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La crisis del estado-nacin en amrica latinaAuthor(s): Michael MannSource: Desarrollo Econmico, Vol. 44, No. 174 (Jul. - Sep., 2004), pp. 179-198Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3456035 .Accessed: 04/06/2013 10:44

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Desarrollo Economico, vol. 44, N2 174 (julio-setiembre 2004) 179

LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA*

MICHAEL MANN**

1. Introducci6n

Dado que tengo un conocimiento limitado de Colombia, cualquier luz que pueda arrojar sobre la "crisis colombiana" habra' de ser indirecta, generada por una discusi6n alrededor del desenvolvimiento mas en general de los estados-naci6n modernos. Mi pregunta especifica es, por consiguiente, que hace que los estados- nacion sean exitosos, es decir, estados con "poderes infraestructurales" efectivos y naciones cohesionadas. Mi prop6sito es comenzar abordando esta cuestiOn a trav6s de un breve analisis comparativo de Occidente, America Latina y aquellas partes de Asia que se han desarrollado con exito. Luego, me ocupar6 de identificar los problemas

-que tal vez equivalen a una "crisis"- que enfrentan los estados latinoamericanos de hoy.

Mi formaci6n es de socidlogo. Mi mirada a los estados va mas allA de las constituciones, los partidos politicos y los sistemas electorales sobre los que los politdlogos han concentrado su mAs reciente atenciOn. Me ocupo menos de la democracia que de la administraciOn del estado, de Io que los estados hacen en realidad, y luego examino c6mo esto se arraiga en la sociedad. Sostendre que los estados modernos mas eficaces son aquellos cuya sociedad es suficientemente homogenea e igualitaria como para permitir el desarrollo de un sentido comOn de ciudadania nacional. Los estados pueden de esta forma desarrollar poderes infraestructurales efectivos para movilizar recursos y promover asi el desarrollo. A largo plazo, dichos estados tambien se hardn democraticos. Puesta al reves, la proposiciOn es todavia mAs clara: s6lo los estados con infraestructuras eficientes pueden convertirse en democracias plenas. Los estados-naciOn de Am6rica Latina tienen fallas serias a este respecto. Estas forman lo que Ilamare la "crisis estructural" de los estados-nacion del continente. Naturalmente, los problemas actuales no constituyen una crisis en el sentido que el diccionario da a este termino, esto es, de ser sObitas e inesperadas, ya que dicha crisis del estado ha sido recurrente, incluso perenne y, en ese sentido, predecible.

* Ponencia presentada en la conferencia "La Crisis Politica y el Conflicto Interno en Colombia", Bogota, Universidad de los Andes, abril de 2002. Se agradece al autor la autorizaci6n para la presente versi6n en espafol.

** Profesor de Sociologia, Universidad de California, Los Angeles.


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Pero a estos problemas se han agregado dos "crisis situacionales" mas recientes e inesperadas, generadas por la deuda y las drogas. Estas crisis fueron en gran parte producidas desde fuera del continente, pero han exacerbado la crisis estructural de mas largo plazo. Esta combinacion de "crisis" golpea a Colombia de forma mas fuerte que a cualquier otro pais, lo que constituye, de acuerdo con cualquier defini- cion, la "crisis colombiana".

A continuacibn es preciso definir, en primer lugar, lo que entiendo por poder estatal. Este puede tener dos significados. Podemos hablar de un estado que es "fuerte" porque ejerce un poder despotico sobre su sociedad, o porque puede implementar de forma efectiva decisiones a traves de su sociedad -el primero es el poder sobre, el segundo es el poder a traves-. En un trabajo previo (Mann, 1984) los liame, respectivamente, poder despotico y poder infraestructural, y los dispuse en un sencillo cuadro de cuatro celdas.

CUADRO 1 Dos formas del poder estatal: poder despotico y poder infraestructural

Poder desp6tico Poder infraestructural Bajo Alto

Bajo Feudal Burocratico Alto I Imperial I Autoritario

Fuente: Mann, 1984.

El poder despdtico es la capacidad de las elites estatales para tomar decisiones sin negociaciones regulares con sectores y grupos de la sociedad civil. En principio, la democracia no involucra poder despotico alguno, aunque todos los estados- nacion en realidad lo ejercen en alguna medida. El poder infraestructurales la capacidad del estado para implementar realmente decisiones a lo largo de su territorio, independientemente de quien tome dichas decisiones. Esto puede tambien denomi- narse capacidad o eficiencia del estado. Para ello se requiere que este posea infraestructuras que penetren de forma generalizada en la sociedad civil, que sirvan como medio para que las elites extraigan recursos de, y suministren recursos a, todos los suibditos. Todos los estados avanzados del Norte del globo poseen hoy dia un considerable poder infraestructural; en el otro extremo, algunos estados sub- saharianos poseen un minimo poder infraestructural (e.g. Somalia y el Congo). Los estados latinoamericanos estan en algOn lugar entre estos dos extremos. Estas dos dimensiones del poder estatal son en buena medida independientes entre si. Asi, en la Europa del siglo xviii, tanto Inglaterra como Prusia eran estados infraestructuralmente poderosos. No obstante, Prusia caia en la celda autoritaria de la tabla, e Inglaterra en la celda burocritica ya que era un gobierno representativo (aunque no todavia una democracia -ver Mann, 1993: 109). 2. Estados occidentales antes de 1945

El estado moderno ideal combina un alto poder infraestructural y un bajo poder desp6tico, esto es, cuenta con la capacidad de movilizar recursos y reglas de forma


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efectiva en todo su territorio, al tiempo que sigue siendo democratico. Este seria un estado-nacion plenamente democratico y burocratico. Pero la mayoria de los estados no alcanzan tal ideal. De hecho, el proceso de establecer estados-naci6n infraestructuralmente poderosos y ampliamente democrAticos en Occidente fue largo y tortuoso. Se dio entre los siglos xviii y xx, y la victoria final sobre los estados mas desp6ticos solo se produjo a mediados y finales del siglo xx. Todo esto presupuso tres grandes procesos sociales:

(1) Hubo una importante reduccidn de la heterogeneidad etnica en cada estado. Originalmente, todos los estados occidentales eran sumamente multietnicos. Esta variedad se redujo a lo largo de muchos siglos, tanto antes como despues de la in- dustrializaci6n. En algunas ocasiones, esto ocurrid mediante masivas limpiezas etnicas (como en los Estados Unidos, donde los pueblos nativos fueron eliminados), pero en Europa se produjo principalmente a traves de una mezcla de asimilacion voluntaria y forzada en una identidad etnica dominante (como la francesa, la alemana, etcetera). El titulo de la obra clasica de Eugen Weber, Peasants Into Frenchmen (1978), revela el proceso general mediante el cual, en el curso (principalmente) del siglo xix, los campesinos que previamente se concebian a si mismos como primordialmente bretones, provenzales, etc6tera, Ilegaron a pensarse como "franceses". Como resultado de este proceso, los estados-nacion Ilegaron a dominar Occidente -un estado para los alemanes, uno para los franceses, otro para los italianos, etcetera-. Existe ciertamente un puiado de democracias consociativas de caracter multietnico en las que las diferencias etnicas persisten y han sido institucionalizadas en las constituciones estatales (Belgica, Suiza); y casos en los que domina una etnia en particular pero las minorias tienen cierta autonomia regional (EspaIa, Reino Unido). Empero, en la mayoria de los casos existe una Onica identidad nacional dominante en la cual se socializan los nuevos inmigrantes. Esto ocurre a gran escala en paises de inmigrantes como Australia y Estados Unidos. El florecimiento reciente de trabajos sobre la etnicidad y el nacionalismo nos ha familiarizado con estos procesos, que constituyen el tema central del capitulo 4 de mi libro The Darkside of Democracy: Explaining Ethnic Cleansing, proximo a aparecer. La ironia esta en que fue por medio de la opresidn y el asesinato que se desarrollo un sentido comon de nacionalidad.

