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Informe

Implicancias ecológicas, sociales y económicas de la pesca no sustentable en

el Mar Argentino: El caso de la Merluza

Agosto de 2011

Defensor del Pueblo de la Nación

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Implicancias ecológicas, sociales y económicas de la pesca no sustentable en el Mar Argentino: El caso de la Merluza. Defensor del Pueblo de la Nación. Agosto de 2011.

Defensor del Pueblo de la Nación

Organizaciones Participantes:

Fundación Ambiente y Recursos Naturales

Fundación Vida Silvestre Argentina

Agradecimientos:

Queremos agradecer a la Directora del Centro Nacional Patagónico-CENPAT, Dra.

Mirtha Lewis, por la colaboración prestada por los profesionales del mismo en la

investigación que condujo al presente informe, y muy especialmente a la Dra. Ana Parma

por sus valiosos aportes durante la revisión de este documento.

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Índice Palabras Introductorias ................................................................................................................... 9

Resumen Ejecutivo ....................................................................................................................... 11

CAPITULO I .................................................................................................................................. 21

La Merluza como bien ambiental .................................................................................................. 21

1. La merluza común, principal recurso pesquero .................................................................. 23

2. El mar y la actividad pesquera ........................................................................................... 29

2.1. El ambiente marino ..................................................................................................... 29

2.2. Pesca y sociedad ....................................................................................................... 29

2.3. Pesca y economía mundial ......................................................................................... 30

3. La ―lógica‖ pesquera .......................................................................................................... 32

4. El impacto de la pesca sobre las poblaciones y ecosistemas marinos ............................... 37

5. El manejo de las pesquerías según la FAO ....................................................................... 40

6. La pesca en Argentina, aspectos sociales y económicos ................................................... 43

CAPITULO II ................................................................................................................................. 51

Aspectos Jurídico - Institucionales ................................................................................................ 51

1. Introducción ....................................................................................................................... 53

2. El ordenamiento jurídico de la pesca ................................................................................. 57

2.1. Régimen Jurídico de la Pesca. Antecedentes ............................................................. 57

2.2. Régimen actual .......................................................................................................... 57

2.2.a. Ley Federal de Pesca .......................................................................................... 58

2.2.b. Principales elementos .......................................................................................... 61

2.2.c. Administración Pesquera ..................................................................................... 63

2.2.d. Permisos de pesca y cuotas de captura .............................................................. 69

2.2.e. Influencia de la Ley General del Ambiente ........................................................... 75

2.3. El dominio y la Jurisdicción de la Nación y las Provincias en la Ley Federal de Pesca .......................................................................................................................................... 76

2.4. Otra Normativa aplicable en materia de pesca y medio ambiente .............................. 80

2.4.a. Ley General del Ambiente Nº 25.675 (LGA) ........................................................ 80

2.4.b. Ley de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental Nº 25.831 .................... 81

2.4.c.- Normativa internacional ...................................................................................... 82

2.5. El imperioso entrecruzamiento entre la legislación pesquera y ambiental .................. 85

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2.5.a. La Ley Federal de Pesca desde la Ley General del Ambiente ............................. 85

2.5.b.- Los mecanismos pesqueros de protección del recurso como instrumentos de conservación del ambiente: la CMP. .............................................................................. 93

2.5.c. Otras medidas de conservación del recurso y protección del ecosistema ............ 96

3. Organismos con competencia en materia pesquera .......................................................... 98

3.1. Organismos Nacionales .............................................................................................. 98

3.1.a.- Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SsPyA) .................................................. 98

3.1.b.- Consejo Federal Pesquero (CFP) ....................................................................... 99

3.1.c.- Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) ................. 101

3.1.d.- Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) ......... 104

3.1.e. Prefectura Naval Argentina (PNA) ..................................................................... 106

3.1.f. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) ......................................... 108

3.2- Organismos Provinciales .......................................................................................... 109

3.2.a. Buenos Aires ..................................................................................................... 109

3.2.b. Chubut ............................................................................................................... 110

3.2.c. Río Negro .......................................................................................................... 111

3.1.d. Santa Cruz ......................................................................................................... 111

3.1.e. Tierra del Fuego ................................................................................................ 112

4. Conclusiones ................................................................................................................... 113

CAPITULO III .............................................................................................................................. 117

Situación de la Pesquería de Merluza Común ............................................................................ 117

1. Introducción ..................................................................................................................... 119

2. El estado de la población de merluza ............................................................................... 120

2.a. El tamaño de las poblaciones de merluza ................................................................ 120

2.b. Estructura de edades de la población de merluza .................................................... 124

2.c. Causas de la disminución del recurso ....................................................................... 126

2.d. Consecuencias para la actividad pesquera............................................................... 135

3. El accionar del Estado ..................................................................................................... 138

3.1. La respuesta de las autoridades ............................................................................... 138

3.2 Inadecuado uso oficial de los mecanismos de conservación ..................................... 143

3.2.a Los valores de captura fijados por el Consejo Federal Pesquero exceden los valores biológicos recomendados por el INIDEP ......................................................... 143

3.2.b. No se tomaron medidas para la protección de juveniles .................................... 146

3.2.c. No constan planes oficiales de manejo ni de recuperación del recurso .............. 148

3.2.d. El rol del INIDEP ................................................................................................ 152

4. Conclusiones ................................................................................................................... 158

5


CAPITULO IV – Conclusiones Generales ................................................................................... 161

1. Conclusiones generales .................................................................................................. 163

2. Recomendaciones a las Autoridades ............................................................................... 168

Bibliografía citada ....................................................................................................................... 171

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Siglas utilizadas

AGN: Auditoría General de la Nación

ANPPV: Área Natural Protegida Península Valdés

APV: Análisis de Poblaciones Virtuales

B.O.: Boletín Oficial

Br: Biomasa reproductiva

Bt: Biomasa total

CAABPA: Cámara Argentina de Armadores de Buques Pesqueros de Altura

CAIPA: Cámara de la Industria Pesquera Argentina

CAPA: Cámara de Armadores de Poteros Argentinos

CAPECA: Cámara de Armadores de Pesqueros y Congeladores de Argentina

CAPIP: Cámara Argentina Patagónica de Industrias Pesqueras

CBA: Captura Biológicamente Aceptable

CDB: Convenio sobre la Diversidad Biológica

CENPAT: Centro Nacional Patagónico

CEPA: Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas

CFP: Consejo Federal Pesquero

CITC: Cuotas Individuales Transferibles de Captura

CMP: Captura Máxima Permisible

CN: Constitución de la Nación Argentina

COFEMA: Consejo Federal de Medio Ambiente

CONVEMAR: Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar

CSJN: Corte Suprema de Justicia de la Nación

DEJUPA: Dispositivo de escape de juveniles

DISELA: Dispositivo de selectividad de langostino

EEP: Enfoque de ecosistemas en la pesca

EIA: Evaluación de Impacto Ambiental

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FONAPE: Fondo Nacional Pesquero

GEF: Global Environment Facility

ICES: Consejo Internacional para la Exploración del Mar (siglas en inglés)

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INDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INIDEP: Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero

ITO: Informe técnico oficial del INIDEP

LFP: Ley Federal de Pesca Nº 24.922

LGA: Ley General del Ambiente N° 25.675

LRP: Punto biológico de referencia límite (sigla en inglés)

MAGyP: Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca

MMSY: Máximo Sostenible multiespecífico (sigla en inglés)

ONU: Organización de las Naciones Unidas

OPDS: Organismo para el Desarrollo Sostenible

PEN: Poder Ejecutivo Nacional

PEXDE: Acuerdo de pesca experimental y demostrativa

PNA: Prefectura Naval Argentina

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

REGINAVE: Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre

RMS: Rendimiento Máximo Sostenible

SAGPyA: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos

SAGyP: Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca

SAyDS: Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación

SEN: Sistema Estadístico Nacional

SsPyA: Subsecretaría de Pesca y Acuicultura

TACS: Totales Admisibles de Captura

TRP: Punto biológico de referencia objetivo (sigla en inglés)

ZEE: Zona Económica Exclusiva

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Palabras Introductorias

La investigación volcada en este informe fue realizada por la Defensoría del Pueblo

de la Nación con la activa participación de las organizaciones no gubernamentales

Fundación Vida Silvestre Argentina y Fundación Ambiente y Recursos Naturales, ante las

evidencias que indicaban que el sistema pesquero de nuestro país, como un todo,

representa una típica problemática ambiental donde el desbalance de la relación

sociedad-naturaleza impacta negativamente tanto en la primera como en la segunda.

El propósito del trabajo es poner de manifiesto, de modo profundo y sistemático, la

situación de grave deterioro del recurso de la merluza en la República Argentina, así

como las consecuencias sociales, económicas y ecológicas que se desprenden de

realizar una explotación no sustentable.

La merluza ha sido históricamente el recurso pesquero más importante de nuestro

país, con una incidencia de aproximadamente un 60% en la actividad total del sector,

debiéndose destacar que la pesca de este ejemplar genera, en el ámbito de nuestro país,

unas 50 mil fuentes de trabajo directas e indirectas, y tiene una significación que, en

algunos años, alcanzó los 1000 millones de dólares anuales en concepto de

exportaciones, con un fuerte impacto positivo en la balanza comercial.

Sin embargo, tal como lo expresa en adelante la investigación, en los últimos

veinticinco años, el recurso en cuestión ha disminuido sostenidamente debido a la

sobrepesca, es decir, la captura de individuos a tasas de explotación que superan

ampliamente la capacidad de la especie para recuperarse.

Esta Institución, junto a las organizaciones antes mencionadas, advirtiendo

disfunciones que no han logrado ser corregidas, pretende con este trabajo alertar sobre el

estado actual de deterioro en que se encuentra este importante recurso pesquero.

En ese orden, considero importante mencionar que el estudio presentado fue

realizado íntegramente a partir de datos fidedignos producidos por organismos oficiales,

los cuales constituyen una sólida base para el análisis.

Resta agregar que el valioso trabajo realizado y aquí presentado se encuentra

enmarcado en el rol anticipatorio y preventivo de la Defensoría del Pueblo de la Nación, y

en la misión de coadyuvar, mediante nuestras investigaciones, a las prácticas del buen

gobierno.

En ese sentido, se ha procurado realizar, en coordinación con la sociedad civil y en

el estricto marco de nuestras competencias, un activo aporte a la sustentabilidad de una

actividad fundamental para el desarrollo económico y social de nuestro país.

Dr. Anselmo Sella, Adjunto I a cargo del Defensor del Pueblo de la Nación

11


Resumen Ejecutivo 1. En los últimos 25 años se ha producido la disminución del recurso como

consecuencia de la sobrepesca.

En los últimos 25 años, el principal recurso pesquero de la Argentina viene

declinando en forma marcada y sostenida: desde 1986 a la fecha las poblaciones de

merluza común se redujeron entre un 60 y un 80% tanto en la cantidad de individuos

totales como en la cantidad de adultos.

En la población patagónica (efectivo sur 41º S), la más abundante y por lo tanto en

la que se basan las exportaciones, la cantidad de individuos (Biomasa total) pasó de

1.400.000 toneladas en 1986 a sólo 400.000 en 2008. En 2009 se comenzó a

implementar un nuevo método para estimar el estado poblacional y mostró que la

Biomasa Total pasó de 1.216.411 en 1989 a 575.000 toneladas en 2009, lo que

representa una reducción del 53%.

Por su parte, la cantidad de adultos reproductores también ha ido disminuyendo en

forma sostenida. La Biomasa Reproductiva (Br) estimada en 2008 representa tan sólo el

20% de lo observado en 1986 y constituye uno de los valores más bajos observados a la

fecha. Para el año 2009 la Br se estimó –con el nuevo método- en unas 295.000

toneladas, un 69% por debajo de los valores de 1989.

La situación de la población rioplatense (efectivo norte 41º S), compartida con

Uruguay, es aún más preocupante: la Biomasa Total (Bt) disminuyó un 80% entre 1986 y

2007, mientras que la Biomasa Reproductiva (Br) cayó un 85% en el mismo período,

alcanzando uno de los niveles más bajos registrados a la fecha.

La causa de esta situación es la fuerte presión que ejerce la actividad pesquera

sobre la especie. La flota pesquera, actualmente sobredimensionada como consecuencia

del aumento de buques durante la década de 1990, se encuentra capturando individuos a

tasas de explotación que superan con creces la capacidad de la especie para

recuperarse.

Habiendo pocos individuos reproductores, el futuro de la población depende de los

individuos jóvenes de 1 y 2 años de edad (juveniles). Si logran alcanzar la edad adulta, en

uno o dos años, estarán en condiciones de reproducirse y harán su aporte para el

mantenimiento de la población. Sin embargo, ante la falta de individuos adultos, la

actividad pesquera se centra, por necesidad, en los juveniles de mayor tamaño que son

capturados antes de la edad de la primera reproducción. Las cifras son contundentes: de

2007 a 2008, el desembarque y comercialización de juveniles se incrementó de 37% a

61%, mientras que los individuos adultos (a partir de los 3 años de edad) disminuyeron su

aporte en un 50%, situación que se mantuvo durante 2009.

Así, se verifica que la actividad pesquera ha producido una marcada declinación

poblacional, con una merma de los individuos adultos y una presión extraordinaria sobre

los juveniles, quienes también han disminuido abruptamente en los últimos años. Esto

equivale a decir que el recurso está sobreexplotado y que el patrón de uso es

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inconsistente con la recuperación del mismo a niveles que reduzcan el riesgo biológico de

colapso.

2. Las cuotas de capturas autorizadas ponen en riesgo la sostenibilidad del

recurso.

En la última década, la Captura Máxima Permisible (CMP) para la merluza, es decir

el valor máximo que las autoridades permiten capturar, superó sistemáticamente el valor

que sería biológicamente aceptable para garantizar la sustentabilidad del recurso (CBA).

Esto sucede porque, aún ante las reiteradas advertencias del Instituto Nacional de

Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) sobre la situación crítica de las poblaciones

de merluza común, la decisión sobre los volúmenes de captura no se basó en los

escenarios de menor riesgo para la especie planteados en los informes.

A pesar de que la Biomasa Reproductiva continuó descendiendo en 2009,

situándose incluso por debajo del valor límite de seguridad, el Consejo Federal Pesquero

fijó la CMP para el año 2010 en 290.000 toneladas, y para el 2011 en 275.000 toneladas,

30% y 25% respectivamente por encima del valor establecido en los últimos 3 años para

el efectivo sur.

Este aumento fue posible gracias a un cambio en la metodología para calcular la

Captura Biológicamente Aceptable (CBA). Si bien el nuevo método representa un avance

(porque incorpora las estimaciones de descarte y subdeclaración) requiere una revisión

de los supuestos y la plausibilidad de los distintos escenarios presentados: es decir, una

validación del mismo, lo cual no se completó antes de su implementación. De hecho, los

últimos estudios muestran que uno de los supuestos más fuertes (que la subdeclaración

por parte de los buques pesqueros disminuyera significativamente y en forma automática

durante 2010 como consecuencia de las nuevas medidas de control) no se cumplió, con

lo cual, la CMP fijada se excedió de lo biológicamente aceptable (190 a 210 mil toneladas)

entre 80.000 y 100.000 toneladas, según las recomendaciones del INIDEP. A la luz de

esto, se puede afirmar que en 2010 se pescó legalmente por sobre la capacidad biológica

de la especie ya que los desembarques superaron las 243.000 toneladas, poniendo una

vez más en riesgo un recurso ya muy mermado. De hecho, llama la atención que los

desembarques se encuentren por debajo de los volúmenes autorizados para el período

dado que no existen motivos económicos y/o sociales para que la industria capture una

cantidad menor a la que ha sido autorizada. Ésto podría estar indicando que la población

patagónica ya no es lo suficientemente abundante para sostener esos volúmenes de

pesca.

A pesar de esto, en 2011 la CMP fue fijada nuevamente por encima de lo

recomendado por INIDEP en un escenario precautorio. El informe 43/10 del INIDEP, con

fecha de diciembre de 2010, estima que, en el escenario de menor riesgo para la especie,

la misma sería de 215.000 toneladas, o incluso más baja si se ajustan mejor los

supuestos de la nueva metodología.

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3. Los individuos jóvenes son capturados antes de lograr reproducirse.

A la fecha no se están aplicando medidas efectivas para proteger a los individuos

más jóvenes de la especie (juveniles), los cuales son pescados antes de alcanzar los 35

cm, es decir, el tamaño mínimo al que logran reproducirse por primera vez.

Por un lado, el INIDEP recomienda usar dispositivos de selectividad en las redes

de pesca para evitar la captura de juveniles, tanto en la flota merlucera como en la

langostinera (donde la merluza se captura como pesca acompañante del langostino). El

impacto para la especie que produce la mortalidad de juveniles asociada a la pesca es tan

alto que, de no usarse los dispositivos, debería reducirse el esfuerzo pesquero a la mitad

para garantizar la sustentabilidad del recurso. Sin embargo, y a pesar de que los

dispositivos de selectividad son, en teoría, de uso obligatorio desde hace diez años, a la

fecha no se ha logrado su implementación efectiva (y tampoco se ha reducido la actividad

pesquera).

Los reclamos del sector privado, más interesado en la rentabilidad de las

operaciones a corto plazo que en la sustentabilidad del recurso a mediano y largo plazo,

han puesto trabas a la implementación de las distintas normativas. Por su parte, la

autoridad de aplicación ha fallado sistemáticamente en el control de las medidas

impuestas y no se han dispuesto acciones de efectividad comprobada y que detengan en

forma inmediata la captura de los juveniles.

Así, la mortalidad de los juveniles producida por ambas pesquerías ha ido en

aumento en los últimos años, hipotecando de esta manera el futuro de la principal especie

pesquera de interés comercial.

4. Los controles de la actividad pesquera por parte del Estado son insuficientes.

Así lo muestran los indicadores de desarrollo sostenible, elaborados por la SAyDS,

que revelan que los desembarques de merluza durante toda la década de 1990 superaron

sistemáticamente los valores máximos de captura fijados por la autoridad de aplicación.

Esta situación se repite hasta el presente: los desembarques declarados desde el 2000 a

la fecha para el efectivo sur superan la CMP, según el año considerado, entre 5.000 y

80.000 toneladas. Teniendo en cuenta los ajustes realizados por el INIDEP a la

estadística oficial para incorporar la subdeclaración y los descartes en alta mar, la captura

real de merluza habría superado los valores máximos de captura fijados por la autoridad

de aplicación (CMP) en promedio en un 77% en la última década: 79% en 2004 (259.000

toneladas), 64% en 2006 (198.000 toneladas), 75% en 2009 (155.000 toneladas),

constituyendo no sólo una evidencia de la sobrepesca sino una prueba contundente de la

baja eficacia de los controles sobre la industria pesquera. Una situación similar se observa

con los dispositivos de selectividad.

Los Informes de la Auditoría General de la Nación correspondientes a los períodos

2002-2006 y 2006-2009 dan clara cuenta de esta situación al señalar que ―las falencias

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detectadas en el control y la fiscalización de la operatoria pesquera por parte de la

autoridad de aplicación atentan contra la sustentabilidad del recurso y vacían de

contenido la legislación vigente‖. Ninguna de las múltiples observaciones realizadas por la

AGN se había regularizado completamente al fin de la auditoría en 2009. El informe

concluye que no se ha logrado el control necesario a los fines de evitar los excesos en la

explotación de los recursos pesqueros, para lograr su sustentabilidad.

Si bien se esperaba que la situación se revirtiera a partir de 2010 con la

implementación de nuevas medidas de control que permitirían una ―pesca responsable‖

para que los productos fueran recibidos en el mercado europeo (según la reglamentación

1005 de la Unión Europea), esto no sucedió. El INIDEP señala que durante 2010 no hubo

cambios sustanciales en las artes de pesca dirigidas a merluza y langostino, y que

continuaron siendo importantes los montos de descarte y subdeclaración. Aún no se

encuentra operativo el registro de reincidentes y de antecedentes de infractores, previsto

en la Ley Federal de Pesca desde 1998, y que evitaría que se otorguen permisos de

pesca a embarcaciones con historial de pesca ilegal. Tampoco se ha implementado el

Sistema Integrado de Control a través de cámaras de video que debía estar en

funcionamiento a fines de 2010.

5. No se está dando a la investigación pesquera la relevancia que el sistema

pesquero requiere para garantizar la sustentabilidad.

La investigación pesquera constituye un pilar básico para la elaboración y diseño

de la política de gestión de los recursos pesqueros, de la cual dependen el presente y el

futuro de esta actividad. A pesar del importante papel que le corresponde, los propios

científicos reconocen que esta base no está siendo suficientemente sólida, ya que existen

varios problemas que pueden poner en peligro a todo el sistema de la cadena pesquera.

Tanto para la merluza común como para las otras especies de interés comercial,

las decisiones sobre el manejo de la pesquería se basan en la información científica

provista por el INIDEP (máximo organismo de investigación en materia pesquera del país)

sobre la base, principalmente, de los datos tomados de las campañas de investigación

anuales que este instituto realiza con sus buques, a los datos de la estadística pesquera y

los desembarques y a la información provista por los observadores a bordo. Se ha

establecido que, para determinar el estado en que se encuentra la población de merluza

debe realizarse una campaña de evaluación de juveniles (en enero) y una campaña de

evaluación global del recurso (en julio-agosto). Sin embargo, desde el 2002 a la fecha, se

han registrado numerosas discontinuidades en la realización de estas campañas. Como

ejemplo, se puede mencionar que la última campaña de evaluación global de merluza se

desarrolló hace más de 3 años, en 2007. Esto genera una alta incertidumbre sobre la

confiabilidad de las estimaciones de la abundancia de la especie.

La evaluación de pares, otra de las herramientas del sistema científico, no se está

realizando en forma habitual. Este procedimiento, en el cual un grupo calificado de

expertos realiza una revisión crítica de las metodologías y los resultados alcanzados en

15


los trabajos de investigación, provee confiabilidad a los trabajos y, en el caso de las

pesquerías, permite que las evaluaciones sean sometidas a un nivel de escrutinio

adecuado a la incertidumbre que rodea las evaluaciones pesqueras en general. Sin

embargo, la Subsecretaría de Pesca, de quien depende el INIDEP, reconoce que la última

revisión de los procedimientos se realizó hace 9 años, en 2002, antes de que comenzaran

los problemas más graves en los muestreos. Además en 2009, a pedido de la

Subsecretaría de Pesca, el INIDEP tuvo que modificar la metodología para conocer el

estado poblacional de la merluza, y ésta fue aplicada para estimar los volúmenes de

captura de 2010 y 2011 sin haber sido apropiadamente revisada y validada antes de su

implementación. Como se indicó previamente, con posterioridad se observó que uno de

los supuestos principales no se había cumplido, lo que resultó en la autorización de

volúmenes de captura superiores a los que serían biológicamente aceptables.

Por otra parte, a pesar del rol central del INIDEP en la gestión de la pesquería, y

como un ejemplo más de su crisis institucional, el mismo se encuentra acéfalo desde

septiembre de 2009. Ante la renuncia del entonces Director, la Secretaría de Agricultura,

Ganadería, Pesca y Alimentos le encomendó esa función a quien toma las decisiones

político-administrativas: el Subsecretario de Pesca. Esto no sólo conlleva el riesgo de que

las decisiones científicas sean influenciadas por las autoridades políticas, como ocurrió

con el cambio de metodología a fines de 2009, sino que priva a ese Instituto de un perfil

propio y adecuado a la función de investigación que le es asignada por la Ley Nº 24.922.

6. Los informes del INIDEP reflejan la situación de crisis del recurso.

Pese a las deficiencias señaladas, en los últimos años, los informes técnicos del

INIDEP han señalado repetidamente el crítico estado tanto de la población de merluza

patagónica como de la rioplatense, debido a las ―altas tasas de mortalidad por pesca‖ es

decir, a la pesca desmedida del recurso. Sólo entre 2000 y 2008, período en que están

publicados en Internet los informes del INIDEP, se han relevado más de 40 informes que

mencionan la importancia de reducir el esfuerzo pesquero aplicado al recurso de manera

directa e indirecta, advirtiendo tanto del decrecimiento constante de la abundancia de los

individuos en condiciones de reproducirse como de la cantidad de individuos totales. Entre

las decenas de recomendaciones y sugerencias efectuadas se destaca, en primer lugar,

la importancia de desarrollar un Programa de Recuperación del efectivo sur de merluza

que involucre tanto a la administración nacional como a las provinciales, a la que se

suman medidas más puntuales como garantizar que las capturas totales no superen los

valores de seguridad fijados para la sostenibilidad del recurso (es decir, la CBA y la CMP),

evitar la captura de los juveniles mediante el uso de dispositivos de selectividad que

permitan su escape, implementar áreas de veda tanto para juveniles como para adultos

reproductivos, y reducir significativamente el descarte y la subdeclaración, entre otros.

En todos los casos, consta que las autoridades recibieron la información

correspondiente no obstante lo cual no se desarrolló oportunamente un Plan de

Recuperación del recurso, las autorizaciones de captura superan lo recomendado, la

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protección efectiva de los juveniles es bajísima, se han producido retrasos importantes en

la toma de decisiones prioritarias (como el registro de infractores y el Sistema Integrado

de Control, e incluso en el uso obligatorio de los dispositivos de selectividad), se modificó

la metodología para estimar el estado poblacional (y por tanto determinar los volúmenes

de captura) sin una validación previa, se otorgaron cuotas de pesca a embarcaciones con

permisos cuestionados, y se mantuvo la presión de pesca a pesar de las advertencias

respecto a que la flota se encuentra sobredimensionada para el estado actual del recurso.

Esto no se condice con el principio de prevención.

7. El objetivo de sustentabilidad perseguido por la legislación vigente no ha sido

alcanzado.

En vista de la crítica situación de la merluza, se puede deducir que no se está

cumpliendo el mandato del Régimen Federal de Pesca (Ley Nº 24.922), respecto a

garantizar la sustentabilidad de la actividad pesquera y fomentar la conservación de los

recursos. A su vez, esta Ley como norma sectorial, y a casi 10 años de promulgada la Ley

General del Ambiente Nº 25.675, debe ser integrada de contenidos ambientales,

integración que permitirá asegurar en el sector pesquero el cumplimiento de los principios

claves del derecho ambiental como sustentabilidad, cooperación, responsabilidad,

solidaridad, equidad intergeneracional, etc. y muy especialmente los principios de

prevención y precaución.

La realidad evidencia que solo un voto que pondere la visión ambiental en el marco

del Consejo Federal Pesquero (el de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable)

no resulta suficiente ante la simple mayoría numérica de los restantes integrantes del

Consejo, por lo que existe un desbalance entre los ejes ecológico, económico y social.

8. El control y participación social no ha sido suficientemente desarrollado.

Hoy en día, la Captura Máxima Permisible –y recientemente, las Cuotas

Individuales Transferibles de Captura- es fijada por el Consejo Federal Pesquero según

los informes provistos por el INIDEP, sin intervención de otros actores sociales relevantes.

La determinación de la Captura Biológicamente Aceptable por parte del INIDEP no es

sometida a un sistema de revisión de pares, ni la CMP se determina mediante talleres

participativos en el que intervengan los distintos sectores involucrados, procedimiento

habitual en otras partes del mundo.

Los procesos de toma de decisión en materia pesquera no han incorporado

mecanismos de transparencia y respeto al derecho a la información pública y a la

participación ciudadana pautados expresamente en el artículo 41 de la Constitución

Nacional, en la Ley General del Ambiente, en la Ley Nº 25.831 de Libre Acceso a la

Información Pública Ambiental y en la Declaración de Río 92.

Es decir que la falta de una gestión integral, transparente y participativa para la

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pesquería compromete la sostenibilidad biológica de la especie y el balance de sus

dimensiones social, política y económica, e impactan en el sistema ecológico.

Recomendaciones a las Autoridades

1. Tomando en cuenta el estado crítico de la merluza común y la falta de eficacia de las

medidas tomadas hasta el presente para lograr su recuperación, se solicita que:

a. La CMP 2011 para el efectivo sur sea revisada en forma urgente para que se

ajuste al escenario de menor riesgo para la especie.

b. Se implemente en forma inmediata un Plan de Recuperación para la merluza

común con objetivos operativos claros, plazos definidos e indicadores de éxito

de cada etapa, realizado en forma participativa. Este plan debería basarse en

las recomendaciones del INIDEP obtenidas de metodologías validadas

científicamente, y debería incluir algunos elementos claves como son:

Capturas Máximas Permisibles realmente precautorias, tomando las

opciones de recuperación de la biomasa de adultos reproductores de

corto plazo y menor riesgo.

La disminución en forma significativa y verificable de la mortalidad de

juveniles, utilizando en forma efectiva dispositivos de selectividad, entre

otras medidas de manejo.

c. Se reduzca la capacidad y/o el esfuerzo pesquero de acuerdo al estado crítico

que presenta el recurso.

d. Se implemente en forma efectiva y con resultados verificables un sistema

integrado de monitoreo, control y fiscalización de la actividad pesquera que

disminuya realmente la pesca de volúmenes mayores a los autorizados, el

descarte de los ejemplares de bajo valor comercial, y asegure el mejor

cumplimiento de las regulaciones pesqueras.

e. Se implemente, de ser necesario, un plan de emergencia para el sector

pesquero para mitigar el impacto socio-económico de las medidas del plan de

recuperación, tomando especialmente en cuenta la disminución del empleo.

2. El INIDEP tiene un rol preponderante para fundamentar en forma científica la

racionalidad de las decisiones de la administración. Tomando en cuenta las deficiencias

percibidas en este documento, es imprescindible resolver sus limitaciones institucionales,

jerarquizar el trabajo de los científicos y técnicos, y fortalecer la institución a fin de que su

misión y función puedan cumplirse más adecuadamente. Ello es necesario para hacer

frente a los desafíos que implica el manejo basado en el ecosistema y la adaptación al

cambio climático. Para ello, se solicita que el INIDEP:

a. Deje de ser un instituto descentralizado dependiente de la Secretaría de

Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, para pasar a la órbita del Ministerio

de Ciencia y Técnica recientemente creado.

18


b. Se inicie de inmediato un programa de fortalecimiento institucional y una

planificación estratégica con asistencia de reconocidos expertos en la materia.

c. Se recupere el pleno funcionamiento de sus buques de investigación y se

realicen las campañas requeridas en tiempo y forma.

d. Se establezcan procedimientos sistemáticos de revisión de pares para evaluar

y validar los resultados científicos y se reduzca al mínimo las incertidumbres y

los riesgos actuales.

3. La pesca es una actividad antrópica basada en la explotación de recursos naturales,

patrimonio de toda la sociedad. Por ello, es imprescindible desarrollar la gestión pesquera

conforme el derecho ambiental vigente que emana del Artículo 41 de la Constitución

Nacional, la Ley General del Ambiente y otras normas vigentes. La pesca debe llevarse a

cabo en el marco del desarrollo sustentable, con un enfoque ecosistémico y respetando

los principios de derecho ambiental contenidos en la Ley Nº 25.675: precaución,

prevención, sustentabilidad, equidad intergeneracional, entre otros. Por esta razón, se

solicita que:

a. Se elaboren planes de manejo con enfoque ecosistémico, que incluyan los ejes

biológico, social y económico, para todas las especies comerciales. Los mismos

deben contener objetivos operativos claros, medidas específicas de manejo, plazos

definidos e indicadores de éxito de cada etapa, así como esquemas periódicos de

revisión, evaluación y manejo adaptativo.

b. Las pesquerías deban someterse a una ―Evaluación de Riesgo Ambiental por

efecto de la Pesca‖ (ERAEF: Ecological Risk Assessment for Efects of Fishing)

liderada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, y

realizada conforme lo expresado en el punto 4 a continuación.

c. Se conceda a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable una mayor

participación en el ámbito del Consejo Federal Pesquero, otorgándole intervención

obligatoria expresa en la definición de la Captura Máxima Permisible que garantice

que la decisión pesquera no afecta la sustentabilidad del recurso natural.

4. El sistema de democracia participativa establecido por la Constitución Nacional y la Ley

General del Ambiente habilita a los ciudadanos a participar efectiva y activamente en los

procesos de toma de decisiones públicas, promoviendo la sustentabilidad, la legitimidad y

la transparencia. En este marco, se solicita que:

a. Se asegure en tiempo y forma el acceso público a la información científica y de

cualquier otra índole vinculada a los planes de manejo, a los datos recopilados por

el sistema de monitoreo, fiscalización y control, al registro de infractores, al

otorgamiento de los permisos de pesca y cuotas, así como a la transferencia de las

mismas, entre otros, a través de la implementación de un sistema de información

actualizado y fácilmente accesible (página de internet, publicaciones periódicas,

etc.). En el caso de los datos recopilados por el sistema de monitoreo, fiscalización

y control, el registro de infractores, los permisos de pesca y cuotas y la

19


transferencia de las mismas, la información debiera estar volcada en un sistema

informático, de acceso público vía internet, con datos actualizados y verificables, en

un formato claro y concentrado para el público en general y que permita el cruce de

las variables para la consulta de expertos.

b. Se incorpore efectivamente a la política pesquera argentina los mecanismos de

consulta y participación social previstos en la legislación vigente a fin de que los

actores interesados puedan tomar parte en los procesos de toma de decisiones

(incluyendo, entre otros mecanismos, la consulta y audiencia pública), y en

particular se realice una audiencia pública para la fijación de la Captura Máxima

Permisible de carácter previo a la decisión administrativa final.

21


CAPITULO I

La Merluza como bien ambiental

23


I. LA MERLUZA COMO BIEN AMBIENTAL

1. La merluza común, principal recurso pesquero La merluza común (Merluccius hubbsi) es una especie que habita en el mar desde

las proximidades de Cabo Frío, en Brasil, a los 22° de latitud Sur, hasta el sur de

Argentina a los 55° de latitud Sur, aproximadamente a la altura de Tierra del Fuego

(Figura 1). Puede vivir a profundidades comprendidas entre 50 y 500 m, pero es más

frecuente encontrarla a los 200 m (SAyDS disponible en http://atlas.ambiente.gov.ar).

Los individuos pueden vivir unos 14 años pero alcanzan la edad adulta entre los 3 y

4 años de vida, momento en que están en condiciones de reproducirse. En ese momento,

las hembras miden unos 36 centímetros y los machos alrededor de 33 cm (la talla máxima

observada es de 95 cm y 60 cm respectivamente). La talla de primera madurez, es decir

el tamaño al cual el 50% de los individuos ya está en condiciones de reproducirse por

primera vez, se ha estimado en 35 cm (Dato y otros 2010). Por lo tanto, los individuos

menores de 35 cm de largo son considerados ―juveniles‖ (corresponden mayormente a la

edad 2) y a partir de 35 cm son considerados adultos.

La merluza puede reproducirse a lo largo de casi todo el año, pero presenta dos

períodos más intensivos: el invernal (mayo-julio) en la zona norte de su distribución (35º-

38ºS) y el estival (octubre-marzo) en la zona costera norpatagónica. Los juveniles se

concentran principalmente en dos zonas: una se extiende entre los 35° y 38°S

(aproximadamente entre Río Grande, (Brasil) y Mar del Plata, y la otra abarca la mayor

parte del Golfo San Jorge y aguas costeras al norte del mismo.

En cuanto a su alimentación, es una especie carnívora y predadora por excelencia,

cuya dieta se basa principalmente en anchoíta, calamar, calamarete y crustáceos

http://atlas.ambiente.gov.ar/tematicas/mt_02/peces_1.htm

24


pelágicos. Se caracteriza además por los hábitos de canibalismo cuando comparten el

hábitat adultos y juveniles, especialmente en épocas de reproducción, actuando como

fenómeno compensador de la falta de alimento.

Es importante destacar que en Argentina se han identificado 3 efectivos (―stocks‖) o

unidades de manejo de la especie: el efectivo

Norte, compartido con el Uruguay en el Área

Común de Pesca en el Frente Marítimo del Río

de la Plata, y el efectivo Sur, separados por el

paralelo de 41ºS, y un tercero, independiente

de los anteriores, conocido como efectivo del

Golfo San Matías (Figura 1). Cada efectivo o

unidad de manejo tiene un esquema propio de

toma de información, evaluación científica para

la recomendación de Capturas Biológicamente

Aceptables1, y determinación de las Capturas

Máximas Permisibles (ver capítulo II).

El efectivo Sur 41°S es el más

abundante y el principal soporte de la

actividad pesquera nacional dedicada a esta

especie. Por su implicancia ecológica,

económica, social y política es el foco del

análisis realizado en este informe.

El efectivo Norte 41°S, tiene menor

abundancia y es compartido con Uruguay en

razón del Tratado del Frente Marítimo Argentino-Uruguayo. Las decisiones de manejo

sobre la porción compartida de este stock se toman en forma conjunta entre ambos

países en el seno de la Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo.

El efectivo del Golfo San Matías es mucho más pequeño y se encuentra

administrado por la provincia de Río Negro.

La merluza es capturada por barcos de rada o ría (0,2%), costeros (2,7%),

1 Captura Biológicamente Aceptable (CBA): es el valor, o un rango de valores, máximo de captura que se

puede obtener, tomando en consideración la probabilidad de cumplir objetivos de manejo (puntos biológicos de referencia) ante una serie de condiciones dadas. Estos conceptos serán ampliados más adelante

Figura 1. Área de distribución de la merluza común, indicando la ubicación de los 3 efectivos o unidades de manejo

25


fresqueros (64,9%) y congeladores (32,1%) (Figura 2). La pesquería se desarrolla en la

extensa área de distribución del recurso. En el área al norte de 41º S la pesca se realiza

durante otoño e invierno, principalmente con la flota fresquera cuyo principal puerto de

desembarque es Mar del Plata. Al sur de 41° S, operan todo el año los buques fresqueros

y los congeladores (es su principal área de pesca) una gran parte con puertos bases en la

costa patagónica.

El principal puerto de desembarque de merluza es Mar del Plata con el 68,6%,

seguido por Puerto Madryn con el 16,7% (Figura 3). Otros puertos a lo largo de la costa

argentina, como Necochea, San Antonio, Rawson, Puerto Deseado, y Ushuaia, entre

otros, reúnen en conjunto el 14,7% de los desembarques en 2010.

Figura 2. Capturas declaradas de merluza por tipo de flota en 2010.

Fresqueros

64,9%

Congeladores

32,1%

Rada/Ria

0,2%

Costeros

2,7%

otros

0,1%

Otros

3,1%

Fuente: Subsecretaría de Pesca y Acuicultura

26


Figura 3: Capturas declaradas de merluza por puerto en 2010.

Fuente: Subsecretaría de Pesca y Acuicultura

El arte de pesca empleado es la red de arrastre de fondo que consiste,

básicamente en una bolsa cónica, construida con paños de red, con una boca ancha que

es arrastrada por el fondo marino. La boca de la red mantiene la abertura vertical con una

serie de boyas que se colocan en la parte delantera superior para darle flotación, y se

mantiene pegada al fondo por el agregado de cadenas o pesos en la parte inferior. La

abertura horizontal de la boca de la red se logra mediante portones hidrodinámicos que

fuerzan las puntas de la red hacia afuera al ser arrastrados por el buque (Figura 4). Los

portones se conectan a la red por cables de acero llamados bridas. La red retiene todo lo

que está a su paso y que no puede escapar en relación con el tamaño de la malla de los

paños de red, especialmente en su parte final donde de acumula la captura, llamada

―copo‖ o ―bolsa‖.

Mar del Plata

68,6%

Madryn

16,7%S. Antonio E

4,7%

S. Antonio O

1,6%

Deseado

2,1%

Raw son

1,1%

Ushuaia

4,6%

Otros

0,4%

Otros

14,7%

27


Figura 4. Esquema de una red de arrastre de fondo.

Fuente: Tomado de Sparre y Venema 1997 FAO

Las redes de arrastre de fondo son uno de los artes de pesca menos selectivos que

se conocen, por su baja capacidad para retener sólo la especie objetivo de la pesca y de

los tamaños apropiados. Además, tanto los portones y cables como los pesos y cadenas

que se colocan en su parte delantera inferior (relinga inferior) alteran los fondos marinos

provocando la destrucción de los hábitats. La utilización de dispositivos de selectividad

que permiten el escape de individuos juveniles de pequeño tamaño es actualmente uno

de los temas más controversiales en la pesquería de merluza común en Argentina.

La merluza es la base de la industria pesquera argentina. Se la exporta

fundamentalmente como filet congelado, aunque también se exporta descabezada y

eviscerada (H&G) en una gran cantidad de presentaciones. Por otra parte, es la especie

más importante en el consumo interno, principalmente como filet.

Representa casi el 50% de los desembarques totales y el 40% del valor total de las

28


exportaciones pesqueras, que en algunos años superaron los 1.000 millones de dólares,

desplazando a la carne vacuna y representando más del 5% de las exportaciones totales

del país.

