Corporación Andina de Fomento (CAF) Guión Básico para la Sociedad Civil

Junio de 2008

Kari Hamerschlag Consultora y Autora Principal

Contacto: vmcelhinny@bicusa.org Bank Information Center

1100 H. St., NW Suite 650

Washington DC 20005 (202) 624 0624

CARE International UK comisionó la investigación y redacción del presente manual. No obstante, las opiniones en él presentadas son exclusivamente las del Bank Information

Center y no deberán atribuirse de manera alguna a CARE International UK, a su personal o a CARE International en general.

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TABLA DE CONTENIDO SIGLAS………………………………………………………………..……………………………………………...IV METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION Y RECONOCIMIENTOS…………………………………………………………..V RESUMEN EJECUTIVO………………………………………………………………………….………………………VI 1.0 INTRODUCCION……………………………………………………………………………………………........1 2.0 FINANCIAMIENTO DE LA CAF EN LATINO AMERICA………………………………...……………..…….1 2.1 TENDENCIAS EN LOS FLUJOS DE FINANCIAMIENTO DE LA CAF Y OTRAS MULTILATERALES DE LA REGION...2

2.2 TENDENCIAS EN EL SECTOR DE FINANCIAMIENTO DE PRESTAMOS DE LA CAF 1997-2007…………………3 2.3 TENDENCIAS EN LOS FINANCIAMIENTOS DE LA CAF POR SECTOR: 2007…………………………………...8 2.4 FINANCIAMIENTO PÚBLICO FRENTE A FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA CAF ……………………………9

3.0 MARCO DE LAS POLITICAS DE LA CAF………………………………………………………………………9

3.1. ENFOQUE DE SISTEMAS DE PÁISES Y MARCO DE POLÍTICAS……………………………………………..11 3.2 DIVULGACION DE INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA………………………………………….………...12 3.3 PARTICIPACIÓN Y CONSULTA DE LA SOCIEDAD CIVIL……………………………………………..……..14 3.4 ESTRATEGIA AMBIENTAL…………………………………………………………………………….......15 3.5 POLÍTICA DE SALVAGUARDA SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS Y DIVERSIDAD CULTURAL………………..…16

4.0 ESTRUCTURA DE GOBERNANZA……………………………………………………………………………20 4.1 MEMBRESIA DE LA CAF…………………………………………………………………………………..21 4.2 LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CAF: UN BANCO PROPIEDAD DEL SUR……………………………………….22 4.3 ESTRUCTURA DE GESTION Y TOMA DE DECISIONES………………………………………………………23 5.0 CICLO DE PROYECTOS DE LA CAF: COMO PUEDE PARTICIPAR LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO…………………………………………………………………………………………………………….27 5.1 MISION DE PROGRAMACION (IDENTIFICACION)…………………………………………………………..28 5.2 ORIGINACION (IDENTIFICACION)…………………………………………………………………………30 5.3EVALUACION……………………………………………………………………………………………..32 5.4 APROBACION DE PROYECTO S DENTRO DE LA CAF……………………………………………………….34

5.5 JUNTA DIRECTIVA DE LA CAF Y RATIFICACION PRESIDENCIAL………………………………………….38 5.6 DESEMBOLSO E IMPLEMENTACION (MONITOREO E IMPLEMENTACION)………………………………….39

6.0 INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO DE LA CAF……………………………………………………..44

6.1 INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO DE LA CAF EN COMPARACIÓN CON OTRAS ENTIDADES MULTILATERALES............................................................................................................................................46 6.2 TASAS DE INTERES SOBRE PRESTAMOS…………………………………………………………………..47 6.3 RÉGIMEN DE FINANCIAMIENTO………………………………………………………………………….47 6.4 POLÍTICAS FINANCIERAS….……………………………………………………………………………..49

7.0 PROYECTOS FINANCIADOS POR LA CAF E IMPLMENTACION DEL MARCO DE POLITICAS…….…49

7.1 EVALUACIONES AMBIENTALES ESTRATEGICAS..… ………………………………………………….….56 7.2 LA CARRETERA INTEROCEANICA SUR EN LA AMAZONIA DEL PERU……………………………………...58

8.0 CONCLUSION Y RECOMENDACIONES……………………………………………………………………..67 BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………………………......72 ANEXOS ANEXO 1: ACCIONISTAS Y DIRECTORIO DE LA CAF……….……………………………………………….. 76 ANEXO 2. ORGANIGRAMA E INFORMACIÓN DE CONTACTO PARA LOS EJECUTIVOS DE LA CAF……..78

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ANEXO 3: INFORMACIÓN DE CONTACTO PARA LAS OFICINAS LOCALES Y REGIONALES DE LA CAF…………………………...……………………………………………………………………84 ANEXO 4: COSTOS COMPARATIVOS DE PRESTAMOS BMD (2007)……..………………………………….85 ANEXO 5: PROYECTOS CON FINANCIAMIENTO CAF CON IMPACTOS SIGNIFICATIVOS AMBIENTALES SOCIALES……………………………………………….…………………………......88 ANEXO 6: TENDENCIAS COMPARATIVOS DE LOS BMD…………………………….…………………….....89 LISTA DE FIGURAS FIGURA 1. COMPARATIVO DE PRÉSTAMOS DE LA BMD A LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA, 1997-2007…………….....1 FIGURA 2. COMPARATIVO DE PRÉSTAMOS DE LA BMD A LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE, (1997-1999) Y (2005-2007)…………………………………………………………………………….………2 FIGURA 3. PRÉSTAMOS DE LA BMD A LA REGIÓN ANDINA, 1997-2007 (MILLONES DE DÓLARES)…………...……......2 FIGURA 4. PARTICIPACIÓN DE PRÉSTAMOS AUTORIZADOS DE LA CAF POR PAÍS EN EL 2007……………………...……3 FIGURA 5 TOTAL DE PRÉSTAMOS AUTORIZADOS DE LA CAF POR SECTOR, 1997-2007…………………………............4 FIGURA 6 FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS IIRSA PARA LA CARTERA DE PROYECTOS EN IMPLEMENTACIÓN A PARTIR DEL 2007……………………………………………………………………………………………..4 FIGURA 7 PRÉSTAMOS AUTORIZADOS DE LA CAF POR SECTOR (2007)……………………………………….………...8 FIGURA 8 PRÉSTAMOS DE LA CAF A LATINOAMÉRICA: PÚBLICOS VS. PRIVADOS (1997-2007)………………………...9 FIGURA 9. CICLO TÍPICO DE UN PROYECTO DEL BMD………………………………………………………………...27 FIGURE 10. CICLO DE LOS PROYECTOS DE LA CAF Y PROCEDIMIENTOS E INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL Y SOCIAL PARA LAS OPERACIONES DE LA CAF…………………………………….30 FIGURA 11. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: IDENTIFICACIÓN…………………………………………………...31 FIGURA 12. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: EVALUACIÓN……………………………………………………...32 FIGURA 13. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: AUTORIZACIÓN DE PAÍS…………………………………………...38 FIGURA 14. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: IMPLEMENTACIÓN………………………………………………....39 FIGURA 15. MAPA DE LA CARRETERA INTEROCEÁNICA SUR (PERÚ)…………………………………………………58 FIGURE 16. ORGANIGRAMA DE LA CAF………………………………………………………………………………78 FIGURA 17. ORGANIGRAMA DE LA CAF ORGANIGRAMA – DEPARTAMENTOS Y VICE-PRESIDENCIAS…………….....79 FIGURA 18. ORGANIGRAMA DE LA CAF – VICE-PRESIDENCIAS……………………………………………………...80 FIGURE 19. ORGANIGRAMA DE LA CAF –VICE-PRESIDENTE DE PROGRAMAS DE PAÍSES…………………………….81 FIGURA 20. CAF EMPLEADOS POR OFICINA……………………………………………………………………….….83 LISTA DE TABLAS TABLA 1. PRINCIPALES INVERSIONES DE INFRAESTRUCTURA EN IIRSA………........................................6 TABLA 2 REQUISITIOS DE GESTION SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA CAF VERSUS LOS PRINCIPIOS DE ECUADOR…………………………………………………………………………………………………………18 TABLA 3. COMPARATIVA DE PODER DE VOTACIÓN DE LA BANCA MULTILATERAL DE DESARROLLO………………………………………………………………………………………………………21 TABLA 4. CAF: OPERACIONES APROBADAS 2006 – 2007: PRÉSTAMOS DE HASTA US $75 MILLONES Y QUE APRUEBA EL PRESIDENTE………………………………………..……..25 TABLA 5. EVALUACION DEL MARCO POLITICO DE 22 PROYECTOS CAF…………………………..…….54 TABLA 6. INFORMACION DE CONTACTO DE LOS EJECUTIVOS DE LA CAF………………...…………….82 LISTA DE RECUADROS RECUADRO 1: EL FACTOR ENRIQUE GARCIA…………………………………………………………………24 RECUADRO 2: ORIENTACION PARA SOLICITAR INFORMACION DE LA BMD…………………………... 27 RECUADRO 3: CARRETERA SANTA CRUZ-PUERTO SUAREZ-DESGLOSE DE SUPERVISION…………...43 RECUADRO 4: PROINFRA: UN PRONOSTICO DE LOS PROXIMOS PRESTAMOS DE LA CAF………….…45

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Siglas BID Banco Inter-Americano de Desarrollo BMD Banco Multilateral de Desarrollo BNDES Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social CAF Corporación Andino de Fomento CFI Corporación de Financiamiento Internacional CNC Comité de Negocios Corporativo CCT Comité Técnico de IIRSA CPI Comité de Préstamos e Inversiones (CAF) EAE Estudio Ambiental Estratégico EIA Estudio de Impacto Ambiental IIRSA Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional

Sudamericana MIGA Agencia Multilateral de Garantía de Inversión OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PASA Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental PLAC Programa Latinoamericano de Carbono PPM Programa de Prevención y Mitigación PRIPA Plan de Reposición e Indemnización de Perdidas a Poblaciones Afectadas SIGAS Sistema de Gestión Ambiental y Social SNC Servicio Nacional de Caminos VPI Vicepresidencia de Infraestructura VDSA Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental

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Metodología de la Investigación y Reconocimientos Kari Hamerschlag fue la encargada de realizar la mayor parte de la investigación y es la autora de este informe, en calidad de consultora para el Centro de Información sobre la Banca Multilateral (Bank Information Center), con el apoyo de Vince McElhinny, Gerente del Programa de Latino América Las opiniones expresadas en el presente informe son las de los autores. Nos gustaría agradecer la ayuda de Erin Rogers y Andrea Verdasco en la investigación y edición del informe. Silvia Molina y Margarita Florez (ILSA, Colombia) también aportaron comentarios de gran ayuda en la revisión del borrador. Este informe esta basado en un análisis de documentos proporcionados por la CAF así como muchos otros que se obtuvieron de forma independiente. Nos gustaría agradecer a la CAF, en particular a José Luis Ramírez por proporcionar datos sobre los préstamos de la CAF desde 1990 y una variedad de importantes documentos sobre las políticas. La documentación revisada incluye: material del sitio Web de la CAF, BN Americas y prensa andina, cobertura mediática de la CAF, publicaciones pertinentes de la CAF y material promocional, informes anuales de la CAF (últimos siete años), políticas operativas, Información de Contacto de los miembros de la Junta Directiva de la CAF, contratos de prestamos pertinentes (Países Andinos Acción-A) y la estrategia ambiental de la CAF. Además, se llevaron a cabo entrevistas a 12 funcionarios, antiguos y actuales de la CAF, así como a 20 funcionarios del BID y el Banco Mundial, cinco oficiales de gobiernos prestamistas y varias organizaciones de la sociedad civil informadas.

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Resumen Ejecutivo Como principal fuente de financiamiento público en la región andina y como uno de los principales impulsores de los programas de integración regional de Sudamérica, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), la Corporación Andina de Fomento (CAF) ha desempeñado y seguirá desempeñando un papel importante en el desarrollo de decenas de megaproyectos de infraestructura, entre los que se encuentran represas, carreteras y proyectos de energía que tienen un inmenso impacto ecológico y social en la región. La CAF es, además, una importante entidad financiera en el sector bancario que otorga cantidades importantes para financiamiento a corto y mediano plazo a bancos públicos y privados de la región. Con la unión de Brasil, Argentina y Uruguay a los países andinos del Banco como miembros accionistas en el 2007, se prevé que la influencia de la CAF en la región aumente. Estos países tendrán ahora mayor voz y voto en la Junta Directiva de la CAF, la cual, hasta ahora, ha estado conformada principalmente por representantes de los países andinos. Esta condición como miembros titulares viene acompañada de una importante inyección de nuevo capital de trabajo que permitirá que la CAF amplíe los préstamos en la región de manera significativa. En el 2007, los préstamos de la CAF para proyectos alcanzaron $6,600 millones de dólares. Si las recientes tasas de crecimiento anual del 20% continúan, la CAF pronto superará al Banco Mundial y al Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) como la principal entidad financiera prestamista multilateral en Latinoamérica. La CAF afirma ser un banco que se dedica primordialmente al desarrollo sostenible y a la integración comercial. Más del 50% de la cartera actual de la CAF financia el desarrollo de infraestructura. De manera colectiva, muchos de estos proyectos están provocando un daño irreversible al propiciar un desarrollo no sostenible y afectar directamente a los ecosistemas y poblaciones locales susceptibles. En el continente sudamericano, esencialmente en la cuenca del Amazonas, los proyectos financiados por la CAF están estimulando la migración y la especulación de las tierras, acelerando el proceso de extracción de recursos no sostenibles, una rápida deforestación y están amenazando los territorios de pueblos indígenas; en su conjunto esto acelera la pérdida de biodiversidad, degradación ambiental y la pobreza en toda la región. El financiamiento de la CAF en el sector social ha sido mínimo, en promedio alrededor del 10% de su cartera de préstamos entre 1997-2007. Nuestro estudio plasma un panorama preocupante de una institución financiera con falta de transparencia, muy flexible en sus préstamos, y que opera más como un banco comercial privado con importantes credenciales diplomáticas que como el motor de un desarrollo sostenible que afirma ser orgullosamente la oficina de Relaciones Públicas de la CAF. La CAF otorga ofertas de créditos relativamente fáciles pero con altos costos, un proceso simplificado de autorización de proyectos y la disposición de financiar proyectos que hayan sido rechazados por otros Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD). Con un proceso de autorización de tan sólo tres meses la CAF se ha ganado la dudosa distinción de "Mastercard" de la región (un juego de palabras del slogan “para todo lo demás, existe MasterCAF”). La CAF está orgullosa de su fuerte historial de tener un enfoque flexible y no burocrático del financiamiento. Una característica importante de esta flexibilidad de la CAF es su enfoque de

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sistema de países hacia el financiamiento, en el cual categóricamente respeta los reglamentos de los prestatarios, las reglamentaciones y normas (incluso de procuración, auditoría y leyes sociales y ambientales), más que estipular un conjunto de normas bien definidas que exigirían que sus entidades financieras cumplieran con normas y reglas internacionales de mejores prácticas. Los prestatarios que buscan rápidas ganancias políticas consideran la agilidad de la CAF para financiar una importante ventaja sobre los demás BMD a pesar de los costos más altos de los préstamos de la CAF. La proporción relativamente pequeña de personal respecto al volumen de préstamos (un total de sólo 400 personas) refleja la inadecuada capacidad interna de la institución para garantizar la calidad en la preparación, supervisión y evaluación del proyecto. Por esa razón, la efectividad del desarrollo con frecuencia depende de la incertidumbre o de una claramente deficiente capacidad de clientes o la falta total de una adecuada inversión. Como resultado, los proyectos de la CAF tienden a subestimar los costos del proyecto, en particular el costo del impacto social y ambiental y, a su vez, no alcanza a lograr un impacto óptimo de desarrollo. No obstante, la flexibilidad de la CAF para financiar conlleva un alto precio social, ambiental y económico. El reciente aumento de la CAF en volumen de préstamos sólo ha sido posible gracias a un marco de medidas preventivas ambientales y sociales extraordinariamente débil que es significativamente más débil que los demás BMD y queda muy lejos de los estándares que exigen los bancos privados que operan en la región y que son signatarios de los Principios de Ecuador1. Se ha puesto énfasis en una rápida autorización aunada a políticas débiles. El ciclo de los proyectos de la CAF también presenta un impedimento importante para la participación efectiva de la sociedad civil. Y lo más importante, la falta de transparencia y de divulgación de información a lo largo del ciclo de los proyectos dificulta mucho que la sociedad civil participe en el proceso. El presente estudio plantea la pregunta de cómo puede la CAF afirmar ser una institución líder en el desarrollo de la región que promueve una buena administración y una sustentabilidad ambiental y social sólida, cuando sus estándares no concuerdan con las mejores prácticas y parámetros internacionales de las instituciones financieras globales. Además, los estándares ambientales y sociales de la CAF, que dependen en gran medida de que los prestatarios cumplan con sus propias leyes, son claramente inadecuados para reducir el daño de manera efectiva y dar beneficios positivos en proyectos que tengan fuertes impactos. La revisión realizada de veintidós resúmenes de proyectos de préstamo y de documentos de préstamo para proyectos con efectos ambientales y sociales significativos mostró varias tendencias alarmantes en la aplicación de las políticas de la CAF: • Una implementación débil de las ya inadecuadas políticas de la CAF • Los proyectos se autorizan sólo con estudios de pre-factibilidad que se realizaron con riesgo

de subestimar los costos del proyecto y reducir el impacto en el desarrollo.

1 Los Principios de Ecuador son un conjunto voluntario de lineamientos para gestionar los problemas de índole ambiental y social en el financiamiento de un proyecto que fueron introducidos en el 2003 bajo los auspicios del Banco Mundial y de la Corporación Financiera Internacional y, desde entonces, han sido adoptados por más de cincuenta bancos privados internacionales. http://www.equator-principles.com/documents/Equator_Principles.pdf

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• Los estudios ambientales y sociales con frecuencia se terminan en una fase tardía del proceso o después de que se haya autorizado el proyecto, lo que limita su impacto en el diseño del proyecto

• Fallas para condicionar el financiamiento en el cumplimiento de parámetros específicos de planes de gestión social y ambiental que mitigarían y reducirían el daño causado por el proyecto

• No asegura ni exige la implementación de planes de gestión social y ambiental • No se apega a las condiciones de los demás bancos en por lo menos un proyecto altamente

delicado • No requiere de forma sistemática ni lleva a cabo de forma efectiva una evaluación ambiental

estratégica en proyectos que tengan un impacto social y ambiental importante • La débil capacidad institucional se pasa por alto al evaluar proyectos, lo cual lleva a que no

se atienda y resuelva este importante riesgo en los proyectos • Falta de monitoreo independiente sobre el cumplimiento con los planes de gestión social y

ambiental • Estándares ambientales poco estrictos

Quizás el limitante más grave en el enfoque de financiamiento y del débil marco de políticas de la CAF es que no minimiza el riesgo para asegurar que verdaderamente se lleven a cabo planes de gestión social y ambiental mediante la incorporación de condicionalidades en sus acuerdos de préstamo y mediante la implementación de sistemas efectivos e independientes de monitoreo. Nuestros dos estudios de caso, de profundo análisis, de la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y la Carretera Sur Interoceánica demuestran claramente cómo la falta de disposición de la CAF de compartir la responsabilidad con sus prestatarios en minimizar el riesgo social y ambiental y de tener un efecto positivo gracias a los proyectos financiados por la CAF. La estructura de propiedad y gestión de la CAF por gobiernos de Latino América es fundamental para comprender el enfoque en los clientes, la flexibilidad y falta de transparencia del banco respecto al financiamiento. La estructura regional de la Junta de la CAF en la cual los propietarios del capital del banco son también los prestatarios del capital del banco es también un factor clave que lo diferencia de otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Con sede en Caracas, los miembros de la CAF está compuesta de 17 países de Latinoamérica y el Caribe y Europa, que incluyen: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad & Tobago, Uruguay y Venezuela, así como 15 bancos privados de la región andina. Estos países y bancos están representados en una Junta Directiva compuesta de 13 miembros que confiere el 75% de la autoridad para votar a la totalidad de miembros accionistas del banco (quienes hasta recientemente constaba de los cinco países andinos fundadores). Esta estructura de propiedad es un fuerte contraste con el Banco Mundial que es dominado por el norte y en menor medida, el BID en donde los prestatarios tienen que responder a los mandatos, intereses y condicionalidades de los países donantes (países no prestatarios) del Norte. En teoría, las políticas y decisiones sobre préstamos de la CAF están en manos de sus accionistas. En la práctica, la Junta no residente, la cual se reúne trimestralmente, se apega mucho a la orientación del Presidente y de la alta gerencia. Gran parte del poder real está en la oficina del Presidente, a quien en los últimos años se le ha conferido autoridad para autorizar

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préstamos de menos de $75 millones y un plazo máximo de 12 años, sin previa autorización de la Junta. Enrique García, Presidente de la CAF, ha desempeñado el cargo desde 1996 y ejerce un enorme poder, mucho mayor en términos relativos que el que tienen los presidentes del BID y del Banco Mundial. El presidente García es conocido en toda la región como un líder altamente capaz con un fuerte enfoque en los clientes y como diplomático que mantiene excelentes relaciones con los gobiernos, tanto de la izquierda como de la derecha, al ofrecer una fuente alternativa confiable de financiamiento rápido para proyectos de gran prioridad que de otra manera se toparían con diversos obstáculos en los otros bancos de desarrollo de la región. La mayoría del financiamiento de la CAF viene de mercados internacionales de capital, con una porción más pequeña pero aun importante del capital de la CAF que proporcionan sus miembros accionistas. Desde 1993, la CAF ha realizado más de 55 emisiones de bonos por un valor de más de $8.600 millones, entre los que están emisiones recientes en divisa local de varios países latinoamericanos como Perú, Venezuela y México. La CAF, merecidamente, se ha ganado una reputación en el mundo de las finanzas globales como un banco eficiente, ágil y altamente lucrativo con sólidas políticas financieras que le han dado a la institución cada vez más altas calificaciones de crédito en todas las agencias calificadoras importantes. Sus políticas mínimas sobre cuestiones sociales, ambientales y de procuración, así como su política de puertas abiertas para sus prestatarios, le han dado a la institución una dudosa reputación como “carroñero” por tomar proyectos que han sido rechazados por el Banco Mundial o el BID o simplemente los prestatarios consideran que demora demasiado en poner en las manos de otros BMD. No obstante, es sólo cuestión de tiempo antes de que los inversionistas globales del banco e incluso sus accionistas principales empiecen a preguntarse por qué un banco tan destacado, con creciente influencia en la región, no ha adoptado y fomentado los estándares industriales globales con respecto a una administración ambiental responsable y un desarrollo social responsable. Hasta ahora, muchos de los efectos negativos de los proyectos de la CAF han esquivado el escrutinio público. Aun en proyectos destacados financiados por la CAF como Yacyreta, Camisea I, la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y el oleoducto Bolivia-Brasil, la mayor parte de la atención se ha dirigido a las agencias financieras mayores que participan, como el BID y el Banco Mundial. Qué tan rápido se den cuenta los partidarios financieros de la CAF de las deficiencias en el financiamiento y el enfoque operativo de la institución y que empiecen a reformarlos, dependerá en gran medida de que grupos de la sociedad civil, con el apoyo de sus donantes, decidan tomar cartas en el asunto. Hasta ahora, la CAF no ha sido objeto de las críticas de la sociedad civil que durante años han tenido como objetivo ejercer presión en el Banco Mundial, el BID, las agencias de crédito para exportación y los principales bancos comerciales del Norte. En consecuencia, los principales bancos multilaterales de desarrollo han cambiado sus políticas, los bancos comerciales han empezado a adoptar nuevos estándares y ha surgido un importante consenso acerca de la mejor práctica internacional de las inversiones social y ambientalmente responsables. Aunque aún falta mucho para la implementación de estas políticas, ha habido importantes beneficios que están en riesgo de debilitarse cuando instituciones importantes como la CAF no requieran y hagan cumplir estos estándares. Con su creciente papel de liderazgo e inversionista en la región, es aún más importante, que el Banco fije estándares más altos de sostenibilidad social y ambiental, en lugar de inspirar una

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carrera hacia el precipicio entre las demás multilaterales. Un aspecto más importante todavía es que la CAF debe experimentar una importante transformación respecto a sus propias políticas de transparencia. Una de las principales deficiencias de la CAF es la falta de una política de divulgación de información clara que considere incluso estándares mínimos de transparencia, lo cual es clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A diferencia de los demás bancos multilaterales de desarrollo, a la CAF le falta una política clara sobre divulgación de información y no proporciona información sobre los proyectos antes de que sean autorizados y muy poca información fundamental durante la implementación. Como mínimo, la CAF debería establecer el mismo nivel de divulgación de información que sus homólogos, los otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Asimismo, la CAF debería empezar a transformar los efectos negativos de su financiamiento insistiendo en el desarrollo e implementación de planes estratégicos de evaluación ambiental en todas sus operaciones de financiamiento. Por último, la CAF debe adoptar los más altos estándares, políticas y salvaguardas ambientales de las otras instituciones financieras. Esto significa que debe ir más allá de su enfoque de sistema de países. Al adoptar estos estándares mejorará significativamente la calidad y el impacto de las operaciones de la CAF. En los proyectos con riesgo ambiental y social alto o medio, la CAF debe adoptar estándares claros y obligatorios de financiamiento como subrayan los Principios de Ecuador y debe exigir alguna documentación de cumplimiento de estos estándares en sus documentos de autorización de préstamo:

1) Los prestatarios deben realizar consultas previas, libres e informadas con las comunidades afectadas de manera adecuada estructural y culturalmente y garantizar que las dudas de las comunidades se incorporen plenamente al diseño de la operación. Los prestatarios deben tener en cuenta y documentar el proceso y los resultados de la consulta, inclusive las acciones convenidas que se desprendan de la consulta.

2) El prestatario debe poner la información relativa al proyecto a disposición del público durante un período mínimo razonable en el idioma local y de manera culturalmente apropiada. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de Evaluación y, antes de que empiece la construcción del proyecto y posteriormente, de manera continua.

3) Los planes de administración social y ambiental deben basarse en el apego a las Normas de Desempeño de la CFI y a los Lineamientos específicos de Salud y Seguridad Ambiental Industrial aplicables. Esto es quizás lo más importante ya que asegura que se apegue a las mejores prácticas internacionales en áreas clave como derechos de los indígenas, conservación de la biodiversidad, derechos laborales,

4) Expertos independientes deberán revisar la evaluación, el plan de gestión social y ambiental y el proceso de consulta en aquellos proyectos que sean de alto riesgo y los de mediano riesgo, si se considera pertinente.

5) Se deben establecer mecanismos de queja para recibir y resolver las dudas y quejas durante el proyecto.

6) Estipulaciones que requieran con el plan de gestión social y ambiental deberán incluirse en todos los convenios de préstamo

7) Se debe exigir que se nombre a un experto independiente ambientalista y/o social que verifique el monitoreo del prestatario en todos los proyectos de alto riesgo y, si se considera adecuado, en los de mediano riesgo.

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7,011

6,600

9,600

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3,000

4,000

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6,000

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1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

World Bank Group CAF IDB

1.0 Introducción A pesar de su importante alcance y creciente influencia, la CAF ha funcionado principalmente fuera del escrutinio público y el radar de muchos grupos de la sociedad civil y de interés público en la región. Por consiguiente, Bank Information Center se propuso averiguar más acerca de las políticas operativas, de garantía y financieras de la institución, sus tendencias en cuanto a financiamiento y ciclo de los proyectos, y procesos de gestión y toma de decisiones internas, particularmente en cuanto a cómo se comparan con las entidades financieras multilaterales de la competencia. El presente estudio se basa primordialmente en entrevistas confidenciales con gerentes actuales y ex gerentes de la CAF, así como con especialistas, asesores, funcionarios del gobierno y del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial que han interactuado con funcionarios y proyectos de la CAF. El análisis principal se basó en un análisis de datos de 21 proyectos de infraestructura de la CAF, documentos de políticas de la CAF, informes anuales y documentos oficiales afines, así como investigación de la sociedad civil en relación con dichos proyectos2. Confiamos en que la presente información proporcione datos que ayuden a la sociedad civil y a los grupos de interés público de la región a participar de manera más efectiva con la CAF y con los gobiernos que conforman la Junta de la CAF. También esperamos que esta información sea útil para otras partes interesadas de la CAF. 2.0 Financiamiento de la CAF en América Latina: Crecimiento explosivo desde el 2003 En los últimos 10 años, la CAF ha expandido de forma importante sus préstamos en la región, invadiendo a ritmo constante los que alguna vez fueron los flujos dominantes del BID y del Banco Mundial (ver la Figura 1)3. Desde el 2003, los flujos de financiamiento de la CAF han crecido a un ritmo vertiginoso, al aumentar más del 20% al año y más que duplicándose desde 1997 para llegar a los $6.600 millones en el 2007. Se prevé que el impresionante crecimiento de financiamiento de la CAF continúe conforme su base de capital y la demanda de sus nuevos miembros titulares (con $1.200

2Estos documentos oficiales de la CAF, que van desde resúmenes ejecutivos de perfiles de proyectos hasta Contratos de Préstamo, se consiguieron con funcionarios del gobierno que desean permanecer en el anonimato. Según sabemos, ninguno de los documentos han estado a la disposición del público. Mucho de la investigación que el BIC ha hecho hasta la fecha acerca de la CAF se puede encontrar en http://www.bicusa.org/en/Institution.Resources.19.aspx y en www.biceca.org. 3 El grupo del BID y del Banco Mundial cuentan con una sección de financiamiento para el sector privado (anteriormente, PRI y CFI, MIGA) y operaciones no reembolsables.

Figura 1. Financiamiento Multilateral Comparativo a la Region Latin Americano, 1997-2007

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46%

14%

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27%

35%

0%

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IDB Group CAF World Bank Group

1997-99 2005-07

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3,000

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5,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

BID CAF Banco Mundial

en nuevas contribuciones de Brasil, Argentina y Uruguay) facilite un nuevo objetivo de crecimiento en capital autorizado de $10.000 millones, el doble del nivel actual.

En contraste, el BID gradualmente ha visto su posición como entidad de crédito privilegiada debilitarse y el financiamiento del Banco Mundial no ha sido constante. El deterioro del BID pudo haber sido aún más marcado de no haber sido por la sorprendente recuperación en el 2007 del financiamiento que llegó a un nivel de $9.600 millones. Envuelto en un polémico realineamiento durante casi todo el año anterior, pocos esperaban que el BID alcanzara los niveles de financiamiento del 2006. 2.1 Tendencias en los flujos de financiamiento de la CAF y otros multilaterales a la región andina

Mientras que el financiamiento multilateral total a la región andina casi se ha duplicado de cerca de $4.700 millones al año a fines de la década de 1990 hasta más de $8.000 millones al año en años recientes, desde 1997 la CAF ha mantenido su posición

dominante como el proveedor de más del 50%

de las finanzas externas para el desarrollo de la región. (Ver la Figura 2). Los países andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) son los principales prestatarios de la CAF,

$3 Mil mn

Figura 3. Financiamiento Multilateral Comparativo a la Region Latin Americano, (1997-1999 y 2005-2007)

Figura 2. Prestamos Multilaterales Aprobados a la Región Andino

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17%

18%12%

3%

22%

5%BoliviaColombiaEcuadorPerúVenezuelaArgentinaBrasilCosta Rica

componen aproximadamente el 80%, es decir, $8.267.000 millones de la cartera activa de préstamos de la CAF. La CAF ha aumentado drásticamente los préstamos en esta región, de aproximadamente $2.000 millones en 1999 a $4.500 millones en el 2007. (Figura 3) Durante la década anterior, Colombia fue el principal beneficiario neto de préstamos, seguido de Venezuela, Perú, Ecuador y Bolivia. Brasil y Argentina, que no son miembros fundadores, representan el 9% y 5%, respectivamente, del incremento de financiamiento desde el 2001. (Ver la Figura 4 y el Anexo 7, Perfiles de financiamiento para los países andinos). En el 2007, el financiamiento de la CAF dio un importante giro cuando los préstamos a Brasil aumentaron al 22% de su cartera total. Como Brasil, Argentina, Uruguay y Chile lograron adquirir más acciones y poder crediticio en la Junta de la CAF, se espera que continúe la tendencia a incrementar el financiamiento a esos países. En contraste, los préstamos que Bolivia ha recibido de la CAF, al igual que de todas las IFI, son inferiores a lo que se esperaba, 4% de todo el financiamiento de la CAF en el 2007 ($253 millones en préstamos nuevos). Este nivel es comparable a un promedio de aproximadamente $400 millones en la última década y un nivel máximo de $600 millones en el 2003, año en el que el presidente Sánchez de Lozada fue retirado del poder después de protestas populares. La disminución de Bolivia en cuanto a préstamos es parcialmente resultado de una mayor liquidez a raíz de que hay mayores ingresos para el gobierno derivados de sus exportaciones de gas natural. Los préstamos a Venezuela en el 2007 también son inferiores a los anteriores en 12%. La distancia entre los nuevos flujos de financiamiento de la CAF y del BID o del Banco Mundial es mayor en Venezuela, en donde la CAF representa el 74% de todo el financiamiento multilateral desde 1997. En Ecuador y Bolivia, la CAF posee dos terceras partes del mercado multilateral. En Colombia y Perú, donde los mercados multilaterales de deuda interna han sido los más grandes de las economías andinas, la participación acumulativa de la CAF es de 36% y 44% respectivamente; no obstante, se dice que la CAF se enfrenta a una mayor competencia en estos dos países. 2.2 Tendencias en el Sector de Prestamos de la CAF: 1997-2007 La Figura 5 desglosa por sector $40.000 millones en autorizaciones acumuladas de préstamos de la CAF durante el período de 1997 a 2007 y permite ver más detalladamente sus prioridades de financiamiento. Con las categorías por sector de la CAF, el 40% de los préstamos se destinaron al sector infraestructura, desglosados en dos categorías: 26% para proyectos de transporte, depósitos y comunicaciones y 14% para proyectos de hidrocarburos, energia y agua. La intermediación financiera conforma el segundo sector más importante con 32%. Este sector incluye líneas de crédito para exportación y apoyo directo para el sector financiero.

