os fundamentos da responsabilidade civil do estado - arnoldo wald

5/8/2018 Os Fundamentos Da Responsabilidade Civil Do Estado - Arnoldo Wald

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O s Fundam en tos da R esponsab ilidadeC iv il do Estado

ARNoLDO WAL l>Advogado em Sio PaUlo e ProfessorCatedritico de Diretto Civil da. UERJ

SUMARIOI - Introducdo. 11 - A Po~40 da JumprucUncla.111- A Po~ cia Doutrtna.

1. IntrodufiioNa realidade, desde os prim6rdios da Republica, tern side discutida,nos Tribunais, a questso da responsabilidade do Estado pelos prejufzoscausados por terceiros, em virtude da inercia dos Poderes PUblicos.Ainda em 1898, RUI BARBOSA defendeu, em parecer, a responsa-bilidade do Estado em virtude da inercia da policia local, que nao impediuo empastelamento do jornal 0 Comercio de Sao Paulo, entao dirigido parAFONSO ARINOS e pertencente a EDUARDO PAULO DA SILVAPRADOl,Afirmou, naquela ocasiio'. RUl BARBOSA que: "Principia corrente

foi sempre 0 de que 0 poder em cui. mios se ache a autoridade policialresponde pelo dana cometido no seu territ6rio pelos aiuntamentos armados1 "Obralj Completll.8 de Rut Barbc.&", ed. da Caaa Ru! Barboea, vol. XXV,tomo IV/168, "Trab&lhos Jurfdl.col, ."tDb;lC[VlI, 1900, tomo n, 1211, "TrabalhosJuridl.cos", e, a.inda, ARNOLDO W~. ':'A,~bWda.de Civil e 8e1l8 Antece-dentes DoutrinBrios no Dire1to ~. ID Beviata do S~ PdbZfco, m & 1 " 9 O ,1955,p. 540.'; , ,)$"!" ~ :' .

.. In', 1. 1.1. B r a .m . . 30 II. 117' ....J_. 1993 5


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ou desarmados . Por isso, jli a legislac;:,aodo periodo revolucionario, naFranca, nos fins do seculo passado, estatuia para as comunas essa obrigaeao,em vigor ate hoje, alem daquele pais, em todos as outros onde a Policiae municipal, inclusive a Inglaterra e os Estados Unidos. Em Sao Paulo,e 0 Estado que exerce a polfcia. A esta, logo, incumbe a responsabilidadepela culpa ativa ou passiva dos seus agentes" 2.2. A Posiciio da lurlsprudencia

Posteriormente, PEDRO LESSA defendeu a teoria do risco integralcomo fundamento da responsabilidade civil do Estado ~, enquanto variesacordaos consagravam 0 dever da Uniao Federal de indenizar os prejufzosocorridos por ocasiao dos bombardeios de Manaus e Salvador enos dis-turbios que danificaram empresas alemaes, por ocasiao da l.a GuerraMundial, e do afundamento de navies brasileiros, que precederam a entradado Brasil na 2.- Guerra Mundial.

Alguns acordaos anteriores a Constituicao de 1946. citados por SEABRAFAGUNDES, na sua obra 0 Con trole dos A tos A dm inistrativos p elo P oderludici6rio, ja consagram a resp on sab ilida de ob ietiva do E stado p or omissiiodo adequado policiamento, salientando que: "Responde 0 Estado pelosdanos causados a tipografia e oficinas de urn orgao de imprensa, naoimportando averiguar, no caso, se 0 ato lesivo do patrimonio particular foipraticado por funcionarios ou ernpregados ptiblicos, no exercicio de suasatribuicoes, porque, na jalta de medidas tendentes a prevenir a alterafiioda ordem, a violtlfiio da propriedade, a descobrir e punir os delinquentes, 0Estado e obrigado. pela culpa "in vigilando", .a satisiazer a dane" 4.

No mesmo sentidc, os acordaos com as seguintes ementas:"A a~ao e procedente, diante da prova existente nos autos,porque [ai por falta de providencias par parte da a utorida depolicial de Santos que a propriedade do autor foi assaltada esaqueada pela multidiio desarmada ~.A autoridade policial nao tomou providencias de naturezapreventiva e 0 C6digo Civil, no art. 15, estatui que as pessoasjurfdicas de direito publico sao civilmente responsaveis pelos atosde seus representantes que causem dano a terceiros. No case, aautoridade dispunha de forea e devia impedir 0 dane. Nio ficou

2 Loc. cit.3 Do Poder Judicidrio, Rio, 1915. pp. 166/161.4 STF'. 29-11-1916, Revilta de Direito. 45/104.5 TJSP. 27-11-1936. Arquivo iudicidrio, 41/507

6 R. I..f. I.,i... Bra,iIi. e. 30 ... 117 " .../IIICI'. 1993


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provado que foram empregados todos os meios para evitar 0ataque." 8As decisoes acima transcritas comprovam que a jurisprudencia, jiinaquela epoca:

a) reconhecia 0 clever da policia de prevenir movimentos demultidoes, aos quais se equiparam os movimentos terroristas;b) estabelecia, em tais casos, uma presuncao de culpa daautoridade, que deveria provar que fizera os esforcos preventivosnecessaries ou que oeorrera Iorca maior.

Em 1943, 0 Min. PHILADELPHO AZEVEDO afirmou, no STF, emvoto que se tomaria historico, que "0problema da responsabilidade civildo.Estado ainda nao encontrou, entre n6s, 0 terreno sedimentado, em quepudesse descansar, ap6s tormentoso embate na doutrina e na jurispru-dencia" 7.o mencionado voto, no qual. embora vencido, PHILADELPHOAZEVEDO sustentava a necessidade de indenizar os prejuizos decorrentesde movimentos populares, ensejou a reversao da nossa jurisprudencia namateria, manifestando-se, naquela ocasiao, pela ultima vez, 0 nosso maisalto Tribunal pela aplicacao da teoria da culpa como fundamento exclusivoda responsabilidade do Estado.