Socialmente, la pesca de la merluza común genera el 60% de las fuentes de

empleo de la industria pesquera, tanto a bordo como en tierra, porcentaje que representa

12.000 puestos de trabajo directos y al menos el triple de puestos indirectos (FVSA 2008).

Esta introducción refleja la importancia de la pesca de merluza en la Argentina. Sin

embargo, ésta es una actividad productiva del hombre que se nutre de la producción del

mar y que tiene además alcances globales.

29


2. El mar y la actividad pesquera

2.1. El ambiente marino

Los océanos cubren el 70% de la superficie de la Tierra constituyendo así el mayor

hábitat mundial. Además, son los ambientes más productivos del planeta. A pesar de las

obvias diferencias con los ecosistemas terrestres, el esquema de la vida en el mar es, en

líneas generales, similar al que se aprecia en tierra firme: los vegetales son los

productores primarios de alimento, los animales se alimentan de las plantas y a su vez

son devorados por otros animales, y existe todo un sistema de descomponedores

capaces de reducir los restos orgánicos. Las algas y el fitoplancton poseen clorofila y

requieren tanto de la energía del sol para realizar la fotosíntesis como de nutrientes

minerales. Debido a que la luz resulta un recurso indispensable para la vida, la zona más

productiva se encuentra dentro de los 60 primeros metros de profundidad -el límite de

penetración de la luz- en las aguas de las plataformas continentales, superando los 200

metros en aguas de gran transparencia.

La localización y abundancia del alimento favorece y mantiene la diversidad y

abundancia de vida. Luego de 10 años de investigaciones, 2.700 científicos de 80 países

han reportado al Censo de la Vida Marina2 unas 230.000 especies, aunque se calcula que

los océanos pueden estar habitados, por entre un millón y medio y diez millones de

especies, que podrían llegar hasta los 40 millones, según algunos investigadores. Aunque

la cifra es muy elevada, las especies conocidas sólo representan una pequeña fracción de

la biodiversidad total, aún por explorar. Todavía menor es la fracción de especies que, por

su interés económico o alimenticio, son consideradas recursos y sometidas a algún tipo

de explotación. Fishbase (www.fishbase.org) registra en su base de datos 32.000

especies con información de tipo biológica y pesquera.

2.2. Pesca y sociedad Los productos ―pesqueros‖ suministran hoy al menos el 15% de la ingesta media de

proteínas de origen animal a más de 3.000 millones de personas. La contribución del

pescado a la dieta mundial llega a casi 17 kilos por persona de media anual. La

2 Census of Marine Life. http://www.coml.org/

http://www.fishbase.org/

30


Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) estima

que la pesca representa la principal fuente diaria de proteínas para cerca de 80 a 90

millones de personas, la mayoría de ellas de los países en desarrollo.

Pero la pesca representa no sólo una fuente vital de alimentos sino también un medio de

vida para millones de personas en el mundo.

El empleo en la pesca y la acuicultura ha aumentado notablemente en las últimas

tres décadas con un índice de crecimiento medio del 3,6% anual desde 1980. Se calcula

que en 2008 44,9 millones de personas participaban directamente a tiempo completo o,

más frecuentemente a tiempo parcial, en la pesca de captura o en la acuicultura, y al

menos el 12% de estas personas eran mujeres. Esta cifra constituye un incremento del

167% en comparación con los 16,7 millones de personas empleadas en el sector en 1980.

Se calcula, asimismo, que por cada persona empleada en la producción de la pesca de

captura y la acuicultura existen unos tres puestos de trabajos en actividades secundarias,

incluida la fase posterior a la captura. Esto representa un total de más de 180 millones de

empleos en toda la industria pesquera. Además, cada trabajador tiene a su cargo en

promedio tres dependientes o familiares. Por lo tanto, los sectores primario y secundario

respaldan los medios de subsistencia de un total de 540 millones de personas, el 8% de la

población mundial.

2.3. Pesca y economía mundial

Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO 2010), en 2008 el comercio de pescado y productos pesqueros

representó un 10% aproximadamente de las exportaciones agrícolas totales y el 1% del

valor del comercio mundial de mercancías. La proporción de la producción pesquera y

acuícola (equivalente en peso vivo) que entra en el comercio internacional en forma de

diversos productos para la alimentación humana y animal aumentó desde el 25% en 1976

hasta el 39% en 2008, lo que refleja el creciente grado de apertura del sector al comercio

internacional y su integración en el mismo.

En ese mismo año, las exportaciones mundiales de pescado y productos

pesqueros alcanzaron un valor máximo de 102.000 millones de dólares, cifra un 9%

superior a la registrada en 2007 y casi el doble del valor correspondiente a 1998: a saber

51.500 millones de dólares. En términos reales (con ajustes para tener en cuenta la

31


inflación) las exportaciones de pescado y productos pesqueros aumentaron un 11% en el

período 2006-2008 y un 50% entre 1998 y 2008.

La producción de la pesca de captura marina muestra una relativa estabilidad con

79,9 millones de toneladas en 2009, registrando un descenso del 7% con respecto a los

85,8 millones de toneladas de 2004. La anchoveta peruana está primera en la lista de las

diez especies con mayores desembarques: 10,7 millones de toneladas en 2004 y 7,4

toneladas en 2008. Esta producción tiene fluctuaciones asociadas con el fenómeno del

Niño3 en el Pacífico sur oriental, e influyen a su vez en los registros de capturas globales.

El jurel chileno, en la misma área, ocupa el octavo lugar con 1,3 millones de toneladas. El

Pacífico noroeste es otra de las áreas más productivas, donde China y Japón figuran

entre los países con mayores desembarques de un conjunto de especies (percas,

anchoas, sardinas, caballas, moluscos, crustáceos, etc).

En cuanto al Atlántico Sudoccidental, las capturas no variaron en demasía en el

período 2006-2008, aunque el Informe de la FAO menciona esta área como preocupante,

donde más de la mitad de las 16 especies evaluadas se consideraron agotadas o

sobreexplotadas, entre ellas la merluza argentina (Merluccius hubbsi), la polaca austral

(Micromesistius australis), la merluza negra (Dissostichus eleginoides) y el calamar (Illex

argentinus).

3 La corriente de Humbolt de aguas frías ricas en nutrientes favorece la abundancia de anchoveta en las

costas peruanas. El fenómeno del Niño es un proceso periódico de calentamiento de las aguas.

32


3. La ―lógica‖ pesquera Una población en estado silvestre va a crecer hasta utilizar todos los espacios y

recursos que le brinda un ambiente hasta el punto que éstos, y otros factores, se

conviertan en limitantes de su crecimiento. De este modo, su abundancia está regulada

por el balance dinámico existente entre las causas de incremento, donde se cuentan la

incorporación de nuevos individuos y su crecimiento en peso, y las causas de

decremento, es decir, la mortalidad natural. Cuando la cantidad de individuos que mueren

es compensada por nacimientos y crecimiento, podemos decir que se ha alcanzado un

equilibrio en el que la tasa de incremento neto es igual a cero.

La pesca es una actividad que tiene tres aspectos fundamentales: el primero está

relacionado con la muerte que produce en una parte de la población, muerte que es

causada por la acción del hombre y que está incluida dentro de lo que hemos identificado

como mortalidad por pesca; el segundo está relacionado con el beneficio que produce

para el hombre al permitirle reservar para sí una parte de la población, beneficio que se

traduce en la obtención de cierto monto de captura; y el tercero está relacionado con el

gasto de tiempo, de medios y de energía que significa para el hombre poder aplicar cierta

mortalidad por pesca a la población y poder así obtener cierta cantidad de captura. Este

gasto de tiempo, de medios y de energía significa desplegar un esfuerzo, que por estar

orientado exclusivamente a obtener un fin, que es pescar, se le denomina esfuerzo de

pesca. Las capturas pueden traducirse en ingresos y el esfuerzo de pesca en costos para

incorporar el análisis de rendimiento económico. O sea que, el hombre invierte esfuerzo

pesquero para obtener beneficios con las capturas, y genera una mortalidad por pesca a

la población que se está explotando.

En las poblaciones no explotadas que se encuentran en equilibrio, las causas de

incremento sólo tienen que compensar las pérdidas producidas por la mortalidad natural.

Pero al iniciarse la explotación, la mortalidad por pesca tiende a aumentar

significativamente la velocidad de decremento de la población y, en consecuencia, su

nivel se reduce. En teoría, la pesca extrae los individuos más grandes y viejos por lo que

quedan espacios vacíos y alimento no consumido. De este modo, los nuevos individuos

tienen mayores oportunidades para reproducirse y crecer más rápido, por lo cual, la tasa

de incremento de la población aumenta.

33


Es posible que la población se pueda mantener en equilibrio mientras sea sometida

a una explotación razonable, con lo cual el tamaño de la población y los montos de

captura que rinde esta población se mantienen estables obteniéndose así lo que desde el

punto de vista pesquero se conoce como rendimiento de equilibrio o Rendimiento

Máximo Sostenible (RMS). El RMS se logra cuando la población, y las capturas que se

obtienen, se estabilizan en un nivel que permiten a la población desarrollar al máximo su

capacidad innata de crecimiento, es decir que su tamaño o densidad, y su estructura por

edades, le permite alcanzar un nivel de nacimientos y una velocidad de crecimiento en

peso lo más altos posible, y generar de este modo la producción excedente que

aprovecha la pesca.

Pero, cuando la mortalidad por pesca es muy grande, la población puede ser

reducida hasta niveles donde también se reduce la capacidad natural de crecimiento. Esto

significa que se reduce la capacidad de renovación de la población. En este caso se entra

en un período de sobreexplotación que reduce excesivamente a la población y puede,

en algunos casos, llevar al colapso de la pesquería.

La pesca es una actividad económica en la que los actores privados buscan

maximizar los beneficios netos. Sin embargo, está basada en la explotación de un recurso

natural público que es finito y que, como hemos visto, nos ofrece un nivel de capturas

limitado por la capacidad de renovación de la población. Si las capturas sobrepasan los

niveles sostenibles en el tiempo la abundancia de la población decae y la pesquería

colapsa, deja de ser rentable y desaparecen la actividad económica y los empleos.

Este análisis algo simplista debe, necesariamente, incorporar otros factores ya que

en realidad la producción excedente que explota la pesca no corresponde sólo a la

población objetivo, sino que el ecosistema en su conjunto es el que genera ese potencial

biológico que aprovecha el hombre a partir de algunos elementos del sistema que

consideramos recursos. La capacidad de renovación de una población depende también,

por ejemplo, de la abundancia de presas y predadores, y está fuertemente influenciada

por las condiciones ambientales. La condición de equilibrio, donde todas las variables

salvo el esfuerzo pesquero, deberían permanecer constantes, no es realista. Muy por el

contrario, los sistemas naturales presentan gran variabilidad, a lo que hay que agregar la

incertidumbre al no disponer de información detallada sobre el funcionamiento del

ecosistema y su productividad, y menos aún bajo la influencia creciente del cambio

34


climático. Así es como la aplicación del RMS considerando sólo la especie objetivo de la

pesca, buscando las máximas capturas, sin considerar las interacciones ecológicas y la

influencia del ambiente provocaron el colapso de numerosas pesquerías en el pasado.

Estas experiencias impulsaron a los investigadores a desarrollar nuevas

metodologías que incorporaran estas variables y actualmente se utilizan modelos

ecosistémicos y multiespecíficos, para determinar el Rendimiento Máximo Sostenible

multiespecífico (MMSY por su sigla en inglés). Worm y colaboradores (2009) dicen que

―Existe un creciente consenso en la ciencia pesquera que las tasas de explotación4 que

alcanzan el Rendimiento Máximo Sostenible (uMSY) deberían ser reinterpretadas como

un límite superior antes que como un objetivo de manejo‖ (traducido del original en

inglés).

Para realizar recomendaciones de captura precautorias que tengan en cuenta los

riesgos de pretender extraer el RMS, se utilizan puntos biológicos de referencia. Estos

pueden ser Puntos Biológicos de Referencia Objetivo (TRP su sigla en inglés) que son

valores de mortalidad por pesca, esfuerzo, o biomasa que procuran una explotación de

los efectivos sostenible en el largo plazo, con la mejor captura posible. En la práctica de la

gestión, los TRP son convertidos, directa o indirectamente, en valores de esfuerzo de

pesca relativos a los registrados en años recientes.

Los Puntos–Límite de Referencia Biológica, LRP (del inglés, Limit Reference

Points) son valores máximos de la mortalidad por pesca, o valores mínimos de la

biomasa, que no deben ser superados. En caso contrario, se considera que se pone en

peligro la capacidad de autorenovación del stock. En los casos en que la intensidad de

pesca sea ya excesiva, los LRP pueden ser útiles para corregir la situación o para evitar

su empeoramiento. Los LRP son valores límite, orientados principalmente a la

conservación de los stocks y por ello, son también llamados puntos de referencia para la

conservación (Cadima 2003).

En nuestro país, el organismo a cargo de realizar estas evaluaciones es el Instituto

Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP). Éste utiliza en sus

evaluaciones de merluza otro tipo de modelos matemáticos llamados ―Análisis de

Poblaciones Virtuales‖ (APV). Los mismos están basados en el concepto de que ―si se

4 Los autores definen tasa de explotación como la porción de la Biomasa que es removida cada año por las

capturas pesqueras. (µt = Ct/Bt)

35


conoce el número de individuos que mueren por la pesca (captura) de cada grupo de

edad al final del período (año), es posible recalcular el número de individuos disponibles

en el mar al inicio del período‖. Esto permitiría reconstruir la historia de grupo de edad

(conjunto de individuos nacidos en una temporada reproductiva o año determinado) a

través del tiempo, y estimar la biomasa5 presente en el mar que permitió obtener las

capturas registradas. Para ello es necesario estimar la tasa de mortalidad natural y por

pesca.

La historia de la pesquería nos permite posicionarnos en el último año del período

para proyectar o predecir las capturas que ―podrían‖ obtenerse de la población bajo

determinadas condiciones. Estas ―condiciones‖ no se conocen con exactitud sino que son

supuestos que hacen los investigadores en función de los conocimientos que tienen de la

población y la forma en que evoluciona en el tiempo, así como del funcionamiento de la

industria pesquera. Una de esas condiciones corresponde al ―reclutamiento‖ es decir los

nuevos individuos (juveniles) que se incorporan a la pesquería cada año. Tomando

distintas opciones de reclutamiento para los años siguientes (por ejemplo, que se

mantenga en el tiempo, que se incremente o que disminuya), el INIDEP aplica modelos

matemáticos de simulación que le permiten analizar el funcionamiento de la pesquería

bajo distintos ―escenarios‖. A esto se agrega una condición: lograr que la biomasa de

adultos reproductores se mantenga por encima de un nivel de referencia para lograr la

suficiente incorporación de nuevos individuos a la pesquería y también se estima el

tiempo requerido para que ello ocurra. En el caso de la merluza común es importante

destacar que, dado que las poblaciones se encuentran en una situación crítica, con

Biomasas Reproductivas muy bajas, el nivel de referencia al que se alude se trata, en

realidad, de un ―objetivo de recuperación‖, es decir, que no se refiere a un valor que deba

mantenerse sino de uno que se pretende alcanzar, incrementando la cantidad de adultos

para lograr ese valor histórico conocido que permitía tener buenos reclutamientos.

Cada una de las combinaciones antes mencionadas permite estimar una Captura

Biológicamente Aceptable (CBA) con probabilidades de lograr el objetivo de

recuperación en un plazo de tiempo determinado, por ejemplo, en el corto plazo (3 años),

en el mediano plazo (7 años) o en el largo plazo (21 años).

5

Biomasa: Suma de la materia de los seres que viven en un ecosistema determinado, expresada en peso estimado por unidad de área o de volumen. En el caso de una población de peces es la cantidad de individuos expresada en peso.

36


Es importante destacar que la CBA es una predicción, no una certeza. La idea es

recomendar a las autoridades un nivel de captura que permita alcanzar los objetivos de

manejo (o de recuperación en el caso de los efectivos de merluza). Esto tiene implícito un

grado de incertidumbre6 y riesgo, Cualquier modificación de las condiciones puede hacer

fracasar la predicción. Cuanto mayor es el conocimiento disponible, y menor el plazo

escogido, más certezas se pueden lograr, minimizando los riesgos. Por esta razón,

seleccionar una opción pesimista en cuanto al reclutamiento, estimando alcanzar el

objetivo de recuperación en el corto plazo, va a resultar en CBA más bajas, pero más

prudentes. Seleccionar un escenario optimista y que recién logre el objetivo de

recuperación en el largo plazo, asume los mayores riesgos posibles para la especie.

6 Incertidumbre: falta de conocimiento seguro y claro de algo.

37


4. El impacto de la pesca sobre las poblaciones y ecosistemas marinos Como es sabido, la pesca, es la actividad que se basa en la captura sistemática y

masiva de un conjunto de especies vulnerables al arte de pesca7. La mortalidad que

produce constituye un elemento adicional que incorpora la actividad humana que escapa

a los mecanismos compensadores de la mortalidad natural. Por lo tanto, la pesca, como

toda actividad productiva, presenta impactos en las poblaciones y ecosistemas marinos

que componen el recurso bajo explotación, cuya mayor o menor incidencia estará dada

por los criterios de sustentabilidad y manejo que se implementen (o dejen de

implementarse).

Las poblaciones de las especies explotadas sufren una disminución de su biomasa

que puede alcanzar niveles críticos si no se realiza en forma controlada y responsable.

Por otro lado, la desaparición de las clases de edad8 y tamaños mayores afecta la

estructura de la población y su potencial reproductivo comprometiendo la capacidad de

autorenovación. La FAO informa que sólo el 15% de los stocks de los que dispone de

información están en un estado de explotación que admitiría algún nivel de incremento de

las capturas. El 50% de los stocks están categorizados en explotación plena, lo que

significa que el sistema de manejo debe lograr una explotación muy ajustada para

asegurar su sustentabilidad. El 28% de los stocks están en niveles de sobrepesca, o

agotados (3%) y requieren medidas urgentes y efectivas para disminuir la presión

pesquera e iniciar el proceso de recuperación. De ellos, sólo el 1% están en proceso de

recuperación (FAO 2010). La FAO ha expresado su preocupación por la tendencia

registrada hacia el aumento de los stocks en sobrepesca y agotados, y hacia la

disminución de los stocks subexplotados. Por esta razón, hace un llamado para mejorar

los sistemas de manejo incorporando el enfoque precautorio de manera de evitar la

sobreexplotación y el agotamiento.

Por otro lado, la pesca tiene fuertes consecuencias sobre la estructura y

funcionalidad de los ecosistemas marinos debido no sólo a su impacto sobre las

poblaciones de las especies objetivo sino también a la mortalidad de grupos de especies

7 Arte de Pesca: Son todos los instrumentos, aparejos e implementos que puedan emplearse en forma

directa para la pesca o la caza acuática (redes, trampas, anzuelos, arpones, etc.). 8 Clases de edad: son las distintas etapas del desarrollo de los individuos.

38


asociadas que se capturan incidentalmente, incluyendo los predadores tope, y a la

alteración o destrucción de hábitats provocada por algunas artes de pesca (como las

redes de arrastre de fondo, impacto que se analizó previamente). Los peces que mueren

por efecto de la pesca ya no pueden ser predadores ni tampoco ser capturados por otros

animales, lo que implica una alteración de las cadenas tróficas. En síntesis, lo que hace la

pesca es introducir un nuevo depredador en el sistema: el hombre, quien trata de capturar

a los peces que tienen importancia comercial antes que otros depredadores lo hagan. De

esta forma se establece una competencia entre la mortalidad por pesca y las otras causas

de mortalidad, que altera toda la dinámica del ecosistema (Csirke 1980).

Sin duda, los efectos de la pesca trascienden las alteraciones poblacionales de la

especie objetivo, afectando la biodiversidad y los servicios ambientales que brindan los

ecosistemas marinos. Esto a su vez, debilita la capacidad de respuesta del sistema para

recuperarse del impacto tanto de la actividad pesquera como de otras alteraciones

ambientales. Por esta razón, el desafío es lograr una actividad pesquera inteligente y

responsable, que disminuya al mínimo posible los impactos negativos, respetando los

límites ambientales y utilizando artes de pesca adecuados, que asegure mantener

ecosistemas sanos y productivos para que la actividad pueda mantenerse en el tiempo.

En 1997, la revista Science –una de las publicaciones científicas más importantes a

nivel mundial- en un análisis del funcionamiento de las pesquerías marinas indicaba que

el manejo de las mismas que se daba hasta el momento dependía de los parámetros

poblacionales de las especies objetivo estimados por los técnicos pesqueros (biomasa y

estructura poblacional observada en las capturas, esfuerzo pesquero, etc.). Señalaba que

el esquema más frecuente observado en la mayoría de las instituciones para el manejo de

las pesquerías implica que los científicos formulen las posibles medidas de manejo

basados en estas estimaciones, y entreguen la información a las autoridades

responsables del manejo, las cuales sopesan las consecuencias políticas y sociales antes

de decidir cuál implementar. Esta estructura –indicaba- conduce a que los decisores

incrementen constantemente la presión de pesca hasta alcanzar niveles excesivos a

causa del denominado efecto trinquete9: los decisores, bajo una presión política constante

por mayores volúmenes de captura (gracias a los beneficios a corto plazo para la

9 Trinquete: pieza mecánica similar a un engranaje que puede girar hacia un lado pero no en sentido

opuesto.

39


sociedad: puestos de trabajo y beneficios económicos), terminan incrementando las

cuotas de captura aún cuando los científicos pesqueros no pueden especificar con

certeza si el siguiente incremento conducirá a la sobreexplotación o incluso al colapso del

recurso. El ―efecto trinquete‖ sólo funciona en un sentido debido a que la presión política

raramente está dirigida a lograr menores volúmenes de captura (que signifiquen menores

puestos de trabajo y beneficios económicos en el futuro inmediato); y las consecuencias

legales si los mayores volúmenes de pesca son perjudiciales recaen sobre las

autoridades, no sobre la industria pesquera. Esto resulta en un incremento continuo y

unidireccional del esfuerzo pesquero, y en algunos casos, conduce al colapso de la

pesquería (Botsford et al 1997).

40


5. El manejo de las pesquerías según la FAO La creciente preocupación sobre el estado mundial de las pesquerías motivó a la

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) a

elaborar, en 1995, el Código de Conducta para la Pesca Responsable. Este documento

dice en su introducción que ―La pesca, incluida la acuicultura, constituye una fuente vital

de alimentos, empleo, recreación, comercio y bienestar económico para las poblaciones

de todo el mundo, tanto para las generaciones presentes como para las futuras y, por lo

tanto, debería llevarse a cabo de forma responsable. En el presente Código se establecen

principios y normas internacionales para la aplicación de prácticas responsables con

miras a asegurar la conservación, la gestión y el desarrollo eficaces de los recursos

acuáticos vivos, con el debido respeto del ecosistema y de la biodiversidad. El Código

reconoce la importancia nutricional, económica, social, cultural y ambiental10 de la pesca y

los intereses de todos aquellos que se relacionan con el sector pesquero. El Código toma

en cuenta las características biológicas de los recursos y su medio ambiente y los

intereses de los consumidores y otros usuarios. Se insta a los Estados y a todos los

involucrados en la actividad pesquera para que apliquen el Código de manera efectiva‖.

El documento contiene una serie de recomendaciones no vinculantes para los

gobiernos que podría llamarse un ―código de ética pesquera‖. Esto está basado en

principios y enfoques generales para una ordenación eficaz y responsable de la pesca

que asegure ecosistemas sanos y productivos que sostengan una pesca sustentable para

las presentes y futuras generaciones. Muchos de estos principios están vinculados con el

enfoque basado en el ecosistema, como una forma de lograr la pretendida

sustentabilidad.

Para avanzar en el proceso de implementación de las recomendaciones del

Código, la FAO publicó en 2003 un documento con directrices para mejorar el

ordenamiento pesquero (FAO 2003).

Según la FAO, el enfoque basado en el ecosistema surge de:

• La mayor conciencia sobre la importancia de las interacciones entre los

recursos pesqueros y entre éstos y los ecosistemas en los que existen;

• El reconocimiento de la amplia gama de objetivos de la sociedad con respecto

10

Debería decir ecológica.

41


a los recursos pesqueros y los ecosistemas marinos y los valores de ambos en el

contexto del desarrollo sostenible;

• El pobre desempeño de los enfoques vigentes de ordenación, evidenciado por

la deficiente situación de muchas pesquerías del mundo; y

• Los avances científicos recientes, que ponen de relieve los conocimientos y las

incertidumbres sobre el valor funcional de los ecosistemas para los seres humanos (es

decir, los bienes y servicios que pueden obtener de ellos)

Así es que, ―mediante el enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP) se procura

equilibrar los diversos objetivos de la sociedad, teniendo en cuenta los conocimientos e

incertidumbres relativos a los componentes bióticos, abióticos y humanos de los

ecosistemas y de sus interacciones, y aplicar un enfoque integrado a la pesca dentro de

límites ecológicos fidedignos‖.

Entonces, reconociendo que la pesca puede modificar la estructura, la

biodiversidad y la productividad de los ecosistemas marinos, y que no se debería permitir

que los recursos naturales disminuyan por debajo de su nivel de productividad máxima, la

FAO indica que la ordenación pesquera con arreglo al EEP debería respetar los principios

siguientes: la ordenación de la pesca debería tener por objeto limitar el efecto de esta

actividad sobre el ecosistema en la medida de lo posible; es preciso mantener la relación

ecológica entre las especias capturadas y las especies dependientes y asociadas; las

medidas de ordenación deben ser compatibles en toda la zona de distribución del recurso

(más allá de las jurisdicciones y de los planes de ordenación); es preciso aplicar el

enfoque precautorio, porque los conocimientos sobre los ecosistemas son incompletos; la

gobernanza debería asegurar el bienestar y la equidad, tanto de las personas como de los

ecosistemas.

En el marco del EEP, el enfoque precautorio adquiere una significación aún mayor

porque se prevé que las incertidumbres serán mucho mayores que en la ordenación

orientada hacia los recursos objetivo. La aplicación del principio especificado en las

orientaciones técnicas de la FAO sobre el enfoque precautorio para la pesca de captura y

las introducciones de especies, según el cual «cuando haya peligro de daño grave o

irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para

postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la

degradación del medio ambiente» deberá resultar en la adopción de medidas prudentes

42


de ordenación hasta que pueda saberse más sobre la estructura y las funciones del

ecosistema. De conformidad con el EEP, el principio abarca procesos mucho más amplios

que la mera degradación del medio ambiente, es válido para cualquier resultado no

deseable (ecológico, social o económico) y deberá aplicarse en todas las etapas del

proceso de ordenación.

Veremos, en el Capítulo II, que estos principios están incorporados plenamente en

la legislación argentina vigente. Pero las recomendaciones de la FAO no resultan ser

aplicadas en el caso estudiado.

43


6. La pesca en Argentina, aspectos sociales y económicos En Argentina, el desarrollo de la pesca marítima está ligado, en sus comienzos, a la

ciudad de Mar del Plata y a las corrientes de inmigrantes que se instalaron en la ciudad.

Desde la llegada del ferrocarril en 1886 y la construcción del puerto en 1922, e

influenciado por las condiciones políticas y económicas –tanto internas como externas- se

fue moldeando la actividad (Perrota y otros 2007). La pesca costera fue la más importante

hasta la década del 60 abasteciendo principalmente el mercado interno y la industria de

conservas y salazón.

A partir de los años ‗60 se inició un proceso por el cual las pesquerías argentinas

no sólo incrementaron su capacidad pesquera y los desembarques11

, sino que también se

produjeron profundas transformaciones en la forma de relacionarse con el recurso,

adaptándose a las cambiantes situaciones internas y externas. Estas transformaciones

tuvieron consecuencias ecológicas, económicas, políticas y sociales y, en definitiva,

definieron el modelo de apropiación de los recursos pesqueros, en crisis en estos días.

Pueden identificarse cinco ciclos de crecimiento en este proceso (Bertelotti 2001):

1. En el período 1961-69 se incorporaron 60 buques fresqueros12

con esloras entre los

19 y 27 metros. En el año 1966 se desembarcó el máximo del período (136.000

toneladas) de las cuales el 50% correspondían a merluza común y el 40% a la

castañeta destinada a la industria de reducción (fábricas de harina de pescado).

2. Durante el segundo ciclo (1970-75), la mala condición de la pesca en el exterior y

una política nacional de promoción pesquera facilitaron el crecimiento del sector. Se

incorporaron 91 buques, ingresando por primera vez buques congeladores13

, y los

desembarques alcanzaron las 174.000 toneladas, principalmente de merluza (87%).

Bertelotti (op cit) destaca la importancia de algunos instrumentos de política que se

dictaron en el año 1973: a) se proclama la propiedad del estado nacional de los

11

Es conveniente diferenciar dos conceptos: Captura es todo aquello que queda retenido por el arte de pesca y es subido al buque; por otro lado, Desembarque hace referencia a aquellas capturas que fueron procesadas, acumuladas en la bodega del buque y desembarcadas en puerto. Estas son la base de la estadística pesquera. 12

Buques fresqueros son aquellos que no realizan procesamiento a bordo ni disponen de capacidad de congelamiento. El pescado es guardado entero (o con un proceso mínimo de descabezado y eviscerado) en cajones con hielo y estibado en bodegas refrigeradas (+- 0°C). 13

Buques con capacidad de procesamiento y congelado rápido a bordo, lo que les da la capacidad de tener mayor autonomía para pescar en el mar.

44


recursos vivos en las zonas marítimas bajo jurisdicción (Ley Nº 20.136); b) queda

reservada para los buques de pabellón nacional la explotación de esos recursos; c)

se establece una zona común de pesca entre Argentina y Uruguay por el Tratado del

Río de la Plata.

3. Entre 1976 y 1981 se produjo la consolidación del derecho patrimonial de los

estados ribereños sobre las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE), limitando el

acceso a las flotas internacionales de larga distancia. Esto motivó una

reestructuración de esas flotas siguiendo distintos procedimientos: desguace de los

barcos más viejos y venta de los excedentes. En algunos casos la solución fue la

conformación de empresas mixtas (Joint-ventures) para operar en las ZEE de países

ribereños. En este período se importaron 43 buques procesadores y 16 fresqueros, y

se construyeron 10 fresqueros en el país. Con el incremento de capacidad pesquera

y una demanda sostenida con precios en alza se lograron entre 1977 y 1979 los

máximos de desembarque (428.000 toneladas) y exportaciones, dominadas por la

merluza (76,5%), seguida del calamar (17,8%), apareciendo en las declaraciones de

captura de los buques congeladores mayores registros de especies como la merluza

austral, la merluza de cola y polaca.

4. Entre 1982 y 1988 se produjo un ingreso de 78 buques pesqueros. Sin embargo,

este aumento de la capacidad no se reflejó en un incremento de los desembarques,

los que no superaron las 400.000 toneladas. La merluza mantuvo el predominio

(73%) y le siguieron en orden de importancia el calamar, el langostino, el abadejo, y

las especies del ―variado costero‖.

Las empresas demasiado dependientes de la merluza sufrieron la crisis de

mercados y la caída de los precios de esta especie. Por otro lado, la flota de buques

procesadores perdió operatividad y acceso a importantes recursos de peces

australes y calamar debido al conflicto por las Islas Malvinas y el establecimiento

unilateral de las áreas de exclusión alrededor de las islas. Como contrapartida, en

1982 se abre por unos años el mercado de Nigeria que incrementó los

desembarques y exportaciones del variado costero; ésto sumado a las capturas

intensivas de langostino en el Golfo San Jorge permitió disminuir la crisis aunque sin

resolver problemas de fondo como la modernización tecnológica y la diversificación.

Esta modernización y diversificación se inició con los acuerdos de pesca

45


experimental y demostrativa (PEXDE 1988), que permitieron ingresar barcos

extranjeros con tecnologías de artes de pesca y procesos novedosos en el área

(poteras14

y surimi15

) para demostrar su factibilidad. En 1986 se subscribieron los

Acuerdos Marco de Pesca con Rusia y Bulgaria que operaban en el área de

Malvinas y en la zona adyacente. Alrededor de 20 grandes barcos factoría,

principalmente de la ex URSS, fueron autorizados a pescar merluza de cola, polaca

y calamar en nuestra ZEE.

5. En el período 1989-1998 y en un contexto de globalización, apertura económica y

cambios tecnológicos a todo nivel, muchas empresas pesqueras diversificaron las

capturas, los productos y los mercados, incorporando tecnologías tendientes a hacer

más eficientes las artes de pesca, los procesos y la comercialización. De este modo

ingresaron buques tangoneros para pescar langostino, poteros para calamar,

palangreros para pescar merluza negra, factorías de surimi a bordo y en tierra. En

1994 se aprueba el acuerdo con la Comunidad Económica Europea (Ley Nº 24.315)

cuyo objetivo era facilitar la renovación de la flota nacional y la reestructuración de la

flota de la comunidad, mediante la formación de sociedades mixtas para la

incorporación de buques a nuestra flota, principalmente congeladores, con permisos

restringidos para ciertas especies. Algunas maniobras muy cuestionadas, aún no

resueltas en el ámbito judicial a pesar de la auditoría realizada por la Universidad de

Buenos Aires en el año 200016

, permitieron transferir a estos barcos cupos para

especies que no tenían excedentes como la merluza, manteniendo a su vez en

operación barcos que habían cedido esos cupos. En definitiva, entre 1989 y 1998 el

número de buques de la flota industrial aumentó en un 80% (Figura 5), las toneladas

de registro bruto (TRB) en un 96%, los metros cúbicos de bodega 130% y la

potencia de motor en un 112,5% (Bertelotti op cit).

14

Arte de pesca utilizado para la pesca del calamar que consiste en una línea con un peso en el extremo y potas (dispositivos plásticos de forma cilíndrica y colores brillantes de alrededor de 15 cm que poseen un círculo de de ganchos en la zona media para que los calamares, atraídos por fuertes luces, se enganchen). Las líneas con varias potas intercaladas suben y bajan continuamente movidos por máquinas automáticas. 15

El surimi es una pasta de pescado triturado y sometido a distintos procesos de prensado y lavado, más el agregado de aditivos, que mantienen las cualidades nutritivas y permiten conservarla congelada por largo tiempo. Esta pasta es la materia prima para elaborar subproductos como el kanikama, patas de cangrejo, etc. 16

Ver al respecto el Informe de revisión de los permisos otorgados, realizado por la Universidad de Buenos Aires, encargado por Acta 7 del Consejo Federal de Pesca en el 4/05/2000.

46


Figura 5. Evolución de la flota de buques fresqueros y congeladores indicando los desembarques marítimos totales (1961-2000).

* El máximo de captura del año 1997 se corresponde con la crisis por sobrepesca de la merluza común.

Fuente: tomado de Bertelotti

La expansión de la pesca comercial hacia la Patagonia fue el resultado de

condiciones de tipo biológicas, políticas y económicas que favorecieron la instalación de

empresas de capitales extranjeros y nacionales para aprovechar recursos como el

langostino, el calamar y las especies australes. Incluso empresas marplatenses abrieron

sucursales o se trasladaron al sur buscando mejorar la accesibilidad a los caladeros17

más

productivos (por ej, stock sur de merluza, langostino). Esto modificó la hegemonía

pesquera del puerto de Mar del Plata y, además de nuevos barcos (principalmente

congeladores), artes de pesca y procesos, se introdujeron otros modelos de negocios con

fuerte incidencia en el desarrollo de los puertos patagónicos. De este modo, la

participación en los desembarques de la provincia de Buenos Aires (principalmente Mar

del Plata) pasó del 74% en 1988 al 38% en 1997, creciendo notablemente Chubut (Puerto

Madryn, Rawson y Comodoro Rivadavia) y Santa Cruz (Puerto Deseado y Punta Quilla).

La principal especie desembarcada es la merluza, que en el año 1988 representó el

17

Caladero: Zonas marítimas donde los pescadores tienden a lanzar o "calar" sus redes por la existencia de condiciones favorables que facilitan la abundancia de pesca.

*

47


73,1% de los desembarques y en el año 1997 bajó al 43,5 %. Este descenso relativo de la

principal especie dio lugar a un importante incremento en los desembarques de calamar,

merluza de cola y polaca.

Figura 6. Comparación de los desembarques por provincia y por especie en 1988 (arriba) y en 1997 (abajo).

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Subsecretaría de Pesca de la Nación.

El notable aumento de la capacidad pesquera, con la consiguiente presión sobre el

ecosistema, pusieron de manifiesto sus impactos negativos. Años de pesca excesiva, en

algunos casos superando los volúmenes autorizados (ver capítulo III, apartado 2.c.)

obligaron a declarar, en el año 1997, la crisis biológica de la merluza común, en riesgo de

colapso (Aubone y otros 2004), con consecuencias sociales, económicas y políticas de

amplia repercusión. Los efectos de la sobrepesca también se hicieron sentir sobre la

polaca, merluza austral, merluza negra, corvina, pescadilla, besugo y aquellas especies

que forman parte de la captura acompañante de las especies comerciales, como las rayas

Santa Cruz

10,0%Otros

3,0%

Chubut

13,0%

Buenos Aires

74,0%

Buenos Aires

38%

Chubut

30%

Otros

2%

Santa Cruz

22%

Tierra del

Fuego

8%

Merluza

43,5%

Merluza de cola

3,1%Polaca

6,0%

Abadejo

1,6%

Calamar

30,7%

Langostino

0,5%

Las demás

10,1%

Merluza negra

0,7%

Corvina

1,9% Pescadilla

1,8%

Merluza

73,1%

Corvina

1,7%Calamar

7,4%

Salmón de mar

1,1% Especies

australes

1,5%

Otros

1,2%

Otros costeros

2,8%

Langostino

3,3%Abadejo

3,1%

Pescadilla

1,5%

Mero

3,3%

48


y los tiburones. Esta fue tal vez, la peor crisis pesquera de la historia reciente de nuestro

país.

Dos estilos de actividad pesquera, uno basado principalmente en buques

fresqueros que descargan pescado refrigerado que es procesado por plantas en tierra,

típico de Mar del Plata; y otro desplegado en la Patagonia con un gran desarrollo de

buques congeladores que procesan y congelan a bordo, sin aportar materia prima para

ser faenados en tierra, coexistieron y compitieron mientras la abundancia de pesca lo

permitió. La crisis biológica del 97 provocó una notable reducción de la disponibilidad de

peces en el mar, con un fuerte impacto en la situación económica y laboral; las

recomendaciones del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP)

que proponían una reducción de un 50% en el esfuerzo pesquero y las capturas, sumado

a la sanción del Régimen Federal de Pesca que introducía el sistema de administración

por Cuotas Individuales Transferibles de Captura, desató un enfrentamiento entre

sectores económicos y sociales caracterizados como congeladores versus fresqueros,

Mar del Plata versus Patagonia. Esta situación, enmarcada en una creciente conflictividad

política y social, derivó en la sanción de un decreto de Emergencia Pesquera18

y una Ley

de Emergencia Pesquera (Ley N° 25.109). Estas normas establecen la condición de

emergencia, por la cual se suspendió la aplicación del conflictivo artículo 27 del Régimen

Federal de Pesca que establecía el régimen de Cuotas Individuales Transferibles de

Captura (CITC), y reservaron el acceso a las principales áreas de pesca de la merluza a

la flota de buques fresqueros, quedando los congeladores obligados a pescar al sur del

paralelo de 48° S. La ley tuvo una vigencia de un año, y el decreto mantuvo la situación

de emergencia hasta diciembre de 2009, cuando se sancionó el régimen de cuotas ya

mencionado.

Por otro lado, los datos de la Subsecretaría de Pesca indican que, a pesar de

mantener un rol predominante en los desembarques totales (37,4% del total de 747.621

toneladas en 2010, Figura 7), la merluza no alcanza la importancia de antaño (ver Figura

6); y que la actividad pesquera se está concentrando nuevamente en la provincia de

Buenos Aires con el 61,2% de las capturas declaradas, apareciendo en segundo lugar la

18

El Decreto 189/99 declara la Emergencia Pesquera para la especie merluza común (Merluccius hubbsi) por tiempo indeterminado, mientras persistan las causas que la originaron. Se interviene la Dirección Nacional de Pesca y Acuicultura, y se deroga el Decreto Nº 591/99, que ponía fin a la emergencia en diciembre de 1999.

49


provincia de Chubut con sólo el 19%. Tierra del Fuego registró el 10,6%, Santa Cruz 6,3%

y Rio Negro 2,8% (Figura 8).

Figura 7. Capturas marítimas de las principales especies en 2010.

