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第三章 第四次修憲政黨協商

1997 年 3 月 23 日，由 9位國大代表發起，226 位代表連署，

諮請總統頒布國民大會召集令的簽署書，送達國民大會秘書處，

於 3 月 31 日諮請總統依法頒布召集令：第三屆國民大會第二次

會議，定於同年 5月 5日開始集會，此即第四次修憲。

為了適應解嚴後的政治情勢，中華民國於 1991 年開始以「增

修條文」方式作為憲政改革工程，並以「一機關兩階段」1的修

憲方式進行。第一次修憲，通過憲法增修文十條，旨在賦予第二

屆中央民意代表產生的法源；第二次修憲，則通過憲法增修條文

第十一至第十八條，以賦予國民大會對總統提名的監察院、司法

院、考試院院長、副院長及委員之人事任命同意權。第三次修憲，

則通過總統、副總統由公民直選產生、司法院增設憲法法庭、調

整行政院長的副署權及國民大會增設議長、副議長。

基本上，截至這一階段的修憲內容，確實有調整憲政結構使

之更趨合理的部分功能，但亦有部分修改內容予人有治絲益棻的

印象，如國大代表的聽取總統國情報告，因受限於體制，勢必無

法發揮真正監督總統之功能；而總統直接民選的條款，是否會衍

生另一波憲政改革的浪潮，藉使總統民意與職權相符為由，而行

擴大總統職權之實。事實上，在歷經三次修憲後，並未解決我國

憲政體制上原有的固疾，反而更增添新的問題。換言之，在第一

階段修憲中，早就已注定將會有另一波更大的修改調整。但與以

往不同的是，由於沒有任何政黨佔有修憲絕對多數：四分之三的

國民大會代表數額，因此改變了過去由國民黨一黨主導修憲之情

勢，而是由政黨間相互折衝協商完成修憲。

1 1990 年李登輝經由國民大會選舉並就任為中華民國第八任總統後，於舉行中外記者會中宣示以兩年的時間來完成憲改，以一機關兩階段的修憲方式，前一年完成程序修憲，並終止動員戡亂時期，後一年進行第二階段的實質修憲，完成全部憲政改革計畫。

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第一節 修憲背景

壹、 修憲環境

一、 配合民選總統權力的擴大

第三次修憲，將我國總統、副總統改為由中華民國自由地區

全體人民直接選舉產生。1996 年，李登輝囊括 54％的選票當選

台灣首屆民選總統。人民直選為挾有大量民意基礎的總統，提供

了擴張權力的正當性基礎。尤其是在憲法增修條文的規定：「總

統發布依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令，毋

須經行政院長之副署」，讓民選的總統形式上擁有單獨行使行政

院長、司法院正副院長、大法官、考試院正副院長及其委員、以

及監察院正副院長及委員的任免權，無須行政院長之副署。副署

制度為內閣制的特色之一，國家元首權力因副署制度之設計，在

某種程度上被迫轉移到內閣。如今行政院長副署權的縮減，將使

民意基礎強大的總統裁量空間加大，不再直接受制於行政院長和

間接受制於民意機關，更可以取得介入政黨協商，進而主導政府

人事甚至領導施政的地位。2

此外，當李登輝於 1996 年 3 月當選總統之後，象徵台灣民

主轉型的任務已藉由選舉權的擴大與開放，使體制從威權政府過

渡到文人政府而告完成；另一方面，在國民黨的體質轉變上，李

登輝的主要工作乃是在讓國民黨轉型，朝向本土化邁進。總統大

選勝利後，李登輝關於黨、政、軍已經控制得十分穩固。當他把

國民黨的政黨性格調整之後，相對應的組織架構產生出無法配合

的衝突，例如，省的存在可能造成所謂的「葉爾欽效應」3，以

2 曾建元，〈90 年代國民黨主導台灣現況改革之研究〉，《中山社會科學人文期刊》，第 5 卷第 1期（1997），頁 166-167。

3 蘇聯時代戈巴契夫讓擁最大領土及最多資源的俄羅斯舉行民主總統大選，結果葉爾欽當選後產生了民意代表性的問題，亦即戈巴契夫不具民意基礎卻可以在政府結構中凌駕葉爾欽之上。葉爾欽當時亦對戈巴契夫的命令開始質疑，因此，當元首的民意代表性不足時，有聲望的地方首長便會出現所謂的葉爾欽效應。

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及國民大會屢次在修憲中逐步擴權處處制肘，都是李登輝在改革

中所面臨到的衝突。因此，進入後民主化時期，李登輝有意於制

度層面進行大規模的調整，也就是讓制度更加合理化，其中包括

選舉制度的合理化、國會制度的合理化以及行政與立法之間的關

係合理化等問題。

特別的是，在李登輝 12 年政權中的六次修憲，其民主使命

感並沒有讓他在前一階段的三次修憲中完成，而是到第四次修憲

才想要進行大規模的改革。本文認為，這必須從台灣民主化的歷

史脈絡來看。由於台灣的民主化是在由上而下的領導模式中完

成，再加上兩岸分治的事實，使得國民黨在「國是會議」4階段，

決定修憲而不是制憲，並且在修憲體例上，決定以不動憲法本

文，而另訂增修條款的方式進行修憲，其中關鍵的問題之一便

是，憲政改革的幅度與李登輝的政治實力密切相關，因此，要解

釋台灣民主化現象，必須把國民黨的分裂與李登輝生存的需要列

入考慮的因素。5

然而，儘管李登輝有強烈的台灣人性格及改革信念，但改革

開始時因受制於黨內的既有勢力，無法也不敢違背蔣經國路線，

但隨著政權危機的持續擴大，李登輝開始尋求反對黨的支持，並

透過召開體制外的國是會議形成跨黨派聯盟，以進一步正當化他

的民主議程。但是為了避免引起黨內既有勢力的激烈反彈，也為

了控制民主化的進程，李登輝乃決定透過體制內的國民大會來修

憲。6同時，每一次憲政改革的過程都伴隨著以李登輝所領導的

當權派主流勢力，與黨內非主流勢力的權力鬥爭。但是，當時李

4 1987 年政府宣布解嚴後，言論自由幅度大為開放。在政治方面，憲政改革及統獨論辯逐漸成為兩個爭議性的問題。總統李登輝乃於 1990 年 6 月底，對上述兩大議題，邀請海內外各界 150人在臺北圓山大飯店召開國是會議，廣泛交換意見。其中憲政改革部分又分為「憲法修改方式」、「國會改革」、「中央政府體制」、「地方自治」及「大陸政策及兩岸關係」五大個議題。

5 林佳龍，〈解釋台灣的民主化：政體類型與精英的選擇〉，林佳龍、邱澤奇編《兩岸黨國體制與民主發展》，台北：月旦出版社，1999 年，頁 131。

6 同前註。

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登輝在黨內仍然缺乏強而堅固的權力基礎，自然也無法進行較大

規模的改革工作。例如國是會議中決議資深國代退職、總統民

選、地方自治以民選為基礎等共識，原本預定在第二階段完成，

但是卻拖到了第三次修憲，才將總統選舉制度與凍結省長選舉等

議題確定下來。

1996 年的總統大選，李登輝可以說在中國的飛彈恫嚇與口

誅筆伐之下，於四組實力都不弱的候選人中，獲得過半的票數當

選總統，因此，第四階段修憲的發動，亦可解釋為李登輝想要凝

聚總統大選之後的聲望就憲政制度進行大幅度的調整，將制度問

題一次做一個總處理。

二、為行政立法之憲政僵局解套

在總統直接民選之後，面對甫改選完成，三黨不過半的國會

政治，以及挾省政府資源而成為地方政治盟主的台灣省長，都與

民選總統想要運作總統權力的期待衝突，亦即現實政治生態的改

變，亦提供了第四階段修憲會議召開的誘因，其中「二月政改」

更是「行政院長任命同意權」議題形成的關鍵背景。

（一）「二月政改」之過程

在 1995 年 12 月 2日的第三屆立法委員選舉中，國民黨僅獲

得比半數席次多 3席的 85 席立委名額，民進黨則獲得 54席，新

黨 21 席，無黨籍則有 4席。7在這樣的情形下，如果國民黨無法

維持經常性的過半數出席，或者是在重要議案表決中，有黨籍立

委跑票，則國民黨將面臨「形式過半，實質不過半」的窘境，而

這樣的問題不僅威脅到國民黨，同時也威脅到民主的程序，由於

國民黨僅多出其他政黨席次總和 6席，因此這 6席很容易成為關

鍵性的少數，向國民黨進行政策勒索。更重要的是，即便黨籍立

委未被反對黨策反，只要國民黨無法維持經常性的多數，在野黨

7 《中國時報》，1995 年 12 月 3 日，版 4。

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便可以趁勢否決行政院的重大政策。是以，在立委選舉結果出爐

後不久，民進黨立法院黨團幹事長周伯倫與新黨立委周荃在談話

中一時興起，在周荃的建議下，針對民、新兩黨的合作的可能性

分別邀集了兩黨高層到立法院喝大和解咖啡。當天下午，民進黨

由施明德、邱義仁、林濁水和周伯倫代表，新黨由全國競選暨發

展委員會召集人陳癸淼、秘書長趙少康和周荃代表，新黨表示不

應當向國民黨妥協換取席次，而應在民、新兩黨之外尋求 5席以

上的立院席次形成執政聯盟，雙方也同意暫時擱置統獨爭論，各

自尊重彼此的立場，而在公共政策上展開合作，並且達成在第三

屆立法院正副院長選舉和新任行政院長同意權投票合作反對國

民黨的默契。8

民進黨方面，為了因應新的政治情勢，民進黨中央組成「新

政局因應小組」，並在 1月 17 日的會議中決議，由施明德出馬競

選立法院院長，並以立法院副院長及內閣閣員分配為籌碼，針對

國民黨立委展開策反的工作。在民進黨推出施明德之前，新黨原

本屬意國民黨的王金平出任院長，因為考慮到王金平擁有全國第

一高票的實力，在主持會議上可以較不受國民黨影響，維持議事

中立，在副院長部分則支持民進黨人士擔任。但是在施明德決定

競選立法院院長之後，新黨基於新人新變局的考量下，乃決定支

持施明德。2月 1日立法院院長的選舉中，施明德獲得新黨、無

黨籍以及國民黨原住民立委蔡中涵與瓦歷斯貝林的支持，在第一

輪投票中以 80 票對 80 票與國民黨的劉松藩打成平手，隨即進入

第二輪投票，在第二輪投票中，才以 82 票對 81 票一票之差敗給

了劉松藩，國民黨因此保住了院長的位置。9緊接著，在 2 月 23

日舉行的閣揆同意權的投票中，在野黨再次聯盟，而在立法院院

8 曾建元，〈論民進黨轉型及其憲改策略之改變〉，《中山人文社會科學期刊》，第 6 卷第 2 期，（1998），頁 162。

9 《自由時報》，1996 年 2 月 2 日，版 1。

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長選舉中倒戈的原住民立委也再次投下反對票，但結果仍不敵國

民黨，最後連戰以 85 張同意票，77 張不同意票，兩張廢票，安

全過關，10二月政改宣告失敗。

「二月政改」一如過去在國民黨強勢的動員下而告失敗，儘

管在野黨未能在此次立法院長改選中扳倒國民黨，但已讓所有政

黨理解合作結盟與政治現實的意義，首先，在野黨已經明白體會

到可以藉由經常性的結盟，並與國民黨內不同派系隨議題性質進

行策略聯盟，使行政院的重大法案在表決中無法過關，而達到制

衡執政黨的效果。例如 1995 年 3月，14 名國民黨籍立委公開倒

戈支持民進黨提的老農津貼案，115 月 24 日以 76 票比 42 票通過

「立刻廢止所有核能電廠興建計畫案」，12此要求造成核四廠立即

停止工程並將相關預算交回國庫，儘管核四案後來被行政院提請

覆議成功而恢復動工，但這兩個例子卻顯示了國會中在野黨派的

策略同盟確實可以發揮一定的作用。而另一項意義，便在於關鍵

少數的影響力，在立法院院長投票與行使閣揆同意權時，民進黨

策反國民黨的原住民立委，國民黨則是收編無黨籍的委員，使得

無黨籍在國會中的份量加重。換言之，無論是國民黨還是民進

黨，要想維持國會多數，勢必要尋求關鍵少數的支持，使得關鍵

少數可以因此游走於兩黨之間，並且提出要求。二月政改所顯示

的意義，是後來修憲中一個非常重要的原因，無論是反對或贊成

雙首長制的人，都是因該次立法院院長改選中在野黨的策略聯盟

所引導的結果，也就是說，二月政改係誘發李登輝召開第四次修

憲的指標事件。

（二）李登輝對「二月政改」之回應

「二月政改」的結果象徵著關鍵少數可以勒索兩大政黨，而

10 《聯合報》，1996 年 2 月 24 日，版 1。11 《自由時報》，1995 年 3 月 9 日，版 2。12 《經濟日報》，1996 年 5 月 25 日，版 3。

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地方派系已經透過選舉進入中央，因此第三屆立委組成的國會，

已經充斥地方派系，李登輝認為如果任命行政院長要受到國會的

處處制肘，則不僅無法確實實踐他的想法，更無法有效地運作權

力，因此他必須尋找一套可以讓他完整運作權力的制度，而這套

制度便是具有法國第五共和憲政制度特徵的雙首長制。

我國在第四階段修憲之前的政治制度究竟為何種類型，部分

憲法學者認為我國憲法的設計偏向內閣制，13 其所持理由乃以行

政院長雖由總統提名，但仍必須獲得立法院的同意（憲法第 55

條），而且行政院是國家最高的行政機關（憲法第 53 條），以及

行政院向立法院負責（憲法第 57 條）來看，雖然欠缺倒閣與解

散國會的設計，但是行政院卻可以藉由覆議權的行使來否決立法

院的法案，當立法院以三分之二的多數在通過該議案時，則可迫

使行政院長接受法案或者辭職（57 條第 3項）。但是，我國也並

非純粹內閣制，除了沒有倒閣與解散國會的配套設計外，總統也

具有部分的實權。田弘茂指出在成熟的民主國家中，以法國雙首

長制的憲政模式與我國較接近；田氏並認為：「混合制在某種政

黨結構下，可往總統制傾斜，亦可往內閣制傾斜，經我們在法國

做了長期的研究，我們得到結論，認為此一制度有彈性，適合我

們國家的國情。」。14不過，無論我國在體制定位上屬於何種類型，

其問題的關鍵是在於總統的權力運作是否隨著不同制度而有所

改變。

因此，前述各種制度乃理論上的分析，還必須從制度運作的

現實面作進一步的觀察。從憲政史的角度來看，由於國共內戰的

關係，「動員戡亂時期臨時條款」於 1984 年 4 月 18 日由第一屆

國民大會制訂，同年 5 月 10 日由「國民政府」公佈。當時第一

13 陳新民，《中華民國憲法釋論》，作者自印，1995 年，頁 48。荊知仁，《憲法論衡》，台北：東大出版，1991 年，頁 89。

14 黃昆輝等編，《國家發展會議實錄》，台北：國家發展會議秘書處，1997 年 5 月，上輯，頁398。

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屆國民大會甚至都還未選出第一屆總統，五權憲法下的中華民國

政府亦尚未成立，換言之，中華民國憲法本文中的許多規定，根

本從未曾實施過。因此，關於我國憲法對於總統權力的規範上，

即便同意總統是虛位元首，但也不是毫無權力。例如憲法 43 條

規定的緊急處分權，雖然總統是否擁有選擇「是否」及「何時」

發動緊急處分的決定權，在學術界仍有許多討論與不同意見，但

從肯定的角度觀之，緊急命令的發動不完全是被動、消極的。因

此「就算我們同意憲法本文規定的總統是百分之百的虛位元首，

但這項虛位元首的規範設計，實際上卻從未實行過」。15 同樣的，

憲法第 53 條行政院長為國家最高行政機關的規定，在歷次修憲

中雖然未經修改，但在實際權力的規範效力上卻是從未完全貫徹

的條文。

另外，過去總統權力的運作也遠超過憲法的規定，主要的原

因來自於國民黨的列寧式政黨屬性，國民黨為以領袖首長制為核

心的政黨，透過民主集中制的階層化權力結構，政黨領導人對所

有的政策及重要人事任命，擁有決定性的權力，幾乎沒有任何制

度上的障礙。16 此外，並透過黨政關係的運作，弱化國會自主性，

在中常會下設中央政策委員會，由國會派系領袖主導，專門負責

行政部門與立法部門的政策協調與聯繫。17 而中央政策會的功

能，名義上是負責行政與立法的政策溝通，實際上卻是動員黨籍

立委為政策護航的組織。

綜上觀之，國民黨長期以來身兼黨主席的總統總能透過政黨

運作來影響行政權與立法權，但是民主化之後，包括國民大會與

立法院在內的國會政治生態改變，除了在野黨版圖擴大之外，國

民黨團也因地方派系進入中央而難以掌控，李登輝在喪失絶對掌

15 黃昭元，〈九七修憲後我國中央政府體制的評估〉，《法學論叢》，第 27 卷第 2 期（1998），頁 189。

16 田弘茂，《大轉型：中華民國的政治變遷》，台北：時報，1989 年，頁 89。17 雷飛龍，〈我國國會黨鞭制度〉，《政黨政治與民主憲政研討會》，1991 年，頁 1-7。

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控的優勢下，為避免國會的處處制肘，便想要割斷總統與國會之

間的臍帶，於是決定發動憲改解決中央政府體制的問題，其中最

重要的目的，便是要解決行政院長任命同意權的問題。

三、香港回歸與台灣主體性之建立

另一個解釋第四次修憲發生之因素，便是因應香港 1997 年

回歸中國後，而產生強化台灣主體性之思維。李登輝長期以來便

不間斷的進行國民黨政黨轉型與本土化的工作，於第三次修憲

中，李登輝與民進黨便是藉由總統直接民選的全國性政治動員，

來建構國家認同的象徵，對內鞏固國家的領導中心，對外則是在

面對國際社會時確立其國家代表無庸置疑的權力。18 但是，憲法

中關於總統職權的規定，並未給予總統實際的權力，依據憲法第

53 條的規定，最高行政機關為行政院，而不是總統，同時，經

歷三次修憲之後，總統亦僅有部分的實權，因此，李登輝乃有意

於第四階段修憲一併解決這些問題。

首先，台灣必須突顯與香港的不同，以避免被理所當然地視

為中國的一部份；其次，作為國際社會的一員，台灣已體認到以

一個主權國家參予國際社會的重要性，最後，台灣在與中國的談

判桌上，如何以台灣作為一個主體來與其周旋，這些都可說是第

四階段修憲的主要動力。因此，李登輝企圖建構一個擁有名實相

符的職權的總統職位，來對外代表台灣。19

另外，因為台灣省的存在，突顯出台灣與大陸的關係，因此

在總統大選之後，李登輝亦想同時解決這個問題。從「國家發展

會議」（以下簡稱國發會）之後，國民黨在幾次對其國大代表黨

團進行政治任務提示時不斷表示為因應 97 大限，希望修憲在 6

月 30 日以前完成，達成政治上的宣示意義，以及驗證主權因素

18 葉俊榮，〈九七憲改與台灣憲法變遷的模式〉，《法學論叢》，第 27 卷第 2 期（1998），頁14。

19 同前註，頁 14-15。

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在第四次修憲過程中的重要性。例如 1997 年 3 月 20 日，國民黨

召開第三屆國大專案會議，決定 5 月 8 日開會，並為因應 97 大

限，希望修憲在 6月 30 日以前完成，達成政治上的宣示意義。20

總而言之，李登輝在總統大選之後，基於其歷史使命感，包括對

於民主進程的理解，以及面對兩岸關係的變局，而有了發動第四

次修憲的決心。

四、精省與排宋的結合

中央與省的論爭因台灣省與中央政府管轄區域重疊程度高

達百分之九十八，而省的人口佔全國百分之八十，縣市地方政府

與中央政府由於必須核轉上報台灣省政府，造成政府決策品質與

行政效率的傷害，導致兩個組織之間潛存許多可能的政治與行政

運作衝突。這種結構性的緊張關係，無法依憲政法治規範有效解

決，只能透過威權統治與戒嚴體制，並藉人事交流、業務會報等

各種正式或非正式的協商管道，充作行政院與台灣省政府之溝通

橋樑。這在一黨獨大的中央與地方政權下，省與中央之間雖然偶

有權限爭議，但是問題大致並不嚴重，甚少引發正面衝突。21

而當台灣省長民選和台灣省實施自治後則更造成其與中央

政府間之權力衝突，省與中央關係的惡化，因財政劃分與治水責

任二導火線，被賦有民意基礎的省長正式引燃。

（一）財政問題

財政問題長久以來，中央和地方的資源分配一直是問題。為

實現競選時的承諾，宋楚瑜強烈要求中央，應於一定時限內修改

財政收支劃分法，以替省府及地方爭取更多的施政經費，自此隱

隱埋下日後精省的伏筆。1995 年 7月 10 日，省長在邀請全省縣

20 《中央日報》，1997 年 3 月 21 日，版 2。21 江大樹，〈台灣省政府的組織定位與精簡方向〉，《理論與政策》，第 11 卷第 3 期（1997），頁 6。

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市長舉行的擴大省政會議上，當著全省 16 位縣市長的面表示，

如果中央相關部門未能在 8月前對省府所提的「修正財政收支劃

分法」具體回應，其將於「忍無可忍」的情形下，在國民黨中常

會建議點名撤換財政部長林振國下台，且如果中央還是未在 12

月底前完成修法，將考慮將公賣利益扣下回饋地方，22 正式開啟

省府與中央的財政戰爭。此舉被中央解讀為「援引地方首長，擴

大向中央談判的籌碼」，23 引起政壇為之一震，在未及解決之前，

全民健保的開辦，更使得問題雪上加霜。

省長幾度要求省政府包括衛生處、主計處、財政廳等單位，

詳細列出預算支應能力，每每顯示省政府負擔龐大費用的困難，

更遑論縣市政府，然而，全民健康保險如期進行，加上省議會刪

掉省府所編列追加的健保費用，省政府只好背負健保費債務過

日。24 除此之外，直到省長卸任前，更出現立法院凍結補助款與

中央統籌分配款的僵局，甚至發不出地方人事經費，而由行政院

按月撥付應急。25 錢非萬能，但沒錢，政績支票是怎麼也兌現不

了，省長任內，怎樣要的多、用的適當，攸關政治菁英的前途與

地方的發展，兩相糾結之下更是治絲益棼。

（二）權責問題

1996 年賀伯颱風肆虐台灣，當時，全省受災，台北縣板橋、

台北市社子島，都成為水鄉澤國，由於中央政府轄區與業務功能

和台灣省政府嚴重重疊，「治水責任」產生中央與地方相互推諉

的現象，結果不僅演變成省府與中央對壘，甚至在地方還與台北

縣長尤清相互指責。最後，因查出是大台北防洪工程四汴頭抽水

22 黃明聖，〈地方財政困窘解決之道--重劃權限，撙節支出〉，《實用稅務》，第 248 期，1995年，頁 12。雷顯威，《宋楚瑜霧峰大謀略--核心記錄宋家軍》，台北：爾能出版公司，1998年，頁 154。

23 夏珍，《政海沉沉楚天闊--宋楚瑜二十三年政壇紀實》，台北：商周出版社，1997 年，頁 174。24 黃眀聖，〈地方財政困窘解決之道--重劃權限，撙節支出〉，《實用稅務》，第 248 期，1995

年，頁 176-177。25 夏珍，《宋楚瑜中興紀事》，台北：時報文化公司，1998 年，頁 122。

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站工程發生弊案出了問題，造成省府前水利局長被彈劾，台北縣

工務局長許時雄被記大過一次，原水利局第十工程處多人被提起

公訴。26 接著溫妮、瑞伯、芭比絲等一個個颱風過境，讓台灣陷

入一片水鄉澤國之中，其所引發的土石流更毀了無數的家園，而

治理責任的歸屬，更掀起了一場場中央與省府的論戰。

（三）葉爾欽效應的影響

台灣地區原本四級政府體制，係依據憲法原來「大中國」組

織架構所設計，由於情勢變遷，政府播遷來台的特殊歷史沿革，

造成中央與台灣省管轄區域高度重疊，而且台灣幅員不大卻有四

級政府的組織運作型態。從有效的行政運作與資源配置而言，我

國四級政府體制的劃分，確實會對於整體的一致性與協調性造成

不利的影響，並將導致人員與財政資源的過度細分與重複配置等

浪費的情形發生。同時四級政府之權限分工未臻理想，以致機關

重疊性高，事機重複，隸屬關係過多，造成權責不清、公務機關

容易推諉塞責、影響行政效率。

就政治運作的觀點而言，台灣省與中央所轄土地、人口高度

重疊之情形，可能造成民選首長的政治權力和影響力的擴充，亦

即在政治體系中省長其龐大的政經資源、民意基礎和特殊的政治

地位，威脅或對抗中央政府的可能性很高，而成為危及台灣地區

政治穩定的潛在因素，形成葉爾欽效應。

貳、 國家發展會議

李登輝總統於1996年 5月 20日中華民國第九任總統就職演

說中，即明確表示「將盡快責成政府，針對國家未來發展的重要

課題，廣邀各界意見領袖與代表，共商大計，建立共識，開創國

家新局」。總統府乃據以籌劃辦理並於同年 8月 17 日成立會議籌

26 雷顯威，《宋楚瑜霧峰大謀略—核心記錄宋家軍》，台北：爾能出版公司，1998 年，頁 160-161。

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備前置工作小組，進行先期籌劃作業。2710 月 11 日籌備委員會