De fato, alguns anos mais tarde, a Constituicao de 1946 iria coosagrara responsabilidade objetiva do Estado, enquanto 0 fim do regime ditatoriallibertaria a Poder Iudiciario da pressao do Executivo, dando novas contomosa questao e mantendo-se 0 principio da responsabilidade objetiva na Cons-titui9io de 1967. na Emenda Constitucional n," 1. de 1969 (art. 107) e,ainda, com carater mais amplo, na Constituiclio de 1988, cujo artigo 37. 6.0 a fez incidir, tambem, no caso de pessoas juridicas de direito privadoquando prestadoras de services piiblicos ,

Efetivamente, jli vigente a Constituicao de 1946, a STF, pela sua 2 .aTurma, sendo relator 0 Min. OROSIMBO NONATO, determinou que fosseindenizado 0 Cotonificio Crespi pelos danos sofridos em virtude do born-bardeio de Sao Paulo, na Revolucao de 1924. 0 voto vencedor, acolhendoa tese anteriormente defendida por PHILADELPHO AZEVEDO, fez umaprofissao de fe objetiva, salientando que:" ... insuficientes e inadequados se mostram os criterioscivilisticos da culpa, js repulsados no livro famoso de AMAROCAVALCANTI e veementemente combatidos, neste Tribunal, porPEDRO LESSA.

6 "Arqulvo Jud1cUr.rl .o" , 42/54 - v. MIGUEL SEABRA PAGUNDES, 0 Controledo . ! Ato$ Admmistratfvos pelo P04er Judfcidrlo, 4.' ed., Rio, Forense, 1967. pp. 180.nota, e 181, nota.7 Voto na A. Civel 7.264, de 12-4.-1K3, 1DRnA 1/565 e segs.R. Illf. 1. ' a I . lre.m. 30 n. 117 ",.1. ,. 1993 7


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A responsabilidade do Estado deriva de outras fontes: daeqiiidade, das razoes de alta polfnca jurfdica da alusao de MAURICE HAURIOU, das ideias solidaristas. da distribuicao, pelosmembros do cons6rcio civil. dos onus e dos comcdos.

E etas confluem, no caso, para a reconhecimento da proce-dencia da aC;iio.valendo realcar que a tendencia da doutrina eda jurisprudencia 6 para relegar, no case, os criterios de DireitoCivil sobre culpa e reconhecer a responsabilidade do Estado pelosatos de guerra:' 8Numerosas decisoes posteriores dos Tribunais de J ustica do entaoDistrito Federal e de Sao Paulo e do TFR reafirmaram a tese ja acolhidapelo STF, de acordo com a qual:

"A Constituicao Federal de 1946, pondo termo as con-troversias sobre 0 fundamento da responsabiJidade civil do Estadopelos atos de seus representantes ou funcionarios, consagrou,expressamente, a teoria objetiva do risco integral, assentando-ana causalidade do ate e nao na culpabilidade do ag en te ." eEm 1952. 0 STF confirma decisao de Minas Gerais que tern a seguinteernenta:

"lndepende do pressuposto de culpa a responsabilidade civildo Estado, maxime no que toea aos danos causados pela execuc;aode obras publicae." 10

Ampliando os fundamentos doutrinarios dos seus acordaos, 0 ExcelsoPret6rio admite expressamente, em 1958. a responsabilidade do Estado por"falta anenima de service", ou seja, par deficiente funcionarnento da Admi-nistracao, independentemente da prova de qualquer culpa dos seus agentes.Tratava-se, no caso, de depredacoes sofridas par varies cinemas em Aragl.lari,em virtude de movimento popular, por ocasiao do aumento de preco dosingressos. 0 STF concedeu a indenizacao, considerando 0 desaparelha-mento do service policial. No seu vote, a Min. MARIO GUlMARAESponderou que: "0 povo paga impastos para que a polfcia garanta a proprie-dade e nan e possivel deixar de assegurar essa garantia por faltade aparelhamento." 11

8 Recurso Extraordinirto n~ 17.352, in RDA 32/285." .Revista de Direito de ProcuradDria-Ge-ral do Dfstrito Federal. 21M; RDA32/282 e 33/M.10 RJI' 1.7/10511 RnA 56/266.

R. Inf. 1 . 111. ..... G. JO n. 117 J a . . '/"'G,. 1993


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Por sua vez, 0 Min. RIBEIRO DA COSTA reconheceu 0 "direito aseguranca' de todos os cidadaos, "direito que 56 poderia desaparecer emvirtude de fotya maier", Esclareceu 0 eminente e culto meglstrade que:

. . s6 tenho adm itido a iiiCn~ o do Estado em indenizar nOI C8SOIem que fique provada a forca maior; fora dal, concede a indeni-z~jjo. porque 0 Estado e obrigado a garantir a propriedadeprivada." L a

A mencionada decisio tinha side, iniclalmente, tomada pela 1.- Turmae foi posteriormente confirmada pelo Plenario . A .ementa da decisao daTunna fora a se gu in te :

"Se, por negligencia das autoridades ou mau aparelhamentodo servi~ policial, nao tom ou a polfcia as providancias necessariespara evitar que a multidao amotinada cau68SSC danos a proprio-dade priv.da. responde 0 Estado pel os preju1zos que 0 Estadenio soube ou nao quis impedir."

