intervencion por invitacion arlene tickner

8/16/2019 Intervencion Por Invitacion Arlene Tickner

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C olombia Internacional 65, ene - jun 2007, Pp 192, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp 90 - 111

r ec i b id o 1 5 / 0 4 / 0 7 , a p ro b a d o 2 0 / 0 5 / 0 7

Arlene B. Tickner*

INTERVENCIÓN POR INVITACIÓNC laves d e la p o lít ic a e xterio r c o lo m b ianay de sus debi l idades pr inc ipales

INTERVENTION BY INVITATIONKeys to Colombian Fore ign Pol icy

and i ts Main Shor tcomings



Introducción

E ntre las tendencias históri-cas de la política exteriorcolombiana, la cercanía a

los Estados Unidos es, sin duda, una delas más sobresalientes. Desde la perdidade Panamá,Colombia ha buscado satis-facer sus objetivos diplomáticos princi-palmente por medio de la asociacióncon el país del norte. La conviccióngeneralizada de las elites políticas yeconómicas de que la proximidad era

deseable como estrategia para defenderlos intereses nacionales dio lugar a ladoctrina del respice polum (Drekonja1983; Pardo y Tokatlian 1989).A pesar

de la existencia de otro directriz enpolítica exterior – denominado respice similia por su énfasis en el fortalecimien-to de las relaciones latinoamericanascomo mecanismo de autonomización –este nunca alteró sino parcial y esporádi-camente la alineación colombiana conEstados Unidos.Así, además de ser un

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Intervención por invitación. Claves de la política exterior colombiana • Arlene B. Tickner

ResumenEste artículo desarrolla la tesis de que la internacionalización del conflicto interno

de Colombia se ha realizado a través de un esquema denominado “intervenciónpor invitación”, por medio del cual los gobiernos de Andrés Pastrana y ÁlvaroUribe han intensificado la asociación colombiana con Estados Unidos y hansolicitado la injerencia de ese país en asuntos domésticos relacionados con la luchaantidrogas y contrainsurgente. Para ello la autora discute una serie de marcosconceptuales que permiten situar esta estrategia y examina la evolución de lapolítica exterior de Colombia durante los dos períodos señalados.

Palabras clave: Política exterior colombiana, Estados Unidos, intervención porinvitación, internacionalización del conflicto armado.

Abstract This article develops the thesis that the internationalization of the Colombianarmed conflict has been carried out using a strategy denominated “intervention byinvitation”, by which the governments of Andrés Pastrana and Álvaro Uribeintensified Colombia’s association with the United States and requested greaterinvolvement by that country in domestic affairs related to counternarcotics andcounterinsurgency. The author discusses a series of conceptual frameworks thatallow her to situate this strategy, following which she examines the evolution of Colombian foreign policy during the two periods identified.

Key words: Colombian foreign policy, United States, intervention by invitation,internationalization of the armed conflict.

* Pregrado en Artes Liberales, Middlebury College, Estados Unidos; Maestría en Estudios Latinoamericanos, Universidad deGeorgetown ,Estados Unidos.Ph.D.en Relaciones Internacionales,Universidad de Miami, U.M.S.,Estados Unidos.Profeso-ra Titular del Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes;y Profesora Asociada, Departamento de CienciaPolítica,Universidad Nacional de Colombia.Correo Electrónico [email protected]



receptor entusiasta de las decisionespolíticas estadounidenses, las interac-

ciones de Colombia con el resto delmundo han estado fuertemente media-das por sus vínculos con Washington.

La estrategia de asociación queha caracterizado la diplomacia colom-biana constituye una política de estadoque no ha sufrido sino leves modifica-ciones durante más de un siglo1. Sinembargo,ésta experimentó un cambiocualitativo importante durante el

gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) como resultado de la “diploma-cia por la paz” y más aún, el PlanColombia, los cuales constituyeronesfuerzos por internacionalizar el con-flicto interno. Para ello, el presidentePastrana difundió ante el mundo unaimagen de Colombia como país “pro-blema” cuyo estado era incapaz deafrontar por sí solo los estragos genera-

dos por el narcotráfico y por la inten-sificación del conflicto armado. Dadoque Estados Unidos se consideraba unafuente indispensable de ayuda econó-mica y militar, el gobierno colombia-no no solo admitió un nivelconsiderable de injerencia estadouni-dense en la planeación y ejecución delPlan Colombia sino que estimuló a esepaís a involucrarse más de fondo en la

situación interna.La ruptura del proceso de paz conlas FARC en febrero 2002 suscitó la arti-culación de un nuevo discurso colom-biano,de carácter antiterrorista,a la luchaglobal de Estados Unidos contra estefenómeno. El presidente Álvaro Uribemodificó el uso tradicional del respice polum al intensificar la “guerra contra las

drogas”made in USA, al ampliar la invi-tación a Washington para que participara

también en el Plan Patriota, y al repre-sentar a Colombia como una amenazapara la seguridad regional.

El caso de la política exterior deColombia sugiere que es importanteexaminar la forma en que los paísesdébiles pueden promover y perpetuarrelaciones de asociación y subordina-ción en sus relaciones con contrapartesmás fuertes.No se puede desconocer la

influencia que tiene Estados Unidos encontextos como el colombiano ni susactitudes imperiales alrededor delmundo.Sin embargo,resaltar exclusiva-mente las asimetrías de poder que exis-ten entre los dos es desconocer lasformas en que los gobiernos de Pastra-na y Uribe han propiciado un mayorinvolucramiento estadounidense en losasuntos internos del país.

La tesis central que desarrollo eneste artículo es que Colombia constitu-ye un ejemplo singular de “interven-ción por invitación” en América Latinaen donde el mismo gobierno ha lidera-do una estrategia de intensa asociacióncon la potencia que ha tenido comoobjetivo principal la injerencia de Esta-dos Unidos en la crisis interna del paísen lo relacionado a la guerra contra las

drogas y la insurgencia.Aunque la evi-dencia empírica que existe sobre estecaso es relativamente pobre, dada laescasez de investigaciones académicassobre la política exterior colombiana,hay amplios indicios que permitenesbozar un argumento preliminar alrespecto. En esa dirección, luego dediscutir una serie de aproximaciones

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1 Aunque la gran mayoría de los análisis del caso colombiano coinciden en afirmar que en política internacional no existen polí-ticas de estado sino solamente de gobierno,la aplicación reiterada de este principio en las relaciones de Colombia con los Esta-dos Unidos sugieren todo lo contrario.



analíticas a la política exterior que ayu-dan a ubicar la estrategia señalada en

términos conceptuales, examino algu-nas claves de la diplomacia colombianaque explican el nacimiento y ejecuciónde ésta. Finalmente, señalo los proble-mas y riesgos principales que reviste la“intervención por invitación” en tér-minos de la perdida de autonomíanacional, el deterioro de las relacionesde Colombia con otras contrapartes,enparticular en la vecindad,y la disminu-

ción del interés estadounidense enintervenir.

