CAPTULO 2

FUNDAMENTOS TERICOS,DE LA POLTICA SOCIAL (./\otot-=T-)

RicardoMontoroRomeroUniversidaddeValladolid

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'12/1..Introduccin:los>problemaspat:a.~efinirla PolticaSocial.2.2. Primerasdefinicionesy antecedentesdd!aPolticaSocial.'2.3. Lasbasesfundamentales:EstadoSocialy PolticaSocial.2.4. EstadodeBienestary Poltica'SociaL K2.5. La.influenciade.lasgrandescrrientesdepensamientoy delasideas.2.6. LosmodelosdePolticaSocial. ".;1;2.7. RedefiliendolaPoliticaSocial.:'2.8.>Lospilaresdelfuturodela:PolticaSocial.2.9. Conclusin.2.10.Bibliografia.

2.1. INTRODUCCiN: LOS PROBLEMAS PARA DEFINIRLA POLTICA SOCIAL

No esfcildefinirexactamentequesPolticaSocial.Alcanzarunadefinicincorrecta.quepuedaseradmitidaporlamayoradelosespecialistas,esunatareadificil,aunquenoimposible.RecordemosqueelmismoTitmuss,unodelosautoresmsrelevanteseindis-cutiblesquehayanabordadoestareadeestudio,llegadecirque,intentarunadefini-cinprecisaes,ensmismo,unproblemainsoluble(1968:pg.20).Y estoesasporque,comosugiereDonati(1985),realmenteexistentantasdefinicionesdePolticaSocialcomoautoreshanescritosobreel tema.La cuestinesdemasiadoimportante,afectatantoa la vidadelosciudadanosdeunasociedadmoderna,y escapazdeafectara ladistribucindelosrecursosmaterialesdenuestrassociedadesdetalmaneraquenodebe-mosextraamosdequelosnumerososautoresquehantratadoestacuestinhayangeneradodefinicionesquenoacabandecoincidirentres.Por otraparte,nodebemosolvidarqueentodosestosautoressubyacealgunaideologa,algunaperspectiva;yesomismoyahacequelasdefinicionessealejenentres,quenocoincidancomonolo hacen

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lasideologasni lasperspectivas.El trminoPolticaSocialquerrdecircosasbiendis-tintassegnlaconcepcindelmundoquesetenga.

En trminosgenricos,conlosqueprcticamentecualquieraestaradeacuerdo,porPolticaSocialpodramosentendereldiseoy laejecucinprogramadayestructuradadetodasaquellasiniciativasadoptadasparaatenderunaseriedenecesidadesconsidera-dasbsicasparala poblacinconarregloal baremodecivilizacindefinidoenlo quedenominamoscomosociedadesindustrialesavanzadas.Por loscontenidosdelaPolticaSocialestninteresadaslasagenciaspblico-estatalesdemanerafundamental,casipordefinicin,perotambin,ycadavezms,lasagenciasprivadasconosinfinesdelucro,enesamezclaqueHabermasdefinicomola nuevaesferapblica(HABERMAS,1981):unasituacinenlaqueloslmitesentreloprivadoylo pblicoestncadavezmsdifumina-dos,soncadavezmenosclarosy precisos.Conotraspalabras,cuandodecimosPolticaSocialestamosaludiendoa unamiradadepreocupacincolectivapblicasobreesasnecesidadescolectivasy bsicasquetienenlosciudadanos.Y, entreaquellasnecesidadesbsicas,entrminosconvencionales,figurandemanerasingularlassiguientes:lasalud,laeducacin,eltrabajo,unajubilacindigna,elderechoaltrabajo,y,engeneral,elmante-nimientodeunascondicionesgeneralesqueimpidanlamarginacinsocialencualquieradesusformas.Peronocontamosconunlistadonicodenecesidades.Puedeocurrirquealgunasquefueronimportanteshace50aosahorano lo sono lo sonmenos;y,alcontrario,quenecesidadesquehoynosparecenelementales,hace50aosni siquieraerancontempladas.Siestohasidoashastaahora,eslgicoesperarquelosigasiendoenelfuturo:cuestionesquehoynosparecenelementalesdejarndeserIo,y surgirnotrasnuevasqueocuparnsulugar.La raznqueexplicaestefenmenoesqueellistadodecontenidosdelaPolticaSocialnoesmsqueelfluidoresultadodegrandesacuerdosopactossocialesregistradosenpaisesparticularesy queseextiendenconfacilidadhaciaotros.As,notodaslasllamadassociedadesindustrialesavanzadascompartirantodosycadaunodeesoscriterios;ymuchomenosocurriraenlassociedadesenvasdedesarro-llo.Comolistadoabierto,mutableenfuncindelossucesivospactossocialesquesevanproduciendo,enlosltimostiempossehanincorporadoconmpetuaestosobjetivosdePolticaSocialcuestionestalescomola defensadelmedioambiente,la proteccindelmenor,lavivienda,ladefensadelaigualdadentrelosgneros,y laproteccinalaterceraedad.En el horizonteinmediato(sinoestnyaaqu)seperfilancuestionescomoloscomportamientossocialeshomosexualesy lasformasmatrimonialesnoconvencionales.

2.2. PRIMERAS DEFINICIONES Y ANTECEDENTESDE LA POLTICA SOCIAL

La expresinPolticaSocialempezautilizarseamediadosdelsigloXIX.InclusoparecequefueRobertMohlquienempleporprimeravezla expresinsozialpolitiken1845parareferirseaunasuertedeteoraderegulacindelosfinessocialesquefuesediferentedela polticajurdicaimperanteenaquellosmomentosdentrodela TeoradelEstado.Pero,al margendela autora,unproblemasiempremenor,lo importanteaquesquesurgeunconceptoqueseuniraaotrosqueseestabandesarrollandoamediadosdelsi-gloXIXparahacerfrentea lacuestinsocial.

Pero,parececlaroqueencontramosungranobstculoalahoradereflexionarsobreelsignificadodePolticaSocialenelelevadoniveldeabstraccinqueensmismosupo-ne.De hecho,resultadifcilo imposibleidentificadaperfectamenteconunsistemaorgimenpolticoespecficos.Antesal contrario,bajomuydistintasformas,la PolticaSocialseadaptaa regmenesque,incluso,sonclaramentecontradictoriosentres.SepuedehablardePolticaSocialenunsistemadecarcterneoliberal,ytambinenotrodel

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tipodesocialismoreal(aunquenoshayamosquedadoprcticamentesinejemploscon-cretosenesteltimocaso).Y,porsupuesto,laPolticaSocialsemueveconholguraenlossistemasdeinfluenciasocial-demcratamoderadao radical.

Sinembargo,desdeel puntodevistahistrico,y tambinrigurosamenteactual,laideadePolticaSocialhaestadoy estunidantimamentea lafiguradelEstado.Dehecho,podraentenderselaPolticaSocialcomoelinstrumentocaractersticodelEstadomodernoquehapermitido,porunlado,limarlosconflictossocialesquevenanarras-trndosedesdeel sigloXIX,y,porotro,conseguiralcanzarungradodeequiparacinsocial(unaespeciedeigualdadsocialnototalmenterealizada)bajolaformadeesebie-nestarcolectivoquehacaracterizadoespecialmentealospaseseuropeosdesdeelfinaldela 11GuerraMundial.A eseEstadosele hadenominadoEstadobenefactor,o Estadoprotector,aunqueeltrminoconqueseleconoceconmayoramplitudeseldeEstadodeBienestar(o,ensuversinanglosajona,WelfareState).ElprincipioelementalsobreelquesehasustentadoestaPolticaSocialcaractersticadelEstadodeBienestaresbiensenci-llo:enalgunascuestionesdefinidascomobsicas(deformasingular,educaciny sani-dad),todoslosciudadanossontratadosdeigualforma,aunquenotodoscontribuyenfinancieramentedeigualmanera,sinoquelohacenenfuncindesusrentaspersonalesydesutrabajo;enfuncin,portanto,desuscapacidades.El Estadosearrogaasunpapelrecaudadory redistribuidorhastaentoncesdesconocidoentalesdimensiones,lo quehahechoqueentodoslospasesindustrializadosdeOccidente,especialmenteenalgunoseuropeos,elgastopblicohayallegadoaalcanzarmsdeunterciodelProductoInteriorBruto.Dehecho,enEspaahemospasadodesdeunGastoPblicoquesuponael25por100delPIB enla dcadadelossetentahastaelactual47por l()();y eneseimportantecrecimientotienenunagranresponsabilidadlosllamadosGastosSociales.DentrodeeseGastoPblico,el llamadoGastoSocial,ogastopblicodirigidoalaspartidassociales,ocupaunmsquesignificativolugar.

