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MECANISMOS DE COORDINACION E INCENTIVOS FINANCIEROS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMIENTO DE LA AGRICULTURA
FAMILIAR (PRONAF) EN RIO GRANDE DO SUL, BRASIL
A Thesis submitted to the Faculty of the
Graduate School of Arts and Sciences of Georgetown University
in partial fulfillment of the requirements for the degree of
Master of Arts in Development Management and Policy
By
Agustina Malvido Pérez Carletti, B.A.
Buenos Aires September 30th, 2010
ii
MECANISMOS DE COORDINACION E INCENTIVOS FINANCIEROS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMIENTO DE LA AGRICULTURA
FAMILIAR (PRONAF) EN RIO GRANDE DO SUL, BRASIL
Agustina Malvido Pérez Carletti, B.A.
Thesis Advisor: Ricardo A. Gutiérrez, Ph.D.
ABSTRACT
This thesis analyzes the factors that facilitate the implementation of a public policy
in which public and private actors are involved. To perform this analysis, it was studied the
National Program for Family-Based Agriculture Support (PRONAF) in the state of Rio
Grande do Sul, Brazil. The program was nationally designed to be implemented by the three
governmental levels and civil society organizations, since social participation was established
as a cornerstone of the program.
The study consisted of semi-structured interviews, participation in events related to
family-based agriculture, the analysis of secondary literature and key public documents
associated to the program.
Through this investigation, it was sought to demonstrate that the interaction
between certain coordination mechanisms and financial incentives included in the design of
the program and certain attributes of the actors involved in the program was essential to
explain the success of implementation. This is particularly important since some policies that
pursue rural development in Latin America fail not because of the lack of money but because
of the impossibility of reaching agreements and commitments among different actors in
order to implement the policies.
iii
On the one hand, the coordination mechanisms and financial incentives established
in the design of PRONAF shed light on the presence of multiple actors, interests and
resources and they were also capable of leading the actors to work together. On the other
hand, the strong agricultural traditions and the importance of family farmers in the state of
Rio Grande do Sul, along with the existence, experience, background and territorial presence
of different public and private actors related to the issue had a positive influence in the use
of tools PRONAF in the state, which occurred early and uninterruptedly over time.
One of the main conclusions of this study is that while the presence of certain
attributes of the actors involved in implementation of a public policy is important, through
the operation of the coordination mechanisms and financial incentives designed by the
policy it is possible to enhance those attributes and even more, create conditions for the
emergence of new actors or attributes.
iv
MECANISMOS DE COORDINACION E INCENTIVOS FINANCIEROS EN POLÍTICAS PÚBLICAS
IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMIENTO DE LA AGRICULTURA
FAMILIAR (PRONAF) EN RIO GRANDE DO SUL, BRASIL
Agustina Malvido Pérez Carletti, B.A.
Thesis Advisor: Ricardo A. Gutiérrez, Ph.D.
RESUMEN
Esta tesis analiza los factores que posibilitan la implementación de una política
pública en la que se encuentran involucrados actores públicos y privados. Para llevar a cabo
ese análisis se estudió el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar
(PRONAF), en el estado de Rio Grande do Sul, Brasil. En su implementación estuvieron
involucradas las tres esferas de gobierno y diversas organizaciones sociales, dado que la
participación social se estableció como eje fundamental del programa.
El estudio consistió en la realización de entrevistas semi estructuradas, la
participación en eventos vinculados a la agricultura familiar, el análisis de bibliografía
secundaria y de los principales documentos públicos asociados al programa. Todo ello
permitió reconstruir el estado de situación de la implementación del Programa Nacional de
Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF) en Rio Grande do Sul al año 2008.
A través del análisis, se procuró demostrar que la interacción entre determinados
mecanismos de coordinación e incentivos financieros incluidos en el diseño del programa y
ciertos atributos de los actores involucrados en la gestión del mismo fue fundamental a la
hora de explicar el éxito de la implementación. Esto es particularmente importante porque en
América Latina, las políticas orientadas hacia el desarrollo rural muchas veces han fracasado,
v
no por la falta de financiamiento sino por la imposibilidad de alcanzar acuerdos de
cooperación y coordinación y de implementar acciones en conjunto.
Por un lado, los mecanismos de coordinación y los incentivos financieros
establecidos en el diseño del PRONAF dieron cuenta de la presencia de múltiples actores,
intereses y recursos y orientaron a los actores a trabajar en conjunto. Por otro lado, la
marcada tradición agropecuaria y la relevancia de los agricultores familiares en el estado de
Rio Grande do Sul, junto con la presencia, experiencia, trayectoria y cobertura territorial de
diversos actores públicos y privados vinculados a la temática influyeron de modo positivo en
la utilización de las herramientas del PRONAF en el estado, lo cual sucedió de forma
temprana y sostenida en el tiempo.
Una de las principales conclusiones del estudio es que si bien la presencia de
determinados atributos de los actores que participan en la implementación de una política
pública es importante, a través de los mecanismos de coordinación e incentivos financieros
establecidos en el marco de la política es posible aprovechar y potenciar esos atributos en el
momento de implementar una política e inclusive lograr condiciones propicias para la
aparición de nuevos actores o atributos.
vi
Agradecimientos
El camino recorrido hasta llegar a esta tesis ha sido difícil y desafiante, y sin dudas,
no hubiese sido posible transitarlo sin el apoyo y la ayuda de muchas personas e
instituciones. A todos ellos, les estoy profundamente agradecida.
Al INTA, particularmente a Julio C. Catullo por su apoyo a mi formación.
A Marcelo Cavarozzi, por confiar en el proyecto académico y a todo el personal de
la escuela por su colaboración y ayuda constante.
A Ricardo A. Gutiérrez, por su orientación, paciencia y aliento.
A Ana Laura Rodríguez Gustá e Iran Veiga por participar del tribunal de defensa.
A mi familia, por el apoyo incondicional en todo momento.
A mis colegas, Maura Camino, Miguel Barrientos, Eliana Persky, Lautaro Lorenzo y
Tarson Nuñez, durante mi estadia en Rio Grande do Sul me enriquecieron con sus
ideas.
A todos mis amigos, por escucharme hablar de la tesis una y otra vez.
A mis compañeros de trabajo por la solidaridad y el aliento.
A Allison Lasser y Alicia Hogan, por haberme permitido transitar junto a ellas dos
años de maestría muy especiales y fructíferos.
A Ana Clara Jaluf, por su tiempo y paciencia para leer y acompañar los borradores y
a Gretel Stiegemann por sus comentarios.
A todas las personas que me permitieron entrevistarlas y conocerlas durante mi
estudio de campo. Su tiempo, dedicación y calidez ha sido de gran valor para mí.
Ojalá estas páginas les retribuyan algo de todo lo que recibí de ellos.
