio metropolitano y hacia la implementación de actuaciones estratégicas de carácter infraestructural, capaces de promover transformaciones.

La Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, aprobada el 22 de mayo de 2008, generó instrumen-tos de planificación, ordenamiento y gestión innovadores, entre los cuales se cuentan aquellos que constituyeron una oportuni-dad para encaminar un proceso de construcción colectiva de las Estrategias Regionales Metropolitanas, con un enfoque integral y sistémico.

Esta experiencia culminó en la formalización de un acuerdo entre las Intendencias de Montevideo, Canelones y San José y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente para la elaboración de objetivos regionales de mediano y largo pla-zo, lineamientos de estrategia territorial, planificación de servicios e infraestructuras territoriales, así como propuestas de desarrollo regional y fortalecimiento institucional.

Entendido como un proceso continuo, que trascenderá los períodos de gobierno, este es un primer paso hacia un encuentro de volun-tades e intereses, en torno a un modelo de desarrollo del nuevo sistema urbano, territorial y metropolitano.

• La escala intermediaEl abordaje de planes integrales, con visión estratégica, territo-rialmente circunscriptos a zonas con problemáticas económicas, sociales o ambientales complejas, con el objetivo de su recupe-ración o puesta en valor, en forma precedente e integrada a los planes de ordenación urbana, ha resultado una experiencia exitosa y cumple una función estratégica en el desarrollo urbano, tanto por su carácter integrado como porque involucra intervenciones que dan respuesta a desafíos particulares o constituyen, en sí mismos, elementos cualificadores de determinadas áreas de la ciudad.

Tal es el caso del Plan Goes, el Plan Estratégico de la Cuenca del Arroyo Carrasco o el Plan Cuenca Casavalle, todos ellos en proceso de implantación, con diferentes grados de avance.

El respaldo institucional al proceso de construcción de un Plan Estratégico resulta clave para superar las barreras detectadas en etapas previas y para reconocer el vínculo entre el quehacer cotidiano y las orientaciones estra-tégicas institucionales.

Por ello, resulta un desafío insoslayable la adaptación de la Administración a la gestión estratégica, en la que se definan claramente los elementos de transformación institucional y se asegure la gestión de calidad.

La construcción de la Agenda Montevideo

Constituye una puesta en común de los Planes, Programas y Proyectos que están sobre la mesa de los decisores políticos, contribuye a supe-rar las visiones sectoriales, habilita la identificación y priorización tanto de aquellos proyectos estructurantes con capacidad transformadora como del impacto esperado en relación a los objetivos predetermi-nados, y facilita la toma de decisiones respecto a la asignación de recursos presupuestales.

Un Plan Estratégico tiene un carácter selectivo. No debe convertirse en una larga lista de objetivos, proyectos y acciones que no dejen traslucir con claridad los objetivos deseados en la visión de futuro y que hagan inmanejable la gestión del propio plan y de la transformación de la ciudad y región.

El abordaje simultáneo de Planes Estratégicos Sectoriales

Las Estrategias Sectoriales constituyen una misma tipología respecto a la planificación estratégica, porque, si bien se tratan en forma aislada y los factores de liderazgo y participación están más acotados, también incorporan una visión integral del territorio, como es el caso del Plan Estratégico de Energía, en elaboración.

Las oportunidades y límites del territorio son definitorios en la estrategia sectorial, de la misma manera que el desarrollo del sector impacta fuerte-mente en el territorio, en sus equipamientos e infraestructuras.

La posible incorporación, en el futuro, de un Plan Estratégico de Innovación —en todas sus variantes, incluidas las Redes de Centros Tecnológicos— constituye un ejemplo de la posibilidad de desarrollar estrategias sectoriales, con visión territorial, en forma simultánea al Plan Estratégico de Montevideo.

La planificación estratégica y el desafío de lo multiescalar

• La escala metropolitanaEl espacio metropolitano es hoy una realidad económica, social y funcional de gran complejidad que requiere de coordinaciones

Un plan estratégico exitoso estará orientado a resultados. Por lo tanto, exige la introducción de la gestión estratégica en los diversos niveles ins-titucionales, incorporando el concepto de gestión eficiente y la evaluación de resultados.

Liderazgo promotor y compromiso institucional

El corto tiempo de los ciclos políticos electorales e institucionales conlleva un grave riesgo: el de concentrar los esfuerzos públicos en proyectos de corto plazo y con visibilidad inmediata, cuando los proyectos estructuran-tes, de mayor complejidad, obtendrán resultados a mediano o largo plazo.

El compromiso explícito de agentes políticos, sociales y económicos sobre la visión estratégica compartida deberá apuntar a superar o contra-rrestar ese riesgo.

En un proceso orientado a resultados es imprescindible contar con un liderazgo público consistente. La tarea de convocar a agentes económicos para un pacto de desarrollo relacionado con un plan estratégico exige con-tar con la autoridad, la capacidad de liderazgo y el poder suficientes para asegurar la aplicación de las medidas resultantes.

De lo contrario, se corre el riesgo de elaborar planes estratégicos meramente descriptivos que no dejarán huella real en la evolución del territorio, el que seguirá discurriendo por caminos que responden a lógi-cas externas al plan.

Bases instrumentales

Esta breve conceptualización de la planificación estratégica hace explícita la impronta propia de la actividad desarrollada en el período, que presentó las siguientes características.

La construcción del respaldo técnico

La creación de la División Planificación Estratégica en el Departamento de Planificación de la Intendencia de Montevideo en el mes de julio del año 2006 viabilizó la progresiva conformación de un equipo téc-nico multidisciplinario básico, idóneo para conferir el necesario respaldo intelectual al proceso.

El fortalecimiento institucional

El diseño y puesta en funcionamiento de un sistema de gestión estraté-gica en diversas áreas de la institución representó el punto de partida para la transformación de la cultura institucional, en la dirección de incorporar instrumentos de planificación, gestión y control de resultados.

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La formalización de acuerdosLa participación, la transversalidad y el diálogo con todos los sectores y agentes públicos y privados involucrados, en torno a las tendencias más significativas y sus impactos en el territorio, impregnan la acción diaria.

En este sentido, la formalización de los acuerdos y consensos alcanzados en este período respecto a políticas, proyectos o decisiones que involu-cran actuaciones conjuntas adquiere vital importancia, sobre todo si se tiene en cuenta que la implementación de proyectos complejos trasciende largamente los períodos de gobierno e implica compromisos de recursos presupuestales.

La planificación concurrente

La oportunidad única que se posibilita en la coyuntura de 2010 de sen-tar las bases del Plan Estratégico de Montevideo en forma simultánea a la revisión del Plan Montevideo permitió, en forma sinérgica, potenciar ambos procesos, conjugar esfuerzos desde distintos abordajes discipli-nares y desencadenar la reflexión estratégica, a partir de un análisis del contexto, hacia la prefiguración de un proyecto de ciudad y de su desarro-llo posible y deseable.

Requirió, también, articular tiempos, avances y metodologías particu-larmente en relación, por un lado, al proceso de convocatoria a actores externos para debatir y analizar aspectos de carácter estructural, que inci-dirán en la sustentabilidad del desarrollo urbano, y, por otro, respecto a las instancias de consulta pública en diversos ámbitos, ante los que fue presentado el avance del Plan Montevideo 2010-2020.

La interfase entre ambos instrumentos constituyó el punto de partida: la descripción de escenarios prospectivos para construir, desde esa base, la visión estratégica de desarrollo.

La visión estratégica, o proyecto de ciudad, debe ser ampliamente com-partida para transformarse en una referencia clara y un norte a mediano y largo plazo.

La estrategia participativa, inherente al Plan, y la convocatoria más amplia de los diferentes gestores del territorio públicos y privados, prevista para las próximas etapas, significarán un insumo esencial para el ajuste del modelo inicial.

La selección de los proyectos, a identificar por su valor estructural e inductor de nuevas dinámicas al final del proceso, que integrarán la Agenda Estratégica colaborará a conferirle concreción y visibilidad a la imagen objetivo presente también en el plan territorial.

un insumo esencial para la elaboración del Plan Estratégico de Montevideo y la revisión del Plan Montevideo.

La estrategia participativa es la base del Plan. Los procesos par-ticipativos han adquirido gran importancia y han demostrado su eficacia en la obtención de consenso en relación con ciertos temas, así como en el compromiso de los vecinos tanto para involucrarse en la concreción de propuestas como para aprender colectivamente a fijar prioridades y a asumir compromisos.

Las experiencias exitosas requieren de instrumentos que permitan que la participación se oriente a obtener resultados concretos. En este sentido, la conducción del trabajo en cada nueva instancia de actualización de los PLAEDEZ, la capacitación de los participantes, las pautas orientadoras y la clarificación del objeto de la participa-ción resultaron determinantes en los resultados obtenidos.

La participación de la sociedad y los actores económicos e institucio-nales en la definición de los lineamientos estratégicos e intervenciones prioritarias le confiere la legitimidad y el respaldo social necesarios al proceso, para que los mismos sean asumidos como un compromiso colectivo.

Por otra parte, han demostrado su capacidad de movilizar iniciativas y recursos públicos y privados.

• La escala localLos Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ), elaborados por los Equipos Técnicos de Planificación Zonal (EPZ), bajo la coordinación del Departamento de Planificación y de la Unidad de Participación Ciudadana del Departamento de Descentralización, no solo se han constituido en el marco de referencia ineludible a la hora de definir los compromisos de gestión. También representan

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PARTE II

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01/ OBJETIVOS

El ejercicio de reflexión prospectiva desarrollado estuvo orientado por los siguientes objetivos:

• Reconocer los asuntos estratégicos o temas clave relacionados con las principales dimensiones del desarrollo de la sociedad y el terri-torio, a partir de elementos básicos de diagnóstico que explican los factores de cambio.

• Lograr una aproximación a estos procesos a través del análisis de las tendencias más significativas que puedan afectar el desarro-llo socioeconómico y la sustentabilidad del desarrollo urbano y territorial, privilegiando lo estructural por sobre lo coyuntural o de corto plazo.

HACIA EL MONTEVIDEO 2030

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Hacia el Montevideo 2030

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A consecuencia de ello, la fragmentación de la sociedad se reconoce a través de pautas diferenciales de producción y reproducción del bienestar, así como de protección y desprotección frente al riesgo social.

La pobreza informalizada y excluida de sistemas de protección mantiene lazos endebles con el Estado y el mercado.

Si bien estos son procesos de larga data, se reconoce que los mismos se han agudizado en los últimos años, aun en períodos de crecimiento económico. Tal hecho conduce a reflexionar sobre sus causas más profundas, referidas a lo que se ha dado en llamar el “endurecimiento” progresivo de núcleos de pobreza y su localización concentrada en ciertos ámbitos territoriales.

Si se analiza el fenómeno de territorialización de la pobreza y la expansión irregular de las periferias, es posible constatar que, en los últimos años, se ha producido un incremento de la homogeneidad social a escala barrial y de las diferencias entre barrios.

En la medida en que avanzan los procesos de segregación residencial y se consolidan barrios como verdaderos guetos urbanos, se generan condiciones que favorecen la cristalización de subculturas con códigos y valores propios, lo que acentúa aún más las diferencias.

Mientras esto ocurre, los sectores de ingresos medio-altos y altos tienden a emigrar y a localizarse preferentemente hacia el este, en búsqueda de mejores servicios y calidades urbanas.

A su manera, imponen así la lógica del gueto: barrios custodiados con muy baja o nula interacción ciudadana, enrejamiento y retracción en el uso de los espacios públicos.

Este proceso se acompaña de la descentralización concentrada de los espacios del consumo colectivo, así como de la desconcentración de servicios de salud y educación privados, acentuando aún más la diferen-ciación, según sectores de ingreso, en el acceso a bienes y servicios.

Si bien la desigualdad social se origina en marcados desequilibrios en la distribución del ingreso y se traduce en diferentes formas de ocupación y uso del territorio, la propia segregación territorial acrecienta la brecha social.

Las características desiguales de los barrios definen diferentes estructuras de oportunidades que inciden, entre otras consecuencias, en la probabili-dad de que niños y jóvenes acumulen activos. Las condiciones del contexto de pobreza limitan estas posibilidades, en tanto que los jóvenes con amplio acceso a bienes y servicios acumulan activos sociales y capital cultural, que los posiciona favorablemente hacia una mejor inserción laboral.

La ciudad crece mayoritariamente sobre la base de la producción infor-mal, mientras el mercado de vivienda sigue sus propias reglas.

A continuación se elaboró una base documental consistente en un diagnóstico primario, en el que se reconocen tendencias relativamente consolidadas y emergentes, concentrando el esfuerzo en la com-prensión de los factores en juego, para comenzar la exploración del futuro posible.

En una segunda etapa, y en el entendido de que toda reflexión prospectiva requiere conjugar distintas miradas desde diversos abor-dajes disciplinares y áreas del conocimiento, se convocó a expertos y personalidades destacadas de nuestro medio, del ámbito público, empresarial y académico, relacionados con los temas en cuestión, soli-citando que expresaran su opinión, para así enriquecer con sus aportes el documento primario.

Se realizó un ciclo de 16 talleres temáticos entre los meses de diciembre de 2009 y mayo de 2010, en los que participaron aproxi-madamente 100 personas, quienes incorporaron distintas visiones, reflexiones, propuestas e información complementarias al material orientador del debate. Seguidamente se realizó un segundo ciclo de talleres temáticos institucionales, para los que se convocó a diversos referentes de áreas de la institución, relacionados, en cada caso, con la temática a abordar.

02/ CONTEXTO ECONÓMICO Y SOCIAL Y ESCENARIO 2030


En las últimas décadas las ciudades latinoamericanas han experimentado transformaciones, como resultado de una serie de procesos y fenómenos económicos, sociales, culturales y tecnológicos, de los cuales el departa-mento de Montevideo y la región metropolitana no han estado ajenos, sin desmedro de sus particularidades.

La segregación social y espacial es uno de sus principales problemas. Hasta hace unas décadas, la ciudad de Montevideo se comportaba como una unidad territorial integrada, consolidada y relativamente compacta, manteniendo barrios con identidades funcionales.

Desde los años ochenta se acentuó el proceso de ocupación informal de las periferias, fuertemente marcado por procesos de expulsión. A partir de la década de los noventa, sobre la base de procesos de concentración del ingreso, se incrementó y profundizó esta tendencia.

También es necesario señalar que no es posible considerar presente y futuro en términos exclusivamente departamentales sin reconocer la natu-raleza metropolitana de la estructura territorial.

Si bien los temas seleccionados fueron abordados desde perspectivas sectoriales, sus contenidos revelan diferentes facetas de fenómenos profundamente interrelacionados, por lo que resulta ineludible su consi-deración con un enfoque sistémico e integral.

Por último, es preciso destacar que este avance constituye una primera aproximación a procesos de gran complejidad, por lo que no pretende agotar el análisis. Por el contrario, debe ser considerado como el punto de partida de una reflexión de más amplio alcance.

Actividades realizadas

La tarea fue abordada por el Equipo Técnico Multidisciplinario de la División Planificación Estratégica. A partir de la revisión y análisis de diversos insumos documentales, fueron seleccionados aquellos asuntos relacionados con las principales dimensiones del desarrollo, las de mayor impacto en la evolución de la sociedad y el territorio departamental.

• La segregación socio-urbana; precariedad urbana y habitacional; informalidad y mercado de vivienda

• Demografía: migraciones, estructura poblacional y seguridad social

• La economía del territorio y en el territorio

• El turismo

• Servicios logísticos y desarrollo portuario

• Precariedad e informalidad laboral y mercado de trabajo

• La innovación y creación de conocimiento: investigación, desarrollo tecnológico y capital humano

• La dimensión ambiental

• Los cambios culturales

• Industrias creativas

• Pautas culturales

• Promover y encauzar, a partir de esa base, un proceso de reflexión prospectiva que incorpore, a lo largo del tiempo, la más amplia diversidad de actores públicos y privados para la construcción colectiva de una visión de futuro.

• Orientar la visión estratégica inherente al modelo territorial del Plan Montevideo, en proceso de revisión, y promover un conjunto de actuaciones estratégicas y transformadoras, en el marco del Plan, articuladas en un conjunto coherente.

• Contribuir al fortalecimiento y articulación de la gestión de los dife-rentes niveles de gobierno, en torno a un proyecto común y a una agenda estratégica de corto, mediano y largo plazo.

Enfoque metodológico

Se considera necesario realizar algunas precisiones relativas al enfoque y alcance del trabajo realizado.

En el presente análisis hay una ponderación primaria de las variables de posible pertinencia y validez estratégica para la elaboración de un escenario 2030: no se ha pretendido abarcar la realidad con una visión totalizadora ni aplicar la técnica prospectiva en sentido estricto.

Muchos de los temas abordados trascienden la escala departamental e incluso nacional: el posicionamiento e inserción regional de Montevideo resulta determinante en el marco de la economía y la cultura globales.

Estos procesos están fuera del ámbito de actuación departamental pero no pueden estar ausentes de una perspectiva más amplia, dada la magnitud de las repercusiones en el territorio de Montevideo y los consiguientes condicionamientos a su evolución.

Este avance pretende contribuir a establecer el rumbo de las políticas que impactarán en el desarrollo de Montevideo, ciudad, departamento y región metropolitana, y a anticipar respuestas a los grandes desafíos y transfor-maciones de los sistemas generales que regulan el funcionamiento de la sociedad y de las actividades humanas.

Se trata, entonces, de reconocer e identificar los márgenes de maniobra para así aprovechar las potencialidades y oportunidades y superar las amenazas emergentes.

No es posible contribuir a la elaboración de conjeturas razonables acerca del futuro sin realizar análisis retrospectivos: las trayectorias condicionan el porvenir. En este sentido, el análisis no se limita al Montevideo contem-poráneo, sino que incorpora reflexiones acerca de procesos de larga data.

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Son varios los actores involucrados en el mercado inmobiliario: las empre-sas, los bancos públicos y privados, los desarrolladores inmobiliarios, la sociedad civil en general y el Estado.

Entre los diferentes roles de cada uno, y en particular respecto al rol del Estado, se plantea, entonces, una disyuntiva: la intervención directa del Estado en el mercado del suelo y de la vivienda o su rol como facilitador para que se desarrolle el mercado de vivienda, estableciendo reglas cla-ras y un marco normativo que brinde oportunidades al sector privado de complementar al Estado en la provisión habitacional.

No se trata de roles excluyentes; de la combinación de ambos podría resultar la respuesta adecuada a la diversidad de situaciones que engloba un fenómeno tan complejo y multicausal como el de la generación infor-mal del hábitat.

No existen, en el momento actual, incentivos suficientemente potentes para la construcción de vivienda nueva por parte de privados, dirigida a familias de ingresos medios o bajos.

Por otra parte, las reglas de acceso al crédito formal son accesibles a pocos: es escaso y caro el financiamiento para las franjas de ingresos medios, imposibilitados de acceder a una solución habitacional en el mer-cado por esta vía.

La política y legislación de arrendamientos, la política y legislación de vivienda y la política de suelos no pueden estar disociadas; por el con-trario, deben estar articuladas cuando el Estado pretende incidir en un adecuado desarrollo del mercado inmobiliario.

Es responsabilidad ineludible del Estado colaborar con el acceso y per-manencia de los sectores más vulnerables a la vivienda y a la ciudad, aquellos sectores imposibilitados de resolver su necesidad habitacional a través del mercado.

Frente a la exigencia de afrontar esa responsabilidad, en las últimas décadas se ha planteado la contraposición entre políticas universales o focalizadas.

En la actualidad, existen quienes propugnan una vuelta al universalismo, por entender ineficaz y estigmatizante el carácter de las políticas focaliza-das, si bien estas han resultado instrumentos válidos para aquellos casos que se deben atender con urgencia.

Las políticas de subsidio, los fondos de garantía de alquileres o los arren-damientos subsidiados, o la combinación entre crédito privado y subsidio público han demostrado ser efectivos para facilitar el acceso a la vivienda de sectores de ingresos medios y bajos.

inmobiliaria en países con mercados más o menos estables, e incluso con economías crecientes, representa una alternativa real y atractiva para la inversión nacional y extranjera.

El capital privado opta por aquellas inversiones con mayor rentabilidad y rápida recuperación y, por tanto, apunta a un espectro social de nivel socioeconómico alto y medio-alto, lo que se traduce en una concen-tración de inversiones inmobiliarias y de renovación del stock edilicio en las zonas de mayor valor del suelo, agudizando los desequilibrios socio-urbanos a los que se ha hecho referencia. En tanto, extensas zonas de Montevideo, que no responden a las preferencias de estos sectores, continúan en proceso de vaciamiento y deterioro de su patri-monio construido.

A esta situación se añade un fenómeno que contribuye a la agudización de ese proceso: la tugurización de las fincas vacías, que en muchos casos son ocupadas irregularmente por sectores de población que subsisten a través de la economía informal y que, a consecuencia de ello, optan por ubicaciones próximas a las áreas centrales de la ciudad, donde se genera su fuente de ingresos.

Las periferias de la ciudad, por otra parte, se extienden y avanzan sobre el suelo rural, generando “urbanizaciones” espontáneas y un hábitat altamente deficitario en su calidad ambiental y dotación de servicios e incluso, en algunos casos, en situación de riesgo sanitario y ambiental.

Los mecanismos de producción del hábitat y el producto resultante difie-ren en calidad, en función de las estrategias que los actores ponen en práctica y de las herramientas de que disponen, en cada caso.

El crecimiento especulativo del mercado inmobiliario agrava enorme-mente los problemas de acceso a la ciudad y a la vivienda. Las propias dificultades de acceso presionan aún más al alza las pocas soluciones accesibles, incluidos obviamente los arrendamientos de las viviendas más humildes.

Las leyes del mercado pautan el costo de la vivienda y los ritmos de producción, mientras que el sector público, con sus limitados recursos, no ha sido capaz de generar por sí mismo soluciones habitacionales que subsanen los desequilibrios del mercado.

En tanto este último apunta a la satisfacción de la necesidad de la demanda solvente, los sectores de bajos recursos no pueden resolver su problema de vivienda sin la ayuda del Estado.

Hasta el momento, y en procesos que se vienen sucediendo desde hace por lo menos veinte años, las políticas públicas han operado fundamen-talmente en forma reactiva, en procura de paliar o revertir los efectos de estas dinámicas.