1. La política exterior en relacionesasimétricas:explicaciones analíticas

A partir de máximas como “losfuertes hacen lo que quieren mientrasque los débiles hacen lo que tienen quehacer”,pronunciado por Tucídides hacemás de 2,000 años,se ha generalizado la

idea de que en política exterior los paí-ses débiles deben acomodar sus intere-ses a las realidades de poder que existendentro del contexto internacional. Esta“verdad milenaria” ha sido recreada ylegitimada por el pensamiento realistaen relaciones internacionales, el cualenfatiza la centralidad del poder para ladefensa de los intereses nacionales y elejercicio de diversos tipos de influencia

sobre otros estados en función de ellos(Morgenthau 1990;Waltz 1988).Aunque el retrato que brinda la ante-rior visión sobre las interacciones esta-tales en el escenario internacional no esdel todo erróneo, refuerza la idea deque los estados que no tienen poder sonsimples objetos, sin capacidad de deci-sión ni ejecución,sobre los cuales actú-an los más fuertes.Dado que la relación

asimétrica de poder vis-à-vis EstadosUnidos ha constituido uno de los ejesprincipales de las reflexiones sobre la

interacción externa de América Latinay específicamente, Colombia, muchos

de los análisis se han concentrado en ladominación estadounidense sobre lospaíses de la región o las formas en queéstos han resistido sus imposiciones.Enambos casos los países latinoamericanosfiguran como “víctimas”cuyo referenteprincipal en el entorno global es lapotencia.

Entre los años sesenta y setenta,la dependencia era el principal lente

conceptual a través del cual las relacio-nes internacionales latinoamericanas seexaminaban. Los análisis de los autoresdependendistas sobre el papel del capi-talismo global y el imperialismo en lacreación de las reglas de juego econó-micas, políticas y sociales a nivel inter-nacional y dentro de los paísesperiféricos permitían mostrar que unolos rasgos determinantes de los estados

dependientes era su ausencia de sobera-nía (Cardoso y Faletto 1969; Cardoso1972;Santos 1969).En consecuencia, lapolítica exterior de los países de la peri-feria se reducía a dos opciones: la rup-tura de las relaciones centro-periferia através de procesos revolucionarios o laadopción de esquemas de asociacióndependiente.En el segundo caso,variosautores argumentaron que si bien el

desarrollo dependiente y asociado cons-tituía un motor del crecimiento econó-mico, la industrialización y lamodernización,no permitía corregir lasdistorsiones económicas, políticas ysociales de los países periféricos sinoque las profundizaba aún más (Cardoso1972;1974;Santos 1973).

El fuerte determinismo de ladependencia como marco analítico y

guía de la política exterior conllevó adistintos esfuerzos por pensar otros cur-sos de acción que podrían desarrollar los

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países latinoamericanos en sus relacionescon el mundo.A partir de finales de los

años setenta una de las formulacionesque mayor fuerza cobró en la regióngiró en torno al problema de la autono-mía como sine qua non de los interesesde las naciones periféricas (Tokatlian1996; Tickner 2002: 52-58). SegúnHelio Jaguaribe (1979),uno de los auto-res más representativos de esta corriente,la ausencia de niveles suficientes deautonomía impedía que los estados lati-

noamericanos asumieran sus funcionessociales,culturales,económicas,políticasy militares. Por ello, los costos de ladependencia se manifestaban ante todoen la “viabilidad nacional” (Jaguaribe1979: 96-97), ya que en situaciones dedependencia actores externos como lasempresas transnacionales y los gobiernosforáneos tenían el monopolio de losámbitos señalados, los cuales debían ser

propios de la actividad estatal. Tanto para Jaguaribe como para Juan Carlos Puig (1980) la transiciónhacia mayores estadios de autonomíaen América Latina exigía no solo elcompromiso de las elites locales coneste proyecto sino el mantenimiento derelaciones “favorables” o “respetuosas”con el hegemón estadounidense. Paraello, la asociación dependiente, o

“dependencia nacional” en los térmi-nos de Puig (1980:149-155),brindabauna manera de extraer beneficiosmateriales de las situaciones de depen-dencia en función de un proyectonacional incipiente. Por su parte, laautonomía heterodoxa - consistente enla aceptación de las políticas de lapotencia en sus áreas de interés estraté-gico a cambio del ejercicio de la auto-

nomía en otros ámbitos de igualimportancia para los países latinoame-ricanos,por ejemplo sus modelos inter-

nos de desarrollo - representaba unaopción aún más atractiva para los países

de la región.De forma similar,GerhardDrekonja (1993: 16) argumentó que laautonomía periférica relativa, cuyoobjetivo principal era la promoción deldesarrollo nacional,podía lograrse sola-mente a partir del reconocimiento delas reglas implícitas del juego que ope-raban en las relaciones entre AméricaLatina y Estados Unidos.En contraste con todos los autores seña-

lados, quienes asumen a priori que laautonomía es un atributo deseable y quela cercanía excesiva con la potencia obs-truye su consolidación, Carlos Escudé(1995) afirma que las ventajas relativas dela autonomía deben ser sopesadas con loscostos potenciales de usufructuarla.Según el proponente del “realismo peri-férico”, el valor de la autonomía comoobjetivo de la política exterior latinoa-

mericana es cuestionable,no solo porquedesvía los escasos recursos con los quecuentan estos países de fines más urgen-tes, sino porque su ejercicio tambiénpuede generar confrontaciones innece-sarias con los Estados Unidos.Para Escu-dé (1995:154-156),los países periféricosdeben orientar sus relaciones externas enfunción del desarrollo económico y elbienestar ciudadano, lo cual supone

generalmente la adopción de posturasactivas de subordinación o asociaciónfrente al país del norte,así como de coo-peración con sus políticas mundiales.

Lo que sugiere la propuesta deEscudé es que en política exterior todoestado – independientemente del poderdel que dispone – tiene algún margende escogencia a la hora de evaluar cual-quier situación y de actuar, inclusive

cuando decide subordinarse ante unactor más fuerte.En este sentido la pre-misa central del autor es que la alinea-

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ción constituye la forma más idónea dedefender los intereses nacionales de la

periferia dado que suele ser correspon-dida por Estados Unidos con beneficiosmateriales.Escudé es enfático en señalarque el desarrollo económico es el únicomedio que permitiría a los países peri-féricos competir en el sistema interna-cional hacia el futuro. Empero, el tipode interacción subordinada que sumodelo sugiere perpetúa y profundizala dependencia de los países de la peri-

feria y todas las tergiversaciones inter-nas que ella engendra (Tickner 2002:60).Asimismo,el autor parte de la falsapremisa de que las actitudes sumisasante la potencia garantizan su compro-miso con los países que las desarrollan.

Justamente en el caso argentino,para elcual fue desarrollado el realismo perifé-rico, la relación “carnal” que existióentre el gobierno de Carlos Menem y

Washington no obstó para que elsegundo recusara a la Argentina cuandosu sistema financiero entró en crisisentre 2000 y 2001. Este y otros ejem-plos de relaciones “especiales”con Esta-dos Unidos – como el de Nicaragualuego de la destitución del gobiernosandinista – sugieren lo efímeras y peli-grosas que son las estrategias de alinea-ción explícita. La lección básica que se

deduce es que por lo general tienenmayor peso los objetivos del lado domi-nante, de manera que cuando cambianlos intereses que habían justificado unarelación “especial” con un socio menorésta pierde su carácter extraordinario.

La subordinación o sumisiónintencional y explícita ante las reglas delhegemón constituye un patrón de con-ducta que algunos estados han adopta-

do en sus relaciones con actores másfuertes.Sin embargo,en su análisis sobrelas relaciones entre Estados Unidos y

Europa durante los primeros años de lapostguerra,Geir Lundestad (1986) ilus-

tra que en situaciones de extrema crisiseconómica y/o inseguridad la asocia-ción dependiente puede ser insuficien-te para satisfacer los interesesdomésticos,dando lugar a una redefini-ción de lo que constituye un grado“aceptable” de involucramiento con lapotencia. En particular,el autor exami-na las formas en las que los países euro-peos ejercieron presión para que

Estados Unidos interviniera directa-mente en el continente.Esta estrategia,denominada “imperio por invitación”,consistió en la aceptación de la supre-macía militar, política y económicaestadounidense y la convocatoria a queese país tuviera una fuerte presencia enla zona,a cambio de la preservación dela autonomía europea y la participaciónde sus estados en los procesos de toma

de decisiones. Según Lundestad (1986:268), si bien la aceptación del imperiolimitaba temporalmente los márgenesde maniobra de Europa,ya que muchasveces sus acciones requerían del con-sentimiento de Washington, a medianoplazo posibilitó la reconstrucción delcontinente y la reformulación de larelación en términos más equitativos.