vii
Índice
LISTA DE CUADROS ........................................................................................ viii
LISTA DE DIAGRAMAS.................................................................................... viii
LISTA DE GRÁFICOS ....................................................................................... viii
LISTA DE MAPAS ............................................................................................... ix
SIGLAS ............................................................................................................... ix
CAPÍTULO 1 - INTRODUCCIÓN...........................................................................1
1.1. Presentación general del tema.................................................................................................1
1.2. Principales conceptos ...............................................................................................................7
1.3. Breve caracterización de Rio Grande do Sul y del PRONAF .........................................10
1.4. Metodología .............................................................................................................................14
1.5. Estructura de la tesis...............................................................................................................16
CAPÍTULO 2 - MARCO CONCEPTUAL ............................................................... 18
2.1. Relaciones intergubernamentales (RIGs) ............................................................................18 2.1.1. Origen y definición .........................................................................................................18 2.1.2. Caracterización y modelos.............................................................................................20
2.2. Redes de política pública........................................................................................................24 2.2.1. Origen y definición .........................................................................................................24 2.2.2. Características y modelos...............................................................................................27
2.3. El desafío de la implementación y la coordinación ...........................................................34
CAPÍTULO 3 – CONTEXTO Y DISEÑO DEL PRONAF ....................................... 41
3.1. Contexto de creación..............................................................................................................41 3.1.1. Proceso de redemocratización en los años 80............................................................41 3.1.2. Coyuntura política, económica y social en los 90 ......................................................46 3.1.3. Trayectoria de organización social en el medio rural ................................................48
3.2. Diseño del PRONAF.............................................................................................................51 3.2.1. Filosofía y contenidos ....................................................................................................51 3.2.2. Actores involucrados en la red......................................................................................54 3.2.3. Mecanismos de coordinación........................................................................................57 3.2.4. Incentivos financieros ....................................................................................................62 3.2.5. El proceso de revisión de las líneas de crédito...........................................................72
3.3. Particularidades del diseño y sus implicancias....................................................................74
CAPÍTULO 4 – IMPLEMENTACIÓN EN RIO GRANDE DO SUL .........................78
viii
4.1. Características de Rio Grande do Sul...................................................................................78 4.1.1. Características generales del estado..............................................................................78 4.1.2. Trayectoria y relevancia de la agricultura familiar ......................................................80
4.2. Red de actores vinculados al PRONAF en RS...................................................................83 4.2.1. Actores gubernamentales...............................................................................................83 4.2.2. Consejos ...........................................................................................................................85 4.2.3. Actores sociales representantes de los agricultores familiares .................................88 4.2.4. Actores prestadores de servicios de ATER ................................................................91 4.2.5. Actores financieros .........................................................................................................95
4.3. Operatoria del PRONAF en RS...........................................................................................97
4.4. Relación entre las organizaciones sociales y el estado federal en RS............................103
CAPÍTULO 5 – CONCLUSIONES ...................................................................... 110
ANEXO 1: ACTORES Y FUNCIONES SEGÚN DECRETO N° 1.946 .................... 116
ANEXO 2: ORIGEN DE LOS RECURSOS PRESTADOS – 2008*.......................... 121
APÉNDICE METODOLÓGICO......................................................................... 122
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 126
Lista de Cuadros
Cuadro 1: Modelos de RIGs según Deil Wright ..................................................................22 Cuadro 2: Tipos de redes de política pública según Marsh y Rodhes...............................30 Cuadro 3: Debilidades y fortalezas del enfoque de redes de política pública ..................33 Cuadro 4: Mecanismos formales de coordinación de las redes de política pública ........36 Cuadro 5: Actores involucrados en el PRONAF.................................................................55 Cuadro 6: Categorías de agricultores en el PRONAF - 2008.............................................66 Cuadro 7: Entramado institucional de las organizaciones sociales..................................103
Lista de Diagramas
Diagrama 1: Diseño para operacionalizar las líneas de crédito a los agricultores del PRONAF....................................................................................................................................70 Diagrama 2: Funcionamiento de los sistemas CMR y CFC................................................99
Lista de Gráficos
ix
Gráfico 1: Evolución del número de contratos en Brasil y la importancia relativa de RS 1999/00 a 2007/08....................................................................................................................77 Gráfico 2: Evolución del número de municipios con operaciones de las líneas del PRONAF – 1999/00 a 2007/08.............................................................................................84 Gráfico 3: Porcentaje de trabajadores sindicalizados – 2007 .............................................90 Gráfico 4: Relevancia de los servicios de ATER públicos - 2006 .....................................95
Lista de Mapas
Mapa 1: Ubicación del estado de RS en Brasil......................................................................79 Mapa 2: Ocupación del territorio en RS ................................................................................81
Siglas
ABCAR: Asociación Brasilera de Crédito y Asistencia Rural
AGM: Asociación Gaucha de los Municipios
ANPA: Asociación Nacional de los Pequeños Agricultores
ARCAFAR: Asociación Regional de las Casas Familiares Rurales
ARPA: Asociación Riograndense de Pequeños Agricultores
ASCAR: Asociación Sureña de Crédito y Asistencia Técnica
ATER: Asistencia Técnica y Extensión Rural
BACEN: Banco Central
BANRISUL: Banco del Estado de Rio Grande do Sul
BB: Banco de Brasil
BNDES: Banco Nacional de Desarrollo
CEASA: Centrales de Abastecimento de Rio Grande do Sul
CEJUR: Consejo Estadual de la Juventud Rural
CFC: Canal Facilitador del Crédito
CMDRs: Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable
x
CMR: Catastro Masivo Rural
CNDR: Consejo Nacional de Desarrollo Rural
COCEARGS: Cooperativa Estadual de Asentamientos y Reforma Agraria del
Estado do Rio Grande do Sul
CONSEMA: Consejo de los Secretarios Municipales de Agricultura
CONTAG: Confederación Nacional de Trabajadores en Agricultura
COOPERBIO: Cooperativa Mixta de Producción, Industrialización y
Comercialización de Biocombustibles
COOPERTEC: Cooperativa Central de Tecnología, Desarrollo e Información
CPACT: Centro de Investigación Agropecuaria de Clima Templado
CPT: Comisión Pastoral de la Tierra
CREHNOR: Cooperativa de Crédito Rural Horizontes Nuevos de Novo Sarandí
CRESOL: Sistema de Cooperativas de Crédito Rural con Interacción Solidaria
CUT: Central Única de los Trabajadores
DAP: Declaración de Aptitud del Productor
DNTR: Departamento Nacional de Trabajadores Rurales
EMATER/RS: Asociación Riograndense de Emprendimientos de Asistencia
Técnica y Extensión Rural de Rio Grande do Sul
EMATER: Empresa Estadual de Asistencia Técnica y Extensión Rural
EMBRAPA: Empresa Brasilera de Investigación Agropecuaria
FAMURS: Federación de Asociación de Municipios de Rio Grande do Sul
FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Agricultura y Alimentación
FARSUL: Federación de Agricultura de Rio Grande do Sul
FAT: Fondo de Amparo al Trabajador
FECOAGRO: Federación de Cooperativas de Trigo y Soja de Rio Grande do Sul
FEPAGRO: Fundación Estadual de Investigación Agropecuaria
xi
FEPERGS: Federación de los Pescadores del Estado de Rio Grande do Sul
FETAG: Federación de Trabajadores de la Agricultura
FETRAF: Federación de Trabajadores de la Agricultura Familiar
IBGE: Instituto Brasilero de Geografía y Estadística
INCRA: Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria
MCR: Manual de Crédito Rural
MDA: Ministerio de Desarrollo Agrario
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
MMTR: Movimiento de las Mujeres Trabajadoras Rurales
MPA: Movimiento de los Pequeños Agricultores
MST: Movimiento de los Sin Tierra
PMDR: Plan Municipal de Desarrollo Rural
PRONAF: Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar
PROVAP: Programa de Valorización de la Pequeña Producción Rural
RIGs: Relaciones Intergubernamentales
RS: Rio Grande do Sul
SAF: Secretaria de Agricultura Familiar
SICREDI: Sistema de Crédito Cooperativo
SNCR: Sistema Nacional de Crédito Rural
STR: Sindicatos de Trabajadores Rurales
1
Capítulo 1 - Introducción
En este capítulo se realiza una presentación general del tema de la tesis: el proceso de
implementación de políticas públicas en contextos donde se encuentran involucrados diversos
actores. Inicialmente, junto con el tema, se expone el objetivo, las preguntas y el objeto a
estudiarse: la implementación del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar
(PRONAF) en Rio Grande do Sul, Brasil. Seguidamente, se resumen los principales conceptos que
se utilizarán en la tesis, prestándose especial atención a las definiciones de mecanismos de
coordinación e incentivos financieros. Luego, se caracteriza y justifica la selección del caso de
estudio y por último, se detalla la metodología de estudio y la estructura de la tesis.
1.1. Presentación general del tema
En el análisis de políticas públicas es cada vez mayor la relevancia del proceso de
implementación como factor que influye en los resultados alcanzados por una política
pública. Actualmente, no se contempla a la implementación como un mero proceso técnico y
lineal sino como un “continuum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso
negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que
depende la acción” (Barret y Fuget, 1981; en Calderón Vazquez, 2008:18).
El trabajo de Pressman y Wildasky es esclarecedor al establecer que la
implementación es “el proceso de interacción entre los objetivos y los resultados”, según
resalta Tamayo Sáez (1997:14). En otras palabras, la implementación es la puesta en marcha
2
de la producción de bienes y servicios y en esa instancia es posible que participen o
intervengan diversos actores.
Actualmente, junto con la frecuente presencia de más de una esfera
gubernamental en la implementación de una misma política, se evidencia la participación de
actores no gubernamentales. Estos actores de la sociedad civil buscan involucrarse
directamente en la gestión de las políticas públicas, es decir, procuran tener ingerencia directa
en la formulación e implementación. Se trata de grupos organizados, con capacidad de
movilizar recursos y de presentar demandas al estado. También existe una progresiva
actuación de organismos supranacionales e internacionales en diversas temáticas.