• Precarización progresiva de barrios populares de origen formal en áreas centrales e intermedias;

• Ocupación y tugurización de fincas vacías;

• Precariedad habitacional, hacinamiento y allegamiento.

En forma paralela y simultánea, se registra la presencia de inversores en busca de oportunidades en el sector inmobiliario. Con el proceso de globalización e integración de mercados, que está asociado al desa-rrollo tecnológico de las comunicaciones, el capital busca sus lugares de reproducción y plusvalor, allí donde las condiciones le resultan más favorables.

En el período reciente, y ante un contexto de crisis financiera global y un importante descreimiento en el sistema financiero, la inversión

El mercado de la vivienda se integra por la oferta y la demanda habi-tacional, entendida esta última como la capacidad real y efectiva de acceso a la vivienda a través de la compra, el arrendamiento u otros medios de tenencia.

En esta lógica, no encuentra su lugar el concepto de necesidad habitacio-nal, que abarca un espectro mucho más amplio y que no puede traducirse en demanda explícita y solvente.

Ante la falta de alternativas de acceso a la vivienda dentro del mercado formal para muchos sectores, esta necesidad insatisfecha se manifiesta en el territorio de diversas formas:

• Extensas áreas de expansión residencial espontánea, en muchos casos concentrada a través de asentamientos irregula-res, lo que no obedece a un crecimiento demográfico real de la población montevideana;

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un gasto social con efectos redistributivos, dirigido a nuestra población económicamente activa potencial, en situación de riesgo social, las con-secuencias son previsibles:

• La brecha entre las retribuciones salariales que habrán de obtener los niños y adolescentes de hoy, cuando ingresen al mercado labo-ral, se incrementará en función de su origen.

• Se pondrá en juego el bienestar de la población inactiva de los próximos años, incrementando la dependencia del Estado y el peso relativo de la seguridad social en el gasto social total.

En consecuencia, el departamento de Montevideo deberá afrontar las con-secuencias de una sociedad más envejecida y sus impactos consecuentes en la economía y en el territorio.

Las demandas de los adultos mayores pasan no solo por soluciones habitacionales que contemplen la condición single; también por una ciu-dad más accesible, con adecuadas condiciones de seguridad y calidad urbana, y por más y mejores servicios de atención a esta franja etaria, construyendo equidad en el acceso al bienestar social y oportunidades de desarrollo para las diferentes generaciones.

Por otra parte, las políticas de población activas no pueden estar diso-ciadas de las acciones de Montevideo para estimular el retorno o para atraer inmigración como instrumento para aumentar el capital humano, en términos de competencia y diversificación de capacidades.

La economía del territorio y en el territorio

La aprobación del Plan Montevideo en 1998 coincidió con el último año de crecimiento de la economía uruguaya previo a los años de recesión, que desembocaron en la peor crisis que debió enfrentar el país desde el siglo xix; crisis que dejó consecuencias profundas en el aparato productivo y en el tejido social.

Una vez concluido el período recesivo, en el año 2003 tiene inicio para la economía uruguaya un ciclo de crecimiento ininterrumpido, que se ha mantenido incluso a posteriori de la severa crisis financiera que afectó a la economía mundial desde mediados de 2008.

En contraste con las bajas tasas históricas de crecimiento —oscilan-tes entre el 1 y 2 %— y que en los últimos treinta años giró en torno a un 2,3 % anual, durante el período 2003-2008 la economía uruguaya experimentó un crecimiento muy elevado, registrando una tasa de incre-mento del PIB del 5,7 % promedio anual, alcanzando un crecimiento total de un 40 % en términos reales. Y en el año 2009, con recesión en los

Si bien desde la década de los noventa, y aun desde antes, Montevideo expulsó población, los flujos de inmigrantes y retornantes amortiguaron levemente esa tendencia. La emigración internacional persistirá, si bien es esperable un paulatino crecimiento de la inmigración.

Los procesos demográficos corresponden a fenómenos estructurales de la sociedad y, por tanto, no son esperables cambios a mediano plazo. La profundización del envejecimiento continuará operando: es previsible que en el año 2025 las personas de 65 años y más alcancen el 15,7 % de la población total, en tanto la población de 0 a 14 años rondará el 20 %. La preocupación por el envejecimiento de la estructura de edades se relaciona con la importancia que adquiere el déficit de población económicamente activa, sumado a un sistema de seguridad social en crisis de larga data.

La población económicamente activa (PEA) es el sostén del sistema pre-visional, basado en la solidaridad intergeneracional. Los niños que en el presente están naciendo en Montevideo constituyen el contingente social que integrará la PEA hacia el año 2030. Son, por tanto, quienes deberán asegurar la sustentabilidad fiscal, política y social del sistema.

Al respecto, se debe destacar un fenómeno por demás preocupante: la infantilización de la pobreza. En el país casi el 38,5 % de los niños meno-res de cinco años viven en hogares pobres.

La población joven e infantil, perteneciente a hogares en situación de pobreza, mantiene lazos endebles y crecientemente debilitados con un mercado de trabajo cada vez más exigente. Surgen nuevas generaciones frágiles en sus capacidades de sustento, con dificultades crecientes para su inserción formal en el mercado de empleo.

La apuesta a estas nuevas generaciones es uno de los desafíos que la sociedad montevideana deberá enfrentar en los próximos años, y, en ese sentido, es decisiva la acción del Estado.

La formación de capital humano de niños y adolescentes resulta una de las más eficaces inversiones a mediano y largo plazo.

Si bien la inversión social del Estado ha crecido en forma sostenida en los últimos veinte años, aproximadamente un 70 % de esos recursos se han orientado a la seguridad social. En tanto Argentina, Chile y Cuba dirigen en promedio un 8,4 % de su PIB a la seguridad social, Uruguay destina cerca de un 14 %, resultado, entre otras causas, del envejecimiento sostenido de la población.

Cabe preguntarse si este escenario puede ser sustentable a mediano y largo plazo.

La solidaridad intergeneracional es un pilar del sistema de reparto. De no mediar acciones que permitan revertir las desigualdades a través de


Los cambios en la composición de la población inciden en el modelo de desarrollo que configura una sociedad. Por tal razón, resulta imprescin-dible incorporar el análisis de la dinámica demográfica y las tendencias a largo plazo para lograr una planificación de políticas de población activas, que permitan procesar armoniosamente estos cambios, garantizando el pleno ejercicio de los derechos para toda la ciudadanía.

En nuestro país, en las últimas décadas del siglo xx y en la primera del siglo xxi, se observan cambios fundamentales en su dinámica poblacional. Entre estas transformaciones se puede señalar la acentuación del proce-so de envejecimiento de la estructura de edades, que se produce por el aumento de la esperanza de vida y la reducción de la fecundidad.

Además, se reconocen algunos de los rasgos de lo que se ha denominado la “segunda transición demográfica”:

• Ubicación de la tasa global de fecundidad por debajo del nivel de reemplazo, y

• Cambios en la familia, la nupcialidad y la fecundidad.

En lo que refiere a las migraciones, los saldos migratorios internacionales del país han sido negativos y muy significativos en las últimas décadas.

Si bien este fenómeno ha mostrado cierta tendencia a revertirse a partir del año 2008, la emigración se ha convertido en un aspecto estructural de las tendencias de la población, con el consiguiente efecto envejecedor que la migración tiene en las regiones expulsoras de población.

Entre 1996 y 2004 el departamento de Montevideo presentó una tasa de crecimiento poblacional negativo; fenómeno basado en gran parte en un saldo negativo de la migración interna y en la intensidad de la emigración internacional. Los cambios en la distribución espacial de la población operaron a favor de la región metropolitana: la caída de primacía urbana de Montevideo ha sido compensada por el desplazamiento del dinamismo poblacional hacia el ámbito metropolitano.

La territorialización de las tendencias implica concentración de pobla-ción joven e infantil en las periferias, donde se registran las tasas más altas de fecundidad, coincidente también con los valores más altos de la tasa de mortalidad infantil. No obstante, en los últimos años se verificó una tendencia a la convergencia entre las tasas de fecundidad de las mujeres de diferentes estratos socioeconómicos, hecho que a mediano y largo plazo acentuará aún más el envejecimiento en los próximos años.

El sistema cooperativo, con su larga trayectoria y rica experiencia en Uruguay, muy valorada nacional e internacionalmente, continúa siendo un instrumento válido, en el que se sustenta un paradigma diferente; paradig-ma que se ha dado en llamar la “producción social del hábitat”, concebida esta como un proceso participativo, concertado, interdisciplinario y evo-lutivo a partir del cual atender la problemática habitacional.

Sin embargo, el conjunto de herramientas empleadas hasta el momento ha resultado insuficiente para atender las necesidades no satisfechas y encauzar el proceso urbano, y así lo demuestra un fenómeno que ha adquirido importantes dimensiones: gran parte de la demanda habita-cional insatisfecha se canaliza hoy a través del mercado informal de vivienda, en el que también operan intereses especulativos e importan-tes recursos económicos.

Los esfuerzos por regularizar a la población involucrada respecto a la titu-laridad del suelo permitirán volcar en el mercado un capital a ser retirado del mundo de las relaciones informales.

Sin embargo, este fenómeno pone en evidencia un hecho por demás elo-cuente: la existencia de un volumen significativo de recursos económicos que se vuelcan a la producción informal, y que el mercado inmobiliario no ha sabido captar tanto por no haber generado la oferta acorde a esa demanda como por las propias barreras que el sistema impone al acceso a la vivienda.

Se entiende esencial, entonces, la implementación de políticas inte-grales dirigidas a reorientar la inversión inmobiliaria del sector privado, expandiéndola hacia otros segmentos del mercado y hacia un reequilibrio socio-territorial.

El Plan Montevideo, si bien ha reconocido esta realidad, ha estado dirigido principalmente a ordenar la producción de ciudad “normatizable” o “for-mal”, cuando buena parte de la misma crece sobre otras bases.

Si bien existen interrogantes sobre hasta qué punto es posible incidir en las causas profundas de los procesos de informalidad y segregación socio-urbana, desde una perspectiva territorial, está clara la necesidad de integrar las políticas sociales, económicas y urbanas, concebidas con un enfoque sistémico.

El desafío insoslayable a enfrentar en la próxima década, con una perspec-tiva de largo plazo, corresponde al imperativo de la reintegración efectiva de una sociedad altamente fragmentada.

Las políticas públicas deberán entonces comprender los procesos de producción informal de ciudad para abarcar su complejidad en el diseño y aplicación de herramientas orientadas a ese objetivo, que vayan más allá de una actitud reactiva, limitada únicamente a atender las manifestaciones visibles de estos fenómenos o su correlato territorial.

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modalidades; también se han desarrollado actividades logísticas asociadas con centros de distribución regionales, muchas veces con agregado de valor, utilizando las ventajas de los regímenes de Puerto Libre y Zonas Francas.

En el año 2008 los ingresos generados por exportaciones de servicios logísticos giraron en torno a los 1000 millones de dólares. En cuanto a la relación entre el ingreso del sector respecto al PIB del país, el Uruguay está siete veces por encima del resto de los países del Mercosur.

En este escenario de crecimiento sostenido de las actividades logísticas, le cabe un rol fundamental al puerto de Montevideo y a los servicios e instalaciones vinculados directa o indirectamente con el mismo.

Luego de décadas de relativo estancamiento, el puerto de Montevideo exhibe indicadores crecientes en sus niveles de actividad. El movimiento

de origen, a través del ingreso de turistas brasileños en porcentajes significativos y de europeos en menor medida. Además, la inclusión de Montevideo en el circuito de los cruceros internacionales representa una importante fuente de ingresos.

El sector ha sido receptor de un significativo flujo de inversiones en los últimos diez años, fundamentalmente a través de la instalación de infra-estructura hotelera de primer nivel y de empresas y operadores turísticos con conexiones en redes de turismo internacional. Asimismo, se han desarrollado en Montevideo algunos subsectores que, si bien no son masivos, complementan la oferta de servicios al turista: centros comer-ciales, nuevas terminales de transporte, ofertas gastronómicas variadas, bodegas y establecimientos rurales turísticos.

También ha aumentado la inversión en capital humano. Gran cantidad de jóvenes se capacitan en actividades relacionadas con un sector que es cada vez más exigente en términos de calificación y que ocupa una importante dotación de personal.

Las tendencias mundiales a la prolongación de los años de vida y el aumento de la capacidad de ahorro se relacionan con una ampliación potencial de la demanda de productos turísticos variados, de alta calidad.

En ese sentido, Montevideo aún debe recorrer un largo camino para lograr mejorar su posicionamiento internacional: debe acceder a centros de promoción, establecer sinergias con otros productos de exportación, desarrollar y promover la “marca” de la ciudad y diversificar su oferta de productos turísticos. El ecoturismo, el turismo aventura, el turismo idio-mático, el turismo cultural y el turismo de negocios representan, entre otras, algunas alternativas no lo suficientemente exploradas.

Montevideo tiene para ofrecer una variedad de paisajes culturales y natu-rales y áreas ecológicas aún inalteradas, mantiene un alto estándar de calidad ambiental, áreas de valor patrimonial, una tradición cultural y una oferta gastronómica y hotelera de nivel internacional. El tango y el can-dombe, recientemente designados “Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad” por la Unesco, son potenciales a desarrollar.

Si se afrontan estos desafíos con una actitud proactiva por parte de los diferentes actores vinculados al sector, es posible augurar un crecimiento sostenido del turismo y una mayor diversificación de la oferta turística en los próximos veinte años.


La actividad logística y el transporte de cargas no reconocen fronte-ras. El sector logístico es, en la actualidad, uno de los más dinámicos de la economía uruguaya, con expectativas de fuerte crecimiento en los próximos años. No solo ha crecido el transporte en sus diversas

Con un nivel de más del 20 % del PIB, la inversión alcanzó en el año 2008 el valor más alto desde 1998, en tanto que la inversión extranjera directa, que oscilaba entre unos 100 y 200 millones de dólares por año en la década del noventa, trepó a más de 800 millones en 2005 y alcanzó luego valores cercanos a los 1800 millones en 2008 y unos 1100 millones en 2009.

A partir del reconocimiento de que la diferencia de riqueza entre países depende de la magnitud del valor de producto medio del trabajo, determinado tanto por la cantidad de capital físico y social de que disponga la sociedad como por su disponibilidad de tecnología, el Gobierno nacional, en el período pasado, puso en marcha la “Estrategia Uruguay III Siglo” a través de la OPP.

En ese contexto se identificaron los factores clave para el crecimiento económico sostenido en el Uruguay y se destacó la importancia no solo de desarrollar capacidad de innovación, sino también de que esa dinámica se difunda al tejido productivo y al resto de la economía, como estrategia de largo plazo.

La voluntad explícita de transitar el camino de la innovación y el desarrollo del capital humano, sumado a los datos macroeconómicos de la econo-mía local, permiten augurar un escenario auspicioso para el Uruguay de las próximas décadas. Por otra parte, es previsible que continúen y se profundicen los procesos actualmente en marcha de integración regional, apertura de mercados y moderado dinamismo económico.

El turismo

El hombre, su legado histórico y su entorno se configuran como los tres elementos base de la competitividad turística de un territorio, la que incluye, además de estos recursos, las infraestructuras y servicios que potencian el uso y disfrute de los mismos.

La actividad turística genera importantes ingresos para los países recep-tores y es uno de los sectores intensivos en ocupación. En nuestro país se encuentra en pleno crecimiento. La Organización Mundial del Turismo vaticina un aumento del turismo mundial a razón del 7 % anual. En los países con economías emergentes, la industria del turismo constituirá un sector de actividad prevalente en la próxima década.

Según datos del Ministerio de Turismo y Deportes, el ingreso de turistas al Uruguay ha ido en aumento en los últimos años, alcanzando un total de más de 2 millones de turistas en 2009, y la capital del país se ha consti-tuido en uno de los principales destinos turísticos. Asimismo, representó un ingreso de divisas del orden de los 1500 millones de dólares según las cifras estimadas para el año 2009.

Tradicionalmente, la mayoría de los visitantes provienen de la Argentina atraídos fundamentalmente por el turismo de sol y playa. En los últi-mos años se ha producido una mayor diversificación respecto al país

países desarrollados y en América Latina, la economía uruguaya mostró un destacado crecimiento de 2,9 %, eludiendo la recesión global y con un desempeño muy por encima al de los países de la región.

Ese proceso se dio en un contexto internacional favorable hasta mediados de 2008 y si bien esas cifras son en parte consecuencia de la propia salida de la crisis del año 2002, la reactivación que se produjo a partir de 2003 estuvo liderada por la industria manufacturera la que, en su conjunto, fue uno de los sectores de mayor crecimiento hasta el año 2007.

En esta etapa el proceso se caracterizó, además, por el incremento del nivel de actividad de todos los sectores de la economía, entre los que se destaca el dinamismo del transporte y las comunicaciones —impulsado por el desarrollo de la telefonía celular y por el transporte de cargas y el desarrollo de los servicios logísticos—, así como el del comercio y la construcción.

Sin embargo, ya durante la primera parte de 2008 comenzaron a registrar-se algunos problemas en el crecimiento industrial, profundizados luego en el contexto de crisis financiera mundial y de recesión que afectó a las economías desarrolladas.

Si bien sus repercusiones se han hecho sentir, el país ha venido sortean-do exitosamente una de las mayores crisis de la historia reciente, a nivel mundial. Buena parte del crecimiento de las exportaciones del año 2008 se explica por una aceleración del aumento de los precios internacionales de los alimentos, que registraron un incremento del 70 %, para luego caer abruptamente en la segunda parte del año y mostrar cierta recuperación durante 2009.

En los últimos años se ha consolidado, además, cierta tendencia a la “primarización” de la economía uruguaya, con un peso mayor de las actividades intensivas en recursos naturales, una reducción de las ramas industriales tradicionales intensivas en mano de obra y un peso muy bajo de las actividades intensivas en conocimiento y tecnología.

Sin embargo, estas últimas han mostrado un dinamismo exportador importante, tal como puede apreciarse en el caso de la industria del software, del sector de ciencias de la vida (veterinaria, agroquímicos, farmacéutica, algunas biotecnologías), de los servicios logísticos y de la industria audiovisual. Pero aún el peso relativo de los sectores intensivos en conocimiento y tecnología es muy reducido en la estructura productiva del país y su capacidad de difusión es aún limitada.

Por otra parte, en este contexto de singular crecimiento económico, a partir de 2005 el Gobierno inició un importante conjunto de transfor-maciones estructurales, que han sido acompañadas por un incremento de las inversiones, en particular de aquellas de origen extranjero, sin precedentes históricos.

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público, interferencia con el tránsito, impactos medioambientales— afectan a la sociedad en su conjunto. Otros efectos de la informalidad no son tan visibles, y son bastante más complejos. Entre ambos extremos (formalidad-informalidad) se abre un amplio espectro de situaciones intermedias.

La venta callejera es percibida como una competencia desleal por parte del comercio establecido, mientras que el circuito informal de recolec-ción, clasificación, venta y descarte de los residuos sólidos urbanos no solo es tolerado, sino que ha sido incorporado en nuestra economía como un eslabón de la cadena que vincula la disposición domiciliaria con las empresas formalmente constituidas que se dedican a la recuperación de materiales de desecho.

Si bien el fenómeno es complejo y multicausal, es esencial el rol del Estado respecto a los factores que están presentes. En consecuencia, podría resultar apropiada la combinación de sanciones e incentivos por parte del Estado. Entre estos últimos, la prestación de servicios o progra-mas de desarrollo empresarial y capacitación, servicios de asesoramiento legal, facilidades de acceso a mercados o a créditos, ajuste de la legis-lación laboral y de los costos de la seguridad social, entre otros, son medidas que podrían colaborar a abatir costos y a aumentar los beneficios y así reducir las barreras a la formalización.

En cuanto a la población más vulnerable, que es la que encuentra refugio en estas actividades como única estrategia posible de supervivencia, es irremplazable la función del Estado.

La puesta en práctica de políticas orientadas a aumentar la acumulación de capital humano para facilitar el acceso al mercado de trabajo, requisito esencial para el desarrollo, tiene efectos visibles a mediano y largo plazo. La generación de alternativas de subsistencia de corto plazo o el acompa-ñamiento en procesos de formalización gradual es un correlato necesario de las políticas de largo plazo.

En este sentido, no hay duda respecto al papel que le cabe al Gobierno departamental en la implementación de programas que atiendan esta problemática.

Al mismo tiempo, se evidencia la necesidad de un enfoque sistémi-co que incorpore las dimensiones social, económica y ambiental a la perspectiva territorial, para el abordaje integral de una realidad que afecta, en forma directa, a muchos montevideanos e, indirectamente, al conjunto de la sociedad, en tanto impacta fuertemente en el uso y calidad del espacio público y en la sustentabilidad ambiental del departamento, y nos enfrenta, por tanto, a uno de los mayores desa-fíos de la sociedad contemporánea: el del crecimiento económico con inclusión social.

Por tanto, en algunas situaciones, la informalidad se origina en procesos de exclusión social. En otros casos hay quienes opinan que resulta de una decisión voluntaria de escape a partir de un análisis costo-beneficio. No obstante, en general, en este segundo caso la exclusión también está presente ya que, al momento de optar, las bajas condiciones de capital humano limitan las oportunidades de acceso a empleos de calidad en el sector formal, que aseguren ingresos equivalentes.

En América Latina los niveles de informalidad son muy altos, con expe-riencias muy heterogéneas entre países. Chile y Uruguay mantienen niveles de informalidad relativamente bajos en relación al resto de los países de la región. Teniendo en cuenta a los trabajadores asalaria-dos y, dentro de estos, a los trabajadores no registrados en el sistema de seguridad social, el empleo informal gira en torno a un 54 % del empleo urbano total en América Latina, los que pueden desagregarse en dos grupos:

• Trabajadores informales independientes, a los que corresponde un 24 % de la totalidad del empleo urbano (que varía desde menos del 20 % en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay a más de 35 % en Bolivia, Colombia, Perú, República Dominicana y República Bolivariana de Venezuela), y

• Los trabajadores informales asalariados, que representan aproxi-madamente 30 % del empleo total urbano de la región y más de la mitad del trabajo informal (que varía entre 17 % en Chile a más de 40 % en Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay y Perú).