Esta concentración de la actividad pesquera en la provincia de Buenos Aires,

especialmente en Mar del Plata, se debe a la combinación de varios factores:

1. la asignación de cuotas individuales de captura de merluza favoreció a las

empresas radicadas en esta ciudad,

2. la existencia de mejores condiciones económicas para las empresas: además de

los efectos provocados por la crisis internacional que se inició en 2008, que afectó

a toda la industria por la caída de los precios y la demanda de nuestros productos,

el incremento de los costos internos afecta en forma diferencial al sur de nuestro

país. Esto es debido a la pérdida de subsidios ―patagónicos‖ y a los costos

operativos más altos (entre los que se incluyen una mayor precariedad laboral en

Mar del Plata, con empleo en negro o ―cooperativas‖ que favorecen a las empresas

de la zona), y

3. la disminución de las capturas de algunos recursos importantes como el calamar

están afectando la operatoria de la pesca en Patagonia.

Merluza H.

37,4%Abadejo

2,1%

Rayas nep

2,7%

Anchoíta

3,5%

Otras Especies

12,3%

Calamar Illex

11,5%

Gatuzo

1,1%

Merluza de cola

10,8%

Langostino

9,6%

Caballa

3,6%

Pescadilla

1,7%

Polaca

1,5%

Corvina blanca

2,0%

Fuente: estadística de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura

50


Figura 8. Capturas marítimas totales acumuladas por provincias. 2010.

Queda claro entonces, luego de esta presentación de la temática, que la pesca es

una actividad compleja basada en la explotación de BIENES DE LA NATURALEZA,

ecosistemas y recursos, patrimonio natural de toda la sociedad. La importante actividad

económica que se genera, fuente de divisas y empleos para miles de personas a lo largo

de la costa, debería sujetarse a principios que se encuentran vigentes en nuestra

legislación, bajo el marco del Desarrollo Sustentable, modelo obligatorio desde la reforma

constitucional del artículo 41 en 1994. Las autoridades pesqueras y los actores

económicos, tienen la responsabilidad de cumplir y hacer cumplir estos principios de

forma tal que se asegure la permanencia de mares ricos y productivos que den lugar a

una pesca sustentable.

Así lo impone además, el marco jurídico vigente ya que, como veremos a

continuación, en la Ley General del Ambiente Nº 25.675 se establece la obligatoriedad de

lograr una gestión sustentable del ambiente. Si ésto no fuera respetado por las

autoridades públicas de cualquier área ministerial, se encontrarían incumpliendo la

legislación.

Buenos Aires

61,2%

Rio Negro

2,8%

Chubut

19,0%

Santa Cruz

6,3%

Tierra del Fuego

10,6%

Fuente: Datos del Sistema de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura

51


CAPITULO II

Aspectos Jurídico - Institucionales19

19

Seguiremos en todo este capítulo el libro de Esain José Alberto, Pesca y Derecho Ambiental, Editorial Abeledo Perrot, (en prensa).

53


II. ASPECTOS JURÍDICO - INSTITUCIONALES

1. Introducción En los últimos quince años se han producido cambios significativos en el

ordenamiento jurídico argentino, tanto en lo relativo al régimen de pesca como en el

derecho ambiental, directamente aplicables a la actividad pesquera. El más destacado fue

la reforma de la Constitución Nacional de 1994 que incorpora nociones fundamentales en

materia ambiental como el desarrollo sustentable, el daño ambiental, el deber de

funcionarios y público en general de preservar el ambiente y la obligación de las

autoridades de proveer a la utilización racional de los Recursos Naturales. Asimismo,

introduce el concepto de normas de presupuestos mínimos de protección a partir de lo

cual numerosas leyes de tal clase fueron a posteriori sancionadas. Entre ellas se destaca

la norma madre en materia ambiental de nuestro país, esto es, la Ley General del

Ambiente Nº 25.675 (LGA), que introduce instrumentos y principios obligatorios para

todas las políticas sectoriales en materia ambiental.

Por su parte, la Constitución Nacional (CN) consagra la célebre cláusula ambiental,

el artículo 41, que establece: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente

sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas

satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y

tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación

de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de

este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del

patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación

ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos

mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que

aquéllas alteren las jurisdicciones locales. Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de

residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.”

En esta sección se hace un repaso del ordenamiento jurídico argentino en materia

pesquera en el cual sobresale por un lado, la Ley Federal de Pesca Nº 24.922 (LFP) que

regla los derechos de las provincias y de la Nación en materia de utilización racional y

protección de los recursos vivos marinos y, por otro, la Ley General del Ambiente Nº

25.675 (LGA) que es la ley estructurante que regula todo lo relativo a la protección del

54


ambiente (interacción Naturaleza y Cultura) en nuestro país, entorno del cual, la pesca y

los recursos vivos marinos son parte integrante.

Siendo que la Ley Federal de Pesca es anterior a la Ley General del Ambiente, es

decir que cuando el legislador dictó la primera no tenía a la vista la regulación marco de la

LGA sino tan sólo la cláusula ambiental de la Constitución Nacional (art. 41 CN), resulta

necesario que hoy el operador jurídico entienda que debe hacerse un necesario

entrecruzamiento entre la LFP y la LGA y el resto de la normativa ambiental del nuestro

país. Esto es analizado en profundidad en la presente sección.

Se explicará asimismo en este capítulo como se da el proceso de toma de

decisiones en materia pesquera, proceso que se inicia con informes y recomendaciones

del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) sobre Capturas

Biológicamente Aceptables (CBA) y Rendimiento Máximo Sostenible (RMS). En base a

esas recomendaciones e informes, el Consejo Federal Pesquero (CFP) dispone un plan

de ordenamiento pesquero, la Captura Máxima Permisible (CMP) por especie para cada

año), de la que se desprenderán las cuotas individuales transferibles de captura (por

barco/empresa), además de otras medidas de protección como zonas y/o períodos de

veda. Todo el proceso finaliza con la intervención de la Subsecretaría de Pesca que emite

las cuotas individuales que ya fueran establecidas por el CFP, implementa el plan de

ordenamiento pesquero también dispuesto por el Consejo y realiza los controles

necesarios con apoyo de la Prefectura Naval Argentina.

55


El procedimiento referido, se ve ilustrado en el siguiente diagrama:

Fuente: modificado de FARN 2011

Como se puede ver, todas estas decisiones son de naturaleza ambiental y tienen,

según la propia Ley Federal de Pesca, un sentido ambiental. Por ello, si en nuestro país

se entrecruzaran las normas pesqueras con las ambientales se estaría ante un panorama

diferente al actual: se consideraría -en todos estos mecanismos- las regulaciones de las

leyes ambientales en materia de acceso a la información pública ambiental, participación

ciudadana, prevención y precaución. Según estos dos últimos, sería necesario adoptar

procedimientos de evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica

previos a las decisiones de protección del recurso (CMP, vedas, dispositivos de

selectividad).

Los mecanismos deseables serán analizados en el presente capítulo. De todos

modos el actual estado de situación permite advertir que en el ámbito pesquero existe una

56


enorme brecha entre lo que las reglas de derecho disponen y lo que se da en la realidad

fáctica. Y en ésto también han tenido que ver las autoridades provinciales, que serán

consideradas en esta sección, porque ellas son las dueñas de los recursos, aunque en

cuanto a la jurisdicción sobre los mismos la deban ejercitar en el ámbito de la Ley Federal

de Pesca y las leyes de presupuestos mínimos. Es por ello que muchas decisiones tanto

locales como las que se toman dentro de la estructura federal de pesca, las encuentra a

las provincias como partícipes.

Como se podrá observar a continuación, es muy importante considerar los

esquemas jurídicos pues ellos en definitiva reflejan los consensos a los que la sociedad

ha llegado, que se expresaron en las normas de máxima jerarquía –Constitución- y que

llaman a una utilización racional de los recursos naturales y a la protección del ambiente.

Hoy en día, el problema radica en el divorcio entre realidad y derecho vigente, acuciante

elemento que necesita ser desterrado. Un buen comienzo será conocer el ordenamiento

jurídico, para luego entender los incumplimientos.

57


2. El ordenamiento jurídico de la pesca

2.1. Régimen Jurídico de la Pesca. Antecedentes

Históricamente, los peces eran considerados por el Código Civil de la Nación

(vigente desde 1871) como cosas sin dueño o res nulius y por lo tanto, susceptibles de

apropiación privada.

Dice el artículo 2.343 que ―Son susceptibles de apropiación privada: 1. Los peces

de los mares interiores, mares territoriales, ríos y lagos navegables, guardándose los

reglamentos sobre la pesca marítima o fluvial‖; el 2.524 ―El dominio se adquiere: 1. Por la

apropiación...‖; el artículo 2.525 ―La aprehensión de las cosas muebles sin dueño, o

abandonadas por el dueño, hecha por persona capaz de adquirir con el ánimo de

apropiárselas, es un título para adquirir el dominio de ellas‖ y finalmente el artículo 2.527

dice que ―Son susceptibles de apropiación por la ocupación, los animales de caza, los

peces de los mares y ríos y de los lagos navegables; las cosas que se hallen en el fondo

de los mares o ríos, como las conchas, corales, etc., y otras sustancias que el mar o los

ríos arrojan, siempre que no presenten señales de un dominio anterior; el dinero y

cualesquiera otros objetos voluntariamente abandonados por sus dueños para que se los

apropie el primer ocupante, los animales bravíos o salvajes y los domesticados, que

recuperen su antigua libertad.‖

En lo referente a la intervención del Estado Nacional en materia de pesca el

artículo 2.547 expresa que ―La pesca es también otra manera de apropiación, cuando el

pez fuere tomado por el pescador o hubiere caído en sus redes.‖ El artículo 2.548 agrega

que es ―libre pescar en aguas de uso público. Cada uno de los ribereños tiene el derecho

de pescar por su lado hasta el medio del río o del arroyo.‖ Finalmente el artículo 2.549

establece que ―A más de las disposiciones anteriores, el derecho de cazar y de pescar

está sujeto a los reglamentos de las autoridades locales.‖

2.2. Régimen actual

Un cambio importante en el estado de situación tiene lugar cuando los peces del

mar dejan de ser res nulius y se convierten en bienes de dominio público. Ello se produjo

a través del Decreto - Ley Nº 17.500 del año 1967 cuyo artículo 1 establece que ―Los

recursos vivos existentes en las zonas marítimas bajo soberanía argentina, son propiedad

58


del Estado Nacional, el que podrá conceder su explotación conforme a la presente ley y

su reglamentación.‖ (Texto actualizado según Ley Nº 20.136, Art. 1, B.O. 15/02/73). Su

artículo 2 agrega que ―Los recursos a que se refiere el artículo anterior sólo podrán ser

explotados por embarcaciones con pabellón argentino y con previo permiso otorgado por

la autoridad competente.‖ En síntesis, a través de este Decreto los recursos vivos del mar

pasan a ser propiedad del Estado Nacional, el que podrá conceder su explotación

mediante permisos.

El recorrido nos lleva a la última estación en materia de legislación pesquera: la Ley

Federal de Pesca Nº 24.922 (LFP), norma anterior a la Ley General del Ambiente Nº

25.675. A través de esta norma el Estado buscó jugar un rol más activo en la materia,

fortaleciendo su intervención sobre la actividad de los privados, con más facultades para

limitar la explotación del recurso y con foco en la utilización racional que se traduce en la

sostenibilidad aplicada a la pesca.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha afirmado recientemente20

que “el

marco normativo en el que se desenvuelve la controversia se compone por la Ley Nº

24.922 —promulgada el 6 de enero de 1998, y reglamentada por Decreto Nº 748/99—

que instituyó el régimen federal de pesca, para el fomento del ejercicio de la pesca

marítima de un modo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos

del mar; la promoción de la protección efectiva de los intereses nacionales relacionados

con la pesca y la promoción de la sustentabilidad de la actividad pesquera. (...) En su

artículo tercero determina el dominio y la jurisdicción sobre los recursos vivos del mar: a)

hasta doce millas marinas: a las provincias con litoral marítimo; b) más allá de las doce

millas marinas, y hasta el límite exterior de la plataforma continental y de la zona

económica exclusiva: a la Nación. Incorpora dentro de su ámbito de aplicación, la

regulación de la pesca en la zona adyacente a la Zona Económica Exclusiva respecto de

los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma población o poblaciones

asociadas”.

2.2.a. Ley Federal de Pesca

La Ley Federal de Pesca Nº 24.922, publicada el 12 de enero de 1998, establece

20

CSJN 14.12.2010 A. 246. XXXIX. ORIGINARIO. ―Argenova S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/acción declarativa‖.

59


las disposiciones generales para la actividad industrial de la pesca y el procesamiento de

los recursos vivos marinos, procurando el máximo desarrollo posible compatible con el

aprovechamiento racional de los recursos en juego, para lo cual promociona la

sustentabilidad de la actividad pesquera fomentando la conservación a largo plazo de los

recursos (art.1º).

La norma establece que la exploración, explotación, conservación y administración

de los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y mar territorial argentino

adyacente a costas, son del dominio de las provincias con litoral marítimo, ejerciendo, por

lo tanto, esta jurisdicción hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de

base que sean reconocidas por la legislación nacional.

En cambio, son de dominio y jurisdicción exclusivos de la Nación, los recursos

vivos existentes en las aguas de la Zona Económica Exclusiva argentina y en la

plataforma continental argentina a partir de las doce (12) millas indicadas anteriormente.

El ámbito de aplicación de esta ley comprende:

a. La regulación de la pesca en los espacios marítimos sujetos a jurisdicción nacional.

b. La coordinación de la protección y la administración de los recursos pesqueros

sujetos a jurisdicción nacional como provincial.

La ley establece distintas instancias administrativas de regulación de la pesca

marítima así como de evaluación y conservación de los recursos vivos marinos.

- La Autoridad de Aplicación de la presente ley.

- El Consejo Federal Pesquero.

- El Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero-INIDEP

- Fondo Nacional Pesquero-FONAPE.

La Autoridad de Aplicación de esta ley era la Secretaría de Pesca, dependiente del

Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, siendo el Poder

Ejecutivo Nacional el responsable de adecuar las normas que regulen a los organismos

con competencia en el tema a las disposiciones de la presente ley. Actualmente es la

Subsecretaría de Pesca y Acuicultura dependiente del Ministerio de Agricultura,

Ganadería y Pesca (Secretaría homónima).

Entre las diversas funciones que ejerce la Autoridad de Aplicación figuran las de

conducir y ejecutar la política pesquera nacional, regulando:

la explotación, fiscalización e investigación;

60


la fiscalización de las capturas máximas permisibles por especie;

la emisión de las cuotas de captura anual por buques, por especies, por zonas de

pesca y por tipo de flota, establecidas por el Consejo Federal Pesquero;

la emisión de los permisos de pesca, previa autorización del Consejo Federal

Pesquero.

el establecimiento de las zonas o épocas de veda.

El Consejo Federal Pesquero -integrado por un representante por cada una de las

provincias del litoral marítimo, el Subsecretario de Pesca, un representante por la

Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y otro por el Ministerio de Relaciones

Exteriores Comercio Internacional y Culto, y dos representantes por el PEN- debe cumplir,

entre otras, con las funciones de:

establecer la política pesquera nacional;

planificar el desarrollo pesquero nacional en base a una explotación racional;

definir la política de investigación pesquera, definiendo los objetivos, políticas y

requerimientos de las investigaciones científicas y técnicas.

definir los parámetros de funcionamiento del régimen de administración pesquera y

la asignación de las cuotas de captura: captura máxima permisible por especie;

cuotas de captura anual por buque, por especie, por zona de pesca y por tipo de

flota.

Es decir, debe fijar las restricciones que aseguren la conservación de los recursos,

con el objeto de evitar excesos de explotación y prevenir efectos dañosos sobre el

entorno y la unidad del sistema ecológico.

El Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero-INIDEP debe

establecer la planificación y ejecución de las actividades científicas y técnicas con las

provincias y otros organismos y/o entidades, en relación a la evaluación y conservación

de los recursos vivos marinos y las tareas para evitar la contaminación. Previo a la

divulgación de la información, el INIDEP debe poner a disposición de la Autoridad de

Aplicación la información disponible.

El Fondo Nacional Pesquero-FONAPE, administrado por la Autoridad de Aplicación

con intervención del Consejo Federal Pesquero, representa una cuenta especial que se

constituye a partir de aranceles anuales, derechos de extracción, multas impuestas,

cánones percibidos, donaciones, aportes del tesoro, tasas por servicios, entre otros.

61


Dichos fondos se destinarán a financiar tareas de investigación, equipamiento y tareas de

patrullaje y control, formación y capacitación del personal de la pesca.

Por último, la ley establece la regulación detallada del régimen de pesca (art. 23-

34); la explotación comercial de los recursos vivos marinos sólo por buques de bandera

argentina (art. 35-36); los tratados internacionales (art. 37-38); la constitución de las

tripulaciones (art. 39-42); el régimen de infracciones y sanciones (art. 46-65) y finalmente

las disposiciones complementarias y transitorias sobre ordenamiento operativo pesquero

(art. 66-74).

En síntesis:

a- Las funciones de Conservación, Protección y Administración de los Recursos Vivos

Marinos quedan fijadas a través de las restricciones que establezca el Consejo Federal

Pesquero.

b- Las funciones de vigilancia y control de toda la operatoria de buques pesqueros y de la

explotación de los recursos vivos marinos en los espacios marítimos, bajo jurisdicción

argentina, quedan coordinadas bajo la responsabilidad de la Autoridad de Aplicación,

es decir la Subsecretaría de pesca nacional.

c- El INIDEP y el FONAPE son instrumentos administrativos de apoyo a la ejecución de

las funciones citadas en los puntos a y b.

2.2.b. Principales elementos

Con esta norma el régimen jurídico de la pesca en la Argentina se encuentra

consolidado, y actualmente se puede caracterizar desde estos elementos.

Los peces son parte del patrimonio del Estado (bienes de dominio público)

quedando prohibida su explotación a los particulares.

Sólo pueden ser tomados mediante permiso de pesca que es:

o decisión administrativa (de carácter precario) que además,

o es complementada –desde la sanción de la Ley Nº 24.922- por la cuota

individual transferible de captura que impone el límite que ese buque tiene en

cuanto a la toma de recurso por un período determinado;

Existe una política nacional pesquera concertada en un órgano interjurisdiccional

con integración de la Nación y las provincias con litoral marino: el Consejo Federal

Pesquero.

62


Cuenta con un sistema de información científica, con control y monitoreo

permanente, y un sistema financiero para hacer frente a estas actividades, todo ello

desde la creación de un fondo con aportes del sector.

El Consejo Federal Pesquero se encuentra facultado para adoptar las medidas de

protección del recurso para alcanzar la utilización racional que impone la

Constitución Nacional en el segundo párrafo de su artículo 41. Entre esas medidas

de protección se pueden contar:

o Medidas cuantitativas: referidas a limitaciones en la cantidad de toma de

recurso.

Captura Máxima Permisible (CMP) que es la decisión política de limitar

la toma del recurso mediante la definición de la cantidad total de

toneladas disponibles para ser capturadas de tal especie en un período

determinado. La CMP condiciona el ejercicio de la actividad

permisionada, y es un elemento relacionado a la cantidad de recurso

explotable, derivado del Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) y la

permanencia futura de la especie en el mar. La cuota individual

transferible que refiriéramos derivará de esta decisión.

Vedas: zonas –vedas espaciales- o épocas –vedas temporales- donde

no se podrá pescar determinadas especies –vedas parciales- o todas

las especies –vedas totales- por un tiempo determinado –vedas

temporales- o por tiempo indeterminado –vedas permanentes-.

o Medidas cualitativas: Son las limitaciones que se adoptan en el modo o

técnicas de pesca, para evitar la toma de individuos jóvenes:

Tipo de red, para evitar por ejemplo que el arrastre con grandes redes

atrape otras especies o tenga una incidencia tan grande sobre el

recurso.

Dispositivos de selectividad, que se pueden adoptar para hacer que en

las redes no queden atrapados peces de determinado tamaño,

Cantidad de horas en mar, elemento que se puede limitar por la cantidad

de combustible o paradas obligatorias.

Conforme las diferentes regulaciones vigentes y, especialmente la LFP los recursos

pesqueros ubicados en la zona correspondiente a la soberanía argentina, sólo pueden ser

63


explotados por personas físicas domiciliadas en el país, o jurídicas de derecho privado

que estén constituidas y funcionen de acuerdo con las leyes nacionales y por

embarcaciones de pabellón nacional, que cuenten con el permiso de pesca necesario.

En cuanto a los buques empleados en la actividad pesquera, éstos deberán estar

inscriptos en la matrícula nacional y enarbolar el pabellón nacional. Además el buque que

desee desarrollar la pesca comercial deberá contar con una cuota de captura asignada lo

cual implicará un límite cuantitativo a la cantidad de recurso pesquero que el barco podrá

pescar.

La LFP es una ley que como se acaba de señalar contiene normas de diferente

naturaleza. En ese sentido, la Corte Suprema de la Nación ha confirmado esta

interpretación al decir en el considerando 10 de la sentencia ―Argenova SA‖: ―Que, en la

regulación de la pesca marítima convergen normas de diversa índole, así pues se

incluyen las referentes al dominio público y privado del Estado; las que contienen

presupuestos mínimos de protección ambiental para cumplir el mandato de utilización

racional y preservación del artículo 41 de la Constitución Nacional; las necesarias para

ejercer los poderes constitucionales; las normas de organización administrativa y de

procedimiento para cumplir funciones de autoridad y policía en materias o lugares

sometidos a la jurisdicción federal y las resultantes de convenciones y tratados

internacionales (artículo 75, incisos 13, 22 y 32 de la Constitución Nacional). Asimismo,

cabe indicar que los artículos 35 a 40 de la referida Ley Nº 24.922 reglamentan

cuestiones tales como la bandera, la captura de especies y la tripulación de los buques

pesqueros, de clara competencia del Congreso, vinculados también al Derecho de la

Navegación, extremos que son indicativos de la complejidad de aspectos y relaciones que

el tema involucra‖21

.

2.2.c. Administración Pesquera

En cuanto al régimen jurídico específico de la pesca, (la LFP) regla que la autoridad

de aplicación dispone de dos sistemas para llevar adelante una satisfactoria

21

Vale la pena aclarar que este considerando fue votado por mayoría. Recordemos que en la sentencia Argenova la mayoría se compuso por los Ministros RICARDO LUIS LORENZETTI, CARLOS S. FAYT, ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI, JUAN CARLOS MAQUEDA, E. RAÚL ZAFFARONI, siendo que las Ministras CARMEN M. ARGIBAY y ELENA I. HIGHTON de NOLASCO coincidieron en la resolución pero haciéndolo por votos individuales cada una de ellas.

64


administración pesquera: ordinario y de emergencia. Sobre esta última vale la pena hacer

enfoque especial atento el estado crítico que atraviesa la merluza.

Régimen ordinario

El artículo 23 de la LFP establece el régimen ordinario de la pesca, y determina los

requisitos para el ejercicio de la actividad pesquera. Ello implica contar con habilitación,

otorgada por la Autoridad de Aplicación nacional en coordinación con el Consejo Federal

Pesquero, según lo estipulado en los artículos 7 y 9, mediante alguno de los actos

administrativos siguientes: a) Permiso de pesca, b) Permiso de pesca de gran altura, c)

Permiso temporario de pesca, d) autorización de pesca, para fines de investigación

científica o técnica. Además, las autoridades podrán imponer otras condiciones para el

ejercicio de la pesca, como son las cuotas individuales de captura, las zonas y épocas de

veda, etc.

En todos estos actos intervienen las autoridades creadas por la Ley Nº 24.922

(Subsecretaría de Pesca y Consejo Federal Pesquero). Por ejemplo, la emisión de los

permisos de pesca se hace por la autoridad de aplicación previa autorización del Consejo

Federal Pesquero (7 inc. d). Lo mismo para las cuotas de captura anual por buques, por

especies, por zonas de pesca y por tipo de flota, o el cálculo de los excedentes

disponibles, que se hace previa aprobación del Consejo Federal Pesquero; como así

también para el establecimiento de restricciones en cuanto a áreas o épocas de veda que

se hace por la autoridad de aplicación previa aprobación del Consejo Federal Pesquero

(inc. e).

Este es el sistema de administración pesquera ordinaria, que el Congreso Nacional

ha establecido para épocas de normalidad: una administración compartida entre la

autoridad de aplicación en materia de pesca dentro del ámbito del Poder Ejecutivo y un

órgano de concertación federal que nuclea a las provincias con litoral marítimo (Consejo

Federal Pesquero).

Régimen de emergencia

Distinto es cuando alguna pesquería se encuentra en problemas y entran a jugar

los denominados mecanismos de emergencia. Ello no significa alejarse del marco jurídico

65


de la LFP, pero sí de las formas que se utilizan en épocas ordinarias. Es que la

emergencia -como en otros ámbitos- posibilita la utilización de remedios excepcionales,

temporarios, que por lo general provocan un sacrificio mayor de derechos individuales, de

allí su interpretación restrictiva y su limitación en el tiempo. Pero no por ello la emergencia

se encuentra fuera de la estructura general del ordenamiento jurídico22

.

En virtud del artículo 5 de la Ley Nº 24.922 la autoridad de aplicación está facultada

para limitar el acceso a la pesca mientras se declare la existencia de interés nacional

comprometido en la conservación de una especie o un recurso determinado. Se trata de

un mecanismo excepcional, que faculta a la autoridad de aplicación a considerar la toma

de medidas excepcionales para morigerar determinadas crisis que se pueden dar sobre

un recurso vivo de los que la ley se ocupa. En este sentido, la emergencia que regla el

artículo 5.c de la LFP en materia pesquera será considerada emergencia ambiental en los

términos del artículo 2 de la Ley General del Ambiente.

La regla que trae la LFP sobre emergencia establece: ―El ámbito de aplicación de

esta ley comprende: (…) c) La facultad de la Autoridad de Aplicación de limitar el acceso a

la pesca en los espacios marítimos referidos en el artículo 30 cuando se declare la

existencia de interés nacional comprometido en la conservación de una especie o recurso

determinado, con fundamento en razones científicas que avalen la imposición de tal

medida, la que deberá ser puesta a consideración del Consejo Federal Pesquero dentro

22

Existe en materia ambiental todo un elenco de medidas que se dirigen a evitar las emergencias ambientales. Las normas las enuncian, y las desarrollan. Enumera el artículo 2 LGA entre sus objetivos: ―k) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimización de riesgos ambientales, para la prevención y mitigación de emergencias ambientales y para la recomposición de los daños causados por la contaminación ambiental‖. En este objetivo queda encerrada la intervención en su fase más grave: las emergencias ambientales. Prevenir y mitigarlas será el objetivo que plantea el legislador. Primero se actuará en tiempos anteriores, previniéndola, luego en momentos en que suceda, para mitigarla. La ley no contiene mecanismos de emergencia, pero existen institutos que, por lo general, se vinculan con la mayor intervención del poder administrador en detrimento de facultades del legislativo a efectos de salir de las mismas. La Ley Nº 25.688 de gestión de aguas trae un instituto de emergencia: la declaración de zona crítica de protección especial. Esta es una medida de política excepcional, y así la describe su artículo 8, que indica que se toma a pedido de la autoridad local competente, pudiendo abarcar ―determinadas cuencas, acuíferas, áreas o masas de agua por sus características naturales o de interés ambiental‖. No se dispone en la ley ni los efectos que produce, ni la manera en que se desarrollará dicha emergencia sobre esa zona, pero estamos ante una norma que crea un instituto de emergencia. Otra norma de emergencia es el artículo 20 de la Ley Nº 22.421 de Conservación de la Fauna que se puede traer a colación aunque pertenezca al sistema normativo anterior a la reforma constitucional de 1994. Dice este artículo que "en caso de que una especie de la fauna silvestre autóctona se halle en peligro de extinción o en grave retroceso numérico, el Poder Ejecutivo Nacional deberá adoptar medidas de emergencia a fin de asegurar su repoblación y perpetuación". Otras normas referidas a institutos de emergencia son los artículos 9 a 13 de la Ley Nº 20.284 de contaminación atmosférica.

66


de los treinta días de adoptada para su ratificación‖.

La LFP entonces prevé un procedimiento que tiene iniciativa en la Autoridad de

Aplicación para el que es necesario un nivel de consenso inicial menor, el que luego

requerirá de una ratificación por el órgano que requiere mayor nivel de consenso. Se

delega el primer paso, el más urgente al ámbito del Poder Ejecutivo. Luego se

convalidará, con la ratificación posterior del Consejo Federal Pesquero, la actuación

urgente de la Autoridad de Aplicación.

Yendo específicamente al funcionamiento de la emergencia en el marco de la Ley

Federal de Pesca es dable destacar que la misma debe dictarse teniendo en miras la

conservación de una sola especie, sin considerar un enfoque ecosistémico.

En síntesis, existen tres requisitos para poner en marcha este mecanismo:

a- razones científicas que serán la base que permitirán conocer la razonabilidad de la

medida (presupuesto contenido-antecedente);

b- la crisis debe ceñirse a una especie específica y no a la pesquería en general

(presupuesto contenido-decisión); y

c- la resolución deberá ser puesta a consideración del Consejo Federal Pesquero

dentro de los treinta días de adoptada para su ratificación (presupuesto procesal a

posteriori).

Analizando cada uno de estos requisitos desde el prisma del derecho ambiental

resulta lo siguiente:

Información científica. El primer paso para llegar a iniciar cualquier procedimiento

de emergencia entonces será contar con la información científica que alerte sobre

el estado de una determinada especie. Es importante verificar en este punto la

influencia que tendrán los principios de prevención y precaución de raíz ambiental

(LGA). Estos dos principios darán enorme impulso a este elemento. Es que el

análisis que se haga de los datos científicos con que se cuenta para detectar

inconvenientes con una especie, no será el mismo si se lo piensa desde la regla

precautoria, que impone posponer las autorizaciones y no demorar la protección

del ambiente en caso de incertidumbre informativa sobre los efectos que se podría

provocar la acción a ser permisionada. Este principio, además de interpretarse pro

ambiente, implica para las autoridades la obligación de mayor acopio de

información para motivar las autorizaciones de utilización de los recursos naturales.

67


Otro aspecto central en cuanto a la información científica será la satisfacción que

se dé al acceso a la información pública ambiental en el ámbito del INIDEP y de la

autoridad de aplicación respecto a los informes que alerten sobre estos temas. No

puede limitarse el acceso para los ciudadanos respecto a los mismos y en este

aspecto deberán garantizarse la posibilidad de que permanentemente se disponga

de información con relación a ellos.

Identificación de una sola especie vs. enfoque ecosistémico. La lectura clásica de

este instituto es: si la información científica alerta sobre la extinción de una

determinada especie de valor comercial, entonces se puede hacer uso de este

mecanismo de emergencia. Con el desembarco de la LGA, la visión ecosistémica

se impone. El Estado necesariamente debe pensar en prevención del daño al

ambiente, es decir, actuar antes. Esto se llama actuación proactiva a diferencia de

la actuación reactiva. El Estado debe intervenir sobre las causas y no sobre los

efectos. Se debe entonces pensar en emergencia no sólo cuando afecte recursos

comercialmente valiosos sino también cuando se produzcan efectos sobre el

ecosistema todo. Esto amplía los criterios que la investigación anual deberá tener

en mira, pues el objetivo de la información será no sólo evaluar los problemas con

relación a la sostenibilidad de las especies, sino además las que a ellas se le

relacionen. Este enfoque ya fue considerado por las autoridades, aunque no

implementado.

Declaración por la autoridad de aplicación. El paso siguiente a la información

científica será tener la declaración de emergencia mediante resolución de la

autoridad de aplicación nacional. El nivel de consenso que la ley exige para este

acto es mínimo. De todos modos, en cuanto a la formalidad para la declaración se

impone pensar en que puede la misma darse incluso por actos, de otras fuentes,

siempre que el nivel de consenso sea del mismo grado o mayor. Al respecto,

podría ser que la emergencia se diera directamente por el Congreso, lo que eleva

el nivel de consenso. No se podría dar por un área subalterna a la autoridad de

aplicación, porque la LFP exige como mínimo el nivel de consenso que da ella.

La intervención del Consejo Federal Pesquero. Por supuesto que la ley no deja de

verificar como obligatoria la intervención del Consejo a posteriori de la adopción de

la decisión de emergencia ambiental pesquera. En cuanto a cómo se debería dar

68


esta intervención del Consejo algunas precisiones:

o El Consejo debería expresarse aceptando el decreto de emergencia

pesquera.

o La expresión debe darse mediante una resolución del Consejo.

o El silencio del Consejo en el plazo previsto implica la desaprobación de la

medida que se ha dispuesto, es decir de la emergencia.

De lo categórico del texto se desprende que a posteriori del decreto debería haber

necesariamente una ratificación expresa del Consejo Federal Pesquero pues, de lo

contrario, el silencio según la normativa administrativa nacional aplicable a la actividad del

Consejo, siempre se interpretará como respuesta negativa23

. Queda claro que la voluntad

de ratificar la declaración de emergencia mediante decisión de la autoridad de aplicación

debería ser ratificada de manera expresa por el Consejo. El plazo es de 30 días porque

así lo establece el artículo 5.c. Sin expresión de voluntad afirmativa no se puede dar por

interpretada la aquiescencia del Consejo.

En materia pesquera existen algunos ejemplos de emergencias como la Ley Nº

25.109 que declaró la emergencia pesquera para la especie merluza común (Merluccius

hubbsi) hasta el 31 de diciembre de 1999 en los espacios marítimos regulados por el

artículo 4 de la LFP (art. 1) y, suspende la aplicación del inciso a) del artículo 23 de la Ley

Nº 24.922, durante el transcurso de la emergencia pesquera, para dicha especie (art. 2).

La citada es una ley interesante, porque permite analizar una modalidad para llevar

adelante una emergencia ambiental, con mecanismos que no sólo provienen del

Ejecutivo.

La referida norma preveía que, mientras dure la emergencia pesquera, quedaba

―terminantemente prohibida la pesca en áreas de desove determinadas por el Instituto

Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero‖ (art. 3). Otras de las medidas en ese

momento adoptadas fue la suspensión -hasta el 31 de diciembre de 1999- de la

asignación de los cupos resultantes del proceso de cuotificación establecido en el artículo

23

Cabe resaltar que el artículo 10 de la Ley Nº 19.549 de Procedimiento Administrativo Nacional dice: ―El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración‖.

69


27 de la Ley Nº 24.922, para la especie que por esta ley se declara en estado de

emergencia (art. 4).

Luego, hubo dos medidas que el Congreso decidió adoptar en ese momento, para

hace frente a esta emergencia, dividiendo al norte del paralelo 48° S para flota fresquera y

al sur de ese paralelo los buques arrastrero-congeladores y factorías. Para los que

quedan al norte la captura máxima permisible de merluza común (Merluccius hubbsi) será

distribuida por el Consejo Federal Pesquero conforme el criterio que establece el artículo

27 de la Ley Federal de Pesca (art. 5). Para los que quedan al sur, se estableció que

debían desarrollar sus tareas de pesca con las limitaciones de captura por especie que

establezca el Consejo Federal Pesquero, conforme el criterio que establece el artículo 27

de la Ley Federal de Pesca (art. 6). Además, para los que quedaban al sur del paralelo

48, se los autorizaba a pescar —en la Zona Adyacente a la Zona Económica Exclusiva—

los cupos que establezca el Consejo Federal Pesquero, de conformidad a las normas

nacionales e internacionales aplicables a la Pesca en Alta Mar‖ (art. 7).

Así, en este caso la emergencia tuvo tratamiento desde una ley del Congreso. En

este aspecto se decidieron las autoridades por una norma de mayor nivel de consenso, es

decir una ley nacional.

2.2.d. Permisos de pesca y cuotas de captura

Antecedentes

En el período que va desde la sanción del decreto de facto Nº 17.500, seguido por

las normas posteriores tales como la Ley Nº 20.136 y hasta la sanción de la Ley Federal

de Pesca Nº 24.922 el caladero argentino fue administrado por lo que se conoce como

"sistema olímpico", es decir que todos los buques con permiso de pesca,

mayoritariamente irrestrictos, competían por un recurso único. Este sistema, como bien lo

explica Seitune24

, no era ni malo ni bueno, sino que era el que imperaba en todo el

mundo, derivado del concepto equivocado que se tenía sobre el recurso. Cabe resaltar

que por esos días se pensaba en relación a los recursos ictícolas como elementos

renovables y de alcance infinito, que jamás se agotarían, como ha sucedido con casi

todos los recursos naturales en las últimas décadas del siglo pasado. Este sistema,

24

Seitune Daniel, ―Desarrollo sustentable e la pesca argentina‖, en Revista Pesca y puertos de la Patagonia, nro. 24 24/11/2004, ps ¾, citado por Esain José Alberto, op. cit.

70


incentivado y avalado por las autoridades pesqueras, fomentó una verdadera ―carrera por

la pesca‖ acrecentando progresivamente los niveles de captura y poniendo en grave

riesgo de extinción varias especies25

.

El problema se produce cuando la Argentina incrementa el esfuerzo pesquero

permitiendo el ingreso de una innumerable cantidad de barcos mediante la celebración de

acuerdos con Rusia y la Comunidad Europea en las últimas dos décadas del siglo

pasado. Si la cantidad de recursos alcanzaba para una cantidad de barcos determinada,

queda claro que si el número de barcos se incrementa el número de capturas entonces

sobrepasará el límite que algunas especies pueden soportar. Como se dijo en el Capítulo

I, en este período, la Argentina fue incrementado enormemente el esfuerzo pesquero, es

decir la cantidad de empresas y buques habilitados para ingresar al caladero, lo que se

adicionaba a aquellos que pudieren existir sin autorización de ningún tipo. Esto trajo como

consecuencia la primer gran crisis pesquera de la Argentina que tuvo lugar a partir de

1997. Así las cosas, en el año 2000, en un contexto de redefinición de la política

pesquera, las autoridades del Consejo Federal Pesquero encargaron a la Facultad de

Derecho de la Universidad de Buenos Aires un estudio de revisión de los permisos

pesqueros otorgados con anterioridad (Acta CFP 7/2000), donde se analizó uno por uno

el estado de situación administrativa y legal de más de 600 buques. El objetivo del trabajo

fue determinar la existencia y entidad de los vicios de los actos administrativos para luego

proceder al saneamiento de la flota pesquera. La información resultante de este profundo

trabajo ya no está disponible oficialmente para la comunidad, pese a que podría haber

contribuido al ordenamiento posterior del sector. Sin embargo la conflictividad jurídica

persistió en dicho sector hasta el día de hoy (ver cuadro anexo ―PERMISOS

CUESTIONADOS: el caso del Estreito de Rande‖).

Como respuesta a estas crisis que son mundiales, aparecen los sistemas de

limitación del número de capturas. La crisis del sistema de administración olímpico fue lo

que llevó al cambio por un sistema de cuotificación, que aparece en la Argentina con la

sanción de la Ley Nº 24.922.

Sistema de cuotas de captura

El manejo mediante cuotificación agrega al esquema clásico -sistema olímpico,

25

Esain José Alberto, op. cit.

71


sustentado en la declaración del recurso ictícola como de dominio público y

autorizaciones de pesca mediante permiso precario- medidas cuantitativas de protección

del recurso.

Las mismas tendrán en consideración la recuperación biológica del recurso

limitando el número de capturas para asegurar la supervivencia de las especies en

peligro. La más clásica de las medidas es la que en la Ley Federal de Pesca se denomina

Captura Máxima Permisible (CMP).

El Decreto 748/99 reglamentario de la LFP define en su artículo a la CMP de una

especie como el tonelaje máximo que puede ser capturado anualmente.

Es el Consejo Federal Pesquero la autoridad que decidirá la CMP basándose

primero en el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS), o en este caso, de un estimador

similar: las Capturas Biológicamente Aceptables (CBA), que provendrá de los informes

científicos emitidos por el INIDEP y consideraciones de índole económica y social del

sector pesquero. El RMS impone máxima producción y garantizando mínima degradación

y desaprovechamiento en la utilización de los diferentes ecosistemas.

Del artículo 9 de la LFP quedan establecidas las principales pautas que deberá

cumplir el procedimiento para la toma de la decisión política ambiental de la CMP que,

como se mencionara, incluye la determinación del RMS en base a información científica;

el debate en el Consejo Federal Pesquero con base en ese RMS, pero también

considerando las variables económicas y sociales, y finalmente la decisión de la CMP

anual, por especie.

Recién en 2009, once años después de sancionada la ley, se aprueba el Régimen

General de Cuotas Individuales Transferibles de Captura (CITC): se trata de un

porcentaje de la CMP asignado a cada buque por 15 años, por especie, por zona de

pesca y por tipo de flota. Esto implica que luego de que Consejo Federal Pesquero

establece CMP de la especie en cuestión, la autoridad de aplicación calcula, según el

porcentaje asignado en la CITC, el volumen en toneladas que le corresponde pescar

como máximo a cada buque a lo largo del año. En síntesis, es la división del total de

captura permitido para todo el país (CMP) entre cada barco con capacidad para tomar

recursos vivos marinos.