Simultáneamente, diferentes estados latinoamericanos están buscando un rol más
activo en la resolución de los problemas sociales, agravados u originados por las llamadas
“reformas de mercado” producidas durante los 90. Ellos están intentando generar
condiciones que consoliden la democracia y favorezcan el desarrollo y la equidad social.
En algunos casos, se verifica no sólo un creciente número de actores sociales con
ansias de involucrarse en la gestión de las políticas públicas y una presencia estatal más
palpable y sólida, sino que también se han producido cambios en el abordaje de las
problemáticas. A modo de ejemplo, la búsqueda del desarrollo rural sustentable en el siglo
XXI se ha vuelto más compleja, excediendo ampliamente los límites de lo agrícola, para
encausarse como una búsqueda de la equidad social, la reducción de la pobreza, la
sustentabilidad (económica, social y ambiental) y la efectiva capacidad de los pobladores
rurales de ejercer su ciudadanía. Este tipo de abordaje, al ser más integral, implica la
necesidad de hacer confluir esfuerzos desde lo público y lo privado.
El diseño y la implementación de una política pública en conjunto entre varios
actores implica, entre otras cosas, la necesidad de construir diagnósticos compartidos sobre
la problemática a afrontar, negociar posibles líneas de acción, reconocer la legitimidad, la
cultura y las prácticas arraigadas de los otros actores y sincronizar tiempos y actividades. Por
3
detrás de todo ello, algunos de los riesgos que subyacen están vinculados a la pérdida de
autonomía, a los espacios de poder de cada organización y al tiempo necesario para lograr
consensos entre diversos actores.
Asimismo, el proceso de implementación se encuentra sujeto a cambios, por
causas que pueden ser internas o externas. En el ámbito interno, los intereses de los actores
pueden variar, así como también el número de participantes. En el externo, el contexto
político, social y económico impacta sobre el proceso.
Sintetizando, los procesos de implementación de políticas públicas se encuentran
ante los desafíos y riesgos que supone el incremento y la diversidad de actores sociales
involucrados, el cambio en el rol del estado y el abordaje más integral de las problemáticas.
Es por ello que es importante comprender, en un contexto dinámico, los factores que
influencian la implementación, dado que en ese proceso reside -en muchos casos- la
obtención de resultados satisfactorios. Ese dinamismo también se traduce en la inexistencia
de recetas o garantías que sostengan en el tiempo una exitosa implementación.
De esta manera, esta tesis tiene por objetivo analizar los factores que posibilitan la
implementación de una política pública, cuando existen diversos actores públicos y privados
involucrados en ella. Para ello, se parte de las siguientes preguntas de investigación:
¿De qué modo el diseño de la política pública, que incluye a los instrumentos de
política, los mecanismos de coordinación y los incentivos financieros tanto formales como
informales, entre otros, influye en la implementación? ¿Qué clase de incentivos financieros y
mecanismos de coordinación facilitan u obstaculizan la interacción entre diversos actores?
¿De qué forma el diseño se modifica durante la implementación?
¿Cómo puede describirse la interacción entre los actores públicos y privados
dentro del proceso de implementación? ¿Reconocen su interdependencia, necesidad de
cooperación, influencias mutuas o rivalidades, entre otros? ¿Qué características o atributos de
los actores influyen en el proceso de implementación?
4
¿En qué medida se producen cambios en los roles y responsabilidades de los
actores públicos y privados, según sea el diseño de la política y las interacciones que se
establecen entre ellos? ¿Cómo estos cambios en los roles y responsabilidades repercuten en el
proceso de implementación?
A los fines de intentar responder esas preguntas, esta tesis analizará los conceptos
más relevantes respecto a la temática, intentando comprender de qué manera se
operacionalizan en un caso particular. En ese sentido, se estudiará el Programa Nacional
de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), creado en 1996 en Brasil,
luego de masivas e históricas movilizaciones sociales en gran parte del país.1 Este programa
se instauró con el objeto de constituir una política de desarrollo rural específica para los
agricultores familiares, a través de herramientas como el acceso al crédito y asistencia técnica,
el apoyo a la investigación sobre tecnologías apropiadas y el desarrollo de infraestructura
física y de servicios en el ámbito municipal.
En términos de diseño de política pública, las grandes innovaciones del PRONAF
no se encontraron tanto en las herramientas ofrecidas al productor, sino en la creatividad e
ingenio aplicados para acercar esas herramientas a un público destinatario que, en muchos
casos, se encontraba disperso, era muy numeroso o no estaba familiarizado con la burocracia
estatal.
El programa se diseñó en la esfera federal, para ser implementado por estados y
municipios.2 Dentro del mismo se destacaron dos directrices. Una de ellas buscaba la
participación de los agricultores familiares y de sus representantes en las decisiones e
1 El programa fue creado por el Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a través del Decreto Presidencial N° 1.946 del 28 de junio de 1996. 2 A los fines de brindar claridad y homogeneidad al análisis, se utilizará la palabra estado o estadual para las jurisdicciones territoriales inmediatamente inferiores al estado nacional, esfera a la que se referirá como federal o unión. Se utilizará el término municipal para referirse a aquellas jurisdicciones territoriales inferiores a los estados. Si bien esta forma de hacer referencia a las tres esferas gubernamentales no es la más usual en español, es la forma utilizada en Brasil, por lo cual, se cree conveniente emplearla dado que a cualquier persona familiarizada mínimamente con el caso le resultará más conocida este tipo de redacción.
5
iniciativas del programa, mientras que la otra era promover asociaciones entre los poderes
públicos y el sector privado para el desarrollo de las acciones previstas, como forma de
obtener apoyo y fomentar procesos auténticamente participativos y descentralizados.
El programa fue una herramienta orientada a responder a una problemática
concebida como una competencia común a todos los miembros de la federación (la Unión,
los Estados, el Distrito Federal y los Municipios), de acuerdo con la Constitución Brasileña
de 1988. Una competencia es “la facultad jurídicamente atribuida a una entidad, o un órgano,
o también a un agente del poder público para emitir decisiones. Competencias son las
diversas modalidades de poder de que se sirven los órganos o entidades estatales para realizar
sus funciones” (Silva, 2005; en Mendes Pasos, 2007:s/p).3 Según la Constitución, existen
diferentes tipos de competencias; en el caso de las comunes, esto indica que la competencia
de un miembro de la federación no excluye la de otro. Es decir, puede ser ejercida por todos
los miembros de la federación en simultáneo, dentro de los límites constitucionales (Silva,
2005; en Souza da Silva, 2008:5).4
En un país federal la distribución, delimitación y organización del ejercicio de las
competencias es muy importante a los fines de lograr coordinación entre las acciones de los
miembros de la federación, sobre todo, en el caso de las competencias comunes. Si bien, el
mismo artículo que dispuso las competencias comunes (Art. N° 23) también dispuso que
debían existir leyes complementarias fijando las normas de cooperación entre las distintas
esferas gubernamentales, estas leyes complementarias no se sancionaron. Razón por la cual,
la generación de mecanismos de coordinación e incentivos financieros dentro del PRONAF
dependió en gran parte del propio diseño del programa.
Sintéticamente, el PRONAF se encuadró como una competencia común a los
miembros de la federación y la participación social fue un eje fundamental en su
3 A lo largo de la tesis, las citas textuales de materiales escritos en inglés o portugués provienen de la traducción propia. 4 En el próximo capítulo se profundizará sobre la definición de los diferentes tipos de competencias y se ampliará lo enunciado sobre las competencias comunes.
6
implementación. Este programa fue una estrategia pionera en América Latina en la
atención de las reivindicaciones de las organizaciones sociales vinculadas a los
agricultores familiares por políticas públicas específicas y orientadas hacia el desarrollo
rural. Es por ello que no existen muchos antecedentes sobre cómo abordar la coordinación
de acciones en ese tipo de políticas públicas.