第一次會議中，確定國發會將於 1996 年 12 月 23 日至 12 月 28

日在台北國際會議中心舉行，並確立三大議題為「憲政體制與政

黨政治」、「經濟發展」、「兩岸關係」。28而台灣省制改革的問題繼

國是會議之後再次置入議程，列為「憲政體制與政黨政治」之子

議題之一。

一、國發會期間各相關政黨之互動情形

國民黨在第三屆國大選舉並未成功取得四分之三席次的優

勢，無法單憑一黨之力來達成憲改目標，必須有其他政黨的參

與，始有可能修憲，因此政黨之間的協商乃是此次修憲的最重要

程序。在國民大會開會前，首先登場的最大規模政黨協商就是「國

家發展會議」。

12 月 21 日，國發會正式召開之前，先行召開第一次主席團

會議，通過負責協商及整合共識的協商成員名單，大會依三大議

題共分為三次全體會議，其中「憲政體制與政黨政治」議題因爭

議較多，調至第三次全體會議討論。全體會議層級之協商則由五

位副召集人蕭萬長、張俊宏、李慶華、賴浩敏、田弘茂及執行長

黃昆輝擔任。台灣省長宋楚瑜於討論事項第二案時發言：「其原

列兩岸關係議題分組，希望改列憲政議題之意願，列入紀錄。」。29另外，會中朱高正主張國發會應為政黨協商會議，沒有兩個政

黨以上支持的意見，即不列為結論。此舉引發無黨籍副召集人賴

浩敏的抗議，並表示不惜退出國發會，30會議最後決定經協商取

得共識者為「共同意見」，至於無共識部分，則依會議實際情形

分別記錄其意見，列為「其他意見」，並記錄發言支持的出席人

27 黃昆輝等編，《國家發展會議實錄》，台北：國家發展會議秘書處，1997 年 5 月，上輯，頁 1。28 同前註，頁 8-9。29 同前註，頁 80-83。30 《中國時報》，1996 年 12 月 22 日，版 4。

92

姓名。31此舉保持了無黨籍人士參與的「全民」形式意義，國發

會正式會議三黨協商的態勢與架構得到程序上的認可。

開議首日，新黨朱高正為爭取三黨同台競爭的公平地位，首

先發難表示，不論是分組或全體會議，建議保留最後三十分鐘予

三黨代表做總結發言。隨後，新黨李炳南亦發言予以支持並強調

國發會之性質應為「全民性質之政黨協商會」，基本上以政黨為

主，加入無黨籍代表及社會賢達所構成。緊接著，新黨曲兆祥更

進一步就全體會議之發言部分，主張個別發言部分應分為四個部

分，按國民黨籍、民進黨籍、新黨籍及其他，抽順序發言，如此

可產生交叉辯論效果，對整個議題、理念彰顯應有助益。而後，

朱高正再次提出，建議大會只要有三黨協商代表正式簽字確認

者，即可視為達成共識。最後主持人連戰裁示為准予備查。32由

上述新黨的連番發言中，不難發現在國大代表選舉後，政黨席次

實力大幅改變的狀態下，在野黨已不再甘於淪為修憲的背書者，

無論其在實力上是否有完全足資抗衡的籌碼，但起碼在程序上的

地位平等和對等的政黨協商修憲形式，已是國民黨無可廻避的問

題了。

民進黨和國民黨在經濟發展組中就廢省問題展開攻防戰，民

進黨陳文茜、國民黨蕭萬長頻頻在會場中奔走動員，以調整發言

順序和內容彼此回應。最後主席裁示列入無共識項目。3324 日，

憲政議題分組正式討論「合理劃分中央與地方權限，健全地方自

治」議題，國民黨凍省力量浮現，與會國民黨代表如趙守博、吳

敦義及饒穎奇等決策人士紛紛表態主張凍結省長選舉，整個分組

會議在國、民兩黨代表聯手下發動近 20 名代表推動廢省，省方

張福興議員34與新黨雖極力反對，但在人數上明顯居於劣勢，而

31 黃昆輝等編，《國家發展會議實錄》，台北：國家發展會議秘書處，1997 年 5 月，上輯，頁 82-83。32 同前註，頁 102-110。33 《自由時報》，1996 年 12 月 24 日，版 2。34 張福興除在 12 月 24 日的分組會議中發言反對「廢省」或「省虛級化」，更當場提出由省議會

93

民進黨則同時於憲政與經濟分組動員代表主張廢省，較令人注

意。35 當日民進黨秘書長邱義仁更表示國民黨在「廢省」議題上

與民進黨已有交集，雙方雖未接觸，但的確有談判的空間。36

在國發會舉辦期間，頻頻傳出國、民兩黨的私下接觸，兩大

黨攜手修憲的意圖漸漸明顯，25 日新黨五人代表陳癸淼、郁慕

明、李慶華、朱高正、周陽山於下午四時應國民黨之邀，與吳伯

雄等五人協商國發會底線。周陽山在最後即席草擬包括軍政軍令

一元化原則不變等四點結論；不過，國民黨不願簽署，兩黨談判

宣告破裂。3727 日民、新兩黨協商後，新黨全委會召集人陳癸淼

宣佈新黨退出國發會，不為國發會任何決議背書。38

國發會經過 5天的熱烈研討，國、民兩黨反在新黨代表全面

退出的狀況下合作而達成 192 項共識，但最重要的共識應該是最

後階段五大基礎改革事項的確認：

1.五權變為三權憲法

2.四級政府變為兩級

3.五項選舉的廢除與凍結

4.中央職權的重大調整

5.黨營事業的重大限制

這些事項之所以形成的重要關鍵，是在 26、27 日兩天的政

黨協商中完成。26 日，民進黨經黨內七人小組決定五大項協商

議題39並設定優先順序為廢省和廢國大後，27 日下午，由許信良

領軍與國民黨進行協商。會中國民黨以省級虛級化和總統不主持

議長陳明文領銜及全體國民黨省議會黨團議員具名的聲明書，表達省方強烈的反對意見。該份文件檢附於該次會議紀錄中成為附件。

35 《自立晚報》，1996 年 12 月 24 日，版 2。36 《自由時報》，1996 年 12 月 25 日，版 4。37 《中國時報》，1996 年 12 月 26 日，版 2。38 新黨的退出國發會，若從其主張國發會的性質為「政黨協商會議」的角度看來，應不難發現

其目的係為策略性的退出，以使國發會的政黨代表性不足，來讓「共同意見」無法取得合程序性地位，而間接的形成國發會的破局。

39 一、廢省；二、廢國大：區域國大停選；五、中央政府體制：權責相符、國會有審計權、立法調查權、彈劾總統權。《台灣時報》，1996 年 12 月 27 日，版 2。

94

國務會議作為談判底線，許信良則要求國民黨對廢省表態並趁勢

向國民黨透露不排除隨時退出國發會的消息以施壓於國民黨。隨

後兩黨達成協商結論為：國民黨同意廢省，但為避免爭議，乃改

用「凍省」字眼，國代、省長、省議員、鄉鎮市長、鄉鎮市民代

表等五種選舉的廢選亦獲得共識；立法院調查權、聽證權法制

化、彈劾權、審計權等歸立法院的主張，則同意保留部分權予監

察院而得到解決。40民進黨以立法院的閣揆同意權換得調查、聽

證、彈劾與審計四權，就民進黨而言，國民黨幾乎對民進黨的要

求照單全收，但就國民黨來說，尤其是李登輝，能解決行政立法

權間的爭議，擴大了總統權限，就符合其改革的規劃。

此次協商之得以順利進行並獲致共識主要是因新黨的退

出，蓋民主進步黨擔心新黨的退出會造成國發會的協商破裂，進

而促使民主進步黨的分裂，而總統李登輝改革的失敗也必然深化

國民黨內部衝突，故在兩黨一致的考量下，終能達成一致共識。4128 日，國發會閉幕，由無黨籍代表廖義男針對「憲政體制與政

黨政治」向李總統及全體與會代表，提出 22 項改革共識，以作

為總結報告，其內容如下：

國發會「憲政體制與政黨政治組」共同意見：42

（一）釐清中央政府體制：

1、總統、行政院、立法院之關係

(1)總統任命行政院長不需立法院同意。

(2)總統於必要時得解散立法院，而行政院長亦得咨請總

統解散立法院，但需要有必要的規範或限制。

(3)立法院得對行政院長提出不信任案。

(4)審計權改隸立法院。

40 《聯合報》，1996 年 12 月 28 日，版 2。41 《新新聞週刊》，534 期，頁 40-47。42 黃昆輝等編，《國家發展會議實錄》，台北：國家發展會議秘書處，1997 年 5 月，上輯，頁

774-776。

95

(5)對總統、副總統之彈劾需符合憲法嚴格程序，並改

由立法院行使。

(6)立法院各委員會建立聽證制度及調閱權之法治化。

2、國民大會與創制、複決權之行使

凍結國民大會之創制、複決權，人民得就全國性事務行

使創制、複決權。

（二）合理劃分中央與地方權限、健全地方自治

1.調整精簡省府功能業務與組織，並成立委員會完成規

劃與執行，同時自下屆起凍結省自治選舉。

2.取消鄉鎮市級之自治選舉，鄉鎮市長改為依法派任。

3.縣市增設副市長、縣市政府職權應予加強。

4.地方稅法通則、財政收支劃分法應儘速完成立法或修

正，以健全地方財政。

（三）改進選舉制度，淨化選舉風氣：

1、中央民意代表總額及任期

(1)主張國民大會代表的總額適度減少，改由政黨比例代

表制產生，並自下屆起停止選舉，任期維持四年。

(2)立法委員之總額要視國民大會與省議員名額的調整

情形，於必要時得增加二百至二百五十名為原則，任

期應改為四年。

2、中央及地方民意代表選舉制度暨選區劃分

(1)中央民意代表選舉制度採單一選區與比例代表制二

者混合的兩票制，並成立跨黨派的小組研議。

(2)選區的劃分則希望成立超然中立的超黨派選區劃分

審議委員會。

(3)淨化選風、修改選罷法、改善選舉制度。

（四）落實政黨政治，促進政黨良性互動與發展：

96

1、有關政黨財務、補助及政治獻金法之擬定

(1)黨營事業不得從事壟斷事業之經營，不得承接公共工

程，不得參與政府採購之招標，不得赴大陸投資。

(2)國家對政黨之補助應以協助政黨從事政策研究及人

才培養為主。現階段可以在選罷法中，酌以提高補助

額度。

2、政黨不得干預司法，司法人員應退出政黨活動。

3、公務人員應保持政治（行政）中立。

4、立法院協商機制應予法制化、制度化。

5、政黨組織及運作應受法律規範。

將這些共識與各黨針對「憲政體制與政黨政治」所提之議

題相比較（見表 3-1），即可發現這些共識並非以一黨之意志而

作成，各黨在共識中均各有所獲，亦各有所失，可見此共識是各

黨協商結果，從此也可看出，有效的民主政黨協商模式已逐漸成

熟，執政黨放棄一黨獨大心態，在野黨也能採取理性抗衡方式，

經由溝通，共同協商解決政治議題。

表 3-1 朝野三黨對國發會憲政體制與政黨政治議題主張比較表

中國國民黨 民主進步黨 新黨

中

央

政

府

體

制

一、改良式混合制，總統任

命行政院院長，不須立

法院同意。

二、總統主持國務會議或國

家安全會議。

三、行政院院長得咨請總統

解散立法院。

四、立法院得對行政院院長

提出不信任案。

五、保留國民大會，但凍結

其創制、複決權。

六、審計權回歸立法院，調

一、單一國會制，廢

國民大會，擴大

立法院，增加立

法委員名額，任

期與總統一致。

二、立法院新增職

權：對總統有彈

劾權、調查權、

審計權 。

三、國會功能健全

後，民選總統應

有一定實權。

一、責任內閣制，回

歸憲法之五權

制。

二、恢復行政院院長

完整之副署權。

三、行政院院長應由

立法委員提名

後經選舉產生。

四、立法院正、副院

長由政黨協商

後選舉產生，當

選後應退出政

97

查權仍由監察院行使。

七、司法、考試、監察制度，

維持現制。

八、全國性事務人民得行使

創制複決權。

九、軍政、軍令權維持現

制。

黨。

中

央

與

地

方

權

限

一、研究調整省府之功能業

務，以增行政效率、提

升國家競爭力。

二、取消鄉鎮市選舉，以簡

政府層級，落實專業人

才治理。

其餘如權限劃分、財政劃

分，是否增設副首長等六項

議題，開放討論。

一、廢省。以修憲增

修條文凍結憲

法第十章、第十

一章有關省之

規定。

二、提高縣市之地位

與職權。

三、下屆省長、省議

員停止選舉。

四、中央政府成立專

責委員會處理

廢省後之相關

問題。

一、簡化省府之組織

與職掌。

二、以「一省多市」

原則調整行政

區域。

三、增設台中市為院

轄市，並擴增台

北、高雄市之轄

區。

四、中央與地方若有

爭議，應由大法

官會議召開憲

法法庭決定之。

選

舉

制

度

一、總統選舉，維持現制。

二、立法委員名額增至兩百

名，國民大會代表名額

適度減少，地方民代則

開放討論，立法委員任

期調為四年。

三、立法委員及國民大會代

選舉採單一選區兩票

制，比例代表名額佔

20%，候選人不得重複

登記，席次分配採分別

計算分立制。地方民代

則採單一選區制。

四、選區劃分由中央成立超

然的委員會統事。

五、僑選及全國不分區代表

產生方式維持現制。

其餘開放討論。

一、兩票制(一票投

候選人，一票投

政黨)。單選區。

二、各政黨在國會席

次，依政黨得票

比例分配。

三、區域代表、政黨

比例代表席次

各佔一半。

四、選區劃化由國會

定之。

五、政黨門檻維持

5%。

六、投票年齡降為十

八歲。

一、總統、立法委

員、國民大會代

表任期同為四

年，同時選舉、

就任。

二、省、市、縣長及

議員任期同為

四年，同時選

舉，但與前項中

央選舉間隔兩

年。

三、立法委員總額定

為兩百五十

席，區域與不分

區各半。

四、採兩票制，依各

政黨得票分配

名額，若選區當

98

選名額不足，則

以不分區名額

補足。

五、選區以維持現狀

為前提，選區重

劃應經立法院

及省、市議會同

意。

六、公費選舉。

政

黨

政

治

一、不必定政黨法，修法即

可。

二、政黨得經營投資事業。

三、儘速研擬政治獻金法、

政治中立法。

四、司法人員應暫停政黨活

動，但不得剝奪其公餘

參政權利。

五、政黨得經營投資電子媒

體。

一、政黨入憲，確定

政黨地位。

二、政黨運作應立法

規範。

三、政黨不得投資或

經營營利事業。

四、政黨經費以國家

預算補助。

一、制定政黨法。

二、政黨不得投資或

經營營利事業。

三、現有之黨營事業

應限期出售，設

立政黨公共基

金。

四、政黨應退出電子

媒體，全部股票

應上市。

資料來源：《聯合報》，1996 年 12 月 23，2 版。

99

第二節 修憲協商過程

壹、修憲會議的召開

1997 年 3 月 23 日，由 9名國大代表發起，226 位代表連署，

咨請總統頒佈國民大會召集令的簽署書，送達國大秘書處。該書

經公冊陳列，公告徵詢無誤後，於 3 月 31 日咨請總統依法頒佈

召集令：第三屆國民大會第二次會議，定於同年 5 月 5日開始集

會。

會議日程決定後，代表於 5月 1日起開始報到。總計報到人

數（迄 7 月 23 日閉會止）共有 333 人。依政黨屬性區分：國民

黨 185 人、民進黨 99 人、新黨 46 人、其他 3人。本次會議共舉

行 37 次大會，其中最主要的任務仍是憲法的修改。

第四次修憲，國民大會在開會當天，國民黨在一早就將修憲

草案登記為第 1 號修憲版本，而民進黨則提出 107 號「雙首長

制」、108 號「總統制」及 79 號「台灣獨立共和國」等版本。其

後，國民黨在與民進黨協商時，民進黨又將 107、108 號兩個版

本結合修改成為第四個版本，43因此民進黨共有四個代表性的版

本，作為協商的主要依據。國、民兩黨均表示該提案係按國發會

共識與精神，草擬修憲條文，但其間仍有極大的差異，究其目的

應是為表達政黨的政治立場及修憲協商時的籌碼而已。第四次修

憲國、民兩黨修憲提案之重點分別為（各黨第四次修憲提案全文

請參閱附件）：

1.國黨版修憲提案部分44

國民大會代表自第四屆起總額為 254 人，依下列規定，以總

統、副總統選舉，各政黨所推薦候選人得票數之比例，分配各政

43 謝瑞智，《政治變遷與國家發展》，台北：文笙書局，2005 年，頁 180-181。44 國民大會秘書處，《第三屆國民大會第二次會議實錄》，1998 年 3 月，頁 219-228。

100

黨名額。總統、副總統選舉，如須進行第二次投票時，以第一次

投票各政黨所推薦候選人得票數之比率為準，不受憲法第 26 條

及第 135 條之限制其名額分配為全國不分區 226 人、自由地區平

地原住民及山地原住民各 4人、僑居國外民民 20 人。前項各款，

各政黨分配之名額，每滿 4人，應有婦女當選名額 1人。

在總統選舉方面，主張應以過半數之一組為當選，若未過半

數則於 14 日內舉行第二次投票，以得票最多之一組為當選，並

自第十任總統、副總統選舉實施。行政院院長由總統提名，不必

經過立法院同意任命，原憲法第 55 條不適用。立法院得經過全

體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案，並

得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年不得對

同一行政院院長再提不信任案。

在立法院方面，主張立法院立法委員 200 人，任期為 4 年，

連選得連任。監察院改為準司法機關，不適用憲法第 90 條、第

94 條之規定。

在省、縣地方制度方面，主張停止省長及省議員的選舉，將

省長改為省主席官派，省議會改為省諮議會，設省諮議員若干

人，均由行政院提請總統任命。

2.民進黨修憲提案部分

民進黨 107 號修憲版本，此版本主要為雙首長制的提案，將

國大代表自第四屆改為 100 人，任期為 4年，採政黨比例方式選

出。總統、副總統採多數當選。立法院設立法委員 250 人，任期

為 4年，連選得連任。省置委員會，承行政院指示，協調縣際間

自治事項，省委員會委員 9人，並以其中 1人為主任委員，皆由

行政院院長任命之。（要求修憲政黨協調附帶決議：行政院應成

立省府精簡委員會，設委員若干人，依政黨比例產生，並以其中

1 人為主任委員，由行政院院長任命之。）在本修憲版本中，增

101

加「公民投票」及憲法的修改程序等。45

民進黨第 108 號修憲版本，此版本為關於總統制之提案，其

主要內容乃總統為最高行政首長，立法院設立法委員 250 人，任

期 4年等。46

國大代表提出之修憲，依規定先送交「程序委員會」，再由

該委員會提報大會進行朗讀議案、提案人要旨說明、疑義解釋及

大體討論等第一讀會程序後，經大會作成決議，交付審查。其具

體之審查過程為 5 月 16 日召開「修憲審查委員會」總召集人及

各審查召集人聯席會議，再決定依「大體討論」、「分組審查」及

「綜合審查」等三個程序進行。亦即首先由修憲審查委員會就修

憲提案大體討論後，分類分送各審查小組分組審查後，依規定繕

具報告書提報大會討論。審查會於 5 月 21 日開始審查，迄 6 月

7 日結束，歷時 14 天。共舉行修憲審查委員會議 9 次，並準備

進入第二次讀會。47

在修憲第一讀會中，國民黨與民進黨多次協商，將本次的兩

黨修憲重點彼此條件交換，同時各自搬出國發會的共識，做為討

價還價的籌碼。例如，國發會提到凍結 5項選舉，其中 3 項是國

代、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表，用以做為交換的條件。而立法委

員任期延長為 4 年，國大代表依政黨比例產生等議題則較無爭

議。但總統、副總統由絕對多數改為相對多數，取消行政院長的

同意權，凍結省長及省議員的選舉，則成為兩黨的交換籌碼。另

外，國民黨內反凍省代表則與新黨合作反對凍省。這些意見在第

一讀會中，大家各提修正案，便進入二讀，逐條逐項表決時，再

用多數決的方式，來確保修憲的通過與否。因此第一讀會等於是

兩黨一派（反凍省派）的協商攻防準備時間，在此先做好各項準

45 同前註，頁 245-259。46 同前註，頁 259-267。47 同前註，頁 164-196。

102

備。

依據大會議事規則：「修改憲法之提案經審查完峻後，應於

3 日內連同審查報告書送由程序委員會交秘書處印送各代表。對

於前項審查結果提出修正案者，應於收到審查報告書起，5日內

擬具具體條文及附具理由，須有代表名額八分之一人數之連署，

送由程序委員會交秘書處於二讀會開議前 3 日印送各代表」。並

於 6 月 7 日開始收受代表對「修憲審查結果提出之修正案」，計

有 177 案，修正案均與審查通過建請大會進行二讀會修憲提案修

文，併送大會進行二讀。48

對於審查結果決議通過建請大會進行二讀之修憲提案 47

案，及上項修憲提案提出之修正案，內容性質相近都併類處理共

計 15 項，而有關憲法省縣地方制度部分列為第 11類，正式進入

修憲案第二讀會議程。6 月 25 日二讀會開始前，大會先對有關

憲法省縣地方制度部分進廣泛討論。7 月 1 日第 21 次大會進行

再付審查之提案，迄 7月 4日下午審查完峻。49

貳、修憲協商過程

一、國民黨與民進黨協商過程

國民黨與民進黨在國發會聯手合作，達成憲政改革的共識

後，政黨協商的政策大致確定，尤其在唯有兩派合作才能完成修

憲的現實壓力下，使得國民兩黨共同背負了修憲成敗的責任，因

此，國民黨與民進黨的協商修憲，成為第四階段修憲的成敗關

鍵。而協商方式，除了黨團對黨團外，兩黨有意沿用國發會的協

商模式，推進至黨中央與黨中央的對話溝通。國民黨秘書長吳伯

雄於國大代表工作會所舉辦的憲政研討班中致詞強調，政黨合作

的時代來臨，未來修憲要強化政黨高層間的協商機制，讓修憲工

48 同前註，頁 346-413。49 同前註，頁 422-429。

103

作順利完成。50

1997 年 1 月 15 日，國民黨中央政策委員會決議，為因應香

港 97 大限，建議黨中央推動於 7 月 1 日前完成修憲，以落實國

發會共識。民進黨國大黨團亦於 2 月 1 日宣佈發起修憲連署提

案，希望在 7 月 1日以前完成修憲。為因應中華人民共和國接收

香港後對我形成的「一國兩制」51國際宣傳壓力，國民兩黨皆希

望能藉修憲的完成，對中方展現台灣的主體性，國民兩黨因此而

將香港回歸的 7月 1日設定為修憲完成日。

5 月 7日上午，國民黨主席李登輝，約見國大工作會主任莊

隆昌，表達對國大修憲工作的關切，同時指示由秘書長吳伯雄、

中央修憲策劃小組副召集人蕭萬長、政策會執行長饒穎奇組成三

人決策小組，全力推動與在野黨中央層級的協商，必要時還可請

副主席連戰出面協調，並全權處理國大黨團所面臨的各項修憲議

題，希望在 6 月 11 日國民大會截止收受對修憲提案提修正案前

朝野高層協商修憲條文能夠獲致具體共識。52

民進黨方面，為了因應修憲工作，民進黨中常會於 4 月 30

日通過成立 11 人「憲改工作及協商小組」，但是，名單甫出爐，

黨內反彈聲音四起，福利國及正義連線認為協商名單皆是以支持

「雙首長制」為主的成員，防人過嚴，完全是為國發會結論護航。

民進黨立委沈富雄指出，黨中央所公布國大修憲 11 位協商小組

名單，除了台北市長陳水扁為正義連線，姚嘉文、張川田為福利

國連線外，其餘如黨主席許信良、秘書長邱義仁、中常委周伯倫、

立委林光華、林濁水、張俊宏、國代李文忠皆是新系及美系成員，

50 《中國時報》，1997 年 4月 18 日，版 2。51 一國兩制即「一個國家，兩種制度」，是前中國領導人鄧小平為了實現中國統一的目標而創造

的方針，一國兩制政策以一個中國為原則，並強調中華人民共和國是代表中國唯一合法政府，目前中國大陸地區實施社會主義制度，但是回歸後的香港及澳門則可實行資本主義及民主制度。而中國政府也高度希望以一國兩制的方式和平解決台灣問題，但台灣民眾在中國統一的根本性問題上仍然存在高度分歧。