El artículo 27 de la LFP dispone que: ―A partir de la vigencia de esta ley se asignará

una cuota de captura a cada permiso de pesca, tanto a los preexistentes como a los que

72


se otorguen en el futuro. Facúltase al Consejo Federal Pesquero para que reglamente y

dicte todas las normas necesarias para establecer un régimen de administración de los

recursos pesqueros mediante el otorgamiento de cuotas de captura por especies, por

buque, zonas de pesca y tipo de flota. Las cuotas de captura serán concesiones

temporales que no podrán superar por empresa o grupo empresario aquel porcentaje que

fijará el Consejo Federal Pesquero sobre la Captura Máxima Permisible por especie a

efectos de evitar concentraciones monopólicas indeseadas‖.

A cada permiso de pesca que habilita para el ingreso al caladero, luego se le

deberá agregar una cuota individual de captura, para cada buque. Sin este complemento

el buque no puede tomar el recurso del mar.

El problema que enfrenta el sistema en la actualidad también tiene que ver con el

esfuerzo pesquero porque muchos de los buques que obtienen estas cuotas individuales

quizá no deberían obtenerlas. Como bien dice José Alberto Esaín ―un punto clave será la

falta de sanciones respecto al buque. Este tema es esencial para reducir el esfuerzo

pesquero, ya que muchos de los que están beneficiados con el ingreso al caladero e

incluso con cuotas individuales, serían infractores o barcos con problemas o

irregularidades (art. 27 inc. 5). El permitir el ingreso de este tipo de embarcaciones

infraccionadas, hace que la CMP sea dividida entre muchos más buques y por lo tanto las

cuotas serán menores, lo que puede transformarlas para los actores menores de la

actividad en antieconómicas, obligando en muchos casos a transferencias a los grupos

mayores que concentrarán un alto porcentaje de la captura26. Además, resulta ilegítimo

para el sistema, otorgar cuotas a buques que han sido sancionados por inconductas, los

que evidentemente no deberían ser beneficiados y deberían ser postergados a efectos de

lograr un cambio en las pautas de la actividad. Este elemento es clave y se vincula con el

esfuerzo pesquero. Este tema entonces cobra importancia pues tendrá enormes

consecuencias en la política de protección del recurso‖27

.

PERMISOS CUESTIONADOS: El caso del “Estreito de Rande”28

A modo de ejemplo, un incidente surgido respecto de un buque con permiso por lo menos

26

Ver al respecto el Informe de revisión de los permisos otorgados, realizado por la Universidad de Buenos Aires, encargado por Acta 7 del Consejo Federal de Pesca en del 4/05/2000. 27

Esain José Alberto, op. cit. 28

Acta CFP 28/2010 (15/7/2010) y Acta CFP 35/2010 (16/9/2010).

73


conflictivo sirve para merituar la forma en que las autoridades –en este caso el Consejo Federal Pesquero- actúan en esta materia.

Los antecedentes se reseñan en el Acta CFP 28/2010 del 15/7/2010, donde dice en el punto 2.1.: ‗Exp. S01: 0382228/09: Nota SSPyA remitiendo solicitud de HAMALTAL S.A. y PESCASOL S.A. respecto de los buques MATACO II (M.N. 02243) y ESTREITO DE RANDE (M.N. 0546).´ Del Acta 28/2010 del CFP surge que dos empresas -HAMALTAL S.A. y PESCASOL S.A. solicitan se autorice la transferencia del permiso de pesca y las Cuotas Individuales Transferibles de Captura correspondientes al buque MATACO II (M.N. 02243), en ese momento siniestrado, a favor del buque ESTREITO DE RANDE (M.N. 0546), que se denominará LUCA MARIO.

Uno de los barcos se encuentra siniestrado -MATACO II (M.N. 02243)-, el que transferiría el permiso y la CITC. El otro buque -ESTREITO DE RANDE (M.N. 0546)- que recibiría permiso y cuota, cambiaría de nombre. El mecanismo de transferencia del permiso de un buque siniestrado a otra unidad está previsto en el artículo 30 de la LFP que dice: ―El permiso de pesca sólo podrá ser transferido a otra unidad o unidades de capacidad equivalente, que no impliquen un incremento del esfuerzo pesquero, cuando ésta o éstas reemplacen a la primera por siniestro, razones de fuerza mayor o cuando hubiera llegado al límite de su vida útil, previa autorización de la Autoridad de Aplicación‖.

El problema del caso es que el permiso del Estreito de Rande resulta ser muy conflictivo: El permiso de pesca del Estreito de Rande fue re-inscripto en el Registro de la Pesca por

orden judicial, en virtud de la medida cautelar decretada en los autos ―PESCASOL S.A. C/ PODER EJECUTIVO NACIONAL S/ ACCION SUMARISIMA‖ Expediente N° 45191 F° 76 Año 2002, en trámite por ante el Juzgado Federal de Primera Instancia de Rawson, Secretaría en lo Civil y Comercial.

Se destaca en el informe remitido por la Autoridad de Aplicación que con motivo de la existencia de vicios en el otorgamiento del permiso, por Resolución SAGPyA N° 1264/04 se resolvió requerir la declaración judicial de nulidad, y como medida cautelar, la suspensión de los efectos de los actos administrativos dictados en el Expediente N° 803.790/94 correspondiente al referido permiso de pesca. Los actos que el Estado Nacional pretende suspender son: a) la Resolución SAPyA N° 360/96 que aprobó el proyecto de la sociedad mixta PESCASOL S.A. otorgando al buque un cupo anual de 3800 toneladas de merluza de cola, 2000 toneladas de granadero, 2500 toneladas de bacalao austral; b) la Resolución SAPyA N° 154/97, que aprobó a la firma PESCASOL S.A. la transferencia del permiso de pesca del buque ALVAMAR II a favor del buque ESTREITO DE RANDE (M.N. 0546) y adjudicar a éste un cupo anual de captura de 10.449 toneladas de todas las especies con exclusión de langostino, en calidad de complemento de bodega que se sumaron al cupo otorgado.

Se está entonces ante un buque que poseía un permiso del que a) está pendiente una nulidad en el trámite, b) una medida cautelar suspensiva del mismo, c) que pudo pescar por una orden judicial de las que se muestran como permisos judiciales de pesca, los que permiten desarrollar la actividad por fuera de las políticas pesqueras, en muchos casos ilimitados de acceso al caladero. La Corte ha anulado estas resoluciones judiciales en una enorme cantidad de casos, reivindicando el poder del estado de limitar el acceso de los particulares al caladero

29. Del

29

Estamos en lo que se podría llamar los ―permisos judiciales de pesca‖, es decir sentencias de los tribunales en las que los jueces suspenden la aplicación de resoluciones administrativas o normas de emergencia, para así permitir pescar a buques por fuera de las políticas de protección del recurso del Estado. En algunos casos el fundamento dado era evitar una discriminación arbitraria de las autoridades que daban zonas de veda o limitaban a determinados barcos el ingreso al caladero. En otros, simplemente el retraso de la administración en resolver expedientes de infracciones lo que no le permitía al particular ejercitar su derecho. Como vemos, en este tipo de resoluciones por detrás aparece una tesis según la cual el Estado no puede ejercitar su poder de policía en el manejo del recurso natural limitando derechos, porque con ello puede o discriminar o limitar o restringir (cada sentencia utiliza diferentes argumentos) derechos de particulares. Por detrás pareciera entenderse existen derechos adquiridos. Pero la Corte como veremos,

74


relato del Acta surge que el Estado Nacional se presentó a solicitar el levantamiento de la medida judicial que importa lisa y llanamente uno de estos permisos judiciales referidos, así como ha solicitado la nulidad del permiso del Estreito de Rande y una medida cautelar de suspensión de todos los actos que importan la permisión de acceso al caladero de la embarcación. Respecto a estas presentaciones aún no ha habido medida judicial que resuelva el conflicto.

Notable y sorprendentemente -según se refiere en el acta del Consejo- la autoridad de aplicación en su evaluación entendió que el pedido de las empresas no encuadra en lo dispuesto en el artículo 30 de la LFP (transferencia del permiso de pesca) sino que ―se trata de una

deja de lado este razonamiento. El primer caso que traemos a comentario es ―Pesquera Leal c/Estado Nacional s/medida cautelar‖ (CSJN P. 394. XXXV. ―Pesquera Leal S.A. c/ Estado Nacional - Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca s/ medida cautelar‖. El Dictamen del Procurador Nicolás Eduardo Becerra es del 28 de diciembre de 1999 mientras que la sentencia de la Corte está fechada el 19 de octubre de 2000. Disponible en www.csjn.gov.ar). Los antecedentes son que la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, al revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la medida cautelar solicitada por la empresa pesquera disponiendo que la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación permita la actividad del buque de propiedad de la demandante dentro del alcance del proyecto de pesca oportunamente aprobado por aquel organismo, excluyendo langostino, con las limitaciones del cupo anual establecido evitando infraccionarlo en lo sucesivo por esas circunstancias a partir de la interposición del recurso administrativo pendiente y hasta tanto sea resuelto conforme a la legislación vigente. Estamos ante esta cuestión de actos de la administración limitando la pesca en protección del recurso y particulares que obtienen ante la justicia -en el caso la Cámara Federal de Mar del Plata- una medida cautelar que le permite pescar. Apela el Estado Nacional la resolución y llega entonces a conocimiento de la Corte que comienza declarando procedente el recurso (considerando 3). Luego, en cuanto a la medida cautelar ordenada por la Cámara, la Corte dice: ―Que el pronunciamiento atacado incursiona en el ejercicio de la política estatal de preservación y aprovechamiento de recursos naturales y del poder de policía que desarrolla la Secretaría de Estado con competencia específica en la materia. En efecto, bajo la pretensión se superar la falta de decisión de una petición formulada ante ese organismo, la actora ha obtenido el dictado de una medida virtualmente operativa en el ámbito de la política de pesca. Ello, en razón de que dicha cautela traduce una acción positiva, al otorgar un permiso de captura no concedido por la autoridad administrativa y que se enmarca en una situación de emergencia destinada a la preservación de los recursos naturales, que se proyecta con alta repercusión en el área laboral del sector y a cuyo tratamiento se encuentran abocados los poderes políticos‖ (considerando 5. Agrega además respecto a la cautela que debe gobernar la actividad de los jueces cuando otorgan este tipo de medidas: ―Que, en ese contexto, es exigible el máximo grado de prudencia en la verificación de los recaudos de procedencia de la medida cautelar solicitada, de modo que lo actuado por el a quo aparece como un exceso jurisdiccional en menoscabo de los poderes y funciones atribuidos a las autoridades administrativas por las leyes que las instituyen y les confieren sus competencias respectivas (doctrina de Fallos: 321:190)‖ (considerando 7) . En idéntico sentido se pueden consultar las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en CSJN R. 128. XXXVII. RECURSO DE HECHO ―Rosmar S.A. c/ Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación‖, Dictamen del Procurador Nicolás Eduardo Becerra del 31 de octubre de 2001, y sentencia del 19 de marzo de 2002 suscripta por Julio S. Nazareno - Eduardo Moline O´ Connor - Augusto Cesar Belluscio-Antonio Boggiano-Guillermo A. F. López-Adolfo Roberto Vázquez, disponible en www.csjn.gov.ar, CSJN F. 142. XXXVIII. ―Recurso de hecho, ―Fernández de Balbiano, Esther c/ Costa Brava S.R.L‖. Dictamen del Procurador Nicolás Eduardo Becerra del 6 de noviembre de 2003 y sentencia de la Corte del 27 de mayo de 2004 firmada por Enrique Santiago Petracchi - Augusto Cesar Belluscio - Antonio Boggiano - Adolfo Roberto Vázquez - Juan Carlos Maqueda - E. Raul Zaffaroni, publicada en www.csjn.gov.ar; CSJN I. 1. XL. ―Iannone, Eduardo H. y otros c/ Merlan Atlántico Sur S.A. s/ inc. de nulidad por simulación y/o fraude‖ Dictamen del Procurador Ricardo O. Bausset 23 de abril de 2004 y sentencia del 12 de abril de 2005 firmada por Enrique Santiago Petracchi - Antonio Boggiano - Juan Carlos Maqueda - E. Raul Zaffaroni - Elena I. Highton De Nolasco - Ricardo Luis Lorenzetti publicada en www.csjn.gov.ar; CSJN C. 1329. XXXVI. Recurso de Hecho ―Casime, Carlos Alberto c/ Estado Nacional‖, el dictamen del Procurador es del 15 de febrero de 2001 mientras que la sentencia de la Corte es del 20 de febrero de 2001 firmada por Julio S. Nazareno - Eduardo Moline O‘Connor - Carlos S. Fayt (En Disidencia)- Augusto Cesar Belluscio - Antonio Boggiano (En Disidencia)- Guillermo A. F. López - Gustavo A. Bossert - Adolfo Roberto Vázquez (En Disidencia) publicada en www.csjn.gov.ar.

75


reformulación o reestructuración de flota que implica la modificación de los permisos de pesca, de las autorizaciones de captura y de las CITC de los buques involucrados, razón por la cual corresponde sea resuelta por el CFP‖.

Luego avanza el Consejo citando la evaluación de la autoridad de aplicación diciendo que el actual permiso de pesca con el que cuenta el buque Estreito de Rande debe ser rechazado in limine. Pero luego dice que se podría considerar la aplicación del permiso de pesca y las CITC del buque MATACO II siniestrado a favor del Estreito de Rande olvidándose de la conducta hasta aquí desplegada por el Estreito de Rande, la conflictividad judicial que pesa sobre el mismo, y que el barco se encuentra pescando a pesar que el Estado Nacional ha solicitado la nulidad de todos los actos por los cuales el barco está pescando. Condiciona la transferencia –utilizamos este término porque evidentemente el caso encuadra en el artículo 30 de la LFP- a que simultáneamente se extinga el actual permiso de pesca del Estreito de Rande, cuyo otorgamiento a criterio de la Autoridad de Aplicación y su Servicio Jurídico se encuentra viciado de nulidad. Notablemente de la condición surgen los vicios de las autorizaciones con las que cuenta el buque al que se le transfieren el permiso y la CITC.

Dispone que las CITC del Estreito de Rande -toda vez que las mismas son consecuencia de dichos actos administrativos viciados de nulidad absoluta- se las deba destinar al Fondo de Reasignación correspondiente a cada especie. Entendemos que la transferencia de cuotas y de permisos debería darse a favor de una embarcación que no estén infraccionadas o de la que pendan medidas judiciales a las que la autoridad entienda deben rechazársele in limine las autorizaciones.

Las reglas de prevención y precaución (art. 4 de la LGA) aplicadas a este caso imponen que las autoridades previamente a otorgar este tipo de autorizaciones excepcionales, verifiquen los impactos que pueden producirse sobre el ecosistema y la especie en cuestión. En caso de dudas, o falta de información –entendemos en un caso como el comentado ni siquiera había dudas- no se puede actuar poniendo en peligro el ambiente. Si un barco como el mencionado ya venía teniendo una actividad conflictiva, plagada de nulidades, infracciones y autorizaciones judiciales, deberían las autoridades tomar cartas en el asunto y modificar el criterio para adoptar este tipo de autorizaciones.

2.2.e. Influencia de la Ley General del Ambiente

La emergencia prevista en la LFP evidentemente hoy debe reconsiderarse desde la

LGA y es responsabilidad de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura llevar adelante ello.

La misma no podrá dejar de mantenerse sino en la lógica del derecho ambiental.

Ver la emergencia desde la LGA trae muchos cambios en la concepción de la

misma. Estos son algunos puntos importantes:

El punto de partida es que, este mecanismo de emergencia previsto en la Ley Nº

24.922, así como otros que refieren a recursos naturales o sistemas ambientales

(atmósfera, fauna, aguas), serán considerados desde la sanción de la LGA como

emergencias ambientales.

Esto modifica el foco de atención, el que deberá progresar hacia la protección del

ecosistema marino y no sólo de las especies con valor comercial que puedan estar en

peligro.

76


La base para la adopción de medidas de emergencia ambiental pesquera será la

información científica. Este vector inicial también sufre una modificación en todo el iter

procesal de generación del mismo, el que ahora se traducirá desde la manda de acceso a

la información pública ambiental con participación social.

El proceso se inicia con la decisión de la autoridad de aplicación, la que debería

considerar las medidas de emergencia para una sola especie. De todos modos esto no

implica que la declaración de emergencia deje de lado el enfoque ecosistémico que

deberá tener, pues lo que la norma impone es que las medidas se dirijan a una sola

especie, pero los considerandos de la definición deben tener en cuenta los efectos sobre

la viabilidad de la especie y de las poblaciones relacionadas a ella.

El Consejo sigue participando de la decisión en la etapa posterior, es decir con la

ratificación. Esto permite conservar un alto nivel de consenso sobre todo a la luz de que la

declaración de emergencia se puede dar para espacios del territorio marítimo que son de

dominio provincial (art. 3 de la LFP).

De todos modos, se deberá considerar al momento de la ratificación por el Consejo

de la declaración de emergencia, la instrumentación de formas de participación

ciudadana.

2.3. El dominio y la Jurisdicción de la Nación y las Provincias en la Ley Federal de Pesca

Se ocupa la Ley Federal de Pesca de reglar los derechos de las provincias y de la

Nación respecto a la definición de la política de protección de los recursos vivos marinos.

La LFP plasma una intervención múltiple del Congreso en la regulación del

aprovechamiento del recurso ictícola. En cuanto a nuestra forma de Estado su

intervención hace base en dos principios del federalismo: coordinación y participación.

En cuanto a la coordinación la ley, haciendo pie en la facultad que posee la

federación, a través del Congreso, de arreglar los límites de las provincias (art. 75 inc. 15

de la CN), y la regulación sobre la condición de las cosas (art. 75 inc. 12 de la CN)

elabora el mapa de distribución respecto al dominio y la jurisdicción sobre los recursos

vivos del mar.

77


Acerca de la participación federal30

, ella es utilizada como una técnica para elevar

el nivel de consenso desde que la LFP establece un sistema de distribución coordinada

de espacios de dominio provincial y nacional, pero de jurisdicción concertada. En esto la

LFP adopta una estructura novel, incorporando a las provincias con litoral marítimo a un

órgano, el Consejo Federal Pesquero que ellas mismas integrarán con la Nación, a los

efectos de que en forma concertada y con fuerte nivel de consenso, se adopten

decisiones en materia pesquera para todas las aguas alcanzadas por la LFP, es decir

aguas de jurisdicción provincial y nacional.

En este sentido, se dividen los ámbitos del siguiente modo. Como se mencionó

anteriormente, el artículo 3 de la Ley Federal de Pesca establece que ―Son del dominio de

las provincias con litoral marítimo y ejercerán esta jurisdicción para los fines de su

exploración, explotación, conservación y administración, a través del marco federal que se

establece en la presente ley, los recursos vivos que poblaren las aguas interiores y el mar

territorial argentino adyacente a sus costas, hasta las doce (12) millas marinas medidas

desde las líneas de base que sean reconocidas por la legislación nacional pertinente‖.

Lo primero que surge de la lectura del artículo de la 3 de la LFP es que -ratione

loci- esta norma dispone que son de dominio de las provincias con litoral marítimo:

- los recursos vivos que pueblan el mar territorial adyacente a sus costas hasta las

doce millas marinas y;

- los que poblaren las aguas interiores.

Sobre este ámbito territorial las provincias detentan el dominio de modo exclusivo

aunque la forma de gestionar esos lugares deberá ceñirse a la estructura global pesquera

instaurada por la LFP y las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. De

ese modo la Ley Federal de Pesca pretende ser norma de coordinación de todos los

30

La Constitución federal es una ley de participación federal desde que reconoce la coexistencia armónica de dos órdenes de derecho (Nación, provincias), quienes detentan cuotas del poder total. Pero la estructura tiene un carril de ida y otro de vuelta; pues al mismo tiempo que sucede esa doble participación en la actividad política del orden jurídico total bajo el principio de coordinación, otra de las características del Estado Federal es la de participación, que implica que los Estados miembros saben que son parte constitutiva del Estado central, el que sin ellos no podría existir. Este elemento se expresa sobre todo por la integración en la estructura general de un órgano con integración de las provincias (participación orgánica en la Cámara de senadores). Pero la avenida de retorno nos recuerda que en la indicada organización federal, no obstante la pluralidad de provincias, el territorio del Estado Nacional es uno solo. El principio de unidad territorial así no sólo tiende a salvaguardar la unidad de la federación sino también a resguardar la territorialidad de cada provincia que la integra. Para profundizar se puede ver Bidart Campos Germán, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, T IA, Buenos Aires 2000, p. 645/712.

78


espacios que ella regula, sobre los que pueda decidir en materia de manejo de los

recursos vivos del mar. Es verdad que respecto a los recursos naturales las provincias

poseen dominio originario (art. 124 in fine de la CN) pero esto no significa que esa

capacidad de obtener frutos sobre ese elemento, de explotarlo le impida al Estado

nacional la regulación de la jurisdicción.

Dice Pedro Frías que ―el fenómeno de aceleración de las interrelaciones, sumado

al de especialización y planeamiento, provoca la creciente disociación del dominio y la

jurisdicción. Y correlativamente, por razones de innovación, de escala y de centralización

virtual, este proceso se cumple a pesar del dominio provincial y a favor de la jurisdicción

nacional. Así, el Gobierno nacional interviene históricamente desde las competencias en

materia de comercio interjurisdiccional o internacional, jurisdicción marítima (art. 75 inc. 13

y 116 de la CN), y sobre todo por la competencia que posee para dictar los códigos de

fondo (art. 75 inc. 12 de la CN)‖31

.

La norma entonces declara en primer término que los recursos vivos que pueblan

las aguas interiores y los del mar territorial hasta las 12 millas son de dominio de las

provincias costeras. Respecto a la jurisdicción para el manejo de éstos la manda resulta

diferente.

Dispone el artículo 3 de la LFP -al otorgarles el dominio- dos límites para que las

provincias ejerzan la jurisdicción sobre esos recursos:

- Teleológico32

: el ejercicio de la jurisdicción provincial se debe dar a los fines de la

exploración, explotación, conservación y administración de los recursos pesqueros.

- Procesal: sólo se podrá ejercitar dicha jurisdicción sobre esos recursos "a través del

marco federal que se establece en la presente ley", es decir dentro de la institucionalidad

de la LFP.

El primero obligará a que todas las normas por las que se defina el manejo del

recurso natural y su utilización, deberán tener por fin la exploración, explotación,

conservación y la administración, cuatro acciones que deben considerarse como

sumatorias (no opcionales).

El segundo límite, procesal, en cuanto al manejo de la potestad jurisdiccional

resulta de enorme trascendencia pues impone que la jurisdicción provincial sobre estos

31

Frías Pedro J., Introducción al derecho público provincial, Ediciones Depalma 1980. 32

Relacionado con el fin, con el propósito.

79


recursos de su dominio, sólo se puede ejercitar a través de la LFP que crea el sistema

global de manejo del recurso. Creemos que con esa aclaración de la ley se debe leer el

alcance con que se otorga ese dominio y esa jurisdicción provincial.

Del texto de la norma se desprende que la ley le reconoce a las provincias con

litoral marítimo un derecho mayor que aquel que las anteriores leyes daban (3 millas

según la Ley Nº 18.502)33

, aunque se deja en claro que para ejercitar la jurisdicción sobre

esos recursos se lo debe hacer dentro del marco que la misma ley establece. Esto se da

mediante su participación en el Consejo Federal Pesquero, o mediante la facultad de

instrucción de los sumarios que sobre faltas y contravenciones la misma ley les reconoce

a las provincias por hechos que ocurran dentro de la jurisdicción provincial.

Respecto a la Nación, el artículo 4 dispone: ―Son de dominio y jurisdicción

exclusivos de la Nación, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la Zona

Económica Exclusiva argentina y en la plataforma continental argentina a partir de las

doce (12) millas indicadas en el artículo anterior. La República Argentina, en su condición

de estado ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la Zona Económica

Exclusiva y en el área adyacente a ella sobre los recursos transzonales y altamente

migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies

asociadas a las de la Zona Económica Exclusiva argentina‖.

Aquí la LFP dispone el dominio y la jurisdicción exclusivos de la Nación sobre los

recursos más allá de las 12 millas de dominio provincial; algo lógico desde que este

espacio está fuera del alcance de las provincias; extendiéndose hasta las 200 millas

marinas.

En el segundo párrafo queda establecida también la potestad para la Nación,

mediante el Congreso o el Poder Ejecutivo de reglamentar, concertar y arreglar ―medidas

de conservación en la Zona Económica Exclusiva y en el área adyacente a ella sobre los

recursos transzonales y altamente migratorios‖. Esta potestad deriva de lo normado a

favor del Estado ribereño por la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del

Mar CONVEMAR (art. 62 a 69).

Otro punto interesante para considerar respecto a los artículos 3 y 4 de la LFP es

que, a pesar de que amplían el espacio que traía la Ley Nº 18.502, siguen estableciendo

dos espacios con diferente regulación: por un lado un sector donde los recursos vivos 33

Nos referimos a los arts. 1 y 3 de la Ley Nº 18.502.

80


serán de dominio provincial pero de jurisdicción concertada, y por el otro un espacio de

dominio y jurisdicción exclusiva de la Nación.

En cuanto al alcance de esa jurisdicción exclusiva está claro que la Nación ya ha

ejercitado la misma con la adopción de esta LFP, y en este aspecto ha dimitido de adoptar

un régimen particular y aislado para este espacio que comienza en las 12 millas. Muy por

el contrario ha preferido que las decisiones que se deban adoptar en esas aguas de

jurisdicción nacional, se lleven a cabo de común acuerdo con las provincias en el marco

del Consejo Federal Pesquero. Por este motivo la LFP se presenta como una norma muy

interesante, pues propone un elevado nivel de consenso, de concertación y acuerdos para

el manejo de los recursos vivos del mar.

Independientemente del dominio sobre el recurso según el lugar de donde se lo

extraiga, la jurisdicción para la explotación y conservación debe ser derivada de un

sistema integral y no segmentarse en diferentes decisiones locales, aisladas e

incongruentes. La lógica de la LFP en este sentido es la protección del todo en todo el

espacio marítimo argentino.

En conclusión, de los artículos 3 y 4 de la LFP se desprende:

el dominio exclusivo de las provincias dentro de las doce millas adyacentes a sus

costas y

el dominio exclusivo de la Nación a partir de esas doce millas hasta las doscientas;

la jurisdicción exclusiva para la Nación en la zona económica exclusiva, a partir de

esas 12 millas y más allá respecto de los recursos transzonales, migratorios y

asociados;

la jurisdicción concertada entre Nación y provincias desde la institucionalidad

prevista en la LFP en esas 12 millas adyacentes a la costa.

2.4. Otra Normativa aplicable en materia de pesca y medio ambiente

2.4.a. Ley General del Ambiente Nº 25.675 (LGA)

Esta norma, sancionada en 2002, establece los objetivos e instrumentos de la

política ambiental nacional, incluyendo principios para la interpretación y aplicación de

todas las normas a través de las cuales se ejecute la política ambiental argentina. Brinda

81


un marco general a partir del cual interpretar y aplicar todas las normas sectoriales de

presupuestos mínimos. Impone además una constante revisión de las normas vigentes y

futuras en todos los niveles (municipal, provincial y nacional).

Es una ley mixta, atento que establece tanto presupuestos mínimos de protección

como así también normas de fondo (así consideradas por gran parte de la doctrina)

relativas al daño ambiental. Los presupuestos mínimos establecidos por la LGA pueden

ser complementados conforme lo dispuesto por la Constitución Nacional, por normas

provinciales en tanto no alteren las jurisdicciones locales. Pero nunca pueden ser

desoídos o contradichos por las provincias.

La LGA impone exigencias como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) para

toda obra o actividad que pueda degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o

afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa.

Asimismo, reconoce el derecho de las personas a opinar en procedimientos

administrativos que se relacionen con la preservación y protección del ambiente, en

especial los relativos a EIA. Asimismo, obliga a las personas físicas y jurídicas, públicas y

privadas, a proporcionar información relacionada con la calidad ambiental referida a la

actividad que ellas desarrollan, debiendo además la autoridad de aplicación (Secretaría

de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación) elaborar un informe anual sobre la

situación ambiental del país.

Por último, la LGA consagra principios fundamentales del derecho ambiental. El

principio precautorio es de especial relevancia dado que tiene un efecto de vital

trascendencia para toda la normativa ambiental y no ambiental vigente y futura y para

todos los actos de gobierno. Sucintamente, el principio precautorio en palabras de la

Declaración de Río sobre Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas, implica que ―cuando

haya amenazas de daños serios o irreversibles la falta de plena certeza científica no debe

usarse como razón para posponer medidas efectivas en costos que eviten la degradación

ambiental.‖

2.4.b. Ley de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental Nº 25.831

Otra norma de suma importancia en materia ambiental es la Ley Nº 25.831 sobre

Libre Acceso a la Información Pública Ambiental dado que uno de los pilares de la

defensa del ambiente, dentro de un contexto de democracia participativa, es el derecho

82


de acceso a la información pública en materia ambiental. Sin información es imposible

cumplir con el mandato del artículo 41 CN de defender el ambiente, artículo además que

establece claramente que las autoridades deben proveer información y educación

ambientales.

La Ley Federal de Pesca posee un serio déficit al disponer que los resultados de

los trabajos de investigación sobre los recursos pesqueros deben ser puestos a

disposición de la Autoridad de Aplicación antes de cualquier utilización o divulgación de

los mismos (primer párrafo del art. 13) impidiendo el acceso por la población, conforme

Ley Nº 25.831. Este artículo debe considerarse derogado tácitamente por la Ley General

del Ambiente y la Ley de Acceso a la Información Pública Ambiental.

2.4.c.- Normativa internacional

Existe una batería de instrumentos que ponen foco en limitar aquellas conductas de

la actividad pesquera que signifiquen un excesivo esfuerzo para el recurso, ello con miras

hacia la sostenibilidad del mismo. Un buen ejemplo de ello es el Código de Conducta para

la Pesca Responsable de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (FAO), mencionado en el Capítulo I.

La asociación entre desarrollo sostenible y utilización racional de los recursos

naturales ya se puede verificar en la clásica Declaración de Estocolmo de 1972 donde se

proclama que ―los recursos naturales de la tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la

flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales,

deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una

cuidadosa planificación y ordenación, según convenga‖ (principio 2).

Agrega la Declaración que ―el hombre tiene la responsabilidad especial de

preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y fauna silvestres y su

hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores

adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse

importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y fauna silvestres‖

(principio 4).

83


Informe Brundtland

Frente al creciente deterioro del entorno, Naciones Unidas decidió crear la

Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, que trabajó y deliberó desde

1984 a 1987 para la producción de un informe que se denominó ―Nuestro Futuro Común‖

y que se conoce comúnmente como Informe Brundtland, en homenaje a la presidenta de

la Comisión, Sra. Gro Harlem Brundtland, Primer Ministro y Ministro de Ambiente de

Noruega.

En octubre de 1987, se presentó el informe Brundtland a consideración de las

Naciones Unidas (ONU 1987). Desde Brundtland, las Naciones Unidas ponían en

discusión el modelo de desarrollo y sus nocivas derivaciones sobre el entorno y los

recursos naturales. Al respecto, el núcleo central del informe es su definición de desarrollo

sostenible: ―el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la

generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para

satisfacer sus propias necesidades‖.

CONVEMAR

Por otro lado se encuentra la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho

del Mar (Convención del Mar o CONVEMAR), uno de los tratados multilaterales más

importantes de la historia. Es calificada como la Constitución de los Océanos. Fue

adoptada el 30 de abril de 1982 en Nueva York, Estados Unidos tras nueve años de

negociaciones y entró en vigor el 16 de noviembre de 1994. En nuestro país fue ratificada

por Ley Nº 24.543.

La CONVEMAR confirma el derecho internacional del mar vigente y desarrolla

progresivamente el derecho internacional del mar estableciendo nuevos institutos en la

materia.

Aborda los siguientes temas de Derecho del Mar: límites de las zonas marítimas;

zona económica exclusiva; plataforma continental y alta mar; derechos de navegación y

estrechos para la navegación internacional; Estados archipelágicos; paz y seguridad en

los océanos y mares; conservación y gestión de los recursos marinos vivos; protección y

preservación del medio marino; investigación científica marina; y procedimientos para la

solución de controversias, entre otros.

84


Convenio sobre la Diversidad Biológica

Finalmente, se encuentra la Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB).

Firmada por 150 Jefes de Gobierno en 1992 durante la Cumbre para la Tierra que tuvo

lugar en Río de Janeiro, la CDB se dedica a promover el desarrollo sostenible. Concebido

como una herramienta práctica para traducir los principios de la Agenda 21 en realidad, la

CDB reconoce que la diversidad biológica es algo más que plantas, animales y

microorganismos y sus ecosistemas - se trata de las personas y nuestra necesidad de

una seguridad alimentaria, medicamentos, aire fresco y agua, vivienda, y un medio

ambiente limpio y saludable donde vivir. Los objetivos del Convenio sobre Diversidad

Biológica son "la conservación de la biodiversidad, el uso sostenible de sus componentes

y la participación justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilización de los

recursos genéticos".

El Convenio es el primer acuerdo global para abordar todos los aspectos de la

diversidad biológica: recursos genéticos, especies y ecosistemas, y el primero en

reconocer que la conservación de la diversidad biológica es "una preocupación común de

la humanidad", y una parte integral del proceso de desarrollo. Para alcanzar sus objetivos,

el Convenio - de conformidad con el espíritu de la Declaración de Río sobre Medio

Ambiente y Desarrollo - promueve constantemente la asociación entre países. Sus

disposiciones sobre la cooperación científica y tecnológica, acceso a los recursos

genéticos y la transferencia de tecnologías ambientalmente sanas, son la base de esta

asociación.

Éste resalta el valor de la biodiversidad marina y costera, con un programa

específico de trabajo y decisiones exclusivas en dicha materia en cada una su

Conferencia de las Partes. Reconoce ampliamente que los mares enfrentan amenazas

inducidas por el hombre relativas a las actividades industriales como la pesca y el

transporte, los efectos de la eliminación de residuos, el exceso de nutrientes de la

escorrentía agrícola y la introducción de especies exóticas y que si la humanidad no llega

a comprender la vulnerabilidad y la escasa capacidad de recuperación de la vida en el

mar, la historia relativamente breve de la especie humana enfrentará un destino trágico.

El convenio destaca que una de las mayores amenazas para los ecosistemas

marino-costeros son: la pesca no sustentable, la pesca ilegal y destructiva, como así

también la no reportada y no regulada.

85


El objetivo 6 del Plan Estratégico del Convenio para el período 2011-2020

establece que para 2020 los stocks pesqueros y de invertebrados así como de plantas

acuáticas deben ser manejados en forma sustentable, legalmente y aplicando el enfoque

ecosistémico, para así evitar la sobrepesca, aplicando planes y medidas para todas las

especies en riesgo, de forma que las pesquerías no produzcan impactos adversos sobre

especies en peligro y ecosistemas vulnerables y el impacto sobre stocks pesqueros,

especies y ecosistemas se dan dentro de límites seguros en términos biológicos.

Argentina aprobó este Convenio por Ley Nacional Nº 24.375 con lo cual su texto

constituye derecho interno. Una de las indicaciones de la CDB es el dictado de una

Estrategia de Biodiversidad a nivel local. En este sentido, Argentina aprobó por

Resolución 91/2003 de la SAyDS la Estrategia Nacional de Biodiversidad la cual prevé en

materia pesquera: el armado de planes de acciones en temas sectoriales (entre ellos

pesca), la vinculación de los programas sectoriales de conservación con los programas de

otras áreas como agricultura, pesca, minería, industria, productos artesanales y

educación, la mejora del sistema de explotación pesquera en los ambientes acuáticos

marinos y continentales, sobre la base de la conservación de los recursos y la

sustentabilidad de los modos de aprovechamiento y el dictado de normas o incentivos a

las actividades agropecuarias, de forestación, pesqueras y mineras -o eliminar los que

produzcan efectos adversos- que impulsen a los propietarios o usuarios de los recursos

naturales, cuando sea pertinente, a mantener inalterada una proporción del hábitat natural

como parche remanente, de acuerdo con los criterios técnicos que se sugieran

oportunamente en las respectivas reglamentaciones.

2.5. El imperioso entrecruzamiento entre la legislación pesquera y ambiental34

2.5.a. La Ley Federal de Pesca desde la Ley General del Ambiente

En los últimos 30 años ha tenido lugar una dura evaluación respecto de los efectos

que la pesca produce, tanto sobre su propia sustentabilidad como la sostenibilidad del

ambiente donde ella se lleva a cabo. Esto impone la necesidad de repensar muchos de

34

Se sigue en este punto el libro de Esain José Alberto, Pesca y Derecho Ambiental, Editorial Abeledo Perrot, (en prensa).

86


los contenidos jurídicos que regulan la actividad pesquera, con un fuerte cambio de

concepción.

El sector pesquero no escapa al mandato de desarrollo sustentable consagrado en

el artículo 41 de la Constitución Nacional y en acuerdos internacionales de los cuales

Argentina es parte, como así también a las disposiciones de la ley base en materia

ambiental de nuestro país como es la Ley Nº 25.675 que impone la revisión de todas las

leyes sectoriales vigentes a la fecha de su sanción (2002) para que se ajusten a sus

disposiciones y no se contraríen.

Un aspecto a tener en cuenta respecto a una visión ambiental del régimen de la

pesca es poner énfasis en los ejes principales (institutos) de manejo del recurso. El

aprovechamiento del recurso natural se da desde dos nociones fundamentales del

régimen pesquero, redefinidas a partir del derecho ambiental: la declaración de uso

público de los recursos vivos del mar, incluidos entre los bienes de dominio público con el

monopolio del Estado en el manejo del mismo y un régimen de administraciones desde el

derecho público, con la autorización como técnica mediante la cual se instrumenta la

regulación global de la actividad.

La alteración de la biósfera era hasta hace pocos años impensable. Hoy la

situación ambiental establece límites al accionar de los humanos para impedir este tipo de

consecuencias porque pueden perfectamente configurarse.

La limitación entonces no será la frontera legal impuesta sino el círculo externo de

los derechos a partir del cual la comunidad podrá establecer el contorno legal en sentido

estricto hacia adentro35

. A esto se refiere nuestra Carta Magna al hablar de utilización

racional de los recursos naturales.

Dice Lorenzetti que lo racional remite por antonomasia a un juicio de

proporcionalidad de medio a fin (conforme doctrina de la Corte en fallos 250.450, entre

otros) de modo tal que si se trata de la explotación de una especie animal, la misma debe

ser en cantidades coherentes con los niveles normales de producción y demanda. Lo

contrario, una explotación excesiva, desproporcionada, ocasionará una innecesaria

mortandad, impactando a la larga el nivel de reproducción existente36

.

De esto se trata en el caso de la pesca. Estamos ante una actividad de utilización

35

Loperena Rota Demetrio, Principios de Derecho Ambiental, Editorial Civitas, Madrid, España, 1998, p. 24. 36

Lorenzetti Ricardo, Teoría del derecho ambiental, Editorial La ley, Buenos Aires, 2008, p. 27.

87


de un recurso natural que no puede consentir una explotación excesiva pues ello

importará el agotamiento del recurso, impidiendo que las generaciones futuras puedan

utilizarlo como las actuales lo hacen (principio de intergeneracionalidad).

Desde la Constitución Nacional se desprende una lógica que interrelaciona las

normas que regulan la utilización de los recursos naturales con las de protección del

ambiente y que considera a aquellos como bienes ambientales propugnando su uso

sostenible y racional. Son ellas las que definen el nuevo rol que debería pretenderse de la

Ley Federal de Pesca si se la observa desde la Ley General del Ambiente.

La reforma constitucional de 1994 significó el ingreso a un modelo de sostenibilidad

en el desarrollo, inscripto en una nueva estructura de democracia participativa, mutando

de democracia por mayorías a un modelo de democracia de consensos.

La reforma mencionada además modificó varios aspectos centrales, resultando en

novedades tanto en el ámbito institucional como de derechos. El llamado advenimiento de

los derechos de la tercera generación y, dentro de ellos, el derecho a vivir en un ambiente

sano y equilibrado ha cambiado las estructuras centrales obligando a una redefinición de

muchos institutos. Entre otros temas, los derechos ambientales en tanto son considerados

derechos de incidencia colectiva, imponen límites concretos al ejercicio individual de los

derechos.