Seacomofuese,la ideadePolticaSocialsurgeencuatroparmetrosprincipalessinloscualesnopodraentendersesusignificado.Esosparmetrosson:1)elconceptodeEstadoSocial;2)la ideadeEstadodeBienestar(WelfareState);3)laconcepcinliberaldelordensocialy econmico,y 4)la concepcinsocialistay socialdemcrata.Cabraaadirun quintoparmetrodemenorentidadperodeespecialsignificadoquizparaentenderciertasformasenqueesconcebidala PolticaSocialespecialmenteennuestropas.Nos referimosal contenidodela DoctrinaSocialdela Iglesia,tradicionalmenteinteresadaporlograrlosmismosobjetivosdebienestarsocialcolectivo.Sinembargo,esteltimocarecedela tallatericaquepermitasituarloal mismonivelquelosotrostres.Porestemotivo,no10abordaremosdirectamenteenestecaptulo.Concentraremosnuestraatencin,pues,enloscuatroprimeros.

2.3. LAS BASES FUNDAMENTALES:ESTADOSOCIALY POlTICA SOCIAL

LosorgeneshistricosdelmodernoEstadodeBienestarseremontanalafrmulapolti-cadenominadacomoEstadoSocialdeDerecho,acuadadurantela RepblicadeWei-marporHERMANHELLER(1974),unodelosprimerosautoressocialistasqueempiezanaperfilar10queposteriormenteseralasocialdemocraciaeuropea.Aquellafrmulasupo-neunaredefinicindelantiguoEstadodeDerechooponindosea la visinliberal,queeraconsideradacomocaduca,yfrenteafrmulastotalitariasdelEstadodeorigennacio-nal-socialistao bolchevique(MEIL,1984,pg.211).

A pesardecontarconesaprimeradefinicin,puedenrastrearsefcilmentesusracesmsprofundaseneltiempoy elpensamiento,10quenosllevaraalamitaddelsigloXIX.

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ABENDROTH(1973)encuentralosorgenesdeestafrmulapolticaenlosmovimientosobrerosdelsigloXIX,dondeporprimeravezaparecenasociadas,porunlado,lapresen-ciadelEstadoenlareivindicacindelderechoaltrabajo,y,porotro,enrgicasrequisito-riasdedemocratizacindelaparatoestatal.Forsthoff,porsuparte,sitaestosorgenesenlaobradeLoRENZVaNSTEIN(1981),desarrolladaamediadosdelsigloXIX,dondeseperfilala nuevafigurapolticadela monarquasocial,y enla quela AdministracinPblicaasumeelpapeldeatenderlasnecesidadessociales(MEIL,1984,pg.212).GARcfAPELAYO(1982)comparteesteltimocriterio,aunquehacindoloextensivoapensadoressocialistascomoLasalle.

El conceptoclaveparaentenderloquep.uedaserPolticaSocialinclusoensusacep-cionesmsdiversases,portanto,aqueldeEstadoSocial.Porqueunacosaestclara:sinosehubieseconsolidadolafiguradelEstadoSocial,laotrafiguradelaPolticaSocialhabrasidototalmenteinviable.Poresemotivodebemosdetenemosenexplicarsusim-portantescontenidos.

Formuladacomogranprincipioescrito,laideadeEstadoSocialapareciporprime-ravezconformatoconstitucionalenlaLeyFundamentaldelaRepblicaFederalAlema-na,enelao1949,LeyqueensuArtculo20definala RepblicacomounEstadofederal,democrticoysocial,mientrasqueenelArtculo28volvaahacerlocomounEstadodemocrticoysocialdeDerecho.La inspiracindelaConstitucinEspaolade1978endichaLeyyenestepuntoesevidente:ensuArtculo1sepuedeleerqueEspaaseconstituyeenunEstadoSocialy democrticodeDerecho.

El EstadoSocialdeDerecho(yelposteriorEstadodeBienestar)nacierondeesadificilconfluenciaentreEstadoy Sociedad,conseguidadespusdequesepusiesendeacuerdoposicionessocialistasy liberalesensusversionesmsmoderadasy reformistas.Esimportantequerecordemosestoporlo quesupondra lahoradeinterpretarlo queocurreentodaslasesferasdelassociedadesdelEstadodeBienestarhoyda,paraenten-derloquepuedahaberdetrsdesuscrisis,yparacomprenderelverdaderosignificadodelaPolticaSocial.ComohasealadoGARCAPELAYO,entrminoshistricosygenerales,debemosentenderelEstadoSocialcomoelintentodeadaptacindelEstadotradicional(tambinconocidocomoEstadoliberalburgus)alascondicionessocialesdelaciviliza-cinindustrialypostindustrialconsusnuevosycomplejosproblemas,perotambinconsusgrandesposibilidadestcnicas,econmicasyorganizativasparaenfrentarlos(GARCAPELAYO,1982,pg.18).Enesatransformacin,yalolargodelltimoterciodelsigloXIX,surgetodaunaPolticaSocialdirigidaaayudaralascapasdepoblacinmsnecesitadasdelasociedad.Peronodebenconfundirseambascosas.EsciertoqueelEstadoSocialysuheredero,elEstadodeBienestar,alcanzanunadesusdefinicionesfundamentaleseneldesarrollodeesaspolticassocialesyasistencialespropiciadasdesdeelaparatodelEsta-do;peroladenominaciny elconceptodeEstadoSocialincluyennosloaspectosdelbienestar,aunquestosseanunodesuscomponentescapitales,sinotambinlosproble-masgeneralesdelsistemaestataldenuestrotiempo,queenpartepuedensermedidos,yenpartesimplementeentendidos(GARCAPELAYO,1982,pg.14).

SiguiendoaGARCAPELAYO(1982,pgs.26yss.),elEstadoSocialpuedeserpresenta-docomounprocesodeestructuracindelasociedadporelEstado,almismotiempoqueseregistraunprocesoconstantedeestructuracindelEstadoporlasociedad.Recorde-mosquelosvaloresbsicosdelEstadodemocrticoy liberaleranlalibertad,lapropie-dadindividual,laigualdad,laseguridadjurdicay laparticipacindelosciudadanosenla formacindela voluntadestatalmedianteel sufragio.Puesbien,elEstadosocialydemocrticonoslononiegaesosvalores,sinoqueintentahacerlosefectivosotorgndo-lesunabaseyuncontenidomateriales.Sepasaasdelosderechosformales(aquellosque'no tienenunatraduccineconmicainmediata,quenocuestanadaimplantarlos;porejemplo,la libertad,o la igualdadantela ley)a losderechosmateriales(queserealizan

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medianteuncosteeconmicoinmediato,quecuestadinerorealizados;elderechoaunpuestodetrabajo,oelderechoarecibireducacin).El supuestoelementaldelqueparteelEstadosocialesqueindividuoysociedadnosoncategorasaisladasycontradictorias,sinotrminosqueseimplicandemanerarecproca.Conotraspalabras:nohaysociedadsinindividuoni individuosinsociedad.