52 《台灣時報》，1997 年 5月 8日，版 4。

104

讓人以為黨中央是為防止雜音所特別選擇的人選。53 民進黨中央

為了平息此一爭議，隨後將小組成員陸續增加至 21 人，作為與

國民黨協商的主要幹部。

由於國發會的共同意見只是一些大方向的原則，如何形成具

體的修憲方案，仍然有待細部規劃，而原則與條文之間，實存有

甚大的調整空間。於是，國民黨與民進黨於國發會結束後，分別

依據國發會共識原則，進行修憲版本的研究，在國民黨方面起草

一份「國發會版本」的修憲草案，交由修憲顧問分組及小組研討

修訂後，提報修憲策劃小組做成決議，形成黨版修憲案。在民進

黨方面，則由國大黨團密集開會，擬出黨團幹部版修憲草案，其

中多數條文都列了代表優先順序的甲、乙兩個參考案，然後送到

全黨代表的國大黨團討論，通過黨團版的修憲方案，再送到民進

黨中央決議後確定民進黨黨版修憲提案。雙方再依據各黨自己的

版本為基礎，與對方展開一連串的協商。

兩黨從國發會結束，到 1996 年 4 月底，這 4 個月時間中，

為各自研究階段，5 月 1日開始，至 7 月下旬之間，則為黨團與

黨團之間共達17次的漫長及廣泛協商，而其中6月 1日至 10日，

則交叉進行包含黨中央對黨中央的 4 次協商及黨團與黨團的多

次協商。修憲結束，隨即又進行黨對黨及黨團的協商各 1次，以

商討下一階段的修憲議題。

（一）黨團協商過程

基於尊重國大為修憲主體，此次修憲的政黨協商，由各黨國

大首先展開。政黨協商原則上採取一對一的協商模式，只有針對

議事進行的協商才有三黨共同參與的情況。自 5 月 1 日至 7 月

20 日，國民黨國大黨團與民進黨國大黨團針對修憲議題，共舉

行 17 次協商，茲將各次協商概況略述於後：

53 《聯合報》，1997 年 5月 30 日，版 2。

105

1、5 月 1日第 1次黨團協商：台北市希爾頓飯店

國民黨方面由國大工作會主任莊隆昌、書記長陳子欽、國

代謝瑞智、彭錦鵬等代表；民進黨則由國大黨團總召張川田、幹

事長李文忠、國代湯火聖、莊勝榮、張富美等代表協商。此次協

商乃以國民黨黨版修憲提案為基準，主要協商要點包括國民大會

代表與立法委員總額、婦女保障名額及原住民名額議題、總統選

舉方式及職權議題等。其中有共識部分包括：第一、國代與立委

的婦女保障名額，兩黨均同意「每滿 4人應有婦女當選名額 1

人」。第二、對行政院院長任免問題，雙方均同意總統有主動任

命行政院長之權，但民進黨主張免職權為被動。第三、關於解散

權，雙方同意總統於立法委員就職後 1年內不得解散立法院。第

四、關於彈劾權，兩黨同意改由立法院行使，而對於彈劾案須經

全體立法委員五分之三以上提議的門檻限制，國民黨同意研究降

低。第五、關於立法院聽證權，兩黨同意修正條文為：「立法院

為行使職權，得舉行聽證會，其程序以法律訂之。」第六、關於

國家機關彈性化問題，為防止行政機關首長權力太大及機關人員

過於龐大，兩黨對於「國家行政總員額」應予適度限制，達成共

識。54

2、5 月 3日第 2次黨團協商：台北市聯勤信義俱樂部

此次協商要點包括大法官任期及司法院預算獨立議題；精簡

省政府與省議會議題；人民之創制、複決權議題。其中有關「精

省」議題者為：關於省政府與省議會問題，民進黨建議將省諮議

會「議員」改為「委員」或「顧問」，「縣自治之監督機關為省政

府」，「監督」二字改為「指導」。至於「凍省」議題，雙方在這

方面也著墨甚多，民進黨先是重申廢省主張，但不為國民黨接

受，後來民進黨提出兩項訴求，要求廢除省諮議會及不能保留國

54 《中央日報》，1997 年 5月 2日，版 4。《中國時報》，1997 年 5月 2日，版 6。

106

民黨版中省對縣市政府的自治監督權，國民黨則同意帶回研究。55對「行政院長任命同意權」議題並無具體的討論。

3、5 月 12 日第 3次黨團協商：台北市聯勤信義俱樂部

本次協商要點包括國大代表與立法委員總額及其產生方

式、司法預算獨立、總統職權、地方制度等相關議題，對「行政

院長任命同意權」問題並無具體的討論。

兩黨均認為應對現有之國代、立委人數總額，予以適度減

少，會中並共同提出 4種配對方案，包括國代 254 名、立委 220

名；國代與立委均 210 名；國代與立委均為 240 名及國代 240 名、

立委 210 名等之不同配對，請兩黨考慮後再決定。關於國大代表

產生方式，兩黨亦均同意採取依附總統選舉的一票制。56

4、5 月 19 日第 4次黨團協商：陽明山中山樓 302 室

此次協商係為因應國大黨團 128 件修憲案的一讀會所舉

行，國民黨方面仍由莊隆昌、陳子欽代表，民進黨也同樣由張川

田及李文忠等代表。在協商前，民進黨國大黨團作成決議，要求

協商代表與國民黨協商時應強調「凍省」為民進黨最堅持的修憲

主張。在協商過程中，民進黨提出一份對修憲談判之基本主張，

送請國民黨參考，而這份基本主張是以改良式的總統制為主軸，

並堅持立法院應擁有完整之聽證權、調閱權及審計權，對於選舉

制度則傾向採取單一選區德國制模式，同時要求社會權及公民投

票入憲等。

其實這次協商只是針對兩黨修憲版本進行重點協商，在 2 個

多小時的會談後，共同發表 5點協商聲明，其內容只就先前各項

議題重新表述，並未達成實質共識。57

5、5 月 21 日第 5次黨團協商：台北市聯勤信義俱樂部

55 《自由時報》，1997 年 5月 4日，版 4。56 陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲政黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第

122 期，1997 年 12 月，頁 127。57 《台灣日報》，1997 年 5月 20 日，版 6。《中國時報》，1997 年 5月 20 日，版 3。

107

此次協商因為受到民進黨內主張總統制聲音日益高漲的影

響，故民進黨協商代表一再以總統制作為協商架構，國民黨則要

求民進黨先行整合黨內歧見，明確提出憲改主張。雙方因為歧見

頗大，僅對總體修憲議題方面，達成兩點共識：第一、國民黨請

民進黨將其「總統制」與「雙首長制」整合為一個民進黨黨版，

以明確民進黨之修憲主張。第二、憲政改革方式，採取問題改革

取向，合理健全體制，不做體制名稱之爭辯。

對於民進黨陳述該黨傾向總統制、廢省以及陳儀深代表提出

廢除國民大會之主張，國民黨則以國發會共識為由加以拒絕，堅

持協商範圍必須依據「國發會共識」為準繩，凡超出此規範之主

張，一概不予接受。58

6、5 月 22 日第 6次黨團協商：陽明山中山樓 302 室

兩黨達成如下之共識：第一、關於中央政府體制部分，民進

黨請國民黨支持民進黨之「雙首長制」與「總統制」兩個版本進

入二讀，國民黨表示研究考慮。第二、國民黨請民進黨研究考慮，

就「雙首長制」與「總統制」兩個版本之同一條文，選擇一個版

本的條文，進入二讀會。第三、兩黨同意考慮：司法院大法官每

屆任期 8年，不得連任，每 4年改任一半，自下屆起實施。

原本在上次協商中，國民黨促請民進黨將兩個修憲版本合而

為一，民進黨協商代表也表示願意推動，但是在 5 月 22 日中午

民進黨黨團會議反對，所以此次協商中，急切希望國民黨協助其

將兩個版本順利進入二讀，並以「若有協商版本達成，在二、三

讀會中以支持協商版本」為交換條件，國民黨對民進黨的要求，

只表示願意研究考慮，其基本主張仍然希望民進黨就兩個版本之

同一條文，選擇一個版本的條文，進入二讀。59

7、5 月 26 日第 7次黨團協商：台北市西華飯店

58 《中國時報》，1997 年 5 月 22 日，版 3。59 《中國時報》，1997 年 5 月 23 日，版 2。

108

此次協商中，民進黨提出一份「修憲提案第 107 號（雙首長

制）、108 號案（總統制）協商整合要點」，建請國民黨研究參考。

主要內容包括：第一、國大代表以兩票制產生。第二、同意權交

由立法院行使。第三、堅持不得以台灣省政府作為縣自治之監督

機關。第四、行政權屬總統，總統任命行政院院長，應經立法院

之審查，立法院非經總額五分之三決議不得否決，取消行政院院

長副署制度。第五、總統應向立法院提出國情諮文，總統為行政

院會議之主席。第六、總統得於必要時，將重要政策交付公民投

票。第七、立法院應有完整之調查權等。

這是一個標準的總統制版本，不過，國民黨認為，此一版本

變動太大，離國發會共識太遠，因此很難接受。60

8、5 月 28 日第 8次黨團協商：台北聯勤信義俱樂部

此次協商中，雙方就國民黨黨版修憲案進行逐條逐項討論，

各自表達具體意見，就每條每項以「同意」、「不同意」「修正保

留」及「研究處理」等態度，呈現雙方修憲主張，主要內容如下：

第一、有關國民大會部分，民進黨主張總統制的代表表示應廢除

國民大會，不過，整體協商後，大致同意國民黨黨版的條文。第

二、有關行政院部分，民進黨認為行政院院長被任命後，總統不

得主動免除其職務。第三、立法院通過對行政院不信任案，行政

院可選擇提請總統解散或辭職，國民黨黨版則行政院長唯有辭職

一途。第四、立法委員產生方式，民進黨主張採德國單一選區兩

票制與政黨比例代表混合制。第五、在解散權方面，民進黨同意

改由立法院行使，但不同意國民黨五分之三之提議而主張三分之

一提議即可。第六、有關地方制度部分，民進黨重申廢省主張，

但亦同意國民黨黨版之精簡省級原則，不過，認為省諮議會「議

員」應改為「委員」或「顧問」，修正第六款為「中央與省、縣

60 《中央日報》，1997 年 5 月 27 日，版 2。

109

之關係」，而縣之監督機關應改為行政院。

另外，民進黨不同意國民黨黨版之創制複決權，而主張總統

得就重大決策或將立法院決議之法案，交付公民投票。61

9、5 月 30 日第 9次黨團協商：台北市希爾頓飯店

此次協商因受到 6月 1日即將舉行黨中央對黨中央的協商，

而顯得有點意興闌珊，除了同意「國民黨對於民進黨兩個黨版，

應『擇一』或『全部』方式，協助進入二讀會一事，提請黨對黨

協商研究處理。」外，雙方僅各就民進黨之「修憲提案第 107、

108 號協商整合要點」及其雙首長制與總統制兩個版本進行辯

論，各抒己見，並無達成具體共識。62

10、6 月 14 日第 10 次黨團協商：台北聯勤信義俱樂部

6 月 1 日至 10 日間，國民黨與民進黨黨中央共舉行 4 次黨

對黨的修憲協商，由於 6 月 10 日第 4 次協商時，對於停止 5 項

選舉，雙方各自堅持立場，以致協商陷於僵局，中途休會，但兩

黨也在共同聲明中，表示希望把對方的意見帶回再作研究，協商

將視需要隨時舉行。

嗣後，國民黨在 6 月 11 日的第 168 次中常會及中央修憲策

劃小組第十四次會議決議「繼續與在野政黨國大黨團進行協商，

並就修憲優先議題謀求共識」。這次協商包括議事程序部分，達

成有關審查報告書處理方式及二讀會修憲案之修正案處理方式

的多項共識。關於修憲議題方面，雙方係就修憲優先議題方面進

行討論，最後達成下列優先議題共識：第一、立法委員任期 4年

條款。第二、司法院年度預算獨立條款。第三、國家機關彈性條

款。第四、婦女名額保障條款。第五、人民行使創制、複決條款。

第六、警察預算統一編列。第七、中小企業保障條款。

61 《中國時報》，1997 年 5 月 29 日，版 2。陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲 政黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第 122 期，1997 年 12 月，頁 128。

62 《中央日報》，1997 年 5 月 31 日，版 2。

110

上述七項優先議題，雙方並未作最後提案，同意先各自呈報

中央核准後，於下次會議再先確認。63

11、6 月 16 日第 11 次黨團協商：台北聯勤信義俱樂部

雙方原預定在這次協商中確認第 10 次協商的 7 項共識，但

兩黨均表示黨團內部各有不同聲音，必須以時間化解歧見，尋求

內部共識，不過，兩黨也共同宣示；第三屆國民大會第二次會仍

應繼續開會，堅定完成修憲工作的決心。64

12、6 月 18 日第 12 次黨團協商：台北市陽明山中國飯店

雙方先就第 10 次協商的 7 項共識再行確認，但因兩黨仍有

歧見，而流於各自表述情況，分述如下：第一、民進黨同意司法

預算獨立、中央機關組織員額鬆綁條款、中小企業保障條款、創

制複決條款。第二、立法委員任期 4年，民進黨同意但須自第四

屆起適用，婦女參政名額保障條款不分區部分應占四分之一外，

區域部分應維持現狀。第三、有關警察預算統一編制條款，民進

黨則明白表示持反對立場。第四、有關閣揆同意權問題，民進黨

國大黨團主張閣揆同意權要與倒閣權暨解散權配套處理，不得單

獨處理。第五、有關精簡省府層級，停止省長、省議員選舉，國

民黨大多數黨籍代表對停止省長、省議員選舉部分多表示不贊

成。民進黨方面，則堅持凍結省府層級，停止省長、省議員選舉；

同時，凍省條款不得作為協商時交換條件。65

13、6 月 20 日第 13 次黨團協商：台北市希爾頓飯店

這次協商，仍然是各自闡述修憲基本主張與立場的情況，此

次協商無法突破，國民黨歸咎於民進黨內部「雙首長制」與「總

統制」兩派系爭鬥激烈，每次協商時，國民黨提出之條件，兩派

系均在誰先同意誰就是出賣民進黨之壓力下，作出一些無謂的反

63 《聯合報》，1997 年 6 月 15 日，版 2。64 陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲政黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第

122 期，1997 年 12 月，頁 129。65 同前註。《聯合報》，1997 年 6 月 19 日，版 1。《自由時報》，1997 年 6 月 19 日，版 1。

111

對，致使協商共識漸行漸遠，難以形成交集。

14、6月 25 日第 14 次黨團協商：台北市國賓飯店

國、民兩黨經過 4次的黨對黨的協商，因雙方各有堅持導致

協商陷入僵局而停擺。6 月 25 日晚間兩黨國大黨團重開協商大

門，國民黨由蘇南成、莊隆昌、陳子欽領軍；民進黨由張川田、

李文忠帶領黨團幹部進行協商，經過 8 個小時的熱烈討論，終於

獲得突破性的發展。

兩黨以 6 月 10 日第 3 次黨對黨協商達成的結論做為協商主

軸，雙方角力互有爭讓，總計共達成 14 點共識：第一、總統選

舉方式，以絕對多數方式產生之，民進黨讓步。第二、行政院院

長之任命，取消立法院同意權，民進黨讓步。第三、總統解散國

會權，被動解散，國民黨讓步。第四、倒閣權，立法院新任期及

倒閣失敗 1年內都不得提出，民進黨讓步。第五、覆議權，覆議

門檻由全體立法委員三分之二降為二分之一決議，國民黨讓步。

第六、立法委員任期及總額，兩黨共識。第七、彈劾權，彈劾總

統限定為正副總統犯內亂及外患罪，民進黨讓步。第八、國家機

關彈性條款，民進黨讓步。第九、立法院聽證及調閱權，限定院

會及委員會行使，民進黨讓步。第十、審計權，由監察院改隸立

法院，國民黨讓步。第十一、司法預算獨立，行政院不得刪減司

法院提出的概算，但得加註意見，國民黨讓步。第十二、婦女參

政權保障條款。第十三、中小企業保障條款。第十四、調整精簡

省府之功能業務與組織，官派省主席及諮議會，兩黨共識。其他

有關總統制、國會兩院制、公投入憲、國代產生方式等多項爭議

性修憲案，在會中爭論最多，雙方同意由總統府成立「憲政諮詢

委員會」再行研究。另外，在程序部分，雙方決定下次就修憲案

進行二讀會的表決，凡是非兩黨協商達成的共識條文，將由兩黨

聯手封殺。最後，兩黨依上述共識原則，擬具各項具體條文，經

112

雙方首席代表簽字確認。66

兩黨對於爭議較大的中央政府體制配套設計問題，為了讓這

次的協商能夠順利達成共識，兩黨中央事先做了很多努力，包括

國民黨中央修憲策劃小組在協商前一刻，也就是當日下午即先提

出 14 項協商底線，為表示誠意，在研擬這項底線前，國民黨透

過管道先行徵詢民進黨的態度；民進黨也向國民黨提出該黨的要

求與底線，雙方在協商前即已有初步默契。最後，雙方也按默契

就中央政府體制達成的共識為：取消立院對閣揆的同意權，行政

院長改由總統自行任命，至於免職則依憲政慣例決定。67對於倒

閣權，則採國民黨版規定，亦即立法院通過倒閣後，行政院長需

提出辭呈，同時提請總統解散國會。不過，增列立法院改選 1年

內，不得發動倒閣，也不得被解散。至於覆議門檻，則降為二分

之一。而總統解散國會則依民進黨版「被動解散」規定，也就是

說總統只有在立法院倒閣成功後，才能解散國會。

15、7月 8日第 15 次黨團協商：陽明山中山樓

這次協商重點已不在修憲的內容，而是討論如何落實第 14

次的協商條文。經過協商，決定將國民大會代表及立法委員之婦

女保障條款、解散權之行使、覆議權之行使、立法委員總額問題、

彈劾權之行使、審計權之改隸，以及聽證權之行使等各項相關條

文，由民進黨代表提出再付審查動議，將兩黨共識之條文以修正

案提出。68

16、7 月 14 日第 16 次黨團協商：陽明山中山樓

此次協商亦在商議有關修憲議事程序問題，重點在討論如何

調整修憲提案之二讀程序，期使讓有共識部分先行通過，而將有

爭議之條文延後表決。協商結果，兩黨同意共同支持將再付審查

66 《中時晚報》，1997 年 6 月 26 日，版 2。67 《自由時報》，1997 年 6 月 26 日，版 1。68 《聯合報》，1997 年 7 月 9 日，版 2。

113

結果修正案第 4 號等共 29 條文通過二讀，而對修憲提案有關總

統選舉方式等 12 項修憲案及其修正案延後表決。

17、7月 20 日第 17 次黨團協商：台北聯勤信義俱樂部

這次協商，僅商討下一階段修憲之時機及有關修憲議題，並

無任何協議達成，雙方均各自提出未來修憲的主要議題及陳述黨

的主張。國民黨提出下階段修憲主要議題為：第一、總統選舉制

度。第二、立委任期延長。第三、全國不分區立法委員婦女參政

保障。第四、調閱權。第五、聽證權。第六、國會兩院制。第七、

司法警察機關與檢察機關移送嫌犯時間。第八、各級警察機關預

算由中央統一編列問題。民進黨則主張下階段修憲之主要議題

為：第一、立委任期。第二、全國不分區立法委員婦女參政保障。

第三、調閱權。第四、聽證權。第五、國民大會代表名額產生方

式。第六、公民投票。第七、社會權。第八、總統選舉制度。第

九、教科文經費預算。第十、鄉鎮市級選舉訂落日條款。

此次協商雖然雙方都同意僅作意見交換，不簽任何文件，但

民進黨協商代表內部意見不合，遲遲未進場，協商會議中，又因

其內部對於總統選制、立委任期應為 2 年或 4年、國民大會存廢

問題，乃至對其自行擬定之協議書內容等都存有歧見，未能有效

整合，而且，民進黨黨團幹部因於協商後即將改選，所以彼等亦

未能提出有效之承諾。

（二）黨對黨協商過程

1、6 月 1日第 1次黨對黨協商

地點：台北市圓山飯店麒麟廳

國民黨代表：中央黨部秘書長吳伯雄、修憲諮詢小組召集人蕭萬

長、中央政策會執行長饒穎奇、副執行長黃主文、國大工作會主

任莊隆昌、國大黨團書記長陳子欽、鄭逢時、謝瑞智、朱新民。

列席者為文工會主任蔡壁煌、學者兼國代彭錦鵬、政策會人員汪

114

誕平。

民進黨代表：黨主席許信良、民進黨國發會副召集人張俊

宏、中常委姚嘉文、中評會主委謝長廷、秘書長邱義仁、立委沈

富雄、國大黨團總召集人張川田、幹事長李文忠，以及國代莊勝

榮。列席者為文宣部主任陳文茜、政策委員會執行長郭正亮、中

國事務部主任顏萬進。

此次協商的展開主要導因於，在民進黨國大黨團中，由於「台

灣憲草」在民進黨中具有重要的象徵意義，加上主張總統制的成

員動作頗大，使得總統制派逐漸取得主導權，但國民黨以國發會

共識為由，強力排斥總統制條文，導致兩黨黨團協商陷入僵局。

當雙方黨團協商破裂後，許信良呼籲三黨展開「黨對黨」高層協

商。吳伯雄也立刻對此呼籲做出善意的回應，雙方協商的機制，

順利的從國大黨團轉回黨中央，才展開黨對黨的高層協商。69

在協商前夕，國民黨秘書長吳伯雄表示，國民黨的修憲版是

經過縝密的程序所產出的，主要是希望能使民選總統有名實相符

的職權，協商以國發會共識為底線。民進黨主席許信良則說，兩

黨首次協商，將要求國民黨明確宣示凍省、停止 5 項選舉。70

本次黨對黨協商之進行，在雙方交換修憲原則與版本後，首

先討論修憲審查委員會之進行程序，民進黨表達希望在國民大會

修憲審查委員會綜合審查修憲提案時，能以逐條表決方式，協助

民進黨「雙首長制」與「總統制」兩個版本都能順利進入二讀程

序。國民黨擔心逐條表決可能將版本拆散得支離破碎，無法配套

設計，主張以逐案表決，意圖一舉封殺民進黨的總統制版。後來，

在首席協商代表吳伯雄表示尊重國民大會議事規則的原則下，才

同意民進黨的意見，修憲審查委員會以逐條方式表決，但封殺民

69 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 76。

70 《聯合報》，1997 年 5 月 31 日，版 2。

115

進黨要求協助將「總統制版」進入二讀，國民黨秘書長吳伯雄、

國大工作會主任莊隆昌等人則表示，當然支持民進黨的「雙首長

制版」，但對總統制版本如果有違反國發會共識的條文，國民黨

則採取「開放」投票的立場。71

兩黨經協商後達成部分修憲方案之共識，包括：前言，國民

大會總額 254 名、婦女保障條款、國民大會集會方式、國民大會

代表任期、國民大會增設議長與副議長、行政院院長副署制度、

總統與副總統任期、立法委員質詢權、覆議制度、國家行政總員

額、審計權歸屬立法院、司法院預算獨立、停止台灣省省長及台

灣省議會議員選舉。最後，兩黨並做成 6點總結的協商共識：第

一，兩黨共同宣示如期完成修憲的決心。第二，為建立共識，兩

黨協商應密集進行至修憲完成為止。第三，協商過程中兩黨均同

意部分，應交由兩黨國大黨團依程序處理。第四，有爭議部分應

繼續進行協商。第五，希望新黨共同參與修憲。第六，兩黨於 6

月 4日晚上 8時再次進行協商，由民進黨安排。72

整體而言，本次協商國民黨仍主張維持國發會共識；民進黨

則具體提出凍省、凍結 5 項選舉、總統對國會只應有被動解散

權、德國制單一選舉、立法懈怠條款暫不入憲等具體主張，國民

黨也表示，民進黨雙首長制版本和國民黨黨版較接近，不能接受

協議整合要點等看法。雙方都共同體認兩黨協商才能完成修憲，

整個會議過程低調但不失和諧氣氛。73這次的協商主要的成果，

在於國民黨為避免兩黨協商破局，而同意在修憲審查委員會程序

上之表決方式稍做退讓，改以逐條表決方式處理。

2、6 月 4日第 2次黨對黨協商

地點：台北市新光人壽敦南館

71 《聯合報》，1997 年 6 月 2 日，版 2。72 《中國時報》，1997 年 6 月 2 日，版 1。陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲 政

黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第 122 期，1997 年 12 月，頁 132。73 《聯合報》，1997 年 6 月 2 日，版 1。