Algunos de los aspectos importantes que trajo consigo la reforma constitucional

son:

Democracia semi-directa: el ciudadano común pueda presentar proyectos de ley

al Congreso (art. 39) el plebiscito y la consulta (art. 40);

Órganos de control: ingresan nuevos espacios de control de la actividad de los

poderes públicos (Auditoria General de la Nación, Defensor del Pueblo de la

Nación, Consejo de la Magistratura, Jurado de Enjuiciamiento);

Democracia participativa: a) Derechos de incidencia colectiva en los artículos 41

y 42 de la Carta Magna, así como la fórmula genérica del segundo párrafo de su

artículo 43; b) Acceso a la información pública: habeas data, la intensa protección

que en materia de ambiente y consumidor las autoridades deben dar al acceso a la

información en los artículos 41 y 42 de la Constitución; c) Participación ciudadana:

en materia de consumidor (art. 42), pero sobre todo en las reglas con jerarquía

constitucional que traen los convenios internacionales de derechos humanos (art.

88


75 inc. 22); y d) Desarrollo sostenible: el nuevo modelo de desarrollo obliga a

repensar las estructuras de desarrollo económico ahora considerando su

sostenibilidad en el ya referido artículo 41.

Es de suma importancia el reconocimiento de derechos de incidencia colectiva y la

consiguiente regulación de nuevos legitimados para su defensa (asociaciones de defensa

de tales derechos y Defensor del Pueblo). Esto es un renunciamiento que el Estado hace

a favor de los ciudadanos dentro del marco de la representatividad. Antes, los bienes de

la colectividad se administraban y protegían a través de la actividad de la Administración.

Actualmente las formas legales que prevén estas nuevas legitimaciones para la defensa

de estos bienes, admiten la participación ciudadana para su defensa ante la justicia.

Otra adición sustancial de la reforma de 1994 es la consagración de la noción de

desarrollo sustentable. El primer párrafo del artículo 41 consagra el derecho humano al

desarrollo sustentable, además del derecho al ambiente sano, por su parte, el

constituyente dispone en el segundo párrafo que las autoridades deberán velar por la

―utilización racional de los recursos naturales‖, es decir que las obligaciones de las

autoridades deberán desenvolverse en un marco de sostenibilidad del desarrollo. Esto

significa que hoy el explotar una industria lícita, o utilizar los recursos naturales, se

encuentra limitado ya no solamente por los clásicos parámetros de policía –legalidad,

razonabilidad, igualdad, proporcionalidad - sino además de sustentabilidad.

En este contexto, todo ejercicio de un derecho individual recibirá actualmente como

limitación extra los diferentes elementos derivados de la normativa ambiental. No habrá

industria lícita o permiso de pesca si no funciona ella en el marco de la sostenibilidad

(arts. 14, 28 y 41 CN).

El régimen jurídico de los recursos naturales (entre los cuales se encuentran los

peces) ha ingresado al mundo del desarrollo sostenible. En palabras de Lorenzetti ―el uso

sustentable y la gestión sustentable son nociones esenciales que implican un cambio en

la visión de los bienes individuales que luego componen el bien jurídico colectivo

denominado ambiente. La sustentabilidad suele predicarse actualmente respecto de

cualquier actividad relacionada con el ambiente: la explotación de los recursos forestales,

la minería, el aprovechamiento del agua, la pesca y caza, el ecoturismo, la actividad

89


agropecuaria, el manejo de los residuos, etc.‖37

La Constitución Nacional trae normas que imperativamente mandan al Estado a

gestionar con una nueva lógica, que implica un derecho del ciudadano. La participación

ciudadana se encuentra ahora regulada por la Ley Nº 25.675 en sus artículos 19 a 21 y el

acceso a la información en sus artículos 16 a 18. Cualquier esquema que se pretenda dar

por fuera de este sistema, implicará una violación al derecho vigente.

Así como la Ley Federal de Pesca no contiene normas referidas directamente al

acceso a la información pública ambiental y se las encuentra en las Leyes Nº 25.675,

25.831 y Decreto Nº 1172/03, respecto a la participación ciudadana sucede algo similar.

El derecho a la participación en la gestión de las políticas ambientales integra claramente

el derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado porque esa es la manera en que el

derecho se integra con contenidos de fondo y con herramientas de protección. La

participación pública se presenta como un principio central del Derecho Ambiental,

consolidado no solo en el principio 10 de la Declaración de Río sino también en el artículo

23 de la Carta de la Naturaleza y el 14 del Protocolo de Biodiversidad.

Asimismo, la participación ciudadana ha sido expresamente reglada en acuerdos

internacionales de derechos humanos que poseen jerarquía constitucional (art. 75 inciso

22) y que son derecho interno:

El artículo 21.1 de la Declaración Universal de Derecho Humanos que dice que

toda persona tiene derecho a ―participar en el gobierno de su país directamente o

por medio de representantes libremente escogidos‖;

El artículo 23.1 apartado a) de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos, exige que todos los ciudadanos deben gozar -entre otros derechos y

oportunidades- del de ―participar en la dirección de los asuntos públicos,

directamente o por medio de representantes libremente elegidos‖;

El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 4 el art. 20

de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre siguen la

misma línea.

La nueva lógica impone una administración sostenible, un régimen de tutela

particular y una gestión participada. Una democracia participativa también implica la

37

Lorenzetti Ricardo, op. cit., p. 45.

90


posibilidad de acceder libremente a información pública.

Cabe resaltar de todos modos que la Ley Federal de Pesca contiene algunos

elementos específicos en términos de acceso a la información. Todos los registros

contemplados en la LFP quedan alcanzados por las regulaciones relativas al acceso a la

información pública ambiental.

Estos registros son:

Registro de Antecedentes: la Autoridad de Aplicación tiene que ―aplicar sanciones,

conforme el régimen de infracciones, y crear un registro de antecedentes de

infractores a las disposiciones de la presente ley, informando de las mismas al

Consejo Federal Pesquero‖ (art. 6.h)

Registro de Pesca: será llevado por la Autoridad de Aplicación, y en el que deberán

inscribirse ―todas las personas físicas y jurídicas que se dediquen a la explotación

comercial de los recursos vivos marinos en las condiciones que determine la

reglamentación‖ (art. 41)

Registro especial a cargo de Prefectura: ―para la distribución de la cuota se

seguirán los mismos criterios establecidos en el artículo 27. La inscripción de los

contratos y el asiento respectivo se harán en un registro especial que tendrá a su

cargo la Prefectura Naval Argentina, sin perjuicio de la fiscalización y control a

cargo de la Autoridad de Aplicación‖ (art. 36)

Todos estos instrumentos administrativos de recolección de información son

información ambiental pues tratan de actividades que se desempeñan sobre el entorno. A

ellos se agrega la información producida por el INIDEP que encuadra en el artículo 2.a de

la Ley Nº 25.831 pues los informes sobre el estado del recurso pesquero, claramente

tratan del ―estado del ambiente‖ porque se ocupan de ―alguno de sus componentes

naturales‖ ―incluidas sus interacciones recíprocas‖. No sólo se referirán a éstos sino

además a la ―actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos significativamente‖

pues el resultado de los informes es lo que permite saber el estado actual y además tener

un diagnóstico del recurso a futuro (sostenibilidad).

La estructura ambiental argentina está compuesta de dos tipos de leyes nacionales

de presupuestos mínimos: una ley general como la LGA y las leyes sectoriales. La ley

general incluye en un solo cuerpo legislativo todos los componentes esenciales que

integran el bien jurídico protegido por la Constitución Nacional en su artículo 41. Luego

91


estos contenidos se desarrollarán en las leyes sectoriales, referidas a los espacios

particulares de regulación. La LGA – a priori – ha sido pensada para dar el resumen

acotado de derecho ambiental, a ser desarrollado en normas sectoriales.

Pero no sólo la LGA se desarrollará desde las leyes sectoriales que le sigan en el

tiempo, sino que además ella viene a ordenar las leyes pasadas, renovando su

interpretación y las cuales sólo seguirán vigentes en tanto no contradigan a la LGA.

Al momento de sancionarse la LGA, existía una enorme cantidad de normas de

todo tipo sobre temas especiales referidos a la protección del ambiente, entre ellos la Ley

Federal de Pesca. Muchas de estas leyes viejas siguen vigentes en la actualidad. La LGA

no puede derogar toda la legislación anterior a su sanción sino que se trata de que la

LGA, sin derogar las leyes previas, ordene el sistema a modo de ley marco, evitando la

derogación de reglas clásicas pero reconvirtiéndolas.

La LFP es una ley ambiental sectorial anterior la LGA. El desafío en el año 2002 al

dictarse la LGA era cómo ordenar ésta, entre otras, leyes sectoriales que, siendo

especiales y anteriores, se impondrían sobre la ley general por el mecanismo clásico de

interpretación del derecho. La regla dispone que ley general no deroga ley especial

anterior, salvo derogación expresa o manifiesta incompatibilidad38

.

Una solución era derogar expresamente las normas anteriores. El inconveniente es

que semejante decisión provocaría un colapso en el sistema, pues quitarían todas esas

normas sobre el ambiente o recursos naturales generándose enormes lagunas. Lo que se

debe lograr es la primacía de la ley general por sobre la ley sectorial anterior, pero sin

anulación de las últimas.

Entre muchas otras cosas, la Ley Nº 25.675 debe considerarse como una ley

marco porque contiene el instituto que caracteriza a esta tipología de leyes: el principio de

supletoriedad, que ordena el modo de vigencia de la LGA respecto a las leyes sectoriales

anteriores.

El artículo 3 de la LGA establece el mecanismo de supletoriedad cuando dispone

que: ―La presente ley regirá en todo el territorio de la Nación, sus disposiciones son de

orden público, y se utilizarán para la interpretación y aplicación de la legislación específica

38

CSJN 4.6.45, JA 1945-III-69; CFCórd. 13.11.58, JA 1959-II-682; CCom., 23.3.38, LL 10-32: SCB, 11.11.58, JA 1959-I-503: STSFe, 4.5.54, J 5-13 citado en Salas Acdeel Ernesto, Código Civil anotado, y leyes complementarias anotados, T 1, 2da edición actualizada, Depalma, Buenos Aires 1992, p. 19.

92


sobre la materia, la cual mantendrá su vigencia en cuanto no se oponga a los principios y

disposiciones contenidas en ésta.‖ Aquí la LGA marca una diferencia respecto a otras

normas, pues ella ni dispone la expresa derogación de leyes especiales anteriores, ni las

excepciona totalmente, sino que establece la prioridad de los contenidos de la LGA

respecto a los de la ―legislación específica sobre la materia‖, los que sólo sobrevivirán en

la medida que ―no se opongan a los principios y disposiciones contenidas en la ley

marco.‖

La LGA no deroga entonces las normas especiales anteriores, sino que las hace

sobrevivir en la medida que no contraríen sus contenidos. En consecuencia las leyes

ambientales anteriores se mantienen vigentes, pero de un modo diferente al que tenían

antes de la publicación de la LGA. Ella obliga a una relectura de las normas sectoriales

dictadas en tiempos anteriores, las que ahora se nutrirán de los contenidos de la ley

marco, bajo apercibimiento de perder su vigencia o ser declaradas nulas.

La LFP, como ley sectorial que es, contenía 75 artículos al sancionarse la LGA el

26 de noviembre de 2002. Desde esa fecha su texto serán esos 75 artículos más todos

aquellos de la Ley Nº 25.675 que le sean aplicables, tanto para completarla, como para

modificarla, en caso de ser necesario.

Conforme lo arriba expresado, la Ley Federal de Pesca, como toda otra ley

ambiental sectorial anterior a la LGA, necesita hoy ser releída y reinterpretada.

Germán Bidart Campos señala en cuanto a la interpretación de la Constitución que

ella sufre un desdoblamiento para el operador jurídico que emprende esa tarea en: a) la

interpretación ―de‖ la Constitución y, b) la interpretación ―desde‖ la Constitución. La

interpretación ―de‖ la Constitución toma en cuenta las normas de la Constitución formal,

las interpreta en sí mismas y en su plano. La interpretación ―desde‖ la Constitución

desciende hacia el plano infra-constitucional. Empieza valiéndose de la interpretación ―de‖

la Constitución y una vez que la ha efectuado, la proyecta a las normas inferiores a la

Constitución y la utiliza para interpretar, ―desde‖ la Constitución, todo el resto del orden

jurídico derivado39

.

Esta tesis puede ser aplicable al sistema ambiental, compuesto por ley general y

leyes sectoriales. En cuanto a la interpretación de la LGA, como primer paso se debe

considerar el contenido de la LGA en soledad. Se tiene que apreciar su lógica e incluso, 39

Bidart Campos Germán, Tratado de Derecho Constitucional Argentino, T IB Editorial Ediar, 2001.

93


su integración con otros institutos de derecho ambiental que pueden estar regulados en

leyes sectoriales derivadas de la propia LGA. Luego sí, se puede pasar a una segunda

etapa de interpretación hacia la LGA poniendo el foco en este caso en la Ley Federal de

Pesca.

Por ejemplo, aplicándolo específicamente al tema de acceso a la información

pública ambiental, para lograr el trasvasamiento de los contenidos de la de LGA a la LFP

en esta materia se tendrá que interpretar los alcances que posee esta materia en la LGA,

es decir, sus artículos 2, 16,17 y 18 sumando las normas que desarrollan ese instrumento:

Ley Nº 25.831 y el Decreto PEN Nº 1172/03 a nivel nacional.

Si se pretendiera solamente interpretar los contenidos de la LFP sumados a los

institutos de la LGA sin antes revisar el sistema puro de la LGA (interpretación desde) en

materia de acceso a la información por ejemplo, no se podrá considerar la Ley Nº 25.831

ni el Decreto Nº 1172/03 porque ellos no provienen del texto de la LGA. Entonces se

tendría en materia de acceso a la información en la LFP sólo los artículos 16, 17 y 18

LGA. En cambio si previo a analizar las normas específicas de acceso a la información se

interpreta el sistema de la LGA, ello obligará a considerar sus normas más las que con

ella se relacionan. Luego sí, se podrán completar los aspectos de la LFP en términos de

acceso a la información pública ambiental.

2.5.b.- Los mecanismos pesqueros de protección del recurso como instrumentos de conservación del ambiente: la CMP.

La Captura Máxima Permisible como instrumento de derecho ambiental.

El primer instrumento de conservación que enumera el legislador, y que ahora

traduciremos como de protección del entorno es la Captura Máxima Permisible (CMP en

adelante).

La pesca como medio de subsistencia es sin lugar a dudas la continuación de un

hilo conductor histórico que se inicia en los albores de la existencia humana, como una

actividad que se encuentra regida por principios que obedecen a un orden propio40

. El

hombre debe pescar la cantidad justa. Si se excede en su explotación, consumirá un

regalo de la naturaleza que difícilmente pueda reponerse.

La Captura Máxima Permisible es un tope máximo en la cantidad de peces que

40

Villasante Andreani Sebastián, ―La pesca como preservación del orden natural‖.

94


puede ser extraído del mar en un concreto caladero o respecto a una especie o conjunto

de especies específicos y en un período determinado. Está concebido tradicionalmente

como una medida de protección de los recursos con el fin de impedir su sobre

explotación, impidiendo una intensificación de las capturas41.

Como bien explica Barrio García, su propósito encaja en el contexto de mantener la

práctica pesquera dentro de unos márgenes razonables, extrayendo la mayor cantidad de

pescado dentro de unos parámetros que permitan la regeneración de los caladeros. Este

mecanismo es para el autor la expresión de un principio de desarrollo sostenido aplicado

a la pesca respecto a determinadas existencias de interés. Es, asimismo un límite

cuantitativo que se complementará con aquellas otras medidas de naturaleza cualitativa

(medidas técnicas de conservación) a fin de lograr una actividad de extracción equilibrada

que permita la recuperación biológica de los bancos pesqueros.

Martín Mateo dice al respecto que ―un conjunto de circunstancias alimenta la

espiral que presiona insistentemente hacia el incremento de las capturas, al hilo por cierto

de impulsos dimanados del ortodoxo comportamiento del mercado: menos rendimiento de

las capturas, disminución de la oferta, demanda creciente, incremento de los precios,

mayor resultado de la presión pesquera. La ruptura de este terrorífico circuito sólo puede

venir de disminuir, vía autoridad o convenio inter-partes, el número de barcos pesqueros,

y su capacidad de captura, sincronizando los volúmenes totales extraídos con los

rendimientos de la masa de recursos. En síntesis, protegiendo de alguna manera los

bienes comunes, de acuerdo con las técnicas conocidas para la tutela de la biósfera,

aplicadas por el Derecho Ambiental‖42

.

Este mecanismo, en nuestro país, desembarca con la LFP. Reconocemos sus

antecedentes en las normas de la Comunidad Europea, donde, por propuesta de la

Comisión en 1976, el sistema de TACS (Totales Admisibles de Captura) fue trasladado

dentro del paquete de medidas que acompañaban la extensión conjunta del espacio

marítimo comunitario. En ese entonces se fijó un modelo de gestión del esfuerzo de pesca

por limitación de las capturas mediante la determinación de los TAC comunitario y su

posterior reparto entre los Estados miembros bajo forma de cuotas nacionales. Luego se

41

Barrio García Gonzalo A., Régimen jurídico de la pesca marítima, Editorial Marcial Pons, Madrid, España, 1998, p. 319. 42

Martín Mateo Ramón, Díez Sánchez José (col), Tratado de derecho ambiental: Recursos naturales, Volumen 3, Editorial Trivium, Madrid, 1997, p. 189.

95


daba la distribución en cada miembro del total que a ese país le había tocado, entre las

embarcaciones sujetas a su jurisdicción.

En nuestro país la Captura Máxima Permisible es un límite cuantitativo. Está

dirigida a establecer el tope máximo de peces a ser extraído del mar por especie, en un

año. Es una medida de utilización racional del recurso con el fin de impedir su

sobreexplotación, impidiendo que las capturas sobrepasen el límite de regeneración que

biológicamente la especie puede soportar.

El concepto legal de la CMP aparece reglado en el Decreto Nº 748/99

reglamentario de la LFP, el que en su artículo 9 dice: ―Se entenderá por Captura Máxima

Permisible (CMP) de una especie, el tonelaje máximo que puede ser capturado

anualmente, fijado por el Consejo Federal Pesquero, en función del Rendimiento Máximo

Sostenible (RMS) y consideraciones de índole económica y social del sector pesquero. La

Captura Máxima Permisible (CMP) podrá ser revisada con fundamento en la conservación

del recurso‖.

De la definición del artículo 9 surgen varios elementos:

1. Rendimiento máximo sostenible,

2. Revisión y mutabilidad,

3. Conservación del recurso.

El artículo 8 del decreto Nº 748/99 define el rendimiento máximo sostenible (RMS)

diciendo: ―Se entenderá por Rendimiento Máximo Sostenible (RMS) de una especie, el

tonelaje máximo que puede ser capturado anualmente sin afectar su conservación‖

Esta regla inicial (RMS), integrará luego la decisión de política ambiental que

llamamos captura máxima permisible. Si verificamos el contenido de este RMS el mismo

conjuga dos de los principios esenciales que trae la LGA: la equidad intergeneracional

(art. 4) y la máxima producción con mínima degradación (art. 10).

Este elemento, es el centro neurálgico al que luego se le adosarán otros factores

para completar la CMP. Vale la pena tener en cuenta que el RMS es un dato de neto corte

científico, que lo dará el INIDEP en sus informes y que permitirá saber cuánta cantidad de

recursos vivos marinos se puede tomar en el año, sin comprometer la conservación de la

especie y del ecosistema en que ella habita.

El segundo elemento es la revisión y la mutabilidad de la noción. La CMP es

revisable según lo dispuesto en el artículo 9 del decreto Nº 748/99, con fundamento en la

96


conservación del recurso. Es decir que la CMP no resulta ser una edición inmutable, pues

si el estado de las especies en el período en que se está ejecutando la misma se ve

dañado, en emergencia, puede ser que la CMP se modifique, por razones de

conservación. Esto se relaciona con el concepto de manejo adaptativo, tan útil en este

tipo de políticas en la gestión de recursos naturales.

Finalmente, el tercer elemento es la conservación, aspecto nuclear de la CMP que

está presente en su objetivo. Este contenido se inscribe como el resto de los instrumentos

enumerados en el Capítulo VII de la LFP en la conservación, protección y administración

de los recursos vivos marinos.

Dice el Diccionario de la Real Academia Española que conservar es ―mantener algo

o cuidar de su permanencia‖. De ésto se tratan estos instrumentos, tanto la CMP como los

que explicaremos a continuación, de lograr que las especies no se agoten por una

excesiva sobreexplotación.

Este elemento será reestructurado desde la LGA. A partir del 2002 la conservación

se debe interpretar como conservación del ecosistema, y no sólo de la especie en

cuestión. En esta lógica debemos desarrollar este instituto.

2.5.c. Otras medidas de conservación del recurso y protección del ecosistema

Como acabamos de ver no se puede pensar solo en medidas de protección

cuantitativas, dirigidas a establecer un número máximo de capturas, sino que además se

las debe acompañar de medidas de tipo cualitativo, tales como tamaños mínimos de las

especies, tipos de mallas, longitud de redes, empleo de tales o cuales artes de pesca,

vedas temporales o espaciales.

El objetivo fundamental perseguido por este tipo de medidas técnicas es crear

condiciones tales que se minimice el número de capturas de juveniles. En la consecución

de este objetivo los medios que se utilizan principalmente son el establecimiento de

diversos instrumentos para la mejora de la selectividad de las artes de pesca, el

establecimiento de unos tamaños mínimos de la especies que pueden ser pescadas y la

delimitación de zonas que estacional o permanentemente deben quedar cerradas a la

pesca comercial.

Por lo general provienen de organismos internacionales que adoptan

97


recomendaciones desde determinadas comisiones pesqueras.

Veamos algunas para saber de qué se tratan:

• Selectividad de las artes de pesca. Este tipo de medidas apuntan a aumentar la

selectividad de determinadas artes de pesca de arrastre debido a que, dada la pequeña

dimensión de las mallas que se autorizan, se capturan un gran número de juveniles. Estas

medidas inciden fundamentalmente en la anchura de las mallas utilizadas en la parte

terminal (en el copo y ante-copo), aunque la selectividad del arte depende también del

número de mallas existentes en esa misma zona e incluso en el modo de armar el

aparejo.

• Zonas o épocas de vedas. Se busca con esta medida proteger ciertas zonas vinculadas

a etapas concretas del ciclo vital de los peces. Se distinguen las zonas de desove en las

que se concentran los genitores en las fases de fecundación y puesta, de los criaderos

donde se agrupan los peces más pequeños. La protección de los criaderos (más que la

de las zonas de desove) es la medida más importante para garantizar la buena

explotación y la continuidad de los recursos.

• Las tallas mínimas. La definición de las tallas mínimas procura evitar la captura de

juveniles. La escasa selectividad de las artes de pesca hace que en ocasiones sea

prácticamente imposible evitar su captura, sobre todo en la técnica del arrastre.

Todas estas definiciones, desde el desembarco de la Ley General del Ambiente, deberían

tener como componentes internos los siguientes aspectos: la información pública

ambiental, la participación ciudadana, los principios de prevención y precaución y el

enfoque ecosistémico.

98


3. Organismos con competencia en materia pesquera

3.1. Organismos Nacionales

3.1.a.- Subsecretaría de Pesca y Acuicultura (SsPyA)

Dentro de la estructura del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, creado a

fines de 2009, existe la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, con tres

Subsecretarías para los tres temas específicos: agricultura, ganadería, y pesca y

acuicultura (abarcando tanto pesca continental como marítima).

La Subsecretaría de Pesca y Acuicultura es la autoridad de aplicación de la Ley

Federal de Pesca. De esta última dependen tres Direcciones:

Dirección de Normativa Pesquera

Dirección de Economía Pesquera

Dirección de Acuicultura

Dirección de Pesca Continental

Dirección Nacional de Coordinación Pesquera

Registro de la Pesca

Dirección de Administración Pesquera

Dirección de Control y Fiscalización

Dirección Nacional de Planificación Pesquera

Dirección de Economía Pesquera

Dirección de Acuicultura

Dirección de Pesca Continental43

En este esquema llama la atención que existan áreas específicas para la pesca

continental y la acuicultura pero no para la pesca marítima.

El perfil político institucional de esta área de gobierno se emparenta más con el

concepto clásico economicista que en pesca significa políticas de explotación del recurso

con valor comercial, sin considerar las externalidades ambientales. Es deber de la

Subsecretaría de Pesca actuar fuertemente en defensa del recurso merlucero a fin de

asegurar su sustentabilidad en el largo plazo tanto en términos de salvaguarda de la

especie (enfoque conservacionista) como salvaguarda de las numerosas fuentes de

43

Fuente: http://www.minagri.gob.ar

http://www.minagri.gob.ar/

99


trabajo que dependen de la merluza común hubbsi (enfoque social).

Veremos a continuación que la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura depende del

Ministerio que está vinculado estrechamente con la promoción de las actividades

productivas. Si no se integra la política de protección sobre los recursos vivos del mar al

sistema de pesca en la Argentina las disposiciones de las normas al respecto de poco

servirán. Este punto entonces es esencial.

Esto redundaría en que la persona que titularice el área de pesca no posea sólo un

perfil sectorial, sino en el marco del desarrollo sostenible, es decir considerando la

protección de los recursos ictícolas y los demás recursos vivos del mar.

El funcionamiento de áreas de administración de recursos naturales, como es en

este caso la pesca, debe reorientarse a la nueva visión ambiental del Derecho vigente, lo

que podría lograrse con un reordenamiento orgánico funcional o bien jerarquizando el rol

de la autoridad ambiental nacional.

3.1.b.- Consejo Federal Pesquero (CFP)

El Consejo Federal Pesquero fue creado por la Ley Federal de Pesca y lo trata en

su artículo 5: ―Créase el Consejo Federal Pesquero, el que estará integrado por: a) Un

representante por cada una de las provincias con litoral marítimo; b) El Secretario de

Pesca; c) Un representante por la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo

Sustentable; d) Un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio

Internacional y Culto; e) Dos representantes designados por el Poder Ejecutivo Nacional.

La presidencia será ejercida por el Secretario de Pesca. Todos los miembros del Consejo

tendrán un solo voto. Las resoluciones se adoptarán por mayoría calificada.‖

Este es el órgano central al cual la Ley Federal de Pesca dota de las principales

competencias en la materia.

Recientemente la Corte Suprema de la Nación se ha referido al Consejo referido en

la sentencia ―Argenova SA‖ caracterizándolo así: (la Ley Federal de Pesca) ―crea el

Consejo Federal Pesquero, órgano integrado por representantes de la Nación y las

provincias con litoral marítimo, que adquiere relevancia en lo que concierne a la

organización institucional del sector. Entre sus funciones se destaca la de establecer la

política pesquera nacional, planificar su desarrollo y promover la investigación; establecer

la captura máxima permisible por especie; aprobar los permisos de pesca; fijar los

100


derechos de extracción y los cánones para el ejercicio de la pesca, y reglamentar las

normas del régimen de administración de los recursos por cuotas de captura (artículo

9°)”44

.

Conforme la Ley Nº 24.922 en su artículo 9, las funciones del Consejo Federal

Pesquero son:

Establecer la política pesquera nacional;

Establecer la política de investigación pesquera;

Establecer la captura máxima permisible por especie, teniendo en cuenta el

rendimiento máximo sustentable de cada una de ellas, según datos proporcionados

por el INIDEP. Además establecer las cuotas de captura anual por buque, por

especie, por zona de pesca y por tipo de flota;

Aprobar los permisos de pesca comercial y experimental;

Asesorar a la Autoridad de Aplicación en materia de negociaciones internacionales;

Planificar el desarrollo pesquero nacional;

Fijar las pautas de coparticipación en el Fondo Nacional Pesquero (FO.NA.PE);

Dictaminar sobre pesca experimental;

Establecer derechos de extracción y fijar cánones por el ejercicio de la pesca;

Modificar los porcentajes de distribución del FO.NA.PE establecidos en el inciso "c"

del artículo 45° de la presente ley;

Reglamentar el ejercicio de la pesca artesanal estableciendo una reserva de cuota

de pesca de las diferentes especies para ser asignadas a este sector;

Establecer los temas a consideración del Consejo Federal Pesquero que requieran

mayoría calificada en la votación de sus integrantes;

Dictar su propia reglamentación de funcionamiento, debiendo ser aprobado con el

voto afirmativo de las dos terceras partes del total de sus miembros.”

Como se puede observar, muchas de las competencias recién citadas son

exclusivas y otras compartidas, pues requieren de la actuación del Consejo Federal

Pesquero pero con la intervención de otros órganos.

44

CSJN 14.12.2010 A. 246. XXXIX. ORIGINARIO. Argenova S.A. c/ Santa Cruz, Provincia de s/acción declarativa‖.

101


3.1.c.- Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP)

El INIDEP es un organismo descentralizado dependiente del Ministerio de

Agricultura, Ganadería y Pesca.

El Dr. Fernando Lahille fundó en 1898 el primer laboratorio costero de biología

marina, ubicado en Punta Mogotes, Mar del Plata. En la misma ciudad, durante 1960, un

grupo de investigadores y docentes de las Universidades Nacionales de Buenos Aires, La

Plata y Bahía Blanca originaron el Instituto de Biología Marina. En él se constituyeron los

primeros laboratorios en los que se desarrollaron líneas básicas de investigación con

equipos de trabajo permanentes. En 1977 se crea el INIDEP mediante la Ley Nº 21.673

sobre la base del antiguo Instituto de Biología Marina.

A fin de cumplir con los estudios necesarios, el INIDEP posee tres buques de

investigación pesquera, el ―Dr. Eduardo L. Holmberg‖, el ―Capitán Oca Balda‖, equipados

para la exploración de extensas áreas marinas y el ―Capitán Cánepa‖, apto para áreas

costeras.

Los Proyectos de investigación del INIDEP generan y adaptan conocimiento,

información, métodos y tecnología para el desarrollo, la utilización y la conservación de

las pesquerías argentinas. Es un organismo que abarca integralmente los aspectos

científicos, tecnológicos y económicos indispensables para la implementación y desarrollo

de la política nacional en el ámbito de la pesca. El INIDEP ajusta sus objetivos y

actividades para adaptar su accionar a los profundos cambios ocurridos en el sector

pesquero y en su marco legal, así como para prepararse estratégicamente a los cambios

que ocurrirán en el futuro próximo. Para ello, el INIDEP lleva a cabo una intensa actividad

tanto en la investigación pesquera como en las relaciones con instituciones y países que

tienen vinculación de hecho o de derecho con los recursos renovables del Atlántico Sur.

El INIDEP asesora instituciones tales como: Subsecretaría de Pesca y Acuicultura,

el Consejo Federal Pesquero, la Dirección Nacional de Pesca y Acuicultura, la Comisión

Técnica Mixta del Frente Marítimo, y Comisiones Asesoras del Río del Plata y del Río

Uruguay, la Dirección de Malvinas y Atlántico Sur del Ministerio de Relaciones Exteriores

y Culto, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, la Comisión

Internacional para la Conservación del Atún Atlántico, la Prefectura Naval Argentina,

Cámaras Empresarias y empresas del sector.

El INIDEP es encabezado por una Dirección Nacional de Investigación, y contiene

102


otras tres Direcciones: una de Pesquerías Demersales, otra de Pesquerías Pelágicas y

Medio Ambiente y una Dirección de Información, Operaciones y Tecnología45

.

Según la Ley Federal de Pesca, ―el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo

Pesquero -INIDEP- administrará y dispondrá de los buques de investigación pesquera de

propiedad del Estado Nacional, conforme a los requerimientos y políticas que

oportunamente se establezcan, debiendo determinar anualmente el rendimiento máximo

sostenible de las especies‖ (art. 12). El rendimiento máximo sostenible de las especies es

la base para la posterior decisión de captura máxima sostenible que adopta el Consejo

Federal Pesquero, de allí la trascendencia de la información y opinión que emita el

INIDEP.

Además, ―El INIDEP cooperará con los organismos nacionales y provinciales en las

tareas de investigación tendientes a evitar la contaminación‖ (segundo párrafo art. 11 de

la LFP).

Como vemos, en Argentina según la Ley Federal de Pesca es al INIDEP en

soledad a quien se le asigna este rol de enorme trascendencia: ser la usina de generación

de la información sobre el estado de conservación de los recursos vivos del mar. Esta

información es clave pues luego dará base a las decisiones administrativas que el Estado

adopte respecto al mismo, otorgándole razonabilidad a las mismas (conf. art. 28 CN). Así,

será desde esta información que luego se podrá pensar tal o cual cantidad de toneladas

de tal o cual especie como captura máxima permisible, o zonas y épocas de veda, o la

adopción de tales o cuales medidas técnicas de protección en cuanto a artes de pesca

permitidas.

A más de lo expuesto, surge de la investigación realizada por el Defensor del

Pueblo de la Nación que, salvo excepciones, no existiría suficiente predisposición de otras

instituciones del sistema científico nacional para realizar un aporte científico y/o

académico a la problemática pesquera. Ello así dado que habiendo consultado a la

Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE MAR DEL

PLATA; al Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni de la UNIVERSIDAD

NACIONAL DE COMAHUE, y a la Unidad de Investigación de Biología y Manejo de

Recursos Acuáticos del CENTRO NACIONAL PATAGÓNICO-CENPAT fue sólo éste

45

Fuente: www.inidep.edu.ar

http://www.inidep.edu.ar/

103


último quien respondió en forma concreta el pedido de informes46

.

En contraste, la FACULTAD DE CIENCIAS EXACTAS Y NATURALES de la

Universidad de Mar del Plata se excusa de responder el pedido de informes manifestando

que ―en la Facultad se carece de investigadores imparciales que puedan responder al

pedido de informes formulado. Los profesores de la Especialidad, en los tópicos

correspondientes a pesquerías, son en su totalidad miembros del INIDEP que es el

organismo cuestionado en la mencionada nota‖. A su vez, el INSTITUTO DE BIOLOGÍA

MARINA Y PESQUERA se excusa de responder el pedido de informes indicando que por

mandato legal realizan investigaciones en el área del Golfo San Matías (Río Negro)

actuando como un órgano de asesoramiento a la provincia de Río Negro en materia

pesquera, por lo tanto las investigaciones se realizan sobre áreas marítimas provinciales y

no sobre áreas de jurisdicción federal. Por otra parte, envían la respuesta de dos expertos

en la materia a los que se les remitió copia del pedido de informes. Ninguno de los dos

acepta responder el pedido aduciendo que era una tarea de extrema complejidad que

debía hacerse en el marco de un proceso más complejo de evaluación. En un caso se

señala que lo solicitado ―configura una tarea formal de revisión formal por pares, que

debiera ser llevada a cabo mediante los procedimientos establecidos para tal fin en los

ámbitos académico-científicos, incluyendo entre otras instancias la constitución de un

comité evaluador conformado por expertos en la temática y la posibilidad de recusación

de evaluadores por parte de los autores del informe‖. En el otro se indica que dada la

complejidad del tema, la opinión técnico-científica solicitada debería hacerse ―luego de la

realización de un taller donde cada una de las partes involucradas expusiera sus puntos

de vista y fuera posible interactuar con los respectivos actores‖. Esta necesidad de una

mayor interacción entre los investigadores del INIDEP y otros sectores académicos se

refleja también en la respuesta del CENPAT, lo cual afianza la idea de que las decisiones

que conduzcan a fijar las capturas no debieran ser tomadas en forma unilateral (ver

Capítulo III, apartado 3.2 d).

Por otra parte, se debe llamar la atención respecto a que el INIDEP se encuentra

46

En el mismo, se remitía el informe del INIDEP Nº 46/09 y se preguntaba si, en base al mismo, a) podían emitir una opinión sobre el estado del stock sur 41°S de merluza común, b) la decisión de la CMP garantizaba la sustentabilidad del recurso, c) el informe del INIDEP estaba basado en información sólida, con baja incertidumbre, y d) qué medidas o recomendaciones sería oportuno implementar para garantizar la conservación del recurso a mediano y largo plazo.

104


sin Director desde septiembre de 2009, habiéndose encomendado esa función al

Subsecretario de Pesca (Resolución SAGPyA Nº 593/2009), cuando debería garantizarse

un perfil propio en la conducción de este organismo, adecuado a la función de

investigación pesquera asignada por la Ley Nº 24.922.

3.1.d.- Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS)

La SAyDS, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, asiste a dicho

organismo en la implementación de la política ambiental y en los aspectos técnicos

relativos a la política ambiental y la gestión ambiental de la Nación. Coordina las políticas

del gobierno nacional que tienen impacto en la política ambiental, estableciendo la

planificación estratégica de políticas y programas ambientales del gobierno nacional.

Coordina y articula la gestión ambiental de los organismos responsables de

ejecutar la política ambiental nacional. Asimismo, planifica y coordina la inserción de la

política ambiental en los Ministerios y en las demás áreas de la Administración Pública

Nacional.

El área específica de la SAyDS que se encarga de la temática pesca es la

Dirección Nacional de Ordenamiento Ambiental y Conservación de la Biodiversidad, que

posee una dirección de Pesca.

La SAyDS entiende en adición, en la preservación, protección, defensa y

mejoramiento del ambiente, en la implementación del desarrollo sustentable, en la

utilización racional y conservación de los recursos naturales, renovables y no renovables,

la preservación ambiental del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica

tendientes a alcanzar un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano, en

el marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional. Entiende en la

gestión ambientalmente adecuada de los recursos hídricos en coordinación con el

Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

Entiende además en el establecimiento de un sistema de información pública sobre

el estado del ambiente y sobre las políticas que se desarrollan como así también

promueve la difusión de la información, la educación ambiental y la adquisición de

conciencia sobre los problemas ambientales del país. Finalmente, entiende en la

aplicación de los tratados internacionales relacionados con los temas de su competencia

e interviene en la formulación de convenios internacionales en asuntos propios de su área

105


(por ejemplo en materia pesquera la Convención de las Naciones Unidas sobre el

Derecho del Mar - CONVEMAR).

Todas las funciones señaladas son comprehensivas y están íntimamente

relacionadas con los recursos vivos del mar, su conservación, preservación, promoción de

su uso racional y defensa. Una previsión que merece ser anoticiada en este Informe es

que en sentido puramente técnico, no es lo mismo hablar de recursos vivos del mar (que

entraña una concepción ecosistémica) que de recursos pesqueros, que incluye sólo las

especies dotadas de valor comercial.

Si se tuviera que caracterizar el perfil político institucional de esta área de gobierno

en materia de pesca correspondería decir que es la que se debería encargar de velar por

la utilización racional de los recursos vivos del mar y su ecosistema, en pro del desarrollo

sostenible (conf. art. 41 de la CN y Ley Nº 25.675). Ello es lo que la diferencia de otras

áreas dependientes del Ministerio de Agricultura, donde el objetivo político institucional es

la producción, la explotación en el marco de un concepto economicista clásico, anterior al

modelo de la sostenibilidad.

La SAyDS integra el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) y en materia

de pesca cuenta con un representante en el Consejo Federal Pesquero. Forma parte de

este espacio porque resulta evidente que la SAyDS debe integrar la visión ambiental a la

gestión pesquera. En este sentido es que la Ley Nº 24.922 le da participación en el

Consejo Federal Pesquero (art. 8.c), a efectos de que aporte dicha visión, sin embargo

debería realizarse una nueva lectura de la Ley Federal de Pesca desde la Ley General del

Ambiente Nº 25.675.

De todos modos, la realidad impone una intervención de la SAyDS en temas

pesqueros mucho más ambiciosa, yendo más allá de contar con un representante en el

Consejo Federal Pesquero, haciendo valer principios esenciales en materia ambiental, y

consagrados en la legislación vigente en nuestro país. La Secretaría de Ambiente y

Desarrollo Sustentable de la Nación, en su carácter de máxima autoridad ambiental del

país, debe actuar en férrea defensa de principios ambientales por excelencia como son el

precautorio y preventivo (arriba aplicados a la situación actual de la pesca en Argentina)

máxime si los informes del INIDEP alertan sobre la disminución del recurso.

De la misma manera posee el deber de respetar y hacer respetar las provisiones

de los art. 1º y 2º de la Ley Nº 25.675, que establecen la obligatoriedad de una gestión

106


sustentable del ambiente y la preservación y protección de la diversidad biológica, a

través de la política ambiental nacional.

Asimismo, la Ley General del Ambiente Nº 25.675 obliga a las autoridades, a través

de su artículo 18, a informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre

él pueden provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas. La SAyDS, como

autoridad de aplicación de la norma referida, tiene el deber de elaborar un informe anual

sobre la situación ambiental del país para ser presentado ante el Congreso de la Nación.

El referido informe tiene que contener un análisis y evaluación sobre el estado de la

sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico y social de todo el territorio nacional.