Paraexplicarestoquedecimos,elpensamientoalemnha recurridoa la siguientefrmula:elEstadosocialseresponsabilizadelaprocuraexistencial(Daseinvorsorge).Unaideaexplicitadapor ForsthotTy quequieredecirlo siguiente:el hombredesarrollasuexistenciaenunmbitoconstituidoporunconjuntodesituaciones,bienesyservicios.Enesostrminossedicequedesarrollasuprocuraexistencia/.Algunosdeesoselementossernmateriales,mientrasqueotrosserndecarcterinmaterial.A esteconjuntodesituacionesseledenominaespaciovita/.Y haydostiposdeespaciosvitales:elespaciovitaldominadoyelespaciovitalefectivo.El espaciovitaldominadoesaquelqueelindivi-duopuedecontrolaryestructurarporsmismo;sobreeseespacioejerceuncontrol,undominio,sinquetengaquecoincidirnecesariamenteconla propiedadmaterial.En elespaciovitalefectivoelindividuorealizadehechobuenapartedesuexistencia,y estconstituidoporeseconjuntodecosasydeposibilidadesdelasquesesirveperosobrelasquenotieneuncontroldirecto.Ejemplodeespaciovitaldominadoesladistribucindemueblesdelapropiavivienda,mientrasqueejemplodelespaciovitalefectivoeselservi-ciopblicodeaguas.Lo quehaocurridoesquela modernasociedad,consuavancetecnolgicoydetodotipo,hahechocrecerelespaciovitalefectivoa lavezquedisminuaeltamaodelespaciovitaldominado.Cadavezseutilizanmsbienesy serviciossobrelosqueelindividuonotienepoderdeordenacino dedecisindirecta.Estoproducelamenesterosidadsocial,loquequieredecirunainestabilidadenlaexistenciadelosindivi-duosqueafectaatodosellos;unaimposibilidaddedesarrollarelmbitoprivadohastaelmximodelasposibilidadestecnolgicasactualesalmargendelacapacidadadquisitivaindividual;unaincapacidadporcontrolarsuspropiasvidasindividuales.Porejemplo,denadasirvepodercomprarunautomvildelujosinohaycarreterasporlasquecircular.y ningnindividuopuedeconstruiresascarreterasparaqueestnasudisposicincuan-do lasnecesite.Igualocurreconcuestionescomola educaciny la sanidad:pormuyelevadosqueseanlosingresosquetengaunindividuo,nopodrconstruiry dotarunhospitalparacurarsecuandocaigaenfermo,ni podreducarseenuncentroquehayacreadoyfinanciadolmismocuandotengaquehacerla.Porestemotivo,elEstadoseveobligadoa asumircomounadesusprincipalesobligacionesla responsabilidaddelaprocuraexistencialdesusciudadanos;esdecir,llevaracabotodasaquellasmedidas(quecadavezsonms,porcierto,ycomocorrespondeaunasociedadcomplejayricacomolanuestra)queasegurenal hombretodasaquellasposibilidadesdeexistenciaquestenopuedeasegurarseporsimismo.Peroesmuyimportantequeentendamosquelaprocuraexistencialnoseagotanimuchomenosenlasmedidasdirigidasa lasclaseseconmica-mentedbiles,sinoqueseextiendealageneralidaddelosciudadanos,atodoslosindivi-duos;porqueningunosercapazdedominarpors mismosuspropiascondicionesdeexistencia.En trminosgenerales,podemosentenderquela menesterosidadsocialesigualmenteacucianteparatodoslosgrupossociales,paratodosloscolectivospoblacio-nalesquepodamosimaginar,porquelo esparatodoslos individuosconsideradosdeformaaislada.EstoyanosindicaquelasmodernasPolticasSocialesestarndiseadasparaelconjuntodelapoblacin,ynoparaunosciudadanosqueatraviesancircunstan-ciasespecialmenteadversas.Conotraspalabras,la modernaPolticaSocialnodebeserconfundidaconlasantiguasLeyesdePobres,diseadasespecficamenteparaatenderaciertosindividuos(lospobres).Peroestonoquitaparaquereconozcamosalgoobvio:que,dehecho,existenindividuosygrupossocialesquenecesitanmsqueotros.Natural-mente,la modernaPolticaSocialconcentrarsusesfuerzosdeformainmediatasobre

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ellos,sobrelosestratosinferioresdelasociedad;sernsusbeneficiariosinmediatQs.PerodebemosentendermuybienquecualquierPolticaSocialmodernaextendersuinfluen-ciadirectao indirectamentetambinatodaslascapassocialesy,endefinitiva,afectaralaestabilidadmismadelasociedad:sonlosbeneficiariosmediatos.DeahlaimportanciaquetieneeldebatesobrequtipoysobreelalcancedelaPolticaSocialquedebadesa-rrollarseenunpascomoEspaa.Si setrataseslodeunanuevaLeydePobresnosuscitaratantacontroversia.

EntrelasmedidasconcretasporpartedelEstadoparaasegurarlaprocuraexistencialde los ciudadanoscaberecordarlassiguientes: .

1. Desarrollartodotipodesistemascomplejosdirigidosaexpandiral mximolavidahumanaenlacivilizacindenuestrotiempo.Porejemplo,elsistemaeduca-tivoo el sistemasanitario,entendidoscomosistemascomplejosdemuydificilconstrucciny decostosomantenimiento.

2. Asegurarlosdistintosaspectosvitalesdelasociedad.Estoquieredecirque,alasclsicasresponsabilidadesdedefensaexterioreinternadelEstadofrenteaposi-blesagresores,seaadirnahoracuestionestannovedosasy disparescomoladefensafrentealascontingenciasy lasnecesidadeseconmicasglobales,eldete-riorodelmedioambiente,elagotamientodelosrecursosnaturales,y la radicali-zaciny extensindelosantagonismosenelsenodela sociedadnacional(porejemplo,la violenciaracistao lasagresionessexuales).

3. Realizarunaseriedeprestacionessocialesque,porlocomn,habrnsidoprocla-madaspreviamenteenlostextosconstitucionales.Perola inclusinenel textoconstitucionalserslounacondicinsuficiente,nonecesaria.El hechodequeciertascuestionesnohayansidoexplicitadasenunaConstitucinnoimpidequepuedanserintroducidasenellistadodedeberesestatalsiempreycuandoseregis-treelconsensosocialnecesario.Entrelasprincipalesprestacionesquepodemoscomentarestnlassiguientes:

a) Fijar unsalariolaboral(yvital)mnimoal margendela ocupacinquesetenga.Un salarioquepuedaserrevisadoy actualizadodeacuerdoconlacoyunturaeconmicanacional.

b) Procurarunpuestodetrabajoparatodociudadanotilenelmarcodeunapolticaeconmicaquepretendeel plenoempleoparatodasupoblacineconmicamenteactiva(enrealidadoenpotencia).

e) Atenderalosqueestnincapacitadosparaeltrabajotemporalo permanen-temente.Aquseincluyentrabajadoresdeindustriasencrisis,ancianos,ni-os,deficientesmentales,etc.steesunmbitoenel queel Estadointentasustituiry mejorarel papeltradicionaldela familiay de lascomunidadessocialesmsbsicasquesemuestrancadavezmsincapacesdehacerfrentea problemasquecadavezsonmscomplejosy dificilesdesolucionardemaneraindividual.

d) Acrecentarlasposibilidadesvitalesdelapoblacin,conespecialatencinalostrabajadoresy a lasclasesmedias.Estoimplicatresactuaciones:1)unajustadistribucindeingresosatendiendoa la coyunturaeconmica;2)elcrecienteaccesoalosbienesculturales,entendiendoquelaculturaesunpo-derosomecanismodereproduccinsocial,y3)laexpansinyelperfecciona-mientodelosserviciossocialesa travs,sobretodo,desistemasdeseguros.

EstoeselEstadosocial:unaformadeordenamientocolectivoquepermite(ynecesi-ta)eldesarrollodepoderosasPolticasSociales.

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2.4. ESTADO DE BIENESTAR Y POLTICA SOCIAL

PerodebemosdistinguirconclaridadentreEstadoSocialy EstadodeBienestar.TodoEstadodeBienestarseriaunaformadeEstadoSocial,peronotodoEstadoSocialsematerializaranecesariamenteenunEstadodeBienestar.SiguiendoaGarcaPelayoenestadistincin,ascomoel EstadoSocialnecesitadetodolo quehemosdichohastaahoraparasudefinicin(elementosmaterialesy tambinelementosinmateriales),elEs-tadodeBienestar(oWelfareState)serefierecapitalmenteaunadimensindelapolticaestatal,esdecir,alasfinalidadesdebienestarsocial;esunconcepto-afirma- mensura-bleenfuncindeladistribucindelascifrasde(Presupuestodestinadasa losserviciossocialesydeotrosndices,Ylosproblemasqueplantea,talescomosuscostos,puedensertambinmedidoscuantitativamente(GARCAPELAYO,1982,pg.14).QududacabedequelaformahistricaqueelEstadoSocialhaadoptadoenEspaayentodaEuropahasidola delEstadodeBienestar.El debatey la mismaexistenciadela PolticaSocialmodernasesitan,pues,enestemarco,sinqueperdamosnuncadevistalantimacone-xinquetieneconlafiguradelEstadoSocialy consuscontenidos.