Figura 4. Proporción de préstamos aprobados por país en 2007

4

pp y

26%

10%

32%

10%3%

14%

5%Industrias manufactureras

Electricidad, gas y agua

Transporte, almacenamiento ycomunicación

Administración pública

Intermediación financiera

Servicios sociales

Otras actividades

63%

21%

8%7% 1%

TesoroSector PrivadaBIDCAFFONPLATA

Aproximadamente el 10% de los préstamos de la CAF se categorizan de forma un tanto inocua

como de “administración pública”. Según la CAF, esto incluye cerca de $4.000 millones

en financiamiento

para operaciones

diseñadas para apoyar reformas

estructurales que con

frecuencia se relacionan con políticas neoliberales de comercio y de liberalización y privatización del comercio y el mercado de capitales. Sólo aproximadamente el 10% de los préstamos han sido asignados para gasto social, lo cual es ligeramente inferior al total de gasto social de las IFI durante el mismo período con 17%. En particular, dos sectores que tienen primordial importancia para las oportunidades de desarrollo rural en la región de los Andes (agricultura y minería), tuvieron los niveles más bajos de financiamiento durante la década anterior. (Se incluyen en la Figura 5 como “otros”)-. Vale la pena preguntarse por qué la CAF ha proporcionado tan poco apoyo a

la agricultura y actividades afines (sólo $409 millones o cerca de $37 millones al año desde 1997), cuando cerca del 40% de la población económicamente activa en países como Bolivia se encuentra en las zonas rurales. De la misma manera, sólo el 5% del financiamiento de la CAF apoya directamente al sector industrial. Los gastos de la CAF en infraestructura son considerablemente mayores que los gastos totales de las IFI en cuanto a infraestructura, con 40% durante el mismo período. En la Tabla 1 se muestra un resumen de todos los proyectos de infraestructura que la CAF financió y que tienen que ver con el Orden del Día de Consenso de IIRSA por $3.900 millones. En sus últimos anuncios publicitarios, la CAF actualmente representa sin duda al más grande proveedor de finanzas para

Figura 5. Prestamos Totales CAF Aprobados por Sector, 1997-2007

Figura 6. IIRSA Fuentes de Financiamiento de la Cartera en Implementación ($21 mil millones, 2007)

5

la integración de infraestructura regional de América Latina4. Como una de las tres instituciones (junto con el BID y Fonplata) del Comité Técnico de Coordinación (CCT) de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), la CAF se ha posicionado como una impulsora principal y fuente de financiamiento para la integración de la infraestructura desde que inició la iniciativa en el 2000. No obstante, a pesar de las ambiciones de la CAF, su retórica se queda corta en cuanto al desempeño real de los últimos años. La información publicada por el Comité Técnico Coordinador de la IIRSA en diciembre de 2007 (ver la Fig. 6), muestra que de los $21.000 millones en inversión movilizada para financiar la cartera de prioridades de proyectos de IIRSA hasta la fecha (aproximadamente $69.000 millones), la CAF representa sólo $1.540 millones (es decir, 7%, similar al compromiso de financiamiento del BID), en comparación con el 62% comprometido por los presupuestos nacionales de los 12 países miembros de la IIRSA y 21% del sector privado respectivo.5 La importancia de la CAF dentro de la IIRSA no se puede subvalorar; no obstante, el papel reciente de la institución para financiar la integración de la infraestructura en Sudamérica puede verse mejor desde la perspectiva de multiplicar sumas mucho más grandes de finanzas públicas y privadas y en proyectos que quedan fuera de la cartera de la IIRSA, como el rápidamente creciente financiamiento para los gobiernos subnacionales.

4 Ver la publicidad de la contraportada que se compró en el número de octubre del 2007 en la revista Foreign Policy. 5 Consultar la presentación “Avances en la implementación y perspectivas 2010” en el 9º Cuadro 7 – Fuentes de Financiamiento de la Cartera IIRSA 2003-2006”, Reunión Anual de Directivos de la IIRSA en Montevideo, Uruguay, el 4-5 de diciembre de 2007. http://www.iirsa.org

6

Tabla 1. Principales Inversiones de la CAF en Infraestructura en IIRSA (en millones de US$) Aporte CAF Total inversión Eje Andino Colombia: Corredor Buenaventura-Bogotá (Túnel de La Línea) 32,0 278,6 Ecuador: Enlace Amazónico con Colombia y Perú (Carretera Troncal del Oriente) 93,8 152,7 Perú: Rehabilitación del Ferrocarril Huancayo-Huancavelica 14,9 18,8 Venezuela: Enlace ferroviario de Caracas con la Red Nacional 360,0 1.932,0 Venezuela: Apoyo a la navegación comercial en el Eje Fluvial Orinoco-Apure 10,0 14,3 Eje del Escudo Guayanés Brasil: Interconexión Vial Venezuela-Brasil 86,0 168,0 Brasil: Interconexión Eléctrica Venezuela-Brasil 86,0 210,9 Venezuela: Estudios Ferrocarril Ciudad Guayana-Maturín-Estado Sucre 2,6 2,6 Venezuela: Estudios Carretera Ciudad Guayana (Venezuela)-Georgetown (Guyana) 0,8 0,8 Eje del Amazonas Ecuador: Conexión Trasandina Central 33,7 54,5 Ecuador: Corredor Trasandino del Sur 70,0 110,2 Perú: Corredor Vial Amazonas Norte 110,0 328,0 Perú: Preinversión región fronteriza con Ecuador 5,3 8,7 Perú: Corredor Amazonas Central (tramo Tingo María-Aguaytía-Pucallpa) 3,5 13,6 Eje Perú-Brasil-Bolivia Bolivia: Carretera Guayaramerín-Riberalta 42,0 45,5 Brasil: Programa Vial de Integración (estado de Rondonia) 56,4 134,2 Perú: Corredor Vial Interoceánico Sur (tramos 2, 3 y 4) 504,5 1.073,5 Eje Interoceánico Central Bolivia: Corredor Vial de Integración Bolivia-Chile 138,9 246,0 Bolivia: Corredor Vial de Integración Santa Cruz-Puerto Suárez (tramos 3, 4 y 5) 280,0 585,5 Bolivia: Corredor Vial de Integración Bolivia-Argentina 314,0 642,0 Bolivia: Corredor Vial de Integración Bolivia-Paraguay 60,0 182,6 Bolivia / Brasil: Gasoducto Bolivia-Brasil 215,0 2.055,0 Bolivia: Gasoducto Transredes 88,0 262,8 Perú: Corredor Vial de Integración Bolivia-Perú 48,9 176,6 Eje Mercosur Chile Argentina / Brasil: Centro Fronterizo Paso de Los Libres-Uruguaiana 10,0 10,0 Argentina: Corredor Buenos Aires-Santiago (variante vial Laguna La Picasa) 10,0 10,0 Argentina: Corredor Buenos Aires-Santiago (variante ferroviaria Laguna La Picasa) 35,0 50,0 Argentina: Corredor Buenos Aires-Santiago (accesos al Paso Pehuenche, RN40 y RN145) 106,7 188,1 Argentina: Interconexión Eléctrica Rincón Santa María-Rodríguez 300,0 623,0 Argentina: Interconexión Eléctrica Comahue-Cuyo 200,0 414,0 Brasil: Programa de Integración Regional-Fase I (estado de Santa Catarina) 32,6 65,5 Uruguay: Megaconcesión de las principales vías de conexión con Argentina y Brasil 25,0 136,5 Uruguay: Programa de Infraestructura Vial Fase II 70,0 295,4 Eje de Capricornio Argentina: Pavimentación RN81 90,2 126,2 Argentina: Acceso al Paso de Jama (Argentina-Chile) 54,0 54,0 Argentina: Estudios para Rehabilitación Ferrocarril Jujuy-La Quiaca 1,0 1,0 Bolivia: Programa Carretera Tarija-Bermejo 74,8 200,0 Paraguay: Rehabilitación y pavim, de los corredores de integración RN10 y RN11 19,5 41,9 Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná Estudios para el mejoramiento de la navegabilidad, gestión institucional y esquema financiero de operación de la Hidrovía (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay) 0,9 1,1 Otros 210,0 812,0 Total 3.896,0 11.726,1

7

Mientras que la CAF ha financiado ciertos proyectos destacados para el desarrollo de energía e hidrocarburos (en particular Camisea I en Perú, el gasoducto de Bolivia-Brasil y los proyectos hidroeléctricos de Tocoma y Yacyreta en Venezuela y Argentina), la participación de la CAF en gran parte ha estado limitada a ser un socio menor en planes financieros organizados por el Banco Mundial y el BID. En el sector carretero, el financiamiento de la CAF para muchos proyectos destacados de carreteras (como tramos de la carretera Santa Cruz – Puerto Suárez en Bolivia, la Carretera Interoceánica del Sur en Perú, el Corredor Buenaventura-Bogotá en Colombia, la Carretera Troncal del Oriente en Ecuador y la Interconexión Vial Venezuela-Brasil (BR-174), así como el Programa Vial de Integración de Rondonia, Brasil, entre otros), le han dado a la institución una identidad bien merecida como banco carretero. En comparación con los $16.000 millones en financiamiento para infraestructura desde 1997, los préstamos de la CAF para cuestiones ambientales en materia de energía limpia, adaptación a los cambios climáticos, protección de la biodiversidad, conservación, apoyo institucional e investigación han sido casi insignificantes. Una desproporcionada publicidad que se ha dado a los programas de la CAF para el embargo de carbono y la energía limpia (PLAC) así como la protección de la biodiversidad (BioCAF) son un marcado contraste con los pequeños presupuestos para estos programas y con el Fondo ProInfra de US$50 millones para subsidiar la preparación de proyectos para infraestructura. A pesar de varias excepciones notables como el programa de $17 millones para apoyar la compensación de los efectos directos de la Carretera Interoceánica Sur en Perú e inversiones modestas en agua y salubridad ($107 millones al año entre el 2004 y el 2006), sorpresivamente la CAF tiene poco que mostrar en cuanto a inversiones ambientales convencionales6. Una encuesta realizada por el BID dirigida a los encargados de formular las políticas latinoamericanas para comparar la percepción del público respecto a las instituciones de financiamiento multilateral muestra que la CAF, que es menos conocida fuera de la región andina, es comparable con el BID en materia de indicadores de eficacia y de préstamos para infraestructura. No obstante, cuando se trata de diversas áreas que con frecuencia se relacionan con la infraestructura y el desarrollo (préstamos para el sector social, políticas sociales y económicas, investigación para el desarrollo), la distancia que se percibe entre el desempeño anterior y las expectativas futuras de la CAF y el BID se hace drásticamente más grande incluso entre los países andinos7. En pocas palabras, quienes formulan las políticas todavía no ven a la CAF como un banco de desarrollo, como algunas de las instituciones afines.

6Con base en entrevistas con el personal de proyectos de la CAF y el análisis de información de financiamiento, la cual se sintetiza en la presentación de la CAF, “Comprometidos con el Desarrollo Social: Estrategias y Acciones”. Es sumamente difícil conseguir información sólida de BMD sobre el financiamiento del sector ambiental y todavía más difícil, validarla. El BID reportó préstamos anuales para el medio ambiente y subsidios por un total de cerca de $80 millones en promedio, entre el 2000 y el 2006. Las cifras del BID no incluyen los préstamos para agua y salubridad, lo cual en promedio fue de $500 millones anualmente durante la década de 1990, sin embargo han disminuido precipitadamente desde el 2000. 7 Marina Bassi, “What Do You Think of the IDB? Conclusions from an Opinion Survey of Latin American Leaders about Multilateral Organizations,” Documento de Trabajo del Departamento de Investigación del BID (Oct. 2007). Figure 4, pg. 23

8

CAF Loan Approvals by Sector- 2007

14%

3%

42%

14%5%

21%

1% Industrias manufactureras

Electricidad, gas y agua

Transporte,almacenamiento ycomunicaciónAdministración pública

Intermediación financiera

Servicios sociales

Otras actividades

2.3 Tendencias en los financiamientos de la CAF por sector: 2007 En 2007, los gastos para infraestructura disminuyeron ligeramente a 35%, fue tan sólo una pequeña reducción del promedio de 40% que hubo durante los diez años anteriores (Ver figura 7). En 2007, aumentó el financiamiento para electricidad, agua y gas, mientras que los préstamos para transporte, almacenamiento y comunicación disminuyeron. El aumento de préstamos de la CAF a instituciones financieras es la tendencia más notable de 2007, mientras que los préstamos al sector financiero alcanzaron $2.800 millones o un enorme 42% de su cartera general. Esto es casi el doble del nivel de apoyo para el sector financiero de cualquier otro año anteriormente. Se trata principalmente de préstamos a corto plazo no soberanos para líneas de crédito para exportación8. El acceso privilegiado a este crédito explica por qué 15 bancos privados están en la Junta Directiva de la CAF. En parte, este cambio hacia una mayor disposición de crédito refleja un desafío que todas las IFI de la región enfrentan. Como los altos precios de los bienes de consumo refuerzan la posición fiscal de muchos países que solicitan préstamos y que actualmente tienen mucho más acceso a los mercados financieros internacionales, las IFI han tenido que crear nuevos productos financieros con menos condicionalidades para seguir otorgando préstamos a sus clientes con fuentes competitivas y alternativas de financiamiento. Tanto el BID como la CAF, por ejemplo, han otorgado importantes líneas de crédito y otros recursos financieros al BNDES de Brasil en un momento cuando dicho financiamiento es difícilmente justificable, dada la gran variedad de opciones disponibles para el banco del estado brasileño. Estos tipos de préstamos financieros son defendidos por las IFI conforme la asesoría técnica que se ofrece acerca de obstáculos específicos en los mercados crediticios. Aun así, muchos bancos del sector privado se preguntan si este extendido uso de créditos blandos en competencia directa con los mercados financieros realmente se está propiciando para adquirir lealtad política y, al hacerlo, desplazan a proveedores financieros más competitivos y adecuados para dichas actividades. La importancia de este financiamiento dentro de la cartera de la CAF plantea más preguntas sobre la supuesta función de desarrollo del banco. En el Anexo 7 se pueden ver comparaciones de las tendencias de financiamiento por sector entre la CAF, el Banco Mundial y el BID.

8 La CAF reporta que en el 2007 cerca de $4.000 millones o casi el 60% del financiamiento total del año fue a corto plazo (menos de un año).

Figura 7. Financiamientos de la CAF a América Latina por Sector (2007)

9

CAF LAC Lending ,1997-2007: Public vs. Private

0

2,000

4,000

6,000

8,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

PrivatePublic

2.4 Financiamiento público frente a financiamiento privado de la CAF Los niveles de financiamiento público en contraste con el privado han fluctuado considerablemente en los últimos 10 años (Figura 8)9. Los préstamos al sector privado fueron predominantes de

1997 a 1999, seguidos por un período en el que los préstamos públicos excedieron a los privados en una proporción de 2 a 1, entre 2001 y 2004. Desde el 2007, el financiamiento para el sector privado, particularmente para el sector bancario, aumentó drásticamente, mientras que los préstamos públicos disminuyeron. El financiamiento de la CAF para el sector privado no está restringido por un tope fijo. En promedio, 44% de los préstamos anuales de la CAF durante la última década fue para el sector privado y en 1998 llegó a 64%. Si el financiamiento de la CFI y la MIGA se conjuntan como apoyo al sector privado, el Grupo del Banco Mundial dio cerca de una tercera parte de dicho financiamiento desde 1997 al sector privado. De acuerdo con sus propios reglamentos, el BID no puede prestar más del 10% de su cartera activa directamente al sector privado. El financiamiento actual del BID al sector privado está muy por debajo de este límite (a aproximadamente 3-4%), pero se espera que aumente bajo una reciente Vicepresidencia para Financiamiento al Sector Privado y No Soberano. En lo que respecta a los países andinos, en el 2007, Colombia y Perú tenían más de la mitad de los préstamos de la CAF en apoyo directo al sector privado. Para los países no andinos (en particular, Brasil y Argentina), los préstamos para el sector privado eran tres veces mayores que los préstamos públicos. Satisfacer la demanda del sector privado claramente es un nicho que los gerentes de préstamos del Grupo del BID y el Banco Mundial deben de ver con envidia la actividad de la CAF. En el Anexo 7 se encuentran los Perfiles de Financiamiento y el proyecto actual de ductos para los países andinos. 3.0 Marco de las Políticas de la CAF La rápida preparación, la autorización flexible y el proceso de desembolso de la CAF son bien conocidos y muy apreciados por los gobiernos de una región en donde el ejercicio de los 9 La CAF identifica el financiamiento público y privado como préstamos soberanos y no soberanos, respectivamente.

Figura 8. Prestamos CAF: Publico vs. Privado (1997-2007)

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ministros es corto y donde se considera alto el precio de las oportunidades políticas de una larga preparación para un préstamo y las tasas lentas de desembolso. Desafortunadamente, las condicionalidades mínimas para un proyecto y el proceso simplificado de autorización por los cuales la CAF es bien conocida, conlleva un alto precio social y ambiental y sólo es posible gracias a un extraordinariamente débil marco ambiental y de salvaguardas. Los estándares ambientales y sociales de la CAF son mucho más débiles que los de otros BMD (tras los cuales con frecuencia la CAF se esconde) y se queda muy corta ante los estándares que requieren los bancos privados de la región, los cuales son signatarios de los Principios de Ecuador10. No adoptar estos estándares y aplicarlos efectivamente dificulta la capacidad de la CAF para minimizar daños y lograr un efecto positivo social y ambiental en muchas de sus operaciones de financiamiento. Los costos significativamente más altos de los préstamos de la CAF (las tasas de interés son 1 o 2 puntos porcentuales más altos y los plazos son de 10-15 años menos) se compensan gracias a un desembolso más rápido, a una autorización más sencilla y a desembolsos iniciales. Un volumen que aumenta rápidamente, combinado con la reciente cancelación de la deuda por parte de otros BMD repentinamente han posicionado a la CAF como el principal acreedor multilateral para varios países andinos. A pesar de estas ventajas, la CAF también está experimentando mayor competencia por parte de los mercados crediticios internacionales y nacionales y conforme los países miembros se acercan al grado de inversionista. Dada la creciente demanda de la región del financiamiento más costoso de la CAF, resulta evidente que sus principales prestatarios (y propietarios) ven la agilidad y flexibilidad de la CAF para financiar como una importante ventaja sobre los otros BMD. De hecho, es precisamente esta flexibilidad lo que ha llevado a diversos países a cambiar su financiamiento a la CAF después de que el Banco Mundial y el BID había hecho mucho del trabajo pesado en la etapa de preparación de préstamos. Entre los ejemplos están: un préstamo para el Transporte Urbano de Panamá, la carretera de Integración “Y” de Bolivia y la carretera Quito-Ambato en Ecuador. En dichos casos, los países disfrutaron de los beneficios de la pericia en sectores del BID y del Banco Mundial, pero no tuvieron que atenerse a los estándares mucho más rigurosos en cuanto a la procuración, auditoría y evaluación social y ambiental que vienen con los préstamos del BID y el Banco Mundial. En otro caso, la CAF pudo tomar una gran parte del préstamo del proyecto de la Hidroeléctrica Tacoma de Venezuela que habría ido al BID en gran parte por su promesa tácita de quitar la mayoría de las condicionalidades del préstamo.11 Un funcionario del BID nos dijo que “el momento más peligroso para que la CAF preparare una misión de identificación es justamente después de una misión de preparación para un proyecto del BID”. Los propietarios del banco hasta ahora han estado indiferentes o sin disposición para arriesgar esta ventaja al exigir que la CAF cumpla con los estándares internacionales reconocidos en

10 Los Principios de Ecuador son un conjunto voluntario de lineamientos para tratar los problemas de índole ambiental y social en el financiamiento de un proyecto que fueron introducidos en el 2003 bajo los auspicios del Banco Mundial y de la Corporación Internacional de Finanzas y, desde entonces, han sido adoptados por más de cincuenta bancos privados internacionales. http://www.equator-principles.com/documents/Equator_Principles.pdf 11El resumen de proyectos de préstamo de la CAF para el proyecto de la Hidroeléctrica Tacoma no incluye condicionalidades para el primer desembolso y sólo condicionalidades menores que requieren reportes periódicos sobre el avance de los planes de gestión social y ambiental.

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materia de responsabilidad social y ambiental. Al contrario, en el 2007, la Junta adoptó una nueva estrategia ambiental y políticas de salvaguardas que codifican un conjunto sorprendentemente débil y ambiguo de estándares que perpetúan una falta de transparencia en las operaciones de la CAF y que hacen muy poco por garantizar la prevención de daños provocados por sus proyectos y ni qué decir de los efectos positivos en el desarrollo. En por lo menos un caso, su nueva estrategia debilita mucho la política anterior de la CAF en materia de biodiversidad, la cual declara que Su nuevo marco no hace mención específica sobre la conservación de la biodiversidad. Si la política anterior hubiera sido efectiva, la CAF habría evitado dar una garantía de crédito de $200 millones al concesionario y al gobierno peruano por la Carretera Interoceánica Sur que plantea un alto riesgo al área protegida de la Madre de Dios, la cual es rica en biodiversidad. Incluso la creación de un programa complementario sin precedentes (para la CAF) de $17,5 millones para mitigar los riesgos sociales y ambientales que se relacionan con el proyecto IOS, en principio y en la práctica no ha logrado cumplir con los compromisos inherentes a la política de la CAF12. Al examinar más de cerca los proyectos de la CAF para infraestructura y los compromisos con las políticas que se analizan en el presente estudio, uno debe preguntarse cómo puede la CAF afirmar ser una institución para el desarrollo de la región que promueve una buena administración y una sustentabilidad ambiental y social sólida, cuando sus estándares no concuerdan con las mejores prácticas y parámetros internacionales de las instituciones financieras globales.13 A continuación damos un breve análisis de un número selecto de estas políticas, entre las que están: divulgación de información, participación de la sociedad civil, el medio ambiente y los pueblos indígenas. 3.1 Enfoque de sistema de países y marco de políticas La nueva estrategia ambiental de la CAF incluye doce políticas de salvaguardas sociales y ambientales extremadamente débiles y vagos que se pretende aplicar a todos los financiamientos de la CAF14. La estrategia y las políticas de salvaguardas de la CAF comprenden totalmente un enfoque de sistema de países respecto al financiamiento en el que categóricamente cede ante las reglas, normas y políticas y con frecuencia simplemente la influencia política de los prestatarios, más que estipular una política bien definida que se aplique a todas sus operaciones de financiamiento15. La primera política de salvaguardas del banco es clara en cuanto a este enfoque

12 Nuestro estudio de caso de la Carretera Interoceánica Sur sintetiza los puntos de vista de muchos que están íntimamente relacionados con el proyecto respecto a que la CAF subestimó considerablemente los efectos negativos sociales, ambientales y económicos e ignoró los puntos débiles institucionales de las agencias ejecutoras… todo lo cual actualmente es cada vez más evidente en la implementación problemática. 13 Como se ha dicho, con respecto a las practicas, el Banco Mundial y BID han encontrado varios mecanismos para incumplir y evadir estos estándares. 14 Próximamente habrá un vínculo específico a la estrategia ambiental y de salvaguardas de la CAF. Se puede encontrar una lista de otros financiamientos de pequeños programas ambientales de la CAF (BioCAF, PLAC) en http://www.caf.com/view/index.asp?pageMS=35516&ms=17 15 Una importante área de preocupación es la de la “equivalencia”, en la que el Banco determina que los sistemas de un prestatario son equivalente a los principios y objetivos de las salvaguardas del Banco. Para facilitar la evaluación de la equivalencia, el Banco eliminó numerosas disposiciones importantes sobre salvaguardas, lo que creó un replanteamiento más endeble de las salvaguardas del Banco. Será en relación con esta nueva declaración de salvaguardas y no las políticas completas del Banco que se juzgarán los sistemas nacionales. Consultar la nota del Banco Mundial sobre esta práctica.

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al estipular que: “todos los proyectos financiados por la CAF se ajustan a la legislación ambiental donde se ejecuta el proyecto, así como a los acuerdos compromisos internacionales suscritos por los países accionistas”. Continúa diciendo que: “La CAF solicita la aplicación de precauciones adicionales o selecciona referentes técnicos aceptados internacionalmente, en los casos en que lo considere necesario”. Esta frase, “en los caso en que lo considere necesario” se usa en no menos de cinco de sus políticas sobre salvaguardas como referencia a la necesidad de más estudios, consultas, planes administrativos para los pueblos indígenas, etc.

Existen muchos riesgos en cuanto al enfoque de sistema de países, particularmente en los países que se sabe que exigen poco en cuanto a la aplicación de normas y leyes ambientales y sociales y que asimismo tienen poca capacidad institucional para manejar los riesgos económicos, sociales y ambientales de los proyectos. Además, como encontró el Bank Information Center en su evaluación sobre las pruebas piloto del Banco Mundial sobre la equivalencia de los sistemas de los países en 8-12 países que solicitan préstamos, “Mientras que la meta de una mayor titularidad de los países en programas y proyectos de desarrollo es un objetivo que comparten muchos grupos de la sociedad civil, un enfoque de sistema de países puede socavar el propósito de las salvaguardas. Las políticas sobre salvaguardas sociales y ambientales así como la disciplina de implementación en los países en desarrollo son significativamente más débiles que las salvaguardas existentes del Banco Mundial… Las políticas de salvaguardas con frecuencia han servido de plataforma para que las partes interesadas participen en el diseño de los proyectos. Al cambiar a un sistema de países, el Banco Mundial puede estar limitando la capacidad de las comunidades afectadas por los proyectos del Banco para que sean partícipes en el proceso”16.

3.2 Divulgación de información y transparencia Quizás la más grande deficiencia entre las políticas de salvaguardas de la CAF es su falta de una clara política de divulgación de información que considere incluso estándares mínimos de transparencia, lo cual es un inquilino clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A diferencia de los otros BMD, la CAF no profesa predisposición alguna por informar al público y carece de una política clara sobre divulgación de información. La más clara declaración oficial de cómo maneja la CAF las solicitudes de información respecto a los proyectos fue proporcionada en su respuesta oficial por escrito a una petición de información: “En materia de información sobre proyectos, la política de la CAF establece que se puede proveer información sobre sus aspectos técnicos, ambientales y sociales, pero la entrega de documentos especificas de los proyectos debe contar con una autorización expresa de la máxima autoridad del organismo ejecutor del proyecto, en el sector publico, y del cliente, en el sector privado.” En otras palabras, el gobierno o el cliente del sector privado debe aceptar entregar información sobre un proyecto. La CAF hace referencia a información en varias de sus políticas sobre salvaguardas, aun cuando la política sigue siendo vaga y no se refiere específicamente a documentación sobre el proyecto. La salvaguarda IV en cuanto al fortalecimiento institucional, capacitación de recursos humanos e

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0,,contentMDK:20266649~menuPK:538163~pagePK:41367~piPK:51533~theSitePK:40941,00.html 16Para más antecedentes acerca de los enfoques sobre los sistemas de los países que tiene el Banco Mundial , consultar el Bank Information Center, http://www.bicusa.org/en/Article.3612.aspx

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información establece que: “Confiere especial relevancia al intercambio y difusión oportuna de información pertinente para la gestión ambiental y social de los entes gubernamentales, del sector privado y de las comunidades en atención a las políticas y estrategias que al respecto definen a la CAF sus países accionistas, a través del Directorio.” En pocas palabras, no existe ningún compromiso vinculante o que considere el tiempo de divulgar información que se relacione con los proyectos antes de que se autoricen. Esta práctica hace que sea prácticamente imposible que la sociedad civil sepa lo que la CAF está financiando en su país antes de que se autorice un proyecto, lo cual, a su vez es un impedimento importante para que haya participación de la sociedad civil. La información más exhaustiva sobre las operaciones de la CAF se pueden encontrar en su reporte anual y en los comunicados de prensa que se dan después de que se aprueba un proyecto y en las publicaciones periódicas. Asimismo, después de que se apruebe el proyecto, la CAF proporciona el nombre y la cantidad de financiamiento mediante una pantalla recientemente agregada e incompleta de una base de datos en línea. Esto es un marcado contraste con el BM, el BID y otros BMD que cuentan con amplias bases de datos con documentación sobre los proyectos y que están disponibles en línea y anteriormente en las oficinas de los países, así como en el ciclo de los proyectos. La mayoría de los BMD han tenido claras políticas sobre divulgación de información, así como sistemas de información en línea durante más de diez años. En el Anexo 1 consulte una evaluación comparativa de la documentación disponible de diversos BMD que compiló la Iniciativa para la Transparencia Global en la que la CAF clasifica claramente en último lugar entre las demás instituciones. La vaga política sobre salvaguardas de la CAF en cuanto a divulgación está en un marcado contraste con el detallado Principio 5 de Ecuador sobre este punto, el cual declara que: “Para los proyectos que tengan importantes efectos negativos en las comunidades afectadas… el prestatario pondrá a la disposición del público la documentación de la Evaluación y AP, así como sus resúmenes no técnicos durante un período mínimo razonable y en la lengua local correspondiente y de manera culturalmente adecuada. Para los proyectos que tengan efectos negativos sociales y ambientales, la divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de Evaluación y, en cualquier caso, antes de que empiece la construcción del proyecto y posteriormente, de manera continua”. Mientras que la CAF simplemente declara que se debe seguir a los países prestatarios, los Principios de Ecuador van más allá y describen un amplio margen de tiempo, así como la calidad de la información que se debe tener disponible. En varios encuentros con los oficiales de la CAF, los miembros de las organizaciones pertenecientes a la iniciativas como BICECA y Articulación frente a IIRSA, han hecho pedido de un acceso a la información más básica relacionada con los proyectos de IIRSA que están siendo financiados con fondos públicos en sus propios países. Mientras que la CAF ha sido muy receptiva en cuanto a las solicitudes de información acerca de las tendencias generales de financiamiento y otros datos, hasta el momento, la CAF se ha rehusado a proveer la información requerida, negando a los ciudadanos de los países que son propietarios de la CAF, la información a la que en efecto tienen derecho como ciudadanos. En una reunión reciente, un oficial de la Corporación, recientemente respondió, “Nosotros tenemos una política de divulgación de la información pero no podemos compartirla con la sociedad civil”. 17 17 Entrevista a Arnaldo Artet, especialista en infraestructura, Oficina en La Paz, diciembre, 2006.