Para el caso uruguayo, a partir de los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada del INE (2006), se ha realizado una aproximación a la definición de empleo informal como la del trabajador no registrado en la seguridad social en la ocupación principal o única del trabajador.

Los trabajadores afectados a actividades informales son aquellos con menor calificación, así como también los más jóvenes y aquellos más viejos. Entre los distintos sectores de actividad los niveles de informalidad difieren bastante. Además de los trabajos que se realizan en la vía pública, los trabajadores ocupados en actividades primarias, los sectores de la construcción y el servicio doméstico exhiben los niveles más altos.

Asimismo, es destacable el fuerte impacto de la informalidad en trabajadores por cuenta propia, particularmente quienes realizan sus acti-vidades sin local ni inversión, y los asalariados en pequeñas empresas. En Montevideo cobra particular relevancia la situación de quienes trabajan en la recolección y clasificado de los residuos sólidos urbanos.

Estas actividades no solo son reflejo de la exclusión laboral de los involucrados; también sus derivaciones —apropiación del espacio

Precariedad e informalidad económica y social, y mercado de trabajo

El fenómeno de la economía informal pone de manifiesto, entre otros aspectos, las contradicciones sociales y las fallas que obstaculizan el acceso al mercado de trabajo y a la igualdad de oportunidades.

La propia dinámica de la economía y las características del mercado de trabajo han desplazado a amplios sectores de población, particularmen-te a los más pobres y menos calificados, quienes recurren a las distintas expresiones de la economía informal como estrategia de supervivencia.

Si bien el crecimiento de la actividad económica es una condición nece-saria para mejorar el nivel y la calidad del empleo, no es suficiente para resolver los problemas de acceso y permanencia en el mercado laboral.

En los años 50 tan solo un 9 % de los trabajadores de la Población Económicamente Activa (PEA) se encuentra en situación de informalidad, mientras que, a partir de los años 60, en parte como resultado del estan-camiento de la economía uruguaya, se inicia un aumento paulatino de los problemas de empleo e ingresos de los hogares, que se correlacionan positivamente con el crecimiento de la informalidad.

La informalidad en la economía y en el empleo comprende una serie de actividades de baja productividad de segmentos marginales de la econo-mía, así como una serie de unidades económicas de subsistencia, con escasa o nula capacidad de acumulación.

Los trabajadores informales están excluidos de los beneficios otorgados por el Estado o los derivados de la participación en los circuitos de la economía. No obstante, existe una heterogeneidad considerable en los procesos de informalidad, reconociéndose diferentes situaciones, origi-nadas en diversos factores de exclusión:

• Los cambios en la demanda de calificaciones han provocado, en los últimos años, el denominado “desempleo de segmentación”, que se produce cuando existen puestos de trabajo con mayores exigencias de calificación y desempleados que no las poseen (desajuste entre la oferta y la demanda).

• Para algunas pequeñas empresas, el cruce de la frontera hacia la formalidad hace la diferencia en cuanto a su viabilidad, por lo que muchas veces se trata de una informalidad transitoria: el objetivo es su formalización en la medida en que incremente su rentabilidad.

• Ante la incidencia de las cargas fiscales, algunas empresas operan parcialmente en la informalidad: emplean trabajadores fuera de los contratos formales, excluidos de los beneficios de la seguridad social.

de contenedores ha verificado un crecimiento anual del 15 % en los últimos cinco años. A partir del año 2003 se produjo un crecimiento del número de contenedores en tránsito, correspondiendo al 2007 un movimiento de contenedores de aproximadamente el 26 % para exportaciones, el 25 % para importaciones y el 48 % para contenedores en tránsito.

Se trata de un puerto que apuesta a su posicionamiento regional como intermediario de las cargas oceánicas y cabecera de la hidrovía Paraná-Paraguay-Uruguay. Planifica expandir su capacidad operativa, profundizar sus especializaciones e integrar, en una perspectiva de media-no y largo plazo, una red de puertos secos dentro del departamento y de la región metropolitana.

Ante las limitaciones de crecimiento y expansión física que le impone la estructura urbana, proyecta su expansión tanto hacia el espacio marino como hacia el oeste del departamento. Una perspectiva a mediano plazo es que Montevideo se establezca como cabeza de un sistema portuario nacional, integrado de forma dinámica con la región y sostenido por un sistema eficiente de transporte internacional de cargas.

En este escenario, la reciente inauguración de la nueva terminal aeropor-tuaria y del Anillo Colector Perimetral Vial complementa la provisión de grandes equipamientos e infraestructuras adecuados a las proyecciones de incrementos futuros de cargas. El impacto de estas actividades se hace sentir no solo en el área de influencia de estos equipamientos, sino en la región metropolitana en su conjunto.

Son efectos no deseables de este dinamismo el conflicto de usos ori-ginado en la demanda de grandes extensiones de suelo para depósito de contenedores, graneles o madera en sus diversas formas; las inter-ferencias vehiculares, las afectaciones a la malla vial y a las dinámicas barriales ocasionadas por el transporte de cargas; la creciente afecta-ción y pérdida del contacto de la ciudad con la bahía; el impacto sobre los recursos naturales que ocasiona la extracción de los materiales de construcción necesarios para el desarrollo de las grandes infraes-tructuras. Desde la perspectiva territorial, la función planificadora y, en particular, los instrumentos de ordenación deberán contemplar y contribuir a resolver estas contradicciones del desarrollo sostenible del departamento.

Ante las perspectivas delineadas para las próximas décadas, las políticas deberán asumir una actitud proactiva en relación con estos temas.

Es un desafío del Plan Estratégico de Montevideo integrar un mode-lo de desarrollo que impulse las economías de escala, viabilice la fluidez de funcionamiento del sistema de movilidad en su conjunto y admita la integración efectiva de los diferentes modos de transporte, contemplando específicamente las expectativas de desarrollo de las instalaciones portuarias.

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Montevideo cuenta con ventajas comparativas interesantes: seguridad, bue-na relación calidad-precio, arquitectura y fisonomía, cercanía de locaciones.

En estos momentos el mundo está en proceso de transición, sustentado en la convergencia de las nuevas tecnologías de la información, bio y nano tecnologías o tecnologías convergentes.

Existe un crecimiento exponencial del mercado internacional de productos que incorporan nanotecnologías; se estima que se multiplicará por 20 en los próximos diez años. Se trata de un campo promisorio, tanto para innovar en la disposición de nuevos materiales como en la generación de tecnologías análogas.

En nuestro medio existe un gran potencial para la innovación en el área biotecnológica; los sectores “Biotech” (farmacéutico, biotecnología, nanotecnología) facturan unos 340 millones de dólares al año.

En el área de las nanotecnologías, si bien aún no existe formación espe-cífica de profesionales, es posible prever un posible desarrollo de masa crítica adecuada al crecimiento del sector en un plazo de 3 ó 4 años. Su desarrollo está fuertemente condicionado por las inversiones en equipos, instrumentos y plataformas tecnológicas.

Si bien ya existen, de forma incipiente algunos centros de investigación, equi-pamientos e instalaciones, como el Instituto Pasteur y el Polo Tecnológico de Pando, es previsible una ampliación de la demanda en la región metro-politana, en los próximos años, de plantas de alta tecnología vinculadas al sector farmacéutico, Polos Tecnológicos e Institutos de Investigación.

Por otra parte, se requiere una respuesta institucional comprehensiva de las oportunidades vinculadas al fenómeno de la transformación de la economía y la cultura, a través del desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Para superar la brecha digital es necesario, entre otros requisitos, que exista una infraestructura urbana de soporte de la comunicación digital (infovías) y que esa infraestructura brinde servicios de calidad y acce-sibles. El espacio público para instalación de redes, tanto aéreo como subterráneo, es escaso y, por tanto, deberá ser objeto de planificación, al igual que el resto de las redes de infraestructura. Estos desarrollos requieren integrar recursos públicos y privados, a través de distintas modalidades de cooperación y planificación.

Montevideo está en condiciones de instalar una infraestructura de comuni-cación digital ampliamente distribuida por toda la ciudad, principalmente apoyada en el tendido de fibra óptica, así como en la optimización de uso de las redes específicas existentes o a crear. Estas instalaciones podrían, entre otras prestaciones, habilitar la gestión a distancia de la seguridad en los espacios públicos y el contralor del territorio.

construcción de capacidades para innovar en lo tecnológico y en lo ins-titucional como un sistema educativo con líneas de trabajo orientadas a despertar el espíritu investigador e innovador. El sector educativo deberá responder a la velocidad que los cambios tecnológicos requieren y pro-mover una formación académica más flexible, vinculada con el mundo del trabajo y de la producción.

Entre otras medidas, el Plan Ceibal significó un punto de inflexión en la formación de capital humano. Su extensión a la Educación Secundaria y su combinación con el Plan Cardales permitirán fortalecer la posición del país para abordar con éxito los desarrollos tecnológicos y las consiguien-tes transformaciones sociales.

El desarrollo económico supone un proceso de cambio estructural basado en la incorporación de innovaciones y un avance hacia productos intensi-vos en tecnología y conocimiento.

El objetivo de las estrategias de transformación productiva es consolidar las tendencias de crecimiento a largo plazo, a través de una mayor diversi-ficación productiva, de la incorporación de actividades más competitivas y con mayor valor agregado, y del aumento de la capacidad innovadora de la sociedad en su conjunto.

Con ese objetivo, a partir de 2005, el país ha llevado adelante acciones y políticas orientadas a consolidar una estrategia de desarrollo en ciencia, tecnología e innovación, como pilares fundamentales de la economía del conocimiento. En particular, se ha avanzado en el diseño de una nueva institucionalidad (Gabinete Ministerial de la Innovación, Agencia Nacional de Investigación e Innovación) y en la elaboración de un Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación.

En el marco de la OPP se elaboró un escenario normativo estratégico para el Uruguay de 2030, en el que uno de los motores principales del cambio lo constituye el desarrollo de la innovación y la creación de conocimiento.

Para afrontar el desafío de la competitividad creciente es necesario avanzar hacia mayores niveles de productividad, apelando a aquellos sectores productivos difusores de tecnología: entre ellos, la tecnolo-gía de la información y las telecomunicaciones, las biotecnologías, la industria audiovisual.

En nuestro medio, estos sectores alcanzaron una facturación anual de más de 1500 millones de dólares, correspondiendo el 23 % a la industria del software y el 60 % a las telecomunicaciones.

En todas estas áreas el factor esencial son los recursos humanos. En la industria del software existe una buena oferta de mano de obra calificada, con alta participación de jóvenes y una situación de pleno empleo. En el sector audiovisual se detecta la falta de técnicos especializados, si bien

uruguayas son innovadoras en sentido estricto y un 22 % lo son en sentido amplio.

El empresariado uruguayo no ha desarrollado, mayormente, estrategias de competitividad basadas en la innovación. En particular, es muy baja la intensidad de innovación en la industria manufacturera, en tanto hay un mayor desarrollo en el sector agropecuario. Son aún escasas las vin-culaciones y desarrollo de redes para la innovación entre los diferentes actores: el sector académico, el gubernamental y los sectores productivos.

Este aspecto resulta un obstáculo al cumplimiento de un objetivo básico de una economía en crecimiento: la priorización del beneficio general del conocimiento y la tecnología, por efecto derrame, al resto del tejido pro-ductivo, en contraposición a la apropiación privada de ese beneficio.

Los desafíos de la sociedad contemporánea exigen expandir el conoci-miento para vincular las políticas de investigación e innovación con las políticas económicas y sociales. Una sociedad de conocimiento y apren-dizaje es aquella en la que una significativa proporción de la población tiene condiciones y oportunidades de acceso al conocimiento.

La innovación no asegura, por sí sola, una distribución equitativa de sus beneficios. Es responsabilidad del Estado vincular los mundos de la educación, el trabajo y la cultura, prestando particular atención a la acu-mulación de aprendizajes.

La inequidad en la distribución del ingreso afecta la formación de capital humano.

En este sentido, se considera que el Estado debe garantizar tanto la


Si bien el Uruguay acompaña a América Latina en la tendencia al incremento de la brecha tecnológica respecto a los países altamente industrializados, en la actualidad existen procesos emergentes en una dirección auspiciosa: sectores económicos que muestran un alto grado de dinamismo innovador.

La economía del conocimiento es una realidad y, al mismo tiempo, fuente de nuevas asimetrías sociales y geográficas. Toda apuesta al desarrollo debe incluir el incremento sustantivo de las calificaciones de la población.

Para el crecimiento económico no es suficiente la acumulación de capi-tal físico; es esencial la formación de capital humano, el desarrollo de capacidades de innovación y un conjunto muy variado de acciones que permitan una interacción virtuosa entre diversos actores: Estado, empre-sas y ámbitos de generación del conocimiento.

En Uruguay la inversión en I+D, si bien se ha incrementado, aún es esca-sa —0,8 % del PIB en 2008—; proviene mayoritariamente del sector público, particularmente de la Universidad de la República, en donde se concentran más del 70 % de los investigadores y aproximadamente una tercera parte del gasto. La inversión pública en ciencia y tecnología pasó de unos 35 millones de dólares en el año 2005, a más de 100 millones en 2008, sin contar las inversiones del Plan Ceibal.

Existe un marcado desequilibrio en la distribución del gasto en I+D, con muy baja participación del sector privado: solo el 8 % de las empresas

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empleo del recurso a diferentes escalas, en función de las particulares características y formas de ocupación del territorio. Las áreas rurales son compatibles con el desarrollo de emprendimientos de gran escala o gran-jas eólicas con máquinas de gran porte, mientras que la concentración de actividades en zonas urbanizadas admite el empleo de aerogeneradores de pequeña escala para su utilización a nivel residencial o en pequeñas industrias.

La previsible demanda de suelo para emprendimientos de gran escala en el territorio departamental y metropolitano en los próximos años, relacio-nada con la alta concentración del consumo en la zona y con la política energética nacional, orientada a ampliar la participación del sector privado en la generación de energía a partir de fuentes renovables, y en particular con el recurso eólico, exige su incorporación en el marco del ordenamien-to territorial, de modo de anticipar esta demanda y orientar la instalación de este tipo de emprendimientos en forma compatible con otras activida-des y usos del suelo.

El aprovechamiento de la energía solar constituye otro de los desafíos para su utilización a nivel residencial en Montevideo. La energía irradiada media en Uruguay es de 1720 KW/m2/año, del orden de los países líderes en la utilización de energía solar.

La Ley Nº 18.585 de Energía Solar Térmica, aprobada en setiembre de 2009, constituye un primer paso para promover la implantación de esta tecnología. La conformación de la Mesa Solar como Equipo Multisectorial e Interinstitucional, de la que la Intendencia de Montevideo forma parte, pone de manifiesto el interés de diferentes actores públicos y privados por impulsar el empleo de la energía solar térmica desde los diferentes ámbitos.

Por otra parte, y a partir de la aprobación de la Ley Nº 18.597 de Eficiencia Energética, la perspectiva respecto a la aplicación de criterios de eficien-cia energética y el consiguiente ahorro en el consumo de energía para los próximos años resulta muy auspiciosa. Su próxima reglamentación, por parte del Gobierno departamental, permitirá establecer requisitos de eficiencia energética en las edificaciones, en el transporte colectivo y en el alumbrado público.

En ese sentido, Montevideo ya ha dado los primeros pasos en relación a la sus-tentabilidad en las edificaciones al establecer condiciones de aislación térmica en la envolvente de las construcciones, a través de la Resolución Nº 2928/09. Es este el comienzo de la incorporación del concepto de sustentabilidad en las edificaciones, enmarcado en el objetivo de eficiencia energética.

También el Plan de Movilidad Urbana asume este compromiso y se pro-pone, como objetivos generales, tanto la reducción del uso del vehículo particular como el empleo de unidades de transporte colectivo más efi-cientes y el estímulo del transporte no motorizado. La implementación de

La matriz energéticaA fin de contrarrestar la alta dependencia de la matriz energética del Uruguay respecto a los combustibles fósiles y, por consiguiente, res-pecto a la variabilidad del precio internacional del petróleo, sumado a los efectos contaminantes de la combustión, el Gobierno ha puesto en marcha un Plan Estratégico de Energía, orientado a la diversificación de la matriz energética nacional, al aprovechamiento de los recursos natu-rales para la generación de energías renovables y al uso más eficiente de la energía disponible.

El crecimiento de la demanda energética en el Uruguay implicó impor-taciones de petróleo y derivados del orden del 40 % del total de las importaciones para el año 2009. En nuestro país el consumo de energía experimentó un incremento del 60 % en los últimos veinte años. Si bien no es posible cuantificar el incremento de la demanda para las próximas décadas, se ha estimado que, a nivel mundial, la producción de electrici-dad se duplicará entre el año 2002 y 2025.

En el Uruguay la eficiencia energética y el empleo de fuentes renovables representan un potencial importante para mitigar los efectos negativos del consumo energético en continuo incremento. La posible instalación de una Planta Regasificadora en la zona oeste del departamento de Montevideo, así como el aprovechamiento del recurso viento para generación de ener-gía, constituyen alternativas válidas en ese sentido.

En Uruguay el 42 % del petróleo importado se dirige a satisfacer la demanda del sector transporte. Los sectores residencial y de comercios y servicios consumen más del 30 % de la energía total.

La alta concentración del consumo en zonas urbanas demanda una polí-tica energética a nivel departamental que incorpore parámetros acordes a los compromisos asumidos en materia de eficiencia energética y que promueva el desarrollo de emprendimientos de generación de energía con fuentes renovables en el territorio departamental, en el marco de las políticas territoriales.

En relación al recurso eólico, el territorio uruguayo presenta factores de capacidad del orden del 40 %, considerado un valor alto a nivel mundial.

Realizado el Mapa Eólico de Montevideo, los resultados se corresponden con lo que sucede a nivel nacional y evidencian un factor de capacidad del orden del 38 %. Se destaca que la velocidad media anual a una altura de 90 m supera en todos los años y en toda la ciudad los 7 m/s. Si bien se percibe para los 90 m de altura una mayor velocidad media sobre la costa, la diferencia con respecto a la velocidad tierra adentro es pequeña, menor a los 0.5 m/s, lo que evidencia la viabilidad de la instalación de parques eólicos en todo el territorio departamental.

En particular, el departamento de Montevideo ofrece la potencialidad de

el tratamiento de los residuos sólidos, la promoción de la eficiencia energética y del empleo de fuentes de energía renovables, así como la educación ambiental de la población.

Desde la percepción ciudadana, los principales conflictos ambientales refieren a la limpieza de la ciudad, al manejo y disposición final de resi-duos sólidos, a la contaminación industrial, en particular atmosférica, y al vertido de efluentes líquidos. Últimamente, se ha instalado la preocu-pación por el cambio climático y sus efectos a mediano plazo.

Para la atención de estos y otros conflictos ambientales, tanto las políticas nacionales como departamentales asumen el compromiso de abordaje, desde una perspectiva multidisciplinaria, de una problemática con mani-festaciones visibles en el presente y que compromete el desarrollo de las futuras generaciones.

Efectos del cambio climático

Los niveles de todos los gases de efecto invernadero (GEI) están crecien-do como resultado directo de las actividades humanas. El fenómeno está ocurriendo a una velocidad sin precedentes.

Actualmente, existen dos formas de adoptar medidas de defensa ante este problema.

Una de ellas consiste en mitigar los efectos negativos de las actividades humanas sobre el clima, reduciendo las emisiones. La otra implica adoptar medidas preventivas frente a sus efectos nocivos sobre los asentamientos humanos, su economía e infraestructura, mediante la adaptación de los mismos para resistir con mínimas pérdidas los embates a los que el clima modificado pueda someterlos.

Según los resultados arrojados por el inventario nacional de gases efecto invernadero correspondiente al año 2004, en el Uruguay las emisiones de dióxido de carbono provienen mayormente de las actividades del sector de la energía (94 %). Las emisiones de metano representan el 20 % de las emisiones netas de dióxido de carbono, originadas principalmente en las actividades agropecuarias.

En la actualidad, se está realizando el primer inventario de emisiones para el departamento de Montevideo. Los resultados preliminares muestran una gran incidencia de la quema de combustible en el total de emisiones.

La variabilidad de los diferentes indicadores es constatable a largo plazo, por lo que no son esperables cambios significativos en un horizonte de veinte años, lo cual no implica que no deban adoptarse medidas en el presente para anticipar y prevenir eventos que impactarán fuertemente en los sectores sociales más vulnerables.

La planificación y el desarrollo de estas infraestructuras están directamen-te vinculados a la mejora de la competitividad económica de Montevideo y la región metropolitana en la próxima década, así como a la integración real y efectiva de toda la sociedad a la disponibilidad de las herramientas tecnológicas básicas para su evolución.

La dimensión ambiental

El concepto de desarrollo sustentable involucra al menos tres grandes dimensiones fuertemente vinculadas y de similar relevancia: la sustenta-bilidad ecológico-ambiental, la social y la económica.

En su más amplio sentido, la noción de sustentabilidad apunta a una gestión integral del territorio con un adecuado manejo ambiental, en la que se desarrolle la capacidad para planificar el crecimiento y armoni-zar la demanda por el uso del suelo, con el cuidado del ambiente y el disfrute ciudadano.

La sustentabilidad ambiental requiere que el consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos. Asimismo, implica que el ritmo de emisión de contaminantes de las actividades humanas no supere la capacidad del aire, del agua y del suelo de absorberlos y procesarlos.

Los principales conflictos ambientales que se deben enfrentar en el momento actual están relacionados con el nivel de las actividades huma-nas: la pérdida de la biodiversidad, la contaminación de océanos y cursos hídricos, la pérdida y degradación de los suelos agrícolas y forestales, el mal uso del agua, los desechos tóxicos y peligrosos.

En el Uruguay se ha incorporado recientemente el concepto de desa-rrollo sostenible a la planificación y gestión territorial a través de la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible.

En el año 2000, y como corolario de un proceso ampliamente partici-pativo, culminó la primera experiencia de Agenda 21 en el país, con la aprobación de la “Agenda Ambiental 2000” de Montevideo.