(2) Los estados occidentales se originaron como monarquias guerreras. Fueron frecuentes las guerras, los grandes y costosos ejercitos, las pesadas cargas tributarias y la conscripcion. Las primeras burocracias estatales eficientes involucraron ejercitos y escuadras marinas y la maquinaria tributaria necesaria para sostenerlos. No obstante, a medida que recaudadores y reclutadores extraian recursos cada vez mayores, la resistencia popular a istos se hizo cada vez mas fuerte. La resistencia no logro reducir la carga de impuestos y conscripcidn, ya que las guerras continuaron y se hicieron incluso mayores y mas costosas en el siglo xx. Pero la resistencia trajo consigo gobiernos representativos, haciendo que las burocracias se hicieran res- ponsables ante las legislaturas. El slogan de "no a la tributacion (o a la conscripcion) sin representaci6n'1 condujo a la democratizacidn. Este movimiento de resistencia gonero una considerable solidaridad entre clases y etnias contra las elites estatales desp6ticas. Los propietarios y los desposeidos se aliaron intermitentemente contra el

1 "No taxation (or conscription) without representation" (N. del T.).


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estado en la lucha por un gobierno representativo. Las 61ites provinciales se unieron al movimiento y asi perdieron su autonomia regional. Los estados se hicieron mas centralizados. Los origenes fiscales-militares del gobierno representativo han sido subrayados, en el marco de una reciente escuela de sociologia hist6rica, impulsada por Charles Tilly, Theda Skocpol y yo, entre otros. Una vez mas, existe una profunda ironia en el hecho de que la tendencia de los occidentales a matarse entre si Ilevara a la democracia.

(3) Esta lucha se vio reforzada por grandes reducciones en las desigualdades de clase en cada sociedad nacional, mediante la combinacidn de una industrializacion mas bien extensa y uniforme dentro de los territorios y de presiones democraticas sobre los estados en busca de una tributacion mas justa. Estos procesos fueron acompanados por el respaldo en la sociedad civil gracias a la institucionalizacion del conflicto de clase producida a lo largo de cien aios, desde alrededor de 1870 hasta fines de la decada de 1960. Los economistas, politblogos y soci0logos occidentales estan bien familiarizados con todo esto.

Estos tres procesos permitieron el surgimiento de sociedades civiles relativamente centralizadas, homogeneas e igualitarias, articuladas politicamente por un sentimiento compartido de ciudadania nacional. Los estados se hicieron en gran medida democraticos, con el objetivo de lograr el bienestar de todos, y fueron relativamente eficaces en la movilizacion de compromisos ciudadanos. En la formulacidn clasica de T. H. Marshall (1963), la ciudadania combinaba participacion civil, politica y social en la misma sociedad definida nacionalmente. Los sibditos se convirtieron en ciudadanos a medida que adquirieron libertades civiles universales, representa- cion politica y derechos para participar en la misma sociedad econ6mica. Las burocracias estatales del siglo xx implantaron entonces los derechos de la ciudadania a lo largo y ancho de su territorio.

En consecuencia, la democracia occidental es mas que un simple sistema electoral. Las reglas electorales sOlo generaron democracias estables en las que los conflictos etnicos, regionales y de clase se institucionalizaron de forma estable. Esto contribuyc a su vez al desarrollo de estados infraestructuralmente efectivos y de naciones relativamente igualitarias. La guerra sigui6 desempernando un papel central en el proceso. Estos fueron los estados que ganaron las guerras mundiales, e impu- sieron su forma a los vencidos. Asi, despues de 1945, la mayoria de los paises de Occidente Ilegaron finalmente a poseer estados-nacion infraestructuralmente poderosos y democraticos.

3. Los estados latinoamericanos antes de 1945 Esta fue claramente una historia Onica, que no se ha repetido, ni se repetira, en

otras regiones del mundo. Tampoco seria deseable que asi fuera ya que esto implica- ria enormes guerras. Los estados latinoamericanos se desarrollaron y se desarrolla- ran a su propio ritmo. Tambien son bastante antiguos y caminaron por la senda de los estados-nacibn democriticos desde principios del siglo xlx, y por Ia de la industria- lizaci6n desde el final de dicho siglo. Se consideran tan parte de "Occidente" como otros estados colonizados por los europeos como Estados Unidos y Australia; sin



embargo, tuvieron dos rasgos distintivos que retrasaron la emergencia de verdade- ros estados-naci6n.

(1) Las presiones militares-fiscales fueron en ellos mucho mas debiles, como lo han mostrado Centeno (2002) y Mazzuca (2001). Las guerras fueron mas escasas y menores y, por lo tanto, los estados y sus aparatos militares tambien eran pequenos. Los niveles de tributacion fueron mucho menores que en Europa: por ejemplo, los de Chile y Brasil (los casos mejor documentados) eran bastante menos de la mitad de los niveles

brit.nicos durante todo el siglo xlx, de acuerdo con Centeno. Los estados

sobrellevaron sus guerras principalmente mediante prestamos ad hoc, creando deudas, gravando el comercio exterior y simplemente emitiendo mas dinero, lo cual ge- nerO una inflacidn cronica. Las elites estatales europeas se ocuparon principalmente de hacer la guerra. Entretanto, de acuerdo con Mazzuca, tanto en Brasil como en la Argentina el objetivo principal fue la integracion en la economia mundial. Sus mayores partidas de gasto estuvieron destinadas no a los esfuerzos bdlicos sino a la construccidn de puertos y grandes depdsitos de mercancias. Las inversiones en infraestructura no apuntaban tanto a integrar los territorios en el ambito de los estados como a conectarlos con el mundo exterior. Por eso, sus iniciativas no provocaron por lo comdn luchas que cruzaran las fronteras de clase o de etnia alrededor de ta tributacion, como si sucedid en Occidente. La mayor parte de sus recursos moneta- rios provenian del comercio y reflulan hacia este. Dado que el estado no interferia demasiado en el dominio de las elites provinciales, estas conservaron su control local. Los estados gobernaron indirectamente a sus provincias por medio de caci- ques y jefes locales. Los ricos virtualmente no pagaban impuestos y aun los pobres pagaban menos que en Europa. La debilidad de los estados fue persistente a lo largo del tiempo y fueron gobernados por oligarquias terratenientes, las cuales sofo- caban las presiones populares a favor de reformas agrarias y de mayor igualdad. La exitosa industrializacion de fines del siglo xix y comienzos del xx distribuyd el ingreso de forma mas uniforme, al menos en las principales areas urbanas. En estos encla- ves, el conflicto de clase y su institucionalizacidn comenz6 a adoptar formas compa- rabies con las de Occidente. No obstante, la debilidad de su integracion nacional en terminos economicos y sociales no cambid. Desde una perspectiva general, puede afirmarse que los estados de America Latina fueron bien distintos a los europeos. Aunque marchaban (de forma mas lenta y mas desigual) hacia la democracia, su grado de penetracidn infraestructural en sus respectivos territorios continu6 siendo mucho mas debil.

(2) Los principales contrastes etnicos duraron mas tiempo. La mayoria de las colonias en America Latina no legaron a exterminar completamente las poblaciones indigenas, a diferencia de las colonias anglosajonas de la zona templada. Esta diferencia habria de producir una verdadera ironia hist6rica: al haber exterminado at 95% de sus poblaciones indigenas, Estados Unidos y Australia pudieron desarrollar pos- teriormente democracias liberales impecables, sin tener que enfrentar problemas raciales (salvo por el legado de la importacion norteamericana de esclavos negros). En cambio, los estados latinoamericanos, en pinrcipio mis humanos, tuvieron que confrontar problemas raciales-etnicos, aunque de otra naturaleza. America Latina no ha tenido que lidiar con la cuestibn -dominante hoy en Africa- que plantea la existen- cia de grupos 6tnicos diferentes enfrentados entre si por el control politico de los


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estados. En este continente, los indigenas raramente han representado una amenaza politica real, ya que sus estados originales fueron rapidamente destruidos y confina- dos a las areas perifericas. Solo en unas pocas regiones (como Yucatan) estuvieron en condiciones de desarrollar estados propios. En verdad, las comunidades indigenas fueron siendo integradas en los estratos inferiores de las jerarquias de clase y casta establecidas por los colonizadores. Las diferencias raciales entre blancos, mestizos, negros, mulatos e indios generalmente reforzaron las diferencias de clase. En muchas areas las clases / castas superiores se consideraron a si mismas como poseedoras de una "civilizacion" superior en todo a la de los indigenas; incluso algunas de ellas todavia se o10 creen. Esto explica el profundo arraigo que han tenido en la region las pronunciadas jerarquias de clase /casta.