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3.3 Participación y consulta de la sociedad civil De acuerdo con sus políticas sobre salvaguardas y estrategia ambiental, la CAF promueve la participación de la sociedad civil y pondera si se han seguido las leyes de un país en lo concerniente a consultas durante la etapa de preparación del proyecto. Al igual que muchas de sus otras salvaguardas, mantiene discreción respecto a cuando podría requerirse consultas adicionales. La política XI sobre salvaguardas de la CAF, titulada Participación y desarrollo comunitario establece lo siguiente: “Es prioridad de la CAF contribuir, a través de las operaciones que financia, a fortalecer la participación informada, activa y oportuna de los habitantes de las zonas de influencia en las operaciones que apoya. Cuando lo considera necesario, la CAF solicita la realización de consultas públicas adicionales a aquellas definidas por la ley del país correspondiente.” La estrategia ambiental del Banco también se refiere a la participación al declarar que: “Considera la participación y la información de los actores públicos, privados y de la sociedad civil, como elementos determinantes en el logro de su misión y, en consecuencia, promueve y facilita espacios amplios de discusión, así como mecanismos adecuados de difusión en torno a las actividades que realiza... De manera similar a la política sobre salvaguardas, la estrategia ambiental estipula que: “Adicionalmente considera, cuando es necesario, y de acuerdo con la criticidad del proyecto y el grado de vulnerabilidad de las comunidades afectadas, la realización de procesos de consulta pública adicionales a los exigidos por la legislación de los países.” Sin embargo, la política no da ninguna orientación que indique bajo qué condiciones considera el banco que es “necesario” hacerlo. Además, la CAF no indica a sus prestatarios nada respecto a los tiempos, calidad, divulgación de información y requisitos de información, ni de ninguna otra norma que aseguraría un proceso eficaz de consultas en el que las dudas de la comunidad afectada se incorporen en realidad en el diseño del proyecto o se validen al implementarlo. En la documentación de los proyectos no hay ningún análisis específico respecto a si el prestatario ha llevado a cabo adecuadamente la divulgación de información. Además, no hay evidencias de una consulta real, estructurada con la sociedad civil a nivel institucional; ni comités permanentes de asesoría por parte de la sociedad civil; faltan normas profesionales de asesoría general de la sociedad civil en proyectos específicos y sólo hay consultas ad hoc en casos de proyectos problemáticos. Además, las políticas de la CAF carecen de especificidad en cuanto a mantener la participación de la comunidad a lo largo de todo el ciclo de los proyectos. Asimismo, el vago enfoque de la CAF contrasta con la política ambiental del BID y los estándares de desempeño de la CFI en los cuales se basan los Principios de Ecuador. La norma de la CFI sobre desempeño en cuanto a consulta sostiene que “…La consulta efectiva: (i) debería basarse en la divulgación previa de información relevante y adecuada, inclusive de borradores de documentos y planes; (ii) debería empezarse en las primeras etapas del Proceso de Evaluación Social y Ambiental; (iii) se concentrará en los riesgos sociales y ambientales, así como en los efectos adversos y en las medidas y acciones propuestas para resolverlos; y (iv) se llevará a cabo de manera continua conforme surjan los riesgos y efectos”..Además, brinda

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detalles acerca de la calidad de la consulta y exige que las preocupaciones de la comunidad afectada se incorporen de forma adecuada al diseño del proyecto18.

3.4 Estrategia ambiental Recientemente, la Junta Directiva de la CAF aprobó una Estrategia Ambiental de 28 páginas en donde describe los procedimientos y los instrumentos utilizados por la CAF para atender el impacto ambiental y social de los proyectos.19 El documento identifica metas ambientales clave, como: “el manejo responsable de los ecosistemas, la armonización de las políticas ambientales de la región, y la conservación del patrimonio natural, entre otras. También, incluye los doce salvaguardas ambientales y sociales aplicables a operaciones CAF y explica el Sistema de Manejo Operacional Social y Medioambiental de la CAF, así como los procedimientos e instrumentos por los cuales la estrategia es aplicada. La estrategia también proporciona orientación para el análisis ambiental en operaciones de infraestructura e industriales e indica que las condicionalidades se basarán en los resultados de estos estudios. Sin embargo, al igual que las políticas sobre salvaguardas, la orientación es de naturaleza general y proporciona pocos requisitos específicos para sus prestatarios. Reitera la deferencia de la CAF hacia las leyes y normas existentes de un país. Por ejemplo, “considera la aplicación de normas vigentes en los países clientes para garantizar las condiciones de seguridad industrial y salud ocupacional de los trabajadores.” A continuación, en la sección del ciclo de los proyectos, damos mayor detalle en cuanto a lo que requiere la estrategia ambiental.

El documento también identifica los reportes social y medioambiental relevantes, que son requeridos en diferentes etapas del ciclo de proyecto de la CAF que se describen a continuación. La estrategia medioambiental de la CAF se refiere al Sistema de Información para la Gestión Ambiental y Social (SIGAS) – “ Un sistema de información en línea que archiva y clasifica (i) los documentos de carácter técnico, legal y financiero; (ii) los diseños, estudios, evaluaciones y demás información entregada por el cliente; (iii) las actas y pronunciamientos de las diferentes instancias de consulta y decisión de la Corporación y (iv) todos los documentos relativos de gestión ambiental y social de la operación, que incluyen las comunicaciones de las autoridades ambientales y sociales pertinentes y la información pública relacionada con el proyecto, el cliente y las comunidades.” El documento continua, diciendo que el SIGAS “se convierte en una herramienta de consulta permanente y de toma de decisiones para todas las instancias que participan en el Desarrollo de la operación.” (2006: 24). Esta afirmación no solo será sostenida como verdad, si la CAF planea hacer el sistema publico de SIGAS, el cual, como muchas otras promesas institucionales con respecto a la divulgación de la información – tiene que ser cumplida todavía. Ningunos de los documentos identificados en la estrategia están disponibles al público.

18 Estándares de desempeño de la CFI para sistemas de administración de evaluación social y ambiental, http://www.CFI.org/CFIext/enviro.nsf/AttachmentsByTitle/pol_PerformanceStandards2006_PS1/$FILE/PS_1_SocEnvAssessmentMgmt.pdf 19 En el 2007 y 2008, la Directora de Medio Ambiente de la CAF, María Teresa Szauer, bajo la Vicepresidencia para Desarrollo Social y Ambiental, inició una ronda de consultas sobre la recientemente publicada Estrategia Ambiental. En una consulta que se tuvo lugar en Bolivia, la CAF declaró que se cuenta con la estrategia desde hace más de una década, lo que planteó preguntas acerca de por qué en el 2007 el Banco finalmente decide publicarla y hacer consultas sobre ella. Consultar el comunicado de prensa de la CAF sobre la presentación de Bolivia. http://www.caf.com/view/index.asp?ms=17&pageMs=39581&new_id=47561

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Otra limitación o debilidad importante de la estrategia es la falta de mecanismos y lineamientos claros que garanticen que se cumple con las políticas mínimas que se establecen en la estrategia. Mientras que la estrategia indica que la CAF participará en un monitoreo directo durante la implementación para que se cumpla con las salvaguardas y condicionalidades, no existe ninguna mención de la manera como la sociedad civil puede presentar una queja si la CAF no sigue sus lineamientos y políticas o si el prestatario no cumple con el plan de gestión ambiental y social. En contraste, los Principios de Ecuador prestan atención a estos problemas al a) establecer un mecanismo de quejas “para garantizar que la consulta, la divulgación y la participación de la comunidad continúe a lo largo de la construcción y operación del proyecto”, lo que permite “que el prestatario reciba y facilite una determinación sobre las preocupaciones y quejas sobre el efecto social y ambiental del proyecto que tengan los individuos o los grupos de las comunidades afectadas por el proyecto”; b) exigir que las entidades crediticias incorporen en su convenio de préstamo una cláusula de estipulaciones acerca del cumplimiento del plan de manejo durante la operación del proyecto; y c) al exigir “que se nombre a un experto independiente sobre cuestiones ambientales y/o sociales o al exigir que el prestatario contrate a expertos externos experimentados y autorizados para que verifiquen su información de monitoreo”20. 3.5 Política de salvaguarda sobre pueblos indígenas y diversidad cultural Además de no tener personal experto interno en materia de problemas indígenas, la política de salvaguarda de la CAF Grupos étnicos y diversidad cultural, al igual que las otras es sólo un breve párrafo y se basa principalmente en las leyes que existen en el país. “La CAF vela por la preservación y el fortalecimiento de la diversidad cultural de la región. En este contexto, vela porque en las operaciones se haya cumplido adecuadamente el proceso de participación exigido por la ley del país respectivo; solicita, cuando lo considere necesario, la ejecución adicional de consultas públicas. Asimismo, solicita la ejecución de planes de manejo para atender los posibles impactos sobre territorios colectivos y culturas de pueblos indígenas y otros grupos étnicos reconocidos en la legislación nacional respectiva.” Debido a la gran cantidad de proyectos financiados por la CAF que afectan a los pueblos indígenas, así como la importante vulnerabilidad que enfrentan los pueblos indígenas de la región, la política minimalista de la CAF que carece de cualquier aspecto para prevenir el daño y aun menos garantizar el consentimiento previo, libre e informado por parte de los indígenas, plantea cuestionamientos acerca de la verdadera naturaleza e intereses de un banco que afirma ser una institución para el desarrollo. En contraste, todos los principales bancos regionales e internacionales de desarrollo cuentan con amplias estrategias y políticas que tienen por objeto minimizar los daños a grupos étnicos. La norma sobre Desempeño del CFI en cuanto a los pueblos indígenas, que consta de 26 páginas, entra en importantes detalles, se concentra en evitar los efectos negativos y trata sobre los problemas sobre los derechos de terrenos colectivos: “El cliente, mediante un proceso de Evaluación Social y Ambiental, identificará a todas las comunidades de pueblos indígenas que podrían verse afectadas por el proyecto dentro del área de influencia del mismo… y evitará los efectos adversos siempre que sea factible. Cuando no pueda evitarse, el cliente minimizará, mitigará o compensará dichos efectos de una manera culturalmente adecuada. La acción que el cliente propone se desarrollará con la participación informada de los pueblos indígenas afectados y se incluirá en un plan sujeto a límites de tiempo, 20 http://www.equator-principles.com/documents/Equator_Principles.pdf

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como el Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas o un plan más amplio de desarrollo de la comunidad con componentes aparte para los pueblos indígenas…” El resumen de la Tabla 2 indica que sólo en 2 de las 8 normas sociales y ambientales el compromiso de la CAF de la política mencionada se aproxima a los Principios de Ecuador. En las otras seis áreas, la CAF no ofrece especificaciones, sólo unas cuantas normas vinculantes y así se confunde la diferencia fundamental entre proyectos de alto y bajo riesgo en lo concerniente a cuánto riesgo se considera. Vale la pena añadir que la CAF no estipula formalmente el uso de Evaluaciones Ambientales Estratégicas y que no ha llevado ninguna a cabo, a pesar de la creciente frecuencia de dichos estudios como pre-requisito para que el BMD financie proyectos de alto riesgo en el Banco Mundial y el BID. La prueba final de cualquier política de salvaguardas es el diseño en sí y la implementación de operaciones de alto riesgo, en la que se ha observado una contradicción en proyectos recientes financiados por la CFI, como la fábrica de papel uruguaya, el Matadero Bertin en la amazonia brasileña y el LNG de Perú. No obstante, en la práctica, la distancia entre la CAF y los otros BMD respecto a la coordinación de estándares y de congruencia entre las normas y la práctica, se hace aún más grande.

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Tabla 2. Requisitos de la CAF para la Gestión Social y Ambiental vs. los Principios de Ecuador   Principios de Ecuador CAF Categorización  del proyecto 

Los proyectos se clasifican según los efectos y riesgos sociales y ambientales potenciales: Categoría A: Proyectos con un potencial de importantes efectos adversos sociales o ambientales que son diversos, irreversibles o sin precedentes. Categoría B: Proyectos con un potencial limitado de efectos sociales o ambientales que son pocos, generalmente específicos de un lugar, grandemente reversibles y se les considera oportunamente mediante medidas que los mitiguen.

Los proyectos se clasifican según sean de riesgo social y ambiental “alto” o “medio” según una matriz de análisis preliminar: (Matriz Análisis Preliminar de Riesgos Ambientales y Sociales, especializada para los diferentes tipos de operaciones que financia la CAF 

Evaluación social  y ambiental 

Se requiere una evaluación social y ambiental para todos los proyectos tipo A y B. Las evaluaciones consideran los riesgos y efectos sociales y ambientales que resultan relevantes, como las propuestas de reducción y gestión. En el caso de los proyectos que se localizan en países que no son de la OECD y no tienen altos ingresos, la evaluación también debe hacer referencia a los estándares de desempeño de la CFI, así como a los lineamientos pertinentes específicos de la industria en cuanto a salud y seguridad ambiental.  

Se requiere una evaluación social y ambiental completa de todos los proyectos de riesgo alto y medio, así como la debida diligencia por parte de la CAF. Las evaluaciones consideran los riesgos y efectos sociales y ambientales que resultan relevantes, como las propuestas de reducción y gestión. Cuando se considere necesario, la CAF solicitará evaluaciones adicionales, estudios ambientales complementarios como las Evaluaciones Estratégicas Ambientales, planes de administración del agua, planes de administración de terrenos, etc.

Estándares sociales  y ambientales pertinentes 

Para los proyectos que se ubiquen en países que no sean de la OECD, la Evaluación hará referencia a los Estándares de Desempeño de la CFI que estén vigentes y a los Lineamientos Específicos de la Industria en cuanto a salud y seguridad ambiental. La Evaluación establecerá a satisfacción de las EPFI que participen, el cumplimiento general del proyecto o la desviación justificada de los Estándares respectivos de Desempeño, así como de los Lineamientos de Salud y Seguridad Ambiental.

No hay requisitos específicos que la evaluación refiera respecto a los estándares de desempeño de la CFI, ni a los lineamientos industriales pertinentes. En los casos en que se considere necesario, la CAF solicitará a sus prestatarios que tomen precauciones extras con base en los estándares aceptados internacionalmente.

Plan  de Acción  para la  Gestión Ambiental  y Social 

Se requiere un plan de acción y un sistema de gestión de los efectos ambientales para todos los proyectos tipo A y B que se localicen en países de la OECD que no sean de altos ingresos. El plan de acción se concentra en los resultados y saca conclusiones a partir de la evaluación. Debe describir y establecer prioridades en las medidas de reducción de efectos, planes de acción y monitoreo. Los prestatarios deben establecer un sistema de gestión social y ambiental que se encargue de los efectos y riesgos identificados y de las medidas correctivas que cumplan con las leyes y reglamentaciones sociales y ambientales del país anfitrión conforme a los Estándares de Desempeño y Lineamientos de Salud y Seguridad Ambiental pertinentes, según se defina en el plan de acción. 

Se requieren medidas de reducción para evitar, minimizar el control y compensar los riesgos y efectos sociales y ambientales. El costo de estas medidas de reducción debe incluirse en el presupuesto operativo. No existe un estándar específico, aparte de las leyes de un país, para que se cumplan las medidas de reducción. 

Consulta pública  y divulgación 

Se requiere consulta pública para todos los proyectos tipo A. Puede requerirse, si se considera conveniente, para los proyectos tipo B que se ubiquen en otros países. Se requiere de una consulta gratuita, previa y bien informada con las comunidades afectadas y que se haga de manera estructurada y culturalmente adecuada. Deben incorporarse adecuadamente las preocupaciones de las comunidades afectadas. El prestatario debe poner la documentación relativa la evaluación y el plan de acción o resúmenes no técnicos de éstos, a la disposición del público durante un período mínimo razonable en el idioma local y de manera culturalmente apropiada. El prestatario debe tener en cuenta y documentar el proceso y los resultados de la consulta, inclusive las acciones convenidas que se desprendan de la consulta. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de Evaluación y, en cualquier caso, antes de que empiece la construcción del proyecto y posteriormente, de manera continua.

Cuando la CAF lo considere necesario, solicitará que se lleven a cabo consultas públicas adicionales, además de las que especifica la ley.  Requiere que el prestatario se apegue a sus leyes en lo que concierne a la divulgación. “Confiere especial relevancia al intercambio y difusión oportuna de información pertinente para la gestión ambiental y social de los entes gubernamentales, del sector privado y de las comunidades en atención a las políticas y estrategias que al respecto definen a la CAF sus países accionistas, a través del directorio”

Quejas  y Revisión Independiente 

Se debe establecer un mecanismo para recibir y resolver las dudas y quejas durante los proyectos tipo A. Puede requerirse, si se considera conveniente, para los proyectos tipo B que se ubiquen en otros países. Para todos los proyectos tipo A se requiere que expertos independientes revisen la evaluación, el plan de acción y el proceso de consulta. Si resulta conveniente, puede requerirse para los proyectos tipo B.

En los proyectos no se requiere un mecanismo para las quejas. No se requiere que expertos independientes revisen la evaluación, el plan de acción y el proceso de consulta. 

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Estipulaciones  que requieran cumplirse  

La documentación de todos los proyectos tipo A y B incluirán convenio, contrato, estipulaciones que requieran que: se cumpla con las leyes, reglamentos y licencias sociales y ambientales pertinentes; se cumpla con el plan de acción (cuando proceda); se presenten informes periódicamente y se cumpla con los planes acordados de desmantelamiento.  

No hay una política o convenios específicos (ni convenios de préstamo) que requieran apegarse al plan de acción. No obstante, los convenios de préstamo para los proyectos de riesgo alto y medio en ocasiones requieren que haya comprobantes que documenten que se cumple con las leyes, reglamentaciones y licencias sociales y ambientales pertinentes; 

Monitoreo independiente 

Se requiere monitoreo independiente para todos los proyectos tipo A. Si resulta conveniente, puede requerirse para los proyectos tipo B. Esto requiere que se nombre a un experto independiente ambientalista y/o social que verifique la información de monitoreo del prestatario.

No hay una política específica sobre el monitoreo independiente. No obstante, la CAF siempre requiere que el prestatario establezca un sistema interno de monitoreo que incluya el monitoreo social y ambiental.  

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4.0 Estructura de Gobernanza La estructura de propiedad y gestión latinoamericana de la CAF es crucial para comprender el enfoque que el banco tiene respecto al financiamiento y que se concentra mucho en los clientes, es flexible y no transparente. La estructura de gestión de propiedad regional es una característica crucial que la aparta de otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región y es un factor importante detrás de sus condicionalidades limitadas y de su marco mínimo de salvaguardas sociales y ambientales. La CAF fue fundada en 1970 por los cinco países andinos: Bolivia, Colombia, Venezuela, Perú y Ecuador, como parte de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los cinco países andinos siguen siendo los principales prestatarios de la CAF y sus accionistas mayoritarios, aunque la presidencia ha rotado fundamentalmente entre Bolivia y Ecuador. Enrique García, presidente actual de la CAF, quien ha desempeñado este cargo desde 1996, ha sido elogiado ampliamente por los gobiernos de la región por sus diligentes esfuerzos por servir a sus intereses, tanto políticos como económicos, por sobre todo lo demás. Esto es un duro contraste con el Banco Mundial y en menor medida, el BID en donde los prestatarios tienen que responder a los mandatos, intereses y condiciones de los países donantes (no prestatarios) del norte. Un alto funcionario del Banco Mundial lo expresó así: “Mientras menos voz y representación tenga en la Junta, más probable será que se ponga atención al cliente. Debido a la estructura de gestión de la CAF, la atención del Banco está en el cliente”. Mientras que la estructura del país prestatario en el Banco ha llevado a una flexibilidad importante, a velocidad y autonomía en la preparación del proyecto, autorización y ejecución, resulta claro que esta estructura de gestión no ha propiciado el tipo de transparencia, responsabilidad y proceso de salvaguardas sociales y ambientales que, aunque imperfectos, se esperan de las instituciones multilaterales de desarrollo que son contribuyentes y financiadas, para asegurar resultados efectivos de desarrollo. Un elemento igualmente importante y crucial de la estructura de gestión de la CAF se encuentra en el extenso poder del que disfruta el presidente del Banco. En teoría, las políticas y decisiones sobre préstamos de la CAF están en manos de sus accionistas. Sin embargo, en la práctica, mucho del poder real está en la oficina del presidente, a quien en los últimos años se le ha conferido autoridad para autorizar préstamos de menos de $75 millones y un plazo máximo de 12 años, sin previa autorización de la Junta. Estos préstamos que van directamente al presidente García han aumentado rápidamente desde el aumento de límite en el 2006 a 75% de todos los préstamos de la CAF y a 25% de todo el financiamiento que dio la CAF en el 2007. Muchos observadores consideran que la CAF es una institución extremadamente presidencialista, con una estructura vertical en la toma de decisiones. Las políticas financieras y de gestión de la CAF están reguladas por el Acuerdo Constitutivo que firmaron los países andinos. Además de plantear las políticas administrativas y financieras internas del Banco, el acuerdo otorga a la CAF varios privilegios, como: exención de impuestos; inmunidad ante expropiación; conversión y transferencia libre de activos; exención ante cualquier restricción sobre activos y exención en las reestructuraciones y moratorias de la deuda del sector público.

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ED Country of Origin

Voting Power in IBRD (% of vote)

Voting Power in IDB

(% of vote)

Voting Powerin the CAF

(% of vote)

United States 16.4% 30% 0%

Germany, France, United Kingdom

13.1% EU - 11% Spain - 1%

Japan 7.9% 4.5% 0%

America Latina

7% (26 Countries)

50.01% (26 Countries)

92% (15 Countries)

5 Andean Countries

77%

15 Private Banks 0% 0% 7,8%

4.1 Membresía de la CAF Con sede en Caracas, los miembros de la CAF son 17 países de Latinoamérica y el Caribe y Europa, entre los que están: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad & Tobago, Uruguay y Venezuela, así como 15 bancos privados de la región andina.21 Su capital autorizado se desglosa en tres tipos de acciones: La Serie “A” que poseen los cinco países de la región andina (Bolivia, Colombia, Venezuela, Perú y Ecuador) y que ahora también poseerá Brasil, Argentina y Uruguay, quienes recientemente se han unido como miembros titulares en el Banco. La Serie “B” también es propiedad de estos mismos países y bancos comerciales de la región; y la Serie “C” que poseen los países miembros que no son de la región. Todos los miembros pueden recibir préstamos de la CAF en niveles que varían dependiendo de su suscripción en el Banco. Se espera que Italia y Guatemala se incorporen como accionistas “C” en el 2008. La CAF ha continuado con dinamismo con una estrategia comercial de desarrollo para aumentar el número de países accionistas de la Serie A y B, para extender su financiamiento a países fuera de la región en Centro y Sudamérica y para expandir sus vínculos con los estados asiáticos. En el 2005, la Junta de la CAF aprobó una enmienda al acuerdo constitutivo para permitir que países miembros que no fueran de la región se pudieran convertir en miembros titulares mediante la compra de acciones de la Serie “A” o “B”. La primera en unirse como miembro titular fue Argentina en agosto de 2007, seguida de Brasil y Uruguay en diciembre de 2007. La nueva condición de miembro titular de Brasil refleja en parte su reconocimiento del creciente papel de la CAF en la integración regional, así como en el interés de los países por extender su influencia y acceso al sector público y privado ante una nueva infraestructura y financiamiento de crédito para exportación. Brasil también ve a la CAF como un instrumento para extender la inversión y las oportunidades contractuales para las empresas brasileñas en toda América Latina. Originalmente, Argentina se unió al banco en el 2002 y desde entonces ha recibido siete préstamos, todos para el sector de energía y de transporte. Cuando se le preguntó qué tipo de financiamiento esperaba Argentina de una posición más sólida dentro de la CAF que no pudiera

21La CAF es algo especial en cuanto a tener intereses del sector privado en su Junta Directiva, aun cuando el tamaño total es mucho menor que la del BID, con una Junta residente de 47 miembros que incluyen 26 miembros donadores.

TABLA 3. COMPARACIÓN DEL PODER DE VOTO DE LOS BDM

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conseguir del BID (Argentina ha solicitado al BID un promedio de $1,700 millones entre el 2005 y el 2007), el actual Director Ejecutivo para Argentina ante el BID sugirió que probablemente nuevos proyectos de energía nuclear serían muy apropiados para la CAF dadas las preocupaciones ambiental que podrían retrasar el financiamiento de otros BMD22. Recientemente Chile ha intensificado su participación al extender su interés en la CAF con una inversión de $50 millones. En el 2007, el presidente García firmó cartas de cooperación con el gobierno de India y con el Banco de Desarrollo de China. Consultar en el Anexo 2 una lista de los accionistas de la CAF. 4.2 La Junta Directiva de la CAF: un Banco de propiedad del Sur La Junta Directiva está constituida por 13 miembros, cada uno de los cuales tiene un suplente. Hay 10 países andinos, accionistas A y B; dos son designados por accionistas C y uno por las 15 instituciones financieras privadas que son miembros. Cada miembro de la Junta Directiva cuenta con un suplente. España es el único representante de la Junta que no es de América Latina. Esta estructura de votación subraya la titularidad sureña de este Banco, que contrasta grandemente con el BM (el cual mantiene una participación del 40% con Japón, Alemania, Francia y Estados Unidos) y el BID (con una participación del 49% propiedad de gobiernos que no son latinoamericanos). Los representantes y accionistas actuales de la Junta se encuentran en el Anexo 2 y 3. El papel funcionario de la Junta Directiva de la CAF es dar supervisión y autorización sobre las políticas, el presupuesto anual y las operaciones de financiamiento, entre las que está la autorización de un límite de préstamos totales al año). Sin embargo, en la práctica, la CAF es una institución dirigida por la administración, en la que el presidente y la alta gerencia ejercen mucho poder en las operaciones cotidianas, en las autorizaciones de los préstamos y en las políticas. A diferencia de las Juntas de Directores del BID y del Banco Mundial, la de la CAF no es una Junta residente y no lleva a cabo reuniones anuales. Se reúne cada trimestre, aunque la orden del día de las reuniones y las minutas no están disponibles para el público. De acuerdo con el presidente García, la Junta Directiva no participa en las actividades cotidianas del Banco, lo cual le da a la administración del banco mayor flexibilidad para hacer las cosa23. Esto está corroborado por la postura de otros que afirman que la Junta no desempeña un papel muy activo en cuanto a la supervisión directa o a preocuparse por operaciones específicas de préstamo. Esto es un marcado contraste con el BID y el BM, en los que los miembros de la Junta de Directores participan activamente en el desarrollo de políticas y ocasionalmente desempeñan papeles destacados al especificar medidas de condicionalidad o al garantizar diligencia debida social y ambiental y el cumplimiento con las políticas en los proyectos de alto riesgo. De hecho, la participación de la Junta de Directores del BID o del BM en diversos proyectos controvertidos, en ocasiones ha retrasado mucho la preparación del proyecto y el desembolso para garantizar mejores sistemas de gestión social y ambiental y un mejor cumplimiento, mientras que la CAF ha avanzado rápidamente en estos mismos proyectos (por ejemplo, el gasoducto Bolivia-Brasil, el proyecto de la carretera Santa Cruz-Puerto Suárez, Yacyreta).

22 Entrevista con Eugenio Díaz Bonilla, Director Ejecutivo, BID, Washington, D.C., 30 de noviembre de 2007. 23 Presentación del presidente de la CAF, en la comida en San Francisco del Consejo Internacional de Comercio en febrero de 2008.

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La postura de laissez-faire de la Junta Directiva de la CAF ante la supervisión de proyectos se atribuye primordialmente al hecho de que ninguno de sus miembros tiene interés en demorar o de alguna manera socavar los préstamos potenciales de cualquier otro miembro de la CAF. Tampoco tienen interés en aprobar y hacer cumplir políticas que podrían tener el efecto de retrasar una fuente rápida y relativamente fácil de financiamiento para sus propios países. La Junta tiene un Comité Ejecutivo que es supervisado por el presidente; está formado por seis de los países A y B. De la misma manera, la Junta cuenta con un comité auditor que se elige cada dos años e incluye al Presidente de la Junta, al Presidente de la CAF y a 4 directores ejecutivos. Su principal función es la supervisión financiera de la institución. Entre otras cosas, solicita auditorías externas y contrata compañías auditoras, revisa el plan anual de trabajo y el reporte anual, supervisa los asuntos financieros del banco y revisa las auditorías externas antes de que pasen a la Junta Directiva. Algunos han criticado la supervisión financiera de la CAF por su enfoque de sistema de países y por no tener una lista de auditores preautorizada, lo cual es práctica común en otros BMD.

Aunque su supervisión es bastante limitada, como máximos responsables de tomar las decisiones en las operaciones financieras, los Directores Ejecutivos de la CAF (que generalmente son ministros de presupuesto, planeación o asuntos comerciales externos) son un punto importante de atención para las organizaciones de la sociedad civil que buscan ejercer influencia y manifestar su preocupación acerca de operaciones o políticas específicas.

4.3 Estructura de Gestión y toma de decisiones En el Anexo 3 se incluye un gráfico que muestra la estructura de la organización y los puestos administrativos claves de la CAF. La toma de decisiones operativa del Banco se concentra en el presidente y en el Comité de Préstamos e Inversiones. Este comité revisa los préstamos antes de que avancen en la línea y es el responsable de revisar la documentación de preparación y de asegurarse de que se cumpla con las políticas del banco y en última instancia, de hacer las recomendaciones ante la Junta. Este comité tiene la responsabilidad de garantizar que en los convenios de préstamo se incluyan las condicionalidades sociales y ambientales.Entre los miembros de este comité están:cada uno de los vicepresidentes; el asesor jurídico, Fernando Dongilio; el Jefe de Administración de Crédito, Stephey Foley; y el vicepresidente ejecutivo, el cual funge como presidente del comité.(El presidente del Comité de Crédito es el vicepresidente ejecutivo, Luís Enrique Berrizbeitia).Con la reciente sustitución de Claudia Martínez, ex vicepresidenta de Desarrollo Social y Ambiental, por un especialista del sector social, no hay ningún miembro titular en este comité que tenga trayectoria ambiental significativa (aunque el Director de Ambiente participa activamente en aquellos préstamos que tienen efectos ambientales importantes). Para los préstamos de menos de $75 millones, el comité puede enviarlos directamente al presidente para que los autorice.

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Recuadro 1: El factor Enrique García Electo para períodos de cinco años, Enrique García Rodríguez ha sido presidente ejecutivo de la CAF desde 1996. Antes de convertirse en presidente de la CAF, García, ciudadano boliviano, trabajó durante 16 años en diversos cargos, como Tesorero del BID y fungió como Ministro de Planeación para el gobierno boliviano de Jaime Paz Zamora entre 1989 y 1991 y como Subsecretario de Planeación bajo la dictadura de Hugo Banzer de 1975 a 1978. A pesar de sus anteriores afiliaciones al partido MIR y al AND de Bolivia, García ha demostrado una asombrosa capacidad para trabajar en una amplia gana de perspectivas ideológicas. Actualmente García cumple su tercer período como presidente, el cual termina en diciembre de 2011.

Como se describió arriba, la presidencia ejerce un enorme poder, mucho mayor en términos relativos que del que goza el presidente del BID o el presidente del BM. Oficialmente, es el principal enlace con la Junta Directiva y responsable de autorizar los planes estratégicos a nivel de sectores y países, y de garantizar un manejo sano de las finanzas conforme a los lineamientos que plantee la Junta. Mantiene un cuadro cercano de asesores: Luis Sánchez y al antiguo economista de la CAF, actual representante en Brasil del BID, José Luis Lupo. García introdujo la emisión de bonos más frecuente en la CAF y ha más que duplicado el volumen anual de préstamos. El cambio reciente en las normas que le otorgan a García poder para autorizar de manera independiente préstamos por $10 a $70 millones, fue recibido con gran aprobación por parte de los accionistas de la región, quienes ven esto como un medio para acelerar el acceso de sus países al financiamiento de la CAF. El presidente García es conocido en toda la región como un líder altamente capaz que se concentra en los clientes y como diplomático que mantiene excelentes relaciones con los gobiernos, tanto de la izquierda como de la derecha, y les ofrece una confiable fuente alternativa de financiamiento rápido para proyectos de gran prioridad que otra manera se toparían con diversos obstáculos en los otros bancos de desarrollo de la región..

En la Tabla 4 se muestra que el 75% de los préstamos de la CAF en el 2007 no fueron autorizados por la Junta, sino que pasaron directamente al presidente García (el 25% de todo el financiamiento durante el 2007). Una cantidad mucho más pequeña de préstamos (35) que en promedio eran de $160 millones por operación, sí requirió autorización de la Junta. En la siguiente sección sobre el ciclo de los proyectos hay más información acerca del proceso de la toma de decisiones en cuestión de préstamos. La CAF cuenta con aproximadamente 400 empleados, inclusive de las oficinas en los países. La mayoría del personal se encuentra en Caracas, en donde el Banco tiene su oficina central. La CAF también cuenta con oficinas en cada uno de los países andinos miembro, en Brasil y España. La oficina de España abrió recientemente sus puertas en el otoño del 2007 y la CAF planea abrir oficinas en Argentina y Uruguay para el 2008. Consultar en el Anexo 4 la lista de gerentes de las oficinas en los países así como información de contacto. Mientras que cuenta con muchos hábiles empleados en el área de finanzas de proyectos, su capacidad técnica tanto en términos de infraestructura como de las áreas social y ambiental se considera muy débil, especialmente en comparación con los otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Con una cartera similar a la del BID y a los proyectos para América Latina del Banco Mundial, la CAF emplea aproximadamente el 15-20% del personal total de esos BMD. Resulta evidente que la CAF no cuenta con el personal para

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garantizar la misma calidad en la preparación o supervisión de un proyecto que las otras instituciones. Los representantes de los equipos de proyectos que fueron cofinanciados por la CAF, el Banco Mundial o el BID observaron que el personal de la CAF era mucho menos que el del BID/BM en una relación de 4 a 1 en las misiones de preparación. Con tal situación, el presidente García y los vicepresidentes de los Programas, Infraestructura y Finanzas de los Países ejercen una influencia desproporcionada.