El PRONAF cuenta con una trayectoria de 13 años a la fecha (1996-2009) y con un
notable interés por parte de la comunidad académica. En 2006, el trabajo de Lauro Mattei
denominado PRONAF 10 anos: mapa da produção acadêmica relevó la existencia de 144 trabajos
técnicos y científicos, la mayoría de ellos abocados a la constatación de la importancia, los
logros y los desafíos pendientes del programa. Sólo un 10% de los trabajos profundizaron
sobre instituciones, participación y gestión social. Casi todos ellos se dirigieron hacia el
análisis del funcionamiento de los consejos de desarrollo rural, una de las herramientas de
gestión y de articulación, pero no la única. A la inversa, aún no se llevó a cabo el abordaje de
la coordinación interorganizacional e intergubernamental como eje clave en la
implementación, desde una óptica vinculada al ciclo de política pública y, consecuentemente,
con una mirada desde la ciencia política.
En América Latina, las políticas orientadas hacia el desarrollo rural muchas veces
han fracasado, no por la falta de financiamiento sino por la imposibilidad de alcanzar
acuerdos de cooperación y coordinación y de implementar acciones en conjunto. Dada la
complejidad de la problemática, esos acuerdos resultan fundamentales. Esto justifica el
recorrido que se propone a continuación, el cual busca reflexionar y comprender los
procesos de coordinación, así como también determinar los factores claves detrás de ellos
dentro del PRONAF. Se espera que los resultados aquí alcanzados puedan ser útiles como
material de referencia para el análisis de programas similares.
7
1.2. Principales conceptos
En el marco conceptual a desarrollarse en el próximo capítulo, se presentarán
enfoques provenientes de diversas disciplinas que desarrollan conceptos elaborados en
distintos momentos del tiempo y aplicados a situaciones diferentes. Esos enfoques son
importantes para esta tesis porque permiten dar cuenta de la multiplicidad de actores,
objetivos, intereses y recursos y de la variedad de relaciones formales e informales que
pueden establecerse entre los actores involucrados en la implementación de una política
pública.
Brasil se rige por un diseño político-territorial del estado de tipo federal, compuesto
por gobiernos municipales, estaduales y federal; donde los gobiernos locales (municipios)
poseen autonomía legislativa y tributaria. Es decir, Brasil está estructurado sobre un
federalismo tripartito que alcanza plenamente a los gobiernos locales (Abrucio y Franzese,
s/f; Abrucio, 2005; Arretche, 2002; Souza, 1998 y Souza, 2005). El escenario político se
presenta con interacciones y tensiones entre diferentes esferas gubernamentales, las cuales
poseen cierto grado de autonomía, pero que a la vez reconocen una relativa interdependencia
entre ellas y que condicionan al proceso de políticas públicas e impactan sobre el mismo.
Es por ello que resulta apropiado como punto de partida el enfoque de las
Relaciones Intergubernamentales (RIGs), construido a partir de los años 60 (Cardoso de
Campos, 2001; Hernández Díaz, 2006; Jordana, 2002 y Wright, 1997). Según Deil Wright,
que toma la definición de las RIGs de William Anderson (Wright, 1997: 67-68), las RIGs
constituyen “un importante cuerpo de actividades o de interacciones que ocurren entre las
unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema federal (de los Estados
Unidos)”. Este enfoque conduce a ampliar el análisis más allá de las concepciones de tipo
legalistas y prescriptivas que han dominado los estudios sobre el federalismo y, de ese modo,
8
incluir “toda una rica gama de acciones y concepciones informales de los funcionarios que de
otra manera quedarían sumergidas” (Wright, 1997: 101).
Sin embargo, la presencia de otros actores sociales organizados más allá de los
públicos implica la necesidad de complementar el enfoque de las RIGs con la inclusión de
esos actores y de la interrelación público-privado. Para ello, es pertinente el concepto de
redes de política pública definidas como un “conjunto de actores públicos y privados y sus
interacciones más o menos estables a través de las cuales dirigen, coordinan o controlan los
recursos materiales o inmateriales en un ámbito de política pública de interés común”
(Héritier, 1993: 143-144; en Zurbriggen 2004: 2). Estas interacciones son las que moldean el
diseño e implementación de las políticas.
Como marco analítico, el enfoque de redes de política pública se asienta sobre dos
ejes: lo estructural (los actores y las reglas establecidas en el interior de la red, entre otros) y
lo dinámico (la interacción entre los actores). Los especialistas sostienen que estos dos ejes
permiten concebir a la red como un escenario donde transcurre la gestión de las políticas
públicas, dando cuenta de modo explícito de la existencia de relaciones y estructuras
diferentes a las jerárquicas y burocráticas (Börzel, 1997; Fleury, 2002; Jordana, 1995; Kickert,
Klijn y Koppenjan, 1997 y Mandell, 2001).
A partir de estos enfoques, de acuerdo con el objetivo de esta tesis es relevante
comprender de qué forma y con qué tipo de medios se intenta conducir a múltiples actores
con diversos intereses hacia la consecución de objetivos comunes, pero reconociendo la co-
existencia de objetivos propios de cada actor. Esos medios o dispositivos son los
mecanismos de coordinación y los incentivos financieros.
Dentro de una red de políticas públicas, los mecanismos de coordinación pueden
definirse como aquellos dispositivos vinculados a lo organizacional “que intentan integrar y
dar unidad y coherencia al conjunto de las decisiones y acciones desarrolladas en dicho
espacio” (Isuani, 2005:8). Estos dispositivos pueden asociarse a procesos de toma de
9
decisiones, consultas, planificación e implementación, entre otros (Fleury, 2002 y Molina y
Licha, 2005).
Los incentivos son “la promesa de una compensación por realizar cierta acción que
desea quien ofrece el incentivo” (Laffont y Mortimer, 2002; en Gorbaneff, Torres y Cardona,
2009). Se denomina incentivos positivos a aquellos que ofrecen una recompensa ante la
presencia de una determinada acción u actitud; a la inversa, los incentivos negativos
conllevan un castigo o una penalidad ante una determinada acción o actitud. A su vez, los
incentivos pueden ser financieros, en el caso de tener su equivalente en dinero, o no.
Tanto los mecanismos de coordinación como los incentivos financieros, se
configuran dentro del diseño de la política pública. El diseño de políticas públicas puede
concebirse como un proceso creativo de generación de alternativas y un marco de
comparación entre las mismas, donde se contemplan las características de los problemas,
objetivos e intrumentos (Linder y Peters, 1984). Es por ello que el diseño, como momento
en el que se realizan “análisis propositivos dirigidos hacia la selección de instrumentos y
medios de evaluación apropiados” (Linder y Peters, 1989:39), es muy relevante para el
análisis que se propone esta tesis.
En definitiva, en el caso de las redes de política pública, los mecanismos de
coordinación e incentivos financieros establecidos en el diseño son factores que influyen
sobre la posibilidad de construir o no una sinergia entre estado y sociedad y de ese modo
inciden sobre la implementación, y consecuentemente sobre los resultados de las políticas
públicas. Peter Evans define a esta sinergia como “un conjunto de relaciones público-
privadas construidas sobre una base de complementariedad y enraizamiento” (Evans,
1997:189). Ambas dimensiones, complementariedad (relaciones donde existe mutuo apoyo
entre actores públicos y privados) y enraizamiento (lazos o relaciones que traspasan la
frontera entre lo público y lo privado) son factibles de ser enfatizadas dentro de los
10
mecanismos de coordinación e incentivos financieros y también son adecuadas para
comprender y analizar las relaciones que se construyeron en el marco del PRONAF.
Partiendo de esos conceptos y, a la luz de las preguntas y el objetivo de investigación
expuestos anteriormente, esta tesis busca demostrar que la interacción entre determinados
mecanismos de coordinación e incentivos financieros incluidos en el diseño de una política
pública y ciertos atributos de los actores involucrados en su gestión es fundamental a la hora
de explicar el éxito de la implementación de esa política. Por un lado, el funcionamiento de
los mecanismos de coordinación e incentivos financieros depende de los atributos de los
actores. Por otro lado, la presencia y generación de nuevos atributos en los actores puede ser
estimulada por el diseño de determinados mecanismos de coordinación e incentivos
financieros.
Por todo ello, el estado, como responsable último del diseño de una política pública,
tiene un rol fundamental en la estructuración y conducción de los mecanismos de
coordinación e incentivos financieros que operan en la implementación de una política
pública en red. Ese rol del estado de dinamizador de las relaciones entre distintos actores es
tal vez más importante que el rol de prestador directo de un servicio público, dado que la
prestación puede organizarse y lograrse a partir de la participación de otros actores.