Ao vour nos embargos, 0 Min, OROSIMBOI NONATO. mantendoa decisao recorrida, estendeu as seus fundamentos te6ricos para dizer que,no seu entender, a responsaoilidade do Estado decerria do risco adminis-trativo, [ustiflcando-se a for tior i. quando. evidenciada a falha da Adminis-tra~. esta nil) conseguia fazer a prova de que mexistia culpa de suaparte. Salientou OROSIMBO ~ONATO que:

" ... nao ficou pravada ausencia de negligeicia au que D aO ocorriao mau aparelhamento e seria mister que 0 Estado provasse essaausencia de culpa ou ptovasse nao lhe ter sido possivel debelaro movimento ... "u.Comentando 0 mcncionado acerdac, que revela 0 novo encaminha-mento da nossa [urisprudencia, 0 Professor CAIQ iTACITO nele viu, naocuiio. um "sintoma da dispersao opinativa" dos: Ministros do STF na~rl. 1 < 1 , mas. na realidade. se os fundamentos de fato divergem, ja SOpode apontar urn consenso no enteric pratico a set aplicado. ou seja, nasoluyiio a ser dada aD caso concreto. Efetivamente, para a maioria des

Ministros, desde que baja (alba objetiva no funcioaamento do sistema.wlte responsabilidade do Estado, ressalvado 0 csso de prova da fol'l;amaier pela Adminiltr.~.

Assim sendo, 0 STF transplantou para. 0 Direitb Brasileiro a teoria dafaute de servko!. e1aborada, na Franca, pelo Conseh de Eatado. A culpado se rv i.;: o se caracte riz a p ela in efica e ia , peJo m au Ifuncionam ento ou pelo

12 Loc. dt.lS Bft IWtA, dt.. p. : n o .U BClIiItG. c!t., p. 382.

L I............. 1... JI .. '" . . . . . , . _ . 1 " " ,


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funcionamento tardio da Administracao, que ensejam a responsabilidadc.Em tais casos, nao ha mati vo para examinar a culpa do agente, bastandoque se reconheca a deficiencia no funcionamento do service publico, carac-terizando a chamada "culpa au falta anonima".

Para CAlO TACnO, que comemcu 0 mendonado a~6l'dac, cabelembrar que:"a nocao da culpa administrativa, fundada na falta impessoal deservico au, na frase de VEDEL. "dans tout manquement auxobligations du service", e a formula transacionaI entre os deveresda boa adrninistracao e a estabilidade do patrimonio individual,formula, alias, que se inspira no principia da reparticao dos en-cargos piiblicos e/ou da igualdade dos individuos diante das cargaspdblicas." 111o que e muito mais importante no acordao de que as eventuais diver-gencias doutrinarias e as argumentos filosoficos dos Ministros do STF e 0reconhecimento, pela maioria, da responsabilidade baseada na cu\?a deservice e a transferencia do onus da prova, passando a incumbir a Ad-ministracao a prova de ter ocorrido a forca maier. Diante da complexidade

da maquina estatal, 0 acordao nao mais exige do autor da acao, vitima dodano, que prove a culpa dos agentes au do sistema. Basta provar a inefi-ciencia do Estado, cabendo ao Estado a prova de ter ocorrido a forcamaior e nao bastando que comprove a simples am.enda de c\ll?a, ou 'Se}a.a impecabilidade da conduta de cada urn dos seus agentes, pois a falhaseria do sistema, ou seja, da maquina estatal considerada globalmente.

A ig ualdad e dos encargos como fundamento da responsabilidade civildo Estado foi expressamente aceita pelo Excelso Pret6rio, em acordao de30-4-63, do qual foi Relator 0 Min. RIBEIRO DA COSTA e que tern aseguinte ementa:..A razao iurfdica de ser 0 Estado ohrigado a indenizar asof ens as feitas aos direitos individuals esta no principio da igual-dade de onus e encargos." 16

Em decisoes posteriores, 0 STF considerou pacifica a responsabilidadedo Estado em casas de movimento multitudinario, Iundamentada na inerciado Poder Publico 17 e na hipotese de danos decorrentes da {alta de censer-va~ao de corrego, ensejando 0 seu transbordamento 1815 Revista, clt., p. 273.16 Recurso Extraordluli.rio nq 52.311, in Arquivo do Ministerio da Justit;4,

B8/loU.17 Embargos na Apela9Ao Civel nQ 6.447-SP, julgado pelo Plenarlo em 10-8-66,m RTJ 41/508 e 88.18 Recurso EXtraordinario nq 61.387, julgado pela 2t1 Turma. em 29-5-68,

inBTJ 4'7/381.R. Illf. legist. IfUm. . 30 1 \ . ' \7 ;Oll./m1l'. \9930


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Neste u ltim o julg am entc, 0 Excelso Pretoria entcndcu que 0 problemads responsabilidade do Estado envolvia a interpretacao do mandamentoconstitucional, adm itindo expressam ente que as pessoas iurfdicas de direltopublico deveriam indenizar os danos com base no " risco adm inistrative" ,ou seja, na "culpa anonim a da A dm inistr acfio" , correspondente it [aute de.service do direito frances, Acrescentou que tal responsabilidade se impunhasempre que ocorresse inercia da Adrninistracao Pilb lica na execucao aumanutencao dos serv ices publicos que visarn a seguranca da populacao edos usuaries _ E de suma importancia, neste sentido, 0 scguinte trecho dovoto do em inente M inistro R elator:"A verdade C o que o ponte sensive! da controversia em tornodos problemas da resoonsabiiidade s a o os aasos de ao ou "falta

de providencias indispensaveis ao bom Junoionamento do servico".~ 0 que Sf! chamou de inercia da administracao lUI execuo dese rv icos pub /icos que visam ii seguranca da populaf~o e dosu . s u D r W S _ ' ' 1 1 1"Nesses cssos, a responsabilidade se aproxima da culpa, pelaom issso em tom a.r as providencias para a S4guran.;a do serv ice." :-0