Estas materias son desde ya, inclusivas del estado de conservación de los recursos

pesqueros en Argentina y el informe se presenta como el instrumento ideal para resaltar

la crisis que atraviesa la merluza común y mecanismos para superarla. Sin embargo, cabe

resaltar que el informe impuesto por el artículo 18 de la LGA nunca ha sido elaborado

hasta el momento, tras casi diez años de vigencia de la Ley Nº 25.675

3.1.e. Prefectura Naval Argentina (PNA)

La PNA es una fuerza de seguridad dependiente del Ministerio de Seguridad de la

Nación. Es una institución policial de características especializadas, dirigidas al ejercicio

del servicio público de policía de seguridad de la navegación, policía de seguridad y orden

público, policía judicial y de la jurisdicción administrativa de la navegación. Interviene

también, en lo que es de su competencia, en todo lo relativo a la policía de preservación

del medio ambiente en su ámbito de competencia, la policía de la caza y pesca marítima y

fluvial y ejerce, por delegación, funciones de policía auxiliar aduanera, migratoria y

sanitaria.

La Prefectura posee no sólo un dilatado ámbito geográfico de actuación

caracterizado por problemáticas locales particulares, sino también un vasto espectro

funcional de alta complejidad técnica, aplicable a un entorno mutable por el creciente

desarrollo tecnológico. En este contexto, la seguridad de la vida humana y bienes en las

aguas, puertos y costas es un elemento superior que subyace en toda circunstancia,

demandando respuestas oportunas y precisas. Para ello, la Prefectura ha adoptado una

estructura que responde al concepto de centralización normativa y descentralización

ejecutiva.

107


El campo de acción de la PNA es amplio. La Prefectura actúa, según su Ley

General, en mares, ríos, lagos, canales y demás aguas navegables destinadas al tránsito

y comercio interjurisdiccional y los puertos sometidos a jurisdicción nacional; en la

Antártida Argentina; las islas Malvinas y demás islas del Atlántico Sur, en las costas y

playas marítimas y fluviales; en las Zonas de Seguridad de Frontera Marítima y en las

márgenes de los ríos navegables.

En cuanto a los buques y según la misma fuente, le corresponde actuar sobre

aquellos que se encuentren en aguas jurisdiccionales y respecto de los de bandera

argentina que se hallen en mar libre o en puertos extranjeros, en todo lo referente a la

policía de seguridad de la navegación, el ejercicio de la jurisdicción administrativa de la

navegación y en general, en todos los casos que de acuerdo con el derecho internacional

público, no sean de competencia del Estado jurisdiccional local.

En lo que atañe al transporte por agua, es necesario también prestar atención a la

seguridad de la navegación, a la prevención de la contaminación producida por los

buques y a los diversos factores técnicos y jurídicos propios del sector.

La Prefectura somete a aprobación del Poder Ejecutivo Nacional los reglamentos

que derivan de las leyes y de los convenios internacionales, promueve su actualización y

enmiendas y dicta las restantes disposiciones y ordenanzas que constituyen en conjunto

el complejo normativo conocido genéricamente como ordenamiento administrativo de la

navegación o Reglamentación Marítima.

Numerosas son las normas de utilidad general para el sector naviero, la industria

naval, el personal navegante y entidades y organismos afines, que dicta la Prefectura,

muchas de ellas relacionadas estrechamente con los convenios y recomendaciones de la

Organización Marítima Internacional.

Entre estas publicaciones cabe destacar el "Régimen de la Navegación Marítima,

Fluvial y Lacustre" -REGINAVE-, compendio de disposiciones relativas a los buques, la

navegación y las tripulaciones; las "Ordenanzas", normas que dicta el Prefecto Nacional

Naval en ejercicio de la policía de seguridad de la navegación; el Boletín Informativo para

la Marina Mercante y el Boletín Informativo Marítimo Internacional, destinados ambos a

difundir noticias de interés y las innovaciones de la reglamentación nacional e

internacional47

.

47

Fuente: www.prefecturanaval.gov.ar

http://www.prefecturanaval.gov.ar/

108


En relación a la actividad pesquera, además de las funciones generales ya

explicitadas, la Prefectura posee varias competencias asignadas en la Ley Nº 24.922:

Debe llevar un registro para los contratos que celebren empresas nacionales con

buques de bandera extranjera para la captura de excedentes de especies

inexplotadas o sub-explotadas, de forma tal de no afectar las reservas de pesca

establecidas (conf. art. 36 de la LFP).

Lleva adelante la instrucción de sumarios a fin de determinar la configuración de

posibles infracciones en relación a los buques extranjeros. Finalizada la etapa de

instrucción, elevará las actuaciones a la Autoridad de Aplicación pesquera a

efectos de determinar las sanciones que pudieran corresponder. La Autoridad de

Aplicación podrá ordenar la reapertura del sumario, de oficio o a pedido de parte,

de considerarlo necesario‖ (conf. art. 50 de la LFP).

Instruye sumarios por infracciones descriptas en la LFP cometidas por buques de

pabellón nacional en aguas bajo jurisdicción de la Nación siempre que así lo

determine la autoridad de aplicación de la propia ley, todo ello sin perjuicio de las

sanciones penales y/o aduaneras que pudieran corresponder (conf. art. 54 de la

LFP según la Ley Nº 25.470, B.O. 17/10/2001).

Labra los sumarios por la responsabilidad del capitán o patrón cuando el buque

infractor sea de bandera nacional, el que según la gravedad de la infracción

cometida será pasible de alguna o algunas de las siguientes sanciones: a)

Apercibimiento, b) Multa desde un mil pesos ($ 1.000), hasta cien mil pesos ($

100.000), c) Suspensión de la habilitación para navegar hasta dos (2) años, d)

Cancelación de la habilitación para navegar.

3.1.f. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC)

El Instituto Nacional de Estadística y Censos es el organismo público, de carácter

técnico, que ejerce la dirección superior de todas las actividades estadísticas oficiales que

se realizan en el territorio de la República Argentina. Su creación y funcionamiento está

reglamentado por la Ley Nº 17.622 y el Decreto Nº 3110/70, así como el Decreto Nº

1831/93.

La ley le confiere responsabilidad directa en el diseño metodológico, organización y

dirección de los operativos nacionales de relevamiento a través de censos y encuestas, la

109


elaboración de indicadores básicos de orden social y económico y la producción de otras

estadísticas básicas.

El INDEC también tiene la responsabilidad de coordinar el Sistema Estadístico

Nacional -SEN-, bajo el principio de centralización normativa y descentralización ejecutiva.

El INDEC es responsable del desarrollo metodológico y normativo para la producción de

estadísticas oficiales, asegurando la comparabilidad de la información originada en

distintas fuentes.

El Sistema Estadístico Nacional está integrado por los servicios estadísticos de los

organismos nacionales, provinciales y municipales. En cada provincia existe una

Dirección de Estadística -DPE- dependiente del gobierno provincial. Dichas Direcciones

coordinan los Sistemas Estadísticos Provinciales, e intervienen en la captura, ingreso y

procesamiento de información a nivel provincial. Ésta es consolidada por el INDEC o por

otros servicios nacionales para la obtención de información a nivel nacional.

La producción de información estadística se realiza a través de distintos métodos

de captación de datos (censos, encuestas, registros administrativos, etc.), que permiten la

confección de indicadores en relación a diferentes áreas temáticas48

. Entre estas áreas

temáticas se encuentra la pesca en el marco del sector agropecuario. Una búsqueda

temática en la página web del INDEC provee la siguiente información en materia de pesca

contenida en planillas Excel:

Datos referidos al total del país, años 2004-2008:

Pesca marítima de altura de peces y mariscos, por provincia y puerto

Pesca marítima total por especies

Producción por acuicultura, según especies

3.2- Organismos Provinciales

3.2.a. Buenos Aires

Le corresponde al Ministerio de Asuntos Agrarios la determinación de políticas

conducentes al ordenamiento, promoción y desarrollo de todas las actividades

agropecuarias, pesqueras y de producción y contralor de alimentos.

Entre sus competencias en particular, promueve, regula y fiscaliza la actividad

48

Fuente: www.indec.mecon.ar

http://www.indec.mecon.ar/

110


pesquera comercial y deportiva. Asimismo, administra, controla y ejecuta el Fondo

Provincial Pesquero. El Ministerio cumple con estas laborales a través de la Dirección

Provincial de Pesca. Esta Dirección contiene a su vez tres Direcciones: de Desarrollo de

Aguas Continentales y Acuicultura, de Desarrollo Marítimo y Fluvial y de Control de la

Actividad Pesquera.

Dentro de las competencias provinciales en materia pesquera, también hay que

considerar las que le corresponden a la autoridad ambiental provincial (Organismo para el

Desarrollo Sostenible, en adelante OPDS), sobre todo en materia de áreas naturales

protegidas marinas, como por ejemplo el Área Natural Protegida de Bahía San Blas,

declarada Reserva Natural de Uso Múltiple mediante Ley Provincial Nº 12.788 en el

marco de la Ley Nº 10.907, donde la actividad pesquera se encuentra prohibida.

En materia pesquera cabe recordar que la Ley Federal de Pesca dispone diferente

regulación respecto al dominio que a la jurisdicción provincial sobre los recursos vivos

marinos cercanos a la costa. Dice el artículo 4 de la LFP que son de dominio provincial los

recursos vivos marinos hasta las doce (12) millas marinas medidas desde las líneas de

base que sean reconocidas por la legislación nacional pertinente. Respecto a la segunda

la solución es diferente, pues sobre estos recursos la provincia debe ejercitar la

jurisdicción con dos condicionamientos: a) la debe ejercitar ―a los fines de su exploración,

explotación, conservación y administración‖, b) lo debe hacer a través del marco federal

que se establece en la LFP.

3.2.b. Chubut

Dentro de la organización del Poder Ejecutivo de Chubut existe una Secretaría de

Pesca compuesta por una Dirección General de Pesca de la cual dependen otras siete

Direcciones:

Dirección de Administración, Despacho y Recursos

Dirección de Control y Fiscalización

Dirección de Innovación Tecnológica y Nuevos Proyectos

Dirección de Intereses Marítimos y Pesca Industrial

Dirección de Pesca Continental

Dirección de Asuntos Legales

Dirección de Asesoría Legal

111


Conforme lo reglado por el artículo 2 de la Ley Nº 5.639 de Pesca de Chubut, ―Los

recursos vivos marinos existentes en las aguas bajo jurisdicción provincial son propiedad

de la Provincia del Chubut, quien podrá determinar su exploración, explotación,

conservación y administración conforme a esta ley, el régimen Federal de Pesca

establecido por la Ley Nacional Nº 24.922, modificado por la Ley Nacional Nº 25.470, y a

las normas complementarias que se dicten‖. Esto resulta concordante con el artículo 4 de

la LFP referido anteriormente.

Es importante recordar en relación a Chubut la influencia que la Secretaría de

Turismo tendrá como autoridad de aplicación en materia de áreas naturales protegidas

con sectores costero-marinos, como por ejemplo el Área Natural Protegida Península

Valdés (ANPPV en adelante). En este sentido será de enorme importancia lo que se

resuelva por esta autoridad respecto a la pesca en los Golfos Nuevo (en la parte que es

alcanzada por el ANPPV), San José y San Matías (en la zona que es alcanzado).

3.2.c. Río Negro

El Ministerio de la Producción de la provincia de Río Negro asiste al Gobernador en

todo lo atinente al desarrollo de las actividades económicas y a la promoción de los

intereses económicos provinciales como asimismo al impulso y desarrollo de la

fruticultura, la agricultura, ganadería, recursos naturales, industria, comercio, transporte,

hidrocarburos y minería, tecnología e innovación tecnológica. En particular en materia

pesquera le compete al referido Ministerio entender en la determinación de objetivos y

políticas sobre los recursos pesqueros49

.

3.1.d. Santa Cruz

En el marco del Ministerio de Producción santacruceño funciona un Área Técnica

de Pesca. Esta área tiene un documento interjurisdiccional que regula la pesca deportiva

y patagónica de ambientes continentales contribuyendo a la conservación y la mejora del

recurso ictícola. En la provincia de Santa Cruz la autoridad de aplicación de tal documento

es la Subsecretaría de Pesca y Asuntos Portuarios. El Reglamento consta de tres partes:

Reglamento General común a todas las jurisdicciones patagónicas; Anexos

jurisdiccionales de cada Provincia y Parques Nacionales y Listado alfabético de distintos

49

Fuente: http://www.rionegro.gov.ar/produccion/

http://www.rionegro.gov.ar/produccion/

112


ambientes patagónicos (ríos, lagos, lagunas, etc.) sujetos a reglamentaciones específicas.

La Provincia de Santa Cruz cuenta con un cuerpo de Guardapescas permanentes

que tiene como misión básica la custodia del recurso y la asistencia a los pescadores

deportivos. Ejercen el poder de policía, desempeñando tareas de fiscalización y vigilancia

vinculadas con el Reglamento General de Pesca Deportiva Continental Patagónico.

Colaboran en esta tarea la Policía Provincial y, en un futuro próximo Gendarmería

Nacional y Prefectura Naval Argentina50

.

3.1.e. Tierra del Fuego

Tierra del Fuego cuenta con una Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable

cuyas competencias generales son:

Generar políticas, implementarlas y ejercer fiscalización sobre el uso y

aprovechamiento sustentable de los recursos naturales no hidrocarburíferos de la

Provincia;

Ejercer las facultades de policía fito-zoosanitaria y controlar las actividades de caza

y pesca;

Actuar en la preservación de los ecosistemas, parques y reservas provinciales,

promoviendo además la participación ciudadana, la educación ambiental, la

comunicación pública, y la generación de estudios, información y experiencias

piloto para el desarrollo sustentable de la Provincia;

Realizar el ordenamiento socio-ambiental del territorio fuera de los ejidos urbanos;

Fiscalizar todas las formas de contaminación que no sean de competencia de los

Municipios y Comunas y promover procesos y tecnologías de producción más

limpias así como de gestión de residuos;

Ser la autoridad de aplicación de la Ley Provincial Nº 55, la Ley Provincial Nº 105 y

toda otra normativa referida al aprovechamiento de los recursos naturales no

hidrocarburíferos, las áreas naturales protegidas y la preservación del ambiente51

.

Para el cumplimiento de sus responsabilidades en materia pesquera la Secretaría

de Ambiente y Desarrollo Sustentable fueguino cuenta con una Dirección Provincial de

Pesca.

50

Fuente: http://minpro.gob.ar/institucional-pesca 51

Fuente: http://desarrollosustentable.tierradelfuego.gov.ar

http://minpro.gob.ar/institucional-pesca

http://desarrollosustentable.tierradelfuego.gov.ar/

113


4. Conclusiones

1. Como se ha podido observar en el presente capítulo, la política nacional pesquera es

determinada según la Ley Federal de Pesca por el Consejo Federal Pesquero (CFP),

órgano interjurisdiccional, de derecho público con integración de la Nación y las provincias

con litoral marino a los efectos de lograr consenso. Sin embargo, la presente investigación

muestra que el referido mecanismo interjurisdiccional pesquero no está logrando los

resultados que le ha establecido el marco jurídico pesquero (promocionar la

sustentabilidad de la actividad pesquera y fomentar la conservación de los recursos), y

que las perjudiciales consecuencias de ésto urgen ser solucionadas en el corto plazo

atento el grave retroceso de la merluza común. En Argentina se advierte, en materia

pesquera, un cerrado funcionamiento institucional en el cual el INIDEP- parte integrante

del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (autoridad de aplicación de la LFP a

través de la Subsecretaria de Pesca) - elabora informes y recomendaciones sobre

Capturas Biológicamente Aceptables (CBA) y Rendimiento Máximo Sostenible (RMS)

para ser puestos a consideración del Consejo Federal Pesquero (del cual la Subsecretaría

de Pesca es parte integrante), quien en base a ello dispondrá un plan de ordenación

pesquera, la Captura Máxima Permisible (por especie para cada año) y cuotas

individuales transferibles de captura (por barco/empresa) entre otras medidas. Y es la

misma Subsecretaría de Pesca la que interviene al final del proceso emitiendo las cuotas

individuales que ya fueran establecidas por el CFP e implementado el plan de ordenación

pesquera también dispuesto por el Consejo. Y como si esto fuera poco, quien controlará

el cumplimiento de lo resuelto a partir del proceso recién señalado será la propia

autoridad de aplicación de la LFP, esto es, la Subsecretaría de Pesca. Todo queda

principalmente en la órbita del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, un ministerio

destinado a priorizar el desarrollo de las actividades productivas.

2. Es necesario jerarquizar el rol institucional de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo

Sustentable de la Nación, que es la autoridad encargada de lograr la gestión sustentable y

adecuada del ambiente, y cumplir los objetivos de la política ambiental nacional. Ésto

excede el simple hecho de formar parte del Consejo Federal Pesquero: la realidad

evidencia que solo un voto que pondere la visión ambiental en el marco del CFP (el de la

114


SAyDS) no resulta suficiente ante la simple diferencia numérica. De allí que resulte

patente la necesidad de repensar la integración y funcionamiento del Consejo Federal

Pesquero, para lo cual deberán proponerse las modificaciones a las normas jurídicas

vigentes.

3. El perfil de investigación del INIDEP y el rol que le otorga la Ley Federal de Pesca (ser

la usina de información científica y tecnológica para basar las decisiones de manejo del

recurso) no se condice con el perfil del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca del

cual depende. Ésto se manifiesta en las diversas dificultades que encuentra el organismo

para desarrollar de la mejor manera posible su misión científica, incorporando por un lado

el enfoque ecosistémico (que necesariamente requiere una aproximación

multidisciplinaria), y por otro, los sistemas tradicionales de consulta y de evaluación

científica, que hoy le son negados.

4. La Ley General del Ambiente obliga a traducir los elementos de la Ley Federal de

Pesca a clave ambiental. La LFP, como norma sectorial, debe ser integrada de contenidos

ambientales, integración que permitirá asegurar en el sector pesquero el cumplimiento de

todos los contenidos de la LGA. Asimismo, toda decisión política en materia pesquera no

puede dejar de considerar los principios claves del derecho ambiental como

sustentabilidad, cooperación, responsabilidad, solidaridad, equidad intergeneracional, etc

y muy especialmente los principios de prevención y precaución. Si bien esto impone un

fuerte cambio de conducta y mentalidad en el sector, se trata de una resignificación hacia

la aplicación integrada de ambos regímenes, esfuerzo que el sistema normativo ambiental

exige no sólo a la pesca sino a todas las actividades con potenciales impactos negativos

sobre el ambiente (ello ya ha merecido la intervención favorable de la Corte Suprema de

Justicia en materia minera). El imperioso entrecruzamiento entre la legislación pesquera y

ambiental debe resultar, en la práctica, en un cambio en los procesos de toma de

decisión: el margen de discrecionalidad para adoptar decisiones políticas fundamentales

en la materia debe reducirse en base al acceso a la información pública y la participación

ciudadana pautados expresamente en la LGA y en la Declaración de Río 92 (principio 10).

115


5. En consecuencia se realizan las siguientes RECOMENDACIONES:

Considerar la adopción de mecanismos de precaución y prevención ambiental en

las decisiones que pudieren afectar la conservación de los recursos vivos del mar y la

diversidad biológica. Se recomendaría adoptar instrumentos como la evaluación ambiental

estratégica, tanto para la planificación de las políticas de conservación de las especies,

como por ejemplo la merluza, como para las definiciones de la CMP, u otras medidas de

protección (cuantitativas y cualitativas) (arts. 4, 11/13 de la LGA).

Estos mecanismos y toda la política de protección o recuperación de los recursos

vivos del mar deberían darse en el marco de los principios de acceso a la información y

participación ciudadana. En ese sentido se debería pensar en la incorporación de los

diferentes sectores sociales así como de la ciudadanía en general en el proceso de toma

de decisiones sobre medidas de protección pesquera.

La información ambiental, ya sea generada por el INIDEP o por otras instituciones,

según el sistema jurídico vigente debe estar a disposición de la ciudadanía en forma

inmediatamente posterior a su generación, a fin de garantizar el derecho consagrado en el

artículo 41 de la Constitución Nacional y las leyes de presupuestos mínimos ambientales

(Nº 25.675 y Nº 25.831).

Para garantizar la preeminencia del enfoque científico, el INIDEP debería funcionar

como organismo descentralizado del recientemente creado Ministerio de Ciencia,

Tecnología e Innovación Productiva y ya no del Ministerio de Agricultura, Ganadería y

Pesca. Así, el INIDEP podrá cumplir con sus funciones en el marco de un Ministerio cuyo

perfil se corresponde con el de los integrantes del INIDEP (científico, de investigación).

117


CAPITULO III

Situación de la Pesquería de Merluza Común

119


III. SITUACION DE LA PESQUERIA DE MERLUZA COMUN

1. Introducción

Como se ha visto anteriormente, la pesca de la merluza constituye una importante

actividad económica, tanto en el plano de la economía nacional (es el principal recurso

pesquero exportado) como desde el punto de vista social, por los puestos de trabajo que

representa.

En este contexto es clave conocer cuánta merluza hay y cómo han sido las

tendencias históricas desde el comienzo de la explotación, así como cuánto puede

pescarse y en qué condiciones para evitar el colapso de la pesquería y la afectación de

las poblaciones y el ecosistema marino. Todas estas preguntas son respondidas

anualmente por el INIDEP, quien provee estimaciones de la Captura Biológicamente

Aceptable (CBA) para distintos escenarios de riesgo. En base a las estimaciones de CBA,

el Consejo Federal Pesquero establece la Captura Máxima Permisible (CMP) para la

especie, de forma de ―alcanzar el máximo rendimiento sustentable y optimizar los

beneficios sociales y económicos inherentes a la actividad pesquera‖. Así, al menos en

teoría, existen cuatro actores o grupos directamente relacionados con los cambios en la

dinámica de las poblaciones de merluza por acción de la pesca: el INIDEP, quien como

organismo de investigación monitorea la evolución de la pesquería y determina la CBA

con los mejores datos disponibles; el Consejo Federal Pesquero, quien establece la CMP;

la Subsecretaría de Pesca quien realiza los controles; y la industria privada, quien captura

a la merluza, la inserta en el mercado y percibe los beneficios económicos que de ello se

derivan. Bajo esta lógica, este último grupo –las empresas pesqueras- debiera ser el

principal interesado en evitar el colapso de las pesquerías de merluza. Y el Estado

debiera actuar como garante en la protección del recurso para asegurar la sostenibilidad

de todo el sistema.

Sin embargo, el análisis del estado de la población de merluza en general y en

particular de la que habita las aguas patagónicas (efectivo sur o stock sur) que es la

población en la que se basa la mayor parte de las exportaciones de la especie y el foco

del presente informe, muestra que la misma se encuentra seriamente amenazada.

120


2. El estado de la población de merluza

Para conocer el estado en que se encuentra una población de seres vivos es

importante conocer la abundancia y la estructura de la misma.

La abundancia es el número de individuos que componen la población y, por lo

tanto, indica el tamaño que posee en un momento dado. La comparación de los tamaños

poblacionales permite conocer si la población aumentó, disminuyó o se mantuvo a lo largo

de los años. La biomasa es la abundancia de individuos, pero expresada en peso.

Por su parte, la estructura de edades de la población, al igual que la pirámide

poblacional humana, provee información sobre la cantidad de individuos de cada edad.

Este es un dato particularmente relevante porque permite hacer algunas deducciones

sobre el estado de la población, comparando lo observado con la estructura que debiera

tener en condiciones naturales, sin explotación pesquera. En este caso, un porcentaje

significativo de los individuos consigue sobrevivir hasta alcanzar el tamaño y edad

máxima de la especie. Estos adultos mayores son los más eficientes en términos

reproductivos. Por el contrario, cuando la pesca empieza a actuar se extraen de la

población los ejemplares más grandes y por lo tanto, se va reduciendo el tamaño y las

edades de los individuos. Un claro indicador de pesca excesiva (o sobrepesca) es la

mayor presencia de juveniles (que aún no han madurado sexualmente) y la disminución

de adultos reproductores. En este caso, no sólo está afectada la abundancia o

biomasa de la población, sino también la estructura (de tallas o edades) que afecta

seriamente su capacidad natural de renovación (los individuos de menor

tamaño/edad son menos eficientes como reproductores que los adultos mayores).

A su vez, la escasez de jóvenes es un indicador de que las condiciones

ambientales no han sido favorables para una reproducción efectiva o que el tamaño del

stock de reproductores es insuficiente para asegurar que el número de nacimientos sea

adecuado para sustentar la población.

2.a. El tamaño de las poblaciones de merluza

El tamaño de las poblaciones de merluza se determina mediante la Biomasa Total

(Bt), una estimación del peso vivo de los animales en el agua. En la población que habita

las aguas patagónicas (efectivo sur), la más abundante del país, la Biomasa Total (Bt) de

121


merluza estimada pasó de 1.400.000 toneladas en 198652

a 400.000 tn en 2008, lo que

representa sólo el 29% del valor inicial (ITO INIDEP 46/0953

). Es de destacar que los

valores de biomasa observados en 1986 eran considerados por el INIDEP como próximos

al rendimiento máximo sostenible (RMS) de la merluza, con una importante presión de

pesca sobre la especie (Verazay y Otero 1986).

Es de recordar que, como se expresa en el Capítulo I, existe un creciente consenso

en la ciencia pesquera que las tasas de explotación que alcanzan el RMS, deberían ser

reinterpretadas como un límite superior antes que como un objetivo de manejo (Worm y

colab. 2009).

En 2009 la Biomasa Total se calculó utilizando una nueva metodología y mostró

valores un poco mayores. No obstante, para el período analizado, 1989-2009, la Biomasa

Total pasó de 1.216.411 a 575.000 toneladas, lo que representa una reducción del 53%

(ITO INIDEP 43/10). La comparación, sin embargo, debió haberse mantenido al año 1986,

cuando el efectivo se encontraba en ―explotación plena‖, dado que este cambio introduce

un sesgo en el análisis, que debió haberse evitado.

Los individuos más interesantes para las pesquerías son aquellos de mayor

tamaño, es decir, los adultos. Pero son justamente éstos los que están en condiciones de

reproducirse y así compensar, con nuevos individuos, las pérdidas ocasionadas por la

pesca. Por ello, la Biomasa Reproductiva (Br) es un dato esencial para conocer el estado

del recurso ya que provee una estimación del peso vivo de los animales que han

alcanzado la edad adulta y están en condiciones de reproducirse.

Desde 1986 a la fecha, la cantidad de adultos reproductores ha ido descendiendo

en forma sostenida. El análisis tradicional del INIDEP mostró que en 2008 la Biomasa

Reproductiva (Br) del efectivo sur fue de poco más de 200.000 toneladas, un 80% menos

que la estimada para 1986, y alcanzó uno de los valores más bajos de la historia.

Además, este valor se encuentra un tercio por debajo del límite fijado por el INIDEP para

garantizar la sostenibilidad del recurso (Br límite = 300.000 toneladas54

), una tendencia

52

Se tomó este año para realizar la comparación porque la información más antigua y confiable con la que se cuenta corresponde a 1986. Sin embargo, es importante aclarar los valores de 1986 corresponden a un stock con un nivel de explotación alta (aunque menor que la actual) y por lo tanto no se corresponden con la biomasa virgen. 53

En adelante, menciones como la referida están indicando la fuente oficial del dato introducido (ITO: Informe Técnico Oficial). 54

La BR límite es la mínima cantidad de reproductores que, históricamente, ha generado incorporaciones

122


que se manifiesta, con algunos altibajos, desde el año 2000 (ITO INIDEP 46/09).

Para el año 2009 la Br se estimó –con el nuevo método- en unas 295.000

toneladas, un 69% por debajo de los valores de 1989 (ITO INIDEP 43/10). Se insiste en

que pudo haberse obtenido un valor mayor, de haberse comparado a 1986.

Más allá del método utilizado, estas cifras son suficientemente elocuentes, ya que

reflejan que en 25 años se perdió entre el 50 y el 70% del total del recurso, y un 70 u

80% de los adultos que tienen la capacidad de reproducirse para regenerar la

población. (ITO INIDEP 46/09 y 43/10).

Figura 1a: Evolución del efectivo sur de merluza común entre 1986 y 2008, según el

análisis tradicional del INIDEP

aceptables de juveniles a la pesquería (reclutamientos). Por debajo de ese límite, no hay información en la pesquería y se abre un escenario de altísima incertidumbre sobre los futuros reclutamientos, con una alta sensibilidad a las fluctuaciones ambientales.

123


Figura 1b: Evolución del efectivo sur de merluza común entre 1989 y 2009, según la nueva metodología.

Se grafica la evolución de la Biomasa Total (indicador de la cantidad de individuos totales) y la Biomasa Reproductiva (indicador de la cantidad de adultos) en relación a los valores de seguridad fijados por el INIDEP para garantizar la conservación del recurso, calculadas con 2 metodologías: la tradicional y la nueva (los valores de biomasa entre 1986 y 1988, no estimados con el nuevo método, fueron proyectados a título ilustrativo). En ambos casos se observa una fuerte disminución del recurso en los últimos 25 años.

Fuente: elaboración propia en base a los informes ITO INIDEP 46/09 y 43/10

Adicionalmente, una observación realizada por la Secretaría de Ambiente y

Desarrollo Sustentable de la Nación (Nota SsPyPA Nº 84/11), basada en estadísticas

oficiales, señala que en 2010 los desembarques55

de merluza estuvieron unas 47.000

toneladas (16%) por debajo de los volúmenes autorizados para el período. Esto podría

estar indicando que la población patagónica ya no es lo suficientemente abundante para

sostener esos volúmenes de pesca.

La situación de la población rioplatense (efectivo norte de 41°S), compartido con

55

Los desembarques son las capturas que llegan a puerto (no incluye, por ejemplo, los descartes en alta mar).

124


Uruguay, es mucho más preocupante. Los últimos estudios señalan que la Biomasa Total

(Bt) disminuyó un 78% entre 1986 y 2009, mientras que la Biomasa Reproductiva (Br) lo

hizo en un 87% en el mismo período, alcanzando uno de los niveles más bajos

registrados a la fecha (ITO INIDEP 42/10). Esto implica que en 25 años se perdió más

del 80% del efectivo norte, tanto en cantidad como en la capacidad de reproducirse

para regenerar el efectivo.

2.b. Estructura de edades de la población de merluza

Como se mencionó en el primer capítulo, la merluza puede vivir unos 14 años,

alcanzando un tamaño máximo de 95 cm para las hembras y 60 cm para los machos.

Alcanzan la edad adulta entre los 3 y 4 años de vida, momento en que están en

condiciones de reproducirse por primera vez. En ese momento, las hembras miden unos

36 cm. y los machos alrededor de 33 cm.

Como se vio anteriormente, la cantidad de individuos reproductores (Br), mayores

de 3-4 años, se encuentra fuertemente reducida mostrando uno de los valores más bajos

de los últimos 25 años. De hecho, la Br se encuentra un tercio (unas 100.000 toneladas)

por debajo de los valores de seguridad fijados por el INIDEP para garantizar el

mantenimiento de la población (es decir que nazca una cantidad suficiente de individuos

como para compensar las muertes).

Habiendo pocos individuos reproductores, el futuro de la población se centra en los

individuos jóvenes de 1 y 2 años de edad (juveniles). Si logran alcanzar la edad adulta, en

uno o dos años, estarán en condiciones de reproducirse y harán su aporte para el

mantenimiento de la población.

El reciente estudio del INIDEP respecto de la estructura de la población de merluza

que habita las costas patagónicas (ITO INIDEP 09/10) indica que la cantidad de individuos

de 1 y 2 años han disminuido desde 2005 al presente, alcanzando su menor valor en el

año 2007. A partir de entonces, los individuos de 1 año presentaron un leve incremento en

el año 2009 pero en 2010 volvió a caer un 53% respecto del año anterior. El estudio

concluye que la cantidad de individuos de 0 a 1 año de edad registrada en 2010 es

la más baja de los últimos tres años. La situación es aún más grave para los

individuos de 2 años de edad. En 2009 se había detectado un fuerte incremento de

este grupo pero en 2010 cayó un 69% volviendo a los valores relativamente bajos

125


de 2008, por lo tanto, el aumento de estos ―casi adultos‖ no se sostuvo en el tiempo.

En realidad, para entender completamente la situación, debe leerse la evolución de

los grupos de edades en el tiempo: si en 2009 se detectó un importante aumento de los

juveniles de 2 años de edad (nacidos en 2007), era presumible que, en 2010, la mayoría

de estos individuos hubieran crecido y se hubieran incorporado a los adultos (grupo de 3

años de edad). Entonces, se esperaba un importante incremento en la cantidad de

adultos para el 2010 –y por lo tanto de la Br-, supuesto en el que se basaron las medidas

de manejo. Sin embargo, aunque el número de adultos mostró un aumento respecto del

año anterior, éste no fue de la magnitud esperada, lo que señala que existe una elevada

mortalidad de juveniles (Figura 2). De hecho, el INIDEP señala que, a pesar del

incremento en la cantidad de individuos de 3 años detectada en 2010, en general la

cantidad de adultos muestra una tendencia declinante desde 2005 manteniéndose

en niveles bajos en los últimos tres años (2008 a 2010). En 2010, la cantidad de

adultos, mayores de 3 años, sigue estando un 52% por debajo de la cantidad

registrada en 2005.

Figura 2: Estructura de edades de la población de merluza que habita en aguas patagónicas, entre 2008 y

2010

La flecha roja señala la caída en la cantidad de individuos entre 2009 y 2010: sólo una pequeña proporción de los juveniles de 2 años detectados en 2009 llega a los 3 años (adultos) en 2010.

Fuente: modificado de INIDEP ITO 9/10

126


La evaluación del estado de los juveniles y los adultos reproductores en la zona de

cría norpatagónica (Golfo San Jorge) realizada en 2008 por el INIDEP indicaba

específicamente que ―los valores de abundancia de merluza en el área reproductiva

fueron los más bajos en todo el período considerado‖, que incluye una comparación con

los años 2005, 2006 y 2007 (ITO INIDEP 18/08). Los estudios al respecto realizados en

2010 señalan que en los últimos 5 años la cantidad de juveniles de 1 año disminuyó

un 79%, y los de 2 años un 60% (ITO INIDEP 31/10), y que en función de los resultados

hallados se recomienda aplicar un manejo particularmente precautorio del área

hasta obtener nueva información de las campañas de invierno (ITO INIDEP 9/10).

Cabe destacar que la nueva información mencionada en el informe correspondería

a la campaña de evaluación global que, nuevamente, no fue realizada en 2010.

El caso de la población rioplatense (efectivo norte) es aún más grave ya que, a

pesar de que en los últimos tres años hubo un buen éxito reproductivo que produjo la

incorporación de individuos a la pesquería (reclutamientos56

), la cantidad de individuos

totales (Bt) y la cantidad de individuos reproductores (Br) continuó descendiendo (2% y

10% respectivamente) respecto del año anterior. De hecho, se indica que el bajo nivel de

adultos reproductores genera una gran incertidumbre sobre el futuro de esta población,

debido a que los individuos jóvenes son capturados antes de alcanzar la edad mínima en

que podrían reproducirse (ITO INIDEP 42/10).

La situación alcanza niveles tan extremos que los Informes Técnicos del INIDEP

indican que dado el preocupante estado del efectivo norte no sólo debe aplicarse un

escenario más prudente para fijar la Captura Máxima Permisible sino que resulta

―absolutamente necesario considerar medidas alternativas para la protección del efectivo‖,

entre las que se cuenta la utilización de dispositivos en las redes que permitan el escape

de juveniles (ITO INIDEP 32/08, ITO INIDEP 45/09, ITO INIDEP 42/10).

2.c. Causas de la disminución del recurso

Todas las poblaciones presentan una mortalidad por causas naturales, es decir,

una reducción de su abundancia porque los individuos mueren al completar su ciclo de

vida, por acción de los depredadores o porque no pueden afrontar los cambios en el

56

El reclutamiento es el proceso según el cual los peces jóvenes entran en el área explotada y tienen la posibilidad de entrar en contacto con los artes de pesca.

127


entorno (aumento o disminución de temperatura, salinidad, etc.). Sin embargo, para la

merluza común, la disminución de sus poblaciones está relacionada directamente con la

actividad pesquera.

Los individuos adultos son el objetivo principal de las pesquerías que operan sobre

el recurso merluza. Por lo tanto, la captura de los ejemplares mayores a los 3 años, y por

tanto en condiciones de reproducirse, provoca directamente una disminución de la

Biomasa Reproductiva. Por su parte, la captura de juveniles impide que los mismos

lleguen a reproducirse con lo que disminuye el número de animales que anualmente se

incorporan al stock de reproductores. El INIDEP señala que la reducción observada en

la Biomasa Total y la Biomasa Reproductiva está causada fundamentalmente por

las “altas tasas de mortalidad por pesca” (sobrepesca), y no por causas naturales o

variaciones en el entorno.

Técnicamente, esto quiere decir que la fracción que se captura o la mortalidad

infringida por la pesca (conocida como mortalidad por pesca) es mayor a la recomendable

en base a la información biológica. Las evaluaciones de los efectivos realizadas por el

INIDEP no sólo estiman el tamaño de la población de merluza sino que también evalúan

el nivel de mortalidad por pesca a la que la población ha estado sometida año a año. Las

tasas de mortalidad por pesca estimadas por el INIDEP para ambos efectivos están muy

por encima de las consideradas precautorias en base a la experiencia internacional,

reflejada en varios instrumentos, acuerdos y legislación pesquera en diversos países.

El hecho de que el efectivo esté sometido a sobrepesca resulta de dos clases de

problemas: (1) los valores de CMP fijados por el Consejo Federal Pesquero están por

encima de los niveles recomendados (ver apartado 3.2.a del presente capítulo) y (2) la

captura real excede la CMP.

Los desembarques representan la parte de las capturas que llegan a puerto, y los

desembarques declarados son la porción de éstos que figuran en los Partes de Pesca

oficiales. Tomando dichas estadísticas oficiales, se estimó que, durante la década de

1990, los valores acumulados de desembarques declarados anualmente, tanto del

efectivo sur como del norte, fueron superiores a los valores máximos de captura fijados

por las autoridades (CMP) en más de 1.200.000 toneladas, es decir, más del 33% de lo

permitido (FVSA 2008). Esta afirmación se ve reforzada por los datos de los indicadores

de desarrollo sostenible elaborados por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo

128


Sustentable de la Nación (SAyDS 2010). Uno de ellos, la relación entre la CMP y los

desembarques, indican valores menores a 1 hasta el año 2000, o sea que los

desembarques fueron mayores que las CMP.

Esta situación se repite hasta el presente: los desembarques declarados desde el

2000 a la fecha para la población patagónica (efectivo sur) superan sistemáticamente la

CMP. Teniendo en cuenta los ajustes realizados por el INIDEP a la estadística oficial

para incorporar la subdeclaración y los descartes en alta mar (ITO INIDEP 43/10), la

captura real de merluza habría superado los valores máximos de captura (CMP)

fijados por la autoridad de aplicación en promedio en un 77% en la última década:

79% en 2004 (259.000 toneladas), 64% en 2006 (198.000 toneladas), 75% en 2009

(155.000 toneladas), constituyendo una evidencia de la sobrepesca a la que se ha

visto sometida la merluza (Figura 3).

Figura 3: Comparación entre los Desembarques, Captura Máxima Permisible (CMP) fijados por el Consejo

Federal Pesquero y Captura Biológicamente Aceptable (CBA) recomendada por el INIDEP.

En rojo se muestran las estimaciones de la captura real, es decir la cantidad desembarcada anualmente por los buques corregida por el porcentaje promedio de sub-declaración y descartes que estima el INIDEP.

Fuente: elaboración propia en base a datos del INIDEP (ITO INIDEP 43/10)

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Años

Desembarque CMP CBA Rec

*

* En 2002 no se estableció formalmente la CMP

Tonela

das

129


Además, el hecho de que los volúmenes de captura superen lo normado,

implica que existen falencias en el control de la actividad por parte de las

autoridades, y son un reflejo de la baja capacidad de autorregulación que tiene esta

industria. Por ello es posible pensar que si los volúmenes desembarcados en 2010 están

un 16% por debajo de lo autorizado, se deba a la escasez del recurso.

Por su parte, los Informes de la Auditoría General de la Nación correspondientes a

los períodos 2002-2006 y 2006-2009 dan clara cuenta de esta situación al señalar que

―las falencias detectadas en el control y la fiscalización de la operatoria pesquera por

parte de la autoridad de aplicación atentan contra la sustentabilidad del recurso y vacían

de contenido la legislación vigente‖. Así, la constatación realizada en el Puerto de Mar del

Plata a fines de 2009 muestra que la diferencia entre los volúmenes de pesca declarados

y los que efectivamente son descargados en puerto llegaba a superar el 700% (Tabla 1),

en muchos casos sin que se realizara el sumario correspondiente.