116

國民黨代表：蕭萬長、饒穎奇、蔡政文、黃主文、莊隆昌、

鄭逢時、謝瑞智、朱新民、彭錦鵬；列席者為蔡璧煌、陳子欽、

汪誕平。

民進黨代表：張俊宏、邱義仁、謝長廷、周伯倫、張川田、

李文忠、沈富雄、吳俊明、邱奕彬；列席者為陳文茜、顏萬進、

郭正亮。

由於當日下午國民大會在進行審查會時，發生民進黨雙首長

制版本的 107 號案部分條文遭到國民黨杯葛封殺，再加上兩黨內

部分別傳出內訌歧見，導致協商氣氛格外詭譎。

國民黨表示，國發會共識之落實須整體處理，民進黨所提有

關前述事項，涉及配套設計，國民黨認為雙方均應通盤考慮後再

確定個別議題，雙方願就上述意見，繼續協商。

因為國民大會修憲審查委員會否決了民進黨第 107 號案有

關政黨不得壟斷國家資源的政黨條款（第 10 條）、總統得就重大

決策提付公民投票的公民投票條款（第 11 條），以及降低修憲門

檻的修憲條款（第 15 條）。當時，總召集人張川田認為此舉違反

了 6 月 1 日兩黨協商的共識，憤而率領民進黨國大代表退席抗

議，為此，經過這次協商，雙方同意由民進黨提出復議案，在國

民黨的支持下，讓此三條文進入二讀程序。不過，國民黨朱新民

特別強調，支持民進黨該三條文提出復議，是「程序支持」並不

意味國民黨認同上述條文內容。74

雙方在國民黨示出善意後，確認兩黨 6 月 1 日協商共識後，

展開實質修憲內容之討論。經過長達 3 小時的協商後，雙方達成

三項共識，並分別由許信良與吳伯雄，代表兩黨簽署黨對黨談判

「共同結論」書面文字，分述如下：第一、明日（6月 5 日）國

民大會審查會散會前，由民進黨提出第 107 號案第 10、11、15

74 《中國時報》，1997 年 6 月 5 日，版 1。

117

條之復議案，國民黨願予支持進入二讀程序；第二、雙方就「司

法預算獨立案」與「中央政府各機關之職權、設立程序及總員額

之彈性調整案」達成共識，交由兩黨國大黨團依修憲程序處理；

第三、雙方重申信守國發會共識，完成修憲之誠意與決心。

未達共識部份：針對民進黨中常會先前提出之「堅持凍省」、

「停止五項選舉」與「公投入憲」三項堅持，國民黨以落實國發

會共識需有配套設計加拒絕，雙方以各說各話收場。75

3、6 月 8日第 3次黨對黨協商

地點：台北市國賓飯店

國民黨代表：吳伯雄、蕭萬長、饒穎奇、黃主文、莊隆昌、

陳子欽、彭錦鵬、謝瑞智、鄭逢時、蔡政文、陳金讓、蘇南成、

柯三吉、陳治男、蔡志弘；列席者為朱新民、蔡壁煌、汪誔平。

民進黨代表：許信良、張俊宏、謝長廷、邱義仁、沈富雄、

張川田、李文忠、莊勝榮、周伯倫、吳俊明、王東暉、賴勁麟、

陳哲男；列席者為陳文茜、顏萬進、劉導。

在協商之前，即出現兩黨的修憲方向都可能調整的傳聞，國

民黨國大黨團書記長陳子欽曾表示，國民黨修憲有可能朝總統制

邁進一大步，陳子欽表示國民黨國大黨團同意支持民進黨總統制

版第 108 號修憲提案第 2、3 條，包括總統為最高行政首長，重

新規範立法院職權等，已向民進黨表示「善意回應」。76 民進黨

黨團總召集人張川田也表示，雖然凍省與廢除 5項選舉是民進黨

的一貫立場，但黨對黨如何談，則是另一回事，顯示民進黨也將

在國大選舉及鄉鎮長選舉方面有所讓步。

兩黨參與協商人員各增加為 15 人，為了配合國民大會於 6

月 10 日截止收受修憲提案的日程規定，兩黨即決定本次協商為

最後一次，俾能及時提出雙方共識的修正案版本。因此，整個協

75 《中央日報》，1997 年 6 月 5 日，版 1。76 《聯合報》，1997 年 6 月 7 日，版 2。

118

商過程，從 8日下午 4時一直持續進行至翌日上午 7時，但在長

達 15 小時的馬拉松協商中，仍然無法如預期達成所有修憲議題

的共識。

本次協商，兩黨對精簡省府組織、中央民代選舉席次、社會

權達成共識，但民進黨仍堅持下屆起停止 5項選舉，否則民進黨

將保留有關解散權、倒閣權與行政院院長同意權。雙方對於國發

會共識議題都大部分有交集，唯獨對民進黨堅持的停止 5 項選

舉，國民黨雖原則同意，但認為國大代表、鄉鎮市長、鄉鎮市民

代表選舉停止實施之日期尚待斟酌；民進黨則表示，若停止 5項

選舉生變，有關中央政府體制之解散權、倒閣權及總統直接任命

行政院院長的協議將予以保留。另外有關於「凍省」的議題，兩

黨則在高度共識下達成；停止省長及省議員選舉，台灣省政府之

功能、業與組織之調整，得以法律特別規定。未來省主席、省諮

議會議員均由行政院長提請總統任命。77

兩黨在經過冗長的討論、折衝後仍未簽署共同結論，僅簽署

〈憲改協商紀錄〉，分別是：第一、有關中央體制以外之修憲提

案非關國發會共識部分。第二、有關中央體制以外之修憲提案關

於國發會共識部分。第三、有關中央體制之修憲提案關於國發會

共識部分等三大部分，就有共識及不同意見予以詳細記錄說明。78而為了趕上國民大會對修憲提案提修正案的截止時效，兩黨也

在會中決定 10 日晚上為繼續協商時間。

4、6 月 10 日第 4次黨對黨協商

地點：台北市來來飯店

國、民兩黨雙方都由原班人馬參加協商。在經過兩個半小時

的討論後，基於各自有其必須堅持的壓力，終於卡在 5項選舉問

題上，而宣告協商破裂。

77 《台灣時報》，1997 年 6 月 10 日，版 2。78 同前註。

119

國民黨與民進黨共進行了 4次黨對黨的協商，而此 4次協商

都在國大收受修憲提案截止日前完成，由於兩黨皆有必須修憲的

動機與動力，故兩黨協商之初過程尚稱和諧與順利，然從第 2次

協商開始就實質內容討論後，「停止 5 項選舉」部分變成了兩黨

無法達成共識的關鍵，由於此部分雙方均堅持立場，又因國民大

會截止收受修憲提案之日程壓力，導致雙方協商陷入僵局，雖然

國民黨聲明願意將相關意見帶回研究，但民進黨許信良表明，如

果國民黨不改變立場，即到此為止不再協商；國民黨吳伯雄則強

調，這並不表示修憲到此為止。79

此次協商因在 5 項選舉問題上無法獲得共識而宣告協商破

裂，而協商陷入僵局，乃是受到上次會議的影響，上次協商中，

國民黨原則同意停止 5項選舉，國家安全會議條款及立法暫行條

例等也都同意不作修正，而總統對立法院的解散權亦由主動改為

被動。國民黨的諸多讓步，引起國代及地方基層人士的強烈反

彈。而在 10 日下午國民黨與新黨協商時，國民黨獲得新黨口頭

奧援，允諾在 5項選舉方面予以國民黨必要支援，隨後國民黨召

開修憲策劃小組會議，蕭萬長明確表達日前協商頗有「割地賠款」

的指責壓力，80 最後在連戰的授意下，國民黨一改作風，不但作

風強硬，而且統一口徑，明白表示現階段停止 5項選舉，國大代

表及地方人士根本無法接受，雖然國民黨政策仍然傾向停止 5項

選舉，但其實施的步驟與確切時程，認為仍須依據政治現實反

應，進一步研究後再議。81 民進黨則堅決以停止 5項選舉，作為

能否支持國民黨中央政制改革的先決條件，其實也是受到黨內壓

力所致，由於推動總統制聯盟人士對於民進黨中央同意國民黨的

雙首長制一直持反對態度，在內部意見不能整合時，立即停止 5

79 《中國時報》，1997 年 6 月 11 日，版 1。80 《中國時報》，1997 年 6 月 11 日，版 2。81 《聯合報》，1997 年 6 月 15 日，版 2。

120

項選舉成為民進黨無選擇、不能再讓的不歸路。在雙方都各自有

難以妥協的背景因素之下，彼此立場形成為無轉圜空間，終於導

致協商破裂。不過，雙方仍然發表一份共同聲明，表示雙方希望

把對方的意見帶回再作研究，協商並將視需要適時舉行，其聲明

為：國民黨與民進黨第 4次協商，經過兩個半小時的討論，由於

對停止 5項選舉，雙方各自堅持立場，以致協商陷於僵局，中途

休會。

綜觀國民黨與民進黨不論是 4 次的黨對黨協商，或是 17 次

的黨團對黨團的協商，雙方都在具備高度參與修憲的意願，以及

認為彼此合作才能完成修憲的現實考量中，透過不斷的協商，試

圖以修憲完成其憲改的目標。然而，雙方不僅關於黨版的形成必

須面對黨內反對聲浪的衝擊，例如國民黨必須面對反凍省派的杯

葛，以及民進黨必須面對黨內總統制與雙首長制的較勁，兩黨在

協商中還存在著互相堅持而相互拉扯的歧見，例如停止 5 項選舉

以及總統選舉制度等議題。整體而言，國民黨與民進黨的協商過

程乃是在必須合作的前提上相互競爭，進而完成修憲。82

二、國民黨與新黨的黨對黨協商過程

（一）黨對黨協商過程

在這次的修憲過程中，國民黨的主要協商對象是民進黨，因

為只有與民進黨合作，才有達到通過修憲的四分之三額數門檻。

但是，新黨仍然有其關鍵性少數的角色，特別是在議事程序上，

國民黨與民進黨都意識到唯有與新黨協商，才能化解議事杯葛，

避免議事延宕而影響修憲進程，因此，所有的議事協商，都是在

三黨共同協商下進行。惟在修憲內容方面，由於新黨對此次修憲

抱持反對立場，尤其在國發會的關鍵時刻即已退出，顯示其與

國、民兩黨的修憲理念存有相當大的差距。在此情況下，對於修

82 《中國時報》，1997 年 7 月 21 日，版 1。

121

憲議題的協商，主要以國民黨與民進黨為主體，但是，國民黨的

政策是「協商修憲」，自然不能獨外於新黨，在 4月 17 日的憲政

研討會中，國民黨秘書長吳伯雄就已表示要強化政黨高層間的協

商機制。到了 5月 8 日，吳伯雄更率同政策會執行長饒穎奇、立

委蕭萬長，會見國大工作會主任莊隆昌及書記長陳子欽，要求他

們以國民黨黨版修憲案為本，與在野黨協商，並整理出各自修憲

條文的異同。83陳子欽遂於 5 月 9 日上午主動與新黨黨團幹部協

調，希望兩黨能就各自的黨版修憲提案異同點協商，以利修憲進

行，開啟雙方對修憲內容的協商之門。

1997 年 5 月，國民大會修憲情勢一度再變，而正當國民黨

與民進黨積極研商如何進行黨對黨的協商，以突破僵局之時，新

黨全國競選及發展委員會召集人陳癸淼也表示了新黨的支持以

及願意參與協商的立場。84

當國民黨與民進黨確定 6月 1日舉行黨對黨協商之後，國民

黨秘書長吳伯雄即表達願意與新黨對話的態度，新黨當然願意接

受，於是雙方同意在國民黨與民進黨第一階段協商之後，隨即展

開國新兩黨高層會談。85 6 月 1 日，國民黨與民進黨第一次黨對

黨協商，達成 6點協議，其中包括「希望新黨共同參與修憲」的

共識，顯然國、民兩黨都願意在修憲議題上，與新黨展開建設性

的對話，另外一個考慮的因素，就是藉此協調希望避免新黨在議

事會場可能抗爭與杯葛，促使修憲順利進行。

6 月 10 日晚間兩黨在來來飯店舉行黨對黨協商，新黨由陳

癸淼、李炳南領軍提出停止草率修憲、建立權責相符憲政體制等

主張，雙方達成三項協議：第一，基於政黨政治互相尊重原則，

兩黨協商繼續進行；第二、兩黨各述修憲基本主張，其間有甚多

83 《聯合報》，1997 年 5 月 10 日，版 4。84 《聯合報》，1997 年 6 月 2 日，版 2。85 《中國時報》，1997 年 5 月 31 日，版 2。

122

相同之處；第三、新黨認為修憲茲事體大，應從長計議，提出八

點主張。國民黨秘書長吳伯雄同意將此八點向中常會反應並向李

主席報告。86會談結果一如預期般未達成任何具體結論。雖然雙

方同意繼續進行協商，也都表示兩黨修憲的基本主張有甚多相同

之處，但自從這次高層協商之後，兩黨即未再舉行黨對黨協商，

主要原因是國民黨遭遇到歷次修憲以來最大的黨內阻力，而民進

黨也有其內部的壓力。使得國、民兩黨的第 4次協商破裂，雙方

均全力應付黨內歧見，因此，在 6 月 10 日以後，三黨彼此之間

雖都聲稱願意重開黨對黨談判，但除了恢復黨團協商之外，在修

憲完成之前，任何一方迄未與他方再度進行高層協商。

整體來看，國民黨與新黨的黨對黨協商，乃是國民黨為配合

國、民兩黨第 1次高層協商約定，為求議事程序上的順利，希望

邀請新黨參與的共識而舉行，故此次協商雙方均無期待能產生具

建設性的協商共識，更主要的原因是，由於國民黨與新黨關於第

四次修憲無論於政黨利益或憲政理念之考量均不不相同，因此兩

黨之協商可說僅是符合政黨政治原則下形式上的修憲協商過

程。因此，兩黨雖透過協商達成共識並對外聲明，但其內容亦僅

為兩黨各自表述其對於該次修憲的基本態度而已。

（二）黨團協商過程

1、5 月 9日第 1次黨團協商：台北市希爾頓大飯店

參與協商人員，國民黨方面有莊隆昌、陳子欽、謝瑞智、朱

新民；新黨方面則由李炳南、陳義揚、王高成、曲兆祥代表。經

過 2個多小時討論，雙方最後獲得部分共識如下：國民大會代表

總額，兩黨均主張 250 名；總統選舉方式，兩黨均採「絕對多數

當選制」；國民大會代表產生方式，兩黨均主張「政黨比例制」，

但新黨之投票計算方式為「人民投政黨選票」方式計算，而非國

86 《聯合報》，1997 年 6 月 11 日，版 2；陳滄海，1997 年，頁 137。

123

民黨依據總統、副總統選舉之各政黨得票率為計算方式87；審計

權部分，新黨主張維持現狀，國民黨因受國發會共識限制，修憲

策劃小組仍然決定將審計權改由立法院行使，但黨團內部也承

認，維持現狀乃是絕大多數黨籍代表之主張。所以，在這次協商

記錄當中，國民黨仍然將「審計權維持現狀」列為有共識部分。

除了共識部分外，新黨在會中提出多項修憲的重點主張，包

括刪除國家安全會議入憲條款；行政院院長、副院長得由立法委

員兼任等。國民黨對新黨的這些見解，也表示理解之意。

國民黨則向新黨表示，希望李登輝總統在 5 月 13 日到國民

大會國情報告時，新黨不要有抗爭的舉動。新黨則表示，雖然有

可能進行抗爭，但會尊重李登輝身為國家元首的身份。88

2、5 月 16 日第 2次黨團協商：台北市希爾頓大飯店

參與協商人員，國民黨方面有莊隆昌、陳子欽、謝瑞智、彭

錦鵬、朱新民；新黨方面則由李炳南、王高成、曲兆祥、姚立明

代表。此次協商達成的共識不大，除了重申國大代表總額訂為

250 名，雙方同意立法委員總額為 200 至 210 名；而有關審計權

部分，同意維持現狀；兩黨對於台灣省政府之功能、業務與組織，

均同意作合理的精簡與調整。89

新黨在這次協商中，提出該黨的一些主張，如立法委員得兼

任官吏；創制、複決權維持現狀；立法懈怠條款應重新設計；考

試院、監察院、司法院等三院預算應予獨立；基於國會自律原則，

國大預算應由國民大會自訂等。對此國民黨表示理解，惟並未給

予相對回應。

3、5 月 21 日第 3次黨團協商：陽明山中國大飯店

參與協商人員，國民黨方面有莊隆昌、陳子欽、朱新民、謝

87 《中國時報》，1997 年 5 月 10 日，版 4。88 同前註。89 《中國時報》，1997 年 5 月 17 日，版 4。

124

瑞智、彭錦鵬、柯三吉；新黨方面則由李炳南、曲兆祥、王高成、

李新代表。此次協商僅達成兩點共識：第一、憲法本文不動，增

修條文前言不動；第二、人民得享有創制、複決兩權，但不得與

憲法抵觸。關於第一點共識，本無庸贅言，但兩黨仍列入討論，

應是對民進黨「台獨條款」修憲提案的一種回應，宣示性意義較

大。至於創制、複決權問題，新黨在第二次協商中表示應該維持

現狀，但經過這次會議的討論、兩黨咸認為我國在歷經四十多年

的政治民主化之後，人民有直接行使政權的條件與環境，在選

舉、罷免兩權普遍由人民行使之後，兩黨也同意，人民得享有創

制、複決權，但其要件為「不得牴觸憲法」，以防範民進黨更改

國號、台灣獨立、制訂台獨憲法等議題交付公民投票的危險。此

協商共識等於間接否定了民進黨版的〈增修條文〉前言。

而關於省府組織與行政機關調整問題，由於新黨不贊成廢省

與停止省級選舉，與國民黨構想差距過大，未有共識，但雙方同

意擇期繼續協商。90

4、5 月 23 日第 4次黨團協商：陽明山中國大飯店

兩黨同意本次修憲以國民黨為主導，並以國民黨修憲版本作

為協商藍本，逐條進行協商。協商過程則依序就國民黨黨版提案

第 1、2、3條進行協商，這 3條分別規範國民大會、總統與行政

院之增修條文。

在第 1條「國民大會」部分，新黨對國大代表產生方式，主

張採取政黨選票或維持現制；國民大會之召集，新黨主張國民大

會已設議長，因此會議之召集應屬議長權力，不應再由總統召集

之，除此之外，新黨同意國民黨的其他條項內容。

有關第 2條「總統」部分，新黨主張原僑民返國投票規定改

為「通信投票」，對於總統的緊急命令權，新黨原則同意，但應

90 《台灣新生報》，1997 年 5 月 22 日，版 2。陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲政黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第 122 期，1997 年 12 月，頁 136。

125

制訂「緊急命令法」予以規範；對於總統解散立法院，國家安全

會議決定國防、外交、兩岸關係及重大安全方針等規定，新黨持

保留態度。其他相關規定，新黨原則同意。

有關第 3條「行政院」部分，此條乃新增條文，主要是規範

行政、立法的倒閣與解散權的新關係，以及立法懈怠之行政暫行

條例，新黨持反對立場，但支持解決立法懈怠問題，惟條文需適

度修改。

國民黨與新黨黨團經過 4次協商之後，按計畫原本應依國民

黨黨版條文順序，繼續進行第 4條以後之協商，惟當時（5月下

旬）正值國民黨內部凍省意見四起，民進黨推動總統制聯盟大肆

宣傳總統制，陳水扁提出二階段修憲，李登輝總統則透過國大副

議長謝隆盛向民進黨轉達期盼兩黨儘速協商，且須於 7月 1日完

成修憲的指示。91在此修憲意見紛歧的時刻，國民黨重點在消除

黨內歧見，以及與民進黨的高層協商，乃無暇繼續與新黨就條文

逐條討論，直到與民進黨於 6 月初連舉行 4 次的黨對黨協商之

後，為配合國、民兩黨第 1 次高層協商希望邀請新黨參與的共

識，才另於 6月 10 日與新黨舉行 1次黨對黨協商。

5、6 月 15 日第 5次黨團協商：台北市聯勤中山俱樂部

參與協商人員，國民黨方面有莊隆昌、陳子欽、朱新民、謝

瑞智、柯三吉；新黨方面則由李炳南、曲兆祥、王高成、李新代

表。此次協商並未達成具體結論，大部分時間是讓新黨表達意

見，新黨提兩階段的修憲主張：第一階段修改「基本國策」與「人

民權利義務」相關之條文，第二階段再修改「中央政府體制」與

「地方制度」問題，這當然是國民黨所無法接受的。特別是新黨

在地方制度方面，對於國、民兩黨「凍省」或「廢省」主張，則

認為都會產生台獨傾向，故而堅持反凍省。在此修憲立場迥異的

91 《中國時報》，1997 年 5 月 23 日，版 2。

126

情況，國、新兩黨的黨團協商，也就一直處於各說各話的立場。

而新黨對 6 月 14 日國民黨與民進黨國大黨團達成的 7 項共

識，也表達了其立場與主張：第一、同意支持部分：司法院年度

預算獨立條款；中小企業保障條款；婦女名額保障條款（政黨比

例產生部分）；立法委員任期 4 年條款。第二、原則同意部分：

國家機關總員額彈性條款；人民行使創制、複決條款，但「全國

性事務」應明確界定；警察預算統一編列條款，但指揮、人事權

應屬地方。第三、增加部分：大法官任期 8年，並辦理期中選舉

條款。92

綜觀國民黨與新黨這 5次的黨團協商，除了憲法本文不動，

增修條文及前言不動，國大代表與立法委員名額，以及人民得享

有創制、複決兩權，但不得與憲法牴觸等少數幾項較具體的原則

外，其他修憲議題，僅止於雙方各自表述，均未達成真正共識。

其中原因，主要在於新黨反對修憲的立場，從國發會到國民大

會，新黨對於國、民兩黨合作修憲，始終存有「總統擴權」的疑

慮，因此，在中央政府體制方面，乃以「內閣制」作為反制訴求。

三、民進黨與新黨協商過程

1、4 月 17 日第 1次黨團協商

參與協商人員，民進黨由黨團總召集人張川田、幹事長李文

忠領軍；新黨由召集人李炳南、副召集人李新等人進行協商。民、

新兩黨國大黨團首度針對憲改議題交換意見，然雙方經過坦誠溝

通之後共達成 5點共識：第一、國會權的強化是非常有必要，雙

方原則同意支持民進黨黨版強化國會的權限，惟新黨希望民進黨

多多考量。第二、審計權及彈劾權歸屬立法院的必要性。第三、

在司法改革方面，雙方都同意憲法應明訂司法院的預算須具有獨

立性，行政院不得任意刪減，僅能加註意見而已。第四、社會權

92 《中央日報》，1997 年 6 月 16 日，版 2。

127

則同意將保障弱勢族群的規定入憲。第五、在選舉制度方面，民、

新兩黨都同意採取兩票制，但不贊成國民黨屬意的日本模式，而

是要求採取德國模式，否則將全力反對到底。。雙方並認為未來

仍將繼續進一步就憲改議題進行對話，希望修憲能夠達成權責相

符的原則。93

2、4 月 24 日第 2次黨團協商

參與協商人員，民進黨方面包括黨團總召集人張川田、幹事

長李文忠及國代張富美、莊勝榮、黃文和。新黨則有國大黨團召

集人李炳南、副召集人李新、曲兆祥、王高成及立法委員姚立明。

雙方談的議題包括國大組織、省的問題及中央政府體制等。

在國大方面，達成共識的有：國代由政黨比例方式產生及國

代名額減少，至於人數則待下次討論；有關省的問題，雙方主張

差距甚大，而達成的唯一共識則是「反對國民黨黨版有關省的主

張」；而在中央政府體制中，新黨一直強調，閣揆應具立委身份，

不過，民進黨並不認同此點，而兩造獲致共識的則為「行政院移

請立法院的覆議案，只要經過總額二分之一的立委維持原案，行

政院院長及應接受該決議或辭職」；「立法院彈劾總統、副總統

案，經總額二分之一的立委決議即可」；以及總統擁有被動解散

國會權等。由於雙方會談氣氛良好，咸認溝通具有建設性，而初

步訂於 5月 2日下午再行協商。94

3、5 月 2日第 3次黨團協商

參與協商人員，新黨方面包括國大黨團召集人李炳南、副召

集人王高成、曲兆祥等人，民進黨方面包括黨團總召集人張川

田、幹事長李文忠等人，會中僅就立法懈怠條款、大法官產生方

式達成初步共識。95

93 《中國時報》，1997 年 4 月 18 日，版 2。94 《中央日報》，1997 年 4 月 25 日，版 2。95 《台灣時報》，1997 年 5 月 3 日，版 4。