Uno de los corolarios más

sugestivos del esquema de “imperiopor invitación” es que,aunque las pre-siones ejercidas por países “menores”no pueden obligar a Estados Unidos ahacer algo que no quiere, éstas ayudana moldear el carácter y los términos desu injerencia (Lundestad 1986: 272).En particular, las diferentes formas enque se estimula el interés de la poten-cia en involucrarse más activamente en

el mundo son determinantes. Asimis-mo, y en contraste con el patrón deinteracción sugerido por el realismo

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periférico de Escudé, el beneplácitofrente al imperio no necesariamente

equivale al desinterés estatal por laconservación de su autonomía, sinoque en un momento determinado laalineación puede instrumentarse enfunción de su fortalecimiento.El éxitode esta estrategia depende en granmedida del interés relativo que revisteel país o la región a ser intervenidos,yaque entre más sean los objetivos de lapotencia en juego mayor pueden ser

los márgenes potenciales de exigenciadel lado más débil.

2. La primacía de la asociación enla política exterior de Colombia

A pesar de que existe un consen-so generalizado en la literatura acadé-mica de que a lo largo de su historiaColombia ha adoptado una posturaintencional y pragmática de subordina-

ción o asociación en sus relaciones conlos Estados Unidos, han sido pocos losintentos por precisar los factores queexplican esta estrategia. La narrativadominante sobre la política exterior delpaís señala que, antes de la pérdida dePanamá, Colombia desempeñaba unpapel activo en el ámbito internacionaly se perfilaba como un actor con unpotencial significativo, dado su ubica-

ción estratégica y sus vastos recursosnaturales (Randall 1992: 98; Tokatlian2000:33).Sin embargo,se afirma que el“síndrome” de Panamá produjo unacatarsis nacional que modificó sustan-cialmente la percepción colombiana desu propio papel en el mundo (LópezMichelsen 1989: 157),en el sentido deque el incidente subrayó su impotenciafrente a los Estados Unidos. En conse-

cuencia, la política exterior colombianaadquirió un carácter introvertido y debajo perfil.

Por otro lado, Marco Fidel Suá-rez, en su calidad de miembro del

CARE, Ministro de Relaciones Exte-riores, y luego,Presidente de la Repú-blica, propició la idea de que lahegemonía estadounidense en el conti-nente era inevitable y que la alineaciónirrestricta de Colombia con el “polonorte” era necesaria para garantizar lasatisfacción de los intereses nacionales,yen particular el desarrollo económicodel país (Drekonja 1983:70-71).El ini-

cio de la guerra fría produjo un consen-so bipartidista en torno a la necesidadde mantener y profundizar la relación“especial”de Colombia con los EstadosUnidos, principalmente por el fuerteanticomunismo que profesaban tantoliberales como conservadores. En con-secuencia, los imperativos económicosque habían subrayado la importancia dela asociación con la potencia durante la

primera mitad del siglo XX fueroncomplementados por objetivos ideoló-gicos y políticos relacionados con laamenaza comunista.

La doctrina del respice polum diolugar a la proyección internacional deColombia como país “subordinado”,“aliado”, “asociado” y “amigo”. Comoseñalan Pardo y Tokatlian (1989: 98),esta estrategia no se puede explicar

como el producto inevitable y naturalde la asimetría de poder existente entrelos dos países. De hecho, en México lapérdida de más de la mitad del territo-rio nacional con el tratado Guadalupe-Hidalgo (1848) contribuyó a lacreación de un mito fundacional en elcual la existencia de un agresor externoque intervenía en los asuntos internosmexicanos y explotaba a su población

adquirió un papel central.En contraste,en el caso colombiano la cesión forzosade Panamá, lejos de consolidar un

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rechazo colectivo contra la potenciaestadounidense,dio lugar a la búsqueda

de diálogo y acercamiento con elgobierno del país del norte (Urrego2004:123).

A partir de la presidencia de Car-los Lleras Restrepo (1966-1970), la lite-ratura sugiere que Colombia comenzóa reorientar su política exterior haciasus vecinos latinoamericanos y otrasregiones del mundo con el fin de diver-sificar sus relaciones internacionales y

adquirir un mayor margen de maniobrarespecto de Estados Unidos (Tickner2003:170-171).Este giro en la orienta-ción externa del país, asociado con ladoctrina del respice similia , ha sido atri-buido a las condiciones permisivas cre-adas por el supuesto declive de lahegemonía estadounidense y la convic-ción personal de algunos miembros dela elite colombiana, entre ellos Alfonso

López Michelsen,sobre la necesidad decrear distancias amigables entre las posi-ciones políticas del país y las de Was-hington (Randall 1992:277;Pardo and

Tokatlian 1989:105-106).En realidad, la estrategia de la

diversificación fue parcial y pasajera;en vez de revertir la relación dedependencia con Estados Unidossimplemente redujo su intensidad.

Aunque se afirma que después de laadministración de López Michelsen(1974-78) la política exterior comen-zó a evidenciar un uso combinado,fluctuante y errático de los dos respi- ces ,dependiendo de la administración,

tema y momento en cuestión (Toka-tlian 2000: 37; Tickner 2003: 172-

174), la centralidad del narcotráficoen las relaciones bilaterales a partir delos años ochenta tendió a reforzar laasociación dependiente del país. Fun-damentalmente, éste se acogió a lasdefiniciones, diagnósticos y reperto-rios de acción estadounidenses frenteal problema, lo cual implicó la identi-ficación del narcotráfico como ame-naza a la seguridad nacional – o su

securitización - y la adopción deestrategias prohibicionistas y represi-vas para combatirlo. En este sentido,vale la pena recordar las estrategias deotros países involucrados en el proble-ma de las drogas ilícitas, como Méxi-co y Bolivia, los cuales han adoptadoposiciones bastante distintas a la deColombia2.

A diferencia de otros países de

América Latina, la cercanía política yeconómica de Bogotá con Washingtonno ha suscitado grandes debates nicontroversias dentro del país. El hechode que históricamente amplios secto-res de la elite nacional han ostentadoactitudes pro-americanas – cuyas fuen-tes deben explorarse mucho más –brinda una explicación parcial3. Sinembargo, algunos aspectos formales de

la política exterior,entre ellos su carác-ter presidencialista y personalista, y laescasa participación de la sociedadcolombiana en la discusión de losasuntos internacionales (Drekonja1983; Pardo y Tokatlian 1989;Cepeda

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2 México,por ejemplo,ha sido un crítico acérrimo del proceso de certificación estadounidense y de sus políticas militarizadas,mientras que Bolivia, a pesar de cooperar parcialmente con las estrategias antidrogas de Washington, nunca ha accedido a lafumigación química de los cultivos ilícitos ni a la erradicación total de la hoja de coca,dado su arraigo en la cultura indígena.