Entre las observaciones realizadas se indica que la Subsecretaría de Pesca no

cuenta con una cantidad suficiente de inspectores, que los mismos no se encuentran

correctamente capacitados; que aún no se ha implementado la Disposición 424/04 que

ordena que los buques filmen o fotografíen la operatoria de la marea para poder realizar

un control más exhaustivo; que no se cuenta con los mecanismos necesarios para realizar

un cruce eficaz de la información recabada por los inspectores embarcados, los

inspectores en puerto, los observadores a bordo del INIDEP y las demás fuerzas

nacionales; que las infracciones y sanciones no son aplicadas en tiempo y forma, ni se ha

implementado el Registro de Infractores Reincidentes que prevé la Ley Nº 24.922 lo cual

evitaría que otorgar permisos de pesca a embarcaciones con historial de pesca ilegal.

Ninguna de las observaciones realizadas por la AGN en ese sentido se había

regularizado completamente al fin de la auditoría en 2009. El informe concluye que

no se ha logrado el control necesario a los fines de evitar los excesos en la

explotación de los recursos pesqueros, para lograr su sustentabilidad (AGN 2008,

AGN 2011).

130


Tabla 1: Diferencia entre los volúmenes de merluza común declarados en los partes de pesca y los efectivamente descargados en puerto.

Año Cantidad de buques que

superan el volumen declarado (subdeclaración)

Porcentajes

2006 41 15% - 37,1%

2007 37 15,3% - 152%

2008 28 15% - 716%

2009 97 15% - 762%

Fuente: Auditoría General de la Nación 2011

Además de la sobrepesca, uno de los aspectos críticos para la merluza es la

mortalidad de juveniles, ya que la misma afecta la capacidad de renovación de las

poblaciones y, por ende, la sustentabilidad.

Durante la operatoria de pesca, los juveniles son capturados en la misma red que

los adultos. Una parte de los mismos es descartada porque no tienen el tamaño necesario

para ser de interés comercial, por lo que son arrojados muertos al mar. El INIDEP estima

que los descartes de juveniles representan el 10% de la captura total de la especie (ITO

INIDEP 46/09), lo que para el 2009 implica unas 21.000 toneladas o 114 millones de

peces que mueren sin alcanzar la madurez sexual (Tabla 2).

Una parte de aquellos juveniles de mayor tamaño no se descartan sino que son

retenidos en bodega, desembarcados y procesados (comercializados). El porcentaje de

juveniles declarados en los desembarques ha ido aumentando preocupantemente en los

últimos años (Tabla 3). El ejemplo más reciente y crítico, en este sentido, sostiene que de

2007 a 2008, el desembarque de juveniles se incrementó, casi el doble, de 37% a

61%, mientras que los individuos adultos (a partir de los 3 años de edad) disminuyeron su

aporte en un 50% (ITO INIDEP 46/09), situación que se mantuvo durante 2009. Ésto

equivale a señalar que la pesquería de merluza ha incorporado el procesamiento de

los juveniles de mayor tamaño para mantener la actividad económica.

131


Tabla 2: Estimación de la cantidad de juveniles descartados por la pesquería de merluza

cantidad de juveniles

Año/Edad 1 año 2 años Total

1990 242.086.000 40.388.000 282.474.000

1991 231.337.000 27.142.000 258.479.000

1992 182.732.000 26.786.000 209.518.000

1993 275.076.000 34.367.000 309.443.000

1994 625.826.000 140.252.000 766.078.000

1995 680.781.000 116.230.000 797.011.000

1996 888.527.000 85.358.000 973.885.000

1997 110.933.800 64.634.000 175.567.800

1998 75.682.000 9.347.000 85.029.000

1999 13.153.000 729.000 13.882.000

2000 87.023.000 4.210.000 91.233.000

2001 183.695.000 8.640.000 192.335.000

2002 42.510.000 1.103.000 43.613.000

2003 206.283.000 12.238.000 218.521.000

2004 492.108.000 17.102.000 509.210.000

2005 67.428.000 4.702.000 72.130.000

2006 383.625.000 26.752.000 410.377.000

2007 186.894.000 8.454.000 195.348.000

2008 246.634.000 11.932.000 258.566.000

2009 22.391.000 91.435.000 113.826.000

Fuente: modificado de ITO INIDEP 43/10

En el primer caso, el descarte es un problema porque representa un desperdicio.

En el segundo caso, lo que han demostrado sucesivos informes del INIDEP es que, aún

cuando el descarte fuese igual a cero (si no se desperdicia nada de lo capturado), la alta

mortalidad de juveniles como consecuencia de la actividad pesquera impide recuperar la

Biomasa Reproductiva y la estructura de la población. Para tener una idea del impacto de

la pesquería de merluza sobre los juveniles de la especie basta señalar que, en 2009, por

cada adulto desembarcado perdieron la vida 2 juveniles, bien porque fueron pescados y

procesados, bien porque fueron descartados en alta mar (219.763.000 vs 434.766.000).

132


Tabla 3: Cantidad de juveniles y adultos desembarcados (y, por lo tanto, comercializados) por la pesquería

de merluza

Cantidad de individuos

Año Juveniles

(1 y 2 años)

Adultos (mayores de

3 años)

1989 171.261.000 343.212.000

1990 328.865.000 440.171.000

1991 360.351.000 404.494.000

1992 559.072.000 336.316.000

1993 381.742.000 348.368.000

1994 800.858.000 395.966.000

1995 572.565.000 463.834.000

1996 654.758.000 489.461.000

1997 602.096.000 520.763.000

1998 371.425.000 438.900.000

1999 215.617.000 394.111.000

2000 53.818.000 240.628.000

2001 266.189.000 238.566.000

2002 342.277.000 266.599.000

2003 364.092.000 236.325.000

2004 703.675.000 368.204.000

2005 562.211.000 264.528.000

2006 289.003.000 458.567.000

2007 244.092.000 339.321.000

2008 294.829.000 188.854.000

2009 320.940.000 219.763.000

Fuente: elaboración propia en base al informe ITO INIDEP 43/10

Además, existe un tercer factor a considerar que es la captura adicional de merluza

durante la pesca del langostino. En función de la densidad de merluza presente en el

lugar, se puede llegar a capturar casi tanta merluza como langostino. Como la merluza no

es la especie objetivo, los individuos capturados son arrojados al mar. Al respecto, el

último informe del INIDEP da cuenta de que, sólo en 2009, la pesquería del langostino -

que desembarcó unas 53.000 toneladas- descartó más de 40.000 toneladas de merluza,

entre las cuales se encontraban unos 382 millones de individuos de 1 y 2 años (ITO

INIDEP 43/10). Aunque en la última década la cantidad de juveniles descartados siempre

ha sido elevada -lo que da cuenta del impacto de esta actividad sobre las poblaciones de

133


merluza- se nota un fuerte incremento a partir de 2008 (Tabla 4).

Tabla 4: Estimación del número de individuos de merluza (juveniles y adultos) capturados incidentalmente

en la pesquería del langostino.

Cantidad de individuos

Año Juveniles

(1 y 2 años)

Adultos (mayores de

3 años)

Captura total (toneladas)

Desembarque de langostino (toneladas)

1998 124.973.000 26.974.000 29.847 23.333

1999 71.997.000 15.540.000 17.195 15.990

2000 89.298.000 13.649.000 19.209 37.150

2001 179.256.000 25.554.000 36.867 78.859

2002 284.670.000 13.898.000 42.184 51.419

2003 290.758.000 27.458.000 46.452 52.901

2004 274.730.000 21.595.000 41.082 27.139

2005 141.073.000 6.466.000 17.331 7.482

2006 210.528.000 15.381.000 32.701 44.405

2007 253.092.000 18.619.000 40.339 47.619

2008 356.564.000 9.891.000 37.622 47.406

2009 382.314.000 10.607.000 40.339 53.548

Fuente: elaboración propia en base al informe ITO INIDEP 43/10

En síntesis, la cantidad de juveniles descartados en ambas pesquerías asciende a

cerca de 30.000 toneladas o unos 500 millones de individuos de 1 y 2 años. A esto debe

agregarse el descarte de individuos adultos (entre 3 y 7 años de edad) en la pesquería de

langostino (ITO INIDEP 43/10).

El problema que representa la captura de juveniles, ya sea que se descarten o

desembarquen, es retomado en el informe 46/09 del INIDEP cuando se señala que ―el

patrón de explotación que ejerza la flota debe permitir la sobrevivencia de los ejemplares

juveniles de edades 1 y 2 para posibilitar su incorporación en los próximos años al stock

reproductivo, a fin de que mejoren tanto los niveles de abundancia como su estructura

etaria‖.

La opinión de los investigadores del Centro Nacional Patagónico CENPAT57 sobre

57

El CENPAT es un centro de investigación dependiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), principal organismo de promoción de la ciencia y la tecnología en la Argentina, y que orbita bajo el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Los investigadores de la Unidad de Investigación de Biología y Manejo de Recursos Acuáticos analizaron, a

134


el estado del efectivo sur de merluza es que, en los últimos tres años, el mismo fue

sometido a tasas de explotación muy superiores a las que, en promedio, resultarían en los

mayores rendimientos de la población a largo plazo. Indican que, según las estimaciones

contenidas en los informes del INIDEP, el efectivo sur está sobreexplotado y continúa

siendo sobreexplotado. En opinión de estos expertos “las tasas de explotación

aplicadas en los últimos años, así como el patrón de explotación que determina

altas mortalidades de juveniles, son inconsistentes con un plan de recuperación del

stock a niveles de biomasa que maximicen los beneficios para la sociedad, y que a

la vez que reduzcan los riesgos biológicos para el recurso”.

Esto también fue advertido oportunamente por la Auditoría General de la Nación.

En su informe, del período 2002-2006 indica que la situación de la merluza continuaba

siendo preocupante -en 2006 en relación a 2002-, por la alta tasa de mortalidad de

juveniles producida por el sobredimensionamiento del esfuerzo pesquero (AGN 2008). La

actualización de este informe con los datos 2006-2009 no mostró cambios en esta

situación (AGN 2011).

Para tener una idea de cuán sobreexplotado está el recurso o, lo que es lo mismo,

cuán sobredimensionada está la pesquería de la merluza, basta con observar los

resultados del modelo de simulación realizado por el INIDEP en el Informe Técnico Nº

16/10. En el mismo, se señala que de no usar dispositivos para evitar la captura de

juveniles (y considerando el tamaño de la flota actual y del área de veda), se requiere una

reducción del esfuerzo pesquero de la flota merlucera del 42 al 54%. En otras palabras, lo

que dice el INIDEP es que en el escenario actual, hay que reducir la pesca a la mitad para

garantizar la sustentabilidad del recurso. O bien, ampliar el área de veda al 54% del total

del área ―pescable‖ (actualmente es del 34%). Otra solución sería, utilizar en todo

momento los dispositivos para evitar la captura de juveniles. Sobre esto último, el INIDEP

va más allá y muestra que las combinaciones más eficientes para lograr la sustentabilidad

de la especie incluyen el uso simultáneo de los dispositivos DEJUPA para la flota

merlucera y DISELA II para la langostinera. El uso de otros dispositivos alternativos

contemplados en la normativa vigente no es tan eficiente y conduciría a una situación de

no sustentabilidad a menos que se reduzca considerablemente el esfuerzo pesquero.

Aún no se ha publicado una actualización del informe del INIDEP Nº 16/10, lo que pedido del Defensor del Pueblo de la Nación (Nota DP Nº1601/10), los últimos informes del INIDEP para emitir una opinión técnica respecto del estado del recurso.

135


sería extremadamente útil para incorporar las últimas experiencias de selectividad y

ajustar los supuestos de reclutamiento con que se hicieron las estimaciones.

2.d. Consecuencias para la actividad pesquera

La disminución de la población de merluza, tanto de individuos adultos como de los

más jóvenes, se tradujo en un fuerte impacto negativo sobre el sector pesquero. Esto

también fue advertido por el INIDEP en los últimos años: el informe más reciente refiere

una importante disminución del rendimiento horario promedio58

en peso de merluza

(kg/hora) que cayó un 52% entre 2005 y 2010 (Figura 4) (ITO INIDEP 09/10 y 31/10). Esto

indica que un barco, para pescar una cantidad de merluza equivalente a lo obtenido en

2005, debe realizar un esfuerzo 2 veces mayor por lo que la actividad se torna menos

rentable.

A esto debe sumarse el hecho de que, en 2005, el panorama ya no era bueno: si

bien se había detectado un aumento de la cantidad de individuos totales de merluza

respecto de los años anteriores, la Biomasa Reproductiva (Br) llevaba 6 años por debajo

de los valores límites fijados por el INIDEP (según la evaluación tradicional), lo cual indica

que existían pocos adultos del tamaño adecuado para industria pesquera.

58

Rendimiento horario hace referencia a la cantidad de kilogramos de merluza que se captura por hora de arrastre. En la pesquería de merluza la hora de arrastre es el indicador del esfuerzo pesquero aplicado para obtener una captura. El esfuerzo (hora de arrastre en este caso) puede asociarse a los costos de la actividad.

136


Figura 4: Rendimiento horario promedio de merluza en el área total de pesca (en kg capturados/hora)

Se observa la disminución del rendimiento de la actividad pesquera en los últimos 5 años, siendo notable la caída del 73% en 2007 y 2008 y la escasa recuperación observada en 2010.

Fuente: modificado de INIDEP ITO 09/10

Lo visto hasta aquí muestra que la disminución del recurso y la sobreexplotación

del mismo tiene consecuencias que impactan directamente en los otros dos ejes de la

sustentabilidad: el eje social y el económico. Antes o después, el Estado y la industria

pesquera deberán asumir la responsabilidad de resolver los problemas de tal afectación.

Prueba de ello es que, en enero de 2008, el Concejo Deliberante de Mar del Plata

declaró el estado de crisis de la industria pesquera en el Partido de General Pueyrredón,

sitio en el que esta industria ocupa en forma directa e indirecta al 60 por ciento de la

población59.

Por otra parte, una de las empresas pesqueras líderes de la patagonia, Alpesca,

propuso en 2008 un sistema de retiros voluntarios en su sede de Puerto Madryn y

actualmente ha cambiado de dueños. La empresa Harengus anunció la venta de activos

(3 barcos) según expresaran, para intentar sanear sus cuentas.

Los ejemplos antes mencionados son meramente ilustrativos de la situación. Bien

podrían haberse citado otros, como los de la crisis de finales de los 90s60

. Lo importante a

59

Concejal Ricardo Alonso (Frente para la Victoria) en FVSA 2008. Crisis de la pesca de merluza. Documento de posición. 60

A finales de los 90s la parálisis del puerto de Mar del Plata fue casi total. Se perdieron puestos de trabajo,

137


destacar es que es esperable que, frente a datos concretos de que la actividad se

desarrolla en un escenario de no sustentabilidad, se prevea cómo afrontar esta situación.

Es esperable también que no sea sólo el Estado el que asuma la carga total de la

resolución del problema. Tanto las autoridades específicas de la materia como la industria

pesquera deberían, de común acuerdo, buscar una trasformación de la actividad,

aprovechando todas las especies capturadas, generando nuevos mercados y agregando

valor a los productos, lo cual derivaría probablemente en la recuperación del recurso, hoy

en riesgo, y en la consolidación del sector pesquero para desarrollar una actividad

sustentable.

todas las actividades vinculadas se paralizaron, y hubo una enorme conflictividad social y un enfrentamiento entre sectores de la industria (congeladores vs fresqueros, empresas patagónicas vs empresas de Mar del Plata). Como se vio anteriormente, esto derivó en un decreto y una ley de emergencia pesquera.

138


3. El accionar del Estado

3.1. La respuesta de las autoridades

Consultada sobre la situación poblacional de la merluza común, la

SUBSECRETARÍA DE PESCA Y ACUICULTURA DE LA NACIÓN responde que en 2007

se observó por primera vez en casi 10 años un incremento importante en la Biomasa

Reproductiva (Br) en relación con la del año anterior, superando las 300.000 toneladas y

alcanzando niveles similares a los del año 1999. Sin embargo, se indica que como se

habían detectado pocos individuos juveniles se esperaba una nueva caída de la Br en el

futuro.

De esto se deduce, que en los 7 años anteriores la Biomasa Reproductiva se

encontraba por debajo del valor límite (Br límite) indicado por el INIDEP para garantizar la

sustentabilidad del recurso, y que se espera que el leve incremento detectado no se

sostenga en el tiempo.

En función de esta situación, la Subsecretaría de Pesca informa sobre las medidas

adoptadas (histórica y recientemente) para reducir el esfuerzo pesquero y proteger a los

juveniles y adultos:

En 2004 se creó el Área Interjurisdiccional de Esfuerzo Restringido (Resolución

SAGPyA Nº 972) compuesta por 2 zonas donde sólo puede operar una flota de

buques autorizada por la Subsecretaría de Pesca. Por Resolución SAGPyA Nº

1115/04 se crea la Comisión Asesora de Merluza Común.

A partir de 2005, comienzan a asignarse autorizaciones para la captura de merluza

común por barco sobre una base anual ordenada trimestralmente (Resoluciones

SAGPyA Nº 1388/2004 y Nº 90/2005), en reemplazo del sistema de asignaciones

por buque, éstas basadas únicamente en la capacidad extractiva de cada barco.

También se establece que los barcos pesqueros deben realizar una parada

obligatoria por buque de entre 20 y 30 días semestrales.

En 2006 se redujo el esfuerzo pesquero forzando a los buques a realizar paradas

obligatorias por un total de 40 días, durante los cuales no pueden pescar

(Resolución SAGPyA Nº 920/2006). Se invitó a las autoridades provinciales a dictar

medidas similares.

En 2007 -momento previo inmediato a la respuesta mencionada arriba- se redujo

139


aún más el esfuerzo pesquero agregando 10 o 15 días adicionales de parada

obligatoria, según el buque, a los 40 ya impuestos (Resolución SAGPyA Nº

14/2007). Se prohibió la actividad de pesca en el sector nacional del Área

Interjurisdiccional de Esfuerzo Restringido ―en función del estado actual del

recurso‖ (Resolución SAGPyA Nº 26/2007). Se sanciona la pesca incidental de

merluza (es decir, la pesca de merluza por parte de pesquerías dirigidas a otras

especies) con una parada de 30 días corridos a aquellos buques donde la merluza

represente más del 10% de lo capturado en la salida61

. Además, para la pesca del

langostino, se resuelve que es ―requisito inexcusable‖ el uso de dispositivos que

permitan el escape de merluza (dispositivos de selectividad tipo DISELA II) por lo

que Prefectura Naval Argentina no autorizará la salida de los buques que no

cumplan con ese requisito (Resolución SAGPyA Nº 14/2007). Además, se dispone

que los buques deberán llevar un inspector u observador a bordo62

(salvo expresa

autorización de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura), con costo a cargo de la

empresa. A pedido del Consejo Federal Pesquero el INIDEP elaboró un ―Plan

tentativo para la determinación de las características selectivas de los dispositivos

de malla cuadrada63

‖. Se envió copia del mismo a las cámaras empresarias

CEPA64

, CAIPA65

, CAABPA66

, CAPECA67

, CAPIP68

, UDIPA69

, CAEPPEFRE70

y

61

La Resolución de Emergencia Pesquera (SAGPyA Nº 145/2000) ya establecía que se debían penalizar a los buques que presentaran más del 10% de merluza como captura incidental en la pesquería de otras especies, pero aquí se aumenta el tiempo de parada obligatoria que se utiliza como penalización (además de las otras sanciones que correspondan). 62

El inspector de pesca es un representante de la autoridad pesquera que tiene poder de policía para labrar actas de infracción. Su función es controlar el cumplimiento de las medidas de manejo establecidas. Por el contrario, el observador científico, es un técnico especializado que trabaja a bordo de los buques pesqueros para obtener información sobre la actividad en forma directa, aplicando metodologías de trabajo con base científica. No tiene poder de policía ni ejerce el control del cumplimiento de las regulaciones. 63

La aplicación de paños de red de mallas cuadradas a las redes de pesca es otra de las alternativas técnicas que se evalúan para permitir el escape de individuos de pequeño tamaño. El DEJUPA está basado en la utilización de grillas, rígidas o flexibles, en la bolsa de la red de forma tal de permitir el escape de individuos de pequeño tamaño que pasen a través de las varillas. 64

Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas. 65

Cámara de la Industria Pesquera Argentina. 66

Cámara Argentina de Armadores de Buques Pesqueros. 67

Cámara de Armadores de Pesqueros y Congelados de la Argentina. 68

Cámara Argentina Patagónica de Industrias Pesqueras. 69

Unión de Intereses Pesqueros Argentinos. 70

Cámara Argentina de Empresas Pesqueras Fresqueras.

140


CAFCOS71

, a fin de que emitan su opinión sobre la propuesta.

En 2008 se obliga a la flota merlucera a usar, en todos los casos, dispositivos en

las redes que permitan el escape de juveniles para asegurar su supervivencia

(Resolución SAGPyA Nº 65/2007). El no-uso de estos dispositivos daría lugar a la

suspensión del despacho a pesca de la embarcación por parte de la Dirección

Nacional de Coordinación Pesquera. Es importante destacar que, en realidad, el

uso de Dispositivos para el Escape de Juveniles de Peces en las Redes de Arrastre

(DEJUPA) estaba reglamentado desde el año 2000 (Resolución SAGPyA N°

514/2000) y su implementación era obligatoria a partir de julio de 2001 (Resolución

SAGPyA Nº 88/2001). Se prohíbe capturar más del 10% de juveniles (Resolución

SAGPyA Nº 65/2007). Se incrementó el tamaño del Área de Veda Permanente,

incluyendo zonas que contenían una elevada presencia de juveniles de merluza,

con lo que en la actualidad cuenta con 180.000 km2 (Resolución SAGPyA Nº

311/2007). Se redujo la Captura Máxima Permisible a 207.000 toneladas (para

2008). Es importante destacar que entre los años 2003 y 2006 la CMP osciló entre

300.000 y 330.000 toneladas, por lo que ésta constituye la segunda reducción de la

CMP (en 2007 se había reducido a 278.000 toneladas). Se crea la ―Comisión

Técnica de Captura Incidental de Merluza en la Pesquería de Langostino‖.

En 2008, la Subsecretaría de Pesca indica que todas estas medidas han mejorado

la utilización de la especie evitando la sobreexplotación del recurso y contribuyendo al

desarrollo sostenible de la pesquería, sin dejar de contemplar los factores económicos y

sociales asociados a la actividad (Respuesta SsPyA al Defensor del Pueblo de la Nación,

2 de julio de 2008).

Sin embargo, en 2009, la misma Subsecretaría reconoce que, a pesar de las

medidas implementadas antes mencionadas, el INIDEP reportó que durante 2008 se

había producido una nueva reducción tanto de la Biomasa Total como de la Biomasa

Reproductiva, y por lo tanto, la situación del recurso era aún más crítica. A raíz de esto, se

informa que la Autoridad de Aplicación ordenó ―reducir aún más el esfuerzo pesquero con

paradas obligatorias, limitar la actividad sobre las áreas de puesta y cría de juveniles de la

especie, y reducir la posibilidad de subdeclaraciones incrementando el número de

constataciones por Actas de Descarga‖ (Nota SsPyA Nº 064 al Defensor del Pueblo de la

71

Cámara de la Flota Costera del Chubut.

141


Nación, 22 de diciembre de 2009).

Esta respuesta debe ser contrapuesta con las decisiones adoptadas en 2009:

A comienzos de 2009, se dispuso la suspensión por 180 días del uso de los

dispositivos de selectividad que evitan la captura de juveniles (Resolución SAGPyA

Nº 78/09). Vencido ese plazo, la suspensión se prorrogó por 90 días más

(Resolución SAGPyA Nº 577/09), sin resultados positivos, por lo que el Consejo

Federal Pesquero extendió el plazo 180 días más para que se presente un plan de

selectividad definitivo (Acta CFP 55/09, 16/12/2009).

A fines de 2009 se derogó la Resolución SAGPyA Nº 65/07 que establecía, entre

otras cosas, el porcentaje máximo de juveniles a capturar, y el uso de dispositivos

que permitan el escape de juveniles. Luego, el CFP establece nuevamente la

obligatoriedad del uso de estos dispositivos pero indica que debe hacerse

conforme el ―plan de selectividad‖ que oportunamente establezca el organismo y,

en función de ese plan se establecería el porcentaje máximo de juveniles que

pueden capturarse (Resolución CFP Nº 26/09).

La Subsecretaría de Pesca y Acuicultura solicitó al INIDEP que modifique la

metodología tradicional para evaluar el estado del recurso –y, por ende, para

estimar la Captura Biológicamente Aceptable que se usa de base para establecer

Captura Máxima Permisible- incorporando los valores de descarte y subdeclaración

informados por los observadores a bordo (ITO INIDEP 46/09). Si bien ésto puede

verse como un avance, como se verá más adelante, también se ha incorporado

mayor incertidumbre a las evaluaciones sin considerar adecuadamente los riesgos,

y a la fecha no se ha evaluado la validez de este modelo lo cual, en la situación

actual, implica un mayor riesgo para el futuro de la merluza.

Por primera vez se admite oficialmente que existen volúmenes importantes de

descarte y subdeclaración.

La Captura Máxima Permisible fijada para el 2010 para el efectivo sur se

incrementó un 30% respecto del año anterior (Resolución CFP Nº 28/09).

A su turno, en el 2010, se dispuso la obligatoriedad del uso de dispositivos para el

escape de merluza en los buques que pescan langostino, y que los atrapan como especie

142


acompañante (Resolución CFP Nº 07/201072

). Y finalmente, se definen cuatro tipos de

dispositivos para el escape de juveniles a implementar obligatoriamente en la pesquería

de merluza, y cuya eficacia será evaluada por el Consejo, según la información provista

por el INIDEP (Resolución CFP Nº 08/2010).

A su vez, la SAGPyA creó, en septiembre de 2010, el Sistema Integrado de Control

a través de cámaras de video y del registro de la información en tiempo real. El mismo

debía estar completamente implementado en 70 días corridos, es decir, antes de

diciembre de 2010 (Disposición SsPyA 206/2010).

En 2011 se fija una CMP para el efectivo sur ligeramente inferior a la de 2010 pero

aún por encima de lo recomendado por el INIDEP en un escenario de bajo riesgo para la

especie o sea que se niega nuevamente que la pesquería, se encuentra en una situación

crítica.

Además, luego de reiteradas advertencias, finalmente se dispone una veda por 30

días en una fracción de la zona de pesca del efectivo norte, al sur de la provincia de

Buenos Aires, donde se detectó una alta presencia de juveniles (Disposición SsPyA

34/2011).

Por su parte, la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE

DE LA NACION (que como vimos en el Capítulo II es la encargada de velar por la

utilización racional y la conservación de los recursos naturales) consultada sobre el

estado del recurso (Notas SsPyPA 84/11 y 165/11) informa que los indicadores de

sustentabilidad biológica muestran una tendencia declinante, especialmente entre 1986 y

1998 y luego se mantienen más estables pero aún por debajo del valor biológico de

referencia. Indica que esta disminución es el resultado de diversos factores biológico-

pesqueros y que la posibilidad de que los individuos jóvenes logren crecer y reproducirse

para aumentar la población depende del patrón de explotación aplicado durante los

próximos años.

Respecto de la forma en que ha actuado para garantizar la conservación del

recurso, indica que esa Secretaría integra el Consejo Federal Pesquero por lo que ha

intervenido en la adopción de medidas resueltas por el mencionado Consejo.

Informa que solicitó integrar la Comisión Asesora de Merluza Común para dar

72

Los dispositivos de selectividad en la pesquería de langostino permiten el escape de juveniles y adultos de merluza, reteniendo sólo aquellos ejemplares de menor tamaño, semejante al del langostino.

143


respuesta a la captura de juveniles por parte de la flota merlucera, en el marco del

desarrollo de un plan de selectividad definitivo, luego de la suspensión del DEJUPA.

Asimismo, manifiesta que solicitó expresamente la elaboración de un plan de

manejo para la pesquería del langostino que contemple el establecimiento de límites

sustentables de captura incidental de merluza (Acta CFP 2/2010). Por otra parte, indica

que elevó al Consejo Federal Pesquero una serie de propuestas para dar solución al tema

de la falta de selectividad de esta pesquería.

Además, manifiesta que en junio de 2010 presentó un documento de posición

sobre la incorporación del enfoque ecosistémico en la gestión pesquera, elaborado con la

colaboración de distintas instituciones científicas y académicas del país; y propuso la

realización de un primer taller para discutir los objetivos ambientales y lineamientos

generales de este enfoque estratégico para su aplicación, aún sin fecha prevista (Acta

CFP 22/2010).

Por otra parte, informa que se ha elaborado la fase II de una propuesta para

presentar al Banco Mundial, del proyecto ―Prevención de la Contaminación y Gestión

Sustentable de la Diversidad Biológica Marina Patagónica‖ (GEF PNUD 02-018) que

incluye la ampliación del conocimiento actual de los ecosistemas marinos, en particular en

áreas de importancia estratégica para nuestro país.

De lo expuesto se deduce que la SAyDS si bien ha realizado algunas acciones

tendientes a contribuir con la utilización racional y sustentabilidad de los recursos

pesqueros, conforme su misión legal, éstas han sido insuficientes o aún no están en

vigencia y los resultados, que ya han sido expuestos, demuestran que la especie se

encuentra en riesgo.

3.2 Inadecuado uso oficial de los mecanismos de conservación

3.2.a Los valores de captura fijados por el Consejo Federal Pesquero exceden los valores biológicos recomendados por el INIDEP

En la última década, con contadas excepciones, la Captura Máxima Permisible

(CMP) para la merluza, es decir el valor máximo que las autoridades permiten capturar

superó sistemáticamente el valor que sería biológicamente aceptable -según la situación

poblacional observada- para garantizar la sustentabilidad del recurso (CBA). En 2002 no

se estableció formalmente un valor de CMP (Figura 5).

144


Figura 5: Comparación de la Captura Máxima Permisible (CMP) y la Captura Biológicamente Aceptable (CBA) para el efectivo sur de merluza entre 1999 y 2010.

Se muestra la CBA recomendada por el INIDEP en sus informes oficiales. En los casos en que no se hacía referencia directa a la misma, se tomó la CBA correspondiente al escenario más prudente (de menor riesgo) planteado por el INIDEP, en concordancia con lo anterior.

Fuente: elaboración propia

Además, durante 2010 se aumentó la CMP un 30% respecto de los 2 años

anteriores (290.000 toneladas en 2010 vs 207.000 toneladas en 2008 y 2009). Este

incremento en momentos en que, como se mencionó anteriormente, las estimaciones

indican una disminución de los adultos reproductores a niveles muy por debajo de los que

permitirían maximizar su productividad, representa un grave riesgo para la merluza y no

condice con el enfoque precautorio. Incluso, no parece haber tenido en cuenta que el

propio informe del INIDEP señala que ―las biomasas total y reproductiva son muy

similares a las que se encontraron en 2001, año en que la situación del recurso era

crítica‖. En ese momento el valor fijado para la CMP fue inferior en 90.000 toneladas al de

2010.

El aumento de la Captura Máxima Permisible fue posible gracias a que –a pedido

de la Subsecretaría de Pesca- se modificó la metodología del INIDEP para estimar el

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

350000

400000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

CMP CBA recomendada

*

* En 2002 no se estableció formalmente la CMP

145


tamaño poblacional y, por lo tanto, determinar la Captura Biológicamente Aceptable. Así,

a partir de 2010, se incluyeron en el modelo matemático las estimaciones de descarte y

subdeclaración que, como se ha visto anteriormente, representan montos importantes. Sin

embargo, aunque ésto supondría un avance, a la fecha no se ha determinado si el nuevo

modelo es apropiado para estimar el estado de la población (esto se evaluará durante

201173

). Si no fuese adecuado, se estaría sobreestimando el tamaño poblacional y, por

tanto, se da pie para autorizar mayores capturas de lo recomendable para una población

en disminución.

Por otra parte, el valor de la Captura Máxima Permisible se fijó bajo un escenario

optimista determinado por un supuesto de difícil cumplimiento, como es que la

subdeclaración por parte de los buques pesqueros disminuyera significativamente y en

forma automática durante 2010, como consecuencia de nuevas medidas de control. Dado

que la subdeclaración constituye un problema histórico asociado a las pesquerías, y que

el Informe de la Auditoría General de la Nación demuestra que las autoridades de

aplicación carecen de medidas efectivas de control (AGN 2008, 2011), el aumento de la

CMP sólo podría haberse justificado mediante un análisis de riesgo bajo otros escenarios

menos optimistas, los cuales –como se verá más adelante- no fueron debidamente

considerados por el Estado.

Es importante señalar que el INIDEP informa que durante 2010, por un lado, ―no

ocurrieron cambios sustanciales en las artes de pesca utilizadas, tanto en la pesquería de

merluza como en la de langostino, por lo que continuarían siendo importantes los montos

de descarte, principalmente de juveniles, en ambas pesquerías‖, y por otro recomienda

una vez más que se controlen en forma efectiva las declaraciones de captura a fin de

evitar la subdeclaración. Esto implica que los supuestos en que se basó el aumento de la

CMP resultaron falsos74 y que, por lo tanto, la CMP debió ser menor, del orden de las

190.000 a 210.000 toneladas, como surge del análisis tradicional (ITO INIDEP 46/09). A la

luz de este hecho, se puede afirmar que en 2010 se pescó legalmente por sobre la

capacidad biológica de la especie ya que los desembarques superaron las 243.000

73

En diciembre de 2010 se firmó un acuerdo entre el Gobierno Argentino y la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación) para prestación de asistencia técnica en la revisión de los métodos y modelos de evaluación del INIDEP (Proyecto UTF/ARG/016/ARG). El mismo inició en febrero de 2011 y estará a cargo de un consultor internacional experto en biología pesquera y modelación matemática (Acta CFP 2/2011). 74

El término ―falso‖ se utiliza con la connotación científica del mismo.

146


toneladas.

A pesar de ésto, en 2011 la CMP acaba de ser fijada en el mes de junio en 273.000

toneladas (Resolución CFP Nº 4/11). El informe 43/10 del INIDEP, con fecha de diciembre

de 2010, estimaba que la misma oscilaría entre 215.000 toneladas en el escenario más

prudente (que la población en general y los juveniles en particular continúen

disminuyendo) y 300.000 toneladas en el escenario más optimista y, por tanto, de mayor

riesgo para la especie (que la población se mantenga estable en lugar de continuar con la

tendencia declinante). Sin embargo, dado que se señala que existe una gran

incertidumbre en el reclutamiento de nuevos individuos, es probable que la CBA se

encuentre en el rango inferior, de 215.000 toneladas, o aún más bajo si se ajustan mejor

los supuestos del nuevo modelo, actualmente en evaluación por parte de la FAO. De

comprobarse ésto, la última decisión del Consejo Federal Pesquero permitiría, una vez

más, que se capturen volúmenes mayores a los que la especie puede tolerar.

3.2.b. No se tomaron medidas para la protección de juveniles

Para evitar la captura de los juveniles, el INIDEP recomienda la utilización de

dispositivos de selectividad. Éstos son modificaciones o agregados de elementos que se

colocan en las redes para favorecer el escape de una fracción de la captura que no es

deseada (en el caso de la pesquería de merluza se busca favorecer el escape de los

individuos más chicos). Éstos elementos pueden ser paños de red de diferentes

características, rejas rígidas o flexibles, o también modificaciones estructurales en el

diseño de la red. Existen diferentes modelos pero el INIDEP recomienda el uso de

DEJUPA para la flota merlucera (o su variante: FLEXIGRID), y DISELA II para la flota

langostinera. En teoría, el uso de ambos es obligatorio desde hace más de 10 años

(Resoluciones SAGPyA Nº 514/2000, Nº 88/2001 y Nº 327/2000).

Sin embargo, los observadores del INIDEP destacan que en la pesca del langostino

no se utiliza el dispositivo de selectividad DISELA II u otro, salvo contadas excepciones

(AGN 2011). Así, el número de juveniles capturados incidentalmente ha ido aumentando

en los últimos años (cfr. Tabla 4, del Capítulo III).

Por su parte, el uso del DEJUPA -vigente desde julio de 2001- tampoco logró ser

implementado exitosamente. Prueba de ésto es que la AGN indica que en el período

2002-2006 el uso del mismo era muy bajo, situación que fue constatada por el equipo de

147


AGN en la inspección in situ realizada en el puerto de Mar del Plata.

Los motivos que esgrime la industria para no utilizar el DEJUPA es que el mismo

generaba problemas de seguridad y maniobrabilidad de los buques, y que,

adicionalmente, no cumple el objetivo para el que había sido diseñado (Resolución

SAGPyA Nº 78/09 y Actas CFP 2/2008 y 3/2008).

En atención a estos reclamos, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y

Alimentos de la Nación (SAGPyA) dispuso, en febrero de 2009, la suspensión del uso del

DEJUPA por 180 días, con el fin de incentivar a las empresas a presentar sus propios

proyectos para optimizar su implementación (Resolución SAGPyA Nº 78/09). Es

importante destacar que, consultados al respecto, el INIDEP había demostrado la

efectividad del DEJUPA ante el Consejo Federal Pesquero, integrado por la Subsecretaría

de Pesca y la Prefectura Naval Argentina había indicado que no existían denuncias sobre

accidentes o siniestros vinculados con el uso del mismo.

Vencido el plazo previsto, la suspensión del DEJUPA se prorrogó por 90 días más

(Resolución SAGPyA Nº 577/09). Una nueva inspección al Puerto de Mar del Plata,

realizada en 2009 por la Auditoría General de la Nación, mostró que aún cuando el plazo

de dispensa se encontraba vencido, el DEJUPA no era utilizado. Por otra parte, tampoco

se estaba realizando el control de tallas para constatar que el porcentaje de juveniles

capturado sea inferior al 10% del total (AGN 2011).

En diciembre de 2009, ante la falta de resultados positivos, el Consejo Federal

Pesquero extendió el plazo 180 días más para que se presente un plan de selectividad

definitivo (Acta CFP 55/09, 16/12/2009).

Esto totalizó alrededor de 450 días sin protección legal para los juveniles.

A la vez, aunque la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos

indicaba que correspondía aumentar el número de observadores embarcados durante el

período que durara la suspensión del dispositivo, ésto no se llevó a la práctica. La

cantidad de días de pesca en la que se embarcaron observadores decayó en 2009

respecto de 2008, alejándose del 20% recomendado por el INIDEP (ITO INIDEP N°

115/04): en 2008 la flota fresquera contaba con observadores el 11% de los días de pesca

pero retrocedió al 8% en 2009, y la flota congeladora pasó de una cobertura óptima al

18% en el mismo período (AGN 2011).

Adicionalmente, el art. 9 de la Resolución Nº 78/09 indicaba que la suspensión del

148


DEJUPA podía ser interrumpida en caso de que los informes del INIDEP lo aconsejaran.

Sin embargo, la medida se mantuvo una vez más a pesar de que el informe técnico del

INIDEP 46/09 presentado en octubre de 2009 recomendaba específicamente emplear

dispositivos de selectividad para evitar la captura de juveniles.

Finalmente, en mayo de 2010, se estableció nuevamente la obligatoriedad de uso

de los dispositivos de selectividad, incorporando nuevos modelos: al ya mencionado

DISELA II, se suma el HARGRIL para la flota langostinera (Resolución CFP Nº 7/2010),

mientras que para la flota merlucera se acepta el uso de DEJUPA, FLEXIGRID, T90, paño

de red de malla cuadrada o cualquier otro propuesto por la empresa (Resolución CFP Nº

8/2010). Al respecto, cabe destacar que, a pesar de los cuestionamientos de la industria,

el INIDEP ha confirmado que el largo de primera madurez de la merluza es de 35 cm. y

no menor como se habría sugerido (ITO INIDEP N° 31/2010). Por lo tanto, el objetivo de

diseño de los dispositivos de selectividad es lograr que al menos el 50% (L50) de los

ejemplares menores de 35 cm. puedan escapar del arte de pesca. En ese sentido, los

únicos dispositivos realmente efectivos, según el INIDEP, son el DEJUPA o, en algunos

casos, su variante FLEXIGRID (ITO 16/10 y Acta CFP 50/2009). Por lo tanto, si los

dispositivos alternativos no cumplen el objetivo planteado anteriormente, la resolución del

CFP al respecto constituiría tan sólo una ―protección de papel‖ para los juveniles, sin

incidencia real. Ésto se ha demostrado, al menos, para los dispositivos T90 y paño de red

de malla cuadrada que permiten la captura de individuos de 23 y 30 cm. respectivamente,

muy por debajo del objetivo planteado (ITO INIDEP 31/08 y 28/09).