A los fines de realizar la presente tesis fue necesario recortar el objeto de estudio. Es
por ello que se eligió un estado de Brasil y una línea de acción del programa que permitiera
analizar adecuadamente los mecanismos de coordinación e incentivos financieros, según se
justifica y detalla a continuación.
1.3. Breve caracterización de Rio Grande do Sul y del PRONAF
11
Brasil está organizado mediante un distrito federal, 26 estados y más de 5.500
municipios. Este país tiene una extensión de 8,5 millones de kilómetros cuadrados y, en
2007, contaba con 183,9 millones de habitantes.5 A estas dimensiones continentales se le
agrega una gran diversidad sociocultural. Todo ello determinó que fuese necesario acotar el
alcance del presente análisis a un estado en particular.
Se estableció como unidad de análisis al estado de Rio Grande do Sul (RS), ya que
en este estado:
� El 85,7% de los 441.467 establecimientos agropecuarios estaba en manos de
agricultores familiares6, porcentaje levemente superior al promedio nacional (84,4%),
según el Censo Agropecuario de 2006. Estos agricultores ocupaban el 30% de las
20,2 millones de hectáreas explotadas en el estado.7
� El 56% de los agricultores recibió asistencia técnica en el año 2006, mientras que en
el total del país, sólo el 25% de los productores contó con este servicio. Además, el
31% de ellos recibió asistencia por parte de organismos públicos, de acuerdo al
mencionado censo.
� El 24,2% de trabajadores se encontraban sindicalizados en el año 2007, mientras que
este porcentaje rondaba el 18,4% en el ámbito nacional. En RS el 32,3% de los
5 http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf consultado el 01/02/2010 6 La Ley N° 11.326 del 24 de Julio de 2006 definió como agricultor familiar y emprendedor familiar rural a aquel que practica actividades en el medio rural atendiendo simultáneamente los siguientes requisitos: 1) no detenta, bajo ningún título, un área superior a los cuatro módulos fiscales; 2) utiliza predominantemente mano de obra de la propia familia en las actividades económicas de su establecimiento o emprendimiento; 3) su ingreso familiar está predominantemente originado en actividades económicas vinculadas al propio establecimiento o emprendimiento; y 4) dirige su establecimiento o emprendimiento junto con su familia. 7 Este censo tomó como período de referencia el año calendario de 2006, no la campaña agrícola (esta dura un año y se establece desde el 01 de julio hasta el 30 de junio del año siguiente). http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/agri_familiar_2006/familia_censoagro2006.pdf, consultado el 10/11/2009.
12
trabajadores sindicalizados pertenecía a sindicatos de trabajadores rurales, mientras
que el promedio nacional era del 29,3%.8
� Anualmente, en promedio, el 25% de los contratos del PRONAF se han celebrado
en este estado, seguido muy de lejos por Santa Catarina, con algo más del 10%.
Es decir, es un estado que cuenta con una marcada tradición agropecuaria y donde los
agricultores familiares presentan gran relevancia. Todo ello se tradujo en una temprana y
sostenida utilización de las herramientas incluidas en el PRONAF y, por ende, un destacado
volumen de operaciones realizadas en el estado. Además, la preexistencia de sólidas
organizaciones sociales vinculadas al sector rural en el estado, junto con la trayectoria y
presencia territorial del organismo público de asistencia técnica son fundamentales, porque
permitirán analizar la relación entre determinados atributos de los actores como lo son la
existencia de relaciones previas, la trayectoria, la legitimidad y la presencia territorial, y los
mecanismos de coordinación e incentivos financieros establecidos en el diseño del
PRONAF.
Adicionalmente, es un estado donde ha existido una activa comunidad académica
interesada en el tema, que produjo estudios e informes y relevó datos factibles de ser
consultados, lo cual aumenta la viabilidad de realizar un análisis de caso sobre el mismo.
Desde su inicio, el PRONAF se materializó principalmente como un conjunto de
líneas de crédito destinadas a garantizar el acceso de los agricultores familiares al
financiamiento, donde –según el caso- una parte del mismo debía ser empleada en el pago de
servicios de asistencia técnica para capacitar y profesionalizar al agricultor.9 Para ello era
necesaria la participación –además de las tres esferas gubernamentales- y el accionar
8 Encuesta Nacional de Hogares de 2007. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2007/default.shtm, consultado el 10/10/2009. 9 No obstante, dentro del programa existieron otras líneas de acción que serán explicadas a modo descriptivo en la caracterización detallada del programa.
13
coordinado de otros actores sociales, tales como instituciones de asistencia técnica, entidades
financieras (bancos y cooperativas de crédito) y organizaciones sociales vinculadas al sector.
Para lograr esto, se diseñaron mecanismos de coordinación e incentivos financieros acordes a
ese contexto interorganizacional.
En materia de incentivos financieros, derechos y obligaciones, dentro del
Manual de Crédito Rural (MCR) -que tiene carácter de ley- se introdujo un capítulo
especial donde se detalló la operatoria del PRONAF, las condiciones para el acceso al
crédito, los deberes y derechos de las entidades financieras, organismos de asistencia técnica
y agricultores, entre otros. Todo ello se complementó con las ordenanzas dictadas por el
Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA).
El decreto fundacional del PRONAF estableció tres mecanismos de
coordinación. El primero, propio de las esferas gubernamentales y reconocido por la
Constitución de 1988, fue la figura jurídica del convenio, a través de la cual los estados y
municipios declaran la aceptación de las normas del PRONAF. Como segundo mecanismo
de coordinación, se estableció la posibilidad de celebrar convenios y acuerdos con
diferentes fines entre actores privados participantes del programa y entre estos y actores
gubernamentales. Por último, se instituyeron instancias de diálogo y co-gestión denominadas
consejos, con distintas funciones según su esfera de actuación (federal, estadual o
municipal), involucrando a actores privados y públicos.
Otro mecanismo de coordinación dispuesto por el estado federal lo constituyó la
elaboración del denominado Plano Safra.10 Este plan se confeccionó anualmente mediante
la elevación de demandas de las organizaciones sociales del sector al estado federal, la
negociación entre ambos tipos de actores y la consecuente modificación de las reglas y
herramientas del programa. En otras palabras, este plan representó un mecanismo de
planificación conjunta entre las mencionadas organizaciones y el estado federal.
10 Plan Zafra, en español.
14
A su vez, las condiciones para acceder al crédito incluyeron dos fuertes incentivos
financieros para la interacción entre actores: 1) para acceder al crédito, los agricultores
familiares debían presentar un proyecto técnico o un proyecto de aplicación donde se
demostrase la viabilidad técnica, económica y financiera del emprendimiento, entre otras
cosas y 2) según el caso, parte del crédito debía destinarse obligatoriamente al pago de
servicios de asistencia técnica y extensión rural, siendo esto último llevado a cabo por
organismos públicos o privados, previo cumplimiento de determinados requisitos.
Además, se fijó el origen de los fondos a prestarse y su canalización se realizó–
mayoritariamente- a través del Banco de Brasil. Esto, sumado a la posibilidad de que las
organizaciones sociales vinculadas al sector prestaran servicios de asistencia técnica a ser
financiados dentro del programa, motivó negociaciones entre ambos actores –el Banco de
Brasil y las organizaciones sociales- para realizar en conjunto la gestión de los créditos. Si
bien esto no constituyó un incentivo financiero en el estricto sentido del término, ejemplifica
la potencial existencia de sinergia entre actores.
En pocas palabras, esta tesis se propone indagar acerca del funcionamiento de los
mecanismos de coordinación e incentivos financieros establecidos en el marco de la
implementación en RS de las líneas de crédito para los agricultores familiares vigentes en el
año 2008. Para ello, se emprendió una investigación de carácter cualitativo.
1.4. Metodología
El estudio consistió en la realización de entrevistas semi estructuradas durante el
segundo semestre de 2008, la participación en diversos eventos vinculados a la agricultura
15
familiar, el análisis de bibliografía secundaria y de los principales documentos públicos
asociados al programa.
Las entrevistas se realizaron a funcionarios públicos de las distintas esferas
gubernamentales, integrantes de organizaciones sociales vinculadas al sector, del Banco de
Brasil, asesores legislativos y técnicos del organismo público de asistencia técnica y extensión
rural de Rio Grande do Sul (todos ellos vinculados actualmente o en el pasado a la gestión
del PRONAF). Las entrevistas fueron útiles para recuperar la visión de cada uno de los
actores sobre el proceso de implementación de las líneas de crédito y de los mecanismos de
coordinación e incentivos financieros vigentes. También sirvieron para indagar sobre las
percepciones de cada actor, en cuanto al reconocimiento que tenían del resto y a la relación
que existía entre ellos.