Inclusive,Afganistán,cuyo gobierno actual es un títere de los Estados Unidos,dio su negativa este año a la petición de Was-hington de fumigar sus cultivos de amapola.3 En contraste con mi argumento,John Dugas (2005) afirma que el anti-americanismo tiene hondas raíces entre algunos miem-

bros de la elite colombiana,en particular la elite intelectual.



y Pardo 1989) refuerzan lo anterior alhacer de ésta un ámbito de la política

pública elitista y cerrado.Mientras que las decisionesimportantes en materia internacional sehan tomado por lo general entre unared pequeña de individuos relacionadosdirectamente con el Presidente de laRepública – dada la ausencia de divisio-nes claras del poder público y la partici-pación marginal del Congreso de laRepública en la política exterior – la

diplomacia colombiana se considera,engran medida, un asunto de privilegiopolítico y económico. La utilizaciónclientelista del servicio exterior harepercutido en el descuido sistemáticodel Ministerio de Relaciones Exterioresy de su carrera diplomática como ins-tancias institucionales básicas de la polí-tica exterior,así como en la incapacidadde éstas de ejercer una función adecua-

da de planeación y coordinación de lasdistintas agencias que participan en lasrelaciones externas de Colombia4.

Aunque diferentes gobiernos enColombia han utilizado el argumentode que la falta de profesionalización delMinisterio de Relaciones Exterioresimposibilita el ejercicio de esas funcio-nes, inclusive aquellos que han intenta-do modernizar el aparato diplomático

han usufructuado del servicio exteriorpara fines clientelistas. En la actualidad,de todos los cargos que existen en laplanta externa de la Cancillería - apro-ximadamente 724 - un 72% son nom-bramientos políticos5. El caso delservicio exterior colombiano,en dondeser “amigo”del Presidente es el criterio

principal de repartición de puestosdiplomáticos,ofrece un fuerte contraste

con la mayoría de los países del mundo,cuyos únicos nombramientos libres,quesuelen ser pocos, se hacen a nivel deembajador en donde debe existir unamayor discrecionalidad presidencialpara nombrar a algunos individuos cer-canos a los programas de gobierno.La escasa participación de la sociedaden la política exterior constituye unsegundo factor que repercute en su

naturaleza cerrada. Aunque ésta sueleexplicarse en función de la apatía ciu-dadana frente a los temas internaciona-les (Pardo y Tickner 1998: 18-19), elactivismo palpable de organizacionesno gubernamentales, grupos sindicalesy gobiernos locales frente a problemascomo las violaciones a los derechoshumanos, el Plan Colombia y el TLC,entre otros,desmiente esta apreciación.

Por el contrario, es evidente que elpeso reducido de las perspectivas críti-cas y alternativas de la sociedad civil enla política colombiana dificulta su inci-dencia en la toma de decisiones. Elhecho de que algunos de estos mismosgrupos sean víctimas de la violencia, yla persecución y estigmatización políti-ca,como es el caso de los grupos sindi-cales y las ONG de derechos humanos,

es un obstáculo aún mayor para su par-ticipación real en los debates públicosnacionales.

Así, la política exterior deColombia plantea la aparente paradojade que la alineación con Washington hacontado siempre con un amplio apoyode la mayoría de los actores políticos,

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4 Para un análisis comprehensivo de la carrera diplomática y el servicio exterior de Colombia,ver Tickner,Pardo y Bel-trán (2006).5 Entrevista personal confidencial con funcionario de la Oficina de Planeación del Ministerio de Relaciones Exterio-

res, Bogotá,10 de junio de 2007.



económicos y sociales del país.No obs-tante, más que un consenso, lo que

parece haber existido desde hace más decien años es un pacto entre las elitesnacionales, para quienes la subordina-ción ha reportado ganancias económi-cas y políticas.Dado que la arquitecturainformal y endeble que existe en el paísen materia de política exterior ha sidoun instrumento importante de exclu-sión de otros actores que no necesaria-mente comparten esta estrategia, las

elites no han tenido incentivo algunopara efectuar su reforma.

3. Internacionalizacióndel conflicto armadoy consolidación de la relación“especial”con Estados Unidos

Como señalé al inicio de esteartículo, la asociación subordinadacomo eje central de la política exterior

colombiana experimentó un cambiocualitativo fundamental luego de laadministración de Ernesto Samper(1994-1998). Específicamente, el lega-do dejado por este gobierno, tanto enel plano doméstico como el interna-cional, repercutió directamente en laprofundización de la alineación deColombia con los Estados Unidos yposteriormente, en la invitación para

que la potencia interviniera más en losasuntos internos del país.Por un lado,laventaja estratégica adquirida por lasFARC entre 1996 y 1998, la intensifi-cación del conflicto armado, y elaumento de la violencia, ponían enentredicho la capacidad del estadocolombiano de combatir exitosamentea los grupos armados ilegales.Al tiem-po que esta situación generó un recla-

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mo de la población por la paz, recalcóentre las elites nacionales la necesidad

apremiante de fortalecer al aparatoestatal, en particular sus elementoscoercitivos. Por otro lado, el deteriorosevero de las relaciones bilaterales conEstados Unidos y la identificación deColombia como estado paria a nivelinternacional generaron enormes cos-tos políticos para el país que la adminis-tración entrante de Andrés Pastrana(1998-2002) se propuso remediar.

Al inicio de su gobierno Pastranaestableció una clara distinción entre losintereses y prioridades colombianos, loscuales giraban en torno a la negocia-ción de la paz con las FARC, y losimperativos estadounidenses en el país,basados esencialmente en el problemade las drogas ilícitas.Así, a mediados de1998 el presidente electo presentó unplan de paz que sostenía que los culti-

vos ilícitos - el combustible principaldel conflicto armado para ese entonces-constituían un problema social quedebía corregirse por medio de unaespecie de “Plan Marshall” paraColombia.La alusión al contexto euro-peo de la postguerra no fue gratuita,sino que buscó suscitar un nivel decompromiso y solidaridad similar al quehabía ocurrido en Europa, por medio

de la representación de Colombiacomo país destruido por la guerra yfrente al cual la comunidad internacio-nal tenía el deber de actuar.Inclusive,ensus primeros encuentros con el presi-dente estadounidense Bill Clinton, Pas-trana insistió en que la paz y lareconstrucción eran condiciones indis-pensables para la solución definitiva delfenómeno del narcotráfico en el país6.

6 Este argumento se encuentra desarrollado en Tickner (2000).



Con su “diplomacia por la paz”,el presidente colombiano formalizó la

internacionalización del conflictointerno al solicitar la cooperación demúltiples actores externos, entre ellosEstados Unidos, Europa, Japón y algu-nos organismos multilaterales (Pardo2001:36).A pesar de la audacia de esteproyecto, la falta de concreción en eltipo de participación internacional quese buscaba de cada contraparte, así como en los objetivos específicos a

cumplir con ésta, repercutieron en surelativa inoperancia. Así, “[el] PlanColombia surgió de la necesidad deordenar y poner en blanco y negro lasideas en borrador del Plan Marshall[...]”(Pardo 2001:37). Sin embargo, envez de apelar a la paz como eje centraldel plan anunciado por Pastrana desdesu campaña, la lectura de la crisiscolombiana ofrecida por el “Plan para

la paz, la prosperidad y el fortaleci-miento del estado”, consistía en elargumento de que las drogas ilícitasconstituían una amenaza a la seguridadnacional colombiana,que éstas obrabancomo combustible del conflicto,y queel estado era demasiado débil paraenfrentar por sí solo este flagelo (Presi-dencia de la República 1999: 9). Laprecariedad del estado colombiano se

asociaba con su falta de monopoliosobre el territorio nacional y el uso dela fuerza, impidiendo, entre otros, laejecución efectiva de las políticas anti-drogas por la Policía Nacional en aque-llas zonas del sur del país en donde seconcentraban los cultivos de hoja decoca, las cuales eran controladas justa-mente por la guerrilla.