128

在協商時，新黨首先對於民進黨中央「21 人憲改小組」推

翻了兩黨黨團第 1次協商有關國代兩票制的共識表達不滿，但並

未影響兩黨協商氣氛。雙方仍然就解決立法懈怠及大法官產生方

式達成初步共識。有關立法懈怠問題，在新黨黨版條文中明列「行

政院得於送交立法院之重大法案中，於每會期與立法院議定若干

件為急迫性法案，立法院應優先審議，但其總數不得超過 5件」，

民進黨原則同意提升立法效率，並希望立法院應「優先並限期」

審議，至於件數也應有彈性，此外該民生法案應由立法院與行政

院共同議定。在司法革新方面，新黨修憲條文中主張司法院設大

法官若干人，每人任期 9年，不得連任，由總統提名，經國民大

會同意任命之，其提名辦法以法律定之，民進黨也同意，但希望

大法官任期為 12 年。96上述兩項議題的細節，雙方約定下次協商

時進一步討論，而雙方也同意監察院、考試院的人事依此方式調

整。

民進黨為全力推動政黨合作，並發展與國民黨以外的合作關

係，以確保黨版修憲案能夠具體落實，自 1997 年 4月中旬開始，

即與新黨進行多次的國大黨團協商。民進黨表示，雖然過去民進

黨一直與國民黨保持密切的對話管道，然而從國民黨公佈的憲改

條文來看，仍有一些內容與民進黨的主張有所出入，因此有必要

與新黨合作，迫使國民黨體認現實，修改不合時宜的條文。97 雖

然兩黨的意識型態與政治理念差異甚大，但由於民進黨改變立

場，不以制憲為訴求，也不堅持三權分立體制，所以在這次憲改

議題的合作空間仍然非常大，也是促使兩黨聯手走上協商之門的

關鍵。

民進黨與新黨不論對此次修憲之態度以及修憲的具體內

容，兩黨原本就有極大的差距，然而兩黨黨團還是在協商修憲的

96 《中央日報》，1997 年 5 月 3 日，版 4。97 《中國時報》，1997 年 4 月 18 日，版 2。

129

前提下完成了 3次黨團協商。民、新兩黨在凍省議題的修憲立場

迥異，新黨認為凍省會走向台獨，因而堅持反對凍省。當然，雙

方也就一直處於各說各話的立場，是以此 3次協商的結論亦是形

式意義勝過實質達成之共識。

Kennedy、Benson 和 McMillan 認為，談判是一種移動，談

判雙方必須彼此都向對方的所在運動，或是一方在某一議題上同

意移動，只要對方願意在另一議題上移動即可。但是，談判要成

功的話，無論如何雙方都得移動，談判者的問題是他該如何移

動？談判雙方在一開始時，都會盡可能的嚴守其立場，並盡力反

對任何的讓步，談判因此常陷入僵局，直到對方先表示其願意讓

步為止。98

此次修憲是在國、民兩黨合作之下所完成的，這是由於兩黨

都深切體會到，必須彼此合作才能完成修憲，兩黨亦體認到，一

黨獨大的政治情勢不可能再現，政黨協商將成為爾後政治運作的

主要推力，因而必須與他黨維持良好的關係，而採取合作式的整

合策略，然由於各黨內部意見未能有效整合，且各黨間互信基礎

薄弱，在協商過程中就經常可見威脅、立場承諾等競爭式戰術。

在兩黨協商初期，由於民進黨內部對於中央政府體制無法形

成共識，而將兩派爭議延伸到協商領域中，在雙方都堅持立場不

願讓步的情形下，協商因此陷入僵局。後經兩黨主席的推動，展

開了四次的黨對黨協商。在第三次協商中，國民黨原則同意停止

五項選舉，國家安全會議條款及立法暫行條例等，也都同意不作

修正；而總統對立法院的解散權，也由主動改為被動。國民黨的

諸多讓步，引起國代及地方基層人士的強烈反彈。99而民進黨總

統派對於黨中央的棄守總統制版強烈反彈。100在兩黨內部強烈反

98 Gavin Kennedy, John Beuson and John McMillan, Managing Negotiation（London：HutchinsonBusiness Books, 1987）, pp. 64-65.

99 陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲政黨協商紀實〉，《近代中國》，122 期，頁 133。100 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員

130

彈的壓力下，致使第四次的黨對黨協商又陷入僵局。會後民進黨

主席許信良揚言，國民黨不改立場，「談判到此為止」。101

修憲再度陷入僵局後，在兩黨都不願修憲一事無的情況下，

兩黨再次展開黨團協商。6 月 13 日，蕭萬長與民進黨張川田私

下會談，雙方同意各讓一步，方才促成了 6 月 25 日第 14 次協商

得以達成十四項共識。十四項共識出爐後，民進黨卻因總統制派

的反彈而推翻共識，陳水扁更提出，只要凍省、廢五項選舉、公

投三項入憲，有條件接受總統選舉絕對多數。102在國民黨方面，

7 月 5 日，李登輝召集主持各級主管擴大修憲動員報，重申兩黨

十四項共識已是國民黨修憲底線，不再對民進黨讓步。103陳水扁

對總統選制的堅持使得協商再陷僵局，其後，黃信介的私下的穿

梭協調，使得國民黨放棄總統絕對多數選制入憲，陳水扁亦對公

投入憲鬆口，在李登輝同意對兩階段修憲簽署協議的情況下，修

憲僵局終告突破。

綜觀兩黨修憲協商過程，在初期由於雙方各有堅持，不願讓

步，導致協商陷入僵局。國民黨雖首先作出讓步，而使協商獲得

初步共識，然隨即因兩黨國代的強力反彈，而再度陷入僵局，為

了迫使對方讓步，兩黨均曾運用威脅手段，也曾放話「堅持不再

讓步」，由此亦說明了，兩黨在戰術都採用競爭戰術。

會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 79。101 《中國時報》，1997 年 6 月 11 日，版 1。102 《聯合報》，1997 年 7 月 3 日，版 2。103 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 83。

131

第三節 各黨修憲協商策略分析

第四次修憲各黨於國大席次上都未能占有優勢，無法以一黨

之力完成修憲，而必須與他黨合作，在合作過程中，各黨都想獲

得較多的利益，因此在合作中還相互競爭，策略運用也就呈現出

競爭與合作交互運的情形，以下就各黨協商策略說明之。

先就國民黨與民進黨之談判歷程來看，國發會可說是規模最

大的政黨協商，同時也開啟了黨對黨協商的機制，而其共識更是

成為兩黨各自之黨版，以及日後雙方協商之基礎。第四階段修憲

從雙方修憲版本大致底定後，乃至 6月 1日兩黨高層展開協商之

前，兩黨國大黨團便進行過前後 9次關於修憲議題之協商，104其

中探討關於中央政府體制外之周邊議題部份，雙方皆能迅速獲得

共識，並藉此營造和諧氣氛，但每在越逼近核心之敏感性議題

時，便又因雙方內部各自存在反彈與異議，從而相持不下，或即

便獲致具體共識，仍有可能於下次協商中遭到推翻。是以，兩黨

黨團皆在充滿協商意願且各自有所堅持的情況下，採行競爭與合

作並行之策略。

在黨團層次協商毫無進展的情況下，兩黨鑑於 7月 1日期限

將至，又由黨內高層主導進行了 4次協商，但後來仍因兩黨內部

就停止 5 項選舉議題上之各自堅持，導致 6 月 10 日第 4 次協商

破裂後，兩黨就議題上之共識再度回到原點，這也是兩黨採取高

度競爭策略之必然結果。隨著修憲工程即將停擺的風險提高，兩

黨之後的談判又頻陷僵局，再加上民進黨陳水扁等 9人小組又突

然提出公投入憲、總統相對多數選制等 4項議題要脅國民黨，使

兩黨修憲更添變數。所幸，兩黨高層均有完成修憲的堅定立場，

104 陳滄海，〈憲政改革與政黨協商—民國 86 年修憲 政黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第 122 期，1997 年 12 月，頁 126-134。

132

且國民黨在李登輝的及時介入下，親自調整該黨的修憲底線，經

由兩黨黨團立基於雙方先前所達成之共識，再度進行協商，而達

成底定修憲的 14 項共識，105 並進而完成此階段之修憲。

綜觀國民黨此階段修憲之策略運用，在競爭策略與合作策略

的交叉運用下，與民進黨間就議題之交鋒較之從前更加頻繁，也

因此產生諸多互動上之策略運用。

另在國民黨與新黨就議題之協商來看，國民黨與新黨協商次

數之頻率與民進黨相較，屈指可數，此乃與新黨選擇退出國發

會，不願與國、民兩黨合作之舉動有顯著關係。國民黨與新黨自

國發會後以迄各自黨版出爐之前，甚至第二次會議開議之前，都

未有過具體接觸。其正式的協商，乃在開議後的 5月 9日，才就

修憲議題交換意見，然而，除了在不具爭議性之議題上還能獲致

共識外，其他具敏感性之議題，仍僅止於雙方各自表述。

綜合言之，國民黨與新黨協商之目的，主要係欲製造三黨合

作修憲景象，以提升此次修憲之正當性，同時也藉此降低新黨於

議場中進行杯葛之可能，以使修憲順利進行。故國民黨在對新黨

之協商策略上，主要乃採行形式合作實體競爭之策略。

在民進黨方面。由於在國發會後，國、民兩黨皆極欲以修憲

落實會議共識，因為兩黨在國大之席次皆無法一黨修憲，因此

國、民兩黨可說皆以彼此為合作完成修憲之主要對象。也就在

國、民兩黨須仰賴對方才能落實其修憲目標的前提下，民進黨於

此次修憲所採之策略，和國民黨相當接近，不論是在議題或是議

事部分，都是在不得不合作的基礎上，以爭取彼此之黨版為訴求

作為競爭之內容。從國民黨與民進黨就修憲議題進行交鋒之歷程

可知，民進黨與國民黨在此階段修憲中，皆採行實質之競爭與合

作策略，繼而兩黨於相關策略運用部分亦在一來一往中，多元、

105 《聯合報》，1997 年 6 月 26 日，版 1。

133

豐富且多變。

在與新黨協商之部分，由於兩黨在意識型態及國家認同上，

向來立場便是南轅北轍，如民進黨修憲所主張之總統制，便與新

黨之目標「內閣制」格格不入。然民、新兩黨雖在修憲立場上存

有極大差異，但在修憲合作空間上卻又非完全不可能，例如，雙

方於修憲前之協商即曾在強化立法權、選舉制度及司法改革等議

題上獲得共識。因此，民進黨對與新黨合作之定位認知，才是兩

黨是否可以透過協商取得共識之關鍵，在此次修憲中，由於民進

黨視與新黨之合作為附屬性質，因而其主要採取之策略便是放任

且機動之規避策略。

而就新黨來說，新黨本為國民黨非主流派之主力之一，1993

年 8月宣布脫離國民黨成立新黨，於第二屆國民大會第四次臨時

會中，只有傅崑成 1 人宣布加入新黨，雖僅具象徵意義，但或可

產生策反國民黨中剩餘之非主流派勢力之積極效應。

第三屆國大選舉時新黨獲得區域代表 31 席、全國不分區代

表 12 席及僑選代表 3席，共計 46 席。此席次數不僅無力杯葛修

憲，甚至連五分之一的修憲提案人數也無法達到，而僅能於修憲

提案審查時，針對修憲提案提出再修正案，106希望爭取在兩黨間

折衝的機會。然而，此並非意味其完全不具備關鍵少數之實力，

蓋此次修憲議題變動幅度及爭議性極大，國、民兩黨內亦多有異

議，從而此反對勢力便多以新黨為主要之結盟對象。

以新黨於第四階段修憲所採行之協商策略來看，在席次處於

劣勢的情況下，新黨縱在其黨版之理念上有所堅持，而在與國、

民兩黨協商之時採取明顯的競爭策略，但在國、民兩黨可說完全

掌握修憲內容及結果的情形下，新黨為求參與實質的修憲，便又

不得不在國、民兩黨間尋求合作之契機，因而，新黨此次修憲所

106 新黨在第四次修憲中共計提出了 138 個修正案佔 78％，是所有政黨中修正案提案量及提案比例最大的政黨（統計資料詳如附錄一）。

134

採之策略，亦為競爭及合作並行之策略。例如，4 月 25 日，發

生震驚社會的知名藝人白冰冰之女白曉燕遭綁架並撕票案，新黨

積極參與 5 月 4 日之遊行，主張「先修治安再修憲」。而 5 月 5

日至 9日的國大議事會場，即籠罩在新黨提案暫停修憲，及民進

黨、新黨兩黨國代抗議李登輝慰留連戰的冗長討論上，民進黨國

大黨團幹事長李文忠忿而發言，認為新黨阻礙議事，並表示民進

黨考慮停止與新黨協商。107

新黨在議事策略上主要便採競爭策略為主，惟其因僅握有七

分之一席次的弱勢局勢下，為表達國、民兩黨合作修憲之不公平

結構，新黨難以避免地必須採取肢體衝突、議事衝突等對抗策

略，因為在國、民兩黨的強勢運作，以及其他策略既無法發揮效

果的情形下，議事杯葛與抗爭衝突，遂成為新黨唯一可用之武

器，然儘管新黨已採取議事抗爭之激烈手段，最後仍在國、民兩

黨的全力運作下，繼國發會後迫於情勢再以退席方式表示抗議。

從新黨退出國發會，以及國、民兩黨皆未以其為主要合作對

象以來，新黨便在其極力堅持反雙首長制及反凍省的立場下，與

國、民兩黨在修憲議題之互動上漸行漸遠。因此，新黨雖在理念

堅持下採取競爭之策略，然卻又在希望參與修憲之考量，以及事

實上處於席次劣勢之情勢下，而鮮有競爭策略之效果。

新黨在面臨國、民兩黨緊密結合，但各自內部皆存在矛盾的

情勢下，唯有採取策反兩黨內部之反對勢力，並進而加以整合，

如此方能於此次修憲中扮演關鍵少數之角色。首先，其於開議之

初，便與國民黨內反凍省主力祥和會聯手推動「無記名投票國大

內規修正案」，以期能擺脫兩黨中央對其黨籍代表的嚴密監控，

雖後來此案並未獲通過，但卻對國、民兩黨合作之態勢，形成某

種程度之威脅。除此之外，亦透過許歷農、羅怡德、曲兆祥及李

107 國民大會秘書處，《第三屆國民大會第二次會議第三次大會速記錄》，1997 年，頁 33。

135

新 4位代表，與祥和會進行接觸，設定以反凍省議題作為合作之

目標，討論之範圍更包括議事及實質議題之部分。

如前所述，在議場上採取杯葛、抗爭之手段，可說是居於席

次劣勢下之新黨不可避免之手段，後來儘管迫於情勢而退席表達

抗議，仍是反映民間對於國、民兩黨草率修憲之聲音，此議事抗

爭策略雖無法改變國、民兩黨聯手修憲之結果，然對新黨而言相

當程度仍具正面意義。

壹、國民黨之修憲協商策略分析

在三屆國大選舉中，國民黨共獲得區域代表 123 席、全國不

分區代表 43 席、僑選代表 11 席及原住民代表 6席，共計 183 席。

後於臨時會開議前再加入兩位原為無黨籍之代表，108 因而此次

臨時會國民黨籍代表共計 185 席，佔總席次 55.38％，109 僅有過

半之席次。由於國民黨距離修憲門檻四分之三所需之 251 席尚缺

66 席，甚至其連最低之法定出席人數三分之二都不到，明顯地

已喪失其於前兩屆國大時期之修憲主導優勢。因此，國民黨便必

須與其他在野黨聯合，始有進行修憲之可能。政黨間的合縱連橫

將成為本次修憲成敗與否的關鍵。單從席次的角度而言；國民黨

和民進黨結盟合計 285 席，國民黨和新黨聯合 231 席，民進黨與

新黨攜手合計 146 席。而修憲成案門檻需總數四分之三亦即 251

席，上述的組合也唯有國民黨聯合民進黨的結盟方可順利通過修

憲門檻。換言之，再也沒有任一政黨可以單獨修憲，只有國民黨

與民進黨的聯合，或三黨的一致支持，才有修憲的可能。是以國、

民兩黨的結盟便在最簡單的算術推算下形成，而國、民兩黨高層

也早於 85 年底透過國發會為將來正式修憲的政黨協商暖身時便

108 無黨籍代表原有五位，分別為盧國雄、黃德治、江文如、陳三思與林正國，其後黃德治與林正國先後加入國民黨，盧國雄與陳三思則加入民進黨，故本次會議僅剩江文如及後來退出民進黨之陳婉真、蔡信德三人為無黨籍代表。

109 《聯合報》，1996 年 3 月 24 日，版 2。

136

達成 192 項共識，也因此國民黨在基於國發會共識下進行之修憲

決策，其所採之修憲協商策略，明顯地便為競爭與合作同時並行

的策略，具體而言，即在席次必須合作以完成修憲的基礎上，國、

民兩黨就其黨版主張相互競爭。

對國、民兩黨來說，此次修憲最主要目的就是落實國發會中

所達成的憲政改革共識，但由於兩黨內部都有一些分歧意見，因

而影響該黨協商策略的運用。

一、影響國民黨修憲策略運用之因素

國民黨的修憲阻力主要來自兩方面，一是黨籍國大代表的不

滿。如同往例，國民黨於此次修憲成立修憲策劃小組、修憲諮詢

顧問小組，這兩個小組是國民黨最重要的修憲決策體制。其中「修

憲策劃小組」係由各行政機關、黨務主管及地方層級主管等黨內

精英共計 22 人所組成（詳見表 3-2），代表的是國民黨黨意，職

司修憲的黨籍國大代表僅被視為國民黨黨員結構的一部份，國大

代表在黨內發言地位便不如在國家體制中受到重視。代表國民大

會出席顧問小組的 15 人，議長錢復、副議長謝隆盛雖名列策劃

小組，但畢竟不是國大黨團所推選，因此其所代表的是國民大會

此民意機關的象徵性，還是反映著其黨籍國大黨團內部政治力量

的真實意向，自然啟人疑竇。問題是，實際握有修憲大權的是國

大代表，但黨籍國代在國民黨內只具有執行臨中全會交付政治任

務的角色，而對於黨中央決策缺乏普遍參與的管道。這種國家體

制內的修憲權力與黨體制的決策權力的落差，必然會使黨籍國代

不甘於只擔任橡皮圖章的角色，亟思挾其所聲稱代表的民意發揮

其作為民意代表的政治實力。110

110 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 66。

137

表 3-2：國民黨第四階段修憲策劃小組成員表

姓名 備註

連戰 副總統兼行政院院長

俞國華 總統府資政

邱創煥 國民黨副主席

辜振甫 國民黨中常委

宋楚瑜 台灣省省長

黃昆輝 總統府秘書長

劉松藩 立法院院長

王金平 立法院副院長

徐立德 立法院副院長

陳金讓 銓敘部部長

蔣彥士 總統府資政

蕭萬長 諮詢顧問小組召集人

許水德 考試院院長

丁懋時 國安會秘書長

錢復 國民大會議長

謝隆盛 國民大會副議長

吳伯雄 國民黨秘書長

饒穎奇 中央政策會執行長

吳敦義 高雄市市長

劉炳偉 台灣省議會議長

陳田錨 高雄市議會議長

陳健治 台北市議會議長

製表：作者整理

參考資料：許素惠，〈國民大會修憲過程中政黨互動之研究 1991-1997〉，台大國

發所碩士論文，1998 年 6 月。

138

再者，本次黨中央所提示的修憲任務是落實國發會共識，但

國發會的召開，國民大會代表並未充分的參與，而且國發會雖作

出維持國大體制的決定，但是未來將採比例代表制，同時縮小國

大名額。此一結論讓許多國代心生不滿。國民黨高層人士分析，

由於許多國代出自基層，國發會又把許多民選公職職位縮減，加

上不分區國代名額有限使他們這些國代缺乏出路，因此這些國大

將形成修憲最大阻力。111直言之，國代本身自始即被排除在相關

於自身利益的主要決策之外，國民黨若未能在事先即有效的予以

疏導，則不免要在修憲期間面臨在國代間蓄積甚久的強烈情緒反

彈。112

在國發會召開後的春節期間，即有部分不滿國發會結論的勢

力，利用國大這股不滿情緒，在全省分頭走訪國代，希望結合國

代，杯葛國大修憲落實國發會結論。113為了撫平此不滿情緒，以

凝聚黨籍國代共識，國民黨主席李登輝於 2 月 18、19 日，分別

約見黨籍國代，除了希望聽取國代不同意見外，更有安撫其心結

的積極意義，而為日後修憲化解阻力。114不過，這項安排黨籍國

代發抒心中不滿的作法，並未達到預期的效果。5 月 14 日，國

民大會即將進行關鍵性的實質審查時，國民黨黨版修憲案卻傳出

「生變」的訊息，將近 30 名的國民黨次級團體「祥和會」國代

積極串聯有意抵制黨版修憲案。除了「祥和會」國代的串聯動作

之外，部分不分區國代也對黨版修憲案不滿，有意在表決時，藉

上廁所「尿遁」缺席。115另外還有國代蘇南成、江順裕、郎裕憲、

荊知仁等人，違反黨版修憲案而全力推動兩院制。116

111 《中國時報》，1997 年 2 月 14 日，版 2。112 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員

會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 66。113 《中國時報》，1997 年 2 月 14 日，版 2。114 《聯合報》，1997 年 2 月 19 日，版 2。115 《自由時報》，1997 年 5 月 11 日，版 1。116 《中國時報》，1997 年 5 月 15 日，版 1。

139

國大代表對黨版修憲案的不滿而造成的反彈，不僅會成為修

憲過程中的變數，更會成為影響國民黨協商策略的重要因素。國

民黨高層指出，國民黨與民進黨的合作修憲，只能低空掠過四分

之三的修憲門檻，不到 40 名國代「造反」就足以使修憲工程功

虧一簣，因此，未來協商機制運作要順利，必須化解兩黨內部的

歧見，有效完成國代意見整合否則協商也是事倍功半。117為化解

黨內分歧意見，加強與在野黨協商，包括由國民黨祕書長吳伯

雄、修憲諮詢顧問小組召集人蕭萬長及中央政策會執行長饒穎奇

組成的修憲三人決策小組，於 5 月 20 親自參與該黨國大黨團會

議以凝聚黨內共識。118

另一影響國民黨協商策略的重要因素來自「反凍省」勢力的

挑戰。台灣省政府的面積佔中華民國的有效統治面積 98%以上，

人口亦達 80%以上，中央與省有高度的重疊，不但造成行政資源

的浪費，行政效率的減低，更有葉爾欽效應的危機，換言之，未

來省長的民意與正當性可能威脅中央的行政長官。而且，省長運

用省補助金做為個人施以恩惠的資源，更將形成所謂的政治盟

主，不利民主政治之發展。119

從幾個事件可以看出宋楚瑜挾地方首長之姿與中央抗衡的

情形。省主席在官派時代，必須出席行政院會議，宋楚瑜當選省

長之後，儘管行政院長連戰也認為民選首長無須參加會議，但多

數內閣成員仍然認為省長必須參加會議，因此決議省長仍需要出

席行政院會議，然則宋楚瑜卻認為中央對於民選首長的心態尚未

調整，因此「能不參加就不參加」。120

另外，宋楚瑜也在財政問題上和中央的閣員對壘，就中央財

117 《自由時報》，1997 年 4 月 14 日，版 2。118 《中央日報》，1997 年 5 月 14 日，版 2。119 郭正亮，〈轉型中的地方政治：選舉全國化的地方衝擊〉，發表於《台灣地方自治之回顧與

展望》學術研討會，台中：東海大學政治系地方自治研究中心，1997 年。120 夏珍，《政海沉沉楚天闊--宋楚瑜二十三年政壇紀實》，台北：商周出版社，1997 年，頁 168-170。