TABLA 4. CAF: Operaciones Aprobadas 2006 – 2007 Préstamos de hasta US 75 millones y que aprueba el Presidente

Presidencia Ejecutiva Directorio Total

Monto Mill. USD

Número de operaciones Monto Mill.

USD Número de operaciones Monto Mill.

USD Número de operaciones

2006 898 57 4.623 35 5.521 92 2007 1.785 89 4.822 29 6.607 118 A continuación se incluye una breve descripción de los departamentos clave de la CAF La vicepresidente de los Programas de los Países (Liliana Canales) es el principal vínculo con los países accionistas. Esta oficina cuenta con dos directores principales (Alexis Gómez en Programas Regionales y Emilio Uquillas en Programación) y dirige el proceso para trabajar con los gobiernos, bancos y sector privado, con el fin de desarrollar la visión estratégica para el financiamiento de la CAF en sus países, lo cual en última instancia se convierte en un plan de acción del país. No obstante, existen diferentes perspectivas en cuanto a la extensión de la planeación estratégica que se lleva a cabo a nivel de país. Otros han argumentado que la CAF ya no realiza planeación a largo plazo y que el flujo de proyectos es un filtro pasivo para los intereses de los clientes que puede cambiar drásticamente en el lapso de un año. Este departamento supervisa el Programa de Gestión de la CAF (su directora es Elvira Lupo); según el sitio Web de la CAF, el departamento apoya las actividades que pretenden reforzar las estructuras democráticas de gestión. Este departamento es importante para las organizaciones de la sociedad civil que buscan influir o comprender los planes que la CAF proyecta en un país, así como para quienes se interesen en participar con la CAF en temas de una gestión democrática en sus países. El Vicepresidente de Infraestructura (Antonio Juan Sosa) es el responsable de administrar los proyectos y de promover la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en la región. Bajo la dirección de Manuel Llosa, la CAF busca proyectos de energía, transporte, telecomunicaciones, agua y salubridad, petróleo y gas, y infraestructura social. Esta oficina es la responsable de supervisar la participación de la CAF en la IIRSA (Francisco Wulff) y representa a la CAF en el Comité Técnico Coordinador (CCT) y por consiguiente, es un punto de contacto

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crucial para los grupos de la sociedad civil en toda la región.24 Una oficina específica que administra la IIRSA opera fuera de este departamento que se encarga de varios proyectos de alta viabilidad, como el mecanismo para el subsidio de $50 millones para infraestructura (consulte el Recuerdo de PROINFRA), una metodología para la evaluación estratégica ambiental de los conjuntos de proyectos de la IIRSA y la iniciativa cartográfica Geosur de los efectos de los proyectos de la IIRSA25. La Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental (Bernardo Requena) se creó en el 2004. Bajo la dirección operativa de María Teresa Szauer, esta vicepresidencia desempeña dos funciones principales: apoya las operaciones y programas específicos sociales y ambientales del Banco y colabora para implementar la nueva estrategia ambiental de la CAF y sus políticas sobre salvaguardas. Entre los programas de la división están: el Programa de Biodiversidad (BioCAF), el Programa del Carbono y Energías Limpias Alternativas PLAC+e, el Programa Industrias Más Limpias, el Programa de Desarrollo Sustentable en Instituciones Financieras, el Programa Gestión de Riesgos de Desastres y el Desarrollo de Microempresas. Este departamento también es el responsable oficialmente de garantizar que se integren totalmente los factores ambientales y sociales en el diseño e implementación de todos los proyectos de la CAF, especialmente en el sector de la infraestructura. Las preocupaciones sociales y ambientales que tiene la sociedad civil acerca de los proyectos deberán remitirse a esta oficina, ya que será su responsabilidad atender dichas preocupaciones en el diseño de los proyectos y darlas a conocer al comité de préstamos de la CAF, en donde se toman las decisiones acerca de la autorización y las condicionalidades de los préstamos. Este departamento tiene tres divisiones más pequeñas: Ambiente; Desarrollo Social; Pequeñas y Medianas Empresas y Microfinanzas. De acuerdo con algunos cálculos, la CAF sólo emplea a 19 personas en todo el departamento y sólo 4 o 5 participan de manera directa en los equipos de diseño de proyectos. Aun cuando la CAF complementa este personal con asesores, aún es cuestionable cómo un equipo de este tamaño puede garantizar una integración efectiva y un monitoreo continuo de las preocupaciones sociales y ambientales en una cartera anual de $6.600 millones. Oficinas en los países. Las oficinas de la CAF en los países desempeñan un papel vital para identificar proyectos, servir de enlace con los gobiernos y participar en los equipos de preparación de los préstamos. Aunque con un personal desproporcionadamente insuficiente, por lo general cada oficina cuenta con un gerente regional que actúa primordialmente como el diplomático principal de la CAF en el país. Hay dos oficinas, la de Perú y Bolivia, que tienen especialistas en el medio ambiente. La principal función de estas oficinas es llevar a cabo un monitoreo de los proyectos que la CAF financia. Las oficinas en los países se encargan de monitorear e informar respecto al cumplimiento de las condicionalidades de los préstamos y de administrar los desembolsos del préstamo. Mientras que actualmente estas oficinas no llevan a cabo la mayoría de la evaluación social, económica y ambiental de los proyectos, en los próximos años se espera que esto cambie conforme la CAF descentralice más sus operaciones y refuerce el papel de sus oficinas en los países. 24 http://www.caf.com/view/index.asp?ms=8; www.iirsa.org; www.biceca.org 25 Para más información sobre la metodología SEA de la CAF y GEOSUR, consultar http://www.bicusa.org/en/Institution.Resources.19.aspx y http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/E/evaluacion_ambiental_estrategica/evaluacion_ambiental_estrategica.asp?CodIdioma=ESP

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Ciclo de Programación Tipico

IDB/WB: 12-24 meses

CAF:1-6 meses

IDB/WB: 7-8 años

CAF: 2-5 años

Recuadro 2: Orientación para Solicitar Información de los BMD

Obtenga una copia de la política de divulgación de información de la CAF. Sepa lo que solicita y sea específico. Cuando sea posible, incluye el nombre del proyecto, fecha y país de los documentos solicitados. Comience a nivel local. Contacte el centro de información pública de su oficina del Banco residente en su país, o enlace para sociedad civil si hay uno. Haga su solicitud por escrito. Si su solicitud este negado, pida una explicación escrita Sea persistente. Copias sus solicitudes sin respuesta a los indicados en los Ministros y Parlamento. Monitorea el portal web de la CAF (ej. Los Informes Anuales, Cartas de Prensa, Base de Datos de Proyectos).

5.0 Ciclo de los proyectos de la CAF: Cómo puede la sociedad civil participar en el proceso

El ciclo de los proyectos de la CAF es sorprendentemente rápido. Tanto que se ha hecho amplia referencia a la CAF como el “Cajero automático” de Sudamérica y “Mastercaf” (juego de palabras con “Mastercard”). Desde el momento en que la CAF recibe una carta de de un gobierno en la que solicite la evaluación de un proyecto, dicho proyecto puede pasar por el ciclo hasta la autorización en un lapso de sólo tres meses (la figura 9 muestra las etapas típicas del ciclo de los proyectos). El promedio parece ser de tres a seis meses. Esto se compara con los ciclos de preparación de proyectos de dos a tres años que históricamente tienen el BID y el Banco Mundial, aunque ambos bancos están haciendo importantes esfuerzos por reducir significativamente ese tiempo. Por lo general, los proyectos de la CAF se ejecutan más rápido que los 7-8 años que en promedio tardan los del BID o el Banco Mundial. Mientras sus prestatarios (y propietarios) consideran que su agilidad para otorgar préstamos es una gran ventaja, las autorizaciones rápidas plantean un importante impedimento a la participación efectiva de la sociedad civil. Lo que es más importante es que la falta de transparencia y de divulgación de información durante la preparación de un proyecto junto con las imprecisas políticas sobre consulta de la sociedad civil, hace que sea muy difícil que la sociedad civil participe en el proceso. Sin embargo, como las políticas de la CAF establecen claramente que la diligencia debida del banco le exigen que se asegure que se cumple con las políticas de un país, una estrategia clave para hacer que la CAF se responsabilizara de sus políticas sería demostrarle y comunicarle que no se ha cumplido adecuadamente con las leyes particulares de un país en lo que se refiere al medio ambiente, a la divulgación de información y a la consulta, además de otras, al momento preparar un proyecto.

Figura 9. Ciclo de Proyecto típico del Banco Multilateral

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Para solicitar información: Como en teoría, parece ser que la política de la CAF permite que los documentos clave concernientes a los proyectos se difundan con el permiso del prestatario, todas las solicitudes de información sobre los proyectos deben dirigirse a la agencia o compañía que se encargue de pedir el préstamo para solicitarles autorización de que la CAF divulgue esos documentos.26 Dichas cartas deben ir con copia para el jefe del equipo del proyecto de la CAF, al correspondiente vicepresidente y al representante de ese país en la Junta Directiva, ya que en última instancia son los responsables de hacer cumplir las políticas de la CAF. En cuanto a la información relativa a las políticas, todas las solicitudes deberán dirigirse al representante del país en la Junta con copia a la vicepresidencia correspondiente en la CAF.27 A continuación se describen las diferentes fases del ciclo de los proyectos de la CAF, los documentos clave que se generan (pero que no están disponibles), el personal clave responsable, los puntos clave en la toma de decisiones y la manera como se pretende que funcionen las políticas sobre salvaguardas y sobre medio ambiente en las diferentes etapas del ciclo de los proyectos (consultar la figura 10).28 En la sección 7 se revisan varios casos específicos de proyectos para una mejor comprensión de la forma como estas políticas se implementan en la práctica. 5.1 Misión de Programación (Identificación) El ciclo oficial de los proyectos de la CAF inicia una vez que ésta recibe solicitud por escrito de un gobierno para que se lleve a cabo una operación. Este es un requisito estricto para todas las operaciones que la CAF financie. No obstante, antes de esa carta, la CAF lleva a cabo una Misión anual de Programación para reunirse con el gobierno y tratar sus prioridades y definir un nivel general de financiamiento para el año siguiente. Quiénes: La misión de Programación generalmente es dirigida por el vicepresidente de Programas para los Países e incluye a otros vicepresidentes, generalmente al de la División de Infraestructura y al de la de Servicios Financieros. El asesor principal del presidente (Luis Sánchez) participa también, al igual que personal importante de la oficina en el país; entre otros, el Gerente Regional. En raras ocasiones participa el vicepresidente de Desarrollo Social y Medio Ambiente. En esta etapa, quienes formulan las decisiones en el Banco son el vicepresidente y el asesor del presidente; el Gerente Regional de la oficina de cada país desempeña más bien un papel diplomático en esta fase del proceso.

Documentos: En algunos casos, la CAF y el país definirán las prioridades generales de financiamiento así como los límites para un período de 3-5 años. La visión y las prioridades de financiamiento de la CAF en un país en particular se presentan en la Estrategia de Acciones del País o en el Plan Anual, así como en un Plan Quincenal para el país. Sin embargo, es más frecuente que la línea de los proyectos de la CAF que estén en preparación no se guíe según la estrategia del país y tiendan a carecer de una coherencia lógica como cartera de proyectos. Cada año puede haber importantes cambios en la reserva de proyectos de la CAF, más como un reflejo

26 Como la política de información de la CAF estipula que sus prestatarios deben convenir en divulgar información, todas las solicitudes de información deben pasar a la agencia pertinente del país o al prestatario del sector privado, asi como a la CAF. 27 Para el organigrama y la lista actual de la Junta, consultar el Anexo 2 y http://www.caf.com/attach/17/default/AccionistasCAF-esp-25022008.pdf 28 Quizás la única declaración rigurosa acerca del ciclo de los proyectos de la CAF viene de su recientemente publicada Estrategia Ambiental, de la cual se tomó la Fig. 10 (2007: 22-26).

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de los intereses dFe los clientes. La CAF cuenta con una lista de los proyectos actuales en reserva. Ninguno de estos documentos está disponible para el público. En algunos casos, la CAF emite comunicados de prensa en donde anuncia los resultados de una misión de programación. Oportunidades de participación: Las organizaciones de la sociedad civil han pedido a los bancos multilaterales de desarrollo que incluyan sus preocupaciones en estas primeras etapas de la programación para el país. En el Banco Mundial esto ha dado como resultado la necesidad de una mayor participación de la sociedad civil en el desarrollo de sus estrategias de asistencia para el país. No existen evidencias de que el personal de la CAF se reúna con la sociedad civil para solicitar su aportación durante estas misiones. Para poder tener más acceso a la información, los grupos de la sociedad civil deberían comunicarse con el representante de su país ante la Junta Directiva de la CAF, con copia para el vicepresidente de Programas por País para solicitarle: a) información acerca del tiempo de ejecución y la esencia de la siguiente misión de programación; b) una reunión, si así de desea; y c) los resultados de la misión de programación más reciente, así como la lista y situación de los proyectos actuales en reserva.

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5.2 Originación (Identificación) La figura 10 muestra una descripción del ciclo de los proyectos de la CAF, así como los documentos relativos que se generan en cada etapa. Muchos, si no es que la mayoría de dichos documentos no se divulgan al público. Mientras que la terminología de la CAF se acerca a la de otros BMD, en nuestra clasificación nos referimos a “originación” como identificación, a “formalización” como autorización del país y a “desembolso” como implementación.

Una vez que se ha identificado el proyecto en la misión de programación y que la CAF Figura10. Ciclo de Proyectos de la CAF y Procedimientos e Instrumentos delSistema de Gestión Ambiental y Social para la Operaciones de la CAF

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recibe una petición formal de financiamiento para el país, el proyecto pasa a la vicepresidencia correspondiente y se hace una breve descripción del proyecto y un análisis preliminar para evaluar los riesgos ambientales y sociales. Se basa en el estudio de prefactibiliad que generalmente presenta el gobierno junto con su petición inicial de financiamiento. Quiénes: En la etapa inicial de evaluación, el personal de las vicepresidencias pertinentes (por ejemplo, de Infraestructura y Social y Ambiental) preparan y presentan la documentación (esto tarda generalmente de 1 a 4 semanas) ante el Comité de Préstamos y Negocios Corporativos (CPNC), el cual debe dar luz verde para que todos los proyectos avancen. Dicho comité está compuesto por cada uno de los vicepresidentes, por el asesor jurídico, el Jefe de Administración de Crédito

(Stephey Foley) y el vicepresidente ejecutivo, el cual funge como presidente del comité. Una vez que un gobierno ha presentado formalmente una carta, es muy poco probable que la CAF decida rechazar el proyecto. A diferencia del minucioso proceso de investigación y de viabilidad que se lleva a cabo en el Banco Mundial y en el BID a fin de identificar los problemas clave que hay que atender, este comité simplemente desempeña el papel secundario de dar formalmente luz verde para que el proyecto avance. El Comité de Préstamos y Negocios Corporativos asigna la clasificación del riesgo ambiental que plantea el proyecto, define el equipo y el alcance del trabajo para dicho proyecto. Documentos: El principal documento creado en este momento es un perfil de un proyecto (Resumen Ejecutivo del Negocio Potencial a Considerar en el Comité de Préstamos y Negocios Corporativos, CPNC), con una descripción del proyecto, un cálculo inicial de costos y una justificación. De acuerdo con el sistema de Gestión Ambiental y Social de la CAF que se describe en la estrategia ambiental, durante esta etapa: la CAF incorpora la evaluación y definición preliminar de los riesgos y aspectos críticos mas sobresalientes que, desde la perspectiva ambiental y social, se deberán profundizar en la fase de evaluación (diligencia debida). Existe un documento primario llamado “reporte preliminar de riesgos / áreas vulnerables ambientales y sociales” que se basa en un análisis del proyecto mediante dos instrumentos: la Matriz de Análisis Preliminar de Riesgos Ambientales y Sociales, especializada en los diferentes tipos de operaciones que financia la CAF; y el segundo, el Sistema de Información Geográfica Cóndor. Según la estrategia ambiental “La Matriz permite, a partir de la interacción de los resultados del análisis del tipo de proyecto versus la sensibilidad/vulnerabilidad del medio, categorizar la operación, conforme la magnitud. El Sistema de Gestión Ambiental y de los potenciales impactos ambientales y sociales que se puedan generar, ya sean éstos directos o indirectos. El Sistema de información geográfica Cóndor permite, a su vez, la identificación de las áreas sensibles o vulnerables y de los

Figura 11. El Ciclo de Proyecto CAF: Identificacion

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Etapa 2: EvaluacionPerfil de Prestamo:Resumen Ejecutivo del Negocio Potencial para CPNC

Propuesta de Prestamo:Informe para Comité de Prestamos e Inversiones (CPI)

Iden

tifica

ción

Preparación

ValoraciónNegociación

Aprobación por el

Directorio o Presidente

del Banco

Estudios de Pre-Factibilidad

Contrato de Prestamo (> $75 mns, >12 anos)

Propuesta de Prestamo (> $75 mns, >12 anos)

Administracionde Creditoconvoca el CPI:

Negocia con el Gobierno y VPs

potenciales impactos ambientales sobre los componentes geosféricos, hídricos, atmosféricos, bióticos y sociales, principalmente de los proyectos lineales.” Clasificación ambiental: En esta etapa, todos los proyectos se clasifican según su riesgo ambiental y social. De acuerdo con la estrategia ambiental: “Las clasificaciones de “alto” y “mediano riesgo ambiental y social” implican necesariamente una evaluación ambiental y social completa, que incluye, tanto la revisión de la evaluación realizada por el cliente, como el due diligence realizado por la CAF. Las operaciones clasificadas como de “bajo” o “sin riesgo ambiental y social”, sólo requieren algunas revisiones básicas que garanticen la viabilidad de la operación, de manera que atiendan el cumplimiento de las Salvaguardas Ambientales y Sociales, aplicables a las operaciones.29 Oportunidades de influencia: Esta etapa es muy breve y no da mucho pie a influencias. Un ex especialista en infraestructura de la CAF observó que durante una década de trabajo en el Banco no había visto que se rechazara ningún proyecto en la etapa de CNC. Si la sociedad civil puede conseguir información que se espera que se incluya en la reserva de la CAF, sería útil que se enviaran al presidente del Comité (el Vicepresidente Ejecutivo de la CAF) y a las vicepresidencias pertinentes, cartas específicas en las que explicaran las preocupaciones de la sociedad civil y en las que solicitaran más consultas y reuniones, con copia al miembro de la Junta de ese país y a la agencia que solicita el préstamo. 5.3. Evaluación Durante esta fase, existe un amplio analisis por parte del equipo del proyecto de los aspectos tecnicos, institucionales, financieros y economicos del proyecto. La plantilla típica del análisis del proyecto y la documentación incluye las siguientes áreas: Antecedentes, Informe Sectorial, Capacidad Institucional, Descripción Ambiental, Evaluación Económica, Financiera y Ambiental, Justificación y Convenios. Para proyectos con fuertes impactos ambientales y sociales, de acuerdo con la estrategia ambiental “En el proceso de evaluación de operaciones...se consideran, entre otros aspectos: La evaluación y análisis de los estudios ambientales y sociales que adelanta el cliente, conforme de la legislación ambiental vigente en el respectivo país. La realización, cuando se requiera, de estudios adicionales de impacto ambiental, evaluaciones ambientales estratégicas o de impacto acumulativo, análisis de vulnerabilidad y prevención de

29 Estrategia Ambiental de la CAF (2007)

Figura 12. El Ciclo de Proyecto CAF: Evaluación

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desastres... La revisión previa, por parte de equipos especializados, de la información y cartografía de detalle disponible; la entrevistas con expertos, investigadores y centros de investigación; el contacto con las autoridades ambientales y sociales pertinentes, a nivel nacional, regional y local e internacional cuando aplica. El análisis y entrevistas con los consultores /empresas que desarrollan los estudios técnicos del proyecto. Las visitas de campo a las áreas de intervención, por parte del mismo equipo. Las consultas y entrevistas con las comunidades presentes en las áreas de influencia del proyecto, así como con las autoridades locales. La aplicación de estándares ambientales y sociales internacionales o aquellos definidos por otros entes multilaterales, cuando se considere necesario. Adicionalmente, la estrategia ambiental establece para esta etapa que “El proceso de revisión de la evaluación ambiental y social de las operaciones clasificadas como de alto o mediano riesgo, busca identificar las áreas vulnerables, los aspectos críticos, las medidas de manejo ambiental y social necesarias para la prevención, control, mitigación y compensación de los impactos identificados. Con ello se busca la incorporación de los presupuestos necesarios para su implementación, dentro de la estructura de costos del proyecto y, en consecuencia, analizar las condiciones o recomendaciones a las que estará sujeta la operación, a fin de garantizar su viabilidad ambiental, física y social.30 Quiénes: Una vez que el CNC ha aprobado el proyecto, se asigna un equipo de proyecto que por lo general incluye a un jefe/coordinador del equipo, proveniente del departamento de la vicepresidencia pertinente (por ejemplo, un especialista en infraestructura o en finanzas), un asesor ambiental y un abogado. Por lo general, la CAF contrata a asesores independientes en el país para que evalúen los componentes ambientales y sociales del proyecto. La participación de la CAF en proyectos en los que se cofinancia infraestructura con otros bancos multilaterales subraya algunas de las diferencias clave en la preparación del proyecto de los BMD. En un proyecto cofinanciado con el BID, el proyecto Transredes, que es un proyecto de privatización de $440 millones para la transmisión de gas en Bolivia, el equipo de identificación de la CAF constaba de seis personas, en contraste con el equipo del BID que tenía 22; el equipo de evaluación ambiental de la CAF eran dos personas, mientras que en el del BID había seis. Documentos: Los resultados de la evaluación se reúnen en un Informe Ambiental y Social. Este documento supuestamente también define las condiciones clave y las recomendaciones ambientales y sociales para el proyecto que se incluyen en el documento que va al Comité de Préstamos e Inversiones (CPI) para que ahí sea discutido y aprobado antes de que se envíe al presidente de la Junta para la autorización final. La información completa sobre la evaluación del proyecto se incluye en el Informe para el Comite de Prestamos y Inversiones. Oportunidades de participación: Durante la fase de evaluación, la sociedad civil tiene la mayor oportunidad de influir en el proyecto. Esta etapa generalmente dura entre 2 y 5 meses, dependiendo en parte de la disponibilidad de información, por lo que los grupos deben actuar rápido para poder participar en el proceso. A través de la oficina del país, los grupos puede conseguir información de contacto del equipo del proyecto y solicitar una reunión para hablar sobre sus preocupaciones y dar recomendaciones específicas de otros estudios o planes de reducción de riesgos. Siempre que sea posible, deberán hacerse esfuerzos por coordinar y 30 Estrategia Ambiental de la CAF (2007: 21)

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colaborar con la población directamente afectada, a la cual, según las políticas sobre salvaguardas de la CAF, el gobierno o el equipo del proyecto de la CAF debe consultar durante esta fase. Si las Organizaciones de la Sociedad Civil (CSO) están conscientes de las deficiencias específicas del análisis social, económico o ambiental, o si tienen evidencias de que no se ha cumplido adecuadamente con las leyes y políticas de su país, dicha información debería presentarse por escrito al coordinador del proyecto con copia a las vicepresidencias pertinentes (por ejemplo, de infraestructura y medio ambiente). Si la respuesta no es adecuada, deberán hacerse otros intentos por comunicarse con el presidente del Banco. 5.4 Aprobación de proyectos dentro de la CAF Una vez que se ha concluido con la evaluación del proyecto, el Comité de Préstamos e Inversiones (CPI) lo revisa y da sus recomendaciones para su autorización. El Jefe de la Administración de Préstamos (Stephen Foley) convoca al CPI y ejerce influencia crucial en cualquier negociación sobre los detalles de diseño del proyecto. El director adjunto de la oficina de Administración de Préstamos (Ricardo Malla) supervisa toda la edición del documento del préstamo para el proyecto. A diferencia del BM y del BID, en los que existe un extenso debate y revisión sobre los efectos ambientales y sociales en esta etapa, en el caso de la CAF tiende a ponerse mucho menos atención a estos aspectos. Rara vez el CPI rechaza un proyecto una vez que ha llegado hasta esta parte del ciclo de los proyectos. De hecho, el Comité de Préstamos e Inversiones envía la Propuesta de Préstamo al gobierno que lo solicita, para que lo revisen. Con frecuencia, las condiciones sociales y ambientales que solicite la vicepresidencia de DS son atenuadas en este punto por el gobierno que solicita el préstamo al llevar algunas condiciones a etapas posteriores del ciclo de los proyectos (después del primer desembolso) o a eliminarlas por completo. Asimismo, los gobiernos pueden reducir el monto del cofinanciamiento, quienes con frecuencia son la única garantía de que se implementen algunas condiciones. Informantes en la CAF reportaron varios ejemplos en los que la presión del gobierno cambió sustancialmente el análisis económico, financiero o ambiental de algún proyecto al exigir condiciones más débiles. El análisis económico inicial de la CAF respecto al Corredor Interoceánico Norte en Perú supuestamente produjo una tasa de rendimiento interno muy por debajo del estándar del 12% que se sugería como mínimo para los proyectos de carreteras. La presión del gobierno para el financiamiento por parte de la CAF a manera de garantía de crédito obligó a que la CAF atenuara sus suposiciones analíticas para producir un VAN de 14%. El proyecto del Corredor Interoceánico Sur en Perú también se consideró muy poco viable según los estándares económicos convencionales de carreteras, pero la CAF fue más moderada en sus análisis de riesgos para permitir la autorización de una garantía de crédito para ese proyecto también.31 En Bolivia, el apoyo al sector del transporte PAST II y el de rehabilitación de carreteras fue precipitado por el gobierno de Carlos Mesa en diciembre del 2004 por una autorización rápida sin haber terminado los estudios económicos y ambientales que eran necesarios. El préstamo de $25 mn. a PAST II por parte de la CAF fue diseñado para una aprobación del presidente por la

31 Entrevistas con especialistas en carreteras en el Banco Mundial y el BID, ambos rechazaron propuestas de financiamiento para los proyectos de la Carretera Interoceánica Sur y Norte debido a dudas de viabilidad económica.

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vía rápida para financiar gastos adicionales del préstamo PAST I que fueron resultado de un diseño inadecuado del proyecto y de la incapacidad del gobierno boliviano para proporcionar la cantidad de cofinanciamiento del préstamo de PAST I. Los críticos del proceso de préstamos de la CAF han señalado este tipo de imprecisión entre las diferentes etapas de la misma operación como ejemplo de la forma como el Banco oculta los costos reales de una operación y pasa un préstamo al siguiente para atender discretamente los riesgos de subestimarlo. También se señala el poder que los gobiernos pueden ejercer al usar préstamos adicionales para pagar el cofinanciamiento y así atenuar sus propias obligaciones respecto al proyecto. Por otra parte, el programa INRENA de Perú, financiado por la CAF con $17.5 millones para resolver los efectos directos de la Carretera Interoceánica Sur, es un ejemplo en el que el Banco condicionó un proyecto importante de infraestructura sobre financiamiento complementario contingente. Aunque sin precedentes en la historia de la CAF, el programa INRENA IOS no tuvo suficiente financiamiento en relación con la magnitud del impacto que tuvo y se ha quedado muy atrás en la implementación (22% desembolsado después de 2 años de operación). En efecto, la condición de crear el programa INRENA IOS se ha degradado simplemente al no implementarlo de ta manera que tuviera la máxima influencia en la construcción de la carretera. Las dificultades del programa CAF INRENA debieron anticiparse, pero el hecho de que no se hizo, señala otra debilidad sistemática en el proceso de preparación de proyectos de la CAF. Muchos de los préstamos revisados subestimaron la capacidad institucional del gobierno de solicitar un préstamo para ejecutar aspectos claves en la operación. Particularmente, en el caso del programa CAF INRENA, la institución ejecutora suele verse como débil y politizada. Aun así, el documento sobre el Préstamo para el Proyecto de la CAF prácticamente no dice nada acerca de la capacidad real de INRENA para llevar a cabo el proyecto de manera efectiva32. En Bolivia, diversos préstamos para carreteras señalan la capacidad percibida del Servicio Nacional de Caminos para implementar una gran cantidad de proyectos de la CAF. En un Contrato de Préstamo para un Proyecto, la CAF no encontró riesgos institucionales en su análisis del Servicio Nacional de Caminos. “Institucional: Desde el punto de vista funcional, el SNC está dotado de la estructura necesaria para llevar adelante en forma adecuada, la ejecución de este Programa. La experiencia en el manejo de proyectos de infraestructura y particularmente de vialidad, le ha dado al Servicio Nacional de Caminos (SNC), la capacidad técnica de gestión, contratación y seguimiento de los proyectos contemplados en este Programa. Adicionalmente a lo anterior, se debe hacer mención a que en 2003 el SNC concluyó se forma exitosa su programa de reestructuración interna que había venido desarrollando desde el año 2000, con apoyo del Banco Mundial, del BID y de la CAF. En la actualidad el SNC coordina y supervisa satisfactoriamente la ejecución de varios proyectos de construcción, rehabilitación y mantenimiento de carreteras a lo largo de todo el territorio boliviano, muchos de los cuales se encuentran con financiamiento CAF.” Este análisis no se parecía mucho a la realidad o a los puntos de vista de otros financiadores multilaterales. Un gerente del Banco Mundial de un préstamo para construcción de capacidad institucional para el SNC dio una evaluación diferente sobre la capacidad de la institución que reflejaba importantes cuellos de botella en el préstamo

32 CAF Informe Para Directorio: Corredor Vial Interoceánico Sur (Perú -Septiembre, 2005)

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del Banco Mundial33. La CAF colmó de alabanzas al SNC hasta el punto en que el gobierno actual de Evo Morales decidió transformar el SNC en una nueva institución (la Administración Boliviana de Carreteras, ABC) debido a la desenfrenada corrupción e incompetencia34. Mientras que estos ejemplos pueden no ser la norma, reflejan la susceptibilidad del proceso de evaluación de los préstamos ante la presión del gobierno en una medida que pone en tela de juicio la trascendencia de las políticas sobre salvaguardas de la CAF. El apresurado proceso de autorización de proyectos que frecuentemente depende de la pre-viabilidad más que de los estudios completos de viabilidad, plantea la probabilidad de subestimar el costo de los proyectos y por lo tanto, de aumentar la posibilidad de que será necesaria una deuda futura para terminar el proyecto. A pesar de un margen reportado de 30% integrado a los cálculos de gastos en infraestructura de la CAF para contingencias, varios proyectos destacados se calcularon en menos. En Guayaquil, Ecuador, ciudad en donde la CAF ha financiado varios cientos de millones en infraestructura, un préstamo por $56 millones para la rehabilitación del puente Rafael Mendoza en el 2002 no fue suficiente para terminar el proyecto y fue necesario otro préstamo por $43 millones en el 2006. Ya que la CAF valoró en menos el costo del proyecto, en parte debido a que la autorización se basó en estudios de previabilidad, los excesos en los costos inflaron el financiamento total que se necesitaba para terminar el proyecto. Para la rehabilitación de un puente que los expertos consideran que no debería costar más de $70 millones, el gobierno de Ecuador tuvo que pedir cerca de $100 millones para terminarlo debido a la deficiente preparación del proyecto. Quizás el ejemplo de los riesgos económicos que más salta a la vista en relación con el proceso apresurado de autorización de proyectos es la Carretera Interoceánica Sur de Perú. La concesión para la carretera de 2,600 km inicialmente tuvo un presupuesto de $800 millones, esta carretera atraviesa frágiles ecosistemas y áreas protegidas del Amazonas peruano y fue rechazada por el Banco Mundial, el BID e incluso la agencia evaluadora por parte del gobierno peruano (la SNIP) debido a que los estudios de evaluación incompletos no pudieron cumplir con los criterios establecidos de autorización. La CAF no sólo acceptó a otorgar al proyecto una garantía de crédito de $200 millones para facilitar la concesión, sino que también convino en apresurar la autorización antes de que se terminaran las evaluaciones de impacto ambiental o las evaluaciones estratégicas ambientales. En diciembre de 2007, después de un año en el proceso de construcción, el concesionario principal dirigido por el gigante brasileño de la construcción, Odebrecht, anunció que los costos de la carretera serían 40% mayores (aproximadamente $400 millones) debido a un análisis geotécnico calculado deficiente y a las revisiones de diseño. Una cláusula del contrato de concesión asigna un costo adicional al gobierno como fiador principal de la concesión. El exceso en los costos de 40% para la Carretera Interoceánica Sur sin duda refleja costos unitarios que están inflados en 30-50% cuando los constructores pueden manipular los extras no competitivos a su gusto ya que estos gastos pasan al gobierno después del proceso de oferta. Sin incluir los costos calculados demasiado bajo en cuestión social y ambiental de la

33 Entrevista, M. Silva. Banco Mundial (noviembre, 2007) Washington. D.C. Silva reportó que una grave inestabilidad dentro del SNC obligaba al Banco Mundial a congelar los desembolsos después de que se completara menos del 50% casi siete años después de que inicialmente se autorizó el préstamo. 34 CAF Contrato de Préstamo: Segundo Programa De Apoyo Al Sector Transporte (Past II) (Bolivia-Diciembre, 2005: 4).