ComohasealadoMISHRA(1990:41),haciendoclarareferenciaa losprincipioseinstitucionesquecaracterizaronal EstadodeBienestarbritnicodepostguerra,bajoladirectainfluenciadelasideasdeJ.M. Keynesy W. Beveridge,elEstadodeBienestarseconfigursobreungranprincipio:losgobiernosdelasnacionestendranelderechoytambinel deberdeintentargarantizara todoslosciudadanoslo quevagamenteseentiendecomounniveldevidaaceptableensusmnimos.Setratadeunafrmulaqueseparecealclsicoprincipiodeigualdadderesultadosquecaracterizaladoctrinasocialis-taycomunista.No setratabayadelograrunaexactayprecisasociedaddeiguales,sinodeevitarclarasdesigualdadesentrelosciudadanosenmateriasconsideradascomoespe-cialmenteimportantes.Estoimplicabala actuacinestatalentresdimensiones:1)enprimerlugar,laregulacindelaeconomademercado,interviniendodemuchasyvaria-dasformas,y buscandola generacindeungradodeempleoelevadoy estable;2)Ensegundolugar,losgobiernos(y,enconsecuencia,losEstados),adquierenelcompromisodeproveerdeformapblicae igualitariaunalargay variadaseriedeserviciossocialesconcarcteruniversal.Entreellosdestacanespecialmentelaeducacin,unarentadega-ranta,laatencinsanitaria,y la vivienda,ascomounatambinlargaseriedeserviciossocialesdecarcterpersonal,orientadosespecialmenteaevitarlaaparicindesituacionesdemarginacin.Sinembargo,aunqueobviamentelosprincipalesdestinatariosdeestosserviciossocialessernprecisamentelossujetosqueseencuentranenloqueestnprximosasituacionesdemarginacinsocial,lo ciertoesquelosserviciossocialesnacenconclaravocacinuniversalistaqueleshaceestardestinadosatodoslosciudadanosy nosloa lapoblacinmsdesfavorecida,3)Y, porltimo,entercerlugar,elEstadoasumelarespon-sabilidaddedisponerunareddeseguridadconstruidaeneltejidodelosserviciosasistencia-les,capazdediscriminarlasdemandasenfuncindelarentayotrasvariablessignificativas.Estaredtendrla funcindeatenderrealmentecasosdenecesidadexcepcionales,y paraalivi~rloscasosdeclarapobrezaquenopuedenseradmitidosporunasociedadcivilizada.

Esossernprecisamente,yenopinindeMishra,lostresgrandesobjetivosdelEsta-dodeBienestarensuformulacinmsclsicayextendida:1)lograrelplenoempleo;2)disponerdeserviciossocialesdecarcteruniversal,y3)disponerdeunareddeasistenciasocialqueofrezcalaseguridadltimaalsistemasocial.Ensuma,enestesentidocaracte-rsticoideal,elEstadodeBienestarinstitucionalizelpapeldelgobiernoenlaprevencinyaliviodelapobrezayenelmantenimientodeunadecuadoniveldevidamnimoparatodoslosciudadanos.Estoimplicabaunaintervencinactivayprogresivaacargodelanacin---esdecir,delgobierno-paracontenerlasdesigualdades(MISHRA,1990,pg.41).

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Lo ciertoesque,enla segundamitaddelsigloxx,el esfuerzoprovisorestataldebienestarhacrecidoapasosagigantadosenlospasesmsdesarrollados.Lacoincidenciadelasfechas(ocurresobretodoenGranBretaadespusdelfinaldela11GuerraMun-dial),hahechopensara Peacocky WisemanqueunadelasprincipalescausasdeestefenmenoseencuentraenlagrancapacidaddemanipulacinfiscalquelosEstados(es-pecialmenteelbritnico)adquirieronconmotivodela movilizacinblica(cfr.RaSEyKARRAN,1984).UnainteresantehiptesisqueacercalafiguradelEstadodeBienestarasituacionesblicas,yquehasidoignorada,abviadaosimplementedesconocidaconde-masiadafrecuenciaenlaliteraturaalusosobreel EstadodeBienestar.

2.5. LA INFLUEt)lCIA DE LAS GRANDES CORRIENTESDE PENSAMIENTO Y DE LAS IDEAS

Enlasltimasdcadas,lareflexinsobrela PolticaSocialysobreelEstadosehareali-zadoenel marcodedosgrandesconcepcionesterico-ideolgicas:el liberalismoy elsocialismo.Esasdosconcepcionesno hanhechomsquerecrearincesantementeesasdosgrandesdireccionesenqueparecemoversela PolticaSocial:bienestarindividualversusbienestarcolectivo.Enunayotracorrientedeideassedebatesobrelaimportanciaquedebeconcederseaunadireccinuotra.RodriguezCabrerositaprecisamenteenesaconfrontacinideolgicaeldebatesobreelEstadodeBienestar,elespacionaturaldelamodernaPolticaSocial;y lohaceentrminosdeundebateterico-ideolgicosobreelpapelyfuncionesdelEstadoysuslmitesenrelacinconlapresenciadelasociedadcivil,sobrela relacinentreEstadoy mercado,sobrela relacinentrelo comunitarioy loasociativo,sobrelo pblicoy lo privado,sobrelo colectivoeindividual...(RODRGUEZCABRERO,1991,pg.13).

2.5.1. Los recelos liberales ante la Poltica Social

LosorgenesdelavisinliberalsobreelpapelquedebejugarelEstadoseremontanaeconomistasy pensadoresdelsigloXVIII,entrelosquesobresalenespecialmenteAdamSmithylosfundadoresdelademocraciaamericana,comoMadisono Hamilton.Al hilo,nodebemosolvidarlagenialidadparadjicay cnicadeMandevilleensuFbuladelasabejas.Sinduda,estosfundamentosestnperfectamentepresentadosyaoriginalmenteenelsigloXIXporAlexisdeTocqueville(especialmenteenLaDemocraciaenAmrica)yporlohnStuartMilI (sobretodoensusPrincipiosdeEconomaPoltica).

Lastesisliberales,aunquecomplejasy muyvariadas,puedenserresumidascomosigue:1)El crecimientodelsectorpblico,yportantolaintervencinconstanteycrecien-tedelEstadoenlasociedadcivilyenlaeconoma,soncriticablesdesdemuchasperspec-tivasyutilizandomuydiversosargumentos;2)Msconcretamente,laPolticaSocialquedesarrollaintensosprogramasdeintervencinsocialamenazaycoartalainiciativaper-sonale individual,y quiebrael librejuegodelasfuerzasdelmercado;3)Dehecho,elesfuerzocorrectordelEstado,quebuscadirectamenteunasupuestaigualdadentrelosciudadanos,esequivocadoy peligrosopuestoque,a la larga,generamayorpobrezaytambinmayordesigualdad;4)Esmsrazonabledejarjugarlibrementelasfuerzasdelmercadoy lasfuerzasdeiniciativapropiadela sociedadcivil,capacesdepediracadaindividuolo mejordesmismo,haciendobuenoelprincipiodeviciosprivados,virtudespblicas,y 5)A lalarga,laeconomasedesarrollardeformaexpansivaeliminandolaintervencinestatal,logrndoseconellounmayorbienestary riquezaparatodos.

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SeerosautorescontemporneosnuestroscomoFriedman y Hayek son radicalesdefensoresde estetipo deposiciones,yaneoliberales.Sin embargo,en esasextensasyvastasfilas del liberalismoo del neoliberalismo,no faltanposicionesms moderadas,caracterizadasejemplarmentepor Galbraithen la dimensineconmicay por Dahren-dorf enla dimensinsocial.En ellos,aunquededistintomodo,seplantearunademandade intervencinestataldentrode unos lmites:precisamentelos lmitesde la PolticaSocial,conel findelucharconmayordestrezacontrala miseriay la pobrezaquegenera-rn sin duda las fuerzasdelmercadoqueoperanlibremente.

De unau otraforma,la concepcinliberalprimaelbienestarindividual,dentrodesurotundalgicaindividualista.En la interpretacinliberal,seexigequeel individuopuedacircularcon la mayorlibertadposibledentrodeunsistemadeigualdadde oportunida-des,sinobsesionarseporlograrunaigualdadderesultadosqueharesultadoserutpicaeinalcanzable.Por consiguiente,la Poltica Socialdebetenercomoobjetivoexpresoga-rantizarlamejoradeesasoportunidadesindividuales(lifechances,en la afortunadater-minologade Dahrendorf,1983).

En definitiva,la perspectivaneoliberal,la herederadelclsicoliberalismo,refinaymoderala tradicionalcriticaliberaldela PolticaSocialenqueseleacusadeconstituirun sistemaquerestringela libertad,ejemplodeineficaciaburocrtica,y de serexcesiva-mentecostosa.La tendencianeoliberalmsactualseinclinapor posicionesmsmodera-dasenlasqueseproponereequilibrarla PolticaSocialteniendoencuentael mrito,laproductividad,la profesionalidad,y manteniendoelespiritude la igualdadde oportuni-dades(no de resultados).