Em outra declsao, 0 Suprem o Tribunal Federal, m antendo 0 princfpioda responsabilidade obietiva, salientou que 0 mcsmo 56 ficava afastado nocaso de culpa exclusive da vitima, tendo adotado a nossa jurisprudencia ateoria do risco temperado e nio do risco integra] (que, em tese, poderiaabranger a. responsabilidade do Estado, rnesmo no caso de culpa exclusivada vitirna) . como se verifica pela decisac proferida 110 RE n," 91 -376 , pcla1.a Turma, em 28.6-7921

:_\1ais recentemente, exam inando a responsabilldade do Est ado e doempreireiro, no caso de dano per este causado na rcaliza~iio de obra publica.o Supremo Tribunal Federal, em decisao da sua 2. Turma, no RE mimero94. 121-MG. do qual foi R elator a M inistro MO REJRA ALVES, decidiuque, no caso, ocorria uma responsabilidade solidaria da pessoa juridica dedireito priv .ado (per culpa) e da pessoa jurfdica de direito publico (ob je-tiva) , Esclarece a ementa do acordao que:"Responsabilidade das pcssoas juridicas de direito publico pordano deoorrente de culpa do cmpreiteiro na realizacao de obrapublica.

]11 PIBRmIl MONTANE DB LA ROQUE, L'iner~ d .... poIltlOir. ""bliu, PariII,19110.

20 RT J 4'1/!.!Jl, m Jlu.21 BTJ In~.

R. ..,. ...... l .... iIkI G. 10 117 ..........,. 1"3 11


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A alusao do artigo 107 da Constinricao Federal a danos queos funcionarios das pes50as juridicas de direito publico, nessaqualidade, causararn, nao implica nao possam elas ser responsa-bilizadas solidariamente com 0 empreiteiro, quando 0 prejuizodecorra de culpa deste, na realizacao da obra publica, E issoporque essa alusso diz respeito, nao necessariamente, a que 0 atoque diretamente tenha causado prejufzo haja side praticado porIuncicnario, atuando como tal, mas, sim, a que este se prenda. 0 que basta para impurar-se 0 dano it pessoa juridica de direitopublico.Dissidio de [urisprudencia nao demonstrado. Recurso Ex-traordinaric nao conhecido." 2~

No seu voto, 0 Ministro Relator teve 0 ensejo de salientar que:"Alega a recorrente que nao sendo a causadora do dano suaIuncionaria, mas. sim, uma empreiteira, e tendo 0 dano decorridode culpa desta - como reconheceram as lnstancias ordinaries -,nao poderia ela, recorrente, set condenada como responsavelsolidarla com base no art. 107 da Constituicao Federal, que serestringe a danos causados par funcionario ,E esta questao controvertida e que tern sido examinada,muitas vezes, it luz da doutrina francesa sabre a responsabilidade

decorrente das cbras publicas . Na Franca, a respeito, vigorem osseguimes principics, nesta sintese devida a pena de SAVATIER(Traite de La Responsabilite Civile en Droit Francais Civil, Ad-ministratii, Projessionnel, Procedural, tomo I. 2, ed., n," 440.p.554, Paris, 1951);"440. Sur qui pese la responsabilite? Les travaux pu-blics peuvent sc faire, soit en regie, soit en concession, etutiliser dans les deux cas, des entrepreneurs.La personne publique repond seule des dommages qui

sent Ie result at necessaire et normal de l'ouvrage a etablir(v, supra n," 432). lis se rattachent au plan des travaux Aexecuter, plan approuve par I' Administration, impose auconcessicnnaire au it l'entreprenneur, et qui ne saurait enga-ger leur responsabilite ,Pour les dommages qui ne resultent point necessairernentdu plan de I'Administration , c'est le concessionnaire qui.si les travaux sont concedes, en repond envers les tiers. sans

2 :1 RT J 105/22&.

12 R. Ilif... , i a I _ 1,..lilio 0, 30 II, 117 jII .I_r, 1'"


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pouvoir, it l'egard de ceux-ci, se decharger sur les entrepre-neurs qu'il utilise. L'Administration n'echappe d'ailleurspoint elle-meme, a toute responsabilite, du fait de la conees-sion. Mais, sauf Iaute de sa part, elk n'est plus responsablcque sub sidiaraim ent, et a charge. pour la v ictime, de prouverle concessionaire insolvable. En outre. aux veux des tnbu-naux judiciaires, s'il s agit d 'un accident, Ie concessionai reest responsable devant eux de sa faute persoaelle ou de lafaut de ses preposes tv , infra n," 697).

En cas de regie, c'est la personae publiquc faisant exe-cuter le s tra vaux a sen profit, qui en repond envers les tiers.Elle non plus, meme par une clause speciale du cahler descharges, ne peur substituer A sa responsebilite , d'une m aniereopposable aux tiers. cellc d'un entrepreneur. Pas da v a n t age ,si elle eppellc I'entrepreneur en garantie, elle ne peut se laI aire s ub stitu er dans la ccndamnation envers Ie tiers" ...Cemo se v e , a primcira parte do texte acim a transerito tratado dana decorrente da atuacao de concessionario. par si ou perintermedin de empreiteiro , Em tais cases, h8 tres partfcipes dis-tintos: a Administr~o Publica. 0 concessionario C 0 empreiteiro.E as &elues, no tocante a . questao de sobre qual deles recaie responsabilidade pelos dancs causados a terceiro, ~ aono sentido

de responsabtlizar exclusivarnente a Admintstracao PUblica, ousubsidiariemente, 005 cases em que 0 responsavel principal for 0ccncesslonario. Mas - note-se - 0 terceiro prejudicado niioesta obrigado a acioner 0 empreiteiro, em qualquer hip6tese." na segunda parte da transcriceo, esta a hipetese que occrreno easo presenter a em que a obra pdbliea e realizada, nao porccncessionerios, mae pele propria Administrayio Publica, porintermedio de empreiteiro, Nesse caso - e niio importa haja,ou n1o, 8 utiliz~ de empreiteiros - responsavel pelo dane,em face de terceiro, e sempre a Adminisna~o PUblica. n certc,

porem, que SAVATIER (Tomo I,p. 555-), pouco adiante, ocupan-do-se do direito de regresso da Adm inilitra~ ao Publica au docoo