Como complemento, la participación en eventos académicos vinculados a la
temática de la agricultura familiar, las políticas públicas y la participación social resultó de
suma utilidad. Otros eventos a destacarse fueron la asistencia a ferias de agricultores
familiares, el recorrido realizado por el interior del estado organizado por el organismo
público de asistencia técnica y extensión rural de RS, en el marco de una visita de integrantes
del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) de Argentina y la visita a un
campamento del Movimiento de los Sin Tierra (MST). En esas oportunidades se tomó
contacto con integrantes de diferentes organizaciones, cooperativas de crédito y agricultores
familiares.
Asimismo, la existencia de una comunidad académica abocada al estudio y
generación de datos sobre el programa y el desarrollo rural en RS posibilitó la realización de
entrevistas a académicos y el análisis de significativa bibliografía secundaria mediante la
cual se caracterizó el contexto y el alcance del programa en el estado. Ello fue acompañado
con la revisión de las principales leyes, decretos y ordenanzas vinculadas al PRONAF, el
Manual de Crédito Rural, los Planos Safras de diversos años y otros documentos públicos que
16
relataron el origen y modificaciones ocurridas en el programa, principalmente, en lo ateniente
al acceso al crédito para los agricultores familiares.
De esta manera, entendiendo a la coordinación como un proceso formal e informal
al mismo tiempo, la información obtenida en entrevistas, eventos, leyes, decretos,
ordenanzas y manuales operativos del programa y bibliografía secundaria permitió abordar y
analizar el diseño e implementación de los mecanismos de coordinación e incentivos
financieros desde su marco legal e institucional y desde la reconstrucción de los propios
actores.
1.5. Estructura de la tesis
El recorrido a realizar en esta tesis puede dividirse en dos grandes partes, diferentes
pero íntimamente relacionadas. Inicialmente, se desarrolla de modo exhaustivo el marco
conceptual, explicitando las definiciones a utilizarse y las diferentes perspectivas de análisis.
Posteriormente, se estudia el diseño del PRONAF y la implementación del mismo en RS.
Para ello, se analiza el diseño del PRONAF desde las perspectivas presentadas en el marco
conceptual y se lo contextualiza a través del estudio de su implementación en un estado en
particular. A modo de cierre, se presentan las principales conclusiones.
En términos de capítulos, el número dos establece el marco conceptual donde se
revisarán los enfoques vinculados a las RIGs y redes de política pública, profundizándose el
desarrollo de sus principales conceptos, origen, características y limitaciones. Luego, se
define a los mecanismos de coordinación y los incentivos financieros y se los enmarca en el
proceso de diseño de políticas públicas. Finalmente, la perspectiva de Peter Evans permite
17
construir un análisis más estratégico sobre el vínculo entre estado y sociedad y el rol del
diseño de políticas públicas.
El capítulo tres sintetiza el contexto de creación del programa y aborda el diseño del
PRONAF teniendo como ejes la filosofía y contenidos del programa, los actores
involucrados y sus funciones, la legislación y las normativas, el proceso de revisión del
programa y los principales mecanismos de coordinación e incentivos financieros relativos o
vinculados al trabajo interorganizacional e intergubernamental incluidos en el mismo.
Finalmente, se revisa el diseño desde las definiciones brindadas en el marco conceptual.
El capítulo cuatro aborda la implementación del programa en RS, es decir, la
materialización del diseño. Inicialmente, se caracteriza al estado y a la agricultura familiar en
el mismo, con un especial énfasis en el entramado de organizaciones involucrado en la
implementación del PRONAF. Luego, se analiza la implementación según las interacciones e
interrelaciones que se establecieron entre los actores y el funcionamiento de los mecanismos
de coordinación e incentivos financieros instaurados en el PRONAF. Por último, se detalla y
caracteriza la relación establecida entre las organizaciones sociales vinculadas al sector y el
estado federal a la luz de la perspectiva de sinergia estado-sociedad de Peter Evans.
Para finalizar, el capítulo cinco resume las principales conclusiones de la presente
tesis.
18
Capítulo 2 - Marco Conceptual
En este capítulo se revisa el origen, las características y los principales conceptos
vinculados a los enfoques de las relaciones intergubernamentales y las redes de política pública.
Posteriormente, se enfatiza la importancia del diseño de política pública como proceso en el que
se instrumentan los mecanismos de coordinación e incentivos financieros, dos elementos
fundamentales para lograr la implementación de una política pública en red. Ambos elementos son
definidos y caracterizados. Hacia el final, se recurre al concepto de sinergia estado-sociedad de
Peter Evans para resignificar la importancia del diseño y caracterizar las relaciones que se
construyen en el marco de la implementación.
2.1. Relaciones intergubernamentales (RIGs)
2.1.1. Origen y definición
Durante los años 30, Estados Unidos estuvo signado por un contexto económico y
social desfavorable, donde se impelía al estado una mayor capacidad de respuesta ante los
problemas de los ciudadanos. Fue entonces que se comenzó a dar cuenta de la necesidad de
analizar y comprender la multiplicidad de interacciones que existían entre los funcionarios
públicos, y que repercutían en el proceso de las políticas públicas.
19
A partir de ese momento, aumentó de manera considerable la literatura que sostenía
que, en los procesos de implementación de políticas públicas, confluían diversas fuentes de
financiamiento y organismos públicos. Es decir, se reconoció que más de una esfera pública
actuaba en la prestación de un servicio. Para lograr esa actuación de modo eficaz, eficiente y
efectivo, una de las condiciones necesarias era la articulación y la sincronización del trabajo
entre los distintos organismos, lo cual en gran parte se asociaba a la existencia o no de
relaciones entre los funcionarios públicos.
En este contexto, la definición de William Anderson de las RIGs -citada por Deil
Wirght (1997:67-68)- como “un importante cuerpo de actividades o de interacciones que
ocurren entre las unidades gubernamentales de todos tipos y niveles dentro del sistema
federal (de los Estados Unidos)”, estructura un nuevo eje de análisis sobre las políticas
públicas. Si bien la definición de Anderson se establece pensando en el caso de Estados
Unidos, esto no implica que las RIGs no tengan relevancia en los países de organización
de tipo unitaria. Generalmente, en esos países es más probable que las RIGs tengan un
carácter menos intenso y que sean del tipo centro-local (Rhodes, 1992).
El concepto de RIGs incluye, no sólo una perspectiva legal de las relaciones entre
distintas esferas de gobierno (según sea la organización político-territorial del estado de tipo
federal o unitaria), sino también la perspectiva del factor humano, dada por la interacción
entre los individuos. Se incluyen así las relaciones informales y no jerárquicas que
normalmente se establecen entre los funcionarios. Es decir, las interacciones en las RIGs son
constantes, no son ocasionales y cualquier funcionario público puede estar involucrado en
estas relaciones, que se estructuran alrededor de los asuntos de políticas públicas (Wright,
1997).
De la definición de las RIGs se desprende que estas pueden ser de carácter
horizontal, cuando se producen entre diferentes instancias de gobierno de un mismo nivel o
también vertical, cuando incluyen a instancias de gobierno de distintos niveles. Las RIGs
20
verticales se describen como de abajo hacia arriba cuando, por ejemplo, se manifiestan en
la discusión sobre la representatividad política de los gobiernos sub-nacionales de
jurisdicción menor ante los de jurisdicción mayor. Las RIGs verticales tienen un carácter de
arriba hacia abajo en el caso de las iniciativas vinculadas con el control político o de gestión
que las esferas superiores suelen demandar a las inferiores (Arandia Ledesma, 2002).
Las RIGs constituyen un factor que puede colaborar en la organización y el
funcionamiento del aparato público. Un escenario positivo y posible es aquel donde las RIGs
están orientadas hacia la sumatoria y concentración de esfuerzos, el aprovechamiento de
oportunidades, el diseño de estrategias cooperativas y la búsqueda de equilibrios regionales
en el accionar público (Hernández Díaz, 2006). Sin embargo, la coexistencia de actitudes
cooperativas y conflictivas dentro del aparato público, cuya presencia estará vinculada con
los mecanismos de generación de consensos o de resolución de conflictos que se apliquen,
determina que no siempre las RIGs sean un factor orientado hacia la colaboración y el logro
de los objetivos de las políticas públicas.