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En consecuencia, en este segun-do momento de internacionalización

del conflicto, el presidente colombianodejó de articular la relación con losEstados Unidos al tema de la paz, y enmenor medida al aspecto comercial, ypropugnó por la renarcotización de laagenda bilateral.A diferencia de gobier-nos anteriores quienes habían fomenta-do una imagen de país víctima delnarcotráfico frente al cual existía unacorresponsabilidad de la comunidad

internacional, la administración Pastra-na buscó suscitar el interés estadouni-dense al representar a Colombia comoun país “problema”, desbordado por elconflicto armado. Al desarrollar unaimagen de país en estos términos elgobierno colombiano participó activa-mente en la construcción de su propiainferioridad, lo cual consideraba indis-pensable para asegurar la ayuda de Was-

hington7

. Esta estrategia contó con unaamplia aceptación dentro de Colombia,probablemente por el hastío de lapoblación con el conflicto armado ypor la incapacidad de sucesivos gobier-nos por ponerle fin (Dugas 2005:80).Alos ojos del gobierno el hecho de que elCongreso de los Estados Unidos apro-bara un paquete de asistencia por unosUS$1.000 millones (adicionales a los

$330 millones ya aprobados) entre 2000y 2001,confirmaba su eficacia.Además,la composición del paquete parecíareflejar la representación colombiana desu problema interno al otorgar un 80%a rubros militares destinados a fortalecerla capacidad operativa de la fuerzapública y solamente un 20% a la asisten-cia económica y social.

7 En este punto es interesante observar que adjetivos similares son utilizados por los gobiernos (y académicos) del norte paracaracterizar a los estados periféricos a partir de sus carencias o incapacidades, lo cual afianza las asimetrías de poder existentesentre ellos.Ver Doty 1996.



La elaboración del Plan Colom-bia en términos de la guerra contra las

drogas y la debilidad del estado permitiógenerar un mayor interés por la crisiscolombiana en Washington en el año2000 y amplió los niveles de injerenciaestadounidense en la lucha antinarcóti-cos al aumentar los montos de la ayuda,la intensidad de la fumigación aérea delos cultivos ilícitos y los niveles de inte-racción militar entre los dos países.Evi-dentemente,ello no hubiera sido posible

sin que existiera preocupación en Esta-dos Unidos por el crecimiento del pro-blema de las drogas ilícitas en Colombia,su vinculación con los actores armadosy la incapacidad institucional de enfren-tar dichos fenómenos. Por otro lado,existía cierto nivel de mea culpa entrealgunos círculos oficiales en Washingtonpor las presiones sistemáticas ejercidasante el gobierno de Ernesto Samper y

su participación en la creación del esce-nario adverso que el presidente Pastranaenfrentaba (Tickner 2000).Ambos fac-tores parecen haber jugado a favor delgobierno colombiano a la hora de soli-citar la ayuda estadounidense.

Los ataques terroristas del 11 deseptiembre de 2001 y el consecuenteviraje en la política exterior de los Esta-dos Unidos cambiaron nuevamente los

términos de la interacción bilateral.Además de manifestar su solidaridadincondicional con el país del norte, elgobierno Pastrana intentó crear mayoresniveles de empatía entre los dos al com-parar la frustración y rabia experimenta-das por la población estadounidense conlos sentimientos de los colombianos alvivir en un país en permanente conflic-

to en donde ocurrían onces de septiem-bre a diario.Asimismo,se buscó estable-

cer un paralelo entre la guerra que los Talibán habían financiado en Afganistáncon dineros del narcotráfico y las activi-dades de los actores armados en Colom-bia (Dugas 2005:74).

Ello todavía no significó la iden-tificación de los grupos ilegales comoterroristas de parte del gobiernocolombiano,a pesar de múltiples mani-festaciones de diversos funcionarios

estadounidenses que señalaban a lasFARC como una organización terro-rista que amenazaba la estabilidadregional y cuyas tácticas se asemejaban alas de Osama bin Laden. De hecho, esnotable que tan sólo cinco días antes delos ataques a las Torres Gemelas y elPentágono,en su discurso ante la Asam-blea General de las Naciones Unidas,elpresidente Pastrana afirmó que “las

FARC son las únicas que tienen lacapacidad de definir cómo y de quéforma quieren que la comunidad inter-nacional los mire a ellos.Si quieren quelos vean como terroristas, como narco-traficantes o como una organizaciónguerrillera que quiere la solución polí-tica del conflicto armado” (Presidenciade la República 2001: 43). Esta posi-ción,que se fijó en el marco de la publi-

cación anual de la ONU sobre losgrupos terroristas internacionales,no semodificó sustancialmente sino hasta el20 de febrero de 2002.Sin embargo,eldía en que Pastrana tomó la decisión definalizar el proceso con las FARC,afir-mó que “...ya nadie puede dudar deque, entre política y terrorismo, lasFARC optaron por el terrorismo”8. En

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8 Alocución televisada del presidente Andrés Pastrana,Bogotá,20 de febrero de 2002.



otras palabras, el discurso colombianosufrió una transformación notable entre

los meses que iban de septiembre de2001 y febrero de 2002 con el fin deinscribir a Colombia dentro del nuevomapa de prioridades de Washington.

Después de la ruptura del proce-so de paz la política exterior de Colom-bia sufrió un cambio adicionalfundamental,a saber,comenzó a disemi-narse la idea de que el conflicto colom-biano constituía la mayor amenaza

terrorista en el hemisferio occidental(Moreno 2002: 23A). La identificaciónde los tres principales grupos armadoscolombianos como organizacionesterroristas por parte del Departamentode Estado,así como la comprobada par-ticipación de las FARC y las AUC endiversas etapas del negocio de las drogas,facilitó este proceso. Sin embargo, elhecho de que las FARC hubieran asesi-

nado y secuestrado a ciudadanos esta-dounidenses,y que hubieran negociadode mala fe con el gobierno Pastrana,redundó en un énfasis casi exclusivosobre este grupo en los discursos oficia-les de ambos países9.

Un efecto inmediato de esta tác-tica fue el levantamiento de algunas delas restricciones asociadas con el uso dela asistencia militar estadounidense en

Colombia.En marzo 2002 el presiden-te George W.Bush pidió la autorizacióndel legislativo para que las ayudas anti-narcóticos que Colombia ya había reci-bido por medio del Plan Colombiapudieran utilizarse en la lucha contra elterrorismo. Con ello, la distinción, depor sí borrosa,que Estados Unidos tratóde establecer durante años entre su par-

ticipación en la lucha contra las drogasy su negativa a involucrarse en activida-

des de contrainsurgencia,se eliminó deltodo. Este nuevo giro en la relaciónbilateral marcó un grado aún mayor deinvolucramiento estadounidense alampliar su misión en el país.

La elección de Álvaro Uribecomo presidente en mayo de 2002 fueseñal de un profundo viraje en la polí-tica doméstica colombiana, fundamen-talmente frente a la política de paz de

Pastrana.Desde sus inicios, la columnavertebral del gobierno Uribe fue ladefinición y ejecución de una políticade seguridad cuyos ejes principaleseran la guerra frontal contra los actoresarmados ilegales y el narcotráfico, y laafirmación reiterada de que enColombia no existía un conflictoarmado sino un escenario de activida-des narcoterroristas.A pesar de las dife-

rencias entre los dos gobiernos, llamala atención el hecho de que la “políti-ca de defensa y seguridad democráti-ca” parte del mismo diagnóstico de lasituación colombiana brindado por elgobierno Pastrana a la hora de formu-lar el Plan Colombia. Es decir, que ladebilidad del estado colombiano y laprecariedad de las instituciones demo-cráticas habían creado condiciones

permisivas para el crecimiento de losgrupos armados y del narcotráfico, yque una condición indispensable paragarantizar el estado de derecho y forta-lecer la autoridad democrática era elafianzamiento del control estatal sobreel territorio nacional (Presidencia de laRepública y Ministerio de DefensaNacional 2003:12).