Estos fuertes contrastes tambien se expresaron regionalmente. Las regiones colonizadas por los blancos dominaron a aquellas pobladas por las comunidades indigenas. Ademas, debido a que la industrializaciOn quedo confinada principalmente a las areas dominadas por los blancos, ella no produjo el efecto nivelador que tuvo en Occidente. Los sindicatos tampoco lograron asumir facilmente la representacidn de los pobres y oprimidos ya que, a lo largo del territorio nacional, tendieron a expre- sar tipicamente a sectores mas bien privilegiados de la fuerza de trabajo. Y dado que los mercados domesticos eran relativamente debiles, las regiones mas avanzadas se relacionaron menos con la economia nacional que con la economia global, debilitan- dose, en consecuencia, la solidaridad nacional.

La combinacion de (1) y (2) genero mayores niveles de desigualdad de clase, etnica y regional entre el cuerpo ciudadano que la existente en Occidente. Estos patrones de desigualdad aun persisten, como lo revelan los datos comparativos sobre la distribucibn del ingreso. El cuadro 2 presenta los coeficientes Gini para los paises que cuentan con mediciones de ingresos por hogar en las decadas recientes. Estos coeficientes miden el grado de desigualdad entre los hogares; un Gini de valor cero indicaria igualdad total, de tal manera que cuanto m's alto sea el coeficiente, tanto mayor es la desigualdad.

Por el momento, en este cuadro destaco las diferencias entre regiones, no las diferencias en el tiempo. En cualquier caso, aqu'llas son las mas significativas. Asi- mismo, observamos que, en las Oltimas decadas, la desigualdad ha sido mucho mas alta en America Latina que en Occidente o en el este de Asia. N6tese que Colombia esta cerca del promedio latinoamericano. SOlo presento estas tres regiones ya que son las Onicas que cuentan con datos confiables a este respecto. Los estudios que presentan coeficientes Gini menos confiables para otras partes del mundo Ilegan igualmente a las mismas conclusiones. America Latina, dicen, es la region mis inequitativa de todo el mundo (Deininger y Squire, 1996; Morley, 2001). Esto tambien significa que la pobreza se expande por todo el continente. Se estima, por ejemplo, que casi el 60% de la poblaciOn colombiana vive por debajo de la linea oficial de pobreza. Los estudios muestran que las elites contribuyen de forma desproporcionada a la desigualdad. En el cuadro 2 se advierte que el coeficiente de Gini de Estados Unidos ha venido creciendo recientemente, acerc~ndose al nivel latinoamericano. Pero la brecha de ingreso entre el 10%

mas rico y el 10% mis pobre de la poblacion es en realidad dos veces mayor en America Latina que en Estados Unidos (IDB, 1998: Fig. 1.9b). iLos muy ricos de Latinoamerica viven casi en otro planeta! Esto se



CUADRO 2 La desigualdad en parses de America Latina, el Este asiatico y Occidente.

Coeficientes Gini, 1970-1998

Paises Circa 1970 Circa 1980 Circal990 1996-1998 Argentina 39 42 43 47 Brasil 50 57 61 60 Chile 48 50 55 56 M6xico 52 47 47 53 Peru 50 49 45 51 Venezuela 49 40 39 43

Promedio de America Latina 48 48 48 52 (Colombia) (52 (40) (48) Jap6n 36 34 36 30 Corea del Sur 35 38 34 Taiwan 30 28 31 32 India 48 42 32

Promedio del Este asitico 37 36 33 31 Estados Unidos 38 40 42 46 Otros estados anglosajones (a) 33 34 34 38 Europa: estados dem6crata cristianos (b) 35 30 28 30 Europa: estados social dem6cratas (c) 33 29 29 30

Nota: Cuanto mas

alto es el coeficiente, tanto mayor es la desigualdad. Fuentes: Con excepciOn de Colombia, estudios de la UN WIDER (World Income Inequality Data-Set), basa-

dos en encuestas nacionales de ingreso de los hogares. Para Colombia, datos extraidos de series de la CEPAL, las cuales en general presentan coeficientes Gini mAs bajos que los de la WIDER. Los coeficientes fueron extraidos para 8-2 arios alrededor de cada nueva decada. Cuando las cifras estaban disponibles para mis de un aflo, ellas fueron promediadas. Se desecharon los decimales en todos los coeficientes.

(a) Reino Unido, Australia, Canada, Nueva Zelanda. (b) Francia, Alemania, Italia, Espana. (c) Noruega, Suecia, Dinamarca.

puede comprobar fAcilmente en una ciudad como BogotA. Tiene un n`cleo moderno y cosmopolita, atiborrado de gimnasios, restaurantes 6tnicos, tiendas chic, torres de oficinas y esplendidos complejos de apartamentos -como cualquier ciudad importante del Norte-. Pero este enclave estA rodeado de barrios pauperrimos y, por tanto, ha tenido que ser protegido con barras de hierro y soldados. Debo agregar que el liderazgo latinoamericano en este mundo desigual viene de antiguo, y se origin6 en el patron extraordinariamente desigual de ocupacion de tierras durante la Colonia. En una era en la cual la democracia domina el discurso politico, ese liderazgo es a todas luces irritativo y constituye la cuesti6n social por excelencia a la que se enfren- ta America Latina, su persistente "crisis estructural".

A la vista de este fenomeno de la desigualdad en gran escala, es dificil que las economias de America Latina se desarrollen siguiendo la misma linea que las economias de Occidente. Las importaciones suntuarias para los ricos tienen un peso des- proporcionado en la economia, mientras que los mercados domesticos de consumo


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masivo siguen atrofiados. Esto significa que el ahorro y la inversion domOsticos son realmente inadecuados para el desarrollo econbmico. Centeno observa que las clases y castas altas de los distintos paises han tenido mas en comOn entre si que con las clases y castas bajas de su propio pais. A menudo, las clases parecen pertene- cer a culturas diferentes, incluso a sociedades distintas. Los estados tampoco han logrado ser la expresibn de un sentimiento de ciudadania compartida puesto que tradicionalmente fueron posesion de las elites, no del cuerpo ciudadano como un todo. Las elites tambien estan muy descentralizadas y controlan y desvian recursos estatales locales hacia canales provinciales particularistas que socavan la legisla- cidn parlamentaria nacional.

Estas elites han resistido y resisten a la tributacion (como o10 hacen en cualquier otra parte del mundo) puesto que necesitan menos servicios sociales. Pero aqui la resistencia de las elites es mais eficaz, ya que pueden resistir y minar el poder infraestructural del estado en las provincias, independientemente de lo que suceda en el distrito capital. La presiOn tributaria de los estados latinoamericanos es compa- rativamente mas reducida. En promedio, la relacion de impuestos contra PBN es alrededor de un tercio del nivel alcanzado en los paises del G-7: en America Latina Ilega al 12-14%; en los paises del G-7 Ilega al 36-40%. En Colombia es de alrededor del 10% del PBI. Muchos estados del continente ni siquiera suministran agua potable ni alcantarillado a la mayor parte de su poblacion -para no hablar de beneficios de desempleo, vivienda o salud-. Las elites tambien captan una porcion mayor de los servicios sociales de caracter universal alli donde Ostos existen.

Consideremos, por ejemplo, la educacibn. La modernizacion educativa del continente ha dedicado recursos desproporcionados a la educacion elemental y univer- sitaria, a expensas de la educacidn secundaria (Morley, 2001: 51-59). Los estudian- tes universitarios de elite, que son relativamente pocos, pueden ingresar hoy al mundo moderno tecnicamente avanzado. Entre tanto, las masas latinoamericanas estan mal preparadas para tareas que requieren destrezas moderadas en las areas indus- triales y de servicios, que deberian formar el grueso de los mercados laborales con- temporaneos y generar mercados de consumo masivo. Los estados del Este asiatico, en comparacidn, han dedicado mas recursos a la educacion primaria y secundaria que a las universidades, o10 que permite que mas personas participen en una economia y una sociedad modernas.