El diseño y la dinámica de las políticas públicas en un país federal encuentran en las
RIGs una variable explicativa relevante que permite echar luz sobre la densidad y
complejidad de reglas, actores e intereses existentes en el aparato estatal. Asimismo, son una
especie de escenario sobre el cual es posible construir acuerdos y consensos u obstaculizarlos
y donde se redefinen espacios de interacción entre diferentes áreas o funcionarios públicos.
Por ello, también son una variable explicativa a tener en cuenta en el análisis de los procesos
de descentralización y sus resultados, sean positivos o negativos.
2.1.2. Caracterización y modelos
21
A los fines de esta tesis, en el análisis de las RIGs subyace “una preocupación por
comprender y explicar la manera en la cual funciona el gobierno al conectar sus partes y
cuáles son las responsabilidades propias de cada agencia, nivel o esfera de gobierno”
(Cabrero y García, 2001: s/p).
De acuerdo con Deil Wright (1997: 71), las variables que permiten caracterizar a las
RIGs son:
� El número y la variedad de las unidades gubernamentales (nación, estados,
municipios, distritos, etc).
� El número y la variedad de funcionarios públicos que intervienen (electos y
nombrados).
� La intensidad y regularidad de los contactos entre los funcionarios (frecuencia y
proximidad).
� La importancia de las acciones y actitudes de los funcionarios (comportamientos y
percepciones).
� La preocupación por cuestiones de política (contenidos, ingresos, gastos, préstamos,
deudas, etc.).
Según estas variables y la conjugación de relaciones formales e informales y
verticales y horizontales, pueden establecerse diferentes modelos de RIGs. De acuerdo con el
Cuadro 1, los modelos construidos por Deil Wright tienen como eje estructurante el ejercicio
de la autoridad que se manifiesta entre las distintas esferas.
22
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23
Por su parte, Grant Harman (1992) dirige su atención hacia el reconocimiento de las
estructuras políticas adicionales que se han debido generar en los sistemas federales para
acompañar la comunicación, negociación, resolución de diferencias y realización de
actividades en conjunto entre distintas esferas de gobierno o al interior de una misma esfera
de gobierno. Harman resalta la importancia de contar con una arquitectura formal –sea a
través de una ley, de la creación de un comité o consejo o de la implementación de una
iniciativa de política específica- capaz de direccionar las RIGs hacia el logro de un objetivo
común, de acuerdo a las demandas o necesidades de los ciudadanos.
En ese sentido, Jacint Jordana (2002) detalla las vías a través de las cuales se
articulan o concretan las RIGs:
� Las estructuras institucionales orientadas a la coordinación y el control que inciden
en la toma de decisiones.
� Las reglas electorales que afectan la actividad de los partidos políticos.
� Las reglas de funcionamiento de las administraciones públicas que influyen sobre el
comportamiento de los técnicos y profesionales encargados de gestionar políticas
públicas.
Es evidente que estas vías pueden solaparse e influenciarse mutuamente y que en
cada una de ellas existirán aspectos formales e informales.
Pensando en los medios a través de los que se concretan las RIGs, Robert Agranoff
y Michael McGuire (2004) demuestran que en Estados Unidos existían otros instrumentos
más allá de los grants-in-aid11, como lo eran los contratos, préstamos y acuerdos de
cooperación e inversiones conjuntas o compartidas, entre otros.
En América Latina, los procesos de redemocratización vividos en los 80 por muchos
países de la región, junto con la consecuente descentralización política y administrativa,
11 Dinero colocado por un nivel o esfera de gobierno en otra esfera con un destino específico.
24
determinaron que las RIGs se convirtiesen en un concepto de utilidad (Jordana, 2001).
Dicho de otro modo, el enfoque de las RIGs no fue frecuente en América Latina hasta los
90, debido al alto grado de centralización y a las relaciones de carácter autoritario imperantes,
independientemente del diseño federal o unitario de los países (Méndez, 1997).
Para comprender el funcionamiento de la coordinación dentro de las estructuras
estatales, el enfoque de las RIGs puede ser muy útil porque permite reconocer y caracterizar
las relaciones formales e informales entre funcionarios públicos de distinto nivel. No
obstante, dado que actualmente el tejido social se ha densificado por la proliferación de
organizaciones sociales y organismos supranacionales o internacionales que interactúan con
el sector público en el diseño e implementación de políticas públicas, es necesario procurar
un enfoque que permita dar cuenta de ello.
2.2. Redes de política pública
2.2.1. Origen y definición
Desde fines de los 70, la literatura sobre políticas públicas comenzó gradualmente a
señalar la creciente presencia de organizaciones de la sociedad civil con capacidad de
movilizar recursos, presentar demandas al estado e involucrarse en la gestión de las políticas
públicas. Asimismo, se verificó una “ruptura con la concepción del estado como núcleo
prácticamente exclusivo de representación, planificación y conducción de la acción pública”
(Fleury, 2002:225). Las limitaciones propias del aparato estatal determinaron que este
precisara construir e implementar estrategias en conjunto con otros actores con el objetivo
de aumentar su eficiencia, eficacia y efectividad. Esa creciente interacción entre actores
25
públicos y privados implicó la necesidad de contar con una perspectiva interorganizacional
donde se reconociese que los mecanismos de funcionamiento jerárquicos propios de las
organizaciones públicas no siempre primaban.
Dos escuelas han resultado de especial relevancia para abordar esta temática a lo
largo del tiempo. Por un lado, la escuela de la intermediación de intereses12, dentro de su
enfoque pluralista, caracterizó a los procesos políticos como fluidos, amorfos y en constante
cambio, donde una multiplicidad de actores interactuaba y competía entre sí.
Consecuentemente, se verificaba un bajo nivel de integración entre ellos, y el poder y la
información se hallaban dispersos. Durante los 70, el enfoque neo corporativista -en reacción
al enfoque pluralista vigente- postulaba la existencia de una centralización de las
organizaciones de intereses, las cuales contaban con un monopolio de representación
concedido por el estado. Es decir, estas organizaciones poseían un status público reconocido,
que les permitía obtener recursos del estado y, generalmente, participar durante el proceso de
formulación e implementación de políticas públicas, predominando lazos de cooperación
entre los actores privados (Coleman, Skogstad y Atkinson, 1996).
Por otro lado, la escuela de la gobernanza, concebida como la “conducción,
coordinación y coherencia entre un amplio y heterogéneo conjunto de actores con diferentes
objetivos y propósitos, tales como actores políticos, institucionales, organizaciones
corporativas, sociedad civil y organizaciones transnacionales” (Pierre y Peters, 2000; en
Zurbriggen 2004:6), sostuvo inicialmente que esa conducción y coordinación era centralizada
en el estado o puesta en manos del mercado.
No obstante, las escuelas de intermediación de intereses y gobernanza encontraron
limitaciones para abordar los procesos de interacción público-privado que comenzaban a
evidenciarse. Así, durante los años 80, se produjeron numerosas interpretaciones sobre la
12 Jacint Jordana (1995:521) señala que la literatura especializada se refiere al proceso de intermediación como aquel donde “se expresan y se reconcilian los intereses de organizaciones o grupos de intereses y gobierno”.
26
relación entre el sector público y los intereses organizados.13 A partir de los 90, a pesar de la
existencia de distintos usos y acepciones, se consolidó la definición de red de política
pública como un “conjunto de actores públicos y privados y sus interacciones más o menos
estables a través de las cuales dirigen, coordinan o controlan los recursos materiales o
inmateriales en un ámbito de política pública de interés común” (Héritier, 1993: 143-144; en
Zurbriggen, 2004:2).
Para que una red de política pública se materialice, una de las condiciones necesarias
es la existencia de un objetivo común entre los distintos actores, que les permita negociar y
construir una interpretación de la realidad y de los posibles caminos para la resolución de
problemas colectivos. Esto no invalida la existencia de objetivos particulares o propios de
cada actor, muchas veces contrapuestos. Suponiendo la existencia de un objetivo común,
William Coleman, Grace Skogstad y Michael Atkinson (1996) establecen como condiciones
favorables para el desarrollo de una red, las situaciones en las que los efectos de las políticas
se concentran sobre un determinado sector y son de poca visibilidad para la sociedad en
general, los incentivos a la organización son altos y las políticas no están asociadas a ninguna
elite gubernamental.