102


9 Entrevista personal confidencial con asistente legislativo de la Comisión del Hemisferio Occidental de la Cámara de Repre-sentantes de los Estados Unidos,Bogotá,3 de abril de 2005.



Esta lectura casi idéntica de lacrisis nacional ayudó a mantener un

grado considerable de continuismo enla relación de Colombia con los EstadosUnidos (Tickner y Pardo 2003)10. Noobstante, y en contraste con su antece-sor, el objetivo primordial de la admi-nistración Uribe, al enmarcar laconcepción del conflicto interno den-tro de la cruzada mundial contra elterrorismo,fue el de propiciar un mayornivel de injerencia de la comunidad

internacional - y en particular de losEstados Unidos – en el combate de lasFARC.He aquí un tercer momento deinternacionalización.En este sentido,elabandono del lenguaje de la paz y sureemplazo con un fuerte discurso anti-terrorista por parte del gobierno Uribepermitió corregir las incompatibilida-des,por lo menos formales,que habíanexistido entre el marcado contenido

militar del Plan Colombia y la realiza-ción de un proceso de paz con lasFARC por parte de la administraciónPastrana. Este acercamiento entre losdiscursos, objetivos y estrategias de losgobiernos de Colombia y Estados Uni-dos se reflejó en un primer momentoen una aplicación más enérgica de la“guerra contra las drogas” en el planointerno y una alineación con Washing-

ton en su “guerra contra el terrorismo”a nivel internacional. Ambas posturasreflejaron la convicción de que EstadosUnidos era un aliado indispensable yque la relación “especial”con éste debíacultivarse por todos los medios posibles.

Por ejemplo, entre mediados yfinales de 2002 el gobierno colombiano

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levantó toda restricción respecto de lafumigación aérea de los cultivos ilícitos;

además de incrementar exponencial-mente el área de las zonas fumigadas, laconcentración del glifosato utilizada endichos operativos fue aumentada. Asi-mismo, la extradición de nacionalescolombianos a los Estados Unidos seintensificó. En marzo de 2003 losgobiernos de los dos países dieron aconocer las primeras señales de “éxito”de la guerra contra las drogas cuando

reportaron una reducción de 15% en lashectáreas de coca cultivadas durante2002 (U.S.Department of State 2003).La misma tendencia se mantuvo el añosiguiente (U.S. Department of State2004).Con todo,los cultivos de hoja decoca comenzaron a subir nuevamenteen 2004, llegando al mismo nivel en2006 que habían tenido en 2001,unas170,000 hectáreas (U.S.Departament of

State 2007).A nivel internacional, una de lasdecisiones más polémicas que tomó elpresidente colombiano fue la de sumar-se a la coalición de países que respalda-ron a Estados Unidos en la guerra enIrak, lo cual puso en ridículo toda lalabor previa que la misión de Colombiaante la ONU había realizado en defen-sa de los principios del derecho interna-

cional11

. Aunque Uribe justificó sudecisión con el argumento de que malharía un país asediado por el terrorismoen negar su apoyo para la lucha antite-rrorista en el mundo, unos meses antesla canciller Carolina Barco había asenta-do la posición contraria al firmar unadeclaración de los países No Alineados

10Además del hecho de que el embajador de Colombia en Washington,Luis Alberto Moreno,uno de los ideólogos principalesde la estrategia,permaneció en su cargo.11Inclusive antes, la entrega no autorizada del entonces embajador,Alfonso Valdivieso,a la misión de Estados Unidos en New

York del informe sobre las armas en Irak demostraba el alto nivel de alineación colombiana con Washington.



en donde se rechazaba cualquier acciónmilitar en Irak por su posible violación

de la normatividad internacional.Como ilustra esta posición,el gobiernocolombiano estuvo dispuesto a margi-nar a la mayoría de los países del mundoque se opusieron a la guerra,así como ala misma ONU por no arriesgar el ami-noramiento de su relación “especial”con Washington.

El inicio del Plan Patriota, laofensiva militar más grande de la histo-

ria colombiana contra los grupos arma-dos, a mediados de 2003, marcótambién una etapa de mayor intensidaden la cooperación militar entre Colom-bia y Estados Unidos. A solicitud ex-presa del gobierno colombiano, elComando Sur del Ejército de los Esta-dos Unidos participó activamente en sudiseño,fue protagónico en su ejecucióny el gobierno Bush comprometió fon-

dos al tenor de aproximadamenteUS$100 millones por año durante tresaños para su mantenimiento.Asimismo,a comienzos de 2004 George W. Bushsolicitó y recibió la autorización delCongreso para la ampliación en el topedel número de tropas y contratistas esta-dounidenses (troop cap ) que podían estaren Colombia,de 800 (400 tropas y 400contratistas privados) a 1,400 (800 y

600), con el argumento de que la ofen-siva militar iniciada contra las FARCrequería de un mayor apoyo estadouni-dense (Isacson 2004).

Por otra parte, ha habido unainusual participación de Estados Unidosen el proceso de negociación con losgrupos de las Autodefensas Unidas deColombia, la cual obedece primordial-mente a sus vínculos con el narcotráfi-

co (Tickner y Pardo 2003:62).Al iniciode éste y a raíz de las solicitudes deextradición de los jefes paramilitares

Carlos Castaño y Salvatore Mancuso,elDepartamento de Estado reconoció la

existencia de contactos que en ningúncaso incluían la negociación de la extra-dición sino esfuerzos para reiterar lapolítica de la Casa Blanca de cumplircon sus obligaciones legales. Inclusive,amediados de 2003 la propia embajado-ra Anne Patterson anunció la disposi-ción de su gobierno a apoyar, confinanciación, el proceso de diálogo conlos grupos paramilitares. Mientras duró

el proceso de desarme y reinserción elpresidente Uribe, con el consentimien-to transitorio del gobierno estadouni-dense,suspendió todas las solicitudes deextradición que pendían sobre la mayo-ría de los dirigentes paramilitares a cam-bio de su promesa de desmobilizar y deno participar en actividades delictivas.Sin embargo,unos días antes de la pose-sión de Uribe para su segundo período,

el 7 de agosto de 2006, la Embajada delos Estados Unidos manifestó su preo-cupación por la falta de avances en laaplicación de la Ley de Justicia y Paz.Días después, y supuestamente para darmayor legitimidad nacional e interna-cional a los acuerdos, el presidentecolombiano dio un ultimátum a loslíderes paramilitares,exigiendo su cum-plimiento con éstos como condición

para no extraditarlos. El hecho de quede los 14 dirigentes capturados y encar-celados posteriormente,9 tenían solici-tudes de extradición en Estados Unidospor presuntos nexos con el narcotráfico,sugiere la mano oculta de Washington.La negociación del TLC tuvo comotelón de fondo la sumisión ante muchosde los imperativos de Estados Unidos,posiblemente en razón de las ayudas

recibidas en el ámbito de la seguridadpero también por la debilidad negocia-dora de Colombia. Durante las prime-

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ras rondas del proceso la estrategia delequipo colombiano partía ingenua-

mente del supuesto de que la relación“especial”entre los dos países constituíael punto de partida natural de las nego-ciaciones.Sin embargo,ante la renuen-cia del equipo estadounidense devincular seguridad con comercio y denegociar con base en otro planteamien-to que no fuera el suyo,los representan-tes colombianos, presionados en granmedida por el mismo presidente Uribe,

comenzaron a acoplarse a las exigenciasde la potencia. Hasta incluso, el presi-dente colombiano anunció pública-mente su intención de suscribir el TLCcon Estados Unidos a como diera lugar,lo cual debilitó severamente la posiciónnegociadora de Colombia al explicitarante la contraparte su afán de llegar a unacuerdo12.