Finalmente, las elites pueden apropiarse con mas facilidad de las infraestructuras estatales de manera subrepticia y perturbadora por medio de ta corrupcion. Los servicios supuestamente universales del estado se desvian hacia los intereses de las redes patron-cliente de las elites politicas. En terminos de Max Weber, los estados "burocraticos" estan contaminados por el "patrimonialismo". Las infraestructuras estatales contemporaneas penetran hondo, pero se trata de una penetracion particu- larista, esto es, no se despliegan universalmente en la sociedad. Esto ofrece una forma de sobrellevar las grandes desigualdades ya que los pobres se dan cuenta de que solo pueden compartir los beneficios de la ciudadania si participan, aunque sea desde una posicidn subordinada, en esas redes corruptas de clientela. Una creencia semejante los Ileva a comportarse en forma deferente con sus patrones, 1o cual reduce el conflicto de clase pero a expensas de la solidaridad nacional y del poder infraestructural del estado.



4. El Sur y el Este de Asia despues de 1945

Despues de 1945 se generalizb por todo el mundo el ideal del estado-nacion democratico, especialmente gracias a la descolonizaciOn. Los Estados Unidos adop- taron un papel de liderazgo en este proceso, al ser a la vez la mayor potencia y el principal poder anticolonial. A menudo se olvida hoy que la globalizaci6n involucra no s61o la produccion y los mercados capitalistas sino tambien un sistema global

de estados-nacidn. Hoy dia hay 200: todos se sientan juntos en un cuerpo Ilamado "Na- clones Unidas", todos se proclaman como democracias o en transito hacia la democracia, todos buscan establecer un sentido relativamente secular de naciOn, y todos sostienen que promueven el desarrollo econdmico. La mayoria tuvo como modelo la version capitalista del desarrollo econOmico y la version liberal de la libertad y la democracia. A partir de 1991, virtualmente todos comparten esos objetivos, lo cual los ha Ilevado a una notable convergencia en los ideales y en las constituciones escritas.

Por supuesto, la realidad no coincide con el ideal o las constituciones. En verdad, la mayoria de los regimenes del mundo se desenvuelven dentro de un espacio mas bien amplio situado entre la democracia plena y el despotismo: hay elecciones pero estas son distorsionadas por el control gubernamental sobre los medios, la proscripcion selectiva de elementos "subversivos" de oposicidn, la alteraciOn de si- tios y procedimientos de votacion, el fraude electoral, etcetera; en fin, todas las tec- nicas ensayadas y probadas antes en Occidente. Ademas, la mayoria de los regimenes del mundo han hecho poco para promover el desarrollo economico. Es cierto que la esperanza de vida se elevo en todo el globo hasta aproximadamente la Oltima decada , y que los ingresos han crecido algo en el mismo periodo. No obstante, la brecha entre el Norte y el Sur continOa siendo muy grande, y en realidad se expande para la mayoria de los paises del Sur.

Las cosas empezaron bastante bien despues de 1945 y de la descolonizacion. La lucha contra el colonialismo dio lugar a procesos de construccion de nacion ana- logos a los de las luchas libradas en el pasado en Occidente en contra de las monarquias y los altos impuestos. A lo largo de un periodo de veinte anos se asistid en los nuevos paises independientes a la emergencia de un nacionalismo secular ostensi- blemente democratico, junto con un cierto crecimiento economico. La mayoria de los nuevos regimenes, en cierta forma, parecian de izquierda en ese momento -habia "Socialismo Tercermundista", "Socialismo Arabe", "Socialismo Africano", etcetera-. Los nuevos regimenes en el Este de Asia eran seculares pero con frecuencia mas de derecha-como los regimenes militares de Corea, Taiwan e Indonesia-. A comienzos del periodo post-1945, muchos paises, en especial en el Este asidatico, lograron hacer reformas agrarias, dado que los terratenientes eran opresores coloniales que se habian marchado del pais o propietarios locales que habian colaborado con ellos. A pesar de que los regimenes del Este de Asia parecian mas bien de "derecha", redu- jeron las desigualdades mediante dichas reformas.

Con el tiempo, sin embargo, en los paises situados fuera del Este asiatico co- menzo a observarse un estancamiento tanto del desarrollo economico como de la democracia. El "socialismo" se mostr6 como un r6gimen despotico en todo el Medio Oriente y Africa. Debido a que ese nacionalismo secular Ileg6 a ser visto como incapaz de producir desarrollo y democracia, proliferaron los movimientos integristas de


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corte etnico y religioso. Estos crearon enormes conflictos civiles, tanto entre grupos etnicos o religiosos mayoritarios y minoritarios, como entre rivales seculares y "funda- mentalistas" Los peores casos Ilevaron a guerras civiles y crisis estatales. Diversos estudios han mostrado que las guerras 6tnicas y civiles crecieron rapidamente desde los aros '60 hasta por lo menos finales de los '90. Aunque algunos creen que lo peor ya pasO, no es el caso en los paises mas pobres del mundo, precisamente los lugares adonde estas guerras han tendido a concentrarse (Gurr, 2000; Fearon y Laitin, 2001). Muchos estados del Sur son hoy mas bien despOticos, pero cuentan con muy poco poder infraestructural sobre partes de su territorio. Algunos sufren mucho mas que Colombia. Dado que los estados que se encuentran en esta condicibn no pueden financiar la prestacion de servicios generales para sus ciudadanos, no debe sorprendernos que aquellas elites que cuentan con poder politico canalicen los recursos estatales hacia-sus propias redes de clientela. Los estados se han tornado asi cada vez mas corruptos y esto constituye otro obstaculo para convertirse en estados fundados en una ciudadania genuina.

Estas historias de fracaso se han equilibrado en parte por una gran historia de exito regional. En los aros '50, hasta los '70, fueron puestas las bases para un desarrollo econdmico exitoso en paises del Este de Asia. El exito se dio (como podriamos esperarlo) en estados Otnica y religiosamente homogeneos, con un grado relativamente bajo de desigualdades de clase. En ellos, la reforma agraria habia cerrado las brechas de desigualdad en el campo, con lo cual la industria y la educaciOn secundaria se difundieron de forma mas o menos uniforme entre la poblaci6n urbana. Por estas razones, el nivel de consumo e inversion domesticos fue bastante alto. A partir de estos fundamentos, los estados del Este asiAtico lograron gravar de forma efectiva a sus ciudadanos, coordinar la actividad econOmica, proteger las industrias nacientes, ofrecer incentivos a la inversion, subsidiar las exportaciones y atraer a los capitales extranjeros.

El desarrollo econOmico de esta region del mundo fue mas bien estatista. Como lo han seialado Linda Weiss y John Hobson (1995; cf. Ia evidencia en este sentido se encuentra en Rowen, 1998), estos fueron estados infraestructuralmente poderosos que poseian una gran capacidad de coordinacion con los grupos empresariales. A partir de esta modalidad de desarrollo estatista y con sesgo de clase, el Este de Asia fue luego capaz de liberalizar su economia en los aros '80. India y China empezaron a seguir su ejemplo en los '90. Todos estos poderes estatales se derivaron esencial- mente de sociedades relativamente homogeneas e igualitarias. Dichos paises estaban lejos de ser democracias. Entre ellos, sOlo India fue inicialmente o10 que Ilamaria- mos una democracia, aunque la mayoria de estos paises empezaron a democratizar- se a medida que lograron el exito economico a traves de sus poderes infraestructurales.

Las experiencias de cambio registradas en el Este asiatico tienden a confundir nuestros estereotipos ideolOgicos de izquierda o derecha. Estos fueron regimenes estatistas que implementaron un nivel de igualdad relativamente alto. Empero, fueron a menudo regimenes militares que colaboraban estrechamente con las grandes empresas, suprimiendo partidos y sindicatos comunistas, socialistas y liberales. To- davia siguen confundiendo a derechas e izquierdas. Algunos neoliberales sostienen que India y China prosperan porque han liberalizado recientemente sus economias (e.g. Dollar y Kraay, 2001). Sin embargo, su crecimiento se iniciO antes de que empe-



zaran a abrir sus mercados. De hecho, fue esta fase temprana la que les dio la confianza para abrirse, puesto que podian para ese momento hacer frente a la competencia externa. Hay que destacar que hoy en dia s6lo se han liberalizado parcial- mente. Notese tambien que esta transici6n del estatismo a una cierta liberalizaci6n fue promovida por partidos politicos que siguen siendo muy estatistas en su orienta- cion general -el Partido Comunista Chino, el Partido del Congreso y el BJP (Partido Nacionalista Hindu) en la India. En rigor, 6stos no son partidos "liberales" -de hecho, tienen rasgos que los hacen muy poco deseables para los liberales occidentales- En terminos generales, puede decirse que los patrones de relaciones estado-sociedad, que son tan peculiarmente asiaticos, han sido muy propicios para el desarrollo.