Simultáneamente, se conformó el Grupo Ambiental de Montevideo (GAM), integrado por representantes de distintos ámbitos, públicos y privados, vinculados al tema, con el cometido de generar espacios de intercambio y análisis de la temática ambiental.

Como resultado del trabajo del GAM, se publicó la tercera versión de la Agenda Ambiental de Montevideo para el período 2008-2012, en la que se detallan los objetivos y metas a alcanzar en relación a la preservación de los suelos rurales, el cuidado del aire y de los recursos hídricos,

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Uruguay comparte con Brasil, Argentina y Paraguay una de las mayores reservas de agua subterránea del mundo: el Acuífero Guaraní, con una capacidad de almacenamiento de 40.000 km3. Sin embargo, la cali-dad del agua está descendiendo lentamente debido a la descarga de efluentes sin tratar de origen industrial, residuos sólidos urbanos y la escorrentía agrícola.

Por otra parte, el uso no controlado del agua subterránea puede conducir a la contaminación o sobreexplotación de los acuíferos. Las zonas de mayor concentración urbana, como es el caso de Montevideo y la región metro-politana, son más sensibles a este riesgo.

Sin un sistema de manejo de recursos hídricos eficiente e integrado es posible que las cuencas fluviales departamentales, con alta demanda de recursos hídricos e infraestructura hidráulica, amenazadas por fuentes contaminantes originadas en las actividades humanas, sean los sistemas más afectados por los efectos del cambio climático.

A ello se suman incipientes procesos de relleno de áreas de humedales y bañados, lo que contribuye a reducir la depuración natural de los cursos de agua.

La fragilidad ambiental de las cuencas hidrográficas está íntimamente rela-cionada con procesos de índole social y económica: la ocupación informal de las márgenes de los cursos de agua constituye no solo una de las prin-cipales amenazas a los ecosistemas naturales; la población más vulnerable es la que se ve expuesta a los mayores riesgos del incremento probable de la magnitud y frecuencia de las inundaciones en los próximos años.

La planificación y gestión urbanas deberán incorporar y profundizar el manejo sustentable del ambiente y, en particular, el manejo integrado de las zonas costeras y de las cuencas hidrográficas.

Al respecto, la Agenda Ambiental de Montevideo 2008-2012 se propone, como objetivo general, “generar planes coordinados de gestión para los cursos de agua de Montevideo y el área metropolitana, con el fin de mejo-rar la calidad ambiental de las principales cuencas”.

Por otra parte, uno de los objetivos esenciales del Plan de Saneamiento IV (PSU IV), es la recuperación de la calidad de las aguas de la bahía como cuerpo receptor, además de garantizar el desarrollo urbano sostenible de la zona oeste del departamento.

El abordaje de las cuencas hidrográficas como unidades territoriales, objeto de planificación y gestión integrales, tiene su antecedente en el acuerdo suscrito en julio de 2007 por las Intendencias de Montevideo y Canelones y el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, en el marco del Programa Agenda Metropolitana, para la elabo-ración del Plan Estratégico de la Cuenca del Arroyo Carrasco.

La gestión de los recursos naturalesLas ciudades afectan fuertemente su entorno natural y la biodiversidad de sus áreas vecinas, agotando muchos recursos para abastecerse de alimentos, materiales y energía, depositando sus residuos sólidos y vertiendo sus aguas contaminadas en áreas agrícolas o naturales, o en cursos hídricos.

La “huella urbana” contribuye a la pérdida de la biodiversidad; por tanto, el desarrollo sustentable implica satisfacer las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones.

Montevideo es el departamento más urbanizado del país y, por tanto, ha expe-rimentado un alto grado de artificialización de sus ecosistemas originales.

La zona rural del departamento de Montevideo comprende áreas de patri-monio natural con valores ecológicos significativos y zonas de producción agropecuaria, con valores culturales y productivos propios. El destino principal de la producción es el abastecimiento del mercado interno.

El área rural de Montevideo abarca más del 60 % del territorio departa-mental. Con menos de la milésima parte de la superficie productiva del país, aporta más del 3 % al producto bruto agropecuario nacional.

Pero su importancia va más allá de su contribución a la matriz productiva: consolidar la producción primaria en el departamento significa asegurar a la población de Montevideo gran parte del abastecimiento alimentario en rubros en los que no se dispone de alternativas nacionales.

El espacio agrícola productivo ha ido perdiendo terreno ante el avance de usos industriales y logísticos, actividades extractivas y expansión informal de las periferias.

El desafío de los próximos años es el de diversificar la actividad económi-ca, mejorar la rentabilidad de las explotaciones rurales y promover formas de desarrollo agroindustrial que permitan conjugar el crecimiento econó-mico con un manejo responsable y sostenible de los recursos naturales.

La diversidad y riqueza paisajística y ecológica de las áreas rurales montevideanas y metropolitanas constituye un atributo peculiar a ser potenciado y aprovechado con fines científicos, educativos, recreativos y/o turísticos.

Recursos hídricos

Los sistemas de manejo de recursos hídricos en Uruguay han estado influi-dos por la idea general de que el agua es un recurso abundante en el país.

En el año 2002 los recursos hídricos renovables per cápita fueron de 41.065 m3, muy por encima de la media mundial de 8.467 m3.

eficiente gestión de los residuos sólidos en el territorio metropolitano, cumpliendo con estándares mínimos ambientales. El Plan establecía que el sitio de disposición final (SDF) condicionaba toda la cadena de gestión de los residuos, y recomendaba la creación de un parque ambiental en Cañada Grande con ese destino, en sustitución del sitio de disposición actual (Usina de Felipe Cardozo), cuyo cierre estaba previsto para el año 2007. Asimismo, establecía medidas complemen-tarias, como la recolección selectiva y la creación de estaciones de transferencia.

Ante la imposibilidad de concretar las recomendaciones del Plan, se optó por la implementación de una serie de acciones tendientes a la adecuación física de las instalaciones del actual vertedero: construcción de Plantas de Tratamiento de Lixiviados, creación del Anillo de Protección del Vertedero, construcción de Planta de Tratamiento y Disposición Final de Residuos Sólidos Industriales.

También está prevista la extracción y captura del gas metano del relleno sanitario, estimado en 1 millón de toneladas equivalentes de CO2, lo cual permitirá la acreditación y venta de los bonos de carbono, correspondien-tes a la reducción de emisiones.

Si bien estas acciones admitirán una extensión de la vida útil de las ins-talaciones hasta el año 2011, será necesario desarrollar una estrategia de largo plazo para asegurar la sustentabilidad ambiental de la región metropolitana, que incorpore consideraciones sociales y económicas al abordaje del tema, así como una atención particularizada a cada una de las etapas del circuito de los residuos: la selección en origen, la reco-lección selectiva y un sistema de disposición final eficiente y amigable con el ambiente.

las diferentes acciones comprendidas en las sucesivas etapas del Plan permite augurar un ahorro energético significativo en el sector transporte en las próximas décadas.

Los residuos sólidos urbanos

Es este un tema de fuerte impacto social y ambiental, que presenta aspec-tos aún pendientes de resolución.

Uno de los mayores problemas que enfrenta la sociedad contemporánea es el manejo de los residuos domésticos, industriales y comerciales, entre otros.

Los cambios en los patrones de producción y consumo a través de los años, así como el incremento de la actividad económica, han determi-nado una tendencia de crecimiento sostenido de la generación de todo tipo de residuos y de los impactos ambientales asociados en caso de una gestión incorrecta.

La gestión integral de los residuos comprende todos los aspectos relacionados con el proceso —desde su generación, clasificación, almacenamiento, transporte, reciclado y tratamiento hasta su disposición final— e incluye tanto los componentes ambientales como sociales.

En Montevideo es significativo el peso de las actividades informales de recolección y reciclaje de residuos. Según datos del año 2003, el sec-tor informal retira un 40 % del total de los residuos sólidos producidos: unas 700 toneladas diarias.

En 2005 se elaboró el Plan Director de Residuos Sólidos de Montevideo y área metropolitana. El objetivo general del Plan era lograr una eficaz y

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En este grupo la participación de las exportaciones asciende hasta el 90 % de su producción.

Esta industria interactúa con otros sectores, por lo que su crecimiento beneficia al resto de la economía a través de la demanda de servicios gastronómicos, alojamiento, transporte, vestuario, entre otros.

Por otra parte, el sector audiovisual no solo genera divisas, sino que su importancia también está ligada a la producción de contenidos culturales, a su capacidad de trasmitir ideas e imágenes y un gran potencial para promover la imagen de Uruguay en el exterior a través de la participación en festivales internacionales de cine y publicidad.

Pautas culturales

El final del siglo xx y el comienzo del siglo xxi se caracterizan por la rapi-dez, magnitud y ritmo de los cambios.

el sector servicios, el audiovisual aporta 701 empleos. Además, es un tipo de empleo calificado, con una fuerte inserción de jóvenes y una remuneración que en promedio es casi un 20 % superior al total del sector servicios.

En 2005 las productoras de publicidad audiovisual generaron un VBP de U$S 43,19 millones, de los cuales se exportó el 55 %. Es decir, las divisas generadas por la venta de producción de publicidad al exterior fueron de casi U$S 24 millones. A esto hay que agregarle las expor-taciones que se generan por la venta de servicios de animación, la producción de videojuegos o la venta de derechos para la exhibición de largometrajes.

En Montevideo se realiza un rodaje cada 4 días en promedio. A su vez, cada 4 rodajes publicitarios, tres tienen como destino el mercado exter-no. Se estima que existen actualmente algo más de 20 empresas que registran ventas al exterior y entre 6 y 7 lo hacen de forma permanente.

sentido de identificar los beneficios en términos de generación de empleo e ingresos para el país, explorando la dimensión económica de la cultura.

Si bien en el Uruguay no hay información actualizada para medir su impac-to, la medición que hiciera Luis Stolovich y su equipo en 1998 estimaba que esta producción alcanzaba el 3 % de la producción nacional y ocupaba a más de 60 mil personas. En la actualidad, todo parece indicar que se está por encima de estas cifras.

Asimismo, en un documento de trabajo realizado para la Dirección Nacional de Cultura en el año 2006, se estima que las industrias culturales aportan un 1,7 % al PIB del Uruguay, incluyendo en esta estimación la televisión por abonados y la televisión de aire junto con las publicaciones periodísticas, la industria discográfica, la editorial, la cinematográfica, entre otras.

Las industrias culturales son aquellas cuya actividad gira en torno a la producción de bienes y servicios culturales. Se destaca un núcleo central que incluye producción teatral, literaria, cinematográfica, artes plásticas, pero en el que también existe toda una variedad de servicios indirectos que incluye imprentas, transporte, equipos de apoyo de las actividades que se realizan en el núcleo, etc. Este sector comprende medios de comunicación como la televisión, la radio, los diarios y revistas, así como actividades tales como la cinematografía, las editoriales, la música, el teatro o la danza, y las infraestructuras correspondientes: teatros, cines, centros comerciales, parques temáticos, museos, entre otros.

El sector audiovisual agrupa a empresas de producción cinematográfica y audiovisual, proveedores de servicios y equipos, distribuidoras, exhi-bidores y servicios para-fílmicos. En el núcleo de actividad se identifican aproximadamente 150 productoras y realizadores de contenidos, entre los que se encuentran las productoras publicitarias, de cine y video, de programas de televisión, de animación, multimedia y videojuegos.

En el año 2006 el nivel de facturación vinculado a la producción, dis-tribución y emisión de contenidos audiovisuales (U$S 168 millones) es superior al de industrias tradicionales como la vestimenta. Si se suma el valor generado por empresas de publicidad y marketing se llega a U$S 268 millones.

Entre 2001 y 2006, según datos de la DGI, la facturación de producción de contenidos y servicios audiovisuales se multiplicó por 2,7 en términos reales (DGI), siendo el principal factor de crecimiento la producción publi-citaria para el exterior y, en menor medida, la venta de servicios para la filmación de largometrajes.

En Montevideo la producción de contenidos audiovisuales apor-ta 266 de cada 10 000 puestos de trabajo que se generan. Considerando únicamente al sector de servicios, el audiovisual aporta el 7,01 % de los empleos en Montevideo, es decir que de cada 10 000 ocupados por

Con similar enfoque, se elaboró en el año 2008 el Plan de la Cuenca Baja del Arroyo Pantanoso, y se encuentra en etapa avanzada el Plan de la Cuenca de Casavalle.

En este sentido, y al amparo de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, se encuentra en elaboración la Directriz Nacional del Espacio Costero, cuyo objetivo es el ordenamiento del espacio cos-tero para su gestión, que incluye la protección, planificación y actuación, con el fin de conservar y promover el desarrollo sostenible de sus valo-res naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos.

Sus disposiciones tendrán carácter preceptivo; por lo tanto, los instrumen-tos de ordenamiento territorial departamentales deberán ser concordantes con esta Directriz Nacional.

Recursos mineros

Montevideo cuenta con un suelo y un subsuelo que presentan bue-nas condiciones para servir de soporte a elementos construidos. El subsuelo ofrece materiales que han sido históricamente utilizados y continúan siendo empleados para la construcción (arcillas, arenas, piedras y balasto).

En los últimos años se ha producido un incremento de las actividades extractivas en la región metropolitana, directamente vinculado tanto a la mayor actividad de la industria de la construcción como al desarrollo de grandes obras de infraestructuras viales y portuarias.

La falta de estrategias de abandono o reconversión, una vez agotados los recursos mineros, da como resultado extensas zonas vacantes en situa-ción de riesgo ambiental en muchos casos, al ser utilizadas como áreas de vertidos orgánicos e industriales.

Ante el incremento previsible de la demanda de los recursos mineros en el futuro próximo, concentrada en la región metropolitana, y la inviabilidad económica de recurrir a fuentes de recursos a mayor distancia, se impone la necesidad de un marco planificador para el uso racional del territorio, que permita satisfacer esta demanda, sin hipotecar la sustentabilidad ambiental a largo plazo.


Industrias creativas

Más allá del papel relevante de la cultura en la construcción de la socie-dad, se ha venido imponiendo la idea de que “la cultura da trabajo”, en el

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La inseguridad ciudadana también se nutre de violencias menos visibles pero no por ello menos significativas: la violencia doméstica, la prostitu-ción infantil, el acoso sexual y moral, las múltiples discriminaciones.

La introducción reciente del concepto de derechos humanos en los asuntos de seguridad ciudadana es un cambio relevante que servirá para conjugar la justicia social con las libertades individuales.

En un escenario futuro, la eficacia estatal no se medirá por la ausencia de delitos, sino por la percepción ciudadana de que la seguridad está bajo control. Esta percepción podrá garantizarse solo a partir de un liderazgo gubernamental integral, una justicia criminal eficiente, una policía capaci-tada y honesta, y una ciudadanía activa y comprometida.

03/ SÍNTESIS DE LOS TALLERES TEMÁTICOS

Introducción

En este capítulo se recogen y sintetizan los aportes de los participantes de los talleres, tanto internos como externos, a partir de una pauta orientado-ra común y de una serie de preguntas disparadoras del debate.

La amplitud y complejidad de los temas propuestos no fue abordada en su totalidad. Tampoco se intentó direccionar el debate en un sentido determi-nado. El haber puesto los acentos en algunos aspectos del tema responde a la libre opción e interés de los participantes.

En esta síntesis no ha quedado comprendida la totalidad de las propuestas volcadas en este ámbito. Aun a riesgo de perder la riqueza y diversidad de los aportes recibidos, se ha optado por seleccionar aquellas líneas de actuación, de carácter general, que responden en forma global a los aspectos críticos identificados.

Por otra parte, la prevalencia entre los participantes de personas ocupadas en aspectos de gestión ha incidido en un mayor acento puesto en los ele-mentos de diagnóstico, relacionados con las urgencias cotidianas, y en la dificultad para visualizar perspectivas de largo plazo.

En todos los casos, la respuesta a esta convocatoria fue amplia y entusias-ta, lo que demuestra el interés por espacios que, como este, se transforman en un campo fértil para intercambiar ideas y propuestas creativas.

A continuación, se transcribe el contenido del material de base y de los documentos finales de cada tema, en los que se recogen los resultados de ambos ciclos y se sintetizan las conclusiones.

Miedos urbanos‑seguridad

En las últimas décadas, y con mayor énfasis a partir de la década del noventa, el Uruguay registró una brecha entre la percepción colectiva de inseguridad y la evolución objetiva de los indicadores sobre violencia y criminalidad.

Desde entonces, el delito ha tenido un crecimiento sostenido, de la misma manera que se ha incrementado el sentimiento colectivo de inseguridad. La violencia, la criminalidad y la inseguridad explotan como realidades sociales insoslayables.

Se trata de fenómenos de raíces estructurales en directa correlación con dinámicas de exclusión social y laboral. A ello se añaden factores de ries-go tales como el consumo de alcohol y drogas ilegales, la cultura de la violencia y la desafiliación institucional de los jóvenes del sistema educa-tivo y del mercado laboral.

No existen sociedades que no produzcan violencia; tampoco hay sociedades sin miedos colectivos. El incremento de los sentimientos colectivos de inseguridad refleja la débil credibilidad de la población hacia los actores institucionales del sistema: la policía, el sistema judi-cial y las normas jurídicas.

Por otra parte, la percepción social del riesgo se sustenta en un proceso cultural que combina miedos colectivos, cambios en los hábitos cotidia-nos y vulnerabilidad de los individuos.

La importancia de este aspecto radica en la correlación positiva entre seguridad ciudadana y bienestar social: la percepción de inseguridad afecta, en forma significativa, la calidad de vida de la población.

Asimismo, los medios de comunicación desempeñan un rol decisivo en la reproducción de los miedos colectivos.

Gran parte de la población asocia el riesgo y las conductas delictivas con los residentes en zonas de contexto crítico; hecho que agudiza el carácter estigmatizante de la pertenencia a esos barrios y reproduce la exclusión y las asimetrías sociales.

Son fenómenos de gran complejidad que conjugan dinámicas sociales profundas, percepciones individuales, reacciones colectivas y determinis-mos estructurales, que hacen al funcionamiento de la justicia, la policía, los medios de comunicación y el Estado.

En los últimos tiempos la cantidad de delitos tiende a crecer, situando a Montevideo con los guarismos más altos respecto al resto del país. También se registra un progresivo aumento de la participación de niños y adolescentes en hechos delictivos; fenómeno relacionado con el proceso de infantilización de la pobreza.

Sin embargo, en momentos en que se están replanteando las formas y tipos de relaciones entre individuos, las diferentes formas de socialización se evidencian como necesarias y complementarias. Los nexos con otros se buscan y se construyen, y por lo tanto no es contradictorio reivindicar el valor del espacio público como hecho social y comunitario, en el que se fortalecen la conciencia cívica y los lazos cercanos entre sujetos diferentes.

La cercanía física continúa siendo uno de los más poderosos instrumentos de integración democrática y el espacio público, un elemento clave en la caracterización e identidad de los barrios y de la ciudad en su conjunto.

Hacia las próximas décadas la capacidad instrumental del espacio público urbano de producir ciudad, estructuración y calidad urbana lo transforman, a la luz de los cambios culturales descritos, en una oportunidad de generar, desde una perspectiva integradora de las diferentes formas de socializa-ción, ámbitos que comprendan equipamientos de diverso tipo, habilitantes y dinamizadores de las múltiples formas de intercambio social.

Estructuras familiares

Las familias conforman espacios de acción en los cuales se definen las dimensiones básicas de la seguridad humana: los procesos de reproduc-ción material y de integración social de las personas. Aquí se pone en juego la formación de identidades, la distribución de recursos materiales y simbólicos, la formación de capacidades y el intercambio de afecto.

Los patrones de estructura y formación de las familias dependen tanto de elecciones personales como de políticas públicas, de circunstancias económicas, sociales, políticas y culturales.

No existe un único modelo de familia sino una diversidad de arreglos fami-liares, con el fin de garantizar el bienestar de sus miembros. Hasta hace pocos años se partía del supuesto de que la unidad básica familiar era el hogar nuclear: la supuesta “familia tipo” de 4 miembros.

En los últimos tiempos este patrón se ha alterado sustancialmente, según lo demuestran los datos censales. Existe un alto número de hogares uni-personales y un alto porcentaje de mujeres jefas de hogar al cuidado de sus hijos, así como un mayor número de hogares extendidos: viviendas que albergan en su seno más de un núcleo familiar.

El incremento de los hogares unipersonales se explica, en parte, por el afán de independencia de los jóvenes respecto al hogar paterno, pero fun-damentalmente por el aumento de las expectativas de vida de la población y la ocupación de estos hogares por personas de tercera edad.

Los programas públicos que no contemplen los cambios en el patrón de estructuras familiares no podrán ofrecer la respuesta adecuada al ámbito de interacción social primordial para el ser humano.

La sociedad uruguaya no escapa a ello: cambios en las estructuras fami-liares, nuevas pautas culturales y hábitos de consumo. Ante los procesos de transformación cultural, las pautas de comportamiento y el sistema de relaciones interpersonales se modificaron sustancialmente.

Espacios de interacción social

Frente a los lugares tradicionales de socialización, como la familia, la escuela, el barrio o el espacio público, han ido surgiendo otros que com-piten con ellos.

El resultado del uso generalizado de las redes es la creación de espacios sociales nuevos en los que la gente puede reunirse e interactuar aunque no estén cara a cara o físicamente presentes: las comunidades virtuales. Sus miembros comparten algunos rasgos comunes: tienen un territorio donde desarrollarse y un tipo de identidad y sentido de pertenencia.

También se crean grupos de intereses, de discusión o investigación que constituyen nuevos espacios de socialización. Especialmente entre los jóvenes, las TIC se han impuesto como los principales agentes de cambio de nuestra época.

Las interacciones sociales en el espacio “público” de internet son tam-bién proveedoras de determinados tipos de capital social. Es una forma de socialización diferente pero no por ello inferior a las formas clásicas.

Por otra parte, las redes crean nuevos lugares de reunión, que generan mejores oportunidades para el empleo, la participación política, el con-tacto social y el entretenimiento.

Las comunidades a larga distancia son formas de asociación que se sustentan más en la existencia de prácticas compartidas entre sujetos que en sus condiciones físicas y localizadas de convivencia. Por este motivo, muchas veces se ha puesto en tela de juicio el hecho de que las relaciones virtuales puedan fragmentar el sentido de pertenencia de los individuos y debilitar los lazos que estos mantienen con las comunida-des tradicionales.