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Carretera Interoceánica Sur, el costo para los peruanos por una preparación deficiente del proyecto es de $400 millones y es probable que aumente35. Quiénes: Una vez que el comité autoriza el proyecto, se crea un Contrato de Préstamo para el Proyecto, junto con un resumen de la Propuesta de Préstamo. El Director Adjunto de Administración de Préstamos se encarga de editar el documento. Documentos: Supuestamente la CAF se preocupa mucho por la sección de descripción del proyecto y por la justificación de la Propuesta de Préstamo. La descripción del proyecto incluye un cálculo detallado de los costos y en la sección de la justificación ofrece a la CAF cierta seguridad frente a críticas del prestatario en caso de que existan problemas durante la implementación. Oportunidades de participación: Una vez que ha concluido la etapa de evaluación y que el proyecto continúa para ser autorizado por el Comité de Préstamos e Inversiones, las organizaciones de la sociedad civil pueden participar al ponerse en contacto con la Vicepresidencia para Desarrollo Ambiental y Social, la cual es en última instancia responsable de garantizar que en el convenio de préstamo se contemplen todos los aspectos de índole social y ambiental. Esta vicepresidencia también es la responsible de plantear las preocupaciones ante el comité de préstamos. Puesto que el proceso avanza rápidamente en el Banco, lo mejor es la comunicación por teléfono, fax y correo electrónico. Toda comunicación respecto a las autorizaciones de préstamos deberán enviarse al Presidente del Comité de Préstamos e Inversiones, al vicepresidente ejecutivo, al Jefe de Administración de Créditos y a la vicepresidencia para el Medio Ambiente y se deberá incluir preocupaciones específicas, recomendaciones sobre las condicionalidades, estudios adicionales y/o modificaciones a los planes de gestión social y ambiental.

35 En un estudio de casos hecho por Marc Dourojeanni del Bank Information Center, Estudio de caso sobre la Carretera Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú, se calculó el costo mitigado sobre los efectos directos de la carretera en $150 millones. Para ver el estudio completo, visite http://www.biceca.org/es/Project.Overview.312.aspx

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Etapa 3: Aprobación del País (“Vigencia”)

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l Ban

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AprobacionParliamentaria

Contrato del Prestamo

•Gerente Ejecutor

•Terminar estudios

•Co-financimiento

•Otras Condicionesde firma

Momento de discusion nacional

Ya es dificil(pero no imposible) modificar el procesocuandollegue a estaetapa

6-12 meses

Figura 13. El Ciclo de Proyecto CAF: Aprobación del País

5.5 La Junta Directiva de la CAF y la ratificación presidencial Una vez que los proyectos son aprobados por el Comité de Préstamos e Inversiones (CPI), los que son de menos de $75 millones y con un plazo menor a 12 años, pasan directamente al Departamento Legal y después al Presidente para su inmediata autorización. Posteriormente, la Junta recibe copia del Contrato de Préstamo. Los proyectos mayores a $75 millones pasan a la Junta Directiva. Como se trata de una Junta no residente, los directores de la CAF se ven como si cedieran considerablemente poder al presidente y rara vez se niegan a los préstamos para otros países miembros. En cierto modo, los directores de la CAF han contribuido a la presión para acortar camino en la fase de preparación del proyecto. En un caso, el primer préstamo de la CAF a Brasil por $21,4 millones para el proyecto de la rehabilitación de la carretera Rondonia, fue aprobado por la Junta Directiva sin que se hubiera terminado el análisis económico o la documentación del préstamo en general. El director brasileño solicitó una aprobación del proyecto con base en un resumen.36 Otra operación en Venezuela por $100 millones para apoyar a una compañía de distribución energética, CADAFE, se aprobó en un lapso de días después de que se identificara el proyecto, con base en los estudios pre-viabilidad anteriores. Un ex especialista en proyectos de la CAF hizo notar que sólo en una ocasión en los muchos años del Banco, un director de la Junta preguntó sobre la metodología interna de la tasa de rendimiento de un proyecto. Quiénes: La Junta Directiva de la CAF es el organismo central que toma las decisiones en esta etapa. Generalmente, se reúnen en Caracas al final de cada trimestre. Documentos: Una vez aprobado, el Contrato de Préstamo es el documento de trabajo del Banco para el proyecto. Los contratos de préstamo para proyectos de infraestructura pueden ser de 50-80 páginas y siguen un formato similar: I. Introducción; II. Panorama del sector; III. Descripción de la institución ejecutora; IV. Descripción del proyecto y estimado de costos; V. Evaluación; y VI. Recomendaciones. Nuestra revisión de cerca de 20 documentos de proyectos de 9 países indica que hasta el 50% del Contrato de Préstamo se corta y pega en préstamos similares para el mismo país. En el caso de las evaluaciones de capacidad institucional excesivamente optimistas, estos errores también se repiten. Oportunidades de influencia: Para los préstamos en que el presidente da una autorización mediante la vía rápida, prácticamente no hay oportunidad durante la etapa de ratificación de que la sociedad civil influya en el préstamo. En teoría, las deliberaciones de la Junta respecto a los proyectos de la CAF deberían ofrecer una oportunidad crucial para influir. Ante todo, los 36 Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto - Programa De Desarrollo Vial – Fase II (Estado De Rondônia, Brasil, Sin Fecha).

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Etapa 4: Implementación

Firma del Contrato

Lanzamientodel Proyecto

Licitaciones

Informes de Adquisiciones

CAF: InformesTrimestral de Avance del Proyecto

Informe de Terminacion

1-2 mEvaluacionEx-Post

?Evaluacion

Oficinas del Pais y Caracas

A cargo de Oficina de Evaluacion

Fin.

3-5 a

Figura 14. El Ciclo del Proyecto CAF: Implementación

directores son representantes directos de los intereses del país y, por lo tanto, deberían responder a las preocupaciones de los ciudadanos en lo que respecta a la deuda pública que adquieren con la CAF. En segundo lugar, los ciudadanos del país contratante tienen derecho a saber por qué y poder dar su opinión de las decisiones que impliquen la deuda pública. No obstante, a diferencia del Banco Mundial y el BID, no se da información pública acerca de las reuniones de la Junta Directiva de la CAF ya sea antes, durante o después de que tengan lugar. No se publican ni el orden del día ni las minutas. Las reuniones no se anuncian por anticipado. Dadas estas restricciones, la sociedad civil está en franca desventaja en cuanto a ejercer su derecho a saber acerca de la deuda pública y mucho más para influir en las condiciones del préstamo en esta etapa. No obstante, el potencial continúa en los directores de la CAF para que se consideren más responsables de su papel en la Junta Directiva. 5.6 Desembolso e Implementación (Monitoreo y evaluación) Una vez que el proyecto ha sido aprobado por la Junta Directiva, generalmente hay un lapso de tiempo que va desde 2 meses hasta un año antes de que se firme el convenio de préstamo. El tiempo promedio es de aproximadamente 6 meses. Las demoras entre la autorización y el desembolso generalmente se deben al hecho de que: a) el gobierno aún no ha cumplido con todas las pre-condiciones para el desembolso inicial (terminar estudios adicionales, establecer un sistema de supervisión y monitoreo, contratar a un auditor independiente; b) el gobierno aún no ha conseguido todas las autorizaciones necesarias para contraer la nueva deuda (en algunos casos, la nueva deuda debe ser autorizada por el parlamento; en otros, sólo debe ser aprobada por el ministro de finanzas); o c) el gobierno no ha puesto el co-financiamiento en custodia. Después del desembolso, el ciclo de los proyectos pasa a la fase de administración y desembolso. De acuerdo con su estrategia ambiental: “Para garantizar la calidad ambiental y social de las operaciones, como parte de su enfoque metodológico, la CAF lleva cabo un seguimiento, monitoreo y control continuos del cumplimiento de los principios ambientales, de los lineamientos de salvaguarda y, particularmente, de los compromisos adquiridos por la operación, para el manejo y gestión ambiental y social, así como de su correspondiente ejecución presupuestal.” 37 Sin embargo, en la práctica, se ha demostrado que el monitoreo y la evaluación del proyecto posiblemente sean el vínculo más débil dentro del ciclo de los proyectos de la CAF. Para el 37 CAF - Estrategia Ambiental (2007:17)

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presente estudio no se dispuso de documentación sobre el monitoreo o la evaluación para revisar. No obstante, un informante calificó la supervisión de los proyectos como una actividad tipo “lista de verificación” de baja prioridad dentro de la CAF y que las visitas a los proyectos eran poco frecuentes y tarde dentro del proceso de implementación. La documentación sobre los préstamos contiene poca o nula información acerca de la disponibilidad para evaluar los proyectos y prácticamente no dan información sobre indicadores o metodología. El presupuesto típico para la evaluación de proyectos recientemente se redujo de $30,000 a $15,000, cantidad considerada demasiada baja por funcionarios de otra institución para que puedan llevarse a cabo las evaluaciones.38 El departamento de evaluaciones de la CAF es demasiado pequeño (sólo varias personas, en comparación con los 40 empleados de tiempo completo en la Oficina de Supervisión y Evaluación en el BID). Hacen muy pocas visitas de campo a los proyectos ubicados en lugares remotos y, por lo tanto, no pueden desempeñar esta función de conocimiento y responsabilidad tan importante para un banco de desarrollo. En contraste, habría que hacer notar que se requiere poca supervisión o evaluación para el enorme aumento del crédito a corto plazo ($2,800 millones) determinado por la CAF en el 2007. La fase de implementación del proyecto también representa un área en donde la CAF tiene una ventaja sobre su principal competencia en cuanto a tiempo se refiere. Mientras que, en promedio, en el BID o en el Banco Mundial un préstamo tarda en desembolsarse entre 7 y 8 años, en la CAF, en promedio, ese plazo es considerablemente menor.39 Los informes de supervisión de la CAF tienden a enfatizar la congruencia entre el desembolso estimado y el real, en cuanto a las actividades relacionadas con los impactos del desarrollo. Cuando la ejecución de un proyecto se ha demorado a causa de problemas en las condiciones relativamente endebles de un proyecto, la CAF ha dado exenciones de desembolso a pesar de que no se cumple con esas condiciones que permitan que la ejecución avance. Dependiendo del tipo de contrato de construcción que se haya negociado con las concesiones del sector privado (llave en mano, etc.), la presión que enfrentan los contratistas si no se cumple con los plazos puede ser mucho más importante que satisfacer las condiciones sociales y ambientales del contrato de préstamo. La CAF ha otorgado exenciones en varios proyectos de alto riesgo. Quizás el ejemplo más clásico de esta violación a las condiciones sociales y ambientales fue la carretera Santa Cruz – Puerto Suárez de Bolivia (consultar el recuadro 3). Se otorgó una exención para permitir que se iniciara la construcción de la sección San José—Roboré de la carretera Santa Cruz – Puerto Suárez a pesar de que prácticamente se había detenido la ejecución de un programa diseñado para reducir los efectos directos e indirectos. Como una violación directa al convenio establecido entre el BID y el Gobierno de Bolivia, al cual se hacía vaga referencia en los documentos sobre préstamos de la CAF, se pretendía que fuera un acuerdo universal para todos los donantes; la exención de la CAF efectivamente debilitó toda la lógica del programa social y ambiental y

38 Para los proyectos de alto riesgo en el BID y el Banco Mundial, el monitoreo y la evaluación pueden representar el 5% del costo total del proyecto 39 La información de los cálculos de desembolso para préstamos del BID se incluyen en la Descripción General sobre Efectividad de Desarrollo (página 18) en la cual se menciona una duración de 7 años de ejecución (desde la autorización hasta que termine) para los préstamos de inversión. El Reporte Anual de Ejecución de Proyectos del 2005 (ARPRE, pág. ii) indica que se tardó 7 años en implementar proyectos en cuanto a operaciones que se concluyeron de 1999 a 2005. www.iadb.org/projects/arpre

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ejerció mucha presión en el BID y la Unión Europea para que hicieran lo mismo al iniciar la construcción sin la adecuada prevención social y ambiental. Dada la debilidad de las condiciones reales de los proyectos de la CAF, así como de su sistema de supervisión, es probable que el uso de exenciones sea relativamente poco frecuente. Sin embargo, la combinación de estos factores apunta hacia un sistema de administración de préstamos que se percibe demasiado inclinado hacia parámetros de construcción y con mucho menos que decir acerca del efecto del desarrollo. Quiénes: Una vez que el proyecto pasa a la fase de implementación, la responsabilidad de su administración pasa a la Oficina del País, la cual se encargará de supervisar el préstamo. La persona u oficina responsable de monitorear el cumplimiento de las condiciones y de enviar a Caracas la solicitud del desembolso es el Administrador de Cartera. Además de la función de supervisión del personal de la CAF, ésta exige que los proyectos con efectos ambientales y sociales importantes establezcan un sistema de monitoreo y supervisión que se encargue de los aspectos técnicos y financieros del proyecto, e inclusive del cumplimiento de la gestión ambiental y social. Generalmente dentro de la agencia ejecutora respectiva se crea una unidad “independiente” de monitoreo del proyecto. Más que cualquier otro banco de desarrollo multilateral, la CAF ha adoptado un enfoque de “sistema de países” para la ejecución de los préstamos y esta opción es la más palpable en la función de supervisión. El Ministerio de Finanzas o el Ministerio de Planeación del gobierno que solicita el préstamo es generalmente el principal agente responsable de la ejecución del préstamo. Es posible que dentro de estos ministerios se establezca una unidad específica para la ejecución de un proyecto o de algún otro ministerio que se relacione más con el sector al que se enfoca el proyecto. Para los préstamos al sector privado, la empresa en sí establece la unidad ejecutora, aun cuando el gobierno también puede establecer otra o una unidad conjunta para que supervise los proyectos para el sector privado. Las funciones parlamentarias de supervisión, como los Comités de Finanzas, también pueden desempeñar un papel potencialmente importante en la fase de implementación del proyecto. El Parlamento debe tener acceso a la información del monitoreo y de evaluación del proyecto, pero generalmente esta es la excepción más que la regla. Documentos: Las obligaciones de monitoreo y evaluación se citan en el Contrato de Préstamo; generalmente consisten en referencias vagas a los Informes Trimestrales de Avance del Proyecto que con frecuencia no son más que una lista de verificación que se concentra de manera desproporcionada en las actividades del desembolso y la procuración. Se realiza un Informe de Terminación de Proyecto al final del desembolso y se realizan evaluaciones posteriores para algunos proyectos (aunque la frecuencia o calidad de esta función no fue verificable). Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) son un nuevo instrumento para la CAF. Hasta la fecha, no se han llevado a cabo para ningún proyecto de la CAF. Para los países de la IIRSA, la CAF ha preparado una metodología de evaluación estratégica ambiental para el impacto directo e indirecto de los grupos de proyectos de integración de infraestructura en la

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orden del día en consenso. Se ha aplicado la metodología piloto EASE a varios grupos de proyectos de la IIRSA y se aplicará a ocho grupos más durante 2008-2009.40 Oportunidades de participación: Ya que la documentación sobre monitoreo y evaluación generalmente no está disponible, es difícil supervisar el cumplimiento de las condicionalidades o de las políticas sobre salvaguardas de la CAF. En esta etapa, los grupos de la sociedad civil deben enviar a su gobierno solicitudes de información de toda la documentación de los proyectos, con copia a la vicepresidencia del departamento correspondiente, así como al Vicepresidente de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Asimismo, toda duda acerca del proyecto debe dirigirse al Administrador de Cartera (ubicado en la oficina local), así como a la entidad independiente que esté a cargo de la supervisión y el monitoreo general del proyecto. Los funcionarios parlamentarios de los comités de finanzas y los directores externos de finanzas dentro de los Ministerios de la Tesorería, así como los jefes de la unidad ejecutora correspondiente, todos representan durante la implementación, contactos potenciales de información e influencia en las operaciones de la CAF. Mientras que la metodología de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas de la CAF pretende ser una herramienta de evaluación rápida, la aplicación a los grupos de proyectos de la IIRSA es un esfuerzo potencialmente importante de la CAF para incorporar de manera más efectiva los impactos sociales y ambientales en las políticas, los programas y la planeación de los proyectos de infraestructura de alto riesgo.

40 Consultar el Anexo 14: Presentación sobre la Segunda Etapa de Planificación de los procedimientos de la Novena Reunión del Comité de Dirección Ejecutiva, 4-5 Dic., 2007 en Montevideo, Uruguay. (http://www.iirsa.org//Eventos.asp?CodIdioma=ESP). El borrador de la metodología EASE de la CAF también está disponible en el sitio Web de la IIRSA, http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/E/evaluacion_ambiental_estrategica/evaluacion_ambiental_estrategica.asp?CodIdioma=ESP

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Recuadro 3: Santa Cruz-Puerto Suárez – Desglose de supervisión En el 2002, la CAF autorizó un financiamiento de $180 millones para la construcción del tramo San José – Roboré de la carretera de 600 Km. del Corredor de Exportación Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia. El Corredor será un vínculo crucial en el Corredor de transporte este-oeste al conectar los puertos del Pacífico en Chile con los de Brasil en el Atlántico. El BID, la CAF y la Unión Europea (UE) están financiando diferentes tramos de la carretera de $500 millones. Como reconocimiento al profundo impacto en la región de tan importante proyecto de infraestructura y como respuesta a la intensa presión de las ONG, una evaluación ambiental estratégica financiada por el BID recomendó que serían necesarios más de $81 millones en programas de protección social y ambiental y programas de compensación para poder aliviar estos efectos de manera adecuada. La CAF dependía exclusivamente del programa de Protección Social y Ambiental del BID como marco protector de la mitigación social y ambiental y de

la administración de todo el proyecto. La ejecución de la carretera se llevó a cabo sujeto a la ejecución de un Préstamo para la Protección Social y Ambiental del BID por $26.5 millones (BO-0033). Sin embargo, un importante vínculo que estaba ausente era cualquier relación formal entre el préstamo de la CAF y el BO-33 en el convenio de préstamo de la CAF. De acuerdo con el Contrato de Préstamo, la CAF exigía que el préstamo BO-33 del BID se desembolsara o que lo desembolsaría. Los demás requisitos fueron mínimos. La CAF exigía que se presentara la versión final del Programa de Protección Social y Ambiental así como comprobantes de la autorización de la Licencia Ambiental antes de que se firmara el Contrato de Préstamo. Antes del primer desembolso, la CAF sólo requería que el BID hubiera autorizado la primera fase del

Préstamo para la carretera, así como que se presentara la versión del BID del programa de protección ambiental y social. También exigía que se presentara una propuesta para reforzar la administración departamental y municipal para la conservación de las áreas protegidas (Laguna de la Concepción, Valle Tucava y Santa Cruz La Vieja), así como un plan estratégico de gestión para cada una de las áreas protegidas. Durante la implementación exigía informes periódicos sobre el avance de la implementación del préstamo para la protección social y ambiental. Si bien es loable que se presentaran estos estudios, un documento por escrito no hace gran cosa para garantizar la implementación. La autorización del BID de la primera fase de la carretera no es ningún suplente puesto que la autorización del BID en el 2002 para el proyecto de la carretera no garantiza la implementación del BO-33. De hecho, el BID ni siquiera empezó a desembolsar o implementar el préstamo sino hasta el 2005. Una condición exigente en el préstamo de la CAF con base en el desembolso real del préstamo del BID habría sido congruente con la condición del BID de su primer desembolso al implementar un número importante de acciones que se incluían en el Préstamo para la Gestión Social y Ambiental.1 Para el 30 de junio de 2005, el BID sólo había desembolsado $1,7 millones de su préstamo para la carretera. El BID entendía claramente que la reducción de los efectos sociales y ambientales requería de por lo menos una implementación parcial y a tiempo del segundo préstamo antes de que se construyera la carretera. También estaba consciente de la débil capacidad institucional y de la necesidad de influir en el préstamo para la carretera a fin de inducir a que el gobierno de Bolivia reuniera la voluntad política para implementar el segundo préstamo. A pesar de la plena conciencia de que el proyecto muy probablemente aceleraría la degradación ambiental y que provocaría graves efectos sociales no mitigables, la CAF tomó la decisión de autorizar el préstamo y emitió una exención al gobierno de Bolivia para que se avanzara con la construcción de la carretera sin condición para implementar este plan de gestión social y ambiental crucial. Además, la decisión de iniciar con la construcción de la carretera antes de que se implementara el BO-33 socavó en gran medida el importante esfuerzo y trabajo del BID

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por garantizar que el proyecto tuviera una mitigación adecuada. También socava la meta más amplia de armonizar las políticas entre los bancos. Lo que es más importante es que cuando la CAF no atendió la débil capacidad institucional, ni tampoco aseguró que se implementara oportunamente el plan de gestión social y ambiental, esto provocó numerosos efectos sociales y ambientales que podrían haberse reducido en gran medida. Esta gran cantidad de efectos sociales y ambientales, muchos de los cuales son/eran evitables, plantea graves preguntas acerca de las deficiencias del papel de la CAF en el monitoreo de proyectos para garantizar una gestión social y ambiental adecuada en los proyectos que financia. Fuentes: Evaluación Ambiental Estratégica del BID del Corredor Santa Cruz – Puerto Suárez, Bolivia (Proyecto No. TC-9904003-BO), Informe Final (2000); Juan Gustavo Hernández, “La Crónica de una Muerte Anunciada, el Corredor de Transporte Bioceánico Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia y sus Impactos Socio-Ambientales”, Colectivo de Estudios Aplicados al Desarrollo Social CEADES. Santa Cruz, Bolivia. Febrero 2007; Lucy Chacolla, Noviembre, 2006) El Gran Sistema Pantanal en Bolivia. FOBOMADE, IUCN. 2004. En síntesis, el ciclo de los proyectos de la CAF es un proceso de autorización centralizado altamente flexible que otorga un peso desproporcionado al desembolso rápido del financiamiento y una rápida ejecución del proyecto. Los desembolsos tienden a estar concentrados al inicio de un período y generalmente no están condicionados a obligaciones absolutas o inmutables por parte de los gobiernos que solicitan el préstamo. Si el gobierno insiste, no se exigen las condiciones difíciles ni siquiera el co-financiamiento. La supervisión y evaluación de los proyectos se reduce a un simple mínimo de actividades, lo cual deja la demostración de la eficacia del desarrollo a la imaginación del observador. Por último, todo el ciclo de los proyectos de la CAF es un proceso no transparente que prácticamente aísla de todo escrutinio exterior lo que, al ver más de cerca, se ha comprobado que es una extensión de fe de alto riesgo en los débiles marcos institucionales del gobierno. En combinación, estas características del ciclo de los proyectos de la CAF dan un financiamiento más rápido y los proyectos se concluyen más pronto que la mayoría de la competencia multilateral, no obstante, plantean muchas inquietudes acerca del impacto de desarrollo en estas operaciones. 6.0 Instrumentos de financiamiento de la CAF La CAF ofrece una variedad de servicios financieros a los gobiernos accionistas, a instituciones financieras públicas y privadas, a compañías del sector privado y a gobiernos municipales en los países accionistas. Existen varios tipos de préstamo: Préstamos para inversión/proyectos: La forma más común de apoyo son préstamos de inversión que pueden darse a corto plazo (1 año), a mediano plazo (1-5 años) y a largo plazo (más de 15-18 años), y ya sea que tengan una garantía soberana (lo que significa que están respaldadas por el gobierno) o que no la tengan. La mayoría de estos préstamos van a los gobiernos nacionales con salvaguardas soberanas, aunque en años recientes, la CAF ha aumentado rápidamente su financiamiento a gobiernos subnacionales sin garantía soberana. En los últimos años, el préstamo más grande fue de $600 millones, que se concedió dos veces en el 2007 al gobierno de Venezuela para financiar la presa hidroeléctrica Tocoma. Consulte el Anexo 6 – Proyectos más grandes financiados por la CAF con efectos sociales y ambientales importantes.

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Líneas de crédito: Se han hecho muy populares en los últimos años y ofrecen a los clientes (tanto del sector público como del privado), la oportunidad de solicitar financiamiento para operaciones independientes pero similares bajo un mismo préstamo. Generalmente se trata de préstamos a corto plazo dirigidos a los bancos públicos y privados y a las compañías del sector privado con o sin garantía soberana para financiar comercio exterior y capital de trabajo, lo cual con frecuencia es la prioridad de los bancos privados en la Junta Directiva de la CAF que es probable que se beneficien como intermediarios de estos préstamos. Una pequeña porción de estos préstamos se dirige a los bancos para que apoyen a las pequeñas y medianas empresas en los países accionistas. Con este tipo de préstamo, la CAF actúa como banca de segundo piso al conceder créditos globales o líneas de crédito multisectoriales a instituciones financieras públicas y privadas que canalizan dichos recursos hacia beneficios finales de diversos sectores productivos. Las líneas de crédito también se ponen a la disposición de los gobiernos para diversas necesidades fiscales, como apoyar el presupuesto, financiar una reestructuración de la deuda y programas de gestión de deuda.41 Salvaguardas de crédito parcial: Generalmente son préstamos a corto plazo que dan un financiamiento inicial a los proyectos con el fin de mejorar la clasificación de crédito del cliente y catalizar un financiamiento extra a largo plazo con otras fuentes (nacionales e internacionales). Estos préstamos van a los gobiernos nacionales o subnacionales, a compañías públicas, privadas o mixtas, así como a instituciones financieras. Este tipo de préstamo también puede ayudar a mejorar los mercados capitales regionales para

41 La CAF administra un programa de canje de la deuda con Ecuador para reducir el costo general de la deuda de los países, pero recientemente también ha establecido un refinanciamiento de la deuda para muchos países para que tengan acceso a cuotas más bajas en la deuda con la CAF. 42 Para consultar el programa de la CAF, ingrese a http://www.caf.com/view/index.asp?ms=17&pageMs=39581&new_id=39137; para el programa del BID, http://www.iadb.org/infrafund/about.cfm?language=en

Recuadro 4: PROINFRA: UN PRONÓSTICO DE LOS PRÓXIMOS PRÉSTAMOS DE LA CAF En marzo de 2006, la CAF estableció el Fondo para la Promoción de Proyectos Sustentables de Infraestructura (PROINFRA) que proporcionará cerca de $50 millones de dólares anualmente para ofrecer asistencia técnica que subsidie el costo de la preparación de programas de desarrollo de infraestructura dentro de IIRSA. Los financiamientos llenarán una gran brecha en conocimiento y asistencia técnica en la región al dar un financiamiento principalmente no reembolsable a los gobiernos e instituciones con el fin de ayudarles a preparar estudios generales por sector, de pre-viabilidad, viabilidad, efectos sociales y ambientales. También ofrecerá asesoría sobre la estructuración financiera, concesión de trabajos y procesos de oferta para los proyectos afines de IIRSA. Al dar el financiamiento inicial, el PROINFRA permitirá que las empresas gubernamentales o del sector privado se presenten con la CAF (y otras entidades crediticias) con proyectos en una etapa mucho más avanzada de preparación. El programa de la CAF es más de dos veces más grande que el de cualquier financiamiento similar de cooperación técnica para infraestructura del BID, lo que sugiere el nivel de empuje de la CAF en este sector.42 Los grupos de la sociedad civil que buscan influir en IIRSA deben poner mucha atención a los proyectos que PROINFRA está apoyando. Como estos estudios servirán de base para el diseño de futuros proyectos, serán estudios cruciales que influir incluso antes de que el proyecto llegue a la reserva oficial de proyectos de la CAF, en donde la presión para obtener una aprobación rápida es fuerte. A la luz de la falta de información pública sobre las operaciones futuras de la CAF, este financiamiento sólo daría una visión importante de la futura reserva de proyectos/planes para futuros financiamientos. La persona clave que está a cargo es Francisco Wulff, fwulff@caf.com.

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que aumenten las opciones financieras locales. Muchos proyectos para infraestructura en la región, como la Carretera Interoceánica Sur de Perú, son financiados mediante este tipo de préstamos que van directamente al concesionario para permitirle iniciar la construcción del proyecto. Préstamos cofinanciados y préstamos A/B sindicados: Estos préstamos permiten que la CAF catalice importantes financiamientos adicionales para grandes proyectos de inversión pública y privada que requieran diversas fuentes de financiamiento, al ofrecerles financiamiento para la parte A del préstamo y al conjuntar el financiamiento de otros bancos u otras instituciones para la porción B. La CAF cofinancia préstamos junto con otros bancos multilaterales de desarrollo como el BID, el Banco Mundial IIC, aunque el número de estos préstamos se ha reducido considerablemente en años recientes (entre los ejemplos están la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez, el Corredor Norte en Bolivia, el proyecto de hidrocarburos Camisea I de Perú, la presa hidroeléctrica Tocoma de Venezuela, el gasoducto Bolivia-Brasil, la presa hidroeléctrica Yacyreta de Argentina). Cooperación Técnica. La CAF administra diversos financiamientos de cooperación técnica que ofrecen financiamiento para asistencia técnica no reembolsable en una gama de sectores, entre los que están reformas para el sector público, como privatización, descentralización administrativa y fortalecimiento institucional, promoción para exportación e inversión, desarrollo e integración de los mercados financieros y de capital de la región, transferencia y adaptación de tecnología, protección ambiental y desarrollo social. La CAF ha establecido un Fondo de Desarrollo Humano (Fondeshu) para dar apoyo financiero para proyectos productivos, innovadores de la comunidad, con un alto impacto que se manifiesta en los sectores sociales más vulnerables. La mayoría del financiamiento para cooperación técnica es de menos de $500,000 y no es reembolsable. En el 2007, la CAF proporcionó $50 millones en operaciones no reembolsables. Para más información, consulte: http://www.caf.com/attach/17/default/6-Anexo-1.pdf 6.1 Instrumentos de financiamiento de la CAF en comparación con otras entidades multilaterales Los instrumentos de financiamiento de la CAF son diferentes de los que usan el BID y el BM en cinco aspectos importantes: tasas de interés más altas, períodos de financiamiento más cortos, desembolsos más rápidos, concentrados al inicio de un período (la primera porción es más grande) y mayor flexibilidad en su financiamiento no soberano respaldado. Mientras que las tasas y plazos de financiamiento del BID y del BM generalmente son mucho más favorables, la rápida autorización de la CAF, sus rápidos desembolsos y condiciones mínimas hacen que cada vez sea una fuente más atractiva y, en muchos casos, una fuente preferible de financiamiento para sus gobiernos miembro. Los prestatarios de la CAF también agradecen que los primeros desembolsos generalmente sean altos, hasta 40% del préstamo total, lo que es mucho más del 5% estándar emitido por el BID y el Banco Mundial y particularmente les gusta el hecho de que no tienen que atenerse a políticas rigurosas y burocráticas de procuración y auditoría (sin mencionar las salvaguardas ambientales y sociales) que exigen el BID y el Banco Mundial. La creciente participación del financiamiento de la CAF en la región evidencia que los países están dispuestos a pagar considerablemente más por los funcionales procedimientos de autorización y la mayor flexibilidad en las condiciones de los préstamos. No obstante, estos beneficios a corto plazo (con

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frecuencia impulsados por plazos políticos más cortos) pueden tener y probablemente tendrán costos a largo plazo en cuanto al impacto ambiental subóptimo, gastos socio-ecológicos y financieros no considerados y posibles problemas en el pago de la deuda43. 6.2 Tasas de interés sobre préstamos Las tasas de interés sobre préstamos de la CAF varían dependiendo de la naturaleza del préstamo y del estatus de la membresía del prestatario. Los préstamos soberanos para los países accionistas tipo A reciben las tasas más bajas. Los préstamos soberanos de la CAF se calculan en relación con la tasa LIBOR.44 En el 2006, la tasa de interés para un préstamo soberano respaldado para un accionista tipo A era de 1.65% por encima de la tasa LIBOR. Esto es por lo menos un punto porcentual más alto que las tasas de interés del Banco Mundial y del BID. En el 2007, la tasa de interés integral a largo plazo para los préstamos a largo plazo (en promedio 5-15 años) para prestatarios con garantía soberana estuvo a 6,84%, en comparación con el 5,79% del Banco Mundial y el 5,3% del BID45. Considerando que los países por lo general pagan estos préstamos en un plazo de 5 a 15 años, en comparación con los períodos del BM y del BID de 15-30 años, estos países con la CAF incurren en pagos de deuda anual mucho mayores. En el caso de los préstamos a corto plazo, las tasas de interés son bastante similares a las del BID y el BM; las tasas a mediano plazo son levemente más altas. Sin embargo, generalmente son más altas las tasas de interés de la CAF para las líneas de crédito para los bancos por capital de trabajo y para el sector privado sin garantía soberana. Los préstamos de la CAF por lo general se autorizan y desembolsan mucho más rápido que los del BID y el BM (excepto en cuanto a los préstamos de emergencia o los ajustes estructurales programáticos). Los préstamos para proyectos de inversión generalmente se desembolsan en porciones que van de 10% a 25% al año, mientras que las primeras porciones en promedio de los préstamos para inversión del BID son de aproximadamente el 5%. El período de desembolso total promedio de la CAF va de 36 a 44 meses, en comparación con los 8-10 años para los préstamos financiados por el BID y el Banco Mundial. La CAF también tiene más flexibilidad y ventaja de otorgar préstamos a gobiernos subnacionales (municipios, estados, empresas paraestatales, el sector privado) sin garantía soberana, así como una mayor flexibilidad en sus préstamos en general para el sector privado. Mientras que el financiamiento del BID al sector privado actualmente no puede rebasar el 10% de su cartera total pendiente y la relación de financiamiento entre el sector privado y el público en el Banco Mundial en promedio es de 33%, la CAF no parece tener límites para los préstamos al sector privado. En el 2006, los préstamos al sector privado sin garantía soberana conformaban el 20% de su cartera total. En el 2007 aumentó repentinamente al 55%. 6.3 Régimen de financiamiento La gran mayoría del financiamiento de la CAF es de los mercados internacionales de capital. Una parte más pequeña pero importante del capital, proviene de los miembros accionistas. Desde 1993, la CAF ha colocado más de 55 emisiones de bonos que hacen un total de más de $8.600

43 A diferencia del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, los estatutos de la CAF prohíben que se cancele una deuda de ninguno de sus clientes. 44 LIBOR significa Tasa de Interés Interbancaria de Londres. Se trata de la tasa de interés que los bancos se cobran por hacer un préstamo. Un pequeño grupo de la gran cantidad de bancos de Londres fija oficialmente la tasa LIBOR una vez al día, pero la tasa cambia a lo largo del día. 45 Documento interno del BID que compara los plazos de préstamo de los BMD.