No hay, por lo tanto, un Unico camino global hacia el desarrollo. Paso ahora brevemente a estudios cuantitativos mas amplios sobre el crecimiento economico en el Sur del planeta (ver, por ejemplo, las perspectivas, mas bien distintas, de Dollar y Kraay, 2001, y Rodrik,1996, 2001, 2002). Dichos autores muestran que el crecimien- to econOmico de un pals esta correlacionado tanto con el tamalro de su comercio exterior como con el tamaho del estado. Los estados y los mercados parecen propicios para la buena salud econOmica. Sin embargo, ninguin estudio ha sido capaz hasta ahora de mostrar que el crecimiento este correlacionado con el libre comercio: no hay correlaciOn entre crecimiento economico y niveles arancelarios (aunque algunos piensan que Oste es solo un problema de medicibn). El comercio obviamente es bueno para el crecimiento y la autarquia constituye un desastre. Pero es posible que a menudo sea mejor proteger las industrias nacientes, subsidiar las exportaciones, desalentar los flujos de capital de corto plazo, etcetera -si se logra hacerlo de forma eficiente-. Ocurre que esta modalidad estatista de desarrollo sOlo puede prosperar alli adonde la nacion es relativamente homogenea e igualitaria, como en el Este de Asia.

5. America Latina despues de 1945: La crisis estructural Volvamos ahora a America Latina, que en el periodo post-1945 ha sido una

region que no ha tenido ni estados fallidos (como Africa) ni estados exitosos (como el Este asiatico). El crecimiento economico de America Latina ha sido decepcionante durante varias decadas (a pesar de algunos breves chispazos). A esto se agrega un estancamiento politico. No hubo presiones descolonizadoras en el siglo xx, los estados fueron siempre relativamente debiles en t6rminos infraestructurales, y hubo una oscilacion entre regimenes democraticos y mas despoticos, aunque estamos ahora en una fase de expansiOn democratica que ojala sea duradera. Finalmente, en esta region perduran todavia grandes desigualdades, como vimos en el cuadro 2.

Al respecto, sefalemos que las desigualdades latinoamericanas han cambiado recientemente en su forma y, en consecuencia, presentan mas peligros para el tejido social. Primero, estas desigualdades se han hecho mas reales y visibles en las ciudades. Las disparidades en riqueza y cultura que se observaban tradicionalmente entre regiones Ilegaron a las ciudades del continente a traves de olas masivas de mi- gracion rural-urbana. Esto significa que Ia violencia ya no tiene que ver con las relaciones entre el centro y la periferia. La violencia es hoy endemica en el centro mismo y no es f~cil enfrentarla por medio de la represiOn. La violencia subvierte la trama social de las propias ciudades capitales. Los estados responden a la violencia con


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represiOn y, de este modo, los mismos agentes estatales minan las infraestructuras legales y de policia mediante violaciones a los derechos humanos. Como el estado de derecho en cierta medida se mantiene, quienes abogan por la represiOn encuentran que es

m.s conveniente operar de forma encubierta bajo la forma de "escuadro-

nes de la muerte" y de grupos paramilitares semiautonomos. Asi las cosas, las infraestructuras legales y de policia empiezan a fragmentarse, como ha sucedido intermitentemente en paises como la Argentina, Uruguay, Guatemala, Perui y, por supuesto, Colombia.

En segundo lugar, la violencia se ha intensificado por el progresivo eclipse del respaldo cultural a las grandes desigualdades. Este es un proceso que ha sido, en parte, resultado de la urbanizacion, la cual ha hecho que ricos y pobres vivan y trabajen unos al lado de los otros, compartiendo elementos de una cultura comun, en parte nacional en parte global. A esto hay que agregar tambien las influencias ejerci- das por ia potencia hegem6nica mundial. Los Estados Unidos le ofrecen al mundo, y en particular a la region (su propio "patio trasero"), una cultura que en un sentido individual e interpersonal tiende a ser igualitaria -el culto al hombre comdn y, recientemente, tambien a ia mujer comdn-. Piensese en las pelticulas, por ejemplo. El cine europeo sigue siendo altamente estratificado. La mayoria de las peliculas europeas que se exportan son "cine-arte", muchas de ellas con tematicas que involucran la vida de ia intelligentsia, y son consumidas aqui por las elites. Los guiones de las peliculas britanicas siguen siendo reacios a adoptar heroes de clase obrera. Los heroes de las peliculas de guerra britanicas son oficiales del ejercito y en ellas los acentos obreros se usan para lograr efectos c6micos. Recientemente, los producto- res de cine se han inclinado por los "clasicos", donde los heroes son caballeros de una epoca remota. En cambio, las peliculas de Hollywood celebran al recluta del ejercito, al policia comOn, al camionero, la chica que atiende el bar. Clint Eastwood es ia quintaesencia norteamericana del actor heroico, en papeles de clase obrera o sin clase. El capitalismo de consumo estadounidense tambien es muy efectivo en la exportacion de bienes que son accesibles a casi todo el mundo y que ofrecen estilos de autoafirmacion personal, especialmente para Ia juventud. MOsica, cine, jeans, camisetas, bebidas, ofrecen un despliegue asertivo de valia personal, independiente de las clases. Por consiguiente, en la era norteamericana, la hegemonia cultural de las clases y castas altas ha perdido cierta legitimidad. La idea de que las clases altas pueden ser merecedoras de su riqueza porque son mas civilizadas, sofisticadas o intelectuales seria mas facil de justificar si todos vieramos cine franc6s en lugar de ver peliculas de Hollywood. Pero en el cine estadounidense, la riqueza s6lo es legitima si es el resultado del trabajo duro de uno mismo o, a veces, de los padres. La riqueza nunca se justifica en una superioridad cultural, que es la justificacion tradicional en America Latina. El igualitarismo cultural, junto con la urbanizaciOn, tiene un efecto corrosivo sobre la aceptaci6n de la desigualdad en America Latina.

Mientras tanto, el capitalismo corporativo de Estados Unidos y la politica exterior norteamericana han tendido a moverse en una direccion opuesta. Los Estados Unidos privilegian una forma muy capitalista de democracia, donde se coloca un 6nfasis especial en los derechos de propiedad entre todos los derechos democraticos, y esta relativamente ausente la preocupacion por politicas que reduzcan las desigualdades. Todo esto tiende a frustrar, en los hechos, 1o que promete la cultura



norteamericana en teoria: la posibilidad de logro para todos. Los sesgos de la politica estadounidense fueron particularmente evidentes durante la Guerra Fria, cuando los Estados Unidos se ocupaban, especialmente, de la proteccion de las empresas y los derechos de propiedad, y tendian a identificar los movimientos sociales y politicos, que buscaban la redistribucidn de la riqueza o la realizacion de la reforma agraria, como "comunistas" en potencia a quienes habia que combatir y anular. Los residuos directos de esta lucha todavia se observan en Cuba -y en Colombia, donde los Estados Unidos muestran una animadversion claramente mayor por las guerrillas de izquierda que por los paramilitares de derecha (aunque sean estos iltimos los que cometen la mayoria de los asesinatos).

Desde Chile hasta Cuba y Nicaragua, los Estados Unidos combatieron a tendencias de centroizquierda semejantes a las que desempeharon un papel central en el logro de un sentido de ciudadania comdn en casi todo Occidente. No obstante, no es posible culpar a los Estados Unidos por el fracaso paralelo de los movimientos de "centroderecha". Hasta hace muy poco, el poder de las oligarquias terratenientes y una Iglesia Cato6ica muy conservadora impidieron el desenvolvimiento de algo comparable a la Democracia Cristiana europea, la cual a partir de 1945 promovi6 compromisos de clase y un estatismo paternalista en cierto modo progresista. En America Latina, la combinacibn entre fuertes movimientos de derecha locales y el anticomunismo de Estados Unidos inhibieron la emergencia estable de aquellas fuerzas de centroizquierda y centroderecha cuya gestion piblica genero en Europa los bajos coeficientes de Gini que vimos en el cuadro 2.