Las tecnologías de la información y la comunicación no son solo herra-mientas, también implican contextos y condiciones ambientales que afectan profundamente a las personas y a sus relaciones interpersonales.

El avance de este nuevo tipo de socialización, sumado a cierta retracción en el uso de los espacios públicos tradicionales —ocasionado por la per-cepción de inseguridad ciudadana y por la preferencia por los espacios de consumo colectivo y esparcimiento de los grandes centros comerciales desconcentrados—, conduce a reflexionar sobre el rol que le cabe, en este nuevo contexto cultural, al espacio público urbano, en tanto lugar de comunicación e interacción ciudadana.

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discutir y diseñar juntos las líneas de intervención y llegar a acuerdos y consensos para la acción.

Para abrir el debate y a partir de las opiniones recogidas durante el proceso desarrollado se proponen algunos puntos de interés o propuestas a considerar:

• Conocer con exactitud las necesidades reales de vivienda y servicios.

• Activar capitales a través de incentivos coordinados por los distin-tos organismos del Estado con acuerdo político.

• Aprovechar los mecanismos de retorno de las valorizaciones para la inversión de capitales privados.

• Aprovechar los instrumentos de planificación territorial deter-minando condiciones favorables en determinadas áreas para la construcción de viviendas.

• Generar una batería amplia de programas destinados a diferentes sectores de la sociedad con necesidades y capacidades económi-cas diferentes (compra de vivienda, acceso al suelo, ampliación, mejora y arrendamiento de inmuebles, etc.), con el fin de revertir, prevenir y consolidar, según el caso.

• Incorporar a la clase media a los programas habitacionales de inte-rés social de manera de prevenir la migración a la periferia.

• Actuar sobre la ciudad consolidada, aprovechando las infraestruc-turas y espacios públicos existentes.

• Analizar el tema de tenencia, propiedad del suelo y derecho de superficie.

• Promover formas mixtas de producción.

• Actualizar las soluciones tipológicas empleadas.

• Otorgar subsidios individualizados, en función de la situación familiar.

• Reformular las formas de producción tradicionales que han tenido importante impacto en el pasado y aún tienen potencial (sistema cooperativo).

• Abordar la problemática compleja de la informalidad urbana, labo-ral y comercial de manera de tener impacto sobre la calidad de vida, empleando un enfoque multidisciplinario.

La segregación socio‑urbana; precariedad urbana y habi‑tacional; informalidad y mercado de vivienda

La precariedad e informalidad urbana ha desbordado la capacidad de acción de la planificación urbana y territorial hasta el momento.

Esta situación, que fue generándose durante décadas, no podrá ser revertida con facilidad y requiere el diseño de mecanismos de actua-ción novedosos respecto a los empleados para orientar la ciudad formal actual.

Las propuestas para mejorar la situación habitacional de sectores vulne-rables, en situación de pobreza, deben ser acompañadas por otras que contribuyan, asimismo, a la mejora de la calidad de vida y a la inclusión social de esa población. Al mismo tiempo, el estudio y satisfacción de demandas específicas debe estar acompañado por otras acciones a nivel de todo el sistema habitacional.

En este sentido, se hace necesario diseñar e implementar políticas de estado que integren políticas de suelo, territoriales y habitacionales. Para ello, el Gobierno nacional y el departamental deberán actuar articulada-mente. El segundo a través de políticas de suelo y cartera de tierras y del ordenamiento territorial, y el Gobierno nacional a través de sus políticas sociales y de la política habitacional, relacionada con la política tributaria, a fin de generar los estímulos necesarios para la inversión privada.

La acción sinérgica de políticas públicas e intervenciones privadas permiti-rá redireccionar la dinámica habitacional para incrementar la accesibilidad al suelo y a la vivienda de los diferentes sectores socioeconómicos.

Por otro lado, a las políticas reactivas o paliativas se deberán incorporar políticas preventivas y proactivas para que cada actor de la sociedad desem-peñe su rol; el Estado, con intervención directa, construyendo e invirtiendo o actuando como facilitador; el sector privado y la sociedad civil, participando como coproductores de las propias soluciones habitacionales.

La Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible sitúa en los Gobiernos departamentales la responsabilidad sobre sus carteras de tierras, al mismo tiempo que fortalece instrumentos existentes de plani-ficación y gestión e incorpora otros nuevos de mayor alcance. El avance de la revisión del Plan Montevideo propone criterios e instrumentos para atender la precariedad e informalidad urbana. El Plan Quinquenal de Vivienda del MVOTMA incluye lineamientos y acciones concretas.

Estos lineamientos estratégicos estarán incorporados en el Plan Estratégico de Montevideo junto a una visión de largo plazo. Su formu-lación genera la oportunidad de reunir a los actores involucrados para


Los procesos demográficos corresponden a fenómenos estructura-les de la sociedad. Un período de veinte años representa un tiempo muy breve para que puedan evidenciarse cambios significativos en la estructura demográfica.

A partir del análisis del Uruguay en relación al resto del mundo y sus dinámicas, es posible concluir que las migraciones se van a intensificar en ambos sentidos; continuarán las tendencias de envejecimiento de la población y se incrementarán los movimientos migratorios internos.

No se considera recomendable restringir los movimientos migratorios, sino aumentar la vinculación de los uruguayos en el exterior con el país.

Es necesario tener en cuenta el potencial que el capital humano uruguayo fuera de fronteras podría representar para el desarrollo nacional

Se prevé la continuidad de las tendencias demográficas actuales: con-tinuará la segunda transición demográfica, la tasa de fecundidad se mantendrá bajo el nivel de reemplazo y se incrementará la esperanza de vida.

La preocupación por el envejecimiento de la estructura de edades se relaciona con la importancia que adquiere el déficit de población eco-nómicamente activa. No obstante, la estructura demográfica uruguaya no debería considerarse negativa en sí misma.

De todos modos, no se trata de una población en “extinción”. Aunque la situación parece amenazante, Uruguay está aún dentro del bono demo-gráfico, lo que significa que es mayor la población activa que la inactiva.

FACTORES CLAVE ASPECTOS CRÍTICOS PERSPECTIVAS LÍNEAS PROPUESTAS

Calidad de vidaPrecariedad e informalidad urbana asociada a la informalidad en la economía y el mercado de trabajo.

Abordar la complejidad del fenómeno de manera integral, interinstitucional y multidisciplinaria.

Formalidad/Informalidad

Producción formal e informal de vivienda polarizada.

No es posible revertir la situación en un futuro cercano.

Recuperar y reorientar recursos utilizados en la construcción informal para ser volcados al mercado formal.

Planificación territorial y habitacional

Desarrollo habitacional desborda la posibilidad de acción de la planificación urbana.

Los nuevos instrumentos de la planificación terri‑torial podrán contribuir al desarrollo habitacional con inclusión social.

Aprovechar los mecanismos de retorno de valorizaciones para la inversión de capitales privados.Generar condiciones favorables en determinadas áreas para la construcción de viviendas.Actuar sobre la ciudad consolidada, aprovechando las infraestructuras, equipamientos, servicios y espacios públicos existentes.

Accesibilidad y permanencia habitacional

Población con necesidades y capacidades de acceso muy dispares.

Se está consolidando la tendencia a la diversifica‑ción de la oferta.

Conocer con exactitud las necesidades, demandas y características de la población.Analizar las alternativas de subsidios en respuesta a la necesidad habitacional.

Políticas habitacionalesPolíticas reactivas y/o paliativas de situaciones de hecho.

Políticas públicas orienta‑das al fortalecimiento de la prevención y anticipación de los procesos negativos.

Proponer políticas preventivas y proactivas. Generar una batería amplia de programas destinados a diferentes sectores de la sociedad con necesidades y capacidades económicas diferentes (compra de vivienda, oferta de suelo, amplia‑ción, mejora y arrendamiento de inmuebles, etc.), con el fin de revertir, prevenir y consolidar, según el caso. Incorporar a los sectores medios en los programas habitacionales de interés social, con el fin de prevenir la migración a la periferia.Promover formas mixtas de producción.Reformular las formas de producción habitacional tradicionales de manera de potenciar sus fortalezas.Estudiar, actualizar y reformular las soluciones tipológicas tradicionales.

Relación interinstitucional estatal

Políticas y programas sociales sectoriales y parciales.

Generar políticas de estado que integren políticas de suelo, territoriales, habitacionales y tributarias.Activar capitales a través de incentivos coordinados entre los distintos organismos del Estado.

Relación interinstitucional público-privado

Estado no incorpora las variables del mercado en la formulación de los programas habitacionales.

Estimular las inversiones privadas.Alinear los intereses del Estado y el sector privado.

Suelo

Incidencia del costo del suelo en el costo total de las viviendas ha sido determinante para la localización de las soluciones habitacionales.

Analizar aspectos referidos a la tenencia, propiedad del suelo y derecho de superficie.Fortalecer las carteras de tierra. Utilizar los instrumentos legales disponibles para mantener una oferta de suelo accesible y recuperar las plusvalías urbanas.

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La puesta en común de los planes y proyectos del sector público y priva-do, así como las expectativas y previsiones de crecimiento de la actividad del sector logístico en las próximas décadas, configuran un escenario de gran complejidad y fuerte impacto en el territorio departamental.

En un contexto económico favorable, la previsión del incremento de las exportaciones y el posicionamiento del puerto de Montevideo como centro logístico regional, integrado al sistema nacional, demanda la plani-ficación coordinada, por parte de actores públicos y privados, de acciones conducentes a anticipar las demandas previsibles, tanto en materia de inversiones en infraestructuras y equipamientos como en lo que respecta al marco jurídico e instrumentos facilitadores de la gestión y asociación público-privada.

Se exponen como principales desafíos:

• La previsión de infraestructuras viales y ferroviarias de alta capaci-dad, de conexión de los nodos de concentración de actividad con el puerto de Montevideo;

• La habilitación de suelo apto para el desarrollo de emprendimientos logísticos de gran porte;

• La mejora de la gestión de la cadena logística para aumentar la competitividad del sector, a través del ajuste del marco normativo, de la agilidad de procedimientos y de una gestión aduanera integra-da y eficiente;

• La formación de recursos humanos especializados en las distintas ramas de actividad vinculadas al sector;

• La incorporación de valor agregado, a través de la promoción de actividades de fraccionamiento, manipulación y procesamiento de las mercaderías en tránsito;

• La habilitación de mecanismos de asociación público-privada para el desarrollo y gestión de las infraestructuras;

• El empleo de tecnologías innovadoras para el control aduanero y para el seguimiento y trazabilidad de las mercaderías;

• La ampliación de la capacidad del recinto portuario bajo los distin-tos regímenes y el desarrollo de terminales especializadas;

• Intervenciones en los accesos a Montevideo a efectos de incremen-tar sus prestaciones y la fluidez del tránsito;

El documento “Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia 2030”21 pone de relevancia el tema y convoca a imaginar escenarios futuros com-prometidos con el bienestar de los jóvenes, detallando las preocupaciones, puntos de vista y propuestas de los participantes. Recoge contribuciones y experiencias de distintas organizaciones sociales, de partidos políticos e instituciones públicas dedicadas a la materia.

Resulta de interés destacar ciertas particularidades de nuestra sociedad e intentar comprender sus claves sociales y culturales.

Las familias han cambiado en composición, estabilidad y funciones. Los hogares unipersonales han registrado un notorio crecimiento, parcialmen-te relacionado con el aumento de la tasa de divorcios. Un 25 % de ellos corresponde a hogares de adultos mayores que viven solos, siendo este un fenómeno relacionado con la segunda transición demográfica.

Para los adultos mayores hay que establecer nuevas estrategias de apoyo y de redes de vinculación de hogares. Es necesario pensar en la adaptación de las viviendas, las infraestructuras y espacios públicos de Montevideo.

Las distintas generaciones se apropian de manera diferente del espacio público. Este hecho se vive como un conflicto más que como un punto de encuentro. Es necesario generar espacios de relación intergeneracional.

Aparece como necesario, además, tomar en cuenta otros aspectos que hacen al envejecimiento, como las políticas de cuidado.

La Ley Nº 17.796 de Promoción Integral de los Adultos Mayores, de agos-to de 2004, asigna al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Salud Pública el cometido de estructurar un Plan Nacional que aborde las necesidades del adulto mayor, asegurando su salud, integración social, condiciones de vida, protección legal y seguridad social. La reglamentación de esta ley, de materializarse, aportará en esta dirección

Se propone, en conclusión, un abordaje de las políticas demográficas en consonancia con los derechos humanos y que compatibilicen con la vida productiva del país, a fin de propender a una distribución espacial equili-brada de la población.

El ordenamiento territorial deberá promover una ciudad amigable, con espacios intergeneracionales que habiliten la convivencia armónica.

21 COMITÉ DE COORDINACIÓN ESTRATÉGICA DE INFANCIA Y ADOLESCENCIA DEL CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICAS SOCIALES. Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia 2010‑2030. Bases para su implementación. Montevideo, 2009.

FACTORES CLAVE ASPECTOS CRÍTICOS PERSPECTIVAS LÍNEAS DE ACTUACIÓN

Tendencias demográficas

Tasas de crecimiento poblacional bajas, incremento de la esperanza de vida, envejecimiento de la población; tasa de fecundidad bajo el nivel de reemplazo.Relación población activa/población pasiva como probable amenaza al sistema de seguridad social.

Continuación de las tenden‑cias demográficas actuales.

Analizar la factibilidad de generar políticas demográficas que estén en consonancia con la actividad productiva.

Migraciones

Emigración de población joven y calificada.Movimientos migratorios internos hacia el interior del país y área metropolitana de Montevideo, distribución desequilibrada de la población en el territorio.

Reducción de la población de Montevideo.Sostenido crecimiento demográfico de áreas econó‑micamente dinámicas y de zonas de atractivas oportuni‑dades habitacionales.

Promover asentamientos urbanos equilibrados, con el uso racional de las infraestructuras existentes.Optimizar la oferta de Montevideo para estimular el retorno de población emigrada.Aumentar la vinculación de los uruguayos en el exterior con el país y evaluar el aporte potencial que este capital humano podría representar para el desa‑rrollo nacional en términos de competencia y diversificación de capacidades.

Transformación de la familia

Cambios en la composición, estabilidad y funciones de la familia.Disminución de la tasa de fecundidad; insatisfacción entre los hijos tenidos y deseados.Notorio crecimiento de hogares unipersonales.Aumento de la tasa de divorcios.

Adultos Mayores

Falta de apoyo y contención social al adulto mayor.Necesidades insatisfechas del adulto mayor (declarados como derechos según artículo 2º de la Ley Nº 17.796 de Promoción Integral de los Adultos Mayores).

Mayor expectativa de vida.Incremento de los hogares unipersonales.Una ciudad más accesible para el adulto mayor.

Interactuar con un Plan Nacional de Promoción que atienda las necesidades del adulto mayor en todos los planos de la vida individual y colectiva.Promover una ciudad más amigable con los adultos mayores con espacios de relación intergeneracionales de convivencia ciudadana.

Infancia y adolescencia

Concentración de la pobreza en los hogares con mayor número de niños.Nuevas generaciones con escasa capacidad de sustento y dificultades para su inserción formal en el mercado de empleo.

Generar oportunidades de integración social que reviertan la tendencia a la segmentación.Fortalecer la conciencia ciudadana y contribuir a la transformación de los vínculos intergeneracionales.Mantener el apoyo a las unidades familiares vulnerables.Incrementar las políticas de protección a la primera infancia.Apoyar el fortalecimiento y transformación del sistema educativo.

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Demanda de suelo

Valor del suelo creciente.Limitaciones normativas a la implantación de equipamientos logísticos.Conflictos con otros usos del territorio.Escasa disponibilidad de suelo apto para usos logísticos, en relación a la demanda creciente.Extensión del recinto portuario restringida por los usos urbanos.

Expansión del recinto portuario hacia zonas extra portuarias.Expectativas de crecimiento sostenido del sector logístico y de la operativa portuaria.Profundización de las especializaciones de áreas y terminales portuarias.Demanda creciente de suelo para silos, depósito de chips, depósitos de contenedores y otras actividades logísticas en el territorio departamental.

Planificar posibles áreas de expansión, según el modelo en red de puertos secos interconectados.Promover la instalación de áreas especializadas, zonas de acopio de mercaderías y terminales de carga, vinculadas a través de la red vial principal con el puerto de Montevideo.Definir un marco normativo y reglas de juego claras para la instala‑ción de empresas y para el transporte de cargas.

Infraestructuras

Limitaciones del calado actual del puerto de Montevideo.Inversiones en infraestructuras no acom‑pasan el ritmo de crecimiento y demandas de la actividad.Saturación de los accesos a Montevideo.Interferencias vehiculares del transporte pesado con el tránsito local.Interferencias de las redes ferroviarias con la infraestructura vial departamental.

Posicionamiento del puerto de Montevideo como centro logístico integrado a un sistema regional y sostenido por un sistema multimodal eficiente de transporte de carga.Incrementos futuros de cargas, relacionados con los grandes equipamientos e infraestructuras (nueva terminal aeroportuaria; Anillo Perimetral Vial).Crecimiento sostenido de la producción nacional y de las exportaciones.El dragado previsto incrementará su capacidad operativa.

Invertir en infraestructuras viales y ferroviarias vinculantes entre los nodos y áreas de concentración de actividad logística e industrial.Intervenir en las rutas de acceso, a efectos de incrementar sus prestaciones.Complementar el modo de transporte carretero de cargas con los modos marítimo y ferroviario.Desarrollar una terminal portuaria en el oeste (Punta de Sayago).Instalar terminales de carga vinculadas al Anillo Perimetral Vial, que contemplen la integración multimodal.

Mano de obra

Baja proporción de puestos de trabajo generados en relación al volumen de actividad.Baja calificación de mano de obra para actividades vinculadas al sector logístico e industria naval.

Progresivo incremento de la cantidad de puestos de trabajo.Incremento de la cantidad y calidad de la mano de obra calificada.

Crear condiciones para incrementar el porcentaje de manipulación de las mercaderías e incorporación de valor agregado, con el aumento consiguiente de mano de obra empleada.Desarrollar oportunidades de formación específica de mano de obra.Implementar estrategias de inclusión social vinculadas a los nuevos emprendimientos y oportunidades laborales.

Gestión

Dificultades y demoras en la gestión de los permisos aduaneros.Falta de instrumentos de control y seguimiento de la trazabilidad de las mercaderías.Falta de adecuación del marco legal a los regímenes específicos y a las diferentes formas de asociación público‑privado, para la instalación y gestión de infraes‑tructuras logísticas.

Mejora en la eficiencia de la gestión y procedimientos más ágiles e innovadores.

Desarrollar servicios aduaneros eficientes y una gestión integrada y asociada a las futuras terminales de carga.Adecuar el marco legal para la manipulación de la carga y agregado de valor, con las seguridades correspondientes.Instalar un servicio de telecomunicaciones eficiente, accesible y de vanguardia.Aplicar la tecnología a la seguridad, seguimiento y trazabilidad de las cargas.Desarrollar instrumentos jurídicos habilitantes de nuevas formas de gestión y asociación público‑privada.

• La facilitación de las conexiones intermodales;

• Resolución de los cruces conflictivos entre las diferentes redes de infraestructura.

En este escenario son señales auspiciosas la extensión del recinto portua-rio hacia el oeste con el proyectado puerto de Punta de Sayago, así como los proyectos departamentales de Parques de Actividades, la delimita-ción y promoción de áreas de concentración logística e industrial y las Terminales de Carga asociadas al Anillo Colector Perimetral Vial.

Economía informal y mercado de trabajo

Desde una perspectiva macroeconómica, y en función de la dinámica de la economía nacional en los últimos años así como de las perspectivas futuras, no puede soslayarse el hecho de que, si bien el crecimiento de la actividad económica es una condición necesaria para mejorar el nivel y la calidad del empleo, no es suficiente para resolver los problemas de acceso y permanencia en el mercado laboral, máxime cuando se han alcanzado cifras históricamente bajas en los niveles de desempleo.

El contexto socioeconómico y las políticas públicas son determinantes al momento de abordar las perspectivas del mercado de trabajo en general y de la economía informal en particular. Asimismo, la dinámica del mercado de trabajo no está ajena a las heterogeneidades geográficas en lo que hace a la localización del empleo y de los hogares, elementos interrelacionados entre sí y fluctuantes en el tiempo.

Montevideo ha sido históricamente un polo de atracción por ser la capital y centro de localización de un conjunto significativo de actividades econó-micas y administrativas. No obstante ello, las tendencias de localización, afectadas en particular por las fluctuaciones del mercado de vivienda, se han desplazado a los alrededores de Montevideo y a su área de influencia, en particular, hacia la región metropolitana.

Por otra parte, en tiempos recientes la dinámica de localización residen-cial y generación de empleo se ha modificado en relación a esa tendencia histórica, en tanto la creación de puestos de trabajo ha sido mayor en términos relativos fuera de los límites de Montevideo.

Asimismo, fuentes de empleo tradicionales de Montevideo, como la industria y la actividad pública, han vivido importantes transformaciones. La actividad industrial ha perdido importancia relativa en la actividad económica, sobre todo a partir de la década del noventa; y en el sector público el empleo ha decrecido sustancialmente al tiempo que se avizora una creciente descentralización de actividades estatales, promoviendo su proyección hacia el interior.

Sin embargo, otras actividades, como el transporte y la logística, el turis-mo, los servicios, han cobrado relevancia como generadores de empleo y demandantes de nuevas infraestructuras, representando nuevos retos que Montevideo deberá afrontar.

En lo que refiere a las características generales del mercado de trabajo, los elementos más significativos se relacionan con el crecimiento económico y algunas políticas implementadas a escala nacional. Estas han conducido a una baja significativa de la tasa de desempleo, que ha evolucionado de 14 % a inicios de 2004 a la cifra del 7 % actual. Paralelamente, según diversos indicadores, los niveles de informalidad en la actividad económi-ca han mostrado tendencia a descender en los períodos recientes.