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Essa solucao do direito frances e acolhida, no Brasil, porHELY LOPES MEIRELLES em dais de seus trabalhos: "AResponsabilidade Civil Decorrente da Obra Publica", artigo pu-blicado na Revista de Direito Administrative, vol. 62, pp. 16 esegs.: e Direito de Construir, pp. 350/351, Sao Paulo, 1961. U-seneste ultimo:

"Responsabilidade do Construtor da Obra Publica.Perante terceiros - A responsabilidade do construtorparticular de obra publica, perante terceiros, restringe-se aosseus atos culposos na execucao dos trabalhos, pais ja vimos(a) que os danos resultantes do fato da construcao cabem,unicamente, a entidade administrativa que ordenou a exe-cuc;:aoda obra. Por Jato da construciio devem-s' entenderaquelas situacoes e conseqiiencias que decorrem, necessariae inevitavelmente, da simples execucao da obra, diversa-mente dos atos da construcao que se tornarn lesivos quandoexecutados com irnperfcia, negligencia ou imprudencia, valedizer, com culpa do construtor. Quanto a s lesoes decorren-tes do fato da construcao, ou, par outras palavras, do planoda obra au de sua localizacao pe1a Administracao, s6 0Poder Publico e responsavel, como dono da construcao eautor da ordem de sua execucao. Quanta aos danos prove-nientes de ato culposo do construtor, respondem este e 0Poder Publico, conjunta e solidariamente, cotp(J co-autoresda lesao indenizavel ao particular, estranho a relac;:aocon-tratual de que se originou a obra publica.

E assim e porque 0 construtor da obra publica -qualquer que seja a modalidade do contrato administrati-'10 - nao se equipara ao construtor de obra particular, naconducao dos trabalhos. Na construcao particular 0 Enge-nheiro e 0Arquiteto, como profissionais ou empresas, disp5emda mais ampla liberdade coneepcional, tecnica e direcionalda construcao, ao passo que na obra publica ficam adstritosas mais diversas imposicoes da Administracao, desde 0 planodo empreendimento ate a sua escritura e especiflcacao dosservices e dos materiais a serem utilizados. 0 construtorde obra particular e 0 tecnico soberano e exclusive na idea-lizacao e execucao da obra e por isso mesmo ha de responderpar todos os danos decorrentes da conslruc;:ao diversamentedo construtor de obra publica, que, atendendo so edital deconcorrencia, ao cademo de encargos, e a s exigSncias dointeresse coletivo, tern a Iiberdade tecnica condicionada aos

14 R. Inf. legisl. Brasilia D. 30 n. 117 jan'/_r. 1993


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padroes da Administracao e, por isso mesmo, nao assumeas riscos impostos pelo Poder Publico,

Em face dessa realidade impoe-se distinguir os encargosindenizatorios que tocam ao Poder Publico e os que recaemsabre 0 construtor da obra p ub l le a, a trib uin do -se a Admi-nistracao, com exclusividadc. < I S responsabilidades resultantesdo 56 ato da construcao ou do plano de obras, c a ambos,solidariamente, as decorrentes des atos (;UlpoS1.J5 do constru-tor da exe cucao do projeto, E ssa solucao se nos antolha a tin i-ca consetanea com a responsabilidade absoluta e objetiva dafazenda Publica, crigida em mandarnento constitucional(Const. Federal, art. 1(4). conciliada com a responsabilidadecivil subjetiva do agente direto do dana. quando obra comculpa (Codigo Civil. art. 159)."Essa, a orientacao que me parece, no que toea a responsa-bilidade da pessoa jurfdica de direito pUblico, condizente com

o art. 107 da Emenda Ccnstitucional n.' ]169.Esse dispositive constitucional, ao estabelecer a responsabi-lidade obletiva dos entes publicos, 0 fez {JU ra q ua. os particulatesniu: [icassem preiudicados com 0 risco aaministrativo, Para queessa responsabilidade se veriiique, r! necessdrio que tJ dano de-

corrente de atividade, ate licita, de pessoa iuridic de direitopublico. E como a pessoa juridica de direito publico atua parmeio de seus funcionarios, c mister que a dano resulte, diretaau indiretamente, de ato destes, no exercfcio de SUBS funcoes.o que impliea dizer qUI;: nau e indispeasavel que 0 prejufzodecorra, diretamente, de ato matenal de execueao do funciomirio.Por isso e que se explica a rcsponsabllidadc objetiva do Estadope]o faro do empreiteiro que a esta executlm do , e qu(., porta.i1.to,materialmente foi quem. de modo direto, deu causa ao prejufzo,o mesmo secede, em face do terceiro preiudtcado, quando 0dana decorre de culpa do empreiteiro. 1'\; '80 fora II obra cujaIeitura foi determinada pelo Estado, e 0 prejuizo nao se teriaverificado. Nem teria sentido que, quando a obra fcsse realizadapelo Estado por intermedio de funcionarios seus, a responsabi-Iidade dele existisse independentcmente da culpa desres. ao con-trario do que ocorreria se 0 Estado se vaJesse de empreiteiropara a feitura material da obra. A alusiio [eita pelo artigo 107da Constituio Federal a [uncionario, "0 exercicio de SIllJ3junfO es, diz respeito, nilo necessariamente, 1 1 que 0 ato que direta-mente tenha causado pr~iuizo haia sido praticado por [uncionariapublico, atuando como till, mas, sim, a que a este se prende. E .o quanta basta para impIUIlr-ae0 dana aa Estado. A culpa do