2.5.2. El impulsosocialdemcrataa laPolticaSocial

Antesquedeperspectivasocialista,seramsapropiadoreferimosaperspectivasocial-demcrata.Y esquedebemosdiferenciaradecuadamentedossituacionespolticasbiendistintas:1)la primeradeellas(conocidaconelnombredesocialismoreal),respondeaunalgicadeplanificacintotal,entrencrisisen1989,y hoydaquedanpocospasesquela practiquenntegramente,y 2)la opcinsocialdemcrataesla msconocidaenEuropay correspondeaunasituacinpolticaenlaquepartidosderazsocialistay/ocomunista(endefinitivadeinspiracinmarxista,aunquedespushayanrenunciadoaella)descartanelcambiorevolucionarioyaceptanlosprocesosdereformasquepuedanconseguirseenelmarcodeunrgimenparlamentariodemocrticodondecompitendis-tintospartidosyorientacionespolticas.Sindudaninguna,elEstadodeBienestareuro-peo,talycomoloconocemos,esclarodeudordeestaperspectivapolticasocialdemcra-tacuyomejorejemploenEspaaeselPartidoSocialistaObreroEspaol(PSOE).

Estonodebehacemosolvidarque,almenosdesdelamsclsicainterpretacinso-cialdemcrata,elEstadodeBienestareselresultadodelaluchadeclasesenelmarcodelasreglasdejuegodelademocraciaparlamentaria.Importantescientficossocialesaslodefiendenenla actualidad,comoeselcasodeMISHRA(1990),KORPI(1983),y ESPING-ANDERSEN(1985,1993).Paraelncleomsimportantedeautoresdeorientacinsocialde-mcratatradicional,especialmenteenelcasodelosanglosajones,deinfluencialaborista,laPolticaSocialimplicaintervencinpblicaycolectivadirigidaapromoverelbienes-tarsocialdelosindividuos,conelfindeaproximarselo msposibleal objetivodelaigualdadylaseguridad,especialmenteenaquellasesferasdonde'esmsfcilqueseregis-treladesigualdad.Lgicamente,elmercadosobresalecomounodelosterrenosdesigua-litariospordefinicin;demaneraquela PolticaSocial,asumiendolaformadeinstitu-cionesorientadasa mantenerla integraciny lacohesinsociales,seperfilacomounpotentemecanismodistributivoyredistributivodelosrecursosy lasrentasdisponibles.

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42 POLrTlCA SOCIAL

Especialmenteenel casoanglosajn,seapreciaclaramenteenestasformulacionesellegadodelatradicionalSocialAdministrationbritnica.AutorescomoP.Townsend,ysuseguidorA.Walker,llevanhastaelextremoalgunasdelasclsicasindicacionessocialde-mcratascuandohacenreferenciaalpapeldelosnuevosmovimientossocialescomoelfeminismo,losjvenes,lasminoriastnicas,y,porsupuesto,la terceraedad.PolticasSociales,escribirWALKER(1984:pg.39),sonaquellasquedeterminanladistribucindelosrecursosdelstatusydelpoderentrelosdiferentesgrupos,enunadefinicinmuyclaradelaimportanciaquetienelaPolticaSocialenelcaminodelareformapermanen-teydelacorreccindelafrmulascapitalistasderelacinsocialyeconmicaemprendi-dasporla socialdemocraciaeuropea.

Laconcepcinsocialistapartedelasooiedadcomountodo,comounamacro-estruc-tura,eintentadefinirladistribucindelasposicionessocialesantesdeinterrogarsesobrelasespecficasdemandasdebienestarqueunasyotrasgeneran.Enlaversinsocialista,separtedequela produccindeterminala posicinsocialdelosindividuoenescalasjerarquizadasy conresultadosdesigualitarios.En consecuencia,laPolticaSocialtienecomoobjetivoeliminar(reducir,seriamspropio)ladesigualdadqueresultadelhechodequelosindividuosocupanposicionesdesigualesenlainfraestructuraproductiva.Yesaaminoracinseconsigueyaseaincidiendosobrelosresultados,yamodificandoradi-calmentelainfluenciadeldesigualsistemaproductivo.Porconsiguiente,la PolticaSo-cialqueseencuentraen los EstadosdeBienestaresalgomsprofundoy demayoralcancequeunmeromecanismoregulador;es,enopinindeJOBERT(1981:pg.77)ellugardondeseponendemanifiestolastensioneseinjusticiasgeneradasporelmercadoylaformadeproduccinneocapitalista.

Aunquenoesnuestraintencindesarrollarexhaustivamenteenestecaptulolapol-micaliberalismo/socialismoenlo concernientealaPolticaSocial,nopodemosporme-nosquesealarlasdificultadescrecientesqueexistencuandosetratadedelimitarclara-menteunay otraperspectivas.As,ALANWALKER(1981),autorbienconocidoeneltemaquenosocupa,claramentealineadoenposicionesradicalesdeherenciamarxiana,ofreceunbuenejemplodelaconstanteinvasindereasqueseproducecuandoafirmaquelaPolticaSocialestinteresadaenintervenirenlacolectividadparapromoverelbienestarindividual.Es msquellamativala faltadereferenciaal biencolectivoo biencomn,sustituidoporelbienestarindividualfinal.Y elloapesar(oquizprecisamenteporesemotivo)dequeunosy otrosrecurrenagrandesvaloresquedebenserredefinidoscons-tantemente.Lo queparaunosesdiversidadsocial-ha escritoRodrguezCabrero-,paralosotrosesfragmentacin;paralosprimerossetratadelibertaddeeleccin,paralossegundosdeanarquadesptica(RODRGUEZCABRERO,1991,pg.13).

2.6. LOS MODELOS DE POLTICA SOCIAL

Al igualquenoesfcildefinirqupuedaserPolticaSocial,tampocoloeshablardelosmodeloso tiposposibles.No obstante,utilizandoprismasdistintos,sepuedehablarefec-tivamentedelaexistenciademodelosprecisosdePolticaSocial.Paraconseguirrecogerlamayorvariedaddeenfoquesposible,ysiguiendoaDONATI(1985),hemosseleccionadotresformasdemodelizarespecialmenteimportantes.Sonlassiguientes:

2.6.1. Primertipodemodelos

Enestaprimeraversin,quedenominamosprimertipo,laPolticaSocialserentendidadelassiguientescuatroformas:1)comocaridad;2)comogarantadelcontrolsocial;3)

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA POLrTICA SOCIAL 43

comomecanismodereproduccinsocial,y 4)comorealizacindelderechosocialdeciudadana.

1. LaPolticaSocialcomocaridad.Tenemosquealudir,enprimerlugar,alainter-pretacindePolticaSocialmsprimariao elemental,inclusoentrminoshistricos.Nos referimosa esaconcepcindePolticaSocialentendidaconunabiertocarctercaritativoy asistencial.Sealudeconellaa la intervencindegobiernosnacionalesylocales,aunquemejorseradecirgrandespoderespblicos(porejemplo,tradicionalehistricamenteeleclesistico),impelidossobretodoporconsideracionestico-polticasparaayudaraaquellosindividuossumidosenla pobreza,la indigenciay elabandono;paraayudara todosaquellosquesonincapacesdecompetirconlosdems(aunquesinnecesidaddealudirdirectamentealconceptodemercado).Estalneadetrabajotieneunclarocomponentecomunitario,humanitario,universalista,alejadodecualquierconside-racindeciudadana,ytambinlejosdecualquierdebatesobrelasnecesidadeslegtimasdelosindividuosporrazndesupertenenciaaunacomunidadpoltica.Sucomponenteintegralbsicoesla tica,inclusola ticamsabstracta,elhombreporelhombre,y sedesconsiderancuestionestalescomoel papeldela estructurasocial,o lasestructuraseconmicaopoltica.Esantetodounaaccinhumanitariaenelsentidomsticodeltrminoy,enconsecuencia,tambinmscontradictorio.La PolticaSocialesunremediopuntual,pasajero,sinpretendernadams.