4. Debilidades y riesgos de laintervención por invitaciónEntre los gobiernos de Andrés

Pastrana y Álvaro Uribe, Colombiaexperimentó con tres matices distintosde internacionalización de su conflictointerno que giraron en torno a los pro-blemas de la paz, el narcotráfico y elterrorismo, respectivamente. Duranteeste lapso, la intensificación de la crisis

de seguridad del país dio lugar a unareevaluación de lo que constituía unnivel admisible de cercanía con losEstados Unidos y de influencia suya enel contexto doméstico. En la últimaetapa de la terrorización, que naciódurante los últimos meses de la presi-dencia de Pastrana y se perfeccionó a lo

largo del primer mandato de Uribe, selogró que Washington apoyara desde el

punto de vista político una estrategiade mano dura y que se involucrara deforma más directa en el conflicto arma-do.Si bien no se puede desconocer quela progresiva intervención de EstadosUnidos en Colombia obedeció a losnuevos intereses estratégicos creadospor los ataques del 9/11, en particularel aumento de su perímetro de seguri-dad más allá de Norteamérica y el

Caribe, la invitación a hacerlo fue ini-ciativa del propio gobierno colombia-no. La “prueba reina”, según elgobierno colombiano, de que ésta fueuna estrategia sensata es que entre 2000y 2006 Colombia recibió más deUS$4,000 millones de ayuda militar,económica y social estadounidense13.

Sin duda, el entusiasmo con elque algunos han celebrado los niveles de

penetración estadounidense al paísdurante los últimos años debe sopesarsecon una evaluación más sistemática delos costos y peligros de esta relación“especial” con la potencia.A diferenciadel esquema de “imperio por invita-ción” planteado por Lundestad (1986),que buscaba garantizar la recuperacióneuropea y fortalecer su autonomía pormedio de la presencia estadounidense,la

“intervención por invitación” queejemplifica el caso de Colombia en elperíodo analizado combinó la acepta-ción de la primacía política, económicay militar de los Estados Unidos – unrasgo histórico de la política exterior deColombia -, la convocatoria a que elpaís del norte tuviera una fuerte presen-

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12Los artículos de Laura Silva y de Cecilia López en este número deColombia I nternacional tratan en detalle el proceso denegociación del TLC.También,ver Pulecio (2005).13Ver http:/ /www.ciponline.org/colombia para una información actualizada de la ayuda anual que recibe Colombia de

Estados Unidos.



cia en Colombia,y la enajenación de laautonomía del estado y de su control

sobre los procesos de toma de decisionesrespecto de la lucha antidrogas y antite-rrorista.Para lograr suscitar el suficienteinterés en Washington, el gobiernocolombiano acudió a la representaciónde Colombia como una “amenaza”parala estabilidad y seguridad hemisféricas ycuyo estado era incapaz de enfrentar susproblemas internos sin el concurso delos Estados Unidos.

Uno de los costos más evidentesde esta estrategia se relaciona con losaltos niveles de dependencia que carac-terizan a Colombia hoy. Paradójica-mente, uno de los objetivos principalestanto del Plan Colombia como de lapolítica de seguridad democrática hasido el fortalecimiento estatal. Sinembargo,y más allá de la consolidacióndel aparato coercitivo del estado

colombiano, este propósito fundamen-tal ha sido socavado por la forma en queextendieron los gobiernos de Pastrana y,especialmente, Uribe, la invitación aque Washington se involucrara más enel país.Como sugiere Jaguaribe (1979),ser dependiente implica no tener auto-nomía para ejercer las funciones políti-cas, económicas, militares y sociales delestado,muchas las cuales son monopo-

lizadas o,en el mejor de los casos,super-visadas, por Washington. Por ejemplo,tanto el gobierno colombiano como elestamento militar han racionalizado queno importa quién desarrolla la estrategiade lucha antinarcóticos y contrainsur-gente con tal de ser ellos los que repor-tan los “positivos” ante la opiniónpública.Asimismo,el combate contra las

drogas y el terrorismo se viene realizan-do con base en información de inteli-

gencia suministrada por radares ysatélites controlados exclusivamente porfuncionarios de los Estados Unidos, locual sugiere un nivel inusitado e indese-able de intromisión en la conducciónde la guerra en Colombia14.

Si bien es evidente que la presen-cia de un actor más fuerte limita tem-poralmente los márgenes de maniobrapropios y exige que las acciones del

actor más débil tengan el beneplácitode éste, ello no obsta para que la inter-vención se realice dentro de algunoslimites establecidos por el país solicitan-te (Lundenstad 1986). En el casocolombiano,la injerencia estadouniden-se se ha realizado mayormente según lostérminos establecidos por la potencia.Así, un enorme interrogante que plan-tea su intervención en la crisis interna

tiene que ver precisamente con ladependencia estratégica, técnica yfinanciera que ha creado el PlanColombia y actividades conexas comoel Plan Patriota.Cómo “colombianizar”la guerra contra las drogas y la insurgen-cia armada una vez Estados Unidosreduzca sus niveles actuales de apoyo esuna pregunta que todavía no tiene res-puestas evidentes en el contexto nacio-

nal. A principios de 2007 el gobiernoUribe presentó la “Estrategia de Forta-lecimiento de la Democracia y delDesarrollo Social 2007-2013”, la cualrepresenta una segunda fase del PlanColombia que, en principio, buscacompensar la disminución del apoyo deWashington al país. Sin embargo,en elpapel la financiación de esta política

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14Entrevista personal confidencial con funcionario del Ministerio de Defensa,Bogotá,febrero 20,2007.A diferencia de Colom-bia,México ha sido renuente a aceptar la oferta de Washington de poner sus radares al servicio de la lucha contra el narcotrá-fico en ese país, justamente porque ello significaría ceder el control sobre el manejo de la inteligencia.



sigue dependiendo en gran medida deEstados Unidos y de otros socios inter-

nacionales,entre ellos Europa y Asia,loscuales no tienen un interés evidente enpatrocinarla15.

Un indicador adicional del redu-cido nivel de autonomía del que goza elgobierno colombiano en consecuenciade su política exterior es la cantidadconsiderable de funcionarios colombia-nos de múltiples instituciones públicas(Ministerio de Defensa, Ministerio de

Comercio Exterior, Cancillería, Minis-terio de Hacienda, Fiscalía General,Ministerio del Interior, CongresoNacional, entre otras), que viajan men-sualmente a la capital estadounidensepara someter aspectos álgidos de la polí-tica interna a los debates y decisiones deWashington. El Plan Colombia no hasido el único tema importante que sediscutió y se definió en los Estados

Unidos, sino que muchos otros, entrelos más recientes, el TLC, el escándalode la parapolítica, las violaciones a losderechos humanos y la discriminaciónpositiva frente a los afrocolombianos,han recibido mayor atención en el paísdel norte que en Colombia.