I. Inf..... 1_ Brallio 30 n. Ui . ja,,'/_r. 1993 1J


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empreiteiro, em face do prejudicado, s6 interessa no plano civil.uma vez que a v itima do dano s6 podera acionar, tambem, 0empreiteiro, se este houver agido com culpa; responsabilidaderesuItante do artigo 159 do C6digo Civil. Nao, pol-em, no planodo direito publico, em que a responsabilidade do E slado continuaa resultar do art. 107 da C onstituicao F ederal e, nao, do art. 159do C 6digo Civil. 0 preiudicado pode acionar urn ou outro, auambos coniuntamente, a semelhanca do que decidiu 0 STF, DOjulgar 0 RE 84.328 (Plena, s es sQo de 13-4-77), quando encampoua te se d a re spon sa bilid ad e so lid dria ao dono da obra (mesmo semculpa)." 23

Conclui-se, pois, que a ausencia de medidas para garantir 0 homfuncionamento dos services e impedir eventuais danos a particulares ensejauma responsabilidade, que e presumida "ate que a Administta~io possafazer a prova de ter ocorrido, no caso, forea maior. Sistematizando asteses dos ac6rdios que acabamos de referir, conc1uimos que a jurispru-dencia do STP, ao adotar a teoria da culpa de service, firmou cs seguintesprincipios:

a) quando 0 Estado causa algum dano, por a~iio ell omissao.deve 0 mesmo ser reparado, independentemente da prova daculpa;b) a rela~iio de causalidade decorre do simples fato de terocorrido 0 dana ou sido ensejada ou facilitada a sua ocorrenciaem virtude de a~ao ou de inercia dos Poderes Pu6licos;c) a pessoa juridica de direito publico 56 se exonera daresponsabilidade comprovando a Iorca maior, nao bastando aprova de simples ausencia de culpa dos seus funcionarios, comoentendia a jurisprudencia anterior;d) ao autor da a~ao cabe provar os fatos e nio a culpa,que se presume pela simples razao de as fatos evidenciarem, no

caso, 0 funcionarnento deficiente ou a ausencia de funcionamentoadequado do service publico.Os principios tanto se aplicam it falta de conservac;io de rios ouestradas como it falta de policiamento efetivo, au ate a falta de diligenciados 6rgios fiscalizadores do Mercado financeiro, pois, nestas situa~s.aparentemente dlspares, h a sempre uma falta de fun cion am ento adeq uadodo servi,o publico. que nio cumpriu as obrigaes que a lei lhe atribuie para a execucso das quais foi criado.

23 RT J 105{230 & 233.

16 R. Inf. r e , l a I . B,.,flfe . 30 ft. 117 jon.hner. 199)


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A poai


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r< A Municipalidade responde por danos causados a residenciapor enchente resultante nao de chuvas anormais e imp re vis fv eis ,mas de deficienoia do service publico." 32"Enchente do rio Tamandcatet, na Capital, que causa danoa particulares, Responsabilidade da Prefeitura Municipal de SioPaulo decorrente da culpa administrative ou culpa anenima doservice." 88"Sendo a causa de sucessivos transbordamentos c i a correntea diminuta profundidade de se u canal, aliada ao acumulo degalhos e detritos carregado pe1as aguas, caracterizada esta a falhado service administrative devendo a Municipalidade Steal tom.os prejuizos causados pelas inundacoes." 34

Por sua vez, 0 antigo Tribunal de J1.}stic;ado Estado da Guanabaratern admitido a responsabilidade objetiva do Estado par atos de pilhagemque a policia nao impediu 31i.E, tambem, a consagrou em caso de tiroteio entre a p olfcia e b and id os,no qual faleceu terceiro, con forme se verifica no ac6rdao da 5 ." CAm ara

do TJER}. na AC n," 2.711/86. de 30-9-86, no qual loi dec1dido que:"Com base na teoria do risco administrativo 0 Estado eresponsavel pela morte de pessoa ocorrida em raziio de tiroteio

iniciado par policiais contra bandidos 86.Quanta ao merito, a especie e de ac;ao contra 0 Estado,pretendendo a autora indenizaltao pela morte da mii~, ocorrl.daem virtude de disparos de uma anna de fogo feitos em dilig@nciapolicial de captura de marginais., _ . . 7 .. . . . . _ . . . . ~_A ...._... ..{\'7 ........ f'1'.........C" .. : . ... .. . . : : : : i : . n .. , l J YU..,...,g-.lJUU v oJ.L~ .1V I ""0 .......UUr;1'U I.u~ aujuIgou procedente pedido.Apela a Estado, insurgindo-se contra reconhecimento de

sua responsabilidade, sob a assertiva de que, havendo dlividaquanto a autoria dos disparos que atingiram a mae da autora,a ac;ao deveria ter sido [ulgada improcedente.Sem razao, contudo, 0 apeIo.

3!i15' camara Civel do TJSP, 14-5-76, RT 511/116.33 TJBP, BJTJSP, 1'7/173.3t A. C. n9 61.9'79-1, TJSP, in RT 605/58.35 .Apel~ Clvel n O 40.928, in Revi.:rta de Juri8pnutencia do TJGB 14/175.36 Ementa do EMENTARIO POaENSE.

R.Inf. legi.l. I_ilia a. 30 n. 117 jan.l_r. 19938


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A especie aplica-se a teoria do risco adm inlstratrsn segundoa qual a obrigacao dereparar 0 dano deeorre do ero Itsivo einjusto causado a vitima em decorrencia da dilig8ncia policia1.Como se sabe, nil teoria do risco arlm in istrativo exige-se

apenas 0 jato do ser vit; 'o . :;..laose cogita de culpa da AdministrayaoOU de seus agentes. Basta que se demonstte 0 jato danoso emvirtude de ao do Poder Publico.