140

政問題對上財政部長林振國，1995 年 6 月，宋楚瑜首先在省議

會質詢時就中央與地方權責和財政劃分問題，指責中央沒有照顧

地方，隨後並邀集全省 21 位縣市長召開座談會，齊向中央表達

不滿，並要求修改財政收支劃分相關規定。

除了向中央爭權外，宋楚瑜在政策執行上也常常不願配合中

央的政策，例如在健保問題上與連戰產生衝突，宋楚瑜認為健保

是連戰開的支票，「我開的支票我兌現，你開的支票為什麼也要

我兌現？」而不願配合連戰。由此可見，省長已成為中央政策推

行與行政權威的最大挑戰。

而更為嚴重的是，宋楚瑜透過縣市政府的中介，直接把省政

府特有的統籌分配款，以「地方建設費」名義直接撥給基層樁腳，

由此發展出直接連結省長與基層樁腳的政治分配網路。同時，省

政府也在選戰中凌駕政黨，取代了政黨領導的功能。在省長選舉

中，選戰指揮中心已非原來的中央黨部或省黨部，而是省政府本

身。後援會的核心幹部，是由各縣市派系直接向省長推薦，多為

現任的民選公職，而非地方黨官，鄉鎮輔選樁腳，是由省長透過

地方派系直接穿透加以攏絡，並未透過地方黨部中介，選舉經費

募集，更是由省長直接動員個別財團社團捐輸，黨的輔助已居次

要。也就是說，宋楚瑜已經能夠善用省政府的資源，對抗中央，

無論是在省政運作上，或者是國民黨內的運籌帷幄。

由於宋楚瑜接連抨擊立法院，在野黨立委則揚言以「廢省」

反制，認為其肆無忌憚的抨擊正是葉爾欽效應的浮現。121 事實

上在宋楚瑜上任後，葉爾欽效應疑雲就揮之不去，其每每以高分

貝為省政經費與中央針鋒相向，甚至指名財政部長下台，此為徵

兆一；又其親民形象，在國民黨內所向披靡，不免引起「功高震

主」的耳語，此為徵兆二；另一則是於省長民選後，省府不但未

121《聯合報》，1996 年 6 月 27 日，版 2。

141

配合政府精簡組織之整體趨勢，反而增設四個新的一級機關，如

此規模之膨脹，被指稱葉爾欽效應非空穴來風，122 此為徵兆三。

上述種種跡象更是加深了黨中央全力推動凍省的動機與決心。

雖然，凍省議題在國民黨內部始終爭議不斷，而台灣省的領

導人，從官派的省主席到民選後的省長，其權力的消長自是大不

相同，更重要的是，擁有足以與總統選民基礎相匹敵的省長和中

央政府也確實在指揮關係上，產生了相當程度的緊張關係。不

過，行政技術官僚針對提昇政府行政效率、增強國家競爭力的思

考，應當是國民黨推動地方自治改革的主要目的，行政院經濟建

設委員會的〈跨世紀國家建設計畫構想〉和亞太營運中心的計

劃，都將提昇行政效率的方法指向整備地方自治，但地方自治改

革勢將對國民黨地方政治的傳統優勢產生重大衝擊，此一後果，

如果沒有李登輝個人的決心，國民黨內恐將沒有人能夠負責到

底。123李登輝對於省政府的存在，一則來自於使命感，一方面則

是因為他真正感受到葉爾欽效應的存在。本文前面已經提到，台

灣在總統大選之時飽受中國文攻武嚇的威脅，而總統大選後的隔

年(1997年7月)又是香港主權回歸中國的時候，因此，李登輝迫

切地想要建立台灣的主體性。當然，李登輝想要建立台灣主體性

的目的是否為台獨主張，一直引起爭論，從經營大台灣，建立新

中原，到身為台灣人的悲哀，李登輝的統獨立場的確備受質疑。

我們可以從李登輝的自傳中發現，李登輝一再強調要建立「台灣

認同(Taiwan Identity)」，124 因此，如同民進黨成員所認知的，

在李登輝心中應該模模糊糊有著台灣是一個國家的思想。所以對

於葉爾欽效應的回應是，他不能容忍一個小小國家中還有一個小

122 江大樹，〈台灣省政府的組織定位與精簡方向〉，《理論與政策》，第 11 卷第 3 期（1997），頁 8。

123 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 116。

124 李登輝，《台灣的主張》，台北：遠流出版社，1999 年，頁 77-78,137-139,362-365。

142

國，尤其在香港大限的壓力之下，台灣省的存在更象徵著香港與

台灣對應於中國的關係，因此有必要處理省的問題。

當然，從行政效率的角度來看，省的存在的確造成台灣政府

疊床架屋的問題，在後民主化時期，李登輝意欲進行國家機關重

建工作，勢必要提昇政府效率。而精簡政府提昇效率的觀念，則

是在國是會議時期即有學者指出，在台灣現在的領域裡，維持四

級行政體制，徒然造成效率低落，職權重疊。對此，未來較可行

的應是精簡省府的權限，落實以縣市為主的地方自治，省府變成

中央與縣市之間的「聯絡體」，扮演中央與地方之間承上啟下的

轉接、協調、整合性角色。125但國民黨對國是會議的性質，始終

定位在類似民國26年「廬山談話會」的性質，大家表示意見，但

不做任何結論。126同時，也因為當時省主席仍屬官派，因此，此

說也就未獲黨中央重視。直到民選省長與中央政府產生相當程度

的摩擦後，此概念才在國發會前不久開始流行，而李登輝很自然

地便運用這樣的概念，認為四級政府自然不符合效率，應該調整。

除了國家行政層級與台灣省代表的意義之外，李登輝也深刻

感受到宋楚瑜作為地方盟主的威脅。儘管前述宋楚瑜挾台灣省民

意以對抗中央，但都是針對連戰而來，真正讓李登輝感到威脅的

時候，則是來自於總統大選的經驗。總統大選時，宋楚瑜是最有

力的轎夫，但李登輝卻發現，台下都是宋楚瑜的人馬，因此開始

感到來自於宋楚瑜的壓力。因此，李登輝雖然開啟了台灣民選總

統的先河，但在中央有國會的制肘的狀態；在地方又有葉爾欽效

應的疑慮下，為了解除制肘及完成其心目中的憲政改革，修憲工

程於是再次啟動而躍上政治舞台。

在國發會期間李登輝以強烈的意志全力推動的結果，造成宋

楚瑜的反彈，1996 年 12 月 31 日宋楚瑜宣佈請辭台灣省長及國

125 李炳南，《憲政改革與國是會議》，台北：永然文化出版公司，1992 年 4 月，頁 117-118。126 同前註，頁 239。

143

民黨中常委職務。另外，對於許多出身於地方傳統基層派系的國

代而言，廢除五項選舉勢必壓縮其既有政治空間，而省議會的廢

除，更讓地方中小企業憂心失去其利益的代表與保護者。127反對

停止五項選舉的勢力遂以反凍省的宋楚瑜為棈神中心而集結起

來，3月下旬，台灣省議會召開台灣省發展會議，通過保留省議

會和鄉鎮市民代表會延期一任並改制為鄉鎮市諮詢委員會的共

同意見，反凍省與反廢除地方五項選舉的主張從台灣省議會獲得

正當性的支持基礎。而反廢國大與反凍省的兩股勢力，則明顯地

結合於國民黨國民大會次級團體祥和會。

一如所料，從國民黨內派系的利益維持思維來看，改革充滿

不確定性，改變既有的體制便會影響原有的利益分配結構，由於

利益的獲取和雙方合作關係的穩固程度係呈現反比關係，因此，

只要參與協商的一方不能夠在利益分配過程中，確認或掌握較原

有利益更佳的對價，那麼協商雙方的關係維持勢必持續惡化。黨

中央和台灣省方對於省制改革的問題存在絕大歧見，台灣省方希

望維持省自治立法權，但終究在實力權衡後眼見大勢已去的情形

下，為了保全立場，乃於 4 月 2日宣佈全面退出國民黨黨內各修

憲會議，不願為此議題背書。省方的退出暫時化解了國民黨內的

對立情緒。15 日中常會通黨版修憲建議案，27 日國大黨團與民

進黨團首度進行協商。

5 月 16 日，祥和會擴大會員大會決議成立修憲研修小組，

起草會版修憲案，並主張以無記名處理修憲案表決、反對國民大

會代表選舉方式改變、不支持包裹修憲表決。在精簡政府層級、

提高行政效率的理由下，接受省長官派，但主張延至 6年後再行

凍結省長選舉，以免相關法律修定過於倉促致漏洞百出。至於省

127 李炳南，〈陳治男先生訪問錄〉，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 219-220。

144

議員選舉仍應繼續維持，省議會仍為監督省府之機關。128

此外，就在國大祥和會提出修憲修正版後，省議會也於場外

應和，強力反撲凍省，進行反凍省連署，並由議長劉炳偉攜帶

53 位省議員連署書和反廢省、反凍省五點說明書拜會國大議長

錢復，表達超過三分之二的省級民意代表反凍省、反廢省的決

心，強調若依國發會共識，硬將台灣省政府虛級化成為福建省模

式，將會造成「兩虛省、兩實市」的怪異現象，而省轄縣市也將

淪為二等縣市。129 之後，在國大修憲的關鍵時刻，包括國民黨

省議員劉銓忠、周錫瑋、林淵源及新黨省議員趙良燕等近 40 名

省議員，前往陽明山中山樓表達反凍省立場，發表聯合聲明，強

調支持精簡省級組織，但是堅決反對凍省，呼籲朝野國代勿進行

條件交換式的「局部修憲」，而應重視省議會的功能，保存其預

算及立法權，以免省府淪為行政院的三級單位。130 翌日，由台

灣省各鄉鎮市民代組成的聯誼會也上陽明山陳情，反凍省的一連

串動作，亦在陽明山上掀起高潮。國民黨中反國發會共識的力量

達到頂點，而國民黨和民進黨的修憲協商，也因受到反凍省勢力

對於凍結五項選舉議題的牽制而遲遲未能定案。

國民黨雖然順利的由外透過國發會的政黨協商，形成政黨間

的修憲共識，但其回過頭對內進行第二階段的黨內協商卻是阻力

不斷，反對聲浪更是不曾中斷。黨中央在面對國民大會朝野修憲

波折頻傳，再加上省議會反對凍省的聲浪高漲，國民黨高層展開

了一連串積極黨政動員，企圖化解修憲阻力的舉動。首先是主席

李登輝在 5 月 28 日中常會後，分別約見台灣省長宋楚瑜及省議

會議長劉炳偉，談及省議會反對凍省的反彈舉動，並要求劉炳偉

疏通省議會反彈，李登輝也以同意協助解決省議員延任問題作為

128 《聯合報》，1997 年 6 月 9 日，版 4。129 《台灣新生報》，1997 年 5 月 28 日，版 1；1997 年 5 月 29 日，版 1。《聯合報》，1997 年 5

月 30 日，版 2。130 《台灣新生報》，1997 年 6 月 18 日，版 1。

145

交換。131隨後，李登輝總統與行政院長連戰又以國民黨正副主席

身份，邀宴北台灣 12 個縣市的國民黨籍縣市長、縣市議會正副

議長、黨團書記及地方黨部主委；駁斥精簡省政業務與凍結省級

選舉，並非如外界所說是要搞台獨，連戰也以嚴肅語氣，對地方

首長宣示貫徹黨版修憲案的決心，也傳達國民黨向在野黨喊話的

訊息。132

其次，支持凍省派人士經常引黨中央高層支持精省之談話為

擋箭牌；例如，國民黨主席李登輝公開指出，有關精簡省級組織

業務功能，「宋省長的想法、做法和中央完全一致」，副主席連戰

也反覆針對省府層級精簡做說明，作為化解國民黨內「反凍省」

國代疑慮和向民進黨宣示國民黨凍省的決心，以達借人之口而化

眾疑之目的。133

再者，為了避免過分刺激反凍省人馬，國民黨凍省派乃堅持

國大代表、鄉鎮市長及鄉鎮市民代表再選一屆，為此弄得與民進

黨的高層協商觸礁，134 但黨中央為確保修憲凍省如願過關，最

後在考量雙方情勢後，決定退求次佳化、縮小打擊面，改採妥協

策略，僅取消省長、省議員選舉，其他的仍維持現狀。135而後民

進黨對於凍結鄉鎮市長及鄉鎮市民代選舉，只堅持凍結省級選

舉，兩黨才取得共識，國民黨乃展開全力的疏通。136

黨中央為了安撫台灣省議會議員對凍省的反彈情緒，又搭配

誘之以利的策略；首先放出風聲，讓省議員延任 1年，以取得省

議員支持凍省。6 月 15 日，國民黨主席李登輝在約見黨籍國大

代表時，也表示已與省議會方面談好，立法委員名額提高後，省

議員只要有實力轉換跑道應不成問題。副主席連戰承續李主席的

131 《中國時報》，1997 年 5 月 29 日，版 2。《自由時報》，1997 年 5 月 29 日，版 2。132 《中國時報》，1997 年 6 月 4 日，版 1。133 《聯合報》，1997 年 6 月 16 日，版 2。134 《自立晚報》，1997 年 6 月 5 日，版 2。135 雷顯威，《宋楚瑜霧峰大謀略--核心記錄宋家軍》，台北：爾能出版公司，1998 年，頁 230-231。136 《中央日報》，1997 年 6 月 19 日，版 2。

146

說法，公開向省議員開支票；表示等到修憲完成之後，立委的人

數可望配合省議員換跑道而增加，希望藉此可以化解省議員反凍

省的勢力。137

6 月 18 日，行政院高層緊急動員各部會首長舉行秘密早餐

會，下達配合修憲疏通計畫，要求各部會首長就各自人脈，動員

行政部門力量，並分配「責任區域」，展開遊說與溝通工作，全

力化解反凍省阻力。138

國民黨主席李登輝於 6 月 25 日國民黨中常會後，約見反凍

省的另一代表人物台灣省議會議長劉炳偉，隨後劉炳偉即對外表

示支持凍結省級自治選舉的立場，此釜底抽薪之舉引起省議會反

凍省省議員的強烈批評，認為劉炳偉係被國民黨中央所「收編」，

劉炳偉隨後提出解釋，明確表示他個人的立場是「不希望凍省」，

但「贊成精簡行政組織」，139 此策略產生催化效果，省議會「大

哥」的陣前倒戈，被解釋為國民黨凍省派的一項重大勝利指標。140

6 月 25 日在國、民兩黨團在展開第 14 次突破性協商前夕，

國民黨台灣省議會工作會主任劉詮忠舉發黨中央運用非常手段

製造修憲的白色恐怖事件，指稱省議員陳明文遭國民黨威脅，如

果他們堅持反廢省的主張，將以治平專案的方式移送管訓。141 高

雄縣白派大老林淵源經營的企業，突然遭相關單位查帳、查稅，

至於其他支持反凍省的國代，陸續傳出被跟監、監聽的訊息，在

在顯示黨中央採賞罰分明、堅壁清野的策略行動。142

國大反凍省派人馬在黨中央強力壓制情況下，改採化明為暗

137 《自由時報》，1997 年 6 月 16 日，版 2。138 《聯合報》，1997 年 6 月 19 日，版 2。139 《中央日報》，1997 年 6 月 26 日，版 2。140 《民眾日報》，1997 年 6 月 27 日，版 2。141 《聯合報》，1997 年 6 月 26 日，版 2。142 雷顯威，《宋楚瑜霧峰大謀略--核心記錄宋家軍》，台北：爾能出版公司，1998 年，頁 230-231。

147

的地雷式串連，低調活動並持續運作。143 省議會為避免承受高

層壓力，動作則更不若國大，省議員串連國代杯葛凍省案的作

法，是由省議員各自劃分責任區，展開固樁工作。確實對國民黨

修憲工作造成遲滯，甚至瀕臨停擺之命運。144

當然，黨中央高層為達瓦解反凍省勢力之目的，在誘之以利

的同時也祭出黨紀，企圖各個擊破。例如，鎖定國民大會最大的

次級團體「祥和會」開刀，展現殺雞儆猴的威力，該會的發言人

呂學樟就因頻頻發表反凍省言論，而遭黨紀停權二年處分。145

7 月 12 日為化解國民大會反凍省主力團體祥和會的反凍省

阻力，國民黨高層再使出人情攻勢，指派高雄市黨部主委黃麟翔

與國策顧問王玉雲，專程前往祥和會副會長張榮顯國代家中拜

會，希望張榮顯以大局為重，支持國民黨版修憲案，張榮顯父母

也在一旁勸說並表示對李登輝總統的支持，張榮顯在老友及父母

動之以情下，同意放棄反凍省的立場。146 台中縣地方派系紅派

在立法院院長劉松藩的道德勸說下，也在最後關頭決定其所屬 5

位代表全數支持凍省案。147

7月15日李登輝總統再次親上火線，約見黨籍國代「曉以大

義」，副總統連戰、國民黨秘書長吳伯雄、國民黨中央修憲諮詢

顧問小組召集人蕭萬長、國民黨中央政策會執行長饒穎奇、中央

組織工作會主任許文志、台灣省委員會主委洪德旋則上山坐鎮，

全面監控適時「個別約談並疏導」異議國代，21縣市黨部主委也

全面進駐中山樓，以「人盯人」的方式掌握每一位黨籍國代的行

蹤，全面動員黨政資源，進行最後一波疏通及為修憲護盤行動。

143 《中國時報》，1997 年 6 月 26 日，版 2；1997 年 6 月 28 日，版 2。144 齊光裕，《中華民國的憲政發展--民國三十八年以來的憲法變遷》，台北：揚智文化。1998

年，頁 306-308。145 《聯合報》，1997 年 7 月 8 日，版 1。146 《自由時報》，1997 年 7 月 13 日，版 2。147 《自由時報》，1997 年 7 月 15 日，版 2。