Por otra parte, la expansión delpapel de los Estados Unidos en la situa-ción doméstica de Colombia ha reper-

cutido negativamente en las relacionescolombianas con la vecindad.Ésta coin-cidió con la “regionalización”de la crisiscolombiana,con lo cual los gobiernos deBogotá y de Washington buscaron sinéxito involucrar a los países vecinos deforma más directa en sus programas delucha antidrogas y lucha antiterrorista.Además de que la mayoría de los paísesde la región han considerado al Plan

Colombia como una iniciativa made in USA en la cual no tienen interés de par-

ticipar,el discurso polarizante y mesiáni-co del presidente Álvaro Uribe es otrofactor que permite entender los obstácu-los que ha encontrado el gobiernocolombiano a la hora de fortalecer susalianzas regionales. Adicionalmente, elénfasis monotemático de la políticaexterior colombiana en la lucha contrael terrorismo ha contrastado con la pos-tura de la mayoría de los países de Amé-

rica del Sur, quienes han buscadodistanciarse de las políticas antiterroristasy de seguridad de los Estados Unidos.

El lunar más visible del esquemade intervención por invitación, a nivelregional, se manifiesta en las relacionescolombianas con Venezuela y Ecuador.La relación entre Álvaro Uribe,y HugoChávez y Rafael Correa está afectadapor sentimientos de desconfianza que

existen entre el gobierno de Colombiay los otros dos,y el potencial conflictivoque ha generado la presencia de la gue-rrilla y de los paramilitares en las zonaslimítrofes, y, en el caso ecuatoriano, lafumigación aérea de los cultivos ilícitos.La extrema alineación de Colombia conEstados Unidos,en combinación con laspolíticas de éste último en materia deseguridad, han tenido varios efectos

indeseables,entre ellos:el debilitamientode otros temas subregionales, como laintegración; la securitización de las rela-ciones andinas; la obstaculización deestrategias antidrogas alternativas, basa-das en los graves problemas sociales,políticos y económicos que compartenlos países andinos; y el deterioro de lacooperación,no sólo porque la estrategiacolombiana ha nutrido recelos regiona-

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15Para un análisis de Plan Colombia II,ver el artículo de Diana Rojas en este número deColombia Internacional.



les por la concentración de la asistenciaestadounidense allí, sino porque la

negociación país por país que prefiereWashington invita a la competenciaentre sus socios menores y no la colabo-ración entre ellos.

El triunfo demócrata en las elec-ciones legislativas de noviembre 2006 enEstados Unidos y el viraje reciente en supolítica interna pone sobre el tapete unúltimo problema de la intervención porinvitación:su éxito depende de la habili-

dad del país solicitante de preservar elinterés de la potencia en intervenir. Lastendencias recientes que se han observa-do en Washington frente al TLC y elPlan Colombia sugieren una reduccióndramática en la receptividad que tiene eldiscurso bélico del presidente Uribe yun desinterés general de preservar la rela-ción “especial”con Colombia.El controldemócrata de las dos cámaras del Con-

greso resultó en la congelación del TLCcon Colombia hasta que la violenciacontra los grupos sindicales colombia-nos,cuyos niveles son de los más altos enel mundo, no sea combatida de formamás enérgica. La reacción de indigna-ción colectiva que produjo esta decisiónentre las elites políticas y económicas deColombia – comenzando por el mismopresidente Uribe -, quienes consideran

que la relación “especial” les otorga cier-tos derechos,fue indicativo del alto nivelde ingenuidad y desconocimiento conlos cuales la estrategia colombiana hasido construida vis-à-vis Estados Unidos.

Además de la no aprobación,porahora, del TLC, es probable que laayuda que recibe el país por medio delPlan Colombia se reducirá, y que sucomponente militar, que suma a un

80% del total desde el año 2000,se verádisminuido ante un mayor énfasis en losprogramas sociales y humanitarios,y de

fortalecimiento de la justicia.En efecto,elproyecto de ley de ayuda extranjera que

transitó exitosamente por la Cámara deRepresentantes a finales de junio de 2007baja la ayuda militar a un 55% del total.Asimismo,el proyecto introduce mayoresinstrumentos de control de la ayuda enfunción de la protección de los derechoshumanos, la desmovilización real de losparamilitares y la corrección de los dañosproducidos por la fumigación.

En este último punto de la guerra

contra las drogas,han aparecido entre losdemócratas un número considerable decríticos.Siete años de fumigaciones aére-as masivas han tenido un efecto nulosobre los cultivos ilícitos, los cuales hancrecido y se han esparcido por todo elpaís. Los informes antidrogas de Nacio-nes Unidas y del Departamento de Esta-do de 2007 sugieren que existen cultivosde coca en la mayoría de los departa-

mentos de Colombia.Al tiempo que lascifras de cultivos de coca se han mante-nido estables,el potencial de producciónde cocaína en Colombia subió entre2003 y 2006 (Rueda 2007: 1-23).Todoello ha permitido preservar la disponibi-lidad de la cocaína y la heroína en lasprincipales ciudades del mundo a preciosque van en descenso. Ni hablar de losdaños que se han generado al patrimo-

nio ecológico nacional de Colombia y ala salud de los habitantes de las zonasfumigadas.El fracaso rotundo de la estra-tegia actual hace difícil sostener que elPlan Colombia ha sido un éxito. Sinembargo,en vez de reconocer su inefica-cia y plantear un cambio de rumbo –aprovechando de paso del clima políticoque prevalece en Washington - se havuelto común en Colombia el argu-

mento insulso de que si no se hubieranfumigado masivamente los cultivos decoca el país estaría peor de lo que está.

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La coyuntura actual implica nue-vos matices en la relación de Colombia

con Estados Unidos que la administra-ción de Álvaro Uribe está mal preparadapara enfrentar.Tristemente,los vientos detransformación en el entorno políticoestadounidense y no la audacia de quie-nes toman decisiones en materia de polí-tica exterior colombiana, han expuestola precariedad de la intervención porinvitación como eje principal de la inter-nacionalización del conflicto interno.

Aunque el cambio en el clima domésti-co estadounidense pudo preverse16, larigidez de la estrategia colombiana, quese concentra básicamente en el lenguajebélico exigido por la política de seguri-dad democrática y en la figura del presi-dente Uribe, no favorece un virajeadecuado.Para ello,el gobierno no solotendría que reconstruir la proyeccióninternacional de Colombia sino que ten-

dría que introducir un enfoque más sen-sible a temas como los derechoshumanos, la democracia y el desarrollo.Este “cambio de norte” es urgente, sopena de quedarse solo el país en el ámbi-to internacional,o,lo que sería peor aún,de ser identificado como un paria.

Reconocer la condición de paíslatinoamericano y desistir de la alinea-ción extrema con Estados Unidos cons-

tituyen dos condiciones indispensablespara garantizar lo anterior. Colombiapodría aprender mucho de la experien-cia internacional de países como Brasil,Argentina y Chile,y hasta incluso de loscentroamericanos, los cuales poco apoco han abandonado el viejo e ingenuosueño de tener una relación “especial”con la potencia.En su lugar,se han dedi-

cado a construir esquemas regionalesdesde los cuales fortalecer su propia inte-

racción, y mejorar los términos de lainterlocución con Washington. Por otraparte, el país requiere una nueva arqui-tectura de política exterior que supere laobsesión con Estados Unidos,reemplaceel amiguismo como criterio de manejoy reconstruya la carrera diplomática enfunción del profesionalismo y la exce-lencia que exige un servicio exteriormoderno.Sin duda,estos factores ayuda-

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intervencion por invitacion arlene tickner

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