E isto f oi f eito ,Para se eximir da responsabilidade, 0 Estado deveria com -

prolJar culpa exclusiva da vitima ou a ocor~ncia de caso jor1uUo01 0 de jotpJ maior.

Nesse sentido, porem, nada diligenciou 0 recorrente, Diohavendo, assim , por que exonera-lo de responsabilidade" .3 . A posifiio da doutrina

A doutrina brasileira, al6n de consagrar a respdlSBhilidade objetiva eo risco administrarivo como fundamentos da resporsabilidade civil. reeo-nheee que, havendo mau funcionamento do service, a Estado e responsivelpelos danos causados, salvo se fizer prova da existentia, no ceso, de fo~maior.J a vimos que RUI BARBOSA defenders a responsabilidade do Estadopela deprcd~o de [ornal pela multidao. No mesno sentido AMAROCAVALCANTI, na sua monografia sobre 0 assunto, esclareceu que:

" ... a responsabilidade civil da Administra~ PUblica au doEstado, p erc con tra rio . parte das oofidiyOes objetiviis do deno ...se podia dizer que a indeniza!t8o, por parte da Adm.inistrayioPUblica tambem se dil sem 0 concurso da voluntariedade e pela: s . 6 eondicao de haver urn dana verificado .. na responsabilidadecivil especifica da AdministTa9iiO Publica ou do Bstado, 0 queprepondera e 0 cantter objetivo da mesma responsabilidade" u.

A teoria objedva, baseada no risco. foi adrnitida per FRANCISCOCA:\tPOS!8, SA~ TIAGO DANTAS III, SEABRA FAGUNDES~, MARIO:n .R~bUXf4d.e Cttnl do ~, nOVfo ed~ RIo. 1Q67, p. ~.38 "Pweceres", 1.- l!I6rI.e, p. 210.18 PrC lb le7mu do D1rftro Porithlo, No; lMI. PtJ. 149 e sep.10 0 ControZe do" Ato.t AdM .... .,.. pelo Poc!er JIUIUltcirlo. t~ ed., Rio.

PonnIe, 1H7.]). 188.... ........... .,.aN 10 .. 1.17 t-./.. r. 199. 19


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MASAGA041, AGUIAR DIAS42, HELY LOPES MEIRELLES43, RUYCIRNE LIMA H e CAIO TACITO 45, constituindo, hoje, materia mansa epacifica, Dio apenas como simples aspira~io num direito in fieri, de de legeferenda, mas, sim, como norma concreta consolidada no Direito Positivo ecom categoria de regra constitucional.Houve, no tocante a responsabilidade civil. uma evolu4tBono sentidode substituir, nas rela~s entre a individuo e a coletlvldade, a responsabi-lidade baseada na culpa pela reparacao fund ada no risco e no direito a segu-ranca, evolucao que fai estudada, entre nos, por ALVINO LIMA 48 e porWILSON MELO DA SILVA 47, enseiando, ainda, no exterior, os trabalhosde GEORGES RIPERT, RENe. SAVATIER, B. STARCK. os irmiosMAZEAUD, RENt CHAPUS e outros.No campo do Direito Publico, estabeleceu-se que as relacoes entre aspessoas de direito publico e os particulares se regeriam pela teoria do r iscoou pela ideia ainda mais ampla de seguranca, enquanto a responsabilidad.edo funcionario perante 0 Estado continuaria vinculada a ideia de culpa.Em defesa da n~Bo de seguranca das pessoas e dos bens, admitiu-se quequalquer viola4tio de direito devia ser indenizada, s6 se excluindo a responsa-bilidade no caso da forca maior e de culpa exclusiva da vitima ou do lesado.Na rea1idade, a diferenca fundamental entre a teoria do risco e a culpapresumida consiste no fato de que, no primeiro caso (risco), s6 se exclui

a responsabilidade na hip6tese de forca maier, enquanto, no segundo (culpapresumida), reconhecem-se como causas de exoneracso a caso fortuito e 0fate de terceiro ~8. Em relat;ao ao Estado, [em entendido a nossa jurispru-dencia que ao teu cabe provar a ocorrjpcia da forca maior 49. De acordocom a melbor doutrina, podemos, pois, afirmar que 0criterio jurisprudencialadotado no Brasil e 0 do risco administrativo.U CurIO cit! Dfrtllto Admmtstro:tivo, 5" ed., SA o Paulo, Rev1sta doll Tr1buna1l,197 p. 303.a DG R~o:bU~ Cftlfl. 3' ed., Rio, Porenae, vol. II/1M.a DfreUo Admmf3tra:tQ1o BraBileiro. 2' ed., SA o Paulo, Revlata doe ' l ' r Ibuna1a.19M. p. 1M." ~ de Dfrmto Admfnf3tro:tivo, Porto Alegre, ed. suuna, 1964;,p. 198.46 Direito Admlatstra:ttoo, SA o Pa.ulo, Saralva. 19'75, pp. 3M & 382.te Do: CWPl' GO Rtsco, SA o Paulo, Ed. Revista des Tribunals, 1960.4., Bsa,xmsabilfdGde Hm CuI,,", 2' ed., SA o Paulo, Saraiva, 19'7t.M LAtJBADERE, Tro:it~ .,emento:fre de Dro~t Ac:bninf&tratiJ. t. ed., ParIs,

1H"1. p. 633.'" BDA 65/H'I'.