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millones. Los bonos se han vendido principalmente en Europa, Estados Unidos y Japón. Recientemente, la CAF ha empezado a emitir bonos en la divisa nacional de diversos países de América Latina, entre los que se encuentran Perú, Venezuela y México. Además de los bonos a largo plazo, la CAF también está activa en mercados a corto plazo a través de su Programa de Papeles Comerciales en Estados Unidos, el Programa de Pagarés a Corto Plazo en España y el Euro Programa de Papeles Comerciales en Europa. Para finales del 2006, Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia y Venezuela tenían el 87% de sus acciones en capital pagado; el 13% restante era de 11 países miembros fuera de la región, entre los que se encuentran Brasil, México, España y 15 bancos comerciales de la región. Con la inyección de otros $550 millones que Argentina prometió en agosto de 2007 (cinco veces la inversión original) y $467 millones prometidos por Brasil en diciembre del mismo año, estas proporciones cambiarán considerablemente en el 2007 y la CAF extenderá enormemente su capacidad de préstamo. El sector privado representa menos del 1% del capital pagado del Banco mientras que, en promedio, 44% de los préstamos anuales de la CAF en la última década ha ido al sector privado. Para fines del 2006, el capital suscrito del banco era de $3.005 millones de dólares, de los cuales, $1.930 millones de dólares eran en capital pagado (18,5%) y $1.0011 millones de dólares eran de capital exigible (10,7%) Esto representa el 29,2% de sus activos totales (incluso de los préstamos pendientes). Mientras que el capital suscrito de la CAF se acerca a los niveles del BID (cerca de $4,000 millones en el 2007), el capital exigible del BID es de cerca de $96.000 millones, es decir, es 100 veces más alto que el de la CAF. La Junta Directiva de la CAF recientemente aprobó que se duplicara el capital suscrito a $10.000 millones. En años recientes, la CAF ha recibido de las más altas calificaciones de crédito de emisores de bonos en América Latina. Standard and Poors recientemente aumentó su categoría de A a A+ y otras agencias han dado a la CAF calificaciones igualmente altas para las deudas a largo plazo: Fitch Ratings (A+); Japan Credit Rating Agency, AA-; Moody’s Investor Service (A1); y Moody's Investor Service (A1). Standard and Poors atribuyó este aumento en la calificación a “una mejor calidad de la cartera de préstamos, un incremento continuo de capitalización y rentabilidad, así como las expectativas de un aumento en la base de accionistas” en Estados Unidos. Merrill Lynch es el principal emisor de bonos de la CAF en Estados Unidos. La calificación de Japón fue algo más baja que las demás debido a su evaluación de que los principales accionistas de la CAF tienen un perfil de alto riesgo. Con base en las evidencias que se examinaron para el presente informe, los inversionistas están subestimando o ignorando el alto riesgo de un importante número de operaciones del Banco. Muchos proyectos para infraestructura tienen análisis económicos demasiado optimistas y con frecuencia subestiman los costos generales del proyecto. Recientemente el concesionario primario determinó que la Carretera Interoceánica Sur subestimó el costo total en al menos 40% (es decir, cerca de $400 millones). La CAF no tiene un marco de resultados discernibles. Por otra parte, el análisis de riesgos de los proyectos de la CAF sistemáticamente ignora los riesgos ambientales y sociales que el proyecto implica. En su calificación más reciente, Standard and Poors aseveró erróneamente que la CAF se apega a las políticas de las demás agencias multilaterales de financiamiento, cuando de hecho, la CAF tiende a desacreditar los estándares

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relativamente más altos de otros BMD. No fue sino hasta recientemente cuando la CAF agregó a un contralor que supervisara las auditorías normales de las operaciones del Banco. 6.4 Políticas financieras Las políticas financieras de la CAF, que las agencias calificadoras internacionales consideran conservadoras, son un factor clave en sus calificaciones constantemente altas y por lo general están acordes con las de los demás BMD. Las políticas de la CAF exigen que la cantidad total de la cartera de préstamos desembolsados y pendientes no sea mayor de cuatro veces el capital social de los accionistas. En los proyectos de integración, la relación es de ocho a uno. Para julio de 2007, la relación es de 2,5 veces. Los activos disponibles deben mantenerse arriba del 45% del total de obligaciones de los préstamos no desembolsados o por arriba del 35% de la suma total de la deuda anticipada y de desembolsos para préstamos durante el año siguiente. En general, la CAF sigue las políticas financieras estándar de los bancos comerciales. El reciente aumento a $1.000 millones en capital suscrito por Brasil y Argentina, el cual es el primer paso para aumentar el capital suscrito al recientemente autorizado máximo de $10.000 millones, da a la CAF un nuevo apalancamiento considerable para prestar más a dichos países y a la región. El acuerdo constitutivo presenta varios lineamientos específicos sobre financiamiento que reducen el riesgo del Banco al limitar la concentración de préstamos por país y por tipo de riesgo. Los préstamos por país accionista de la región no pueden rebasar el 30% de la cartera de préstamos. Los préstamos a un prestatario del sector público que no pertenezca a la región se limitan al 15% del capital de los accionistas, mientras que los préstamos a los prestatarios del sector privado se limitan al 10%. La participación en el capital del Banco en cualquier compañía de los países accionistas de la región está limitada al 1% del capital total de los accionistas y se prohíbe que sea el accionista más grande de una compañía. Además, el monto total de sus inversiones en capital no pueden rebasar el 10% del capital total de los accionistas. En lo que respecta a las salvaguardas, no está permitido que el saldo pendiente de las salvaguardas de crédito sea mayor al 20% del capital total de los accionistas. La relación fue de 14.7% a fines de 200646. 7.0 Proyectos financiados por la CAF e implementación de un marco de políticas Proyectos financiados por la CAF: salvaguardas ambientales y sociales y un marco de políticas débiles dificultan un efecto positivo del desarrollo Como la fuente de financiamiento público más grande en la región andina, la CAF tiene un profundo impacto en el proceso del desarrollo social, ambiental y económico de la región. Como uno de los principales impulsores de los principales programas de integración de Sudamérica en la región, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), el banco ha desempeñado y seguirá desempeñando un papel importante para dar forma a decenas de mega proyectos de infraestructura, entre los que se encuentran represas, carreteras y proyectos de energía que tienen un importante impacto en la trayectoria del desarrollo general y ambiental de la región. 46 Consultar la presentación de inversionistas de la CAF, http://www.caf.com/attach/17/default/Presentaci%C3%B3nInversionistasAgo07.pdf

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Un artículo reciente del presidente de la CAF, “La integración de la infraestructura en Sudamérica: estimular el desarrollo sustentable y la integración regional” no podría estar más lejos de la verdad. El papel de la CAF como promotor clave de la integración regional es indiscutible, sin embargo, su papel como instrumento de desarrollo sustentable es sumamente cuestionable dados los enormes efectos ecológicos y sociales, directos e indirectos de los proyectos que financia. De manera colectiva, muchos de estos proyectos están causando un daño irreversible al propiciar un desarrollo no sustentable y al afectar directamente a los ecosistemas y las poblaciones locales susceptibles. En el continente sudamericano, particularmente en la cuenca del Amazonas, los proyectos financiados por la CAF están estimulando la migración y la especulación de las tierras, acelerando el proceso de extracción de recursos no sustentables, una rápida deforestación y amenazan los territorios de pueblos indígenas, todo lo cual está acelerando la pérdida de la biodiversidad, la degradación ambiental y la pobreza en toda la región. Muchos de los grandes proyectos de infraestructura que la CAF financia no son sustentables debido a dos razones primordiales: 1) los gobiernos y/o los promotores de los proyectos no pueden o no están dispuestos a considerar y atender los efectos más amplios y acumulativos de sus inversiones (que aquí se describen); y 2) los endebles marcos legales, sociales y ambientales, así como su limitada capacidad o la disposición política de los gobiernos nacionales y locales para implementar la ley de manera efectiva y reducir o encargarse del riesgo ambiental y social. El BID reconoció este grave problema en su estrategia ambiental: “… el manejo ambiental de la región está evolucionando en un marco generalizado de instituciones débiles y mal financiadas que se han desarrollado de forma muy irregular. Muchas de las instituciones ambientales se han establecido por leyes que les confieren responsabilidades importantes, pero que no cuentan con los recursos técnicos o financieros necesarios para poder satisfacer adecuadamente sus mandatos más elementales”47. La aplicación desigual de las leyes ambientales habla de la necesidad de contar con sólidas normas universales que se apliquen de forma general para garantizar los mejores resultados posibles en estos tan delicados proyectos. Desafortunadamente, las salvaguardas sociales y ambientales de la CAF, así como las políticas de evaluación que dependen grandemente de que los prestatarios cumplan con sus propias leyes, no son apropiadas para minimizar de forma efectiva estos graves efectos y para garantizar beneficios para las poblaciones locales. Además, nuestras entrevistas, junto con la revisión de 22 resúmenes de propuestas y contratos de préstamo de proyectos de alto riesgo (consultar la lista de proyectos en la bibliografía), aunado a nuestro intensivo análisis de dos de estos proyectos de alto riesgo, revelaron varias tendencias alarmantes al aplicar las políticas actuales de la CAF: • Implementación débil de las ya inadecuadas políticas de la CAF. • Los estudios ambientales y sociales con frecuencia se terminan en una fase tardía del proceso

o después de que el proyecto se haya autorizado, lo que limita su impacto en el diseño. • Fallas para condicionar el financiamiento en el cumplimiento de parámetros específicos de

planes de gestión social y ambiental. • Condicionalidades sociales y ambientales inadecuadas para reducir el riesgo

47 Documento del BID sobre Estrategias en el Cumplimiento Ambiental y de Salvaguardas (2006 :4)

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• No apegarse a las condiciones de los demás bancos en por lo menos un proyecto altamente delicado.

• No requerir de forma sistemática ni llevar a cabo de forma efectiva una evaluación ambiental estratégica en proyectos que tengan un impacto social y ambiental importante.

• La débil capacidad institucional que se pasa por alto al evaluar proyectos, lo cual lleva a que no se atienda y resuelva este importante riesgo en los proyectos.

• Falta de mecanismos de quejas y de un monitoreo independiente en cuanto al cumplimiento de los planes de gestión social y ambiental.

En nuestra investigación encontramos que en diecinueve de los veintidós casos, el comité de la CAF para préstamos e inversiones recomendó que la Junta o la presidencia dieran su aprobación antes de que se terminaran los estudios requeridos. Quizás el caso más notable que encontramos fue el del proyecto de rehabilitación de la Carretera Rondonia que fue autorizado por la Junta Directiva de la CAF antes de que se hubiera terminado de hacer el análisis económico o la propuesta de préstamo. Esto parece violar las propias políticas de la FAC que estipulan que se requiere hacer una evaluación social y ambiental completa de aquellos proyectos que tengan efectos importantes. De acuerdo con la política, se supone que los resultados de dichos estudios servirán de base para el diseño efectivo del proyecto, inclusive de las condicionalidades específicas y el presupuesto para el proyecto. En varios de los proyectos revisados, se requieren esos estudios antes de que se dé el primer préstamo. No obstante, si no se terminan dichos estudios sino hasta después de que el proyecto se haya autorizado, ¿cómo podría fundamentarse el diseño y servir de base para las condicionalidades del proyecto, así como para un presupuesto preciso de reducción? ¿Cómo podría la CAF insistir en una norma de calidad para estos estudios si el préstamo ya había sido autorizado? También se cuestiona su política sobre debida diligencia, la cual requiere de una meticulosa evaluación del cumplimiento del prestatario en condiciones con frecuencia mínimas. Si un país aún tiene que terminar su evaluación social y ambiental, ¿cómo puede la CAF verificar el cumplimiento total de las leyes del prestatario antes de que se autorice el préstamo? También surgen otras preguntas acerca de la calidad de los análisis de la CAF respecto a que sus prestatarios cumplan con las leyes locales y nacionales. Con base en la revisión de los resúmenes de los proyectos, parece ser que la principal diligencia debida de la CAF respecto a las leyes locales y nacionales se limita a que el país haya conseguido una licencia ambiental para el proyecto. Casi todos los resúmenes de los proyectos y de la documentación de los préstamos incluían condicionalidades que exigían que las autoridades locales otorgaran licencia y declaraciones ambientales antes de que se hiciera el desembolso. Este parece ser el requisito mínimo de las normas de la CAF en cuanto al cumplimiento con las leyes locales ambientales y sociales. Muchos argumentarían que otorgar una licencia ambiental no es prueba suficiente de que se cumpla con las leyes locales que se refieran a aspectos como la divulgación de información, consultas, pueblos indígenas, reubicación, indemnización, entre otros. Mientras que la sociedad civil pueda proporcionar información a la CAF acerca de la falta de cumplimiento de un prestatario respecto a sus propias leyes, no hay forma de que un observador independiente critique la evaluación interna de la CAF, puesto que no se dispone de dicha

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información. También resulta difícil saber si la falta de cumplimiento de un prestatario verdaderamente impide que la CAF avance con un proyecto. En por lo menos un proyecto, el de la Carretera Interoceánica Sur, descrito a continuación en la sección 7.1, la CAF parecía ser poco estricta en cuanto a su determinación de cumplir con las leyes internas. En otro préstamo para Perú, el de la Carretera Interoceánica Norte, la CAF invalidó su propio análisis económico por la presión del cliente para que se autorizara el préstamo. La práctica de la CAF de recomendar un proyecto para que sea autorizado antes de que se hayan terminado los estudios finales de EIA y otros, es un área clave de preocupación que puede tener graves consecuencias. Una vez que la Junta haya recomendado un proyecto, existe una enorme presión política por que se autorice el desembolso del primer préstamo, a pesar de que haya defectos o puntos débiles en los estudios que, a la larga, sí se entregan. De acuerdo a nuestros informantes, los proyectos casi nunca se retrasan debido a planes inadecuados una vez que se ha dicho que se autoriza. El enfoque de la CAF en este sentido difiere considerablemente de la mayoría de los demás bancos multilaterales de desarrollo. Más que confiar en el marco legal interno de un país para evaluar la calidad de una evaluación del impacto ambiental (EIA), estas instituciones cuentan con estándares internacionales específicos de desempeño que se deben cumplir para desarrollar estas evaluaciones. Una vez que se cumple con dichos estándares, las EIA deben ponerse a disposición del público para que se comenten, durante un lapso no menor a cuatro meses48. Mientras que estas instituciones con frecuencia no utilizan las evaluaciones EIA como herramienta crucial para el diseño de un proyecto, en contraste con la CAF, estos bancos dan mucha más oportunidad de que la sociedad civil colabore para mejorar la evaluación, así como otras herramientas para diseñar proyectos que incorporen en los convenios de préstamo parámetros específicos y significativos en cuanto al cumplimiento social y ambiental. Quizás la limitación más grave en el enfoque de la CAF en cuanto al financiamiento y el débil marco de políticas es que en sus convenios de préstamo no incorpora condicionalidades significativas que garanticen la implementación real de planes de gestión social y ambiental. Mientras que los prestatarios de la CAF consideran esto un atributo positivo al querer tener un rápido acceso al financiamiento, es una grave deficiencia que reduce en gran medida la posibilidad de minimizar el riesgo social y ambiental y de dar un impacto positivo derivado de los proyectos que la CAF financia. Nuestro estudio sugiere que, en la mayoría de los casos, la culminación y/o presentación de los estudios en sí se convirtió en la condición fundamental para que se dé el desembolso inicial. Incluso, cuando los proyectos ya estaban en marcha, quince de los veintidós no contaban con parámetros importantes sociales o ambientales con respecto a la implementación real de planes de gestión social y ambiental. En esos quince casos, los requisitos generales eran: a) establecer un sistema de supervisión y monitoreo establecido por el

48 Se han adoptado los procedimientos de evaluación ambiental y de acceso a la información y se han puesto en práctica en la mayoría de los principales BMD, debido en gran parte a la Enmienda Pelosi de 1989, la cual exige a los directores ejecutivos norteamericanos de los BMD que se abstengan de votar o que voten en contra en los proyectos que probablemente tengan consecuencias ambientales importantes si no se han evaluado adecuadamente o si las evaluaciones no se han publicado por lo menos 120 días antes de la votación. Entre las agencias están el Banco Mundial y su institución afiliada la Corporación Internacional de Finanzas, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo.

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prestatario (generalmente en la agencia ejecutora) que incluyera la supervisión de los componentes ambientales y sociales del proyecto; y b) presentar informes sobre los avances en cuanto al cumplimiento de los planes de acción. Los informes de avances y los sistemas internos de monitoreo no sustituyen la implementación real de parámetros clave, especialmente dado que el personal de la CAF no tiene facultad para exigir medidas correctivas. Algunas pequeñas excepciones incluyen: a) el requisito en el proyecto argentino de la carretera Picasa que antes de que se desembolsara el 75% del préstamo, el prestatario tendría que demostrar: i) los acuerdos suscritos por los propietarios y/o afectados referidos a la expropiación de tierras en el Área de inundación definida por la cota 102,5 msnm de operación (Ánea de ribera) de la LLP; ii) la organización y operación del Comité Intercuencas de la LLP; y iii) el monitoreo hidrológico e hidráulico del Sistema Hidráulico de la LLP, así como las recomendaciones de alerta temprana; b) el requisito para establecer un sistema independiente de monitoreo en el caso del Tarija-Bermejo; y c) el requisito en la carretera 10 de Paraguay para contratar a un abogado que informaría directamente a la CAF y supervisara todos los aspectos del proyecto. En por lo menos un proyecto importante hidroeléctrico por $700 millones, el Tocoma en Venezuela, no hubo condicionalidades por adelantado que se incluyeran en el convenio de préstamo, aun cuando se exigieron informes de avance durante la implementación del proyecto. En general, parece ser que el principal modus operandi de la CAF es: a) mantener la confianza implícita en que el prestatario implementará de manera efectiva sus planes de acción social; y b) delegar la responsabilidad de esto al prestatario. En sólo dos de los proyectos revisados, la CAF resaltó la endeble capacidad institucional como un punto de preocupación, aparte del riesgo en la implementación efectiva del proyecto. En veinte de los veintidós proyectos se observó que la capacidad institucional era adecuada; dos de los proyectos enfatizaban la necesidad de un fortalecimiento. En uno de esos casos, se observó que los fondos se usarían para este propósito y en otro, el asunto se resolvería al establecer un sistema de monitoreo dentro de la unidad. En muchos de los proyectos mencionados, al establecer una unidad ejecutora del proyecto, se atendería dicha capacidad. Quizás el ejemplo más evidente de que la CAF no evalúa con precisión la capacidad institucional es el proyecto de la carretera Santa Cruz – Puerto Suárez, en el cual, reportó que había suficiente capacidad institucional. El documento del préstamo del BID muestra una situación muy diferente: identifica con precisión la “falta de capacidad institucional de las entidades públicas (y privadas) encargadas de llevar a cabo las diferentes actividades” entre los riesgos primarios que se relacionan con el proyecto y explica las medidas de “reafirmación institucional” necesarias para afrontar ese riesgo.49 Como sucedió, la falta de capacidad institucional y de disposición política ha sido un gran impedimento para promover el programa de protección social y ambiental que resulta tan esencial para reducir la multitud de riesgos que se han identificado en esta operación.

49 La Evaluación Ambiental Estratégica del Corredor Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia (Proyecto Núm. TC-9904003-BO), Informe Final, Resumen Ejecutivo, 2-4.

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TABLA 5. EVALUACION DEL MARCO POLITICO DE 22 PROYECTOS CAF

No.   Pais  Proyecto  Ano Monto CAF ($ Mn) 

Contra‐partida Nacional 

Proyecto aprobado antes de la 

terminacion de estudios necesarias 

Condicionalidades significativos 

Evaluacion adecuada de capacidad institucional  

1  Argentina 

Plan De Terminacion “Complejo Hidroeléctrico Binacional Yacyretá”: Programa De Reposición De Infraestructura 2005  210  602  No  No  No 

2  Argentina Informe Para Directorio: Programa De Obras Viales De Integración Entre Argentina Y Paraguay 2007  110  72  No  No  No 

3  Argentina  Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto: Programa Corredores Viales De Integración - Fase I 2005  150  93  Si  No  ? 

4  Argentina 

Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto Proyecto Viaducto Ferroviario La Picasa y Fortalecimiento Del Sector 2005  35  16  Si  Si  ? 

5  Peru 

Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones: Corredor Vial Amazonas Norte (Peru, Septiembre, 2005) 2005  60  229  Si  Si  No  

6  Peru Informe Para Directorio: Corredor Vial Interoceanico Sur (Peru -Septiembre, 2005) 2005  200  873  Si  No  No  

7  Peru  Gasoducto Camisea   2001        Si  No  No  

8  Bolivia 

Informe Para Directorio: Proyecto Carretera De Integración Riberalta-Guayaramerín (Bolivia-Junio, 2006) 2006  42  3.5  Si  No  No  

9  Bolivia 

Resumen Ejecutivo - Mejoramiento y Pavimentación Carretera Tarija – Bermejo, Cofinanciamiento CAF– Banco Do Brasil (Proex)

sin fecha  54  68  Si  No  No 

10  Bolivia 

Contrato de Prestamo: Corredor Vial Santa Cruz-Puerto Suarez Tramos Roboré-El Carmen- Arroyo Concepción 2005  180  285  Si  Si  No  

11  Bolivia Informe Para Directorio- Carreteras de Integración Del Sur – Fase II (Bolivia-Octubre, 2006) 2006  120  48  Si  No  No 

12  Bolivia Informe Para Comité De Préstamos E Inversiones Carretera Potosí-Uyuni (Bolivia-Noviembre, 2006) 2006  75  33.2  Si  No  Si 

13  Bolivia 

Resumen Ejecutivo del Negocio para CPNC PAST I: Programa de Desarrollo del Sector Transporte – Bolivia (Mar. 6, 2003). 2003  100  40  Si  No  No  

14  Bolivia 

Contrato de Prestamo: Segundo Programa De Apoyo Al Sector Transporte (Past II) (Bolivia-Diciembre, 2005) 2005  25  16  Si  Si  No  

15  Bolivia 

Contrato de Prestamo: Segundo Programa De Apoyo Al Sector Transporte (Past III) (Bolivia-Diciembre, 2005) 2005  84  47  Si  No  No 

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16  Bolivia  Gasoducto Bolivia ‐ Brazil  1998  80     No  Si  No  

17  Uruguay 

Informe Para Comité De Prestamos e Inversiones: Programa De Infraestructura Vial - Fase II (Uruguay - Noviembre, 2005) 2005  50  245  Si  Si  ? 

18  Venezuela 

Informe Para Directorio: Proyecto Central Hidroeléctrica Manuel Piar (Tocoma) (Venezuela: Marzo, 2007) 2007  900     Si  No  No 

19  Paraguay 

Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones: Proyecto - Ruta Nacional 10: Logistica y Servicios De Apoyo Para El Transito Internacional 2005  9.5  4.3  Si  Si*  Si 

20  Panama 

Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones: Proyecto De Movilidad Urbana, Etapa I (Panama-Diciembre, 2005) 2005  52  33.5  Si  No  ? 

21  Brasil 

Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto - Programa De Desarrollo Vial – Fase Ii (Estado De Rondônia, Brasil) 2002  26  21.5  Si  No  No 

22  Brasil 

Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto Proyecto: "Rehabilitación Del Sistema Vial y de Circulación de Peatones en el Municipio De Florianópolis" 2007  11.9  11.9  Si  No  ? 

      Total           3 of 22  7 of 22  16 

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7.1 Evaluaciones Ambientales Estratégicas En general, el panorama que surge es el de un Banco que desea desembolsar tan pronto como sea posible, más que una institución de desarrollo que asume la responsabilidad y que trabaja diligentemente con sus prestatarios para minimizar los riesgos y garantizar que se logre el mayor impacto positivo de desarrollo a partir de sus operaciones más delicadas. Una importante excepción reciente es que la CAF propició que se usara una evaluación estratégica ambiental en el caso de la Carretera Interoceánica Sur y su propuesta metodología de Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) en los proyectos de IIRSA. Este desarrollo más o menos reciente, junto con su participación en un grupo de trabajo de IIRSA sobre el tema, es una señal prometedora de que la institución reconoce que debe empezar a atender los efectos de las operaciones que esté financiando en la región. Sin embargo, una limitación importante es que la CAF no condiciona el financiamiento para la carretera con que se implementen oportunamente las Evaluaciones Estratégicas Ambientales, Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) son una estrategia clave y una herramienta crucial para comprender y hacer frente a los efectos acumulativos a largo plazo en la región que sean consecuencia de proyectos específicos y de conjuntos de proyectos coordinados o de programas regionales. Una mayor aplicación de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas en los proyectos financiados por la CAF empezaría a colocar a la institución en el camino del desarrollo sustentable, que sus esfuerzos de relaciones públicas con frecuencia proyectan. Aun así, de los 22 proyectos de alto riesgo para infraestructura que se revisaron, sólo dos estaban informados por las evaluaciones EAE (y sólo después de que se autorizara el proyecto). Si el compromiso de la CAF ante la evaluación de impacto ambiental más convencional es cualquier estándar, la metodología de las EAE se verá en última instancia como un obstáculo para la rápida autorización de un proyecto, más que una herramienta de desarrollo. En la práctica, la evaluación de impacto ambiental la EIA es elaborada con base en la informacion que se le proporciona a la CAF y no en una evaluacion propia, ya que ni tiene el personal para cada proyecto, ni tampoco puede esperar hacerlo; el tiempo es un factor fundamental y un instrumento de valor agregado que la CAF utiliza muy bien frente a otros organismos multilaterales. A diferencia de una evaluación de impacto ambiental tradicional, las Evaluaciones Ambientales Estratégicastoman una perspectiva más amplia y consideran los efectos iniciales y subsecuentes de un proyecto en particular dentro del contexto de otros proyectos de desarrollo de la región. Las EAE generan recomendaciones para los planes de desarrollo regionales o sectorales que fueron diseñados para reducir los efectos indirectos y para mejorar los beneficios de las inversiones específicas en proyectos. También analizan y dan recomendaciones de cambios en la política general y en el ambiente institucional en donde opera el proyecto. Las EAE son muy útiles cuando se aplican en las primeras etapas de la programación y de la identificación de proyectos con el fin de examinar las opciones potenciales del desarrollo regional o las estrategias sectorales, antes de que se tomen las decisiones sobre los proyectos. Las EAE pretenden ser altamente participativas para así integrar intereses sociales y económicos más amplios,

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frecuentemente descuidados en la toma de decisiones acerca del diseño y las alternativas del proyecto. Por último, la evaluación estratégica sólo será una herramienta valiosa para integrar mejor la paliación de la pobreza, la protección del ambiente y las metas de desarrollo económico si las recomendaciones que surjan del proceso se implementan de forma oportuna como parte del proyecto general. La estrategia ambiental de la CAF indica que bajo ciertas condiciones en los proyectos que tienen efectos importantes, exigirá o ayudará a los prestatarios para que realicen las evaluaciones EAE. La Carretera Interoceánica Sur de Perú es el primer caso en el que la CAF ha propiciado activamente que el gobierno lleve a cabo dicho estudio. La Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez también ha utilizado las evaluaciones estratégicas ambientales, aunque fue el BID el que lo exigió como precondición al financiamiento. Hay pocos otros casos de EAE CAF. Uno fue en Argentina en el crédito de Laguna La Picasa ya que para la CAF era nuevo este tipo de operaciones con desviaciones de agua. Otro caso fue también en Paraguay pero al final el gobierno no hizo mucho caso. Como se ve en el estudio de caso que se presenta, existen tres factores limitantes importantes en ambos proyectos que impiden que las Evaluaciones Ambientales Estratégicas logren los efectos positivos y disminuyan los riesgos que se preveían en el proceso: 1) En primer lugar, como la CAF no está dispuesta a condicionar el financiamiento a la implementación específica de parámetros en las Evaluaciones Ambientales Estratégicas, en ambos casos, los proyectos de carreteras avanzaron sin la implementación necesaria de los programas de las EAE que pretenden evitar daños y generar ventajas positivas; 2) la endeble capacidad del gobierno y/o disposición política no se tocan en el financiamiento del proyecto y son un factor crucial en la falla de no implementar oportunamente los planes ambientales y de acción social de dichas evaluaciones; y 3) los patrocinadores del proyecto no estaban dispuestos a adoptar, garantizar o invertir recursos suficientes que fueran necesarios para las reformas de las políticas y de la institución, ni en los planes ambientales y de acción social que las EAE recomendaban. Por ejemplo, en ambos casos, los recursos de que se dispuso para el programa fueron mucho menores de lo que se necesita para garantizar verdaderos resultados de desarrollo sustentable. Que la CAF reconozca la importancia de evaluar, evitar y atender los efectos iniciales y subsecuentes, acumulativos y regionales es un importante paso adelante y resulta crucial para garantizar que las operaciones del banco den resultados de desarrollo más sustentable. Sin embargo, como este caso lo ha demostrado, cuando los gobiernos no implementan los planes de acción ambiental, social e institucional recomendados a partir del proceso de evaluación de impacto ambiental y de las evaluaciones estratégicas ambientales, los proyectos con frecuencia tienen efectos irreversibles y las metas del desarrollo sustentable se ponen en riesgo. A continuación se da una detallada revisión de la aplicación de las políticas de la CAF en el caso de un proyecto destacado que está provocando efectos sociales y ambientales importantes en la región:

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La Carretera Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú. El siguiente estudio de caso, que se presenta de manera muy sintetizada, se extrajo de un reporte extenso de Marc Dourojeanni, Estudio de caso sobre la Carretera Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú.50

7.2 La Carretera Interoceánica Sur en la Amazonia del Perú51 52

Una de las obras mas destacadas de IIRSA que está siendo ejecutada es la Carretera Interoceánica entre Brasil y Perú y que se justifica, de una parte, por brindar acceso a los productos brasileños a los puertos peruanos del Pacífico y, por otra, para promover el desarrollo de la deprimida y populosa región sur del Perú. La obra, en territorio peruano, consiste en asfaltar o mejorar 2,586 km de carreteras, entre la pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios), en la frontera con el Brasil y puertos de la Costa Sur. Será realizada a un costo de US$892 millones. La parte amazónica de la obra atraviesa las regiones amazónicas de Madre de Dios, Cuzco y Puno, entre 200 m.s.n.m. y más de 4,000 m.s.n.m. Esta parte será ejecutada y luego administrada por dos empresas concesionarias por la modalidad conocida como BOT (build, operate and transfer). La obra fue estudiada, licitada, concedida, parcialmente financiada e iniciada entre 2003 y marzo de 2006. El financiamiento parcial, un préstamo de enlace, fue otorgado por la CAF con garantía de la República del Perú. La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño permitiendo transitar por carretera asfaltada entre los puertos oceánicos del Atlántico y los del Pacífico. La región amazónica por la que pasará la carretera es la región más natural que queda en la Amazonia peruana y ostenta una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta, 50 M. Dourojeanni (2006), Carretera Interoceánica Sur. BICECA: Washington, D.C. y Lima, Perú. http://www.biceca.org/es/Project.Library.312.aspx 51Las opiniones contenidas en este estudio son de exclusiva responsabilidad del autor. Para aceder el estudio completo, visite http://www.biceca.org/es/Project.Overview.312.aspx. Para mayor información, véase: El Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil Peruana (GTSCP), eraezluna@yahoo.com; Asociación Labor Lima, ppatron@labor.org.pe, www.labor.org.pe/oficina-lima/; Derecho Ambiental y Recursos Naturales (DAR) dar@amauta.rcp.net.pe 52Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Forestal, Doctor en Ciencias.