En materia de políticas públicas se pueden destacar, más allá de sus resul-tados diversos, algunas experiencias dirigidas a la promoción de empleo: la del “empleo transitorio” desarrollada por el MIDES, que ha integrado a unas 15 000 personas en situación de marginación y pérdida de hábitos de trabajo; la experiencia del MTSS a través del “Objetivo Empleo”, que ofrece incentivos a la contratación de personas con un largo período de desocupación y bajo niveles de formación; los Centros Públicos de Empleo, desarrollados en convenios entre el MTSS y las Intendencias departamenta-les, que han apuntado hacia el encuentro de la demanda y oferta de trabajo.

La combinación de factores como los antes mencionados han actuado con mayor o menor impacto sobre el fenómeno de la economía informal, pero en lo que refiere específicamente a la informalidad laboral, el fenómeno se concentra básicamente en trabajadores de la industria de la construcción, trabajadoras del servicio doméstico y trabajadores por cuenta propia. En el caso del servicio doméstico, a partir de 2005 y como resultado de una serie de políticas, el grado de cobertura pasó de un 25 % a un 40 %.

Un elemento central a tener presente cuando se aborda la cuestión de las actividades informales es el trabajo infantil. Esto es así tanto por el significado que tiene en sí mismo como por sus consecuencias, ya que está directamente relacionado con la deserción escolar y con la afirmación de la condición de trabajador informal toda la vida; vínculos estos que se refuerzan en el caso de los clasificadores de residuos.

Precisamente, la actividad de recolección y clasificación informal de residuos es una problemática que involucra factores socioeconómicos y ambientales y que por ello representa una oportunidad para abordar una multiplicidad de problemas, con una visión integral: la informalidad, la segregación y exclusión social, los problemas ambientales, la generación de energía, cuestiones de seguridad ciudadana.

Otra de las variantes de la informalidad con fuerte presencia en las ciu-dades es la del comercio callejero y la venta en el espacio público. En Montevideo se concentra preferentemente sobre las arterias de mayor tránsito y en las centralidades.

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El cambio tecnológico, que ya se evidencia y que estará presente en las próximas décadas, se está originando a través del desarrollo muy acelerado de nuevas tecnologías y del crecimiento sinérgico entre las mismas.

La biotecnología, las nanotecnologías y los nuevos materiales, en conjun-to con las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC), son aquellas disciplinas que se avizoran como las más pujantes hacia el futu-ro. Si bien ahora se encuentran en etapas de crecimiento paralelo —con excepción de las nanotecnologías y el desarrollo de nuevos materiales, ya en sociedad colaborativa con retroalimentación desde hace algunos años—, se prevé que junto con el desarrollo individual se verificará una interacción creciente en las décadas por venir.

Esta actividad representa muchas veces el eslabón visible de una cade-na mayor, en la que los trabajadores son distribuidores de empresas que utilizan ese canal para ofrecer sus productos, cuya procedencia y docu-mentación reglamentaria no siempre está disponible.

Otro enfoque a tener en cuenta sobre el comercio callejero es el que refie-re al uso del espacio público: quiénes y con qué fines se apropian del espacio colectivo para la obtención de beneficios privados. El rol prepon-derante aquí le cabe al Gobierno departamental en dos cuestiones clave: la regulación y el contralor.

Sin perjuicio de la complejidad del fenómeno, que abarca quizás otras dimensiones, en el cuadro superior se presentan sintéticamente los prin-cipales elementos conceptuales y algunas propuestas de actuación que surgieron de los talleres.

FACTORES CLAVE ASPECTOS CRÍTICOS LÍNEAS PROPUESTAS

Definición política

Falta de abordaje de la cuestión en profundidad en razón de las condiciones de vulnerabilidad y pobreza de los afectados.Impulso de líneas de acción que atacan el problema solo superficialmente y no de forma integral.Dificultades para priorizar líneas de acción y asignación de recursos.

Abordar integralmente la problemática de la informalidad con un fuerte compromiso con las acciones a implementar.Establecer como marco conceptual que las políticas públicas y los programas a desarrollar deben apuntar a interrumpir el ciclo de reproducción de pobreza, exclusión y trabajo informal.Aprovechar los tiempos del ciclo político para implementar soluciones al problema, haciendo caudal además de la bonanza del ciclo económico.

Capital humano y oferta de trabajo

Problemas de calificación que dificultan el acceso al mercado.Pérdida de hábitos de trabajo vinculada al fenómeno de la exclusión y a largos períodos de desempleo.Poca flexibilidad del sistema educativo formal para dar respuesta a los requerimientos de capacitación.

Poner fuerte énfasis en las políticas educativas y programas de formación que contribuyan a desarrollar el capital humano como base fundamental para la inserción en el mercado laboral y la generación de ingresos.Establecer canales de articulación más fluidos entre el sistema educativo y los sectores de la producción para que las ofertas de formación se compatibilicen con las demandas de calificación.

Normativa y contralor

Dificultades del sector público para cumplir con la función de control: pierde reputación en su rol fiscalizador.Participación de parte del sector privado formal en activida‑des informales como parte de la cadena de valor.Normativa difusa, poco conocida y falta de instrumentos para materializarla.

Afianzar el rol del sector público, y en particular de la Intendencia, como regulador y fiscalizador del cumpli‑miento de las normas vigentes en lo que hace al informalismo y al uso del espacio público. Recuperar para el Gobierno departamental la reputación de institución firme y equitativa en la aplicación de la normativa.Revisar el universo de normas a efectos de su adecuación a las nuevas realidades, sin exceder el alcance normativo.Asignar recursos a la fiscalización y contralor del cumplimiento de las normas y no incorporar nuevas reglas que no se puedan controlar.

Costos y beneficios de la informalidad

Existencia de beneficios económicos en una serie de actividades informales.Diferencias de ingresos potenciales entre actividad informal y formalidad, relacionada con la calificación de la fuerza de trabajo.

Mejorar las coordinaciones interinstitucionales para promover la formalización de las actividades económi‑cas y desestimular y/o combatir el informalismo, atacando los beneficios coyunturales de la informalidad.Promover la articulación entre el sector público y privado para la implementación de programas que apunten a formalizar enclaves de actividad informal, generando incentivos a la formalidad. Desarrollar, con otros organismos públicos y actores privados, programas preventivos que abarquen todas las dimensiones del fenómeno y que enfaticen los beneficios de la formalidad y las pautas culturales sobre las que se sustenta.

Políticas/Programas/Proyectos

En algunas actividades el marco regulatorio vigente no contribuye a la creación de condiciones laborales adecuadas.Falta de decisión e iniciativa para la elaboración de programas y proyectos innovadores que contribuyan a la formalidad.En algunos casos se han impulsado proyectos que no son autosustentables en el tiempo.Problemas de gestión, sobre todo en lo referente a la evaluación de las políticas y planes que se implementan.

Promover el asociacionismo y el acceso a recursos para el desarrollo de actividades productivas sustenta‑bles en el mediano y largo plazo.Avanzar en la creación de condiciones laborales adecuadas, combatiendo la inestabilidad, informalidad y precariedad laboral.Desarrollar experiencias piloto de soluciones a la informalidad en sectores particularmente vulnerables, tales como los clasificadores de residuos y quienes desarrollan actividades en la vía pública.Implementar experiencias de incorporación a la formalidad en actividades propias del quehacer del sector público, tales como el mantenimiento vial o la reparación de los espacios públicos.Establecer sistemas de indicadores para la medición de los resultados de las acciones y como insumo para la evaluación de las políticas públicas.

En este contexto tiene lugar un nuevo paradigma productivo: el relaciona-do con el desarrollo de Centros Científico-Tecnológicos y el surgimiento de Empresas Pequeñas Intensivas en Conocimiento (EPIC).

Las EPIC deben poder manejar procesos de innovación en las disciplinas pujantes, así como ser versátiles para generar nuevos procesos y/o pro-ductos y tener capacidad para realizar la transferencia tecnológica sobre empresas de mayor porte que puedan industrializar la idea.

Para que el proceso descrito pueda llevarse adelante es fundamental que se facilite el acceso de las EPIC a los centros de investigación y desarrollo, tales como el Instituto Pasteur, el Polo Tecnológico de Pando o, en el futuro, el proyectado Parque Científico Tecnológico de Malvín Norte.

Las empresas podrían instalarse en el entorno de un Polo, generando su propia infraestructura edilicia, o implantarse dentro del edificio cen-tral del Parque. El Polo ofrece espacio físico, infraestructura edilicia,

equipamientos y recursos humanos, y actúa como intermediario entre las EPIC y las empresas de mayor envergadura que aplican los desarrollos.

Existe también otro ejemplo exitoso de Polo Tecnológico que es Zonamérica, donde funcionan una serie de empresas en las áreas de la biología, las TIC y similares.

El desarrollo de estos Polos demanda la necesidad de contar con un transporte rápido que los conecte con las diferentes zonas de Montevideo, especialmente con el aeropuerto, de disponer en el ordenamiento territorial áreas adecuadas, y de contar con buenas tele-comunicaciones y un entorno de calidad urbana o valor paisajístico. Preparar o acondicionar en la ciudad este tipo de áreas es un elemento atractivo para inversionistas.

En ese sentido, se identificaron ejes o distritos tecnológicos, algunos ya consolidados como el eje avenida Italia y otros con oportunidades de

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desarrollo, como el distrito de La Aguada y los ejes de Ruta Nacional Nº 101, Ruta Nacional Nº 102 y su encuentro con la Ruta Nacional Nº 8.

A efectos de preparar a Montevideo para estos nuevos paradigmas tecnológicos y cambios culturales, será necesario dotarlo de la infra-estructura adecuada. Se necesita un sistema de canalizaciones de los distintos servicios —fibra óptica, televisión por cable, agua o gas— y, tal vez, otras infraestructuras, como por ejemplo, la distribución de aire comprimido.

Tan importante como los recursos humanos son los recursos materiales. Estos últimos son mucho más inhibitorios para el desarrollo de un proyec-to que los primeros.

En tal sentido, se necesita disponer de capital de riesgo, porque los recursos humanos aún no son un cuello de botella; lo que se requiere es una especie de banco inversor. Se podría desarrollar una sociedad de fondos públicos, en los que el Estado —a nivel nacional o departamen-tal— pueda participar de las ganancias de la empresa cuando comience a generar dividendos. También podría, a estos mismos efectos, disponer-se de fondos privados. Como ejemplo exitoso de fondo de financiación departamental para actividades económicas, se reconoce la experiencia del FONA para la industria audiovisual.

En el país existe actualmente un pool de capitales para emprendedores que les permite comenzar a crecer y formar una semilla: la ANII (Agencia Nacional de Investigación e Innovación) dispone de algunos instrumen-tos y en el sector privado existe el programa Prosperitas.

Es necesario que a nivel estatal se provea a estas empresas de medios para poder ser creadas y para subsistir en las primeras etapas (“valle de la muerte”). Esta figura es clave y amerita la creación de instrumentos espe-ciales en lo que refiere a financiamiento y crédito: capital semilla, capital de riesgo, o una sociedad de ganancia y riesgo mutuo público-privado.

Otro elemento dinamizador lo constituyen las compras que realiza el Estado, quien tendría que actuar como demandante de nuevas tecno-logías, a efectos de promover las empresas nacionales. Asimismo, otra medida de promoción podría ser la reducción de impuestos y exoneracio-nes tributarias.

Una problemática que preocupa es la de la propiedad intelectual. Es nece-sario modificar el marco jurídico de la propiedad intelectual y analizar cuidadosamente el tema de los tratados.

El conocimiento está en el individuo, por lo que se necesita estimular las capacidades creativas e innovativas y las condiciones para que ese conocimiento sea sustentable en el tiempo.

Desde lo departamental, hay posibilidades para generar y fortalecer esas capacidades, colocando el énfasis en la articulación de lo cultural con la propuesta educativa. Se destaca la responsabilidad que tiene la Intendencia de Montevideo de facilitar espacios de convergencia: espa-cios públicos donde se pueda acceder a Internet o donde los jóvenes puedan interactuar, que conformen ámbitos fermentales en arte o ciencia.

En cuanto al avance tecnológico y a su relación con el capital humano, en un horizonte al 2030, los niños que ahora están naciendo, cuando lleguen a la educación superior, tendrán 10 años o más de experiencia dentro de las TIC, es decir, un nivel de instrucción superior al de la actual población universitaria. Se trataría de la gran revolución que está en marcha y que va a cambiar completamente el perfil de la mano de obra uruguaya.

No obstante estas auspiciosas proyecciones de futuro, deberían adoptarse medidas respecto a la problemática actual de la enseñanza media para evitar un salto en la formación de los futuros recursos humanos, lo que podría desencadenar la necesidad de importación de fuerza laboral.

En cuanto a la fuga de cerebros, existen planes al respecto, pero aún es una materia pendiente.

Un aspecto crítico es el de la fragmentación intelectual, incluso en el ámbito universitario, y las dificultades que existen para vincular la acade-mia a las empresas.

La fragmentación social es el mayor riesgo actual; mayor incluso que la brecha tecnológica y que el cambio climático. Habría que asociar la gene-ración de riqueza con la equidad inclusiva.

Por otra parte, los productos de alto valor agregado que se exportan generan divisas, pero es necesario que los beneficios de la innovación se difundan a la población en general. A esos efectos, es esencial el rol del Estado, a través de instrumentos tales como el Fondo Nacional de Recursos o asumiendo los costos de programas que democraticen los avances tecnológicos, como el Plan Ceibal, o el acceso de sectores de bajos recursos al servicio conjunto de internet/cable/telefonía.

Los sectores de la innovación comprenden áreas de la economía con tanta potencialidad que es difícil establecer sus límites. La pregunta que debe hacerse es hasta dónde se desea llegar. Esos desafíos van a depender fundamentalmente de una política nacional, de una definición del país y del departamento que se desee construir.

FACTORES CLAVE ASPECTOS CRÍTICOS PERSPECTIVASz LÍNEAS DE ACTUACIÓN

Organización y gestión empresarial

Conservadurismo empresarial. Escasa incor‑poración de la innovación tecnológica por parte de empresas nacionales.

Desarrollo acelerado de empresas innovadoras y creciente sinergia entre ellas.Desarrollo importante de EPIC (Empresas Pequeñas Intensivas en Conocimiento).

Facilitar la creación de estructuras que promuevan la innovación tecnológica (facilitar la creación de Parques Científico‑Tecnológicos y el acceso de las EPIC a estos centros, entre otros).Potenciar y aprovechar productos innovadores generados por la Intendencia de Montevideo.

Infraestructura y servicios

Necesidad de mayor cober‑tura de las infraestructuras de telecomunicaciones (fibra óptica).Falta de aprovechamiento de la infraestructura existente.

Se mantendrá la tendencia de concentración de actividades relacionadas con la innovación y el conocimiento en áreas con buena conectividad con el aeropuerto, que posean buenas telecomu‑nicaciones, con buen servicio de transporte y en un entorno de calidad urbana o paisajística.

Anticipar la demanda de infraestructura, previendo los recursos necesarios (conectividad física y digital).Planificar a mediano y largo plazo: Intendencia/Organismos del Estado/Privados (Planes Departamentales de Conectividad, de Infraestructuras, entre otros).Optimizar el uso del espacio público (reunir conducción de servicios por único ducto, reutilización de cañería en desuso).Facilitar el transporte entre el aeropuerto y los ejes o distritos de la innovación.

Inversión, financiación y promoción

Falta de capital de riesgo para promover EPIC.Poca inversión en innovación tecnológica en relación a la inversión en ciencia.Situación desventajosa de empresas nacionales en el tema patentes, en relación al marco legal internacional.

De no producirse a corto plazo cambios respecto a las fuentes de financiación, puede retrasarse el crecimiento de estas actividades y perder la oportunidad de alcanzar un buen posicionamien‑to en el mercado internacional.

Promover mecanismos de financiación para empresas innovativas (creación de sociedad de fondos públicos Estado/Intendencia con participación en las ganancias, así como sociedades de fondos privados).Incrementar la inversión en tecnología.Aumentar los programas para nuevas empresas (capital semilla, p. ej., a nivel privado, Programa Prosperitas).Como elemento dinamizador, por parte del Estado o Intendencia, promover a las empre‑sas nacionales que emplean nuevas tecnologías a través de sus compras.Incentivar desde el punto de vista tributario a empresas innovativas.Modificar normas sobre la propiedad intelectual y rever los tratados internacionales para extender los beneficios de la innovación hacia la sociedad.

Aspectos cultu-rales y capital humano

Insuficiente vinculación entre academia/sector público/sector privado.Bajo nivel de matriculación en la enseñanza media.Incipiente forma de trabajo en redes.Insuficiente promoción de capacidades creativas.

Incremento del capital humano formado en las nuevas tecnologías de las TIC (los niños del Plan Ceibal tendrán 20 años).De mantenerse la tendencia de deserción de la enseñanza media, posible discontinuidad en la formación del capital humano y oferta insuficiente de mano de obra para responder a una demanda más exigente.

Implementar políticas que faciliten la actitud innovadora.Promover el trabajo en redes.Motivar a la población para que se forme en el área del conocimiento (p. ej., Programa Emprender).Desarrollar programas para atraer y recuperar el capital humano que emigró.Promover un fuerte cambio cultural hacia la innovación y la creatividad, y construcción de institucionalidad a tales efectos (p. ej., con una “Agencia Departamental para la recreación de Montevideo como Ciudad del Conocimiento” o con un “Gabinete Departamental de la Innovación”).

Inclusión socialFragmentación social existente.Brecha digital.

Generalización de la formación digital (a través del Plan Ceibal se integra el resto de la familia al conocimiento informático).

Asociar generación de riqueza con la equidad inclusiva. Aplicar subsidio a productos uruguayos de exportación de alto valor agregado (Fondo Nacional de Recursos, acceso a innovaciones en el campo de la salud, etc.)Asumir los costos de programas que democraticen los avances tecnológicos (conti‑nuación del Plan Ceibal, acceso de sectores de bajos recursos al servicio conjunto de internet/cable/telefonía).Aplicar avances tecnológicos a algunas actividades económicas para mejorar las condiciones laborales (p. ej., recolección de residuos).Crear espacios de convergencia social (red inalámbrica de internet en espacios públicos).

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Sustentabilidad ambiental, cambio climático y matriz energética

A lo largo del tiempo, el concepto de sustentabilidad ha evolucionado: no se trata solo de “sostener” lo que se tiene, sino de modificar y mejorar la situación de partida.

Para un horizonte de veinte años debería proponerse como objetivo una ciudad más armónica y sustentable, con soluciones globales, integrales y simultáneas.

Respecto a los problemas relacionados al ambiente, la pobreza es uno de los más importantes.

El cambio climático es un fenómeno que ya está afectando el planeta; por esa razón es necesario que esté contemplado en todos los programas nacio-nales y departamentales. El reconocimiento del cambio climático como un problema es el punto de partida para investigar posibles soluciones.

Impacta en el territorio de múltiples formas, pero sobre todo en áreas de mayor sensibilidad y menor capacidad adaptativa, afectando la salud humana, la producción agropecuaria, los ecosistemas, la generación de energía, las infraestructuras, las dinámicas costeras y el paisaje.

Como consecuencias del cambio climático en la zona costera, se reco-noce la erosión, el aumento del nivel del mar, la intrusión salina y las alteraciones de los ecosistemas. En los 70 km de costa montevideana sobre el Río de la Plata, se constata un crecimiento del nivel del mar de 3 mm por año, situación que representa una amenaza no solo para la

zona costera, sino también para las márgenes de los cursos de agua que desembocan en él; situación especialmente agravada por la vulnerabilidad de la población asentada en ellas.

Mayor intensidad y frecuencia de vientos extremos, olas de calor, sequías más severas y mayor cantidad de precipitaciones extremas impactarán en las condiciones del hábitat humano y, como consecuencia, en la salud de la población más desprotegida frente a estos eventos.

Asimismo, las infraestructuras urbanas —saneamiento, alumbrado públi-co, vialidad, etc.— se verán más exigidas y con mayores probabilidades de colapso.

El espacio público también merece atención en su diseño y su manteni-miento para responder a las condiciones extremas, por ejemplo, respecto a las islas de calor, muy comunes en las ciudades.

La producción rural se verá afectada por la disponibilidad de agua para el riego, el aumento de enfermedades y plagas, las inundaciones, la erosión del suelo y la mayor cantidad de ocurrencia de incendios forestales.

Como forma de abordar los efectos del cambio climático, se encuentran las acciones de mitigación y de adaptación, por lo que es necesario precisar las zonas de posibles impactos para definir soluciones prioritarias.

Si bien las medidas de adaptación son consideradas imprescindibles, las acciones de mitigación, aunque no contribuyen significativamen-te a revertir el cambio climático, son relevantes para el control de las emisiones.

El promedio de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por habitante en las ciudades es muy superior al promedio a nivel país, y las causas de estas emisiones son sustancialmente diferentes.

El departamento de Montevideo concentra la mitad de la población nacio-nal y, en consecuencia, libera un gran porcentaje de gases que impactan en la atmósfera. La fuente emisora más importante de GEI es la quema de combustibles, seguida de las emisiones que corresponden a metano, producto del proceso anaeróbico de los residuos orgánicos. Un manejo adecuado de los mismos se traduciría en una reducción de las emisiones.

Respecto a la quema de combustibles, la mayor parte corresponde al sector transporte, seguido del sector residencial. Por otra parte, el total de emisio-nes de los sectores residencial y comercial supera ampliamente al transporte.

El conocimiento de las emisiones y la capacidad de absorción resulta estratégico en relación a las políticas a implementar para su control.

También es necesario tener en cuenta el posicionamiento del país y la ciudad en la región y en el mundo para anticipar y prevenir efectos no deseables.

En relación a la adaptación al cambio climático, los mapas de riesgo aso-ciados a la variabilidad y al cambio climático son imprescindibles para el diseño de políticas, principalmente las territoriales.

Es importante destacar que Uruguay aporta un 0,005 % del total de las emisiones del planeta. Si bien no es un aporte significativo, y a pesar de que las principales soluciones al cambio climático son las globales, también son importantes las acciones de adaptación locales, sobre todo en las áreas de mayor vulnerabilidad.

Aún los problemas ambientales no son considerados un tema a resolver en lo inmediato. No obstante, sus consecuencias son más visibles y acen-tuadas en las zonas rurales, donde los períodos de sequía o inundaciones repercuten directamente en las producciones agropecuarias.