20 R. I..f. legl,l. 8,.,01. 30 It. 117 .. ".1_. IH3


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Uma parte da doutrina continua exigindo O J prova da culpa da Admi-n.i6tra~ n08 casos de depredacoes por multidoes e enchentes. Em laiship6teses, entendemos que a culpa e anonima, consdtuindo 0 que ee de-nominou "falta de se rv ice ", que nao necessita se r provada, presumindo-sepelo simples fato do mall funcionamento do aparelho administrative, como.ali4s, decidiu a jurisprudencia no ac6rdio-lfder de 1958. A ocorrencia dodano comprova, por si & 6 , que os services nio funeionaram ou funciona.-ram mal, caracterizando, assim, a falta de service que justifica a iDdeniza~io.A doutrlna francesa reconhece, a este respeito, que ~ Ialta de servi~ naodeixa de constituir uma falha da empresa ou do Estado, conc1uindo quel'acidem arwnym~ est presume iaute de l'entrepri# J1I. No caso, a falhado service, 0 resultado danoso e a prova da causalidade sio elementossuficientes para ensejar a responsabilidade publica. E virnos que me te:msido 0entendimento jurisprudential, que presume a culpa da Administra-~io e s6 permite que ela se exonere da responsabiUdade fazendo a provad. fo~ maior ~1.

Aplica-se, no caso, 0 mandamento constitucional per se entender quehouve culpa de serviyo, pois a Administraeao nio eonseguiu, em tempoh'biJ, prevenir, evitar, controlar ou reprimir a enchente ou 0 movimentornultitudinario, Daf surge, autcmaticamente e de pleno direito, a respon-sabilidarle civil da pessoa juridica de direito publico.

Embora a idl!:ia da falta de service estivesse inicialmente relacionadacom defeitos na constru~io ou manuten~iio de obras publicas, II jurispru-dencia aplicou 0 mesmo principio its hip6teses de Ialta de policiamentopara garantir a segu~ de pessoas ou bens. Assim, 0 Conselho de Estado,na Franca, considerou que ha.via falta de service pelo Isto de nio tera Administr~o tomado as providencias necessartes para. defesa do publi-CO no caso de urn campeonato de tiro ~I.

:"-Iada impede que a falta de service consista Duma omisseo, pais 0Estado assume, em reJ~o ao cidadio, urn conjunto de deveres, entre osquais avulta 0 de manter adequado sistema policial para garantir a segu-rant;a d R S pessoas e dos bens, CAMBIER escreve, a este respeito que:"Le particulier qui pale it prix d'impots le fonctionnementde s service3 publica. le droit d'altcndre que ceux-ci, commec'est leur raison dJ!tre, lui assurent toute aarantie normale" .~-!

60 LUCIEN SPEZ, ClmtrhWoa .. Dopeft Haarlov 41j, DToit AdailltrtraUI~, Parts, 1.p. 1M.

51 RDAIWi/:lG7.Ii~ PAUL DUBZ e OUY namng. 1'r4tU ~ DT04t Ad~l. Paris. ed.

DIIlloa, 11&2. p. UIIi.Pp. &01.. ........... .... . II . 11' .t-J_r. 1MI 21


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Dentro da mesma orientacao, GERARD CORNU lembra ser a obriga-~ao de manter 0 adequado funcionamento dos services urn imperativo basicoda Administracjo Publica, acrescentando PAUL DUEZ que:"reconnaitre une faut c'est dire que Ie service etait oblige et qu'ildoit reparer pecuniairement les consequences de son inaction ". 1 1 4

Como bern salientado na jurisprudencia, nio precede 0 argumentoad terrorem, segundo 0 qual a responsabilidade do Estado nao pode abrangertodos os atos criminosos realizados no seu territorio. Trata-se, na maioriados casos, na lilYiode PEDRO LESSA, de situacoes que podiam ter sidoprevistas e evitadas pela autoridade.Finalmente, a responsabilidade do Estado tern amparo no principio daigualdade de encargos de todos os cidadaos, ao qual js se referia AMAROCAVALCANTI e que foi consagrado pelo Excelso Pret6rio. Para 0 rnestredo Direito patrio:

"assim como a igualdade dos direitos, assim tambem a igualdadedos encargos e , hoje, fundamental no Direito Constitutional dospaises civilizados",Este pensamento firmou-se na doutrina universal, ensejando a igualdadede todos os indivfduos diante dos encargos ptiblicos M. Na realidade, a verda-

deira solu~ao juridica imp6e sempre a reparacao dos danos nas relacoesentre 0 indivfduo e a coletividade, fazendo recair sobre a comunidade osriscos decorrentes da vida social. Assim, a responsabilidade objedva seimpoe na legisla~ao de acidentes do trabalho, dos transportes e nas relaesentre as entidades de direito publico e 0 individuo, conservando-se a culpa,tio-somente, como criteria de compoeicao de conflitos nas l'e\a~Oesrmerin-dividuais como js sustentamos num dos nossos primeiros trabalhos h 8 .cerca de quarenta anos. utiSe a aplicacao de tal principio acaba parecendo onerosa e porque, comosalient a PEDRO LESSA, 0 aparelho administrativo nlio esta devidamente

organizado e 0 tinico remedio contra tal desorganizacao - acrescenta 0 emi-nente mestre do nosso Direito - "seria, precisamente, forcar 0 Estado, poraplicacao severa da regra da responsabilidade, a escolher empregados maisesc1arecidos e mais devotados ao interesse publico". 1i154 Apud MARTINHO GARCEZ NETO, "Pratica ci a ResponsabWdade Civil",Rio, ed. Jurfdfcs, 1970, p. 156.55 LAUBAPERE, ob. cit., p. 630, n9 1.166.58 ARNOLPO WALD,lnflutncia do Direito Franc~s sobre 0 Diretto Bra.dlefro,Rio, ed. Imprensa Nacfonal, 1953, p. '14.57 Do POder JUdk:f4rfo, Blo, 1915. p, 166.

R. Inf. le,ill. a . . ,i1iG G. 30 n. 117 jan./mor. 19932

os fundamentos da responsabilidade civil do estado - arnoldo wald

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estado que exerce

estado e obrigado

salientando que

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que precederam

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