Figura 15. Mapa de la Carretera Interoceanica Sur (Peru)

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incluido una elevada proporción des endemismos, debido a su buen estado de conservación general y a la diversidad de ecosistemas ocasionados por la gradiente altitudinal. También es refugio de un número considerable de grupos indígenas que viven en aislamiento voluntario. Por eso el mejoramiento de esta carretera reviste una importancia única en términos de riesgos para los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad y de respeto por los derechos de las últimas poblaciones humanas que viven sin o con muy poco contacto con la sociedad moderna. Igualmente preocupa el agravamiento de problemas ambientales y sociales característicos de la construcción y operación de carreteras en condiciones de bosque tropical húmedo de regiones planas y de altitud. De una parte, el presente estudio confirma que en la región existe un pasivo ambiental y social significativo, que deviene de los impactos producidos gradual y cumulativamente a partir de la construcción en las décadas de 1940 y 1950 de caminos de penetración a la Amazonía desde Cuzco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable entre Puerto Maldonado y la frontera brasileña, que data de los años 1980s. De otra parte, el estudio ratifica opiniones de diversos autores que alertaron sobre el riesgo de que los impactos ambientales y sociales se agraven mucho, en amplitud y velocidad, después del asfaltado y mejoría de la carretera. Los impactos ambientales más probables, vistos en un horizonte de más de 10 años, incluyen incremento rápido de la deforestación, degradación de bosques naturales, invasión de áreas protegidas, mayor incidencia de incendios forestales, expansión del cultivo de la coca, explotación anárquica de oro, degradación de ambiente urbano, pérdida de biodiversidad, incremento de caza y pesca y, reducción de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en especial problemas mayores en torno al recurso hídrico, incluido inundaciones, aluviones y calidad del agua para uso humano. Los peores impactos sociales se manifestarán con relación a los indígenas en aislamiento voluntario, incremento de la migración andina hacía la región amazónica, invasión de tierras indígenas en general, conflictos por la tierra y por su regularización, incremento de la pobreza urbana y falta de servicios públicos en barrios marginales, aumento de las actividades ilegales y disminución de la seguridad pública y, claro, dilución y pérdida de valores culturales tradicionales, entre otros.

La opinión pública local, regional y nacional, tradicionalmente a favor de la construcción y mejoramiento de las carreteras y fuertemente influenciada por la pesada propaganda gubernamental, considera casi unánimemente que la obra traerá grandes beneficios económicos y no se importa con los impactos ambientales y sociales que, de otra parte, han sido constantemente minimizados por los actores oficiales. El gobierno siempre ha informado a la opinión pública que los impactos negativos serán mínimos porque la carretera no es nueva y que se están tomando todas las precauciones ambientales y sociales necesarias. Apenas un

segmento pequeño de la sociedad civil, principalmente organizaciones no gubernamentales e intelectuales, ha levantado objeciones, esencialmente apuntando a la ausencia de un programa que limite los perjuicios más probables y que permita aprovechar las oportunidades económicas que la mejoría de la carretera brindará. Las principales restricciones por parte de las organizaciones sociales de base han provenido de entidades indígenas o campesinas.

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Pero, cuando se consulta directamente a la población que será afectada, a pesar del entusiasmo general, surgen innumeras dudas sobre lo que les espera. Estas dudas son de nivel personal, familiar, municipal y regional. Temas como la economía familiar, los conflictos por la propiedad en la faja de dominio, seguridad de la familia y de los animales, el costo del peaje, invasión de tierras, empleo en la construcción, costo de la titulación, riesgos de accidentes, elevación del precio de la tierra, modificaciones en el tránsito urbano, entre muchos otros, se suman diversos de los problemas que ya fueron comentados antes como impactos ambientales y sociales. Evidentemente, gran parte de los actores locales están muy satisfechos, en especial los extractores e industriales forestales, los que pretenden dedicarse a la agricultura y pecuaria en forma más intensiva, los mineros y los miembros de los sectores hotelero y de restaurante, así como una parte de los que se dedican al turismo. De otra parte, todos reclamaron de la precariedad de la información sobre la obra y de la falta de consultas públicas efectivas. El análisis de la actuación del gobierno peruano y de la CAF en relación a la obra, revela que ambos prestaron poca atención a principios y normas que, formalmente, rigen la aprobación de este tipo de proyectos. La omisión principal es que la obra fue aprobada, financiada e iniciada sin disponer de una evaluación de impacto ambiental y social. Existe, en cambio, un amplio capítulo ambiental dentro del estudio de factibilidad y también, estudios de impacto ambiental parciales, referidos a los trechos por los que la obra fue comenzada. Pero se trata de estudios basados en información de segunda mano o referidos esencialmente a los impactos directos de la obra, sin un buen análisis y sin el indispensable complemento de información pública y consulta. La pretensión de que los estudios de impacto ambiental, parciales o por trechos, sumen al final, el equivalente a una evaluación ambiental completa no es técnicamente aceptable y, de cualquier modo, sería aprobada muy tarde para poder aplicar la gama de medidas que el ejercicio presupone. Gran parte del problema descrito se debe a la debilidad de la legislación peruana sobre licenciamiento ambiental, que deja la decisión en el sector que promueve la obra evaluada y, en general, a la menguada institucionalidad pública ambiental. Existen otras objeciones al procedimiento seguido por el gobierno y por la CAF para la aprobación de la Interoceánica. La CAF, en especial, no cumplió varios otros de sus lineamentos de política ambiental y social. La CAF tuvo conciencia del problema creado por la rapidez inusual que el gobierno imprimió al proyecto, provocando su aprobación sin evaluación de impacto ambiental y social y, por eso, realizó acciones paliativas como el mejoramiento de la capacidad de evaluación ambiental en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el financiamiento de consultas con la sociedad civil y, en especial, presionando al gobierno a aceptar un programa para la gestión ambiental y social de la región afectada por la obra (programa Inrena/CAF). Este programa (US$10 millones como préstamo de la CAF y US$7 millones de contrapartida local) está bien orientado y aborda muchos de los problemas que la carretera agravará. Pero el monto destinado al mismo y su plazo de ejecución son claramente insuficientes para resolver el problema. Además, este

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programa aún no ha sido aprobado por el Perú ni por la CAF. El gobierno argumenta que la situación de la ocupación de la tierra en Madre de Dios está consolidada por la existencia de áreas protegidas amplias, tierras indígenas tituladas y gracias al sistema de concesiones forestales (de varios tipos) ya otorgado. También se encuentra preparando una zonificación ecológica económica, un plan de desarrollo en el ámbito de la Interoceánica y otro, en las zonas fronterizas. La realidad demuestra que la supuesta estabilización en la ocupación de tierras es muy frágil, primeramente porque no existe capacidad de evitar invasiones y, en especial, porque las concesiones, del mismo modo que el programa de titulación de tierras y catastro rural, en lugar de evitar conflictos, los han multiplicado debido a la baja calidad del trabajo. De otra parte, la probabilidad de que los planes en ejecución sean implementados es sumamente remota debido a su costo elevado y a la incapacidad del gobierno en la región, en sus tres niveles. En conclusión, la principal objeción a la obra no se refiere directamente a ella sino a la falta de mecanismos públicos que permitan, de una parte, evitar los peores impactos ambientales y sociales previstos y, de otra, impulsar el desarrollo sostenible aprovechando las nuevas oportunidades que ella brinda. Por eso, la primera y más importante recomendación es la elaboración, financiamiento y ejecución de un programa de desarrollo regional que cubra en profundidad los temas que serán superficialmente abordados por el Programa Inrena/CAF y que incluya lo que este no contiene. Se estima que el costo de este programa es del orden de US$100 a 150 millones. Pero, para que un proyecto como ese tenga éxito en las condiciones de la región afectada, es indispensable que el gobierno peruano defina una autoridad clara sobre el mismo y sobre los sectores que deberían ejecutarlo. La principal dificultad actual de la sociedad civil en relación a la Interoceánica es la falta de interlocutor valido en el gobierno. También es condición de éxito que se establezcan los mecanismos de información y de participación efectiva que prevé la legislación peruana y los que sean necesarios específicamente para ejecutar el programa. El estudio presenta muchas otras recomendaciones, algunas de tipo coyuntural o urgente, como son el establecimiento de un mecanismo de monitoreo, seguimiento y evaluación independiente para la carretera, mecanismos de solución de conflictos por trechos y, asegurar que los estudios de impacto ambiental que faltan sean de mejor calidad que los ya realizados y, otras, de fondo, como las mencionadas antes, a las que deben añadirse la necesidad de hacer cambios estructurales en la legislación y en la institucionalidad peruana sobre medio ambiente y en particular sobre licenciamiento ambiental. Los bancos multilaterales de desarrollo han demostrado poca eficiencia en sus discusiones con el gobierno peruano en relación al tema ambiental siendo indispensable que adopten medidas concretas al respecto y, en el caso específico de la CAF, debe preparase a ejercer una supervisón muy severa sobre esta obra. Una de las obras de IIRSA que está siendo ejecutada es la Carretera Interoceánica entre Brasil y Perú y que se justifica, de una parte, por brindar acceso a los productos brasileños a los puertos peruanos del Pacífico y, por otra, para promover el desarrollo de la deprimida y populosa región sur del Perú. La obra, en territorio peruano, consiste en asfaltar o mejorar 2,586 km de carreteras, entre la pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios), en la frontera con el Brasil y puertos de la Costa Sur. Será realizada a un costo de US$892 millones. La parte amazónica de la obra, atraviesa las regiones amazónicas de Madre de Dios, Cuzco y Puno, entre 200 m.s.n.m. y más de

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4,000 m.s.n.m. Esta parte será ejecutada y luego administrada por dos empresas concesionarias por la modalidad conocida como BOT (build, operate and transfer). La obra fue estudiada, licitada, concedida, parcialmente financiada e iniciada entre 2003 y marzo de 2006. El financiamiento parcial, un préstamo de enlace, fue otorgado por la CAF con garantía de la República del Perú. La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño permitiendo transitar por carretera asfaltada entre los puertos oceánicos del Atlántico y los del Pacífico. La región amazónica por la que pasará la carretera es la región más natural que queda en la Amazonia peruana y ostenta una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta, incluido una elevada proporción des endemismos, debido a su buen estado de conservación general y a la diversidad de ecosistemas ocasionados por la gradiente altitudinal. También es refugio de un número considerable de grupos indígenas que viven en aislamiento voluntario. Por eso el mejoramiento de esta carretera reviste una importancia única en términos de riesgos para los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad y de respeto por los derechos de las últimas poblaciones humanas que viven sin o con muy poco contacto con la sociedad moderna. Igualmente preocupa el agravamiento de problemas ambientales y sociales característicos de la construcción y operación de carreteras en condiciones de bosque tropical húmedo de regiones planas y de altitud. De una parte, el presente estudio confirma que en la región existe un pasivo ambiental y social significativo, que deviene de los impactos producidos gradual y cumulativamente a partir de la construcción en las décadas de 1940 y 1950 de caminos de penetración a la Amazonía desde Cuzco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable entre Puerto Maldonado y la frontera brasileña, que data de los años 1980s. De otra parte, el estudio ratifica opiniones de diversos autores que alertaron sobre el riesgo de que los impactos ambientales y sociales se agraven mucho, en amplitud y velocidad, después del asfaltado y mejoría de la carretera. Los impactos ambientales más probables, vistos en un horizonte de más de 10 años, incluyen incremento rápido de la deforestación, degradación de bosques naturales, invasión de áreas protegidas, mayor incidencia de incendios forestales, expansión del cultivo de la coca, explotación anárquica de oro, degradación de ambiente urbano, pérdida de biodiversidad, incremento de caza y pesca y, reducción de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en especial problemas mayores en torno al recurso hídrico, incluido inundaciones, aluviones y calidad del agua para uso humano. Los peores impactos sociales se manifestarán con relación a los indígenas en aislamiento voluntario, incremento de la migración andina hacía la región amazónica, invasión de tierras indígenas en general, conflictos por la tierra y por su regularización, incremento de la pobreza urbana y falta de servicios públicos en barrios marginales, aumento de las actividades ilegales y disminución de la seguridad pública y, claro, dilución y pérdida de valores culturales tradicionales, entre otros. Los principales problemas ambientales, directos e indirectos, que se agravarán con el mejoramiento de la Interoceánica son resumidamente: (1) incremento considerable de la deforestación para fines agropecuarios; (2) degradación del recurso forestal por explotación anárquica, (3) incremento de la incidencia de incendios forestales, (4) aceleración del ritmo de perdida de la biodiversidad, (5) aumento de los riesgos de invasión de áreas naturales protegidas, (6) incremento de la contaminación de origen agrícola, urbano y minero, (7) reducción del valor protector del bosque (deforestación, descremado del bosque, incendios) en las cuencas

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hidrográficas e incremento de incidencia de fenómenos erosivos violentos y de inundaciones a sí como reducción de la calidad del agua e irregularidad de su flujo, (8) reducción del potencial de la región para proveer otros servicios ambientales, como fijación de carbono. Los principales problemas sociales, directos e indirectos, que se agravarán con la puesta en operación de la Interoceánica son, resumidamente: (1) invasión de los territorios residuales de los últimos grupos de indígenas aislados, (2) invasiones en tierras de comunidades nativas, (3) grande incremento de conflictos por la tierra y por su uso, (4) incremento de cultivos y actividades ilegales, (5) incremento de la inmigración y formación de barriadas en las zonas urbanas, (6) mayor impacto sobre restos arqueológicos, (7) deterioro o alteración de los padrones culturales, (8) aumento de la prostitución, trabajo esclavo e infantil y delincuencia en general. El proceso de los estudios ambientales y sociales: 1) Fueron realizados dos tipos de estudios socio-ambientales: (1) el capítulo ambiental del

estudio de factibilidad y, (2) EIAs parciales en los Tramos 2 y 3. El primero, aunque amplio, no puede calificarse como evaluación de impacto ambiental. Los segundos hacen referencia esencialmente a los impactos ambientales y sociales directos y, desde ese punto de vista, son aceptables. Pero, ambos productos tienen por defectos: (1) estar centrados en los impactos ambientales directos, que son los menos importantes, (2) no haber desarrollado mecanismos de información y consulta adecuados o suficientes, (3) ser esencialmente compilaciones de datos pre-existentes y de carecer de un buen análisis y, (4) ofrecer propuestas excesivamente vagas para los problemas principales. Además, es inusual el criterio de hacer EIAs parciales siendo improbable que, como pretenden los responsables, la sumatoria de los EIAs parciales resulte en una EIA completa. Es de considerar que estos estudios fueron realizados primeramente por la parte interesada que era el gobierno peruano y las constructoras brasileñas

2) Queda claramente establecido que, contrariando el espíritu y la letra de la legislación nacional del Perú y los criterios internacionalmente aceptados, el financiamiento y las obras de la Interoceánica fueron respectivamente aprobado e iniciadas, sin disponer de una evaluación de impacto ambiental.

3) Las deficiencias de los estudios ambientales son reconocidas inclusive por la DGASA del Ministerio de Transportes y Comunicaciones que, por eso, en conjunto con la Conam decidió hacer una evaluación de impacto ambiental estratégica, con recursos a ser proporcionados por el programa Inrena/CAF.

La evaluación de impacto ambiental estratégica El propio MTC, a través de la DGASA, ha acogido la sugerencia del Conam para realizar una evaluación socio-ambiental estratégica que compense las deficiencias previsibles de la EIA y que, realmente, aborde la variedad de problemas decurrentes del conjunto de obras previstas en el marco de la IIRSA para la región sur del Perú. Este estudio fue incluido con US$110,000 como componente del Programa INRENA/CAF, suma que se considera insuficiente para la magnitud del propósito.53 53 En efecto, la EIA estratégica, para ser lo que su nombre indica, debe contemplar también los impactos y problemas ocasionados por inversiones de unos 75 mil millones de dólares programados por el IIRSA en la región.

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El programa tiene por objetivo “contribuir al fortalecimiento de la capacidad institucional y técnica de planificación, operación, titulación, supervisón y monitoreo, por parte de las entidades del sector público nacionales y regionales, con participación de la sociedad civil, en el manejo, prevención y mitigación de los impactos ambientales y sociales indirectos generados por la construcción y operación de la carretera Interoceánica Sur” y consta de nueve objetivos específicos: (1) desarrollar y ejecutar proyectos y actividades prioritarias que permitan prevenir y mitigar impactos indirectos: (2) promover el desarrollo y financiamiento de actividades sostenibles, (3) consolidar las concesiones forestales y la plena operatividad de las áreas naturales protegidas; (4) apoyar la participación y el monitoreo de las actividades del programa por parte de la población y de la sociedad civil organizada; (5) desarrollar un plan de ordenamiento territorial: (6) mejorar la gestión de las áreas naturales protegidas y crear otras nuevas; (7) realizar un plan de desarrollo de actividades turísticas, (8) mejorar la gestión de la producción aurífera y; (9) ejecutar el catastro, titulación y registro de tierras. Esos objetivos específicos se realizarían a través de cuatro componentes: (1) promoción del ordenamiento territorial de las regiones; (2) promoción del manejo sostenible de los bosques; (3) fortalecimiento de la institucionalidad y participación ciudadana y (4) establecimiento de la unidad ejecutora del programa. Así, este programa, al que también se estaría agregando el financiamiento de la evaluación socio-ambiental estratégica, contiene mucho de lo que es necesario hacer en la región para asegurar un desarrollo sostenible54, aunque existen temas muy poco o no cubiertos, como el de la atención a las reales necesidades de los pueblos indígenas y los relativos a problemas socio-ambientales urbanos o de salud y educación o seguridad pública. Pero se duda que este programa alcance sus objetivos o que resuelva el problema creado o evidenciado por la Interoceánica debido a los hechos siguientes: (1) los recursos asignados al programa son extraordinariamente limitados, claramente insuficientes para cumplir sus ambiciosos objetivos;55 (2) la agencia ejecutora escogida, el Inrena, aunque formalmente le podría corresponder esa función, está notoriamente desimplementada para hacerlo, siendo bien conocido que no consigue ni siquiera cumplir sus funciones básicas con relación a áreas protegidas y administración forestal; (3) existen, aún antes de la aprobación del programa, conflictos entre las numerosas entidades que deben participar en el mismo habiéndose adoptado soluciones “salomónicas” pero administrativamente complejas para un manejo efectivo y; (4) el plazo de ejecución, limitado a apenas 3 años, es absolutamente insuficiente considerando la debilidad administrativa de los ejecutores y las enormes dificultades geográficas, ecológicas y sociales que caracterizan las regiones afectadas. El problema central del programa es su carácter presupuestal y temporalmente limitado. El costo del Programa es de apenas US$17 millones de los que la CAF financiaría el 60.6% (US$10.3 millones) y el Perú aportaría US$6.7 millones de los que US$4.3 millones corresponde a gastos recurrentes. Este monto está varias veces por debajo de las necesidades reales para ejecutar los proyectos y acciones programadas. Por ejemplo, el tema de las áreas protegidas, de las que solamente las que estarán muy amenazadas abarcan más de 3 millones de hectáreas, sería atendido con US$2,228,000; el mejoramiento de la gestión ambiental de las actividades auríferas

54 Los consultores que prepararon la propuesta fueron altamente calificados e aparentemente hicieron lo mejor posible dentro de los estrechísimos limites presupuestales decididos por el gobierno 55 Para varar en este tipo de proyectos, una vez que el constructor gana la licitación, se queda sin recursos a la mitad del proyecto y vuelve al gobierno para apalancarse financieramente, es una constante en muchos proyectos de CAF

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tiene una asignación de apenas US$372,000, similar a la que se asigna para hacer un plan de desarrollo turístico y el fortalecimiento de la identidad cultural de los pueblos indígenas sólo recibiría US$450,000.56 La CAF demostró voluntad para resolver los problemas planteados: (1) contemplando mejorar la capacidad institucional de la DGASA del MTC usando saldos (US$470,000) de otros proyectos, (2) financiando el estudio Futuro Latinoamericano/SPDA y también (3) insistiendo fuertemente ante el gobierno peruano para que este acepte el préstamo de US$10 millones para el programa Inrena/CAF para la gestión ambiental y social de la región, prácticamente como condición para el otorgamiento del préstamo puente de US$200 millones. Pero, a pesar de esos gestos, la CAF dejó de cumplir sus propias políticas ambientales y sociales. En efecto, no se acataron los siguientes lineamientos de política: (1) no se respetó la legislación nacional que demanda que las obras deben tener una EIA completa y aprobada para ser iniciadas57; (2) el financiamiento fue concedido al Perú a pesar de que no se disponía de un EIA (ni siquiera los EIAs parciales estaban aprobados cuando se otorgó el préstamo) ni de otros documentos ambientales y sociales a que se refieren los lineamientos de la CAF; (3) tampoco se observó el cuidado que sugiere el lineamento referente a la biodiversidad pues, esta obra, atraviesa uno de los lugares de mayor y más compleja biodiversidad en el planeta sin que la CAF hiciera un análisis especial al respecto; (4) el lineamiento de participación de la comunidad es otro que no ha sido acatado pues, como se ha visto, es uno de los temas que más ha levantado protestas entre la sociedad civil y; (5) en muchas formas puede decirse que este proyecto tampoco cumple los requisitos de sostenibilidad que la CAF pregona como importante. No es que la CAF no intentó que algunos de sus lineamientos y sus detalles respectivos sean cumplidos. Dan fe de ese esfuerzo las actas de las negociaciones entre la CAF y el gobierno pero, al final, este último venció. La CAF ha hecho esfuerzos importantes para que el gobierno peruano se adecue a sus lineamientos de política ambiental y social. Pero, con excepción del programa INRENA/CAF, prácticamente una condición de la CAF para otorgar el préstamo puente, sus esfuerzos han sido infructuosos. La CAF hace esfuerzos, (misiones de evaluacion, etc.), pero la CAF le presta a sus dueños, y son pocas las operaciones por lo cual se que haya dicho que no. Institucionalidad Ambiental Débil y Marco Politica Nacional Deficiente Una responsabilidad importante del banco es su decisión para avanzar sin este y otros proyectos con impactos ambientales y sociales significativos sin dar la importancia debida a la falta de una política ambiental y de mecanismos legales e institucionales suficientes en el Perú. La legislación ambiental peruana es una de las más débiles de América Latina. En ella no se establece claramente el alcance y mucho menos el modus operandi del llamado Sistema Nacional de Evaluación Ambiental. Cada sector de la economía tiene la potestad de aprobar los EIAs de los proyectos de su propio sector, como lo hizo el MTC en relación a la Interoceánica. Aunque se prevén mecanismos de consulta con otros sectores, estos raramente son realizados seriamente y si lo son, de cualquier modo, la decisión es unilateral. De otra parte, las normas ambientales y sociales de cada ministerio son elementales y, por ejemplo en el caso del MTC, apenas

56 Es importante reconocer que además la CAF no tiene experiencia en el manejo ambiental de este tipo de sistemas con actividades similares, por ejemplo, en el sector minera. 57 Hay que reconocer que este responsabilidad no solo es de la CAF sino también del gobierno peruano de haber permitido firmar el contrato con carencias de informes ambientales.

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consideran los impactos directos. El Conam, aunque en teoría encabeza el sistema, en la práctica tiene pocos elementos para evitar que los EIAs sean apenas una formalidad. De otra parte, no existen realmente mecanismos para que sean cumplidas las recomendaciones que emanan de los EIAs. A eso se suma la notoria falta de implementación de las oficinas encargadas de los asuntos socio-ambientales de los ministerios que los tienen y, además, estas tienen un peso insignificante en las decisiones sectoriales.58 Aunque en la gestión pública peruana existan centenares de dispositivos legales que tocan el tema ambiental y que exista multitud de políticas y documentos estratégicos que tratan todas las facetas del tema, cualquier análisis de ellos demuestra que son apenas epidérmicos, declarativos y, en consecuencia, intrascendentes. En esa línea se inserta la decisión reciente de incluir en el programa Inrena/CAF la realización de una evaluación ambiental estratégica, con una asignación claramente insuficiente y que, además, como los EIAs, llegará tarde. Obviamente, más que hacer esta nueva evaluación, lo importante es aplicar sus resultados y, para esto, nada en la realidad de la administración pública nacional permite optimismo. Será otro estudio para demostrar que se “ha cumplido”. Es preciso añadir que el Perú es el único país de América Latina que nunca solicitó financiamiento internacional (préstamos) para temas ambientales, manejo de recursos naturales renovables o desarrollo sostenible. Países mucho más pobres, como Bolivia, Ecuador y todos los de América Central y del Caribe ya solicitaron y ejecutaron numerosos préstamos con esos fines porque a diferencia del Peru estos paises tienen ministerios del ambiente que pueden llegar y solicitar presupuestos directos. El primer pequeño préstamo para el Perú en ese rubro provino como condición del BID para su participación en el proyecto del Gas del Camisea. El que se está gestionando ante la CAF será el segundo, también como condición impuesta por el financiador.

Algunos de los defectos economicos resultando para los Peruanos de la falta de preparación adecuada, la falta de condiciones adecuadas y el análisis inadecuada de la capacidad institucional de conducir el proyecto fue el anuncio sorprendente de que la construcción de la carretera Interoceánica Sur requerirá US$ 600 millones más a los US$ 826.8 millones presupuestados inicialmente debido al incremento en los costos de obra que no se habían previsto.59 Según un informe enviado por el gerente de Supervisión de la obra, Fernando Llanos Correa, al gerente general del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran) el pasado 18 de febrero, 2008 la obra realmente costará US$ 1,314 millones. El aumento del precio se produjo porque la carretera se ofreció en concesión luego de que las autoridades llevaran a cabo solamente estudios de prefactibilidad, con lo que la concesionaria debió realizar los análisis de factibilidad, ahora dijo el funcionario. Los costos adicionales, ya inflado por el concesionario sabiendo que no se puede licitarlos otra vez, implicarán un ajuste en los pagos anuales del gobierno disminuyendo los beneficios netos para el país.

En suma, donde otros países poseen ministerio de medio ambiente, consejo ambiental altamente democrático y con poderes decisivos, instituciones ejecutivas relativamente fuertes y donde todo eso se reproduce a nivel de cada estado y a veces de cada municipio, como en el Brasil, en el

58 Este es uno de los problemas en Peru de no tener, hasta este ano, un Ministerio del Ambiente como en otros paises, mientras el CONAM e INRENA no funcionan efectivamente ni tienen el alcance que deberian tener. 59 Veanse la pagina principal dedicado al proyecto Interoceanica Sur de BICECA: http://www.biceca.org/es/Project.Overview.312.aspx

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Perú la institucionalidad ambiental se limita a una autoridad ambiental con autoridad extremamente limitada y a algunas pequeñas oficinas socio-ambientales sectoriales (Dourojeanni, 2002).60 En lugar de un Instituto de Recursos Naturales y Medio Ambiente (IBAMA) con más de 6,000 funcionarios y dependiente del Ministerio del Medio Ambiente, como en el Brasil, el Perú cuenta con un raquítico Inrena que, además, obedece al Ministerio de Agricultura, es decir a uno de los sectores que más impacto negativo ocasiona al ambiente. A diferencia del Brasil, donde cada estado replica la estructura nacional, en los departamentos o regiones del Perú apenas existe, si la hay, una minúscula oficina de enlace ambiental. De otra parte, el Brasil dispone de legislación ambiental federal y estatal detallada y severa, como la Ley de Crímenes Ambientales y medidas, como la ya mencionada regla de compensación mínima de 0.5% exclusiva para áreas protegidas que habría sido aplicada en el caso que ocupa este trabajo. Lo que podía esperarse de esta situación lamentable en el caso peruano ha sido corroborado recientemente con los problemas del proyecto Gas del Camisea (Goodland, 2006, otro proyecto de CAF) y, ahora, con lo que evidentemente ha ocurrido con la Interoceánica. 8.0 Conclusión y recomendaciones En el mundo de las finanzas globales, la CAF se ha ganado merecidamente la reputación de ser un banco eficiente, ágil y altamente lucrativo con sólidas políticas financieras que le han dado a la institución cada vez más altas calificaciones de crédito en todas las agencias calificadoras importantes. Sus políticas mínimas sobre cuestiones sociales, ambientales y de procuración, así como su política de puertas abiertas para sus prestatarios, le han dado también diversos apodos, desde “mastercaf” hasta “carroñero” por tomar proyectos que han sido rechazados por el Banco Mundial o el BID o simplemente porque los prestatarios consideran que toma demasiado tiempo dejar en manos de otros BMD. No obstante, es sólo cuestión de tiempo antes de que los inversionistas globales del banco e incluso sus accionistas principales empiecen a preguntarse por qué un banco tan destacado, que tiene una creciente influencia en la región, no ha adoptado y fomentado los estándares industriales globales con respecto a una administración ambiental responsable y un desarrollo social responsable. Hasta ahora, muchos de los efectos negativos de los proyectos de la CAF han esquivado el escrutinio público. Aun en proyectos destacados financiados por la CAF como el Yacyreta, Camisea I, la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y el oleoducto Bolivia-Brasil, la mayor parte de la atención se ha dirigido a las agencias financieras mayores participantes, como el BID y el Banco Mundial. Qué tan rápido se den cuenta los partidarios financieros de la CAF de las deficiencias en el financiamiento y en el enfoque operativo de la institución y que empiecen a reformarlos, dependerá en gran medida de que grupos de la sociedad civil, con el apoyo de sus donantes e incluso las instituciones financieras similares, decidan tomar cartas en el asunto. Hasta ahora, la CAF cuya poderosa máquina de Relaciones Públicas asevera con orgullo el papel de la institución como un motor de desarrollo sustentable, ha disfrutado de las críticas de la sociedad civil que durante años ha ejercido presión en el Banco Mundial, el BID, las agencias de crédito para exportación y los principales bancos comerciales del Norte. En consecuencia, los

60 En Mayo, 2008, el Gobierno de Perú anuncio la creacion de un Nuevo Ministerio de Medioambiente, pero es muy temprano saber si el escema propuesta resolverá grandes cuestiones relacionado a la falta de una autoridad unica con presupuesto adecuada para atender los retos socio-ambientales actuales.

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principales bancos multilaterales de desarrollo han cambiado sus políticas, los bancos comerciales han empezado a adoptar nuevos estándares y ha surgido un importante consenso acerca de la mejor práctica internacional de inversiones social y ambientalmente responsables. Aunque aún falta mucho para que estas políticas se implementen, ha habido importantes beneficios que están en peligro de debilitarse cuando instituciones importantes como la CAF no exigen el cumplimiento de estos estándares. Con el creciente papel de la CAF como líder y e inversionista en la región, se vuelve aún más imperioso que el Banco asuma el liderazgo sobre estos aspectos y fije estándares más altos de sustentabilidad social y ambiental, en lugar de inspirar una carrera hacia el precipicio entre las demás multilaterales. Lo que es aún más importante es que la CAF debe sufrir una importante transformación en cuanto a sus propias políticas de transparencia. Una de las más grandes deficiencias de la CAF es que le falta una clara política de divulgación de información que considere incluso estándares mínimos de transparencia, lo cual es un elemento clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A diferencia de sus BMD contrapartes, a la CAF le falta una política clara sobre divulgación de información y no proporciona información sobre los proyectos antes de que sean autorizados. Como mínimo, la CAF debería establecer el mismo nivel de divulgación de información que sus hermanos, los otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Asimismo, la CAF debería empezar a transformar los efectos negativos de su financiamiento al insistir en que se desarrollen e implementen planes estratégicos de evaluación ambiental en todas sus operaciones de financiamiento. Por último, la CAF debe aceptar los más altos estándares, políticas y salvaguardas ambientales de las otras instituciones financieras. Esto significa que debe ir más allá de su enfoque de sistema de países. En los proyectos con riesgos ambientales y sociales altos o medios, la CAF debe adoptar estándares claros y obligatorios de financiamiento según se explica en los Principios de Ecuador:

1) Los prestatarios deben llevar a cabo consultas previas, libre e informadas con las comunidades afectadas de manera adecuada estructural y culturalmente para garantizar que las dudas de las comunidades se incorporen plenamente en el diseño de la operación. El prestatario debe tener en cuenta y documentar el proceso y los resultados de la consulta, inclusive, las acciones convenidas que se deriven de la consulta.