148

148反凍省祥和會重要成員在人情壓力及票數評估下，正式宣告放

棄。國民黨在李登輝強力主導下，由外而內的二階段協商終告完

成。

二、國民黨之修憲協商策略分析

（一）實力權衡下的國、民兩黨合作修憲

第三屆國大代表選舉結果三分天下，形成了兩大黨一小黨的

三黨政治新生態。國民黨在國大中的席次大幅降低，僅獲得 55

％的席次，創歷年來最低記錄。而修憲所需的法定出席人數為總

額之三分之二即 223 席，由於國民黨席次尚不足法定人數 40 席，

因而無法一黨主導獨立完成修憲，必須尋求民進黨或新黨的支

持。但是，國民黨不論與民進黨或新黨合作，皆可取得法定出席

人數以上席次。換言之，就協商各方實力權衡的角度分析，只要

未能獲得國民黨合作的政黨則將被排除在修憲要角之外。

其次，修憲可決人數為出席代表之四分之三，如以最低法定

出席人數計算為 168 席，僅有國、民兩黨出席則為 212 席，國、

民兩黨內部反對票需達 70 票方得以否決修憲，但若全體出席，

則可決人數提高為 251 席，否決修憲門檻為 83 席，擁有 99 席的

民進黨則進而擁有絕對修憲否決權。新黨 46 席與否決門檻尚有

一段距離，國民黨要推動憲改，按協商可得之己方利益和三方實

力權衡的面向考量，國民黨可以不理會新黨，但絕對不能缺少民

進黨的參與。因此，國民黨對民進黨所採行之修憲協商策略，明

顯地便為競爭與合作同時並行的策略，具體而言，國民黨若要順

利達成修憲目標，對於民進黨除了要考量自身政黨利益外，尚且

顧慮黨際間合作關係之維持，又要保持第一大黨的顏面，毫無疑

問的其最高的協商策略指導原則是建立在不損害雙方合作關係

的前提下，將國民黨的利益實現最大化，亦即國民黨在必須與民

148 《中央日報》，1997 年 7 月 16 日，版 2。

149

進黨合作以完成修憲的基礎上，國民兩黨就其黨版主張相互競

爭，國民兩黨合作修憲的歷史格局於焉形成。

除了國民黨自身實力無法單獨完成修憲的因素外，另一促使

國民黨與民進黨的合作的原因是，國民黨在李登輝任黨主席後本

土化政策，縮短了兩黨在統獨意識型態上的距離，使彼此在具有

基本共識的前提下合作。

至於國民黨對新黨的協商策略方面，新黨在第三屆國代選舉

由於席次上的斬獲，使其首度得以組成國大黨團，並在修憲的舞

台上取得配角的地位。但修憲提案需有國民大會代表總額五分之

一共同提議，而新黨席次不足所需之 67 席，首先即喪失了修憲

提案權。其次，新黨的 46 席也和否決門檻相距甚遠，國民黨若

要選擇與新黨合作的策略，頂多只能跨越法定出席人數的門檻，

其它什麼都不能做，更遑論要如何達成其修憲目標。因此，國民

黨就實力面向權衡的結果，顯然其政黨所得獲取政治利益的考量

遠大於其與新黨間關係的維持，國民黨無論就議題或議事上，對

於新黨採取完全競爭策略的結果已是必然。

（二）由外而內的二階段精省協商策略

國民黨雖佔有過半國代的 183 席優勢，但由於高門檻的修憲

額數，仍迫使其向外尋求在野黨的合作，以完成修憲的目標。因

此，形塑黨內修憲共識，以凝聚黨籍國代對黨中央議題建構的支

持，成為國民黨的首要之務。

國民黨中央在權衡修憲政治實力後，決定先行對外尋求在野

黨的奧援，並鎖定民進黨為主要合作對象。1996 年 12 月 23 日

以政黨為主軸的國家發展會議正式展開，兩大在野政黨代表在國

發會籌委會中受到相當平等的禮遇，對召開國發會的態度至此皆

表贊同並與予以支持，除了對國發會能取代國大憲改會成為修憲

共識凝聚的場域有很大的幫助外，也決定了日後正式會議政黨協

150

商的雛形架構。國發會中更順利的將以強化行政效率、提昇國家

競爭力而建構的「精簡省府組織」議題作成政黨共識後，再回到

黨內對反凍省派進行疏導、溝通，甚至不惜運用黨紀處分，以迫

使反凍省派支持黨的政策。

（三）以凍省交換中央政府體制同意權

前已言及，國民黨召開國發會及第四次修憲的主要目的，乃

是解決國內政治生態的改變所造成的憲政僵局，也就是為配合總

統直選後，必須使總統擁有足夠的權力，否則「總統權力不足，

不符合民選總統客觀具備的實質權力能量」149，以及國民黨在立

法院的席次降低，致使總統在閣揆任命上所造成的行政、之立法

僵局。而為達成此目的關鍵即在於取消立法院對行政院長的任命

同意權。

事實上李登輝就任後一直希望能夠解決台灣民主轉型以來

所未解決的問題，也就是制度的合理化與台灣主體性的建立，而

政治生態的改變則讓李登輝在這些議題中特別重視行政立法權

力關係與台灣省長的問題。而在面對這兩個問題時，國民黨仍以

解決行政立法權作為優先目標。

在行政與立法關係上，李登輝極欲擺脫國會的制肘，是以希

望取消同意權，但如果只是取消同意權，便留下憲政體制究竟要

向總統制傾斜或者是向雙首長制傾斜的想像空間。李登輝鑒於總

統已經直接民選產生，而目前的憲法精神卻偏向內閣制，總統為

虛位元首，不符合人民對直接選舉產生的總統的期待，於是便傾

向雙首長制，以利民選總統和行政院長各司其職。

在省長方面，從國民黨的立場來說，不論是葉爾欽效應，或

是為了提昇政府行政效率、增強國家競爭力的思考，國民黨都有

凍省的意圖，且國民黨亦深知民進黨凍省之心切，使國民黨得以

149 《中央日報》，1997 年 5 月 23 日，2 版。

151

順水推舟，以取消立法院閣揆同意權，交換民進黨所欲達成之廢

省，因此即使面對國大及反凍省派的強烈反彈，國民黨乃不惜運

用利益交換、白色恐怖、電話監聽等軟硬兼施的方式壓制反凍省

派，以達到其取消立院閣揆同意權的主要目標。

貳、民進黨之修憲協商策略分析

以街頭運動起家的民進黨在其成立後，仍延襲黨外時期所採

取的激烈抗爭手段，在國民大會前三次修憲中亦抱持杯葛的態

度，然而在歷經第三屆立法委員、第九任總統和第三屆國民大會

代表選舉後，民進黨的權力位置已產生顯著的改變，並掌握著制

度選擇的片面決定權，該黨也已逐漸意識到其不僅無法獨力完成

制憲建國的目標，且縱使在總統選舉中獲勝，面對修正式內閣制

的中央政府體制，民進黨的總統其實還是無法利用職權來主導國

家的發展。在不願白白坐失制訂遊戲規則的權力，以及放棄任何

提前執政的機會，但幾經權衡單憑其一黨之力卻又無法影響全局

的情況下，惟有藉由與國民黨的鬥爭與合作，並透過邱義仁所謂

分期付款式的制憲的最高執政戰略，始得以進行民主制度的鞏

固、追求憲政體制合理化，並創造有利於民進黨執政的積極條

件。積極參與推動修憲工程的前提，須立基於最大化與國民黨間

的交集，從而制憲訴求軟化為「分期付款式的制憲」或「修憲主

張務實化」乃有其必要。150

許信良於就任民進黨黨主席時就表示：「在總統民選後，我

們在國內所面對的，不再是『非法的外來政權』，而是擁有民意

支持的合法政府和執政黨。我們的政治態度必須調整。---未來

國內的政黨關係，不應該是『贏者通吃，輸者全無』的零合遊戲，

應該是既競爭，又合作的民主常態，對國內其它政黨，我們應該

150 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 38。

152

在競爭中不排拒合作，在合作中不忘競爭。」151從此之後，民進

黨就採取這種既競爭又合作的策略參與國內政治運作。

一、 影響民進黨修憲策略運用之因素

（一）修憲協商策略之決策機制

民進黨修憲決策組織有國大黨團修憲工作小組、中央黨部憲

改小組、中常會、9 人決策小組等。其中「國大黨團修憲工作小

組」係以國大憲改會常委為主要成員並兼顧派系平衡考量而組

成，其名單如下（詳見表 3-3）：

表 3-3：民進黨第四次階段修憲國大黨團工作小組成員表

姓名 備註

張川田 福利國

李文忠 新潮流系

周威佑 新潮流系

鍾佳濱 新潮流系

湯火聖 泛美麗島系

張富美

鄭麗文

邱奕彬 泛美麗島系

劉一德 新潮流系

莊勝榮 正義連線

陳儀深 福利國

劉俊秀 新潮流系

吳俊明 福利國

王銘源

賴勁麟 新潮流系

151 郭正亮，《民進黨轉型之痛》，台北：天下遠見出版股份有限公司，1998，頁 305。

153

邱太三

林勝利

徐宜生 泛美麗島系

邱國昌 福利國

製表：作者整理

參考資料：許素惠，〈國民大會修憲過程中政黨互動之研究 1991-1997〉，台大國

發所碩士論文，1998 年 6 月。

綜觀而言，表面上此小組於組成結構上，顯然較偏重以新潮

流系為主要成員，雖然在黨內居於非主流之福利國仍參雜於代表

名單間，但由於僅有新潮流系成員積極出席參與，因此其他派系

難以對黨版研擬之方向產生影響。又總統制派雖在黨團會議階段

促成兩案並陳之結果，但其在決策程序一開始便予以棄守，因而

造就了新潮流系主導黨版之事實。其次為「中央黨部憲改小組」，

此小組之成員名單如下（詳見表 3-4）：

表 3-4：民進黨中央黨部憲改小組成員表

姓名 備註

許信良 泛美麗島系

邱義仁 新潮流系

姚嘉文 福利國

林濁水 新潮流系

陳水扁 正義連線

盧修一

張俊雄

沈富雄 正義連線

張川田 福利國

李文忠 新潮流系

154

張富美

賴勁麟 新潮流系

藍世聰 泛美麗島系

尤清 福利國

陳忠信

郭正亮

劉導

顏萬進

製表：作者整理

參考資料：許素惠，〈國民大會修憲過程中政黨互動之研究 1991-1997〉，台大國

發所碩士論文，1998 年 6 月。

就組成結構來看，此小組相當符合民進黨派系共治之傳統，

然而一如國大黨團修憲小組運作，在中央層級的修憲工作小組，

同樣面臨參與低落的問題。首先，由於成員出席率普遍不高，經

此機制所做成決策之正當性便容易引發質疑。再者，派系共治之

傳統，加上黨內決策機制尚未確立公信力與權威性，便成了當時

民進黨內決策缺乏效率，動輒招致反彈之主要原因。其三為「中

常會」，民進黨中常會係黨內之決策核心，以美麗島系與新潮流

兩大派系佔絕對優勢。就修憲事務而言，其作成之決議對黨員具

有約束力，可以之作為日後違紀、不聽黨部指揮者之處分依據。

然而，由於中常會的決議與協商結果時而發生前後矛盾，促使民

進黨中央於修憲末期，不得不藉由召開中執會與國大黨團聯席會

議，以便對之解套。是以，此後中常會於黨內的修憲決策地位，

遂逐漸式微。其四為「9 人決策小組」，此編制係為解決黨內修

憲議題的爭議，避免因動用表決而造成黨內分裂，遂於 6 月 27

日由中執會與國大黨團聯席會議授權成立，152 至此，黨內派系

152 《中國時報》，1997 年 6 月 28 日，版 2。

155

領袖將共同為修憲成敗，擔負政治責任。9人決策小組成員係由

黨主席許信良（美麗島）、秘書長邱義仁（新潮流）、政策委員會

主席張俊宏（美麗島）、台北市長陳水扁（正義連線）、中評會主

委謝長廷（福利國）、中常委姚嘉文（福利國）、周伯倫（美麗島）

及國大黨團總召集人張川田（福利國）、幹事長李文忠（新潮流）

等 9人共同組成。153此決策小組係以派系代表性為主要考量而組

成，涵蓋黨內各個有實力的派系領袖。該小組的成立，顯示其原

先以美、新兩大派系為主導的修憲情勢，已因黨內爭議日漸昇

高，不得不退而求其次，藉由各派系領導人的意見整合與背書，

進而有效率地完成黨內共識凝聚，並共同背負修憲成敗的責任。

由是以觀，美、新雖為該黨的優勢派系，但面對黨內紛爭，為避

免分裂並影響修憲工程，其仍以黨內團結為優先考量，從而遂得

以成功地完成整合。

就決策結構言之，民進黨方面相當重視派系平衡原則，從而

其亦以代表性的考量為優先。此一考量，對於長期以來均存在著

派系共治傳統的民進黨而言，原就無可厚非，但自美、新兩大派

系合流以降，此種設計反而成為其他派系的攻擊焦點。誠然，兩

大派系於黨內係居於多數，倘聯手推動雙首長制，則其餘主張在

黨內的生存空間勢必遭到壓縮，而難以獲得彰顯。是以，民進黨

中的非主流派雖佔黨內少數，但為避免引發爭議，於黨內各決策

程序中，適度地增加美、新系以外的派系代表，確有其必要性。

然而，此尚須立基於另一前提之上，亦即黨內決策程序必須先確

立其威權性與公信力，否則即便完全顧及代表性與派系平衡，仍

舊無法完全解決黨內紛爭問題。為促成黨內團結，避免第一大在

野黨的地位分崩離析，未來民進黨應積極確立黨內決策程序的權

威性，或可將派系共治所帶來的決策無效率降至最低。

153 《中國時報》，1997 年 6 月 29 日，版 2。

156

再就決策過程而言，國發會後民進黨國大黨團於 1月 6日召

開會議，通過「一致支持」國發會雙首長結論的共識，其後經福

利國連線和正義連線多位國代的大力爭取，總統制與雙首長制兩

案並陳的黨版終獲確立。黨版立場業經確立，遂由中央黨部政策

委員會和國大黨團憲改工作小組分別展開修憲方案研議。首先，

黨團先行成立修憲工作小組，研擬出黨團幹部版修憲草案，並於

條文之後臚列出數個參考案，送交全體黨籍國代進行討論。154 獲

黨團會議決議通過之修憲方案初稿，先交由中央黨部政策委員會

邀集立法院及國大黨團組成聯誼會討論結束後，再經中央黨部的

憲改小組決策，最後由中常會確認通過，正式提出第 107、108

號兩案併陳的黨版提案。155 其後為因應黨內情勢的轉變，又先

後改由中執會與黨團聯席會議及 9人決策小組，擔負起修憲提案

最後的把關責任。

國發會所達成的朝野共識，雖為雙首長制版本，但面對黨內

總統制派的同聲撻伐，遂形成兩案併陳的決議。然而，此一做法

不僅造成對外與國民黨協商工作的進展困難，亦且引發黨內對協

商代表的不信任，時時須擔心總統制版本受到主流派的打壓，或

在雙首長制派與國民黨的合作下，遭到封殺的命運。對外協商，

由於並無單一版本，雖然美、新系代表傾向以雙首長制進行談

判，但卻可能引致總統制的不滿；倘以總統制版進行協商，國民

黨方面又以不合國發會共識為由，予以駁回，協商代表因而面臨

兩難，協商亦頻陷僵局。對內的整合，亦因美、新系居於優勢地

位，以及國民黨方面對雙首長制的堅持，遂促使黨內派系間的不

信任感加劇，進而導致總統制派對雙首長制派承諾，將全力推動

總統制的決心存有疑慮，平添整合的困難度。

154 陳滄海，〈憲政改革與政黨協商--國 86 年修憲政黨協商紀實〉，台北：《近代中國》，第 122期，1997 年 12 月，頁 126。

155 《中央日報》，1997 年 4 月 8 日，版 2。

157

綜觀民進黨的修憲決策機制，由於其組織設計及長期以來派

系共治的結果，雖可避免受到特定個人過度的主導與影響，以及

由上而下的領導文化，但卻也相對地降低其決策的效率，並因而

減少協商時的籌碼。在意見的整合上，該黨的決策機制或許可認

為係成功的，但決策效率的低落，以及為顧及黨內反彈而推翻共

識的做法，則顯然仍有待改進。此舉不僅不利於日後政黨互動的

進行，對於黨的威信，亦將有所損害，從而，黨內無實質領袖，

因而導致反對聲浪不絕於耳，156 遲遲無法建立共識。而民進黨

國大黨團在決策層次上，最後亦由於黨中央的強力介入與引導，

可謂已萎縮成為「半個」權力中心。

（二）派系間的意見分歧

民進黨內影響修憲策略運用的主因在於黨派系對於總統制

與雙首長制間的爭論（詳見表 3-5）。民進黨成立後是以「台灣

憲草」作為整體國家憲政改造的藍圖，「台灣憲草」所明白主張

的總統制，自然使總統制成為民進黨內主流價值。然而，自從許

信良就任民進黨黨主席之後，此一情勢為之改觀。1996 年 6 月

16 日，許信良高票當選黨主席。21 日，許信良赴民進黨國大黨

團演說，提出雙首長制構想。22 日，新潮流系次級團體新憲研

究室發表「憲改菜單」，主張藉由總統主持行政院會議，使總統

的決策角色憲法條文化。157新憲研究的主張事實上已代表新潮流

系對「台灣憲草」立場的轉變，其出發點為新潮流一向偏愛的內

閣制，但為因應總統民選對總統憲法上權力肯定的需要，故而發

展出一種以修正現制為核心的雙首長制。158

國發會結束後，民進黨內部即陷入是否落實國發會共識的爭

156 《新新聞》，第 539 期，頁 36-37。157 《民眾日報》，1996 年月 23 日，版 3。158 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員

會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 25。

158

議之中。一方面民進黨中央積極進行黨版修憲條文的研擬，由國

大黨團幹事長李文忠運作，於黨團成立一涵括各派國代參與的十

五人修憲工作小組，研擬出黨團幹部版修憲草案，並於其後臚列

出數個參考案，送交黨籍國代進行討論。159其後由於非新系國代

出席率日益降低，遂導致修憲小組為新潮流系成員所掌控，總統

制派的主張因而未能在研擬過程中獲得彰顯，僅有依照國發會共

識制訂的雙首長制一版獲得正式通過，提交黨團會議。部份成員

對新系掌控的修憲小組的不滿，至此開始引爆。160另一方面，民

進黨反對雙首長制的勢力，也以非主流派系福利國連線和正義連

線為主軸，在法學界和台獨基本教義派兩種不同理念團體的聲援

下逐步凝聚起來，國發會結束後，國大黨團在 1997 年 1 月 6 日

召集會議，通過一致支持國發會雙首長制結論的共識，但主張總

統制的福利國連線國代陳儀深則發表「對人民的承諾，應重於對

國民黨的信諾—我們對國發會結論應有的態度」，尋求黨內支持

「台灣憲草」的總統制主張。1613 月 21、22 日，民進黨國大黨團

於淡水召開黨團共識會議，會中由於福利國連線國代對原來黨團

憲改條文初稿大表不滿，而提出新的修憲版本。福利國連線國代

陳儀深指出：「國發會共識是可以尊重的，但不可以當聖經」，「相

對於國發會共識，民進黨過去對選民的承諾不應該是不重要的。」

最後黨團會議決定，將福國連線所提的總統制與國發會共識的雙

首長制二案並列，日後再由黨中央憲改小組針對不同黨內意見及

與國民黨憲改意見歧異部分進行協商。162

在美麗島系以及新潮流系共同掌控黨中央的情形下（美麗島

159 李炳南，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 254。陳滄海，1997 年，頁 126。

160 同前註，頁 68。161 陳儀深，〈偶然或必然？—1997 年台灣修憲過程中的政黨合作路線檢討〉，《中華民國行憲學

術研討會》，1998 年，頁 8。162 《台灣時報》，1997 年 3 月 21 日，版 4。

159

系有許信良擔任黨主席，新潮流系則有邱義仁擔任黨的秘書

長），雙首長制逐漸成為民進黨的主流價值。因此，在修憲上，

主張現階段即可以讓李登輝主導內閣人事的雙首長制，在態度

上，也偏向配合總統李登輝，與國民黨合作。

掌握黨機器的美麗島系與新潮流系在制度偏好上大致維持

國發會的共識，也就是體認到民進黨執政的困難，因此需要藉由

雙首長制的設計來達成聯合執政的目標。黨主席許信良的思考

是，民進黨不易贏得總統大選，儘管國會選舉能有所斬獲而要求

組成聯合內閣，但分歧的國會反而使總統無法任命屬意的行政院

長，因而偏好取消同意權。雖然民進黨對於總統擴權有所疑慮，

但也希望藉此機會調整，仿效法國的半總統制，加強立法院與總

統、行政院院長之間的權力制衡，並在 1997 年香港回歸中國之

前，完成省的虛級化，以精簡台灣政府層級的方式來增強台灣的

主體性。163新潮流則從二月政改的經驗中體會到，雙首長制創造

兩次機會，一次是總統大選的機會，即便總統選不贏，也可以透

過國會選舉中獲得多數席次而組閣，或者至少擁有組聯合內閣的

機會，因此黨中央支持雙首長制。

在策略行動上，許信良認為第四次修憲民進黨應該扮演的是

配合者的角色，而新潮流則認為應該在妥協中爭取有利的議題，

正義連線與福利國則認為應該利用此一機會向國民黨要些東

西，也就是採取議價的態度。主要的原因，乃在於對於國民黨的

策略行動的預期，無論是各個派系的行動者，都認為李登輝其實

是第四次修憲的導演。無論從歷史使命感以及政治現實來看，第

四次修憲其實反映了李登輝的個人意志。因此，民進黨的行動者

在策略選擇上乃是依據他們對於李登輝的判斷而來。

許信良的認知是，必須全力配合李登輝修憲，否則李登輝很

163 葉俊榮、張文貞，〈邁向憲政主義—憲政體制的變遷與解釋〉，湯德宗主編，《憲法解釋之理論與實務》，第 4 輯，台北：中央研究院法律研究所籌備處，1995 年，頁 444。

160

難整合黨內意見。新潮流則認為與國民黨的合作仍有議價空間，

但是由於制度主張上與許信良一致，因此美新兩派系大致維持了

民進黨的行動主軸。而正義連線與福利國則認為第四次修憲中的

主要議題，如取消閣揆同意權與凍省，都是國民黨自己要的，同

時李登輝應有決心也有能力整合國民黨，因此民進黨應該趁機要

一些東西，所以在策略上必須維持議價的基調。但是，到了修憲

末期，由於修憲環境的改變，似乎民進黨不妥協則凍省無法成

功，因此，黨內各派系不得不改變行動策略，而與國民黨妥協完

成修憲。

綜合言之，當時民進黨內在中央體制上產生了總統制和雙首

長制的路線之爭，兩派始終相持不下而難以整合出民進黨版的中

央體制，最終也只能以兩案並陳的方式提出修憲案，以弭平內部

紛爭。因此，其對外的主要目標便鎖定，以協助國民黨版的「精

省」提案通過，而促成間接廢省的目標。另外，民進黨也認為如

能廢止國大代表選舉就可逐漸廢除國民大會，而可間接改變中華

民國憲法，又審計權如能改隸立法院，立法院各委員會又可建立

聽證制度及調閱權之法制化，則監察權亦可逐漸併入立法院，離

三權憲法的目標就不遠了。

161

表3-5：民進黨內各派系之策略考量及偏好表

派系 制度偏好 策略考量 備註

美麗島 雙首長制1.透過聯合路線達成執政，與國民黨聯

合。

2.取消同意權，達到聯合內閣的目的。

聯合路線

新潮流1.雙首長制

2.凍結鄉鎮市

長選舉

1.透過聯合路線達成執政，但不堅持合

作對象。

2.雙首長制中的內閣制特色有利於派系

利益。

3.實權總統提供民進黨多一次的機會。

聯合路線

施明德 總統制1.透過聯合路線達成執政，但與在野黨

聯合。

2.政治權力核心應放在立法院。

3.抵制與國民黨合作修憲。

聯合路線

正義連線1.總統制

2.總統選制相

對多數決

3.公民投票

1.總統制贏者全拿。

2.陳水扁可以在相對多數決的總統選舉

中獲勝。

3.以公民投票連結總統選制。

4.反對聯合路線模糊化民進黨立場並造

就其他政治明星。

5.反對許信良藉此完成個人使命。

單獨執政

福利國1.總統制

2.公民投票

1.總統制可達單獨執政目的，具有正當

性。

2.總統制與公民投票制衡。

3.許信良的雙首長制聯合執政模糊政黨

立場。

4.反對許信良藉此完成個人使命。

單獨執政

製表：作者整理

162

另就民進黨與國民黨協商進程的策略運而言，民進黨中央為

了整合黨內派系國代意見，主席許信良 4 月 24 日同意國大黨團

建議，將總統制的修憲案納入未來朝野政黨協商主談內容，其次

才是雙首長制。164在雙方展開協後，第一、二、三次協商，雙方

先就兩黨分歧不大的邊緣議題進行討論，並達成初步共識。但在

中央政府體制方面，民進黨仍不斷主張總統制版本。5 月 18 日，

民進黨國大黨團決議要求黨團協商代表與國民黨協商時應以總

統制為藍本，退而才接受混合制。1655 月 19 日，第四次黨團協商，

民進黨國大黨團請國民黨向上反映總統制的主張。1665 月 21 日，

第五次協商，民進黨要求以總統制作為協商架構，國民黨以總統

制非國發會共識而加以拒絕，兩黨協商瀕臨破裂。國民黨國大工

作會主任莊隆昌並表示，民進黨在整個協商過程中，不斷提出總

統制，完全否決國發會共識，令人難過，因此國民黨已具體要求

民進黨儘速合自己黨內總統制與雙首長制的分歧。167

5 月 22 日，第 6 次協商，民進黨要求國民黨支持讓總統制

與雙首長制一起進入二讀會，國民黨認為應以國發會共識為主，

要求民進黨整合內部選擇一版本進入二讀，雙方協商原地踏步無

重大突破。168在此次協商後，雙方雖仍繼續進行三次協商，但都

無重大進展，協商形同觸礁，雙方為免破局致修憲一事無成，而

有民進黨主席許信良所提出的黨對黨協商。

6 月 1日，國、民兩黨進行第一次黨對黨高層協商，國民黨

同意以逐條表決方式處理條憲案，協助民進黨兩修憲版本都進入

二讀程序。6月 3日，國大綜合審查會中，國、民兩黨聯手合作

通過民進黨雙首長制條款，但對總統制條文，因國民黨未全力動

164 《中國時報》，1997 年 4 月 25 日，版 4。165 《中國時報》，1997 年 5 月 19 日，版 2。166 《台灣日報》，1997 年 5 月 20 日，版 6。167 《中國時報》，1997 年 5 月 22 日，版 2。168 《中國時報》，1997 年 5 月 23 日，版 2。

163

員而遭封殺。1696 月 4 日，主張總統制民進黨國代所組成的「推

動總統制盟」懷疑，整件事情根本是黨中央與國民黨串通好的，

他們強烈砲轟黨中央，並揚言：黨中央如再執迷不悟的話，不排

除「另立黨中央」。170同日，民進黨召開中常會，黨籍國代猛批

黨中央過度視與國民黨合作修憲，林義雄在要求暫停修憲遭拒後

憤而離席，並揚言罷免黨主席。中常會在此壓力下，決議要求國

民黨同意凍省、凍結五項基層選舉、公民投票條款入憲，否則民

進黨中央將建議國大黨團暫時考慮停止修憲。171

是日晚間，兩黨展開第二次協商，針對民進黨總統制版修憲

案遭否決條文，由民進黨提出復議，國民黨同意支持復議進入二

讀，以示善意。1726 月 8 日，第三次黨對黨協商。在協商過程中，

民進黨國大黨團總召張川田急於推銷「協商整合要點」，願意釋

出同意權，遭到許信良的強力阻擋。許信良所擔心的是，在整個

協商中，民進黨是以停止五項選舉以交換國民黨最愛的取消立法

院同意權，然在討論五項選舉時，國民黨不敢承諾，若民進黨釋

出同意權，民進黨將完全喪失籌碼。173由於民進黨的內訌，使兩

黨協商結論確定為雙首長制，在精省方面，雙方同意採國民黨

案。174

6 月 10 日，為因應晚間的協商，國、民兩黨分別召開黨內

高層會議。在國民黨所召開修憲策劃小組會議上，由於地方基層

強烈反彈的情況下，國民黨對停止國代、鄉鎮市級自治選舉延任

一屆的問題仍堅持「落日條款」。民進黨下午的臨時中常會在歷

經一番爭論後，重申凍省、停止五項選舉及公投入憲等協商底

線。晚間雙方在歷經個半小時的討論後，終因彼此各有堅持導致

169 《中央日報》，1997 年 6 月 4 日，版 2。170 《中央日報》，1997 年 6 月 5 日，版 4。171 《聯合報》，1997 年 6 月 5 日，版 2。172 《聯合報》，1997 年 6 月 6 日，版 1。173 《中國時報》，1997 年 6 月 10 日，版 2。174 《聯合報》，1997 年 6 月 10 日，版 2。

164

協商宣告破裂。175

第四次協商破裂後，修憲陷入僵局。6 月 11 日，李登輝在

國民黨中常會中指示：「繼續和在野黨協商，不要讓協商斷掉」。

會後，國民黨祕書長吳伯雄邀集國大議長錢復、副議長謝隆盛及

國民黨國大工作會主任莊隆昌，討論如何與民進黨繼續協商，並

決定於下周繼續協商。176

6 月 14 日，兩黨黨團第十次協商，達成七項共識，然而在

次日的國民黨黨團會議中該共識即遭推翻，會中有不少國代強烈

主張國民黨應主導修憲，不能事事遷就民進黨，同時也不能停止

五項選舉。1776 月 16 日，兩黨第 11 次協商，由於兩黨黨內有歧

見未能就七項共識達成最後共識。

在民進黨方面，國大黨團針對修憲僵局及討論第 10 次協商

所達成的七項共識於 6 月 17 日召開黨團會議。由於支持雙首長

制和總統制兩派意見不一，在經過激烈爭執後，達成六項立場決

議；1)堅持凍省；2)堅持修憲公投條款一定要入憲；3)在修憲公

投入憲的前提下，可考慮在國大選舉部分設落日條款；4)堅持停

止鄉鎮市長選舉，但應由立法院以修法凍結此項選舉；5)行政院

院長同意權行使必須採配套處理；6)對七點共識，除「警察預算

由中央統一編列」外，餘均同意。黨團發言並表示，但由於黨會

議決議事項與中常會決議的修憲底線有所抵觸，因此將 18 日中

執會時建請黨中央修正。17823 日，民進黨中央與國大黨團溝通，

24 日黨團會議討論後，原則同意調整民進黨修憲底線，同時主

張修憲結果應交公民複決。179

在其後的 2 次（6 月 18 日、6 月 20 日）兩黨協商，為打破

175 《中國時報》，1997 年 6 月 10 日，版 1。176 《中國時報》，1997 年 6 月 12 日，版 2。177 《聯合報》，1997 年 6 月 16 日，版 2。178 《聯合報》，1997 年 6 月 18 日，版 2。179 《聯合報》，1997 年 6 月 25 日，版 2。

165

僵局，國民黨曾提出單獨取消閣揆同意權，而不與解散權搭配，

希望將此次修憲範圍縮限在凍省與單獨取消閣揆同意權兩項，但

不為民進黨接受，協商仍無法突破。180

由於兩黨協商頻頻破裂，在兩黨主席李登輝和許信良親自操

盤下，6月 25 日晚間，兩黨進行第 14 次協商，達成 14 項共識。18114 項共識出爐後，再度引起總統制的反彈。27 日，民進黨國

大黨團與中央執行委員聯席會議推翻 14 項修憲協議，要求針對

倒閣、解散權的設計、總統選舉採相對多數、停止五項選舉訂定

落日條款、公投入憲等四項議題，並授權包括許信良、陳水扁、

謝長廷在內的九人修憲協商小組再與國民黨協商。182兩黨協商至

此，總統選舉方式已成為雙方歧異焦點。183對此，時任台北市長

的陳水扁最為堅持，而成為兩黨協商的主要障礙。郭正亮對陳水

扁當時心態作出如下的說明：「陳水扁最擔心總統選舉絕對多

數，會導致國、新兩黨結合，尤其針對他更是如此。因此，他決

定將此部分以某種形式加以凍結，即再度提出公投，此乃由於公

投在民進黨內正當性最高。總統選舉方式坦白說民進黨有人贊

成，絕對多數亦有其必要性，所以總統選舉制改成絕對多數對台

灣恐怕也是必要的。由於當林義雄罷免黨主席的運作已經開始，

施明德又結合社運人士反對修憲，許信良實已失去 leadership，

中央修憲談判小組也已群龍無首，若出現一位份量夠重而且立場

堅定的人，便會導致一定的結果」。184

為替修憲僵局緩頰，7月 4日，張俊宏與蕭萬長密商，雙方

達成兩階段修憲的共識，第一階段以十四點共識為基礎，先通過

凍省、絕對多數制及刪除立法倒閣解散權一年限制，第二階段再

180 台灣研究金會，《1998 台灣政經白皮書》，台北：月旦出版社，1998 年，頁 12-92。181 《自由時報》，1997 年 6 月 26 日，版 1。182 《自由時報》，1997 年 6，1 版。183 《自由時報》，1997 年 4 月 19 日，2 版。184 李炳南，〈郭正亮先生訪問錄〉，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台