La variabilidad del clima es también un tema presente, que repercute significativamente en el comportamiento de las cuencas hidrográficas, sobre todo considerando las modificaciones del período de retorno, en relación a la inundación de arroyos y ríos. Las modelaciones de inunda-ción de los arroyos permiten delimitar áreas en función de los diferentes períodos de retorno; condición necesaria para el diseño de políticas territoriales y de vivienda.

Las variaciones climáticas también inciden en la generación de energía y colaboran en la situación de crisis energética.

En el campo energético existen dos líneas de acción: la eficiencia ener-gética y la sustitución de fuentes no renovables por renovables. En ese

sentido, el departamento de Montevideo tiene la oportunidad de aportar soluciones que atañen al transporte, la gestión de los residuos urbanos, el sector industrial y las edificaciones.

Por otra parte, el Gobierno departamental tiene la responsabilidad de poner en práctica acciones ejemplificantes para promover la eficiencia energética, sobre todo en el área del alumbrado público, por su fuerte incidencia en el gasto global de energía.

En Montevideo el sector transporte representa una gran oportunidad para abordar el tema no solo por el impacto que puede generar, sino por su escala, con soluciones aún al alcance.

Los cambios en la tecnología son solo una parte de la solución, en tanto que los cambios en las costumbres son más importantes, en relación a las soluciones ambientales.

Algunas acciones dirigidas al sector transporte operan a favor de desesti-mular el uso de autos particulares: el rediseño del transporte colectivo, la promoción del uso de las bicicletas, la peatonalización de ciertos sectores de la ciudad, la prohibición de estacionamiento de automóviles en deter-minadas áreas, entre otros.

Un aspecto a tener en cuenta en relación al uso de la bicicleta en la ciudad es el del respeto por los usuarios de las ciclovías y sus derechos. Aún no se cuenta con adecuados niveles de seguridad para su uso ni estaciona-mientos previstos para tal fin.

Las soluciones necesitan ser contundentes, pero con políticas territoriales progresivas, por ejemplo, la delimitación de zonas o circuitos destinados al tránsito de bicicletas y autos eléctricos, previendo su extensión progresiva.

En el sector industrial, el suministro de energía es un tema sustancial. Uruguay está atravesando una transición de fuentes de energía que apunta a diversificar su matriz energética, a sustituir el petróleo y a reducir la alta dependencia de la generación de hidroelectricidad, la que se ve afectada por el cambio climático.

La energía puede transformarse en el mayor vector de inequidad, en tanto que los costos inhiben la más amplia accesibilidad.

La gestión de los residuos del departamento implica un impacto ambiental durante todo el proceso —desde su origen y transporte hasta su disposi-ción final— con un consumo de energía asociado mayor que la cantidad de energía que pueda provenir de la transformación de los residuos.

Por otra parte, el uso de los residuos sólidos para generar biogás demanda grandes extensiones de suelo y generación de olores, con la consiguiente afectación al ambiente.

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Cabe destacar que Montevideo es el departamento con mayores emisio-nes de metano. Su posible captación y utilización como fuente de energía constituiría una acción de mitigación del cambio climático.

La generación de energía distribuida por parte de privados permi-tirá a los particulares la explotación de los recursos viento y sol del departamento.

Por otra parte, las políticas de eficiencia energética y ahorro energético están fuertemente relacionadas con el involucramiento de todos los sec-tores y con la participación ciudadana.

El comportamiento individual responde a un modelo de consumo global; por lo tanto, son relevantes estrategias que generen cambios de conducta y derriben barreras culturales.

En relación a la eficiencia energética de las construcciones, son necesarias políticas consistentes, expresadas en leyes nacionales en coordinación con los Gobiernos departamentales, quienes tienen com-petencias específicas para su reglamentación, por ejemplo, la Ley de Energía Solar Térmica.

Por otra parte, los sistemas de incentivos son parte de las soluciones para promover cambios culturales en la población y en el mercado. Se recono-cen como barreras la dificultad de los usuarios de ver resultados a corto plazo, el aumento en la inversión inicial en la construcción, dificultades de control, entre otros.

En la mayoría de los casos, los problemas en las construcciones rela-cionados con el confort térmico se corrigen consumiendo más energía; situación que se irá agravando en la medida que se incrementen y se acen-túen las olas de calor y frío, lo que implica desafíos en toda la cadena de valor de la construcción.

Por otro lado, la adaptación de los edificios ya construidos podría aten-derse con incentivos o subsidios a los sectores de más bajos recursos para realizar mejoras en sus viviendas, tendientes a mejorar el desempeño térmico (cambio de ventanas, colocación de aislante, etc.). En este senti-do, resulta necesaria la alianza con el Ministerio de Salud Pública ya que el buen desempeño térmico de la vivienda está directamente relacionado con la salud humana.

En el diseño de las políticas para enfrentar estos problemas, la educación y la información cumplen un papel relevante.

Los desafíos que se presentan deberían ser abordados con un carácter interinstitucional (IMM, MVOTMA, UTE, OSE, MSP, etc.), articulando pla-nes tanto sectoriales como departamentales.

Por otra parte, disponer de un sistema de indicadores que permita evaluar el éxito de las políticas públicas, comparar los resultados con una línea de base y conocer los impactos, así como el posicionamiento de Montevideo respecto a otras ciudades, resulta esencial para avanzar hacia un modelo de desarrollo sustentable.

Recursos naturales y residuos sólidos urbanos

El mayor impacto en el estado de situación del departamento respecto a la limpieza proviene de la dispersión de los residuos, a consecuencia de la clasificación informal. Existe una relación directa entre los asentamientos irregulares y las actividades de clasificación. Se estima en unas 25 000 las personas que se ocupan de la clasificación de los residuos sólidos urbanos (RSU).

En lugar de actuar sobre los recicladores (la oferta) habría que dirigir los esfuerzos al control de las industrias receptoras (la demanda).

Desde el punto de vista del ciclo de los residuos, la actual forma de reciclaje es eficiente, pero deficiente desde los puntos de vista socioeco-nómico y ambiental. Los problemas detectados son estructurales de nuestra sociedad, manipulados por un sistema que involucra variables medioambientales, sociales y económicas, y provoca disfunciones en el ordenamiento territorial. El problema visible es el carrito: un síntoma menor de un problema estructural mayor. El Plan de Saneamiento no puede alcanzar sus objetivos si no se atiende esta problemática. La reco-lección y clasificación informal va en aumento.

A partir de la crisis de 2002 ha habido un cambio en la composición de los residuos. El uso de envases de descarte aumentó en forma explosiva. Los envases no retornables se transforman en residuos y de esa forma se sustraen de la responsabilidad de los generadores para ser asumidos por el gestor de RSU: las Intendencias. Pero, por otro lado, las grandes superficies no almacenan envases, y las empresas no se ocupan de su gestión. Deberían distinguirse los conceptos de “reusable” y “retornable”: no por no ser reusable un envase debe perder el carácter de retornable a su generador.

Se ha producido un cambio en los hábitos del consumidor; esto ha desenca-denado un aumento del consumo de envases descartables, muchos de los cuales terminan en los cuerpos de agua receptores. Existe una dependencia directa entre el costo del plástico y el del petróleo, de manera que el país destina muchos recursos a la importación de materia prima para envases de descarte, del mismo orden que lo que gasta en petróleo para la refinería.

En cuanto a los recursos minerales, Montevideo tiene limitantes para obte-ner, por ejemplo, la arena necesaria para la construcción. Los recursos


Mitigación del cambio climático

Falta de conocimiento de las emisiones del departamento e imposi‑bilidad de reconstruir la información periódicamente.Alta emisión por quema de combustible en los sectores transporte, edificaciones y servicios en Montevideo.Emisiones de los residuos en el sitio de disposición final.Falta de control de emisiones en relación a acuerdos internacionales.

Un sistema de indicadores con actualiza‑ción periódica de GEI.Planes de control de emisiones puestos en práctica en los sectores relevantes.Captura de metano de los residuos sólidos urbanos.

Generar ámbitos de coordinación interinstitucional para la creación de indicadores y su mantenimiento actualizado.Desarrollar y profundizar políticas de control de emisiones.

Adaptación al cambio climático

Zona costera y cuencas hidrográficas: poblaciones asentadas en las márgenes, cambios en el período de retorno, erosión, cambio de dinámicas costeras, aumento del nivel del mar.Infraestructuras urbanas exigidas y potencialmente colapsables: saneamiento, alumbrado público, vialidad, entre otros.Vulnerabilidad de las construcciones de baja calidad frente a mayor intensidad y frecuencia de vientos extremos, olas de calor, sequías más severas y mayor cantidad de precipitaciones extremas.Espacios públicos exigidos en su diseño y mantenimiento.Producción agropecuaria amenazada por la disponibilidad de agua para el riego, aumento de enfermedades y plagas, inundaciones, erosión del suelo y mayor cantidad de ocurrencia de incendios forestales.

Previsiones de cambio climático en planes de ordenamiento territorial y gestión costera.Infraestructuras urbanas menos vulnerables.Espacios públicos preparados para situaciones climáticas extremas.Previsiones de agua para el riego en épocas de sequía.Cultivos racionalizados en sectores de cuenca menos vulnerables.Mapas de riesgo actualizables.

Incluir los impactos del cambio climático en todos los planes y programas nacionales y departamentales, sobre todo en los planes de ordenamiento territorial.Incluir los impactos del cambio climático en el diseño de infraestructuras urbanas.Profundizar el conocimiento del comportamiento de las cuencas.Incluir previsiones en la gestión costera e hidrográfica.Incorporar aprendizajes en la construcción y manteni‑miento de mapas de riesgo.Realizar modelación de inundabilidad de arroyos.

Eficiencia energética en el transporte

Sector que consume más cantidad de energía, fundamentalmente de origen fósil y con alta cantidad de emisiones a la atmósfera de gases contaminantes y gases de efecto invernadero.

Cambio en los hábitos de las personas en relación al uso de los medios de transporte, conciencia de los impactos ambientales.Sistema de transporte colectivo racionalizado.Menos autos privados.Uso intensivo de la bicicleta.Sistema de ciclovías usado y respetado por los ciudadanos.Tecnologías más eficientes y menos contaminantes.

Promover mayor divulgación de información a la población.Establecer acuerdos entre todos los actores: MTOP, MIEM, Gobiernos departamentales, compañías y empresas de transporte.Realizar investigaciones sobre necesidades de la población para el uso de la bicicleta.Proyectar un sistema de ciclovías y circuitos peatonales. Desestimular el uso de autos particulares, en favor del empleo del transporte público para los desplazamientos.

Eficiencia energética en edificaciones

Barreras culturales, costumbre de usar energía para subsanar las bajas condiciones de confort térmico de las edificaciones.Falta de información a nivel de la población.Falta de reglamentación de leyes nacionales por parte de los Gobiernos departamentales.Falta de coordinación de políticas interinstitucionales.Falta de incentivos en la construcción.Falta de información de base para crear políticas diferenciadas por segmento.Falta de políticas sobre las edificaciones ya construidas.

Mayor conciencia del valor de la energía por parte de la población.Edificaciones más eficientes energéticamente.Población demandante de viviendas más confortables.

Establecer normas departamentales en la materia.Elaborar, en base a un diagnóstico energético, propuestas para las edificaciones de Montevideo.

La energía y la gestión de los residuos sólidos urbanos

Consumo de energía en la gestión de los residuos sólidos urbanos.Alta generación de metano por proceso anaerobio.Desperdicio del valor energético de los residuos.

Gestión de residuos eficiente y con impacto en la eficiencia energética.Explotación del valor energético de los residuos.Captura del metano generado.

Elaborar, en base a un diagnóstico previo, propuestas de gestión de los residuos sólidos urbanos.Analizar y rediseñar los procesos más ineficientes. Poner en práctica un sistema de captura de metano.

La energía y el sector industrial Necesidad creciente de energía para la producción manufacturera. Inseguridad en el abastecimiento.

Promover el uso de energías renovables en el sector industrial.

Energía renovable y limpia

No se utiliza aún a gran escala el potencial solar y eólico del departamento.Falta información en la población.

Posibilidad del uso de la energía solar y energía eólica a gran escala aprovechando la potencialidad de los recursos naturales.Población demandante de tecnología más amigable con el ambiente.

Dictar normativas departamentales y leyes nacionales.Implementar políticas de estímulo y de educación y difusión.

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A fin de mejorar el conocimiento de la geología de Montevideo, se recomienda la construcción de una base de datos con la información disponible, incluyendo la ya existente, que registre la descripción de los pozos, lugar, profundidad, entre otros.

La impermeabilización creciente del suelo ha traído aparejado diversos problemas: la ocurrencia de inundaciones en zonas pobladas, el aporte de mayor cantidad de contaminantes a los cuerpos de agua receptores y una disminución de la infiltración que constituye la recarga de los acuíferos en el subsuelo.

El Plan Montevideo introdujo, en las disposiciones normativas, el concep-to de factor de impermeabilización del suelo (FIS), con el que se pretende controlar el incremento de las superficies impermeables.

La baja calidad del agua de la bahía es un antiguo problema ocasionado por dos aportes principales: el saneamiento y el drenaje urbano. El diseño de zonas de retención de agua a lo largo de las cuencas de los arroyos urbanos y el uso de pavimentos permeables podría colaborar a mejorar la situación. El sistema de saneamiento unitario dificulta la implementación del uso de tanques de retención.

El diseño urbano no tuvo en cuenta los cursos de agua ni las curvas de nivel; no se consideraron los aspectos físicos ni geológicos en el ordena-miento territorial.

Para la producción rural es clave el uso del agua. El costo que significa para un productor rural obtener agua a través de una perforación puede ser variable, ya que depende de la profundidad a la que se encuentra el recurso. Por otro lado, la alternativa del tajamar es menos atractiva, ya que presenta grandes pérdidas por evaporación y depende de las lluvias. Una estrategia antes utilizada era la financiación por el Estado de la perforación de pozos.

En este sentido, se destaca la conveniencia de aprovechar las canteras abandonadas, por ejemplo, las que están en la zona de Melilla, cercana a Las Piedras, para el riego de las plantaciones de frutales de la zona. Sería deseable la asociación de los productores rurales para compartir el recurso.

Una perspectiva de cambio a considerar en la producción agrícola de Montevideo sería la sustitución de cultivos tradicionales por otros con destino a sintetizar biocombustibles. Se ha elaborado un proyecto en este sentido con el fin de mantener una demanda constante del producto (boniatos para producir alcohol) que asegure a los productores un flujo de caja y evite años en rojo. Otra alternativa sería la fabricación de subpro-ductos con los excedentes en años de bajos precios.

Otra estrategia posible consistiría en la rotación de productos en dife-rentes estaciones, optando por cultivos del tipo del sorgo, trigo, abono verde o semillas.

hídricos también son limitados. Con respecto a la piedra partida, en cambio, no hay limitaciones. El otro recurso mineral de Montevideo es la arcilla; materia prima para confeccionar ladrillos. La arcilla empleada tiene alto con-tenido de materia orgánica y habitualmente se extrae a poca profundidad, de manera que para obtener producciones razonables se explotan grandes extensiones, depredando suelos.

Se consolida la tendencia hacia el crecimiento del consumo de recursos minerales, sobre todo por obras de infraestructura (puerto, obras viales, ferrocarril). La región metropolitana ha alimentado de recursos del sub-suelo a la capital.

Durante su explotación las minas causan diversos impactos ambienta-les, tanto por el lavado de canteras, que impacta sobre la calidad de las aguas superficiales y causa inundaciones en zonas pobladas, como por el polvo del transporte, que impacta sobre las granjas cercanas a las vías de tránsito.

Muchas canteras ya cumplieron su vida útil y fueron abandonadas, y no ha sido posible convocar a sus antiguos explotadores para tomar alguna acción correctiva de la situación de abandono.

En la normativa vigente existe la obligación, por parte del responsable de la explotación, de presentar un plan de abandono de la mina una vez agotada. Muchas veces la cantera es rellenada al terminar su explotación. Históricamente, las canteras se rellenaban de residuos sólidos, con efec-tos nocivos sobre el ambiente.

Se considera una mejor opción destinar esas canteras a contenedores de agua, siempre que se puedan adoptar las medidas necesarias para asegurar que su calidad sea aceptable. La variabilidad del clima hace prever la ocurrencia más frecuente e intensa de sequías, por lo que el uso de las canteras abandonadas como reservorios de agua resultaría una alternativa viable.

En lo que refiere al recurso hídrico, solo se dispone del embalse de Aguas Corrientes en la cuenca del río Santa Lucía. Las pérdidas de agua tratada en el trayecto hasta Montevideo son muy importantes, pese a que OSE ha mejorado el estado de la infraestructura. Además, las sequías han limitado la cantidad del recurso disponible. Si bien se ha intentado emplear fuentes alternativas de apoyo, como los embalses de Paso Severino y Canelón Grande, su uso para el abastecimiento de la capital resulta inviable, en función de las distancias. La alternativa de abastecimiento desde el acuífero Raigón, a pesar de constituir una reserva de mayor capacidad, tampoco es factible por el costo y la calidad del agua.

A lo anterior se agrega el desconocimiento de la magnitud de los recursos hídricos del subsuelo. No existe información de la cantidad, ubicación, profundidad y de la calidad del agua de las perforaciones.


Recolección, clasificación y disposición de los residuos sólidos urbanos (RSU)

Clasificación informal genera dispersión de los residuos.Relación asentamientos irregulares y clasificación informal de RSU (aproximadamente 25 000 personas).Industria como receptora de RSU clasificados.

Tendencia creciente de la recolección y clasificación informal.Agravamiento de los problemas de limpieza de la ciudad.Dificultad para alcanzar los objetivos del Plan de Saneamiento.

Dirigir los esfuerzos al control de las industrias recep‑toras (la demanda), en lugar de actuar exclusivamente sobre los recicladores (la oferta).Desarrollar una acción coordinada entre diversos ámbitos del Estado (Ministerios, DGI, Intendencias de la región metropolitana).

Envases no retornables

Responsabilidad no asumida de los fabricantes.Cambio en los hábitos del consumidor, con incremen‑to del uso de envases descartables.

Mayor responsabilidad del gestor de RSU.

Poner en vigencia el principio de que el generador es el responsable y que el retorno es indispensable.Desarrollar una gestión conjunta entre los departamen‑tos de la región metropolitana.Fomentar el reciclaje y reutilización de los envases.

Recursos minerales

Geología entendida como determinante en la evolución de la ciudad.Explotación depredadora de los recursos de subsuelo.Empleo de arcillas contaminadas con cromo de curtiembres.Desconocimiento de los yacimientos aún disponibles

Falta de arena para construcción, posible escasez de agua.Demanda creciente por obras de infraestructura.

Racionalizar la explotación de los recursos minerales en función de las distancias de traslado.Delimitar zonas aptas para la obtención de materia prima, estableciendo condiciones de explotación y profundidades mínimas.

Geología y transporte urbano

Aumento del tránsito vehicular en zonas céntricas de la ciudad.Situación crítica de cruces ferroviarios.

Mayor congestionamiento vehicular.Posible colapso de cruces a nivel entre diferentes infraestructuras.

Aprovechar las condiciones del subsuelo para realizar cruces a desnivel entre las distintas redes de infraestructura.

Explotaciones mineras

Impacto sobre áreas rurales por transporte de materiales. Falta de estrategias de abandono de las canteras.Canteras rellenadas con residuos al terminar la explotación.

Ocurrencia más frecuente de sequías, en función de la variabilidad climática. Escasez de recursos hídricos.

Planificar adecuadamente el proceso de abandono de las canteras de manera de minimizar los impactos.Adaptar canteras abandonadas como reservorios de agua.Establecer un marco normativo y un sistema de control adecuados.

Recursos hídricos

Embalse de Aguas Corrientes, en la cuenca del río Santa Lucía, como única fuente de agua potable del departamento. Explotación no racional del agua por parte de las industrias.Falta de registro de los recursos hídricos del subsuelo, y de carta hidrogeológica del departamento.

Posible situación de riesgo del suministro de agua a Montevideo en función de la variabilidad climática. Construir un mapa geológico del departamento.

Recurso agua y saneamiento

Deterioro, sobreexplotación y salinización del agua del subsuelo.Disminución de la recarga de los acuíferos por la impermeabilización de los suelos.Crecimientos algales en reservorios superficiales.Contaminación de los cuerpos de agua receptores de efluentes a causa del saneamiento y del drenaje urbano.Pavimentación impermeable de áreas urbanas.Sobreexplotación de acuíferos.

La mayor variabilidad climática y la impermeabilización del suelo tienden a aumentar los impactos del drenaje urbano.Perforaciones a mayor profundidad en busca de agua suficiente.Reducción en un 90 % de las emisiones al Río de la Plata a partir de la operación de las plantas de tratamiento previstas por el PSU4.

Elaborar un relevamiento de fuentes subterráneas, que permita adoptar medidas para preservar el recurso y su calidad.Crear zonas de retención de aguas pluviales.Propender al empleo de pavimentos permeables.Armonizar la localización industrial con la disponibili‑dad de agua de subsuelo.

Producción rural

Escasa disponibilidad de agua para las verduras de hoja. Competencia por uso del suelo entre asentamientos humanos y producción granjera.Vulnerabilidad a eventos climáticos extremos, cada vez más frecuentes.Vulnerabilidad económica a la baja de precios en zafras con alto volumen de producción.

Sustitución de cultivos tradicionales alimenticios por materias primas para biocombustibles.Asociación y cooperación de los productores como mecanismo de defensa ante la inseguridad.

Realizar un manejo integrado de Cuencas, especial‑mente en área rural, vinculado al PDSUM.Construir reservorios de agua y un sistema de canales para la producción rural.Realizar un manejo sostenible de suelos con el fin de evitar profundizar la ya importante degradación.Educar a las nuevas generaciones para el cuidado ambiental.

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Relación público-privado

Incursión del Estado en actividades del sector privado.Ausencia del Estado como facilitador y promotor de oportunidades.Reducidos márgenes de rentabilidad de las puestas en escena.Apoyo a emprendimientos y coproducción de espectácu‑los sin evaluación previa de su calidad y valor artístico.Alto porcentaje de trabajo voluntario, informalidad, doble empleo, precariedad.Falta de estrategias de promoción conjuntas entre los Clusters.Escasa difusión hacia el exterior.Falta de oportunidades de acceso a circuitos internacionales.Limitaciones económicas para la producción de una oferta de calidad.