El sociblogo Robert Merton (1957: caps. 4-5) realizb un analisis clAsico del crimen en los Estados Unidos. Este autor sostuvo que el culto al logro material para todos se vio bloqueado por el peso de obvias y reales desigualdades sobre la capacidad de los estadounidenses para alcanzar el Oxito. La cultura norteamericana, ar- gumentb tambien, no socializo a la gente con igual fuerza en el respeto por las nor- mas que prescriben medios legitimos para lograr el 6xito. En este contexto, muchos fueron los que, llevados por la expectativa cultural del logro material, apelaron a medios ilegitimos y al crimen. Este argumento puede ser aplicado, en terminos grue- sos, para dar cuenta del recrudecimiento actual de la criminalidad en America Lati- na. Millones de personas de condiciOn humilde han migrado a las ciudades, compartiendo por primera vez una cultura de consumo comdn. La mayoria de ellas se ha liberado de las culturas de la deferencia y la represidn caracteristicas de las zonas rurales. Empero, las sociedades latinoamericanas siguen siendo profundamente desiguales. Numerosos son los pobres que, mas independientes y menos visibles en las grandes ciudades, buscan ahora el exito por medios ilegitimos como el crimen con beneficios materiales. Ocasionalmente, estos estratos sociales pueden ser movi- lizados politicamente, aunque por lo comdn de forma poco estable y efectiva (como en Venezuela bajo Chavez). Ocurre que si los partidos de corte socialista continuan siendo debiles, estos brotes populistas con seguridad se haran mas frecuentes, mas violentos y mas problematicos para la democracia.

Echando una mirada al panorama actual es posible, sin embargo, identificar tendencias

m.s prometedoras. Debido a que el comunismo ya no constituye una

amenaza, Estados Unidos puede eventualmente disminuir su hostilidad tradicional hacia el centroizquierda; en aros recientes ha hecho presiones a favor de las institu-


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ciones democraticas, al tiempo que su politica exterior muestra el impacto de un nuevo compromiso con los derechos humanos2. Un gran sector de la Iglesia tambien ha girado hacia politicas con mayor conciencia social y mas democraticas. Sin duda, estos son estimulos para las politicas de ciudadania de centroizquierda y centroderecha que, en mejores momentos, podrian haber llevado a aliviar en algo la "crisis estructural" de America Latina. Sin embargo, hay otros dos golpes que han hecho sentir sus efectos negativos con gran fuerza, la deuda externa y el trafico de drogas.

6. Dos "crisis situacionales": deudas y drogas A comienzos de los aros '80 estallO intempestivamente una grave crisis econ6-

mica que aun persiste. En principio, dicha crisis fue generada por la tradicional debilidad infraestructural de los estados latinoamericanos. Su incapacidad para finan- ciarse adecuadamente mediante impuestos los ha ilevado recurrentemente a tomar grandes prestamos en el exterior y a quedar expuestos, de esta forma, a las crisis de endeudamiento. Sin embargo, la actual crisis de la deuda externa se intensific6, considerablemente, bajo la presi6n de factores ex6genos, como la volatilidad de las tasas de interns vigentes, en particular en los Estados Unidos. Las muy bajas tasas de interes de los anos precedentes experimentaron una sObita alza cuando en 1979 el director de la Reserva Federal de los Estados Unidos, Paul Volcker, decidi6 elevar- las por razones de politica econ6mica interna. En esas circunstancias, los gobiernos latinoamericanos se vieron repentinamente enfrentados a incrementos en sus deudas que no estaban en condiciones de afrontar. La situaci6n de alto endeudamiento persiste hoy en dia. Los acreedores del Norte quieren que se les pague; esta es la relaci6n normal de poder que encontramos entre acreedores y deudores. Pero un escenario semejante amenaza con debilitar m's todavia los poderes infraestructurales de los estados latinoamericanos.

Las presiones por el pago de la deuda externa tienen un impacto mayor debido a la gravitaci6n de otro factor exogeno. Aludimos al auge de la teoria econdmica neoliberal, producto de los fracasos de la economia keynesiana norteamericana y de las politicas de sustitucion de importaciones en America Latina. Esta teoria es especialmente dominante en los Estados Unidos, donde es considerada no s6lo como la base de una economia sensata, sino tambien como parte de la libertad misma. Por supuesto, como sucede con cualquier otro estado, Norteamerica no aplica el neoliberalismo a su propia economia (como se verific6 hace poco cuando elev6 los aranceles hasta un 30% para las importaciones de acero). Bajo el liderazgo norte- americano, el FMI, el Banco Mundial y otras instituciones crediticias ofrecen creditos y prestamos a los paises bajo la condici6n de que adopten paquetes economicos neoliberales, esto es, que abran los mercados de productos, capital y trabajo, priva- ticen las empresas estatales, reduzcan los impuestos a la renta y recorten el gasto gubernamental. Estas son las medidas que integran los programas de ajuste estructural promovidos en la actualidad por las instituciones economicas internacionales.

2 Aunque, desafortunadamente, despues del 11 de setiembre su politica de demonizacidn de los "terroristas", y no de los "terroristas de estado", tiende a minar un compromiso generalizado con los derechos humanos, La administraci6n Bush se ve ahora tentada a cruzar la linea trazada previamente entre la lucha antinarcdticos y las operaciones de contrainsurgencia.



Como teoria economica, el neoliberalismo tiene tanto fortalezas como debilida- des. No obstante, entendemos que no puede haber una solucion general unica a los problemas econdmicos. El eventual exito en la empresa del desarrollo depende de un conjunto particular de recursos y factores de cada pais. En otro lugar de este texto he sugerido que en el periodo post-1945 el desarrollo economico mars exitoso fue el fruto de politicas que involucraban mucho mas estatismo que el contemplado por el neoliberalismo. Ahora bien, ese estatismo estuvo apuntalado por sociedades relativamente homogeneas e igualitarias, y fue esta combinacion la que incremento la capacidad del estado y condujo al exito economico. En America Latina la situacion es diferente. Su deuda debe ser reestructurada, al tiempo que algunas politicas pro mercado tienen mas sentido en esta region que en el Este asiatico. Aqui, el estatismo es mas sospechoso, ya que tradicionalmente esta asociado a mayor corrupcion y "amiguismo". Por otra parte, la tendencia de las politicas neoliberales es a ampliar las desigualdades. Ocurre, empero, que las desigualdades han alcanzado en Ame- rica Latina niveles sumamente peligrosos, amenazando la cohesion del tejido social. La adopcion de todo el paquete neoliberal tendria por consecuencia un aumento casi con seguridad de la inequidad y el conflicto social, al menos en el corto plazo. Esto es algo que los mismos neoliberales reconocen, y admiten que el derrame de este tipo de economia demora mucho en Ilegar a los sectores mas bajos de la poblacion. Esta disposicion a aceptar las consecuencias negativas en el corto plazo es la que explica su mala reputacion entre los que hablan en nombre de los pobres. Los neoliberales se defienden argumentando que sus propuestas de politica produciran crecimiento, lo que obviamente a largo plazo es bueno para la mayoria de la gente. Sin embargo, es muy posible que, antes de eso, el largo plazo sea socavado por desigualdades, violencia y desordenes crecientes.

Aunque no podemos estar totalmente seguros de los efectos de estas politicas, podemos estimarlos a partir de la experiencia de los paises del Norte. Me refiero a los tres tipos de paises que se examinan en el cuadro 2. En las Oltimas decadas, los Estados Unidos y otros paises "anglosajones" han adoptado dosis crecientes de neoliberalismo y sus niveles de desigualdad han aumentado en forma significativa. Por su parte, los paises socialdemocratas han aplicado dosis mucho menores y en ellos la desigualdad apenas ha crecido. Entre estos extremos, se encuentran los paises democristianos de la Europa continental en los cuales los niveles de desigualdad han crecido en forma moderada (ver Mann y Riley, 2002, para mayores deta- lies)3. En fin, en Occidente, el neoliberalismo parece aumentar las desigualdades.