北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 257。

166

討論修憲公投與國代、鄉鎮市級選舉訂定落日條款，但因涉及立

院修法，李登輝需出面承諾，但乃不為總統制派接受。185

7 月 10 日，基於此段期間民進黨創黨元老黃信介私下與陳

水扁溝通，並穿梭於國民兩黨間所獲得的默契，民進黨九人小組

二次會議，陳水扁不再堅持公投入憲，決議總統選舉制留待下階

段修憲時討論 ，另則以總統制為籌碼，要求與公投共同入憲，

否則兩者一併延後至第二階段再修，事實上即同意不在此次修憲

處理總統選舉與公投議題。186兩黨修憲最後障礙終告解決。

二、民進黨之修憲協商策略分析：「精省」與「取消行政院長任

命同意權」互為籌碼

在前三次修憲時，國民黨在國民大會中掌握優勢席次，民進

黨雖採杯葛手段，但並不會對國民黨所主導的修憲進程產生過大

的干擾作用，使國民黨得以僅靠自身力量完成修憲。在歷經第三

屆立委選舉及國大選舉後，民進黨在立法院席已有 54 席，在第

三屆國大選舉中，贏得區域代表 68 席、全國不分區代表 25 席及

僑選代表 6席等共計 99 席。187 該黨已一舉跨越杯葛修憲的四分

之一門檻，甚至成為唯一可和國民黨合作進行修憲之政黨，顯見

其在兩院已有相當實力，與前三次階段之修憲居於劣勢之窘況不

可同日而語。民進黨權力地位的改變，特別又掌握著制度選擇的

片面決定權，自然不願白白坐失制訂遊戲規則，而放棄任何提前

執政的機會，民進黨因此改變以往抵制修憲的態度，積極參與修

憲工作，以為其執政營造有利環境。然而，民進黨亦自知，其實

力雖有增長，卻未足以單獨修憲，而與國民黨合作便成為唯一選

擇。

185 《台灣時日報》，1997 年 7 月 5 日，2 版。186 《聯合報》，1997 年 7 月 11 日，2 版。187 至此次臨時會開議前，原為無黨籍代表之盧國雄、陳三思投效民進黨，而民進黨籍之陳婉真

與蔡信德則於其後退出民進黨，致民進黨席次仍保持不變。

167

在這種思維下，自施明德當選黨主席後，民進黨便開始向大

和解方向轉型。當主張現實主義路線的許信良擔任主席後，更放

棄了「台灣憲草」總統制主張，與新潮流結合提出「向總統制傾

斜的雙首長制」的現制改良式修憲方向，最後達成「向總統制邁

進」的中央政府體制共識。雙首長制的提出自然引發黨內支持總

統制者的強烈不滿，為平息黨內爭議，民進黨在國發會有關「中

央政府體制」的基本主張根本沒有實質內容，不僅未明確界定制

度名稱，對於實質的制度內涵亦有意加以忽略，僅以「健全國會

功能，釐清總統權責，解決憲政僵局，鞏固民主制度」一筆帶過。

而在國大正式修憲時以內閣制和總統制並陳方式與國民黨協

商。然從民進黨中央的作法來看，兩案並陳只是作為協商的籌

碼，以達成其凍省的主要目標。民進黨正義連線會長沈富雄即認

為這種作法只是延緩派系之間的戰火而已。沈富雄並指出：「民

進黨提兩個版本是不恰當的作法，因為民進黨中央要的是雙首長

制，而總統制只是應付黨內一些人」。188

對民進黨來說，建立「台灣共和國」為其最終目標，在「台

灣共和國」的理念下，有台灣國就不好有台灣省，因而廢省在第

四階段修憲前，廢省的主張基本上便是民進黨的共識，此可謂政

治意識使然。因此，儘管民進黨內雖對中央政府體制儘管爭議紛

紛，但是對「廢省」卻有志一同，「削弱坐大的宋楚瑜」成了民

進黨吸引國民黨支持廢省、凍省主張的重要訴求。12 月 24 日國

發會正式召開前夕，大多數議題其實已經在檯面上的會前會和檯

面下的理解中達成共識。12 月 28 日國發會閉幕前，宋楚瑜從台

灣省議會趕往會場，就在他抵達前，朝野兩黨順利地在世貿 33

樓達成共識，此時新黨代表已經完全退出國發會，其中有關於「憲

政體制與政黨政治」議題上共達成 22 項共識。參加協商的民進

188 齊光裕，《中華民國的憲政發展--民國三十八年以來的憲法變遷》，台北：揚智文化。1998年，頁 261。

168

黨秘書長邱義仁指出，在兩黨對話不到 30 分鐘，國民黨主談代

表蕭萬長就從口袋拿出一張早就寫好的共識文字，口沫橫飛地的

唸著，其他與會者都想不到會如此順利。此 22 項共識是民進黨

的重大收獲，凍省爭議迅速拉高，使民進黨也感覺「凍省廢宋」

是民進黨的一大斬獲，更是掃除民進黨未來執政障礙的第一步，

許信良說：「國發會共識，就是台灣新憲」。

針對凍省民進黨所提出具體主張包括：第一，凍結憲法第

10 章、第 11 章關於「省」的規定；第二，提高縣市的地位與職

權；第三，下屆省長、省議員停止選舉；第四，中央政府成立專

責委員會處理省政府現行職責與業務的轉移歸屬、省營事業及員

工的轉移歸屬。189 並成立「廢省推動聯盟」在國家發展會議時，

形成廢省共識，190 共七階段完成廢省。191然而，為考量新黨可能

會以「廢省有台獨傾向」而堅決反對，以及國民黨內部反凍省派

之行動，民進黨又「務實」地提出「暫時性廢省」的主張，暫時

「凍結」憲法第 10、11 章有關省的規定。

凍省是民進黨在第四次修憲當中的主要目標，但在凍省議題

的拉鋸戰上，民進黨卻非主角，其所扮演的乃是壓力團體的角

色，即透過不斷地要求國民黨在凍省議題上的保證，來強化國民

黨凍省的決心，而國民黨也透過凍省議題來交換民進黨同意取消

閣揆同意權的支持。

事實上「廢省」雖然是主要的理念，但在實際上卻又不可能

成功，因此當時民進黨便以廢止 5項選舉為主要目標；即廢止國

大代表、省長、省議會及鄉鎮市長與鄉鎮市民代表的選舉，而國

發會的共識，就是下屆起停止國大代表的選舉。民進黨認為如能

廢止國大代表選舉就可逐漸廢除國民大會，而可間接改變中華民

189 《聯合報》，1996 年 11 月 9 日，版 4。190 《聯合報》，1996 年 11 月 10 日，版 4。191 《自由時報》，1996 年 12 月 25 日，版 2。

169

國憲法，又審計權如能改隸立法院，立法院各委員會又可建立聽

證制度及調閱權之法制化，則監察權亦可逐漸併入立法院，離三

權憲法的目標就不遠了。此外，省長與省議員之席次以國民黨佔

多數，如予廢止則去掉國民黨中堅份子，再來鄉鎮市長及鄉鎮市

民代表大部分都是國民黨員，為國民黨堅強之基層幹部，如予廢

止，國民黨就失去基層的地盤。最後在修憲政黨協商時，民進黨

看到國民黨有意要刪除總統任命行政院長須經立法院同意之條

文，於是民進黨代表乃要求應將精簡省政府組織之條文，一併實

現。而國民黨當時的想法是將省府精簡以後省議員可轉戰立委，

所以立法委員可增加到 200 人。而民進黨則認為將來還是要廢止

國民大會，而民進黨亦希望其國大代表能順利轉任立法委員，因

此立法委員之總數愈多愈有機會，民進黨乃主張立法委員之總數

應為 250 人。經過一個多星期之協商，國民黨代表彭錦鵬乃建議

各讓一步，而折衷為 225 人。於是將精省案與總統可直接任命行

政院長兩案綁在一起，並約定如果國民黨杯葛精省案，民進黨就

不讓總統直接任命行政院長案通過，就這樣大家遵守諾言，共通

過 11 個條文。192

從整個協商過程可看出，民進黨在此修憲中，提出雙首長和

總統制兩個黨版，除了內部整合意見因素考量外，最主要是為了

保留與國民黨未來協商時的空間。193於第四修憲時擔任民進黨中

央黨部政策委員會執行長，多次參與兩黨協商的郭正亮先生亦表

示：「黨中央以總統制版為優先協商版本，實僅為一策略運用，

對外可增加談判空間，對內則可安撫異見，並以時間換取空間，

期待總統制改立場」。194

綜合言之，民進黨在其黨主席許信良的聯合路線思維下，雖

192 謝瑞智，《政治變遷與國家發展》，台北：文笙書局，2005 年，頁 184。193 《自由時報》，1997 年 4 月 14 日，2 版。194 李炳南，〈郭正亮先生訪問錄〉，〈總統民選後憲政改革的發展—第四次修憲之研究〉，台

北：行政院國家科學委員會專題研究計劃成果報告，1999 年 4 月，頁 255、265。

170

說廢省是民進黨的一貫主張，但基於政治現實而在現階段的政治

環境又沒有機會，若能透過國民黨版的精省而達成間接廢省的目

標，也未嘗不可。因此，以許信良為主的聯合路線派系，便以國

發會共識為理由，協助總統李登輝解除制肘並完成改革；同時，

也藉以實現其心目中可能成就的政黨重組與聯合內閣的理想。

參、新黨之修憲協商策略分析

一、新黨之修憲動機及目的分析

新黨由於在國大中的選票實力有限，因此儘管反對國民黨版

的中央政府體制設計以及凍省的決議，但在國、民兩黨聯手之

下，新黨很難突破否決門檻，因此根本不具有「政治勒索潛力」。

是以，新黨的修憲目的是使修憲破局。

在開議當日，新黨到場而不報到，舉白布條抗議國內治安惡

化，要求「先修治安，再修憲」，並以「不要用政治語言逃避政

治責任」等口號表達反對「五五修憲」的立場，同時發表三點聲

明：第一、李總統應為治安敗壞向全國人民道歉；第二、連戰、

林豐正應為劉邦友、彭婉如、白曉燕等三案負起政治責任，辭職

下台；第三、治安整頓之後，新黨願與國、民兩黨共同修憲。不

過，國、民兩黨認為治安與修憲不可混為一談，民進黨更認為要

改善治安，應先修憲，透過憲法的修改，確實建立權責相符的制

度，才是積極回應人民希望改善治安的心聲。

新黨堅決反對「廢省」或「省虛級化」。新黨認為，台獨人

士企圖以廢省間接達到台獨的目的，「廢省」等於是在否定台灣

為中國的一省，主張「廢省」就是主張台獨。因此，新黨贊成調

整省的機制，將若干都會區合併成為院轄市，低度開發區域及農

業區域則劃歸給省；但堅決反對「廢省」或「省虛級化」。

國發會時間，新黨在憲改組提出「一省多市」，主張縮減台

灣省管轄面積，增設院轄市。然國發會議程至第 3 天，12 月 26

171

日，國、民兩黨高層私下接觸、協商之動作頻頻，李慶華表示新

黨是客人，被邀來參加國發會吃「大鍋飯」，國、民兩黨卻「開

小灶」，太不禮貌了，經過決議向國民黨提出繼續參加國發會的

五條件，要求國民黨限時回應，27 日新黨與國民黨協商破裂，

新黨便決定全面退出國發會。195國發會以後，為捍衛意識型態下

之政治理念，反對國、民兩黨合作修憲便成了新黨於「精省」議

題上之重要立場。

在中央政府體制上，新黨則一度企圖放棄內閣制的堅持，而

與民進黨內支持總統制的力量結合，例如周陽山在國民大會開議

前便表示新黨將轉向支持權責相符、三權分立的總統制。而後施

明德與沈富雄便數度與新黨協商尋求，最後陳癸淼發表聲明新黨

最愛內閣制，但是開放黨籍國代支持總統制。另一方面，新黨卻

反對民進黨堅持的廢國大議題、在總統選制上更支持總統選舉採

兩輪投票，絕對多數產生。也就是說，儘管新黨無力影響修憲的

結果，但卻想要透過與反對國發會共識的行動者，包括反凍省勢

力與民進黨的總統制聯盟結盟以突破修憲的否決門檻，即在議事

策略上，一方面以「拖」使其「破」，一方面則扮演為反修憲勢

力「推波助澖、穿針引線」的角色。

二、修憲協商策略之決策機制

新黨主要決策機構有二，一為國大黨團，另一則為憲改協調

小組。前者係由 46 位國大代表組成，以多數決進行決議；後者

的成員則依開議前後，而有所調整。開議前的憲改協調小組，係

由 11 位國大常委、5位立委、5位學者專家、全委會召集人以及

秘書長共 23 人所組成。由於其功能，主要在於討論與議決黨版

的內容，因此成員涵蓋的範圍較為廣泛，同時考量到代表性與專

195 齊光裕，《中華民國的憲政發展--民國三十八年以來的憲法變遷》，台北：揚智文化。1998年，頁 226。

172

業性的面向。開議後的協調小組，則將規模略為縮減，計有國大

黨團現任幹部、許歷農、立法黨團幹部、全委會召集人、秘書長

以及省議員等組成。主要任務在於負責應對策略的溝通，協調立

法黨團、國大黨團、省議會黨團及全委會四機關的意見，以提報

國大黨團進行落實工作，從而在成員組成上，已顧及到四大機關

的代表性（詳見表 3-6）。

表 3-6：新黨開議後之憲改協調小組成員表

姓名 備註

李炳南 國大黨團總召集人

曲兆祥 國大黨團副召集人

李 新 國大黨團副召集人

王高成 國大黨團副召集人

陳義揚 國大黨團副召集人

許歷農 國大代表

周陽山 立法院黨團總召集人

陳癸淼 全委會召集人

王建瑄 秘書長

楊泰順 省議會黨團召集人

製表：作者整理

參考資料：許素惠，〈國民大會修憲過程中政黨互動之研究 1991-1997〉，台大國

發所碩士論文，1998 年 6 月。

倘由代表性觀之，新黨的決策機制確實考量周全，但此一機

制解決政黨內部異見的能力，則尚有待驗證。由於新黨所掌握的

席次數，尚不足以威脅兩大政黨，為求一致對外，內部勢將更加

團結，但此並非意味著黨內毫無爭議。早在國發會議召開之前，

新黨內部便曾就是否參加，產生不同意見，其後更因全委會作成

173

退出決議，導致當時力主不應退出的朱高正砲轟黨中央，引發新

黨內鬨，該黨的決策機制遭到嚴重質疑，連創黨元老李慶華也對

全委會的黑箱作業，大表不滿。雖然，其後以開除朱高正黨籍結

束此一事件，但已對新黨苦心經營的團結形象造成打擊。此一內

鬨的產生，實導因於長期以來新黨決策機制為少數黨內大老所掌

控，體制的建立亦尚未步上軌道有關。雖然，經過此次修憲，黨

內出現不少異議的聲音，同時也因而促成新黨內部開始對黨員的

約束，黨內決策的民主化，進行更深入的檢討，其後更促成黨務

改革委員會的成立，顯然該黨也已警覺到，體制的確立實有其必

要且是刻不容緩。唯有改善寡頭領導的模式，未來才不致因內鬨

加劇，而危及黨的生存。

再由新黨的決策過程言之，其國大開議前的決策過程，係由

國大憲改常委所組成之憲改常委會研擬方案，經國大黨團形式上

之通過，再交由憲改協調小組討論，最後提交全委會決議通過，

即為黨版條文。進入實際的修憲程序後，若係一般性議題，就交

由國大黨團會議決議並執行之，倘為較重要的特殊性議題，則須

經過特別決議程序，即經國大黨團會議提出，由一 13 人組成之

憲改決策小組決議定案之。至於議題性質的判斷與特別程序的發

動，則均須由國大黨團召集人為之。

在形式運作與黨章的規定上，全國競選暨發展委員會乃係一

般黨務的最高決策機關，但就修憲事項而言，無論就實際運作或

黨章規定，國大黨團的決策權均具有最終性與決定性。雖說主要

的黨版條文仍須經由黨內程序始能定案，此乃因修憲所涉及的範

圍過於廣泛所致，但針對大會期間所發生的臨場狀況，則仍是以

國大黨團成員的決議結論為主。

三、新黨之修憲協商策略分析

為反對國、民兩黨修憲凍省，新黨面對國、民兩黨強力動員，

174

一再強調不排除較激烈模式杯葛議事，癱瘓議程，以凸顯對兩黨

輕忽學理，草率修憲的不滿。新黨評估國、民兩黨的修憲版本及

其內部矛盾問題之後，新黨運用國、民兩黨在立法院及國民大會

的反對力量，破解國、民兩黨的國發會修憲共識。196

新黨在面臨國、民兩黨緊密結合，但各自內部皆存在矛盾的

情勢下，唯有採取策反兩黨內部之反對勢力，並進而加以整合，

如此方能於此次修憲中扮演關鍵少數之角色。首先，其於開議之

初，便與國民黨內反凍省主力祥和會聯手推動「無記名投票國大

內規修正案」，以期能擺脫兩黨中央對其黨籍代表的嚴密監控，

雖後來此案並未獲通過，但卻對國、民兩黨合作之態勢，形成某

種程度之威脅。除此之外，亦透過許歷農、羅怡德、曲兆祥及李

新 4位代表，與祥和會進行接觸，設定以反凍省議題作為合作之

目標，討論之範圍更包括議事及實質議題之部分。

從新黨退出國發會，以及國、民兩黨皆未以其為主要合作對

象以來，新黨便在其極力堅持反凍省的立場下，與國、民兩黨在

修憲議題之互動上漸行漸遠。因此，新黨雖在理念堅持下採取競

爭之策略；包括，「暫停修憲」、「大量提修正案」、「退席抗議」

等「以拖待破」之程序競爭策略，但卻又希望參與實質修憲，再

加上其事實上處於席次劣勢的情形下，新黨所採行的競爭策略實

際上鮮有產生實質上之效果。

新黨由於嘗試與兩黨非主流勢力結合，新黨對其修憲版本進

行了務實性的調整，在理想與現實之間進行擺盪。5月 1 日公佈

的黨版中維持了新黨一貫主張的責任內閣制架構，並主張反凍

省，然承認將「被動的接受現實，提出必要的修正」，以爭取憲

政體制符合權責相符的基本原則。例如在凍省議題上，新黨事實

上提出 3案，一為維持現制，一為一省多市或多省多市制，規定

196 《民眾日報》，1997 年 4 月 13 日，版 2。

175

省轄地區為「不得超過中央政府統治權所及轄區之二分之一」，

另一則在維持現制的前提下主張精簡省府功能，目的即在增加與

國民黨反凍省陣營合作的空間。

21 日民進黨推動總統制聯盟成立的當天，修憲決策小組原

則決定，不排除開放連署總統制，22 日，新黨決定組成總統制

研究小組，研議總統制修憲版本，這些動作，顯然意在尋求與民

進黨總統制派合作的可能。

新黨於 5月 5日開議後至 7月 1日前，主要策略係以拖延議

程及大量地提案來期盼修憲不成，「暫停修憲」為新黨最高目標，

在兩黨協商進入僵局時，並提出在總統府下成立修憲諮詢機構，

待三黨較有共識時再行修憲。而自 14 項共識出爐後，新黨反而

加快議事的進度，迅速將議案進入表決程序，期盼增加國、民兩

黨動員的困難，增添國、民兩黨修憲的難度。

受限於本身的實力，在此次修憲中，新黨與國、民兩黨的政

黨協商對修憲結果影響有限，其最大的貢獻在「保障弱勢」及「大

法官的任期變更」等幾項議題。但由於新黨的穿針引線，使得反

對兩黨共識的勢力隱有結合之勢，新黨的推波助瀾，使得國民黨

內的反凍省、反廢 5 項選舉勢力的日益壯大，更由於此股勢力若

與新黨結合足以影響修憲，最後才使得國民黨對五項選舉做出改

變，若無新黨的穿針引線，推波助，反凍省、廢 5項選舉的勢力，

將不至於對國民黨中央形成壓力。以此角度而言，新黨在此次修

憲，亦扮演相當重要的催化角色。

176

第四節 小結

我國於 1991 年開始啟動憲政體制改革後，共進行六次修

憲，在前三次修憲，國民黨占有超過修憲所需的四分之三門檻的

席次，因而得以憑藉著其在國大的優勢力量，主導著憲改的方與

內容，其不僅與在野勢力的協商有限，亦常利用議場優勢對在野

意見進行程序封殺，因此外界屢有「一黨修憲」的批評。然隨著

在野勢力的茁壯，透過選舉過程，逐漸改變國內的政治生態。至

第三屆國民大會第二次會議召開，進行第四次修憲時，國民大會

中各黨的力量已大幅改變，在三分天下的局勢下，沒有一黨能夠

僅憑自身力量完成修憲，政黨之間的合作協商因此成為此次修憲

的必然要件。然而，在此次修憲過程中，由於新黨實力及修憲理

念與國、民兩黨兩有較大差異而未參與合作，此次修憲因而可以

說是國、民兩黨共同合作完成。

協商協議的達成來自於讓步-整合（concession-convergence）

的過程，從談判者的首次開價開始，所有談判者在議價區域中展

現一連串的相互讓步，將彼此的立場之間的距離逐次拉近，最後

在特定的一個點上找到立場重疊的地方，而達成協議。197

綜觀兩黨協商過程，最初兩黨都設定了目標及協商底線，也

都採取「獅子大開口」的開價方式，在協商過程中，兩黨也經常

運用威脅等手段，以迫使對方讓步，因此從過程看來兩黨似乎是

採取競爭式的協商策略。但從協商結果來看，此次修憲在眾多議

題中，兩黨所合作通過的重要議題僅有凍省及取消閣揆同意權。

這兩項議題的是兩黨所迫切需要的。從國民黨角度，凍省是為解

決黨內中生代卡位問題，取消閣揆同意權則是解決立法院日趨壯

大、難以掌控的窘境。從民進黨角度而言，由於黨內派系分治，

即使陳水扁有望取得總統選舉的勝利，掌握黨機器的美、新系仍

197 黃鈴媚，《談判與協商》，台北：五南圖書出版公司，2004 年，頁 41。

177

無法參與執政，因此透過立法院的執政方式及聯合政府的推動，

對美、新系較為有利。在兩黨對現實的評估下，能迎合兩黨所需

的最大交集：雙首長制遂獲得雙方的青睞。

在兩黨合作的情形下，通過了凍省及取消閣揆同意權的修憲

提案，但在協商過程中較有爭議的公民投票、單一選區制度、政

黨規範等都未完成修憲，顯見兩黨對這些議題並未堅持，也都作

出讓步（詳見表 3-7）。因此，從修憲結果來看，在此次修憲中，

兩黨為顧及合作順利，雙方在協商時所採取的是雙贏而非零和式

的合作策略；在整個協商過程中，所看到的都是政黨利益的交

換，而少見各黨為各自憲改理念的辯護說服。

從第四次修憲整個協商過程來看，影響兩黨協商的主要因素

還是來自兩黨內部。在國民黨方面，有國大及凍省派的反彈；民

進黨內則有雙首長制和總統制之間的鬥爭。而最後協商得以達

成，主要還是靠兩黨主席李登輝和許信良對修憲的堅持。本次修

憲在表面上雖是透過政黨協商的機制賦予其正當性始能予以落

實，但事實上，非正式的溝通管道卻經常在兩黨僵局時，扮演關

鍵性的解套角色，如黃信介在陳水扁與李登輝之間的穿針引線。

換言之，在台面上是由兩黨所派出的協商代表所作成的共識，雖

具約束黨員的正當性，但是當正式協商無法解決爭議時，透過共

識較高的兩黨高層在限制較少的條件下進行協議，卻反而較容易

達成共識。

總之，此次修憲，兩黨迫於實力而不得不進行協商，但兩黨

內部的爭議導致協商陷於僵局，最終協議仍須透過兩黨主席來達

成，且兩黨所達成的協議均以自身利益考量，實不足以稱為成功

的協商。

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表 3-7：兩黨國大黨團修憲協商的爭與讓

爭議內容 協商討論 讓步的政黨

總統選舉方式 絕對多數(兩輪制)產生 民進黨

彈劾總統 限定為正副總統內亂及外患 民進黨

閣揆同意權取消。總統自行任命行政院長，不須經過立

法院同意民進黨

總統解散國會權被動解散。立法院通過倒閣權後，總統才能

解散，但立院新任期開始的一年內不得解散國民黨

倒閣權 立院新任期及倒閣失敗一年內都不得提出 民進黨

覆議門檻 由三分之二降為二分之一 國民黨

審計權 由監察院改隸立法院 國民黨

立院聽證及調閱權 限定院會及委員會行使 民進黨

司法預算獨立行政院不得刪減司法院提出的概算，但得加

註意見國民黨

凍省 官派省主席及省諮議會 兩黨共識

總統制、國會兩院

制、公投入憲; 國代

產生方式

總統府成立憲政諮詢委員會研究 民進黨

資料來源：《中時晚報》，1997 年 6 月 26 日，2版。