Posibles beneficios de derrame de Bs. As. en el diseño de agendas de even‑tos y puestas en escena.Crecimiento sostenido del sector audiovisual y de los empleos generados.Mayor protección y segu‑ridad social a los artistas a través de la sanción de la Ley del Artista, el Estatuto del Artista y oficios conexos.Apreciación de la calidad a través del reconocimiento internacional.

Mejorar el rol del Estado, en particular el de la IMM, como promotor de oportunidades, facilitador y articulador.Crear paquetes de productos culturales, circuitos patrimoniales y oferta turística para su incorporación a redes internacionales y su inserción a nivel regional.Potenciar el rol de la IMM en la promoción a nivel mundial del patrimonio y cualidades escenográficas de Montevideo para la producción audiovisual.Establecer estándares de calidad artística de los productos culturales para acceder al apoyo del Estado y mejorar y profesionalizar la oferta.Generar condiciones adecuadas para los artistas, combatiendo la inestabili‑dad, informalidad y precariedad laboral.Mejorar los vínculos entre diferentes sectores de las industrias creativas y los conglomerados, a fin de incrementar las oportunidades de proyección internacional.Subvencionar actividades de calidad artística y de escasa rentabilidad, como la ópera o la danza contemporánea.

Relación público-público

Falta de definición de objetivos, líneas estratégicas, metas y acciones que orienten las políticas públicas en su conjunto.No existen canales de coordinación interinstitucionales.Insatisfacción de turistas extranjeros con la calidad de la oferta cultural.El mercado reducido inviabiliza la inversión en produc‑ción cultural.

Mayor coordinación de esfuerzos y recursos a través de las Mesas Intersectoriales.La apertura del mercado de consumo viabiliza mayores inversiones en productos de calidad.

Integrar las políticas públicas en un Plan Estratégico de Cultura que apunte a la democratización de la cultura y al ejercicio de los derechos individuales:el derecho al disfrute de la creación artística y el derecho a ser creador.Mejorar las coordinaciones interinstitucionales para la promoción cultural y ampliar canales de circulación de productos culturales.Transversalizar las políticas culturales con el Plan Estratégico de Turismo de Montevideo, con el objetivo de promocionar Montevideo como destino turístico y cultural.

Formación/Información

Oferta gratuita genera desvalorización del producto cultural.No existe planificación de eventos a mediano plazo.

Sectores de población excluidos del acceso a productos culturales, como parte del fenómeno de exclusión social.Un público más exigente de la calidad de los productos artísticos.

Combatir la exclusión y generar mayor accesibilidad a la cultura, ampliando la oferta y fomentando la formación de los individuos para valorar las propues‑tas y para desarrollar un consumo selectivo.Promover el empleo de las tecnologías para transmitir nuevos contenidos culturales, para establecer el vínculo entre distintos sectores y para hacer valer el derecho a la cultura a través de la información.Promover la formación de capital humano y mejora de las capacidades para responder a las demandas de la sociedad.

Cultura/Territorio

Falta de cruzamiento de la política cultural pública con el territorio.Instalaciones culturales distanciadas de los puntos de concentración masiva.Obsolescencia de instalaciones y equipamientos cultura‑les (bibliotecas; zoológico).

Oportunidad de acercar la oferta cultural a los barrios con la instalación de los Municipios. Inversiones público‑privadas en infraestructuras y equipamientos de nivel internacional (Predio Ferial y Centro de Convenciones).

Promover políticas culturales territorializables y apostar a la descentralización cultural.Establecer circuitos culturales, funcionales y territoriales, asociados a espacios de intercambio, de intenso uso colectivo.Ampliar y recuperar la capacidad instalada de infraestructuras culturales en Montevideo.Integrar circuitos culturales a nivel país en el marco de las políticas de descentralización cultural.

Evaluación Falta de información para evaluar la evolución y la eficacia de las políticas públicas.

Instalar un sistema de indicadores de medición del consumo de productos culturales, estado de situación de las industrias creativas, rentabilidad de las actividades culturales, cuantificación de externalidades, y puestos de trabajo directos e indirectos generados.

Política fiscal La obligatoriedad de pagar derecho de autor como una barrera a la viabilidad económica de las obras.

Revisar el manejo de la política fiscal para reorientar los recursos provenientes del espectáculo a la financiación y promoción de productos culturales valiosos.

Los suelos de Montevideo están entre los más degradados. Para contri-buir a combatir este problema sería necesario concientizar al productor de la necesidad de un manejo sostenible de los suelos. La calidad actual del suelo no permite una rentabilidad adecuada si se pretende dejar en barbecho la tierra. Existe suelo agotado y también suelo abandonado que debería ser aprovechado.


Industrias creativas

Bajo este título está comprendida una variada gama de actividades que gira en torno a la producción de bienes y servicios culturales.

Más allá de las implicancias económicas de las actividades creativas y artísticas, el derecho a la creación y al disfrute de los productos cultura-les, como parte de los derechos humanos, es reconocido e integrado a las políticas sociales como un elemento indispensable del desarrollo y la inclusión social.

Esta valoración del fenómeno cultural ha impregnado el quehacer depar-tamental en las últimas décadas, concentrando el esfuerzo en ampliar la oferta accesible e integrada a la vida barrial.

A la luz de esta experiencia, y en un nuevo contexto, en el que no solo se han producido cambios en las pautas de consumo cultural, sino que también persisten dificultades para la producción y difusión de contenidos culturales, se evidencian algunas debilidades de las políticas públicas en la materia:

• Superposición de esfuerzos y recursos, por la falta de coordinacio-nes interinstitucionales;

• Instrumentos inapropiados e insuficientes para la promoción de oportunidades;

• Dificultades para la inserción de la producción nacional a nivel masivo o en circuitos regionales e internacionales;

• Falta de indicadores para la evaluación del éxito de las acciones emprendidas.

Se propone, entonces, un amplio debate, del que formen parte los dife-rentes actores relacionados con el mundo cultural, para el rediseño de las políticas públicas y para la revisión de roles en cada caso, con el objetivo de desarrollar la promoción efectiva de la producción y el con-sumo cultural accesible.

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víctima de un delito y la percepción de inseguridad. Los programas multi-sectoriales atienden situaciones de vulnerabilidad y pretenden identificar y actuar sobre las causas sociales del delito.

En este sentido, el Ministerio del Interior y los Gobiernos departamenta-les, junto a otros organismos del Estado como el Ministerio de Desarrollo Social, coordinan en estos ámbitos un conjunto de acciones y programas dirigidos a atender los factores que intervienen en situaciones de vulne-rabilidad social. Se constituyen en espacios de control democrático de la gestión en materia de seguridad, asegurando la participación y la articu-lación con las autoridades nacionales y departamentales. Se considera pertinente continuar con estas buenas prácticas en el escenario futuro para generar políticas de prevención en materia de seguridad pública.

La dinámica generacional probablemente es una de las dinámicas más importantes en Uruguay; atraviesa tanto el espacio público como la segu-ridad y el aspecto cultural.

A las personas mayores, las pautas culturales de la juventud les resultan ajenas y, por otra parte, los jóvenes no se sienten identificados con las instituciones, en general ocupadas y dirigidas por personas mayores.

Es en estas miradas de la vida en la ciudad donde aparece el entramado de significaciones. El espacio público puede definirse como el lugar donde se produce el encuentro con gente distinta, como lugar de aparición del otro.

Muchas veces, los riesgos que surgen en la construcción de estos espacios colectivos están signados por representaciones culturales y estigmatizaciones que se tienen sobre esos “otros”.

Los desafíos futuros en los temas de seguridad ciudadana refieren a la necesidad de reafirmar los vínculos sociales, los espacios de identidad y convivencia y el reconocimiento de derechos: así habrá lugar para una sociedad más justa, menos violenta y más democrática.

En términos prospectivos es indispensable la construcción de una política de Estado que pueda revertir las causas que ocasionan los problemas de inseguridad ciudadana.

Es importante, también, incorporar la perspectiva del habitante en la planificación urbana y, en particular, estratégica, porque es el sujeto —individual y colectivo—, o lo que pasa por los sujetos, quien produce y consume la ciudad.

Los espacios y la funcionalidad de los espacios está significada por los sujetos, y las representaciones sociales tienen una importancia central para el uso. El uso no puede ser solamente una predeterminación de fun-ciones ni estar signado por su ubicación o por sus equipamientos. Los sujetos que interpretan esos espacios los sienten, se identifican con ellos y los reconocen como propios, les confieren valor a través del uso.

Respecto a las condiciones de seguridad, los gobiernos locales, más próximos al ciudadano, constituyen el ámbito idóneo para enfrentar esta problemática.

Desde el Gobierno departamental será necesario articular a los distintos actores, crear espacios de reflexión y promover la gestión de espacios públicos que generen encuentros y que incluyan no solo a los parecidos. Se trata de generar mayor cercanía, favorecer los vínculos y reconocer el derecho del otro, construyendo integración democrática.

Las Mesas de Seguridad y Convivencia Ciudadana han tenido como obje-tivo lograr consensos y definir estrategias para hacer valer los derechos ciudadanos, además de asegurar la convivencia y reducir el temor a ser

Pautas culturalesLas ciudades latinoamericanas, en las últimas décadas, han sufrido trans-formaciones como consecuencia de una serie de cambios producidos a nivel global en la economía, en la sociedad, en la cultura y en el desarrollo comunicacional y tecnológico.

Estas transformaciones han producido nuevas pautas culturales en la vida cotidiana de los ciudadanos, en la familia, en las relaciones sociales, en las instituciones y en el consumo colectivo de los espacios públicos, entre otras. Son procesos de larga data que han comenzado a acentuarse y/o visualizarse en la actualidad, generando problemas de inseguridad, segregación y exclu-sión social, convirtiendo el entorno urbano en un espacio poco democrático.

En Uruguay la inseguridad ciudadana es la expresión y consecuencia de problemas estructurales que han erosionado a la sociedad. Esta se nutre, además, de violencias menos visibles, pero no por ello menos significati-vas, como la violencia doméstica, la prostitución infantil, el acoso sexual y moral y las múltiples discriminaciones sociales.

A nivel global, el aumento de las comunicaciones en tiempo real y de la conectividad ha modificado sustancialmente la relación entre las perso-nas y la forma de integrarse al mundo. Por otra parte a nivel nacional, se generan dos grandes dinámicas: una de exclusión y otra de cambios en la socialidad, es decir, en la forma de interrelación social. Esto incide en la forma de mirar la ciudad y de habitar en ella.

La exclusión social, cada vez más acentuada, se reconoce como la distan-cia entre las personas que viven en un entramado cultural caracterizado por la incorporación al estilo social contemporáneo y personas que se encuentran muy lejos de estar insertas en él.

FACTORES CLAVE ASPECTOS CRÍTICOS LÍNEAS DE ACTUACIÓN

Cambios culturales

Aumento de las comunicaciones y de la conectividad que modifica la perspectiva individual respecto al entorno global.Cambios en la estructura familiar y en las relaciones de socialidad.Coexistencia de dinámicas contrapuestas: la de exclusión social y la de relaciones interpersonales. Uso no democrático del espacio público. Barreras para el reconocimiento y aceptación del “otro”.Diferencias generacionales que se reflejan en el uso del espacio público, la percepción de inseguridad y pautas culturales.

Planificar el desarrollo urbano con participación de los ciudadanos y ciudadanas.Implementar políticas de intervención coordinada de distintos actores en el territorio, para revertir los problemas de violencia y convivencia. Ejercer liderazgo gubernamental en el tema seguridad con participación activa de los Gobiernos departamentales y municipales.Construir políticas que promuevan la integración social y disminuyan la percepción colectiva de inseguridad ciudadana.Recuperar el espacio público como espacio de aparición del “otro”, de encuentro, de lo distinto, de lo diverso.

Exclusión y asimetrías sociales

Diferenciación entre personas que viven en un entramado cultural y quienes no pertenecen a él.Fragmentación social y violencia urbana.

Elaborar estrategias de reconocimiento para acortar distancias culturales, aumentar la cercanía y construir civilidad y ciudadanía.Recuperar los espacios públicos como ámbitos de convivencia y comunicación intergeneracional.

Rol del Estado Falta de credibilidad en los soportes institucionales y falta de legitimi‑dad del Estado.

Desarrollar actividades educativas y recreativas que posibiliten la integración y el intercambio entre diferentes generaciones y sectores sociales (p. ej., Mesas de Convivencia y Seguridad Ciudadana).Actuar sobre las causas de la inseguridad, con la participación de todos los actores públicos y con la sociedad civil organizada.Enfatizar las acciones de prevención por sobre lo punitivo. Avanzar en la profesionalización de los funcionarios involucrados así como en la adecuación de las normas.

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A continuación se detallan los nombres de los participantes en cada uno de los talleres, destacando que su asistencia fue a título personal y por lo tanto sus opiniones no comprometen a las instituciones en las que se desempeñan.

Asistentes a los talleres externos

Demografía: migraciones, estructura poblacional y seguridad social Fecha: 07.12.2009

• Juan José Calvo, Economista y Demógrafo. Programa de Población de la Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República (UdelaR)

• Gabriel Lagomarsino, Economista. Asesor del BPS

• Mariana Paredes, Socióloga y Demógrafa. Núcleo Interdisciplinario de Estudios de Vejez (NIEVE), UdelaR

• Álvaro Portillo, Sociólogo. Ex Director para Asuntos Consulares y Vinculación, Ministerio de Relaciones Exteriores

• Adriana Rovira, Psicóloga. Programa INMAYORES, Ministerio de Desarrollo Social

La segregación socio‑territorial; precariedad urbana y habitacional; informalidad y mercado de vivienda

Fecha: 10.12.2009

• Eduardo Campiglia, Ingeniero. Director de Campiglia Construcciones

• Raúl Vallés, Arquitecto. Unidad Permanente de Vivienda, Facultad de Arquitectura, UdelaR

• Danilo Veiga, Sociólogo. Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR

• Julio Villamide, Operador y Analista Inmobiliario. Director de la revista Propiedades

Logística, infraestructuras y territorio Fecha: 14.12.2009

• Jorge Fernández, Presidente de Christophersen Organización Marítima

• Luis Perdomo, Ingeniero Naval. Dirección Nacional de Logística, Planificación e Inversión, Ministerio de Transporte y Obras Públicas

• Humberto Perrone, Gerente de la Intergremial de Transportistas Profesionales de Carga (ITPC)

La creación del conocimiento: investigación, innovación y desarrollo tecnológico

Fecha: 17.12.2009

• Gabriel Aintablián, Licenciado en Biología. Dirección de Innovación, Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, Ministerio de Educación y Cultura

• Lydia Garrido, Estudios en Antropología. Investigadora de la Facultad de Ciencias, UdelaR

• Juan Grompone, Ingeniero Industrial. Especialista en informática y comunicaciones. Director de INTERFASE

• Álvaro Mombrú, Químico y Doctor en Física. Polo Tecnológico de Pando

Sustentabilidad ambiental, cambio climático y matriz energética (I)

Fecha: 11.02.2010

• Mario Bidegain, Máster en Ciencias de la Atmósfera. Facultad de Ciencias, UdelaR. Escuela de Meteorología del Uruguay

• Gonzalo Casaravilla, Doctor en Ingeniería. Director del Instituto de Ingeniería Eléctrica, Facultad de Ingeniería, UdelaR

• Alicia Mimbacas, Arquitecta. Coordinadora de la Mesa Solar, Centro Uruguayo de Tecnologías Apropiadas (CEUTA)

• Rafael Laureiro, Economista. Miembro del Directorio de UTE

Informalidad laboral y mercado de trabajoFecha: 22.02.2010

• Ana Laura Fernández, Licenciada en Economía. Comisión de Informalismo, Cámara Nacional de Comercio y Servicios

• Nelson Gagliardi. Comisión de Informalismo, Cámara Nacional de Comercio y Servicios

• Nicolás Minetti. Coordinador del Programa Uruguay Clasifica, Ministerio de Desarrollo Social

• Jorge Notaro, Economista. Investigador del Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, UdelaR

PARTICIPANTES DE LOS TALLERES

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Participantes de los talleres

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La dimensión ambiental (II). Recursos naturales y residuos sólidos

Fecha: 05.05.2010

• Antuanet Calero. Unidad de Efluentes Industriales

• Alberto Gómez, Ingeniero Agrónomo. Unidad Montevideo Rural

• Hernán Méndez, Unidad de Efluentes Industriales

• Oscar Méndez. Unidad Plan de Ordenamiento Territorial

• Carlos Mikolic, Ingeniero. Equipo Técnico de Educación Ambiental

• Alicia Raffaele, Ingeniera Química. Unidad de Efluentes Industriales

• Pablo Sierra, Arquitecto. Unidad Plan de Ordenamiento Territorial

• Eduardo Straconi, Ingeniero Agrónomo. Unidad Montevideo Rural

• Analía Vélez. Laboratorio de Calidad Ambiental

Informalidad laboral y mercado de trabajoFecha: 11.05.2010

• Gerardo Lorbeer. Director de la División Salud

• Luis Polakof. Director del Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional

• Carlos Varela. Director de la División Promoción Económica

La creación del conocimiento: investigación, innovación y desarrollo tecnológico

Fecha: 12.05.2010

• Álvaro Echaider. Asesor del Departamento de Acondicionamiento Urbano

• Roxana Mattos, Ingeniera. Unidad Control y Coordinación Redes de Infraestructura Urbana

• Óscar Méndez. Unidad Plan de Ordenamiento Territorial

• Mónica Longo, Arquitecta. CCZ 12

• Rosario Montaño, Directora CCZ 18

• Pablo Seltnercich, Arquitecto. CCZ 16

• Ulises Torrado, Arquitecto. Asesor del Departamento de Planificación

• Pedro Vasque, Arquitecto. CCZ 14

• Helena Vellozas, Arquitecta. CCZ 8

Sustentabilidad ambiental, cambio climático y matriz energética (I)

Fechas: 30.04.2010 y 14.05.2010

• Néstor Campal, Licenciado en Geología. Director del Departamento de Desarrollo Ambiental

• Pablo Chavarría, Ingeniero. Unidad Técnica de Alumbrado Público

• Andrea De Nigris, Ingeniera Química. Laboratorio de Calidad Ambiental

• Gabriella Feola, Química. Laboratorio de Calidad Ambiental

• Martha Gregorio, Arquitecta. CCZ 6

• Óscar Méndez. Unidad Plan de Ordenamiento Territorial

• Carlos Mikolic, Ingeniero. Equipo Técnico de Educación Ambiental

• Marco Nesse. CCZ 6

• Alicia Raffaele, Ingeniera Química. Unidad de Efluentes Industriales

• Benita Rodríguez. CCZ 6

• Giovanna Sánchez. CCZ 6


• José Luis Uriano, Arquitecto. Unidad de Normas Edilicias y Urbanísticas

• Helena Vellozas, Arquitecta. CCZ 8

Asistentes a los talleres internos

Logística, infraestructuras y territorioFecha: 27.04.2010

• Gastón Arias, Arquitecto. Director de la Unidad Plan de Ordenamiento Territorial

• Fernando Errandonea, Arquitecto. Unidad Plan de Ordenamiento Territorial

• Laura Methol, Arquitecta. Departamento de Acondicionamiento Urbano


• Ulises Torrado, Arquitecto. Asesor del Departamento de Planificación

• Francisco Vespa, Arquitecto. Unidad Ejecutiva del Plan de Movilidad Urbana

La cultura, la industria del ocio y el entretenimientoFecha: 04.05.2010

• Raquel Diana. Asesora de la Intendenta

• María Pollak. División Promoción Cultural

La segregación socio‑territorial, precariedad urbana y habitacional, informalidad y mercado de vivienda

Fecha: 07.05.2010

• Eduardo Ceriotti, Arquitecto. CCZ 11

• Juan Curi, Arquitecto. CCZ 13

• Diego Fleitas, Arquitecto. CCZ 9

• Pedro Gallo, Arquitecto. CCZ 18

• Marianna Gussoni, Arquitecta. CCZ 12

• Laura Methol, Arquitecta. Departamento de Acondicionamiento Urbano

• Karen Leider, Arquitecta. CCZ 13

La cultura, la industria del ocio y el entretenimientoFecha: 25.02.2010

• Daniela Bouret, Licenciada en Historia. Directora de Desarrollo Institucional del Teatro Solís

• Alejandro Gortázar, Licenciado en Letras. Asesor de la Dirección Nacional de Cultura, Ministerio de Educación y Cultura

• Oscar Iroldi, Especialista Universitario en Desarrollo de Ecoturismo y Turismo Rural. Coordinador del Conglomerado de Turismo de Montevideo

• César Lamschtein. Clúster de la Música

• Martín Papich. Director del Instituto de Cine y Audiovisual del Uruguay, Ministerio de Educación y Cultura

• Fernanda Rodríguez. Facilitadora del Clúster de la Música

Nuevas pautas culturales. Espacios de interacción social. Miedos urbanos‑inseguridad

Fecha: 04.03.2010

• Sebastián Aguiar, Licenciado en Sociología y Máster en Sociología. Docente e Investigador de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.

• Verónica Filardo, Doctora en Sociología y Ciencias Políticas. Docente e Investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR

• Emma Guisande. Miembro del Concejo Vecinal de la Zona 3

• Eduardo Pirotto, Asistente Social. Coordinador Nacional del Programa de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Ministerio del Interior.

La dimensión ambiental (II). Recursos naturales y residuos sólidos

Fecha: 08.03.2010

• Jorge Bossi, Ingeniero Químico y Doctor en Geología Económica. Catedrático de la Facultad de Agronomía, UdelaR

• Satomi Moriyama, Ingeniera Agrónoma. Productora de Montevideo Rural

• Rosa Navarro, Licenciada en Geología. Consultora de empresas mineras. Asociación de Licenciados de Geología

• Gabriel Yorda, Licenciado en Ciencias Biológicas. Unidad de Evaluación de Calidad de Aguas, DINAMA

bases para el plan estrategico de montevideo

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