2. LaPolticaSocialcomogarantadelcontrolsocial.Enunasegundatendencia,laPolticaSocialaparecedefinidaatravsdesuobjetivofinal:garantizarelcontrolsocial.Desdeestaperspectiva,la PolticaSocialescontempladacomoun instrumentoparaaseguraresecontrolsocial.Ahora,la PolticaSocialesunmododeasegurardeformaregulada(esdecir,noexplosiva)lascondicionesdevidadeciertosestratosdepoblacinconelfindeponera salvoelmantenimientodelordenvigente,la pazy laintegracinsociales,yelordenpblico.HIGGINS(1980)haaludidoaestaformadeentenderlaPolti-caSocialcomounprocedimientoparaestabilizarlarelacinentrelosmbitosproductivoe improductivodela sociedad,sinponerenpeligrola estabilidaddelsistema.En estaformadeentenderla cuestinyaseconsideraprecisamentelaintervencindelEstado,comogarantemximodelordensocial.Pero,indudablemente(ehistricamentetambin)esteEstadoestestrechamentevinculadoa ciertasclasesdominantesaristocrticasoburguesas,aquienesprestaelserviciodegarantizarlatranquilidadsocialmedianteunaPolticaSocialquesatisfagalasnecesidadesmnimasdeestratospoblacionalessuscepti-blesdeprovocarunarebelinsocial.Obsrvesecmoelcomponenteticoessustituidoporuncomponentepragmticoeinteresado,declarasconnotacionesclasistas.

3. LaPolticaSocialcomomecanismodereproduccinsocial.Otramaneratradicio-naldeentenderla PolticaSocialeshacerlocomounaformadereproduccinsocialamplia.Secuentaunavezmsconlaintervencinestatal,peroyanodirigidaacubrirmnimosdesubsistencia,enfatizandoelcontrolsocial,sinoasumiendounatareadema-yorenvergadura:laPolticaSocialbuscarreproducirlascondicionesmaterialesdevidadelafuerzadetrabajo,reproduciendodeesemodolasrelacionesdeclase.Esstaunainterpretacindeclaroorigenmarxiano;o, tambincomosugiereGREFFE(1975),enestaacepcinnoshallaramosanteunaconcepcinmaterialistadelaPolticaSocial.Orre,enestamismalnea,hasealadoquelaPolticaSocialeslaresolucinestataldelproble-madelaconstantetransformacindelnoasalariadoenasalariado(OFFEy LENHARDT,1979:pg.23).

4. La PolticaSocialcomorealizacindelderechosocialdeciudadana.Y, porfin,otramaneradeentenderla PolticaSocialeshacerlocomola realizacindelderechosocialdelaciudadana,salvaguardandoelordencivilypoltico.Esstaunaconcepcinespecficaporcuantoseconcentraenuntipoespecificodederecho.Operadentrodelgranmarcojurdico-poltico,alejadadereflexionesideolgicas,eimplicaunaconcepcin

44 POLmCA SOCIAL

globalquecontemplatodaslasfuerzasyagentessociales.Ahora,la PolticaSocialestdirigidaa la totalidaddelasociedad.

Sonstascuatroformas(pocorefinadasrealmente)quenospermitenplantearlacues-tin,auna sabiendasdequeconellasnoseagotael totaldeargumentoso criteriosutilizadosparadefinirlaPolticaSocial.Destaquemoslosparmetrosconqueunasyotrasestnjugando;y,aunquehemosintentadosepararlosdealgunamanera,lociertoesqueunosy otrosseentrecruzandeformapermanente.Esdecir,entodosesosmode-los existealgunapartedelosotros;noseexcluyenentres.Obsrvese:componentesticos,intervencionismoestatal,cambiosestructurales,controly ordensocial,repro-duccinsocial.Lo queocurre,lo queexplicaesaacumulacindeideas,esqueenlaPolticaSocialdesembocan(confrecuencia,demaneradesordenada)algunosdelosprincipalesargumentostericos,sociales,polticosyeconmicosquesehanmanejadoenla historiadelpensamientooccidental.Y eseso,precisamente,lo queimpideunaprecisadefinicin,yloqueimpidetambinqueexistenmodelosclaramentediferenciadosentres.

2.6.2. Segundo tipo de modelos

Pero,lgicamente,existenotrasformasdecatalogarlasdistintasinterpretacionesmod-licasdela PolticaSocial.El mismoDONATI(1985:pgs.39y ss.)ofrecelo quehemosdefinidocomosegundotipoparadiferenciarlodelanterior.No esnimejornipeorqueelotro.Lo quehaceesabordarotraformadecatalogarlosposiblesmodelosdePolticaSocialutilizandootroscriteriosnocontempladosenelanterior.EsteesquemaofrecelossiguientescuatromodelosdePolticaSocial:1)elmodeloresidual;2)elmodeloadquisiti-vo-ejecutivo;3)elmodeloinstitucional-redistributivo,y 4)elmodelototal.

1. Elmodeloresidual.Enprimerlugarencontraramoselllamadomodeloresidual,formuladoapartirdelsupuestodequeexistendoscanalesovasnaturales(enelsentidodeserprimariassocialmentehablando)quepermitencanalizaridealmentelasnecesida-desdelosindividuos,ysatisfacerlasdeunmodonormal:elmercadoprivadoylafamilia.A partirdeestadefinicinbsica,lasinstitucionessocialesvinculadasalaPolticaSocialdeberianintervenirslocuandofallasenalgunodelosdoscanales;y,adems,seexigequesuintervencinseaslodeformatemporal.EnestalneasesitaA.Peacock,consuconocidasugerenciadequeelverdaderoobjetodelWelfareStatey dela subsiguientePolticaSocialesensearalagenteahacerfrenteasuspropiosproblemas,ynoresolvr-selosdirectamente.DesdeelpuntodevistadeTitmuss,estafomadeentenderlaPolticaSocialestdemasiadoprximaaunavisindelasociedadorgnica,mecanicistaeinclu-sobiolgica;sinembargo,contieneunaintencionalidad,comoesladelrespetoa laini-ciativaprivada.

2. El modeloadquisitivo-ejecutivo.Segnelmodeloadquisitivo-ejecutivo,lasnecesi-dadessocialesdebensersatisfechassobrela basedel mrito,de la capacidadejecutiva(oproductivaensentidoamplio)delindividuo.LasinstitucionessocialesasociadasalaPolti-ca Socialdeberianedificarse,por tanto,comomerosauxiliaresdelasclsicasinstitucionesdel sistemaeconmico,propiciandoel bienestary la seguridaddel individuoslo en lamedidaenqueestocontribuyaala riquezacomn(o industrial,comodiraTitmuss).Estemodeloseasientaen la teorapsicolgicay econmicainteresadaenel incentivo,enelesfuerzoy la recompensa.

3. El modeloinstitucional-redistributit'o.Estemodeloconsideraelbienestarsocialcomoun valordemximorelievequedebeseraseguradocontandoconel apoyodeunainstitucinintegradaenlasociedad,demodotalquepermitaconcebirunserviciouniver-sal al margendel mercadoy sobrela basedel principio de la necesidad.TITMUSSha

FUNDAMENTOSTERICOSDE LA POLfTICASOCIAL 45

sealadoqueestemodelosebasaenlaconsideracindemltiplesefectosprocedentesdelcambiosocialydelsistemaeconmicogeneral,persiguiendoelgranobjetivodelaigual-dadsocial.Es unmodeloqueincorporasistemasderedistribucinespecficos,y quebusca,sobretodo,compensara aquellossujetosque,porcausassocialeso meramenteaccidentales,seconviertenenvctimasdeldis-welfare.

4. El modelototal. Por fin,el llamadomodelototal,o deplanificacintotal,secaracterizaporpretendereliminarotroscriteriosdeasignacinquenoseanelpurobie-nestar,entendidosobrelabasedeunaprogramacinpblicaosocialdeintervencinparaatenderunasnecesidadesreconocidasysocialmentelegtimas.Lamejorreferenciadeestemodeloseencuentra,lgicamente,enelcasiextintosocialismoreal.

2.6.3. Terceresquemademodelos

No seagotaconestolaposibilidaddemodelizarlaPolticaSocial.Porcitarotroconoci-doesfuerzo,aunqueyaconmayorbrevedad,citemoselrealizadoporOFFEyLENHARDT(1979),cuandodistinguenentreotrostresmodelos:1)modeloformalista;2)modelonor-mativo,y 3)modelomaterialista.

1. Modeloformalista.Definidocomoaquelqueprescribesininteresarseporelre-sultadoencuantotal.

2. Modelonormativo.Ademsdeprescribir,constataladiscrepanciaentrenormayresultado.

3. Modelomaterialista.AbordaelplanteamientoyelresultadodelaPolticaSocialpartiendodela tramamaterialdelasrelacionessocialesdeclasey depoder.