En America Latina los resultados no son tan claros. NingOn politico democratico del continente podria ser reelegido si adoptara el paquete neoliberal completo, y por cierto nadie o10 ha hecho. Incluso el propio general Pinochet, que no tenia por delante el desaflo de una reeleccion, evit6 implementar parte del mismo. De hecho, el desen- lace habitual de las negociaciones entre los gobiernos latinoamericanos y la banca internacional es una

solucion de compromiso. Con frecuencia, los gobiernos acce- den a abrir el mercado de capitales, reducen o eliminan algunos aranceles, introdu- 3 Estas variaciones significan que Ia desigualdad creciente no es necesariamente un efecto de Ia

globalizacion, sino su interaccicon con culturas politicas nacionales y regionales. En efecto, la globalizaci6n no arrasa con los estados-nacidn ni los debilita (Mann, 1997). Esto se debe a que la globalizacibn universaliza no solo el capitalismo sino tambien el estado-nacion en todo el mundo. De hecho, la palabra siempre debio escribir- seen plural: globalizaciones.


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cen reformas tributarias, Ilevan a cabo atgunas privatizaciones, al tiempo que procu- ran proteger otros gastos del estado, especialmente los gastos en bienestar social. El gobierno colombiano parece haber concedido mas que eso, ya que al privatizar algunos servicios y transferir otros a gobiernos de provincia, mal financiados, ha reducido las prestaciones en materia de servicios de salud y educacibn. Naturalmen- te, esto aumenta las desigualdades. Sin embargo, los efectos de los diversos paquetes nacionales son mas bien mixtos. Algunos de ellos parecen tener un efecto general levemente positivo; otros (como el caso reciente de la Argentina) parecen Ilevar a to peor tanto del estatismo como del mercado y, por lo tanto, a una crisis mas profunda. De todos modos, casi todos los economistas sostienen que en America Latina las reformas de mercado han aumentado la inequidad, ya sea de forma sustancial (Berry, 1998; Bulmer-Thomas, 1996) o leve (Spilimbergo, Londoio y Szekely, 1997). Estas no son, sin duda, buenas noticias para un continente que ya posee una gran inequidad y una violencia crecientes.

La cuidadosa desagregacibn hecha por Morley (2001: 46-50, 84-86) de los diferentes componentes de los paquetes de politicas neoliberales sugiere que las reformas tributarias tienen los efectos mas inequitativos. La reduccion de las tasas tributarias marginales (para estimular la inversion) y el aumento del IVA como res- puesta al deficit fiscal, son doblemente regresivos, puesto que los ricos se ven eximi- dos de tasas marginales mas altas, mientras que los pobres gastan una porci6n mas alta de su ingreso en bienes de consumo basico y por lo tanto pagan proporcional- mente mas IVA. La apertura del comercio ha sido en cierta forma regresiva, especialmente en bienes agricolas, y tambien tiende a ampliar los diferenciales de habilida- des y destrezas de la fuerza de trabajo en el mercado

-fenomeno que se ha hecho especialmente evidente en Mexico desde el inicio del NAFTA-. La apertura al capital parece haber atraido mas inversion, lo cual, en principio, reduce levemente la inequidad -aunque Ileva a que mas recursos nacionales queden en manos foraineas-. Otras politicas tienen efectos menores y mas variables, de acuerdo con las caracteristicas y recursos de cada pals. Vistos en conjunto, los programas de ajuste estructural parecen aumentar efectivamente las desigualdades que de por si son ya grandes, y son, por Io tanto, peligrosos para la estabilidad del continente.

Estas son cuestiones complejas sobre las que no pretendo tener mucha sapien- cia tecnica. A pesar de ello, considero que ni la version tradicional del estatismo latinoamericano ni la solucion neoliberal de simplemente abrir los mercados y recor- tar el estado estan en condiciones de generar un desarrollo econdmico y social de vastos alcances. A mi juicio, la combinacibn ideal de politicas deberia incrementar tanto la competencia en el mercado como los poderes infraestructurales del estado. Entre estos ultimos estaria la verdadera universalizacion de los derechos ciudadanos al bienestar puesto que estos pueden servir para crear un sentido genuino de naci6n, y estimular, adems, el desarrollo de grandes mercados de consumo domestico. En la base de todo esto deberian estar las politicas dirigidas a disminuir la inequidad mediante, por ejemplo, la expansion de industrias intensivas en mano de obra y el mejoramiento de los niveles de educaciOn.

Ocurre, sin embargo, que hoy en dia Colombia y sus vecinos estbn lidiando con una segunda crisis situacional, provocada principalmente por fuerzas dentro de los Estados Unidos masque en America Latina. En Colombia y, en menor medida, en


LA CRISIS DEL ESTADO-NACION EN AMERICA LATINA 195 Perui ya existia un grave conflicto en el campo, pero los Estados Unidos lo han intensificado exportando su problema de drogas a los paises latinoamericanos, en cuyas remotas areas rurales se cultiva la coca de la cual se refina la cocaina. El producto se exporta luego de vuelta a Estados Unidos para satisfacer su enorme demanda. La heroina es un resultado indirecto de la ventaja comparativa de Colombia en este tipo de agricultura. En otras circunstancias, dicha demanda aportaria considerables beneficios econdmicos a Colombia, y algunos tambien a PerO y Bolivia. Esto ocurriria si las drogas fueran tratadas como el alcohol, legalizadas pero controladas. En ese caso, los agricultores y empresarios colombianos podrian prosperar mediante una industria legitima -como lo hacen en el mercado global con un producto comparable, las flores-. En lugar de ello, para realizar sus actividades deben ponerse bajo la proteccion de bandas armadas, reforzando asi una virtual guerra civil.

Parece claro que los Estados Unidos no legalizaran las drogas; tampoco gasta- ran grandes sumas en el tratamiento de los drogadictos. Toda su politica consiste en proscribir y reprimir a los proveedores. Por consiguiente, la demanda norteamericana se satisface a traves de canales ilegales, y los cultivadores colombianos se ven obligados a buscar el abrigo de protectores armados. Algunos son remanentes de las guerrillas izquierdistas del continente; otros son los rivales de estas, los grupos paramilitares de derecha; algunos son mafiosos criminales; otros son funcionarios y soldados corruptos del gobierno. La Oltima guerra campesina de America Latina se articula asi con la primera guerra posmoderna contra las drogas y el caciquismo. Ciertamente, este no es un problema exclusivo de los Estados Unidos, puesto que la demanda europea de droga corrompe a Afganistan y Pakistan de una manera similar. Tanto en America Latina como en Asia, la demanda y las politicas de las potencias del Norte intensifican el conflicto civil y reducen los poderes infraestructurales de los estados. Si se legalizaran las drogas, los problemas de Colombia (y Afganistan) se reducirian al nivel normal de sus respectivas regiones. Esta es la politica mas cons- tructiva que los Estados Unidos podrian iniciar en relacion con Colombia.

Como en los Estados Unidos, Gran BretaIa y otros paises de Europa las drogas contin0an siendo un tabu moral, sus gobiernos no van a legalizarlas sino que segui- ran exportando su problema a los paises pobres y menos poderosos. Si este es el caso y la situacidn actual habra de mantenerse en el futuro cercano, lo mejor que estos paises podrian hacer es tratar de obtener un buen precio a cambio de su colaboracion para con los programas altamente represivos de erradicacidn de cultivos. El "Plan Colombia" supuestamente combina la represidn de los Ilamados "narcoterroristas" con incentivos para que los campesinos sustituyan sus cultivos. Hasta ahora ha primado la represidn sobre los incentivos y eso no esta funcionando. De acuerdo con la Oficina de Politica de Control de Drogas de la Casa Blanca, el area cultivada con coca crecid en un 25% entre agosto de 2000 (cuando entr6 en opera- cion el Plan) y diciembre de 2001. Una politica dual, mas genuina, de represidn y de incentivos puede llegar a ser eficaz, en el sentido limitado de exportar el problema de la droga a otra parte, tal vez a Peru o Bolivia. A la larga, si Estados Unidos pone en marcha programas similares en aquellos paises, los cultivos probablemente regresa- ran de nuevo a Colombia. El nivel de la demanda norteamericana hace que la coca sea el cultivo

m.s rentable que los campesinos pobres de America del Sur pueden

desarrollar; lo mismo ocurre con la amapola en Asia.