Al margen del tipo de dispositivo y su efectividad, el INIDEP señaló que en 2010 no

ocurrieron cambios sustanciales en las artes de pesca utilizados en las pesquerías de

merluza y langostino, por lo que continuarían siendo importantes los descartes de

juveniles (ITO INIDEP 43/10), lo cual es un indicio de que, una vez más, los dispositivos

de selectividad no están siendo utilizados.

Por otra parte, también en diciembre de 2009, se dejó sin efecto la medida que

prohibía capturar más del 10% de juveniles sobre el total del volumen de la salida de

pesca. Esta situación se encuentra aún sin definición.

3.2.c. No constan planes oficiales de manejo ni de recuperación del recurso

Necesariamente el manejo de las pesquerías debe desarrollarse en un contexto

149


dinámico, en el que la adopción de decisiones esté fundada en un sistema de acción y

reacción flexible, basado en la información permanente y actualizada de los aspectos

biológicos, económicos y sociales que se tenga de ella. Así, una adecuada estrategia de

manejo pesquero se caracteriza por un proceso de toma de decisiones en que el

establecimiento de políticas u objetivos de manejo, se enlaza con los criterios o

―estrategias‖ de explotación, con la regulación y control de la industria pesquera y, por

último, con el monitoreo del estado del recurso necesario para la retroalimentación,

caracterizando de este modo el manejo adaptativo que debe tener este sistema. La lógica

Estado-Empresa, debe sumar además de la Ciencia, a la Sociedad.

También forma parte de la estrategia lo que se reconoce como procedimiento de

manejo, que no es otra cosa que un conjunto de reglas que se siguen para calcular límites

a la captura o al esfuerzo de pesca a partir del estado de la población, una vez acordados

y definidos los objetivos de manejo del recurso.

Todo ésto se conoce como Planes de Manejo del recurso, los cuales –en líneas

generales- estipulan claramente la meta y los objetivos a alcanzar a corto, mediano y

largo plazo; las acciones o medidas para lograrlos; el plazo de cumplimiento; los

indicadores del éxito de cada etapa y de la meta; y las responsabilidades de cada actor

social o grupo involucrado. También requieren de revisiones y evaluaciones periódicas,

para –en caso de ser necesario- incorporar nuevas medidas y correcciones.

La necesidad de elaborar y poner en marcha un plan de manejo para la pesquería

de merluza fue planteada en el CFP desde 1999 en virtud de la ―crisis biológica del

recurso‖75

(Acta CFP 5/99). Sin embargo, y aunque desde entonces debe destacarse el

dictado de medidas tendientes a reducir el esfuerzo pesquero (cfr. apartado 3.1), como se

ha visto anteriormente éstas han sido parciales, y pobremente implementadas.

Al respecto, la Auditoría General de la Nación, en su Informe del período 2002-

2006, había llamado la atención sobre el preocupante estado de las poblaciones de

merluza y señalado que la SsPyA no contaba con planes de manejo para el recurso, los

cuales eran considerados indispensables.

Y a fines de 2008 (a instancias de la Cámara Pesquera) la Justicia Federal de Mar

del Plata, luego de analizar el estado de la pesquería de merluza común, dispuso que la

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación presente un plan de

75

Esta fue la peor crisis pesquera ocurrida en el país.

150


protección y conservación del recurso pesquero que sea "integral y sustentable". La

sentencia fue apelada y confirmada a fines de 200976

.

Ya desde 2007 el INIDEP había ido más lejos y recomendado la elaboración e

implementación de un Programa de Recuperación77

para la población patagónica de

merluza, conteniendo ―una serie de acciones tendientes a producir un aumento de la

biomasa de reproductores con el fin de alcanzar los objetivos preestablecidos,

involucrando conjuntamente a las administraciones nacional y provinciales, a los sectores

productivos y a la investigación científica. Dicho Programa debería contemplar la

aplicación de medidas de manejo concretas en períodos y áreas definidas de tal forma de

cumplir con pautas específicas previamente establecidas para la recuperación del efectivo

en el corto y mediano plazo.‖ (ITO 10/07 y 46/08).

Por ejemplo, la Comunidad Europea (Regulación 2371/02), considera que la

implementación de planes de recuperación debe ser una prioridad de Estado para aquella

población o poblaciones de peces que se encuentren fuera de los límites de seguridad

biológicos. Al respecto indica que el objetivo de estos planes es garantizar el

restablecimiento de las poblaciones a los límites biológicos de seguridad, y que deben

elaborarse sobre la base del enfoque precautorio a la gestión pesquera, teniendo en

cuenta los valores de referencia límite recomendados por los organismos científicos

pertinentes.

Entre las características que debe tener un plan de recuperación se enuncian:

1. Establecer objetivos para la explotación sustentable del recurso.

2. Limitar las capturas.

3. Fijar la cantidad y tipo de buques pesqueros autorizados a pescar.

4. Limitar el esfuerzo pesquero.

5. Adoptar medidas técnicas respecto de la estructura de los artes de pesca, el

número y tamaño de los artes de pesca a bordo, sus métodos de utilización y la

composición de las capturas que pueden mantenerse a bordo cuando se pesque

con esos artes, áreas de veda y períodos de veda incluyendo la protección de

zonas de cría y desove, y tamaño mínimo de los ejemplares que pueden ser

76

Expte.: 11.481; ―CÁMARA PESQUERA MARPLATENSE c/ ESTADO NACIONAL (S.A.G.P.y A.) s/ Acción de Amparo‖. T° CVI F° 15367 – 12/XI/09.

77 Se habla de ―plan de recuperación‖ cuando las poblaciones se encuentran fuera de los límites de seguridad biológicos, y de ―plan de manejo‖ cuando las poblaciones están dentro de esos límites.

151


retenidos a bordo y/o desembarcados, así como medidas específicas para reducir

el impacto de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos y las especies

no-objetivo.

6. Establecer incentivos, incluidos los de carácter económico, para fomentar una

pesca más selectiva o de impacto bajo.

Las medidas a incluirse en los planes de recuperación deben ser proporcionales y

estar pensadas en función de los objetivos, las metas y el plazo previsto, y deben

decidirse teniendo en cuenta:

a. el estado de conservación de la población o poblaciones,

b. sus características biológicas,

c. las características de las pesquerías que operan sobre el recurso, y

d. el impacto económico de las medidas en las pesquerías que se trate.

Analizando antecedentes internacionales, surge que el fracaso del primer Plan de

Recuperación para el bacalao, implementado a partir de 2004 en Mar del Norte, oeste de

Escocia y Mar de Irlanda (Reglamento CE 423/04) demuestra la importancia de que las

medidas implementadas estén acordes a los objetivos biológicos planteados y los plazos

previstos. Las evidencias sugieren que el mismo no fue exitoso porque las reducciones en

la captura y el esfuerzo pesquero fueron menores a las requeridas para el nivel de

recuperación planteado como meta (NFFO 2006).

La Regulación de la Unión Europea también señala que deben incorporarse

indicadores que permitan monitorear el alcance del objetivo general y los particulares,

expresados en términos de una o varias de las siguientes variables: tamaño poblacional,

rendimientos a largo plazo, tasa de mortalidad por pesca, y estabilidad de las capturas.

En noviembre de 2009, dos años más tarde de la recomendación del INIDEP en

ese sentido, esta Defensoría consultó a la Subsecretaría de Pesca sobre los planes de

manejo o recuperación de merluza común. En su respuesta, esa autoridad de aplicación

indica que el objetivo planteado desde el INIDEP para la recuperación del recurso merluza

implica la ―recuperación de la biomasa reproductiva a límites que aseguren la

sustentabilidad biológica del recurso, y la recomposición de la pirámide poblacional a su

estructura original‖ remitiendo una serie de medidas dispuestas mayormente 2 años

antes, pero no se señala la efectividad de las mismas, los valores esperados a corto,

mediano y largo plazo, ni se envía un plan integral que permita alcanzar ese ―objetivo de

152


recuperación‖.

En síntesis, aunque la idea de Plan de Recuperación para la pesquería de merluza

común comienza a aparecer documentadamente en 2007 (y la de Plan de Manejo en

1999), un análisis de las acciones de manejo aplicadas a esta pesquería muestra que no

existe un plan concreto y documentado para garantizar la sustentabilidad de la misma.

Sólo existen ―objetivos de recuperación‖ planteados por el INIDEP (que no es quien

adopta las decisiones) que implican alcanzar una biomasa reproductiva de 400.000

toneladas en el corto plazo (3 años) o 500.000 en el mediano plazo (7 años), pero que no

encuentran correlato en las medidas dispuestas por la autoridad de aplicación. Al carecer

de un documento rector con objetivos claros y plazos definidos, las acciones estatales,

documentadas como Resoluciones o Disposiciones, resultan discontinuas, inconexas y –a

juzgar por los resultados- inadecuadas o insuficientes para alcanzar el objetivo de

recuperación planteado.

3.2.d. El rol del INIDEP

El INIDEP (Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero) es el principal

instituto de investigación pesquera de Argentina y el consejero científico oficial del

Consejo Federal Pesquero y de la Subsecretaría de Pesca de la Nación. Por lo tanto, las

decisiones sobre el manejo de la pesquería de merluza (así como de otras especies) se

basan en la información científica provista por el INIDEP en base principalmente, a los

datos tomados de las campañas de investigación anuales que este instituto realiza con

sus buques, a los datos de desembarques y a la información provista por los

observadores a bordo.

Se ha establecido que para determinar el estado en que se encuentra la población

de merluza deben realizarse una campaña de evaluación de juveniles (en enero) y una

campaña de evaluación global del recurso (en julio-agosto). Los datos obtenidos en estos

muestreos se utilizan para ajustar el modelo matemático con la información proveniente

de las pesquerías y así estimar el tamaño poblacional y la estructura de edades. Ésto

permite recomendar distintos valores de Captura Biológicamente Aceptable (CBA), según

distintos escenarios y objetivos de manejo, para garantizar la sustentabilidad del recurso.

A pesar de la importancia de contar con esta información, en la última década las

campañas de evaluación global de la merluza se han realizado en forma intermitente, lo

153


que afecta la calidad de los datos científicos en los que se basa la CBA. Al respecto

puede mencionarse que no consta que se haya realizado campaña global en el año 2004,

que en 2006 sólo duró 20 días contra los 60 previstos originalmente, y que en los años

2000 y 2001 las campañas fueron realizadas en 3 etapas. Más recientemente, las

dificultades del INIDEP imposibilitaron la realización de las campañas de evaluación

global de los años 2008 y 2009. Por último, la Subsecretaría de Pesca informa que

tampoco se realizó la campaña de evaluación global correspondiente a 2010. En síntesis,

la última evaluación poblacional global se realizó hace más de tres años, en 2007.

Respecto de las campañas de evaluación de juveniles, se observa que a partir de

2002 los inconvenientes para el desarrollo de las mismas fueron en aumento. En 2002 la

campaña se realizó con 2 meses de atraso. En 2003 y 2004 no se desarrolló la evaluación

directa, mientras que en 2008 se produjo un corrimiento en las fechas de muestreo

habituales. Esto provoca que los datos incorporados a los modelos de simulación no sean

totalmente correctos y/o los resultados de los mismos tengan una menor confiabilidad.

Finalmente, en 2010, pudo realizarse la campaña de enero.

Principalmente se ha observado que los problemas institucionales y operativos que

ha referido el propio INIDEP en sus informes, no se corresponde con la necesidad

evidente de revertir la actual situación de la crisis pesquera.

En este contexto, los investigadores del INIDEP deben tomar decisiones que

condicionan el futuro de la pesquería de merluza en base a información discontinua,

realizando correcciones y aproximaciones para cubrir los datos faltantes, sin poder cotejar

la validez de los supuestos con sus pares en otras instituciones.

¿Una nueva estrategia de investigación?

Es tan importante el rol que le asigna la ley pesquera al INIDEP en el desarrollo de

una pesca sustentable, que es imperioso resolver los problemas mencionados, fortalecer

la institución, jerarquizar el accionar de su personal científico técnico y dotarlos de los

medios necesarios. Tomando en cuenta, además, que el INIDEP ha recibido el mandato

del CFP de aplicar un ―enfoque ecosistémico‖ en sus investigaciones78

sería oportuno

78

Acta CFP N° 26 (20/7/2006). Apartado 6. Política de Investigación Pesquera: … ―Conforme a lo manifestado precedentemente, se decide por unanimidad instruir al INIDEP para que, a partir de la fecha, la identificación y puesta en funcionamiento de programas de investigación a desarrollar por parte del Instituto sean estructurados bajo un enfoque ecosistémico‖.

154


avanzar en la definición de una nueva estrategia de investigación pesquera y marina,

apuntando a resolver los desafíos presentes y futuros, incluyendo la incidencia del cambio

climático.

Un primer paso en ese sentido, es la revisión crítica por parte de un grupo

calificado de expertos, de los procedimientos y los resultados alcanzados en el trabajo de

investigación. Esto es lo que en el mundo científico se conoce como ―revisión de pares‖ y

constituye un mecanismo fundamental de control de calidad de la evidencia científica

utilizado a nivel mundial.

Consultada la SUBSECRETARIA DE PESCA Y ACUICULTURA si el INIDEP

cuenta con un sistema de revisión de pares para sus procedimientos e informes, indica –

en junio de 2010- que el INIDEP apoya el sistema de revisión por pares por considerarlo

altamente positivo y que el Grupo de Trabajo Merluza ha sido objeto de análisis por pares

en diversas oportunidades, con científicos de renombre. No obstante, de la respuesta de

esa Subsecretaría surge que la última revisión se realizó hace 9 años, en 2002, antes de

que comenzaran los problemas más graves en los muestreos. Y luego, en un contexto de

severas irregularidades, se produjo un cambio de metodología que influyó en las

decisiones de manejo de la pesquería para el año 2010, sin que mediara una revisión del

proceso.

Por lo tanto, para obtener una opinión calificada sobre la idoneidad de la

información presentada por el INIDEP se consultó a los investigadores de la Unidad de

Investigación de Biología y Manejo de Recursos Acuáticos del Centro Nacional

Patagónico CENPAT. En su respuesta, los mismos indican que “las metodologías usadas

por el INIDEP para estimar la abundancia actual y tendencias históricas en el stock de

merluza del sur son metodologías convencionales usadas en otras partes del mundo,

especialmente en Europa (en los stocks evaluados en el ámbito del International Council

for the Exploration of the Seas, ICES) y en la costa este de Canadá y Estados Unidos.” No

obstante, agregan que “lamentablemente, la discontinuidad en las campañas de

evaluación global de merluza remueve una pieza de información fundamental usada en

este tipo de métodos para calibrar las tendencias en la abundancia. Esto resulta en un

aumento (no cuantificado) del nivel de incertidumbre asociada a las estimaciones”.

Consultados respecto de la idoneidad de la nueva metodología puesta en marcha

en el informe ITO INIDEP 46/09 señalan que “la evaluación del stock debe usar la mejor

155


información existente acerca de todas las fuentes de mortalidad que lo afectan. Desde

este punto de vista, la incorporación de las estimaciones de descarte y subdeclaración a

la evaluación de merluza representa un avance importante respecto del supuesto de “cero

descarte” y “cero subdeclaración” usado en evaluaciones pasadas. […] Sin duda, el

supuesto de “cero descarte” y “cero subdeclaración” es incorrecto; existiendo

estimaciones de descarte y subdeclaración, éstas deben ser utilizadas en la evaluación,

con las salvedades derivadas de la incertidumbre asociada a las mismas, y considerando

un rango amplio de posibilidades consistentes con la información disponible”. Entre las

incertidumbres detectadas –que podrían conducir a resultados diferentes a los

informados- se menciona:

a. el valor real o ―más ajustado‖ de los descartes y la subdeclaración (del informe

oficial se deduce que algunas estimaciones son indirectas y no se cuenta con

información para todos los años);

b. si realmente estos valores se mantuvieron constantes en el tiempo, como se

asume;

c. la variabilidad en los reclutamientos, la cual no ha sido incorporada en el modelo; y

d. cuán posible es cumplir el supuesto de corrección inmediata de la subdeclaración

por parte de los buques.

Indican que “una tabla de decisión más completa debería establecer, además, el

nivel de plausibilidad de los distintos escenarios contemplados (por ejemplo, ¿qué tan

plausibles son los escenarios de subdeclaración evaluados según la información

existente?) y evaluar para cada uno de ellos las consecuencias esperables de adoptar

distintas acciones (cuotas en este caso). ¿Cuáles serían los riesgos de adoptar la cuota

adecuada para el escenario XX si alguno de los otros escenarios alternativos resultara

cierto? Dado que los riesgos asociados a cada opción de captura son asimétricos (errar

por exceso tiene consecuencias distintas a errar por defecto), las decisiones deben

tomarse sobre la base de información acerca de los riesgos asociados a cada medida

alternativa, para cada uno de los distintos escenarios que podrían resultar ciertos.”

Adicionalmente indican que “Más allá de estas consideraciones generales referidas

a los modelos usados en la evaluación, para poder responder de manera más específica y

completa a la pregunta formulada no es suficiente contar con el informe técnico elaborado

por los investigadores a cargo de la evaluación del stock. Es necesario acceder a

156


información detallada sobre cada uno de los componentes de la evaluación, incluidas las

distintas piezas de información usadas en el análisis, y el procesamiento de los datos

correspondientes previo a su uso para ajustar el modelo. Para ésto se hace indispensable

trabajar en el marco de un taller, en el que expertos independientes puedan discutir con

las personas responsables de los distintos aspectos de la evaluación, y con el aporte de

aquellos familiarizados con la pesquería y con los protocolos de monitoreo, de modo de

poder examinar en conjunto y en profundidad la calidad de la información y la pertinencia

de los supuestos hechos en la evaluación. Idealmente, estos talleres deben permitir

cotejar los métodos usados en la evaluación con métodos alternativos, y evaluar la

sensibilidad respecto de algunos supuestos que en el taller se identifiquen como

inciertos.

La realización de talleres de evaluación con el objetivo de contestar preguntas

similares a la precedente es una práctica regular en otras instituciones en el mundo

responsables del manejo de stocks explotados, parte inseparable del proceso que aporta

las bases técnicas al manejo pesquero. En Argentina no existe un proceso institucional

semejante, que asegure que las evaluaciones de stocks sean sometidas a un nivel de

escrutinio adecuado a la incertidumbre que rodea las evaluaciones pesqueras en general.

Por ende recae una responsabilidad desmedida sobre el personal técnico a cargo de las

evaluaciones, el que no goza del beneficio y respaldo derivado de la discusión con pares.”

Más allá de ésto, cabe destacar que los investigadores del INIDEP siempre han

reflejado en sus Informes los problemas a los que se enfrentan y el grado de

incertidumbre que acompaña, en ese contexto, a las predicciones sobre la Captura

Biológicamente Aceptable. Por ello, es difícil comprender por qué el Consejo Federal

Pesquero no ha elegido las CBAs que corresponden a los escenarios de menor riesgo

para fijar las cuotas. Más aún, cuando un rápido relevamiento de los diferentes informes

publicados en el sitio de internet oficial del INIDEP muestra que, entre 2000 y 2008

(período publicado en el sitio) la crítica situación del recurso (efectivo sur y efectivo norte)

era advertida cerca de 40 veces. Y las actas del Consejo Federal Pesquero muestran que

los decisores estaban al tanto de todo esto79

. Como ejemplo mencionamos que en el

79

ITO INIDEP 98/00, Acta CFP 33/2000; ITO INIDEP 59/00, Acta CFP 29/2000; ITO INIDEP 102/00, Acta CFP 1/2001; ITO INIDEP 19/01, Acta CFP 15/2001; ITO INIDEP 43/02, Actas CFP 22/2002, 23/2002 y 24/2002; ITO INIDEP 49/02, Acta CFP 26/2002; ITO INIDEP 105/02, Acta CFP 47/2002; ITO INIDEP 90/03, Acta CFP 39/2003; ITO INIDEP 123/03, Acta CFP 2/2004; ITO INIDEP 17/04, Acta CFP 14/2004; ITO

157


informe del 2005 sobre la evaluación del efectivo sur se ―recomienda enfáticamente‖

reducir la mortalidad por pesca estableciendo ―la CBA 2005 […] en los valores resultantes

de la proyección a corto plazo (261.000 toneladas)” (ITO INIDEP 37/05, Acta CFP

32/2005), mientras que el Consejo Federal Pesquero establece una Captura Máxima

Permisible de 310.000 toneladas (Resolución CFP Nº 3/2005). Al año siguiente, el INIDEP

“recomienda nuevamente establecer la CBA 2006 del efectivo sur de la merluza en los

valores resultantes de la proyección de corto plazo (264.000 toneladas)‖ pero, una vez

más, el Consejo Federal Pesquero establece un valor superior, de 309.400 toneladas (ITO

INIDEP 89/05, Acta CFP 30/2006 y Resolución CFP Nº 12/06).

INIDEP 33/04, Acta CFP 23/2004; ITO INIDEP 102/04, Acta CFP 52/2004; ITO INIDEP 122/04, Acta CFP 3/2005; ITO INIDEP 37/05, Acta CFP 32/2005; ITO INIDEP 34/06, Acta CFP 30/2006; ITO INIDEP 39/06, Acta CFP 30/2006; ITO INIDEP 75/06, Acta CFP 42/2006; ITO INIDEP 86/06, Acta CFP 47/2006; ITO INIDEP 18/08, Acta CFP 15/2008; ITO INIDEP 32/08, Acta CFP 42/2008; ITO INIDEP 46/08, Acta CFP 42/2008; ITO INIDEP 17/00; ITO INIDEP 21/00; ITO INIDEP 35/00; ITO INIDEP 77/00; ITO INIDEP 96/01; ITO INIDEP 100/01; ITO INIDEP 11/02; ITO INIDEP 100/02; ITO INIDEP 115/02; ITO INIDEP 54/03; ITO INIDEP 100/03; ITO INIDEP 112/03; ITO INIDEP 17/05; ITO INIDEP 48/05; ITO INIDEP 90/05; ITO INIDEP 89/06; ITO INIDEP 8/07; ITO INIDEP 10/07; ITO INIDEP 43/07; ITO INIDEP 47/07; ITO INIDEP 64/07.

158


4. Conclusiones

1. En los últimos 25 años las poblaciones de merluza común se redujeron entre un 50 y

un 80% tanto en la cantidad de individuos totales como en la cantidad de adultos.

2. Además de la pérdida de adultos (individuos de 3 o más años de edad) los últimos

estudios poblacionales dan cuenta de la disminución de individuos jóvenes: en los últimos

5 años la cantidad de juveniles de 1 año de edad disminuyó un 79%, y los de 2 años un

60%.

3. La causa de esta situación es la fuerte presión que ejerce sobre la especie la actividad

pesquera –actualmente sobredimensionada. La flota merlucera se encuentra capturando

individuos a tasas de explotación que superan con creces la capacidad de la especie para

recuperarse. A ello hay que sumar la presión que ejerce sobre la especie la pesca del

langostino, la cual captura adicionalmente ejemplares de merluza, que luego son

devueltos muertos al mar.

4. A la fecha no se están aplicando medidas efectivas para proteger a los individuos más

jóvenes (juveniles), los cuales son pescados antes de alcanzar los 35 cm, es decir, el

tamaño mínimo al que logran reproducirse por primera vez, lo cual priva a las poblaciones

de reponer, con nuevos individuos, las pérdidas provocadas por la pesca. Así, la

mortalidad de los juveniles producida por ambas pesquerías ha ido en aumento en los

últimos años, hipotecando el futuro de la principal especie pesquera de interés comercial

de nuestro país.

5. Los informes del INIDEP reflejan continuamente esta situación pero las autoridades no

actuaron en consecuencia. Prueba de ello es que:

a. En los últimos 10 años, salvo contadas excepciones, los volúmenes de captura

autorizados (Captura Máxima Permisible) superaron lo recomendado por el INIDEP

en el escenario de bajo riesgo para la especie.

b. Además, durante 2010 y 2011 se aumentó la Captura Máxima Permisible en relación

a los 2 años anteriores: 290.000 toneladas en 2010 (30%) y 273.000 toneladas en

2011 (25%) vs 207.000 toneladas en 2008 y 2009.

c. Los dispositivos para facilitar el escape de juveniles de las redes nunca lograron ser

efectivamente implementados, tanto por los reclamos del sector pesquero -que se

159


resiste a su uso- como a falencias reiteradas en el control y la fiscalización. Además,

los nuevos dispositivos autorizados en 2010 no evitan la captura de altos porcentajes

de juveniles.

d. A la fecha, no existe un límite máximo de captura de juveniles. En diciembre de 2009,

se dejó sin efecto la medida que prohibía capturar más del 10% de juveniles sobre el

total del volumen de la salida de pesca. Esta situación se encuentra aún sin definición.

e. No existen planes oficiales de manejo ni de recuperación para la especie, aunque el

INIDEP lo solicitó reiteradamente desde 2007.

6. Los controles por parte de las autoridades son insuficientes. Prueba de ello es que la

captura real de merluza habría superado la Captura Máxima Permisible, en promedio, en

un 77% en la última década: 79% en 2004 (259.000 toneladas), 64% en 2006 (198.000

toneladas), 75% en 2009 (155.000 toneladas), constituyendo no sólo una evidencia de la

sobrepesca sino una prueba contundente de la baja eficacia de los controles sobre la

industria pesquera y de la escasa capacidad de autorregulación de este sector.

A la baja eficacia de los controles sobre la industria pesquera, se suma el hecho de

que las medidas tomadas por el Estado para mitigar la crisis, documentadas como

Resoluciones o Disposiciones, muestran ser discontinuas e insuficientes para lograr la

recuperación de la pesquería.

En síntesis, puede afirmarse que el estado de las poblaciones de merluza es

crítico, producto de un aprovechamiento no sustentable por parte de la industria pesquera,

que las autoridades no han logrado evitar.

Al cierre de este Informe, se toma conocimiento de las últimas resoluciones de la

Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo, en las que se reconoce el estado crítico del

efectivo norte de merluza común (Resolución CTMFM Nº 6/11 y 7/11) y se disponen una

serie de medidas de manejo para lograr la recuperación del mismo. La declaración

explícita de riesgo biológico de la merluza en la Zona Común de Pesca, compartida con

Uruguay, implica el reconocimiento formal de una situación ampliamente expuesta por la

comunidad científica desde 1986. Si bien las medidas dispuestas son acertadas y están

en línea con las recomendaciones científicas sobre el manejo de los efectivos, debe

destacarse la importancia de realizar controles efectivos por parte de ambos Estados para

garantizar el cumplimiento de las mismas.

161


CAPITULO IV – Conclusiones Generales

163


1. Conclusiones generales

En la investigación realizada en estos tres capítulos -en los que se ha detallado la

situación general de la pesca en el mundo y el contexto histórico para la Argentina

(Capítulo I), la normativa vigente (Capítulo II) y el estado actual de la pesquería de

merluza común (Capítulo III)- se han detectado, por un lado, distintas acciones del Estado

por ordenar la gestión pesquera y corregir las falencias de la misma, y por otro, problemas

de diversa índole, entre otros, los derivados de la falta de una mirada integral y ambiental

sobre estos recursos.

En ese sentido, el Defensor del Pueblo de la Nación y las organizaciones

participantes destacan positivamente que, luego de la crisis pesquera emergente entre los

años 1997 y 2002, el Estado argentino implementó cambios en sus políticas y acciones

entre las que se destacan, entre otras:

• La sanción de la Ley Federal de Pesca Nº 24.922, de 1998, que promueve

expresamente la sustentabilidad de la actividad pesquera (fomentando la conservación a

largo plazo de los recursos) y su reglamentación en el año 2000, así como la

incorporación de las provincias en la definición de la política pesquera nacional a través

del Consejo Federal Pesquero.

• La creación del Área Interjurisdiccional de Esfuerzo Restringido en 2004, y la

prohibición de pesca en el sector nacional de la misma en el 2007.

• Que se haya creado, en el 2004, la Comisión Asesora de Merluza Común y, en el

2008, la Comisión Técnica de Captura Incidental de Merluza en la Pesquería de

Langostino.

• En el 2005, el cambio estructural en el sistema de autorizaciones para la captura de

merluza común por barco sobre una base anual ordenada trimestralmente, en reemplazo

del sistema de asignaciones por buque basadas únicamente en la capacidad extractiva de

cada barco (sistema olímpico).

• Las distintas reducciones del esfuerzo pesquero con paradas obligatorias para los

buques, implementadas desde 2005.

• Que en 2008 se hayan impuesto sanciones a la pesca incidental de merluza en las

pesquerías de otras especies.

• Que se procurara implementar la obligatoriedad del uso de dispositivos para el

164


escape de juveniles, tanto en la pesquería de merluza como de langostino a partir de

2008, aunque sin éxito.

• El incremento, también en el 2008, de la zona de Veda Permanente para la pesca en

áreas que poseen gran cantidad de juveniles; y que en el 2011 se haya realizado primero

una veda temporal (por 30 días) de un sector de pesca del efectivo norte con gran

presencia de juveniles y luego la tan solicitada veda de invierno.

• Las reducciones de la Captura Máxima Permisible en el 2007 y 2008.

• El reconocimiento oficial, en el 2009, de la existencia de importantes montos de

descarte y subdeclaración, lo cual impulsó un cambio de metodología del INIDEP para

estimar la Captura Biológicamente Aceptable.

• La implementación de las Cuotas Individuales Transferibles de Captura para el

efectivo sur de la merluza a partir del 2010.

• Que en el mismo año se haya asumido la necesidad de implementar un sistema de

control más estricto de la actividad pesquera, a través de cámaras de video y del registro

de la información en tiempo real, aún no operativo.

• Que finalmente, luego de 25 años de constantes advertencias por parte de la

comunidad científica, en julio de 2011 se haya reconocido oficialmente el estado crítico

del efectivo norte así como la necesidad de desarrollar un plan de manejo para la

recuperación del mismo, el cual deberá implementarse antes que finalice el año en curso.

Sin perjuicio de lo anterior, el Defensor del Pueblo de la Nación y las

organizaciones participantes observan con preocupación:

a. En relación a la pesca de la merluza común:

• Que en 25 años se perdió entre el 50 y el 70% del total del recurso, y un 70 u 80% de

los adultos que tienen la capacidad de reproducirse para regenerar la población, debido a

la sobrepesca.

• Que, a pesar de las numerosas advertencias sobre el preocupante estado de la

pesquería de merluza, en la última década las decisiones administrativas hayan optado

por los escenarios de mayor riesgo para la especie, superando sistemáticamente los

valores recomendados por el INIDEP para los escenarios más conservadores.

• Que, no obstante el decrecimiento que presenta el recurso, la Captura Máxima

Permisible se haya incrementado un 30% en 2010 y un 25% en 2011 respecto de 2008 y

2009.

165


• Que se haya incorporado la comercialización de juveniles de mayor tamaño para

mantener la actividad económica, en ausencia de adultos suficientes.

• Que la cantidad de juveniles capturados y descartados por la pesquería de merluza y

la de langostino (donde se captura como especie acompañante) ascienda, anualmente, a

cerca de 50.000 toneladas lo que equivale a 500 millones de individuos (el 18% de la

Captura Máxima Permisible de 2011).

• Que por cada adulto que se comercializa se descarten dos individuos juveniles que

aún no han tenido la oportunidad de reproducirse, lo cual compromete el futuro de la

especie, de la pesquería y de los puestos de trabajo asociados a la misma.

• Que luego de 10 años de demora para implementar el uso efectivo de dispositivos

para evitar la captura de juveniles de merluza, se suspendiera su uso en 2009 y que las

nuevas medidas, vigentes desde 2010, no garanticen la supervivencia de los individuos

menores a 35 cm.

• Que, a la fecha, la Resolución SAPGyA Nº 65/07 se encuentre derogada y no exista

un porcentaje máximo de juveniles autorizados en los desembarques (se encuentra

supeditado a un Plan de Selectividad que aún está sin definición).

• Que la nueva metodología para estimar la Captura Biológicamente Aceptable no haya

sido apropiadamente revisada y validada antes de su implementación.

• Que el Sistema Integrado de Control a través de cámaras de video aún no se

encuentre en funcionamiento.

• Que los controles de la actividad pesquera en todas sus etapas resulten deficitarios e

insuficientes.

• Que, tal como informara el INIDEP, reducir sustancialmente el esfuerzo pesquero y

las capturas se convierte en la única alternativa para garantizar la sustentabilidad, para lo

cual deberá preverse un plan de emergencia para el sector que minimice el impacto

negativo sobre las fuentes de trabajo y que privilegie retrospectivamente las empresas

con buenas prácticas pesqueras.

• Que la asignación de Cuotas Individuales Transferibles de Captura no se haya

realizado teniendo en cuenta los resultados del informe de auditoría sobre los permisos de

pesca realizado por la UBA en el 2000 y/o las infracciones constatadas por los buques.

• Que existe un alto nivel de incertidumbre en la generación de la información científica

y en los métodos de estimación poblacional, que debe ser revertido.

166


• Que si bien el INIDEP ha hecho manifiesto ciertas causas que determinan esta

incertidumbre (ausencia o demora en las campañas de investigación, deterioro o

insuficiencia de los recursos materiales y otras dificultades) no se manifestaron otras

razones de fondo que impiden el normal desarrollo de la tarea científica, pero sí ha

quedado expuesto en esta investigación que hay otras falencias esenciales que se

relacionan con la ausencia de procedimientos habituales en el sistema científico.

• Que las medidas anunciadas por las autoridades para cumplir con los requisitos del

mercado europeo sean insuficientes para contrarrestar la no sustentabilidad de la

actividad pesquera.

• Que no se haya desarrollado e implementado un Plan de Recuperación para el

efectivo sur de merluza a pesar de las reiteradas recomendaciones en ese sentido.

b. En relación a los aspectos jurídicos:

• Que resulta patente que el objetivo de sustentabilidad perseguido por la Ley N°

24.922 está lejos de alcanzarse atento las numerosas falencias de las que adolece el

mecanismo interjurisdiccional pesquero consagrado en la mencionada Ley Federal de

Pesca.

• Que la realidad evidencia que solo un voto que pondere la visión ambiental en el

marco del Consejo Federal Pesquero (el de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo

Sustentable) no resulta suficiente ante la simple mayoría numérica de los restantes

integrantes del Consejo, por lo que existe un desbalance entre los ejes ecológico,

económico y social.

• Que, a casi 10 años de promulgada la Ley General del Ambiente Nº 25.675, la

legislación pesquera no haya incorporado en la práctica los principios claves del derecho

ambiental como sustentabilidad, cooperación, responsabilidad, solidaridad, equidad

intergeneracional, etc. y muy especialmente los principios de prevención y precaución.

• Que los procesos de toma de decisión en materia pesquera no hayan incorporado

mecanismos de transparencia y respeto al derecho a la información pública y a la

participación ciudadana pautados expresamente en el artículo 41 de la Constitución

Nacional, en la Ley General del Ambiente, en la Ley Nº 25.831 de Libre Acceso a la

Información Pública Ambiental y en la Declaración de Río 92.

En síntesis, la falta de una política integral, transparente y participativa para la

167


pesquería compromete la sostenibilidad biológica de la especie y el balance de sus

dimensiones social, política y económica, e impactan en el sistema ecológico.

168


2. Recomendaciones a las Autoridades 1. Tomando en cuenta el estado crítico de la merluza común y la falta de eficacia de las

medidas tomadas hasta el presente para lograr su recuperación, se solicita que:

a. La CMP 2011 para el efectivo sur sea revisada en forma urgente para que se

ajuste al escenario de menor riesgo para la especie.

b. Se implemente en forma inmediata un Plan de Recuperación para la merluza

común con objetivos operativos claros, plazos definidos e indicadores de éxito de

cada etapa, realizado en forma participativa. Este plan debería basarse en las

recomendaciones del INIDEP obtenidas de metodologías validadas

científicamente, y debería incluir algunos elementos claves como son:

Capturas Máximas Permisibles realmente precautorias, tomando las opciones

de recuperación de la biomasa de adultos reproductores de corto plazo y

menor riesgo.

La disminución en forma significativa y verificable de la mortalidad de juveniles,

utilizando en forma efectiva dispositivos de selectividad, entre otras medidas de

manejo.

c. Se reduzca la capacidad y/o el esfuerzo pesquero de acuerdo al estado crítico

que presenta el recurso.

d. Se implemente en forma efectiva y con resultados verificables un sistema

integrado de monitoreo, control y fiscalización de la actividad pesquera que

disminuya realmente la pesca de volúmenes mayores a los autorizados, el

descarte de los ejemplares de bajo valor comercial, y asegure el mejor

cumplimiento de las regulaciones pesqueras.

e. Se implemente, de ser necesario, un plan de emergencia para el sector pesquero

para mitigar el impacto socio-económico de las medidas del plan de recuperación,

tomando especialmente en cuenta la disminución del empleo.

2. El INIDEP tiene un rol preponderante para fundamentar en forma científica la

racionalidad de las decisiones de la administración. Tomando en cuenta las deficiencias

percibidas en este documento, es imprescindible resolver sus limitaciones institucionales,

jerarquizar el trabajo de los científicos y técnicos, y fortalecer la institución a fin de que su

169


misión y función puedan cumplirse más adecuadamente. Ello es necesario para hacer

frente a los desafíos que implica el manejo basado en el ecosistema y la adaptación al

cambio climático. Para ello, se solicita que el INIDEP:

a. Deje de ser un instituto descentralizado dependiente de la Secretaría de

Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, para pasar a la órbita del Ministerio de

Ciencia y Técnica recientemente creado.

b. Se inicie de inmediato un programa de fortalecimiento institucional y una

planificación estratégica con asistencia de reconocidos expertos en la materia.

c. Se recupere el pleno funcionamiento de sus buques de investigación y se realicen

las campañas requeridas en tiempo y forma.

d. Se establezcan procedimientos sistemáticos de revisión de pares para evaluar y

validar los resultados científicos y se reduzca al mínimo las incertidumbres y los

riesgos actuales.

3. La pesca es una actividad antrópica basada en la explotación de recursos naturales

patrimonio de toda la sociedad. Por ello, es imprescindible desarrollar la gestión pesquera

conforme el derecho ambiental vigente que emana del Artículo 41 de la Constitución

Nacional, la Ley General del Ambiente y otras normas vigentes. La pesca debe llevarse a

cabo en el marco del desarrollo sustentable, con un enfoque ecosistémico y respetando

los principios de derecho ambiental contenidos en la Ley Nº 25.675: precaución,

prevención, sustentabilidad, equidad intergeneracional, entre otros. Por esta razón, se

solicita que:

a. Se elaboren planes de manejo con enfoque ecosistémico, que incluya los ejes

biológico, social y económico, para todas las especies comerciales. Los mismos

deben contener objetivos operativos claros, medidas específicas de manejo, plazos

definidos e indicadores de éxito de cada etapa, así como esquemas periódicos de

revisión, evaluación y manejo adaptativo.

b. Los planes de manejo deban someterse a una ―Evaluación de Riesgo Ambiental

por efecto de la Pesca‖ (ERAEF: Ecological Risk Assessment for Efects of Fishing)

liderada por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, y

realizada conforme lo expresado en el punto 4 a continuación.

c. Se conceda a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable una mayor

170


participación en el ámbito del Consejo Federal Pesquero, otorgándole intervención

obligatoria expresa en la definición de la Captura Máxima Permisible que garantice

que la decisión pesquera no afecta la sustentabilidad del recurso natural.

4. El sistema de democracia participativa establecido por la Constitución Nacional y la Ley

General del Ambiente habilita a los ciudadanos a participar efectiva y activamente en los

procesos de toma de decisiones públicas, promoviendo la sustentabilidad, la legitimidad y

la transparencia. En este marco, se solicita que:

a. Se asegure en tiempo y forma el acceso público a la información científica y de

cualquier otra índole vinculada a los planes de manejo, a los datos recopilados por

el sistema de monitoreo, fiscalización y control, al registro de infractores, al

otorgamiento de los permisos de pesca y cuotas, así como a la transferencia de las

mismas, entre otros, a través de la implementación de un sistema de información

actualizado y fácilmente accesible (página de internet, publicaciones periódicas,

etc.). En el caso de los datos recopilados por el sistema de monitoreo, fiscalización

y control, el registro de infractores, los permisos de pesca y cuotas y la

transferencia de las mismas, la información debiera estar volcada en un sistema

informático, de acceso público vía internet, con datos actualizados y verificables, en

un formato claro y concentrado para el público en general y que permita el cruce de

las variables para la consulta de expertos.

b. Se incorpore efectivamente a la política pesquera argentina los mecanismos de

consulta y participación social previstos en la legislación vigente a fin de que los

actores interesados puedan tomar parte en los procesos de toma de decisiones

(incluyendo, entre otros mecanismos, la consulta y audiencia pública), y en

particular se realice una audiencia pública para la fijación de la Captura Máxima

Permisible de carácter previo a la decisión administrativa final.

171


Bibliografía citada

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