2.7.REDEFINIENDOLA POLTICA SOCIAL

Todosestosesfuerzosconceptualizadoressiguensincerrarla cuestindequdebeenten-derseexactamentepor PolticaSocial.De cualquierforma,comohansealadodiversosautores (entreellos, ROKKANetal., 1973;EISENTADTy ROKKAN, 1974),parececlaro que,entrminoshistricos,laPolticaSocialnacecomoreflejodelaconstitucinydelposteriorreforzamientodelEstadonacionalmoderno,basadoenla unificacinterritorialdeunpueblo,contandoconlaexistenciadeungruposocialdominante,movilizandorecursosfinancierosa travsdeunaburocraciafiscal,asegurandolasfronterasconunaparatodedefensa,y manteniendoelordeninternomedianteelmonopoliolegtimodelaviolencia.

Partiendodeesesustratohistricoinicial,cabeinterpretarlaPolticaSocialconarre-gloa uncriteriodereflexividad,enelsentidodemodificacinconstantedelasaccionesdelEstadoy la sociedadcivil.Estecarcterreflexivopermite,a suvez,interpretarsuaparicinbajolaformadegrandesvaloresideolgicosqueconcedensusentidoesencialala nocindePolticaSocial:el accesoa lafelicidad,al bienestar,a la calidaddevida.ValoressituadosacaballoentreelEstadoy lasociedadcivil,enunoyotrasimultnea-mente;pero,sobretodo,pasandoal mbitodelo pblicosinabandonareltradicionalmbitodelaprivacidadindividualdondehastaentoncessehabanlocalizado.SurgeaselcompromisohistricodelaPolticaSocial:apartirdeesemomentohastaelpresente,nosepodrhablardebienestarindividualsinquesehagareferenciainmediataalbienes-tarpblico;yviceversa.EstadoblereferenciaalopblicoyaloprivadoesloquehacetancomplejalanocindePolticaSocial,ytambinloquehacecomplejaslasllamadassocie-dadesdelbienestarmodernas.

A lolargodelarecientehistoriapuedeversequelaPolticaSocialestmarcadaporelpasodesdesituacionesnetamenteautoritariasy paternalistas,concaracteresclaramente

46 POLfTlCA SOCIAL

represivo-caritativos(correspondientesalasformasdegobiernodelasmonarquasabso-lutas),hastallegara la democraciademasas,momentoenqueseproducela mximaidentificacinentrePolticaSocialyEstado,plasmadaenelconocidotrminodeWelfareState.Dehecho,lamayorpartedelosestudiososdeltemaidentificanla PolticaSocialconlaaccindeungransistemapolticoadministrativo,ensusdiversasfasesdelegisla-cin,gestiny desarrollodeprogramas.

De cualquierforma,encualquieradelasdosdirecciones,parala mayoriade losautores,desdeBRIGGS(1961)hastaTITMUSS(1974),la PolticaSocialsecaracterizaporelhechodequeelpoderpoltico(losllamadospoderespblicos)intervienenparamodificarocorregirlosefectossocialesdelsistemaeCQnmicoentendidocomounsistemaorienta-doporlasleyesdelmercado,presuponiendoquelarealizacindesusvalores(impersona-lismo,anonimato,competencia,inclusoalienacin)noaseguralapretensinpersonaldebienestar,entendidayacomoaspiracinlegtimadecualquierciudadano.

staeslaformaenquesehadifundidounadefinicinbastantepragmticadesocialpolicy,identificndolasimplementeconla intervencinpblicadirigidaal objetivodelbienestarcolectivoeindividual(entrminosdeseguridad,instruccin,salud,etc.),y enoposicinalapolticaeconmicaconvencional,presuponiendoerrneamente,comose-alaT. H.MARSHALL(1975),queestaltimaesincapazdeatenderlasatisfaccindelasnecesidadesdelindividuo.

EsespecialmenteinteresantelaclsicainterpretacindeTITMUSS(1968),alentenderla PolticaSocialentrminosderelacionessociales,vinculadadealgunamaneraaunaticaaltruista;demaneraqueelEstadodeBienestarnoessinolainstitucionalizacindelaltruismo(TITMUSS,1968).ParaTitmuss,laPolticaSocialestinteresadaporlosdiferen-testiposdetransicionesmoralesqueenlasociedadmodernaadoptanformasinstitucio-nalesparacrearymantenerlasrelacionessocialesy comunitarias.Y, deformaespecial,ensuobrapstumaSocialPolicy,Titmussenfatizaquela PolticaSocial,enltimains-tancia,estobligadaaatenderlosaspectosnoeconmicosdelasrelacioneshumanas,forzandoalmximoladivisinentrerelacioneshumanaseconmicasysociales.Sinem-bargo,comohasealadoDONATI (1985),estainterpretacinimplicaraentenderqueloeconmicoesla anttesisdelo social,y viceversa;quelo econmico,comoelmercado,porejemplo,essustancialmentedistintodelosmbitospolticoysocial;endefinitiva,quela PoliticaSocialcoincidenecesariamenteconlaofertapblicadeservicios.Deestama-nera,ycuriosamente,laPoliticaSocialnoserasinounapartedelapolticaeconmica,algoqueevidentementenopretendaTitmuss.staesunaexcelenteformadeplantearlanecesidaddedistinguirentreofertapblicadeserviciosyofertadeserviciospblicos,algoquecadavezsehacemsnecesario.Pero,decualquierforma,entendemosquelaPoliticaSocialformapartedela polticaeconmicaconvencional,atienderelacionessocialesytambineconmicasdelosbeneficiarios,y notieneporqusustentarsenecesariaytotal-mentesobrelaofertapblica.

Efectivamente,lareduccindelaPoliticaSociala laadministracinsocial,implican-doexclusivamentealospoderespblicos,enfrentaunagravecontradiccinquequizseaunadelasclavesdelacrisisfiscaldelEstadodeBienestarmoderno:a largoplazo,unabuenapoliticadeinversiny localizacinempresarial,industrialy deservicios,quefo-menteeltejidoy laactividadproductivas,tienemsimportanciaparaladeterminacinfinaldelniveldevida(delbienestar)deunacomunidadqueunapolticadeseguridadsocialbasadaenlosclsicosmecanismosdesubvencinestatal.Entendidadeestamane-ra,la PolticaSocialseintegradentrodela politicaeconmicageneralmanteniendosupropiapersonalidad,peroobedeciendoalasgrandesestrategiasdeestaltima.seeselmodoenquelaPolticaSocialsealejedefinitivamentedelasimpleyclsicaadministra-cinsocialbasadaenlaproteccinsubvencionada,eincorporeensureadeproblemaslasconsecuenciassocialesdetodaslasformasdeinversin.O, conotraspalabras,si la

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA POL!TICA SOCIAL 47

administracinsocialseinteresacasiexclusivamenteporlarespuestainstitucionalpbli-caantelademandadesatisfaccindeciertasnecesidadessociales,elconceptodePolticaSocialqueaquofrecemosdeberiapreocuparsetambinporestudiarcmosecreany sedistribuyensocialmenteesasnecesidades,yendomsalldelosmerosmecanismosdetransferenciapresupuestaria.

2.8. LOS PILARES DEL FUTURODE LA POLTICA SOCIAL

El futuroinmediatodela PolticaSocialdebeserentendidoa travsdeldesarrollodesietepilaresfundameIi'tales:1)el futurodel Estadode Bienestar;2) la legitimidaddelasnecesidadessociales;3)lavinculacinentrebienestarindividualybienestarpbli-co;4)laslimitacionesdelaeconomasocialdemercadoylasexigenciasdeproductividadparalasmodernasPolticasSociales;5)elnuevopapeldelafamilia;6)lanuevaconside-racindelindividualismo,y 7)elnuevoEstadoprovisor,legisladoreinspector.Veamoselcontenidodeestascuestionesconalgndetalle.

1. ElfuturodelEstadodeBienestar.El primerodeellosdebeser,naturalmente,elmbitosocio-poltico,einclusohistrico,enquedebemoversecualquieraproximacinactualsobrelacuestin.Merefieroalasdimensiones,alcanceyperspectivasdelEstadodeBienestar.TodoslosmodelosdePolticaSocialsesitanenelmarcohistricodeldesa-rrolloy crisisdelEstadodeBienestar.LasformaspolticasdistintasquehanrodeadoelfenmenodelEstadodeBienestarseenfrentanconla necesidaddehacerfrentea sufuturo,inciertodesdeelpuntodevistafinanciero,einclusoprobablementetambindesdeelpuntodevistacultural.Lo acontecidoenlosltimosaosenGranBretaa,SueciaybuenapartedeEuropaconstituyeunexcelenteejemplodecmoconsiderarabiertamentelaposibilidadderecortarsustancialmenteelmodelodelBienestarparareactivaryreor-denarlaseconomasnacionales.La integracinenlaUninEuropea,conlasdurasexi-genciasdereduccindeldficitpblico,dela deudapblicay dela inflacin,no hanhechomsqueafianzarestatendenciaafectandoatodoslospasesimplicadosenaquellaintegracin.Pero,auncontandoconundesmantelamientomso menosradicaldelasinstitucionesdelEstadodeBienestar(nuncalaeliminacin,claroest),laPolticaSocialpodrseguircontandoconsuespacioaunquetengaqueserredefinido.Lo queparececlaroesquelacrisisqueviveelEstadodeBienestarconvencionalindudablementeafectaensumismaesenciaalaconcepcindeunaPolticaSocialasistencial,estatal,basadaentransferenciasy subvencionesa fondoperdido.