196 MICHAEL MANN

De nuevo, ia guerra contra las drogas confunde y pone en cuestion nuestros estereotipos ideoltgicos habituales. Cualquier teorico neoliberal nos diria que en el mundo globalizado contemporineo la represidn estatal no puede eliminar facilmente esas poderosas fuerzas de oferta y demanda en el mercado. Sin embargo, como cualquier hombre de izquierda se ocuparia de subrayar, las guerrillas tienen raices locales en las lucha de clases de campesinos pobres y trabajadores del campo, en zonas marginales y de reciente colonizacibn del pais, en contra de los grandes terratenientes; mientras que los paramilitares tienen sus propias raices locales en la de- fensa de los terratenientes y los campesinos ricos (Gonzalez, 2002). Estas raices pueden eventualmente suprimirse, pero solo a condicibn de que se enfrente el problema agrario que esta en el origen de estas luchas campesinas. Otra vez, el centro del problema esta en la desigualdad y la pobreza. Y si la solucion obvia del mercado es inaceptable (dejarlos cultivar coca), una reforma agraria lanzada por el estado se torna necesaria. En cambio, el Plan Colombia opta, en la practica, por la represidn estatal. Por lo tanto, el estado se esta armando cada vez mas y mejor, pero sigue fragmentado e incapaz de penetrar con sus instituciones en muchas areas rurales. Ni la solidaridad nacional ni un efectivo poder infraestructural del estado saldran del caf)on de un arma, aunque esta parece ser cada vez mas la estrategia escogida por el estado colombiano, con el respaldo de los Estados Unidos. Creemos que esta estrategia no va a funcionar porque no ataca ni las raices de mercado ni las raices de clase del problema. Es probable que la guerra contra las drogas provoque una crisis inedita en Colombia; en un piano mis general no hara otra cosa que exacerbar la honda crisis estructural de todo el continente.

7. Conclusion

En este trabajo he sostenido que el principal problema de los gobiernos de America Latina no esta localizado en la dimension de poder despdtico / democratico. En la actualidad, la democracia representativa esta bien arraigada en la region. A pesar de que Colombia esta acosada por lo que muchos consideran una guerra civil, se siguen realizando elecciones en todas sus provincias. De hecho, algunas areas que se consideran bajo el control de las guerrillas y los paramilitares eligieron politicos que se les oponen6. Ciertamente, los estados latinoamericanos no han logrado representar adecuadamente los intereses de sus ciudadanos mAs pobres, y este es un deficit importante de la democracia. Pero esto se debe a que el problema central es mas profundo: una honda crisis estructural del estado-nacion, es decir, tanto en la nacidn como en el poder infraestructural del estado. Las infraestructuras estatales solo son universales en teoria porque en la prtctica no penetran de forma uniforme en los territorios del estado. Las infraestructuras de policia y justicia estAn debilitadas por efectos de la violencia, a la que las agencias estatales responden infringiendo los derechos humanos de una manera que tiende a fragmentar ia autoridad del estado. Las infraestructuras tributaria y de servicios sociales estan, a su vez, debilitadas por la corrupci6n y el "amiguismo", y en los hechos operan otorgando privilegios a las redes clientelares de los politicos en el poder. La violencia debilita la ley, y el patrimonialismo subvierte Ia burocracia. Por debajo, la nacijn est& dividida y atrofia-

4 Agradezco a Francisco Gutierrez por esta informaci6n.



da por el peso de enormes desigualdades, mayores que en cualquier otra parte del planeta, y ello se traduce en una creciente violencia que debilita auin ms el estado y la nacion.

En consecuencia, el reto principal para los estados de America Latina no ha cambiado en 200 ahos, de hecho desde la independencia. El reto es c6mo incorpo- rar sus diversas poblaciones en una genuina ciudadania nacional, que pueda soste- ner estados infraestructuralmente poderosos que, a su vez, se vuelvan plenamente democraticos. El mayor obstaculo en este continente no es el conflicto politico entre diferentes grupos etnicos o religiosos por el control del estado. Ese es el problema en otras partes del mundo; en America Latina solo hay guerras etnicas en algunas areas perif6ricas. Mas bien, es el nivel de inequidad entre clases el que genera los principales problemas. Aunque estas clases suelen tener anim un matiz etnico, habitan cada vez mas el mismo universo cultural y el mismo espacio geografico en cada pais. Las desigualdades se amplian como resultado de las politicas economicas neoliberales, aunque el estatismo tradicional no era mucho mejor. Y ta guerra contra las drogas ha reforzado las tradicionales guerras sociales. Esta combinacion es la que produce "la crisis colombiana". Empero, como he sostenido, esta es solo la forma mas grave de una crisis que en realidad afecta a todo el continente.

Mi analisis comparativo de los estados-nacidn modernos Ileva inevitablemente a la conclusion de que el exito, en terminos de poder infraestructural, se produce en estados con sociedades relativamente homogeneas e igualitarias. Promover este tipo de sociedades -por medio de reformas economicas, politicas, militares y cultu- rales- debe ser la principal tarea del siglo xxi en toda America Latina. En ausencia de este tipo de sociedades, no solo el desarrollo economico sino tambien el tejido social mismo estaran en peligro.

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RESUMEN

El articulo parte del supuesto de que los estados modernos mas efectivos son aquellos que han emergido en sociedades suficientemente homogeneas e igualitarias, y por lo tanto en condiciones de hacer crecer un sentimiento compartido de ciudadania. Esto permite a los estados generar efectivos poderes infraestructurales para movilizar recursos y asi promover el desarrollo.

Los estados-nacidn de America Latina presentan muchas deficiencias a este respecto; y dichas deficiencias constituyen la "crisis estructural" de los estados nacidn en Ia region. Adicionalmen- te, se ha asistido al despliegue de dos mas recientes "crisis situacionales", la deuda externa y las drogas, las cuales han exacerbado la crisis estructural de mas largo plazo.

SUMMARY

The article argue that que most effective states are those whose societies are sufficiently homogeneous and egalitarian to set the ground for the creation of a common sense of citizenship. This, in turn, allow states to develop effective infraestructural powers to mobilize re- sources and so promote development. In the long

run such states will also become democratic. Latin American states have major failings in this respect. These form the "structural crisis" of the region nation-states. In addition we have wit- nessed two more recent "situational crisis ": debts and drugs, which have exacerbate the more long- term structural crisis.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO MANN, Michael "La crisis del estado-naci6n en America Latina". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIEN- CIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 44, NW 174, julio-setiembre 2004 (pp. 179-198). Descriptores: .


Article Contentsp. 179p. 180p. 181p. 182p. 183p. 184p. 185p. 186p. 187p. 188p. 189p. 190p. 191p. 192p. 193p. 194p. 195p. 196p. 197p. 198

Issue Table of ContentsDesarrollo Econmico, Vol. 44, No. 174 (Jul. - Sep., 2004), pp. 179-328Front Matter [pp. 312-324]La crisis del estado-nacin en amrica latina [pp. 179-198]Sociedad civil y sociedad poltica durante el primer peronismo [pp. 199-230]Estrategias empresariales y tecnolgicas de las firmas multinacionales de las industrias agroalimentarias argentinas durante los aos noventa [pp. 231-260]"Aves negras": Abogados rurales y la experiencia de la ley en la regin pampeana, 1890-1945 [pp. 261-288]Notas y ComentariosEl "derecho a la vivienda". Opiniones y demandas sociales en el primer peronismo [pp. 289-306]

Critica de LibrosReview: Una vez ms los sindicatos y el ascenso al poder de Juan D. Pern [pp. 307-311]Review: Movimiento sin fronteras? El desafo de dimensionar y pensar los movimientos sociales transnacionales [pp. 313-317]

Informacion de Biblioteca [pp. 319-323+325-327]Back Matter [pp. 328-328]

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