2) El prestatario debe poner la información relativa al proyecto a disposición del público durante un lapso mínimo razonable, en el idioma local y de manera culturalmente apropiada. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de evaluación y, en cualquier caso, antes de que empiece la construcción del proyecto y, posteriormente, de manera continua.

3) Los planes de administración social y ambiental deben basarse en el apego a las Normas de Desempeño de la CFI y a los Lineamientos específicos de Salud y Seguridad Ambiental Industrial aplicables. Esto es quizás lo más importante, ya que asegura que se apegue a las mejores prácticas internacionales en áreas clave como son los derechos de los indígenas, la conservación de la biodiversidad, los derechos laborales.

4) Peritos independientes deberán revisar la evaluación, el plan de gestión social y ambiental y el proceso de consulta en aquellos proyectos que sean de alto y mediano riesgo, si se considera pertinente.

5) Se deben establecer mecanismos para recibir y resolver las dudas y quejas durante el proyecto.

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6) Estipulaciones que requieran que en todos los convenios de préstamo se incluya el cumplimiento con el plan de gestión social y ambiental

7) Se debe exigir que se nombre a un experto independiente ambientalista y/o social que verifique los reportes de monitoreo del prestatario en todos los proyectos de alto riesgo y, si se considera pertinente, en los de mediano riesgo.

Al igual que muchas instituciones que estuvieron antes, la transformación de la CAF probablemente exija una enorme presión de las diversas partes interesadas. Sería muy sensato que los grupos de la sociedad civil consiguieran el apoyo de diversos puntos de influencia dentro de los grupos de partidarios de la CAF, así como otras entidades de la región que podrían estar interesadas en que la CAF adopte estándares sociales y ambientales más altos y que se convierta en un verdadero líder del desarrollo sustentable en la región.

1) Se necesitan esfuerzos inmediatos para establecer un diálogo continuo entre la sociedad civil y la presidencia y demás gerencia senior del Banco. Dada la importante influencia del presidente García con los gobiernos de la región que constituyen su Junta Directiva, será esencial convencerlo del valor de que la CAF adopte una mayor transparencia y estándares sociales y ambientales más altos. Ante todo, se debe convencer al presidente García de que él personalmente y su institución enfrentarán un importante riesgo de reputación si no se encarga de estas preocupaciones de manera oportuna. La sociedad civil debería pedir a la CAF que nombre a un enlace y que convoque a un grupo de trabajo para que se encargue de sus problemas.

2) Los ciudadanos contribuyentes deben contratar directamente a los principales miembros accionistas de la CAF; tienen derecho a exigir mayor responsabilidad pública del uso que se dé a sus impuestos. Entre estos están países como Bolivia, Perú, Ecuador, Venezuela y Colombia, así como los nuevos gobiernos accionistas: Brasil, Argentina y Uruguay. Las organizaciones de la sociedad civil deberían ponerse en contacto con los ministerios específicos que pertenecen a la Junta Directiva de la CAF y presionarlos sobre la necesidad de que la CAF se reforme. Así como hay un interés inherente entre muchos gobiernos por mantener ese entorno de una política relajada en la CAF, también hay aspectos de la agenda para la reforma de políticas que los diferentes gobiernos podrían estar dispuestos a considerar. Por ejemplo, varios representantes del gobierno que fueron entrevistados para este estudio, indicaron que sentían que la CAF debería ser una institución más transparente. Un importante funcionario de gobierno mencionó que su gobierno probablemente estaría abierto a empezar a dialogar con la Junta Directiva acerca de una mejor política social y ambiental. El gobierno boliviano podría estar abierto a abogar por la necesidad de una mejor política indígena. Representantes del Congreso/Parlamento también podrían incluirse para ejercer presión en los funcionarios claves del gobierno. Los gobiernos que cuentan con estándares más altos, como Brasil, pueden tener un interés mayor en insistir en que los prestatarios de la CAF satisfagan estándares más altos como medio para nivelar el terreno de juego. La creación del Banco del Sur puede implicar otra oportunidad para revalorar las políticas sociales y ambientales de la CAF conforme los mismos gobiernos trabajen por poner en orden una nueva entidad financiera que supuestamente se basaría en una mayor inclusión,

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transparencia y capital social. España, que es miembro de la Junta Directiva también debería considerarse.

3) Los partidarios financieros de la CAF en los mercados internacionales, particularmente Europa, Japón y Estados Unidos deberían tomar conciencia de las políticas inferiores de la CAF y de los posteriores riesgos que se relacionan con el financiamiento que ofrece. Desde 1993, la CAF ha recaudado más de $8.000 millones en los mercados de bonos internacionales. Los socios ONG en Europa, Japón y Estados Unidos pueden apoyar al entablar un diálogo con los partidarios financieros de la CAF. Debe haber más información disponible para estas entidades en lo que se refiere a los mayores riesgos sociales y ambientales que vienen junto con el financiamiento de la CAF, como consecuencia de sus inferiores estándares sociales y ambientales. Hasta ahora, parece haber el supuesto de que la CAF permite políticas de bancos multilaterales de desarrollo. Por ejemplo, en Europa ha ido a parar en por lo menos un fondo indexado de inversión socialmente responsable (en Italia), una situación que muchos cuestionarían dadas las políticas sociales y ambientales de la CAF que están por debajo de los estándares.

4) Otras instituciones financieras multilaterales, como el Banco Mundial y el BID, las cuales tienen un interés explícito en mantener su ventaja competitiva en la región, podrían ser posibles aliados en este esfuerzo por reformar. Mientras que estas instituciones tienen muchas de sus propias políticas problemáticas y debilidades, por lo menos ya han adoptado en papel un conjunto de procedimientos y estándares que rebasan ampliamente los procedimientos operativos normales de la CAF. En entrevistas formales e informales, diversos ejecutivos del BM y del BID se han quejado de la forma como las poco rigurosas políticas de la CAF han llevado a los gobiernos a llevar a la CAF algún proyecto después de que el BID o el BM ya habían invertido considerables cantidades de tiempo en preparar el proyecto. También se han quejado de que las débiles políticas de la CAF significan que los gobiernos los pasan de lado. Además de la ventaja competitiva, estas instituciones durante mucho tiempo han mantenido un interés por el desarrollo de una armonización de políticas entre los bancos multilaterales de desarrollo alrededor del mundo. Hacia este fin, han reunido a un grupo de trabajo de armonización institucional, al cual la CAF actualmente no asiste. La sociedad civil debería seguir presionando a los multilaterales para que ejerzan más presión en la CAF para que participe en el grupo de trabajo y que en general haga más por que sus estándares y políticas estén acordes con las de los otros BMD.

5) Los bancos del sector privado que operan en América Latina y que suscriben los Principios de Ecuador, también podrían incluirse como aliados en el esfuerzo por lograr una reforma. Por lo menos tres bancos brasileños, el Bradesco, el Banco do Brasil y el Banco Itau, al igual que por lo menos un accionista en el CAF, Scotiabank Perú, ya han suscrito los Principios de Ecuador. Estos bancos deben tener un convincente interés comercial por ver que otras entidades crediticias de la región adopten estos principios. Con su reciente suscripción en la CAF y su creciente papel en la región, el BNDES también es un blanco importante. Además de estos bancos, otras compañías y organizaciones de la sociedad civil que encabezan el movimiento corporativo de

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responsabilidad social y ambiental en Brasil y otros países, también podrían adherirse para ayudar a empujar a la CAF hacia estándares sociales y ambientales más altos.

Es necesario realizar una mayor investigación y documentación sobre los efectos específicos del financiamiento de la CAF para demostrar de qué manera y por qué se necesitan mejores salvaguardas y una mayor responsabilidad en el financiamiento que otorga la CAF. Mediante estudios de caso y otros documentos, la sociedad civil debe convencer a la Dirección y a la Junta Directiva de la CAF de que adoptar estas políticas sociales, ambientales y de transparencia los llevará a lograr mejores resultados de desarrollo que justifiquen el incremento de los costos y del tiempo de preparación e implementación. Los resultados de los estudios deberán difundirse ampliamente entre los accionistas de la CAF, los grupos de la sociedad civil, los medios de comunicación, el mundo académico y otros bancos multilaterales de desarrollo.

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CAF, Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones: Corredor Vial Santa Cruz-Puerto Suarez Tramos Roboré-El Carmen- Arroyo Concepción (Bolivia -Agosto, 2005) CAF, Contrato de Prestamo: Corredor Vial Santa Cruz-Puerto Suarez Tramos Roboré-El Carmen- Arroyo Concepción (Bolivia -Dic, 2005) CAF, Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto Proyecto Corredor De Integración Vial Santa Cruz-Puerto Suarez (Bolivia, sin fecha) CAF, Informe Para Directorio- Carreteras De Integración Del Sur – Fase II (Bolivia-Octubre, 2006) CAF, Informe Para Comité De Préstamos E Inversiones Carretera Potosí-Uyuni (Bolivia-Noviembre, 2006)

74

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76

Anexo 1: Accionistas y Directorio de la CAF

77

78

Anexo 2. Organigrama y Información de Contacto para los Ejecutivos de la CAF

Oficina de Recursos Humanos CAF

JEFE DE OFICINA, RECURSOS HUMANOS

JOSÉ BELLIDO

VALERIO

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

PROGRAMAS DE PAÍSES

LILLIANA MARÍA CANALE NOVELLA

VICEPRESIDENTE EJECUTIVO

LUIS ENRIQUE BERRIZBEITIA ARISTEGUIETA

JEFE DE OFICINA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y

COMPETITIVIDAD

LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

FINANZAS

MARIO HUGO SARMIENTO

KOHLENBERGER

CONTRALOR

MARCELO OSCAR ALFREDO ZALLES

BARRIGA

VICEPRESIDENTE CORPORATIVO,

SISTEMAS FINANCIEROS

MAURICIO YÉPEZ

NAJAS

JEFE DE OFICINA, ADMINISTRACIÓN DE

CRÉDITO

STEPHEN JUAN FOLEY FREEL

VICEPRESIDENTE, FINANCIAMIENTO

CORPORATIVO Y BANCA DE INVERSIÓN

CORNELIS PETRUS

VONK VAN ROSMALEN

CONSULTOR JURÍDICO

RICARDO GUILLERMO SIGWALD

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

DESARROLLO SOCIAL Y AMBIENTAL

JUAN BERNARDO

REQUENA (ENCARGADO)

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

INFRAESTRUCTURA

ANTONIO JUAN SOSA LOZANO

JEFE DE OFICINA, RELACIONES EXTERNAS

ANA MERCEDES

BOTERO ARBOLEDA

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

COLOMBIA

FREDDY ROJAS PARRA

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

PERÚ

ELEONORA SILVA PARDO

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

BOLIVIA

JOSE ALBERTO CARRERA ESPINOSA

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

ECUADOR

LUIS FRANCISCO PALAU RIVAS SACCONI

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

BRASIL

MOIRA PAZ ESTENSSORO

CORTEZ

PRESIDENTE EJECUTIVO

L. ENRIQUE GARCÍA RODRÍGUEZ

DIRECTOR, SECRETARÍA Y COMUNICACIONES

CORPORATIVAS

JOSÉ LUIS RAMÍREZ LEÓN

JEFE DE OFICINA, OPERACIONES Y

TECNOLOGÍA

LUIZ ROBERTO PARENTI AMATO

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

ESPAÑA

GERMÁN JARAMILLO ROJAS

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

ARGENTINA

MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN

DIRECTOR DE SERVICIOS GENERALES

JAIME ANTONIO CAYCEDO SILVA

Figura 16. Organigrama de la CAF

79

Figura 17. Organigrama de la CAF Organigram – Departamentos y Vice-Presidencias

JEFE DE OFICINA, ADMINISTRACIÓN DE

CRÉDITO

STEPHEN JUAN FOLEY FREEL

DIRECTOR, ACTIVOS ESPECIALES

RENNY ALBERTO LÓPEZ SÁNCHEZ

CONTRALOR

MARCELO OSCAR ALFREDO ZALLES

BARRIGA

DIRECTOR, GESTIÓN DE RIESGO

MARCIA ARLIANI DE

OLIVEIRA

DIRECTOR, AUDITORIA INTERNA

VACANTE

JEFE DE OFICINA, POLÍTICAS PÚBLICAS Y

COMPETITIVIDAD

LUIS MIGUEL CASTILLA RUBIO

DIRECTOR, COMPETITIVIDAD Y

GOBIERNO CORPORATIVO

GERMÁN RÍOS MÉNDEZ

DIRECTOR, INVESTIGACIÓN

PABLO SANGUINETTI

JEFE DE OFICINA, RECURSOS HUMANOS

JOSÉ BELLIDO VALERIO

DIRECTOR, OPERACIONES DE

RECURSOS HUMANOS

CORINA ELENA ARROYO ZERPA

DIRECTOR, PLANIFICACIÓN DE

RECURSOS HUMANOS

LEOPOLDO RAMÓN GÓMEZ HERNÁNDEZ

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

DESARROLLO SOCIAL Y AMBIENTAL

JUAN BERNARDO REQUENA

BLANCO (ENCARGADO)

DIRECTOR, DESARROLLO SOCIAL

JUAN BERNARDO

REQUENA BLANCO

DIRECTOR, MEDIO AMBIENTE

MARÍA TERESA SZAUER

UMAÑA

80

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO, FINANZAS

MARIO HUGO SARMIENTO

KOHLENBERGER

DIRECTOR, TESORERÍA

ALFONSO MACHADO

DIRECTOR, POLÍTICAS FINANCIERAS Y

EMISIONES INTERNACIONALES

GABRIEL FELPETO

CARNERO

DIRECTOR, FINANCIAMIENTO

MULTILATERAL Y DE BANCA COMERCIAL

LUIS FERNANDO INFANTE

ELÍAS

DIRECTOR, CONTABILIDAD Y PRESUPUESTO

MARCOS ÉDERMAN

SUBÍA GORDILLO

VICEPRESIDENTE, FINANCIAMIENTO

CORPORATIVO Y BANCA DE INVERSIÓN

CORNELIS PETRUS

VONK VAN ROSMALEN

DIRECTOR, FINANCIAMIENTO ESTRUCTURADO

CARMEN ELENA

CARBONELL GUZMÁN

DIRECTOR, ASESORAMIENTO

FINANCIERO

IGNACIO FOMBONA IRIBARREN

DIRECTOR, BANCA CORPORATIVA

VÍCTOR DOMINGO LOERO NAGARO

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

INFRAESTRUCTURA

ANTONIO JUAN SOSA LOZANO

DIRECTOR, PROYECTOS

MANUEL GUILLERMO LLOSA DE CÁRDENAS

DIRECTOR, ANÁLISIS Y PROGRAMACIÓN

SECTORIAL

FRANCISCO WULFF HERNANDEZ

VICEPRESIDENTE CORPORATIVO,

SISTEMAS FINANCIEROS

MAURICIO YÉPEZ NAJAS

DIRECTOR, POLÍTICAS SECTORIALES Y

FORTALECIMIENTO INSTUCIONAL

VACANTE

DIRECTOR, PyMEs Y MICROFINANZAS

MANUEL MALARET

DIRECTOR, INSTITUCIONES FINANCIERAS Y

MERCADOS DE CAPITAL

FÉLIX BERGEL BENARROCH

Figura 18. Organigrama de la CAF – Vice-Presidencias

81

VICEPRESIDENTE COORPORATIVO,

PROGRAMAS DE PAÍSES

LILLIANA MARÍA CANALE NOVELLA

DIRECTOR, PROGRAMAS DE

PAÍSES

ALEXIS RAFAEL GÓMEZ REYES

DIRECTOR, GOBERNABILIDAD Y COOPERACIÓN

TÉCNICA

ELVIRA LUPO DE VELARDE

DIRECTOR, PROGRAMAS DE

PAÍSES

EMILIO JOSÉ UQUILLAS FREIRE

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

COLOMBIA

FREDDY ROJAS PARRA

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

PERÚ

ELEONORA SILVA PARDO

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

BOLIVIA

JOSE ALBERTO CARRERA ESPINOSA

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

ESPAÑA

GERMÁN JARAMILLO ROJAS

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

BRASIL

MOIRA PAZ ESTENSSORO CORTEZ

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

ECUADOR

LUIS FRANCISCO PALAU RIVAS SACCONI

DIRECTOR, REPRESENTANTE EN

ARGENTINA

MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN

Figure 19. Organigrama de la CAF –Vice-Presidente de Programas de Paises

82

TABLA 6. INFORMACION DE CONTACTO DE LOS EJECUTIVOS DE LA CAF APELLIDOS NOMBRES CORREO

ELECTRÓNICO EXTENSIÓN TELEFÓNICA

CARGO

García Rodríguez

L. Enrique EGARCIA@caf.com +58 212 209-2110 Presidente Ejecutivo

Berrizbeitia Aristeguieta

Luis Enrique

LBERRIZB@caf.com +58 212 209-2114 Vicepresidente Ejecutivo

Sarmiento Kohlenberger

Hugo HSARMIEN@caf.com +58 212 209-2450 Vicepresidente de Finanzas

Sosa Lozano Antonio Juan

ASOSA@caf.com +58 212 209-2334 Vicepresidente de Infraestructura

Canale Novella

Lilliana LCANALE@caf.com +58 212 209-2014 Vicepresidente Programas De Países

Yépez Najas Mauricio MCYEPEZ@caf.com +58 212 209-2187 Vicepresidente de Sistemas Financieros

Vonk Van Rosmalen

Cornelis Petrus

PVONK@caf.com +58 212 209-2108 Vicepresidente, Financiamiento Corporativo y Banca De Inversión

Requena Blanco

Juan Bernardo

BREQUENA@caf.com +58 212 209-6507 Vicepresidente, Desarrollo Social y Ambiental (Encargado)

Sigwald Ricardo RSIGWALD@caf.com +58 212 209-2419 Consultor Jurídico Zalles Barriga

Marcelo MZALLES@caf.com +58 212 209-6506 Contralor Corporativo

Foley Freel Stephen SFOLEY@caf.com +58 212 209-2220 Jefe de Oficina, Administración DeCrédito

Castilla Rubio

Luis Miguel

LCASTILLA@caf.com +58 212 209-2260 Jefe de Oficina, Políticas Públicas Y Competitividad

Bellido Valerio

José JBELLIDO@caf.com +58 212 209-6595 Jefe de Oficina, Recursos Humanos

Parenti Amato

Luiz Roberto

LAMATO@caf.com +58 212 209-6566 Jefe de Oficina, Operaciones y Tecnología

Botero Arboleda

Ana Mercedes

ABOTERO@caf.com +58 212 209-2427 Jefe de Oficina, Relaciones Externas

Ramírez León

José Luis JLRAMIREZ@caf.com +58 212 209-2099 Director, Secretaría y Comunicaciones Corporativas

Szauer María Teresa

mzsauer@caf.com +58 212 209-2473 Directora de Medio Ambiente

Holguín Maria Angela

mholguin@caf.com +5411 4850 274 Directora Representante en Argentina

Carrera José jcarrera@caf.com +5912 243 3333 Director Representante en BoliviaPaz Estensoro

Moira mpazestenssoro@caf.com +5561 3226 84 14 Directora Representante en Brasil

Rojas Parra Freddy frojas@caf.com +571 313 2311 Director Representante en ColombiaPalau Rivas Luis lpalau@caf.com +5932 222 4080 Director Representante en EcuadorJaramillo Germán gjaramillo@caf.com +3491 597 3894 Director Representante en EspañaSilva Eleonora esilva@caf.com +511 221 35 66 Directora Representante en Perú

83

Figura 20. CAF Empleados por oficina

Total

Lugar de trabajo Funcionarios

Funcionarios 405 Sede Venezuela 361 Colombia 8 Bolivia 9 Brasil 5 Perú 9 España 1 Ecuador 10 Argentina 2 Total 405

84

Anexo 3: Información de Contacto para las Oficinas Locales y Regionales de la CAF Main Office Ave. Luis Roche, Torre CAF Altamira, Caracas - Venezuela Telf. :(58212) 209-2111 Fax: (58212) 209-2382 email: info@caf.com Bolivia Edf. Multicentro - Torre "B", Piso 9 Calle Rosendo Gutiérrez, Esq. Ave. Arce La Paz - Bolivia Telf. :(5912) 443333 (master) Fax: (5912) 443049 email: bolivia@caf.com Representante: José Carrera Brasil Ed. Business Point, salas 203 a 208 SAU/SUL, Quadra 03, lote 02, Bloco C 70 070- 934 Brasilia, DF - Brasil Telf. : ((61)226-8414(master) Fax: (61) 225-0633 brasil@caf.com Representante: José Vicente Maldonado

Colombia Carrera 9ª. Nº 76-49, Piso 7 Bogotá - Colombia Telf. : (571) 3132311 (master) Fax: (571) 3132787 email: colombia@caf.com Representante: Freddy Rojas

Ecuador Edf. World Trade Center, Torre A, Piso 13 Ave. 12 de Octubre Nº 1942 y Cordero Quito - Ecuador Telf. : (5932) 224080 (master) Fax: (5932) 222107 email: ecuador@caf.com Representante: Luis Paláu – Rivas,

Perú Ave. Enrique Canaval Moreyra No. 380 Edf. Torre Siglo XXI, Piso 10, Oficina 1002 San Isidro - Lima 27 - Perú Telf. :(511) 2213566 Fax: (511) 2210968 email: perú@caf.com Representante: Eleonora Silva Pardo Representante Adjunto: Ricardo Campins España Plaza Pablo Ruiz Picasso, 1, Torre Picasso, planta 24 - 28020 Madrid, España Telf.: (34) 915973894 Representante: German Jaramillo Need to add addresses for new offices in Uruguay, Argentina

85

Anexo 4 – Costos Comparativos de Prestamos BMDs (2007)

86

87

88

Anexo 5: Proyectos con Financiamiento CAF con impactos significativos ambientales sociales

Project Name Country Amount Approval

1 TOCOMA HYDROELECTRIC PROJECT VENEZUELA 600,000,000 20.12.07 2 TOCOMA HYDROELECTRIC PROJECT VENEZUELA 600,000,000 13.04.073 PROG INV SOCIAL Y DE INFRAEST CONTRA POB PERÚ 400,000,000 09.07.07

4 INV.SOC.EN APOYO REDUC.POBREZA - PISAP COLOMBIA 400,000,000 22.10.075 INTERCONEXIÓN ELEC. SANTA MA. RODRÍGUEZ ARGENTINA 300,000,000 29.08.076 INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA DE SANTA MARÍA

RODRÍGUEZ ARGENTINA 300,000,000 24.10.06

7 PROYECTO CENTRAL HIDROELÉCTRICA TOCOMA VENEZUELA 300,000,000 30.12.04

8 PROG.APOYO REF.ESTADO,COMPET.INV SOCIAL COLOMBIA 300,000,000 28.07.039 PROGRAMA MULTISECTORIAL DE INVERSIÓN

PÚBLICA 2001 PERÚ 300,000,000 24.04.01

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Anexo 6; Comparativo IFIs en préstamos por sector Para crear sectores comparables entre los bancos, creamos nuestras propias divisiones:

• Sector de infraestructura: Transporte, Agua, Desarrollo Urbano, Agricultura y Desarrollo Rural, Información Global / Tecnología de las Comunicaciones, Energía y Minería.

• Sector privado: Desarrollo del Sector Privado y Financiero • Social: Protección Social, Desarrollo Social, Salud, Nutrición y Población, Educación,

Género y Desarrollo, Reducción de la Pobreza. • Reajuste: Política Económica, Gestión del Sector Público • Otros: Servicios Operativos, Medio Ambiente

En los últimos diez años, los préstamos de las instituciones financieras internacionales a América Latina y el Caribe se han concentrado principalmente en el sector de infraestructura (32%), seguido por los préstamos privados o financieros (27%). Los fondos de reajuste para reformas y modernizción estatal también han constituído una gran parte de los préstamos totales (21%). Los gastos sociales han recibido la menor cantidad de préstamos; el 17%.

90

IIRSA Fuentes de Financiamientode la Cartera en Implementacion ($21 mil millones, 2007)

63%

21%

8%7% 1%

TesoroSector PrivadaBIDCAFFONPLATA

IIRSA Fuentes de Financiamiento por Eje (Cartera en Implementacion)

0%20%40%60%80%

100%

Amazon

as

Andino

Capric

ornio

Del Sur

Escud

o Guy

anes

Intero

cean

ico

Mercos

ur-Chil

e

Peru-B

rasil-B

olivia

FONPLATACAFBIDSector PrivadaTesoro

91

IFI Loan Approvals to Latin America- 2007

37%

5%5%

16% 37%

Infrastructure

Private

Social

Adjustment

Other

El 2007 ha mostrado un aumento en los proyectos para infraestructura, así como los del sector privado. En noviembre de 2007, los préstamos a estos dos sectores equivalían al 37%. Los fondos de reajuste han disminuido conforme los gobiernos se han mostrado más reticentes a implementar cambios con el fin de recibir préstamos.

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Al comparar el porcentaje de préstamos a cada sector por institución financiera en el 2007 se presenta una interesante perspectiva comparativa. No consideraremos a la CFI ni a la MIGA, las cuales manejan préstamos privados, sino que dirigiremos nuestra atención al Banco Mundial, a la CAF y al BID. Según nuestras clasificaciones, el Banco Mundial proporciona el mayor porcentaje de sus préstamos a infraestructura; aproximadamente el 45%. La CAF y el BID asignan un porcentaje similar a este sector si bien la CAF presta un poco más. La diferencia más grande se encuentra en el sector de préstamos privados y financieros. La CAF financia la mayoría de este sector (casi el 50%), seguida por el BID. En comparación, las aportaciones del Banco Mundial al sector privado son pequeñas. Según nuestros resultados anteriores, los préstamos del Banco Mundial son principalmente para iniciativas sociales. Las aportaciones de la CAF y del BID a los proyectos sociales son de poco más del 10%. El Banco Mundial también proporciona el mayor porcentaje de sus préstamos para fondos de reajuste.

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En los últimos diez años, los préstamos para infraestructura han incrementado de manera general. Todas las instituciones prestaron más para infraestructura en el 2007 que en 1997, con excepción del Banco Mundial. De 1998 al 2000, el financiamiento para infraestructura decreció y desde entonces, en general, ha ido en aumento. La CAF se ha sumado a este patrón general, aunque en los últimos cinco años ha sido la principal entidad de crédito para infraestructura. Los préstamos de la CAF para infraestructura han sidoespecialmente altos en los últimos tres años.

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Las tendencias en los préstamos para el sector privado también son interesantes. Al principio del período de diez años, la CAF era la más alta en lo que se refiere a financiar el sector privado. La CAF y el BID han ido alternando la clasificación deprincipal entidad de crédito para el sector privado en los últimos tiempos. En el 2006, el Banco Mundial rebasó a la CAF en este sector; sin embargo, el 2007 ha mostrado un gran aumento en los préstamos de la CAF al sector privado, mientras que los del Banco Mundial han descendido. Consecuentemente, la CAF esnuevamente la principal entidad en desembolsos de préstamos para este sector entre todas las instituciones financieras.

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Un análisis más detallado a los préstamos para el sector social confirma que esta área no ha recibido la principal atención de la mayoría de las instituciones. El Banco Mundial ha autorizado la mayoría de los préstamos para servicios sociales en la región. Sin embargo, los préstamos de la CAF a este sector han ido en aumento y, en los últimos dos años, han superado en número a las aportaciones del BID.

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Desde siempre, el Banco Mundial y el BID han autorizado la mayor proporción de préstamos para reajustes. Este tipo de préstamos de ambas instituciones incrementaron drásticamente en 1999 y permanecieron en su punto mas alto desde el 2000 hasta el 2002. Esto podría estar relacionado con la crisis financiera de Argentina en ese tiempo. Desde el 2004, los préstamos de la CAF para reajustes han ido en aumento y han llegado a su nivel más alto en el 2006. Sin embargo, en este último año, los préstamos para reajustes han disminuido en todas las instituciones financieras.

97

02000400060008000

Mill

ion

US

$Prestamos CAF a la Region Andino

con Co-Financiamiento

CofinancingCAF

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Mill

ion

US

$

Prestamos CAF a Paises Fuera de la Region Andino

Cofinancing CAF

98

99

CAF Loans to Bolivia by Sector- 2007

8%

36%

8%

45%

3%

Social DevelopmentInfrastructure

Integration Infrastructure

Productive Sector andCompetitiveness

Financial Sector

Governance and SocialCapital

Prestamos Multilaterales a Bolivia, 1997-2007

65%

19%16%

BID CAF Banco Mundial

Bolivia: En el 2007, el 45% de los préstamos a Bolivia eran para el sector del mercado de capitales y el financiero, seguidos por el 35% para infraestructura, el 8% para los sectores de

productividad, competitividad e infraestructura de desarrollo social; el resto de los préstamos, el 3%, se concentró en gobernanza y capital social.

100

Prestamos Multilaterales a Colombia, 1997-2007

32%36%

32%

BID CAF Banco Mundial

CAF Loans to Colombia by Sector- 20075%

33%

12%21%

29%

EconomicInfrastructure

SocialDevelopmentInfrastructure IntegrationInfrastructure

ProductiveSector andCompetitiveness Financial Sector

Colombia: En el 2007, Colombia recibió un porcentaje mucho mayor de sus préstamos para desarrollo social (33%). También recibió un gran porcentaje de préstamos para el sector financiero (33%); en tercer lugar estuvieron los préstamos para el sector productivo y de competitividad. Los sectores más pequeños fueron el de integración e infraestructura económica, con el 12% y 5% respectivamente.

Prestamos Multilaterales a Colombia, 1997-2007

0

400

800

1,200

1,600

2,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

BID CAF Banco Mundial

101

CAF Loans to Ecuador by Sector- 2007

11%

42%

15%

16%

16%Economic Infrastructure

Social Development

Productive Sector andCompetitiveness

Financial Sector

Macroeconomic Stabilityand Structural Reforms

Ecuador es similar a Colombia en que la mayor parte de los préstamos fue para el sector de desarrollo social. Los préstamos para el sector financiero fueron del 16%. Ecuador fue el único país andino en recibir préstamos para estabilidad macroeconómica y reforma estructural, los cuales fueron iguales a los préstamos para el sector financiero (16%). El sector productivo y el de competitividad e infraestructura económica también recibieron fondos considerables.

IFI Lending to Ecuador, 1997-2007

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

IDB CAF World Bank Group

Prestamos Multilaterales a Ecuador, 1997-2007 ($US Mn)

0200400600800

1,0001,200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

IDB CAF World Bank Group

Prestamos Multilaterales a Ecuador, 1997-2007

19%

66%

15%

BID CAF Banco Mundial

102

CAF Loans to Peru by Sector- 2007

16%

18%

5%

61%

EconomicInfrastructure

Social DevelopmentInfrastructure

Productive Sectorand Competiveness

Financial Sector

Perú: los préstamos para Perú en el 2007 son fundamentalmente para el sector financiero; el 61%. La infraestructura para desarrollo social y la infraestructura económica estuvieron cerca de estar iguales, con 18% y 16% respectivamente. El 5% restante de los préstamos se asignó para el sector productivo y para competitividad.

Prestamos Multilaterales a Peru, 1997-2007

0

400

800

1,200

1,600

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

IDB CAF World Bank Group

Prestamos Multilaterals a Peru, 1997-2007

31%

25%

44%

BID CAF Banco Mundial

103

Venezuela: a diferencia de los demás países andinos, los préstamos de la CAF a Venezuela se concentraron primordialmente en el sector de infraestructura, con el 78%. Los préstamos para infraestructura de desarrollo social y para el sector financiero estuvieron casi iguales: 10% y 12%. En el 2007, los préstamos a Venezuela fueron los menos diversificados entre sectores, entre todos los países andinos.

Prestamos Multilaterales a Venezuela, 1997-2007

0

200

400

600

800

1,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

CAF Banco Mundial BID

104

Prestamos Multilaterales a Venezuela, 1997-2007

18%

74%

8%

BID CAF Banco Mundial