2. La legitimidaddelasnecesidadessociales.Sinembargo,existeunsegundopilardeextraordinariaimportanciahistrica,socialypolticaquenopuedeserobviadoniporlosmscatastrofistasenemigosdelEstadodeBienestarclsico.Nosreferimosal hechodequelademandadesatisfaccindenecesidadessocialeshaadquiridocartadelegitimidadenlassociedadesmodernas.Perohayqueintroducirunaimportantenovedadalrespecto:laexistenciadeaquellademandanosignificaquedebaserelEstadoy sloel EstadoelagenteencargadodeatenderIa.El reconocimientopblicodelaexistenciadenecesidadessociales,estabilizadorasdelossistemassocialessindudaninguna,notienemarchaatrsenlahistoria,peronotieneporquentendersenecesariamentecomoexclusivoreconoci-mientoestatal.Antesalcontrario,lasociedadtambinlasreconoce,y lasociedaddeberparticipardeformacadavezmsactivaenlosesfuerzosporsatisfacerlas.Estavariantetieneunaimportanciacapital.SidejamossloalEstadoestereconocimientoy losesfuer-zosdesatisfacerIasestaremossituadosenlaposicinmsclsica:sloeldineropblicodeberresponderdeellas.Pero,alcontrario,siadmitimosquelasociedadtambinparti-

48 POI:.ITICA SOCIAL

cipadeesereconocimiento,y,portanto,delosesfuerzosporsatisfacerlasnecesidades,deberntomarseenconsideracinotrosagentesnoestatales.Especialmentelafamiliayelmercado.

3. Lavinculacinentrebienestarindividualybienestarpblico.Hoydanopuedeyahablarsedebienestarindividualsinhacerreferenciainmediataal bienestarpblico;yviceversa.Estavinculacinentreloprivadoylopblico(noestatal),entreloindividualy locolectivoestanestrecha,muestratantaviabilidadparaelordenamientosocial,quesudesaparicinseraextraordinariamentedisfucional,extraordinariamentepreocupante.Seraimpensable,incluso,dadoelgradodentercomunicacinqueexisteentrelosciuda-danosdeunasociedadmodernaa travs,sobretodo,delosmediosdecomunicacin.

4. Laslimitacionesdelaeconomasocialdemercadoy lasexigenciadeproductividadparalasmodernasPolticasSociales.LosmodernosEstadosdeBienestarhanasociadoinjustamentela satisfaccindenecesidadescolectivasconel gastopblico,inclusoelsobre-gasto,y,porsupuesto,conla improductividad.Estosehadebidonotantoa lanaturalezaintrnsecadelasnecesidadessocialescuantoalainiciativaestatal,realizadaatravsdelGastoPblicoy medianteel diseodeunapolticaderentas,enla queelEstadoseatribuaelpapelderedistribuidor,enfatizandolacargaimpositivayyugulandoenltimoextremolainiciativaeconmicavinculadaa lalgicadelmercado.Siguiendoestadireccin,hemosllegadoa alcanzarloslmitesdelaeconomasocialdemercado,chocandocontodassuscontradicciones.EnelpasoalasituacinposterioralEstadodeBienestarseregistraunasituacinsimilara la vividahistricamenteenel pasode laeconomaindustriala laeconomadeservicios.Y, ascomonadiedudahoydadequeelsectorservicios,dondenoseproducenadamaterialofisico,sealabasedelaproductividady la riquezadeunpas,la nuevaPolticaSocial,desdeluegonoentendidacomohastaahorasehahecho,estobligadaaabandonarbuenapartedelalgicasubvencionadoraeimproductivaconquesehamovidohastaelpresente,parapasara sertanproductivacomocualquierotrosectoreconmicodeservicios.Inclusoesmuchomsfcilqueocu-rraenelladadala previay claraexistenciadenecesidadesespecficas(comolasqueconciernenalavejez)quedelimitanelpropiomercadoenelqueactuar.Enestesentido,lasPolticasSocialesdelfuturoinmediatodebernsergradualmenteproductivas,mante-niendosusconnotacionescolectivaso pblicas.

5. El nuevopapeldelafamilia.El llamadoanteriormentemodeloresidualsacabaacolacinunacuestiondegranimportanciaenloconcernienteabuenapartedelospro-blemasqueintentaresolvertodaPolticaSocial:nosreferimosalafamilia,entendindolacomounadelasvasnaturalesparacanalizaridealmentelasnecesidadesdelosindivi-duosysusatisfaccin.Lafamiliacomounidadsocialbsicadondeseregistranrelacionessocialesgenuinasqueno seencuentranenotrosespaciossociales.Esafamiliaquehasoportado(ysiguehacindolo,perosinel necesarioreconocimientopblico)dramasyavataresdesusmiembros,evitandomarginacionessocialesyexclusin.Eselcasodelosparados,lacrianzadeloshijosolapresenciadedrogadictosensuseno.Lafamiliaes,contodaprobabilidad,elinstrumentomsadecuadoy mseficazparahacerfrenteamlti-plesdesviacionessocialesquepondranenpeligroelordeny laestabilidadsocial.

6. Unanuevaconsideracindelindividualismo.Segnlosdictadosdelmodeload-quisitivo-ejecutivo,lasnecesidadessocialesdebensersatisfechassobrelabasedelmrito,delacapacidadejecutiva(oproductivaensentidoamplio)delindividuo.ParecequeelprincipiouniversalistaqueimperabaenelEstadodeBienestarconvencionaltocaasufin.Probablementeseaen la sanidaddondeseproduzcaprimeroy conmsintensidadelrecursoa la capacidadeconmicadecadaciudadanoa lo largodesuvida.Pero,ensegundolugarenimportancia,serenlavejezdondelanuevaPolticaSocialdebarecu-rrir(ydehecho,yasehaempezadoaproducira travsdelosFondosdePensiones)a laconsideracindela desigualposicineconmicadelossujetosa lo largodesusvidas

FUNDAMENTOSTERICOSDE LA POLTICASOCIAL 49

parahacerquedesdeposicionesindividualessurjaunaseriayrobustacolaboracinparasolucionarproblemascolectivos.

7. El nuevoEstadoprovisor,legisladoreinspector.El Estadoestobligadoaredefi-oirsupapelsustancialmenteenestenuevoescenario.Sinembargo,nosetratadequeelEstadoabandonesupapelintervencionista,sinoquelo redefinaadecuadamente.Y esquehaydosfuncionesquesloelEstadoysusinstitucionespuedenejercerconlaneutra-lidady eficacianecesarias:1)la primeradeellasesatendertodasaquellassituacionespersonalesycolectivasdondefallanlosdemsmecanismosquesedesarrollenenelmer-cado.2)Lasegundaesutilizaralmximosucapacidadlegisladoraeinspectora,mediantelalgicaracional,burocrtica,yadministrativaqueconocetanbien.

2.9. CONCLUSiN

Endefinitiva,laPolticaSocialdeberedefinirseenelaccesoalsigloXXI.Ensuevolucinhistrica,atravsdecualquieradelosmodelosenquesehadesarrollado,haservidopararesolvergravesproblemassocialesyparamantenerunequilibrioy armonacolectivos.Enelnuevopapelquedebaasumirenelprximosiglo,deberpermitirquelainiciativaindividualserobustezca,yqueentrenajugarnuevoselementosdinamizadoresentrmi-noseconmicos.Unasociedadmsricaeconmicamentehablando,ytambinmsavan-zadaentrminosculturales,exigirmantenerelprincipiodelaeleccinydelalibertaddelossujetos.La ofertapblicadeserviciosdebercompaginarseconla ofertaprivada;ylasdosdebernestarcontempladasdentrodelmarcodela PoliticaSocial.Unasimplefrasedefinebienelfuturodela PolticaSocial:la confluenciay compatibilidadentreiniciativaestataleiniciativaprivada.

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