En síntesis, las redes se erigen como un concepto útil para abordar las relaciones
donde prima la interdependencia y la gobernanza es llevada a cabo por múltiples actores.
A su vez, las redes fueron abordadas desde otras perspectivas. Para la ciencia
política, las redes implicaron una mirada diferente sobre el rol del estado, un corrimiento de
la tradición burocrática weberiana y de la preeminencia jerárquica, hacia un modelo en el que
el estado puede no ser el actor dominante de la escena, aunque conserva particularidades que
no poseen otros actores como el monopolio del uso de la fuerza y la legitimidad democrática
(Kickert, Klijn y Koppenjan, 1997).
13 Se acuñaron conceptos como sector de política y dominio de política, entre otros. Para un análisis en profundidad de estos conceptos véase Patrick Kenis y Volker Schneider (1991).
27
Desde la perspectiva organizacional, las redes de política permitieron justificar y
explicar cambios en la dinámica interna de las organizaciones. Cuando una organización
entiende que su ámbito de acción está conformado por un entorno que opera bajo una lógica
de red de organizaciones, en la cual se encuentra inmersa y que debe intercambiar recursos
con el resto de organizaciones para sobrevivir, todo ello repercute sobre su forma de actuar.
Henrik Bang y Anders Esmark propusieron una mirada sociológica sobre las redes
y para ello emplearon el concepto de sociedad en red de Manuel Castells. Según este concepto,
la sociedad está conformada por “redes operadas mediante tecnologías de información y
comunicación que generan, procesan y distribuyen información sobre la base de
conocimiento acumulado en los nodos de las redes”. Este cambio social impacta sobre el
proceso de políticas públicas, el cual debe incorporar “las tendencias asociadas a la
globalización y la glocalización (interconexión de lo global con lo local), el desarrollo de nuevas
tecnologías de comunicación, la mediatización de lo social y lo político, entre otras” (Bang y
Esmark, 2009:8 y 10).
Retomando la perspectiva vinculada a las políticas públicas, en el próximo apartado
se profundiza la caracterización de las redes.
2.2.2. Características y modelos
Como señalan Walter Kickert, Eric Klijn y Joop Koppenjan (1997), las redes de
políticas públicas se caracterizan por ser un concepto que conecta a las políticas públicas con
su contexto. Es decir, se trata de un concepto relacional donde se conforma una estructura
de interacción que se materializa en determinadas actividades. Dentro de este concepto el
formato de las relaciones entre actores públicos y privados no está preestablecido, dado que
el grado de formalización de las redes es una variable más a considerar.
28
En sintonía con lo expuesto anteriormente, Eric Klijn y Joop Koppenjan (2000)
establecen que las redes pueden funcionar como estructuras colaborativas, donde diversos
actores con diferentes recursos, preferencias y percepciones sobre cuáles son los problemas,
las soluciones posibles y las posiciones de los otros actores, interactúan en un marco de
reconocida interdependencia. Fruto de estas interacciones repetidas –llamadas por los
autores juegos- se producen las reglas formales e informales que operan en el interior de la
red. Es decir, el carácter estructural de las redes está condicionado por la interacción que se
produce al interior de ellas. Asimismo, la interacción afecta las preferencias y percepciones de
cada actor y si algún participante posee poder de veto o los mecanismos de resolución de
conflictos existentes dentro de la red son inadecuados, es probable que la interacción no
conduzca a resultados satisfactorios o que estos sean subóptimos.
Generalmente, en el interior de las redes se llevan a cabo actividades -con mayor o
menor intensidad- vinculadas a la identificación de problemas y tecnologías existentes, el
intercambio de información, el impulso o desarrollo de tecnologías emergentes, la mejora de
la infraestructura de conocimiento, el desarrollo mutuo de capacidades y la planificación e
implementación conjunta de estrategias de cooperación (Agranoff, 2003).
De acuerdo con la literatura especializada, las principales dimensiones y variables
sobre las que puede emprenderse el análisis de una red de política pública (sea de modo
cualitativo o cuantitativo) son:
� Número de actores y ámbito de actuación de los mismos.
� Distribución de poder, intereses y estrategias de los actores.
� Funciones básicas de la red.
� Estructura de las relaciones entre actores, intensidad y frecuencia.
� Estabilidad o persistencia en el tiempo de las relaciones entre actores.
� Grado de institucionalización de la red y reglas de conducta.
� Apertura de la red a actores no incluidos o percibidos como ajenos a la misma.
29
Más allá de esta caracterización general, gran parte de los trabajos sobre redes de
políticas públicas continúan enmarcándose en alguna de las escuelas citadas: la de
intermediación de intereses y la de gobernanza. De esta manera, la literatura presenta
dos grandes corrientes alternativas, pero no excluyentes: por un lado, la corriente inglesa y la
norteamericana (asociada a la escuela de intermediación de intereses) y por otro lado la
corriente germánica y nórdica (vinculada a la escuela de la gobernanza) (Börzel, 1997 y
Fleury, 2002).
Dentro de los autores vinculados con la escuela de intermediación de intereses,
Jacint Jordana (1995) y Cristina Zurbriggen (2004) destacan el trabajo llevado a cabo por Rod
Rhodes y David Marsh (1992)14, quienes realizan una de las formulaciones tipológicas de
mayor aceptación en la literatura sobre la temática. Estos autores reconocen tres ejes de
análisis en las redes de política pública: la conformación, el grado de integración entre sus
miembros y la distribución de recursos que cada actor posee. En cada una de estas
dimensiones introducen variables explicativas que luego les permiten establecer dos modelos
diferenciados: las comunidades de política, donde existe una amplia integración entre los
distintos actores y, las redes de asuntos, donde lazos son mucho más débiles y existe una
mayor dispersión de recursos y un menor consenso sobre la naturaleza de los problemas y las
soluciones posibles. En el siguiente cuadro se resumen las distintas tipologías propuestas por
los autores.
14 Jacint Jordana (1995) también destaca el trabajo realizado por Frans Van Waarden, Steven Wilks y Maurice Wright. De acuerdo con la autora, Frans Van Waarden (1992) relacionó el número y tipo de participantes en la red con el papel de la administración, según el mayor o menor dominio de esta sobre la orientación de las políticas. Van Waarden distinguió dos situaciones posibles: la delegación de autoridad pública a un actor social en la implementación de las políticas o el acceso e influencia únicamente en el momento de definición y formulación de política. Steven Wilks y Maurice Wright (1987) clasificaron a las redes en arena, sector, subsector o tema de políticas, de acuerdo con el ámbito de actuación o el grado de generalidad de los temas abordados por las mismas.
30
Cuadro 2: Tipos de redes de política pública según Marsh y Rodhes
Dimensión Variable Comunidad política Red temática
Número de
participantes
Muy limitado, algunos grupos son
conscientemente excluidos.
Muchos.
Miembros Tipo de
intereses
Dominio de intereses
económicos/profesionales.
Amplio rango de intereses
afectados.
Frecuencia de
interacción
Frecuente, alta calidad,
interacción de todos los grupos
sobre todas las materias
vinculadas con las políticas de
referencia.
Los contactos fluctúan en
frecuencia e intensidad.
Continuidad Miembros, valores básicos y
resultados persisten en el tiempo.
Acceso fluctuante.
Integración
Consenso Todos los participantes
comparten valores básicos y
aceptan la legitimidad de los
resultados.
Cierto grado de acuerdo,
pero conflicto presente.
Distribución
de recursos
dentro de la
red
Todos los participantes poseen
recursos. La relación básica es una
relación de intercambio.
Algunos participantes
poseen recursos pero son
limitados. La relación
básica es la consulta.
Distribución
de recursos
dentro de las
organizaciones
participantes
Jerarquía; los líderes pueden
deliberar con los miembros.
Variada; distribución
variable y capacidad para
regular a los miembros.
Recursos
Poder Equilibrio de poder entre los
miembros. Aunque un grupo
puede dominar, debe tratarse de
un juego de suma-positiva para
que la comunidad persista.
Poderes desiguales que
reflejan recursos desiguales
y acceso desigual -juego de
suma-nula.
Fuente: Elaboración propia en base a Cristina Zurbriggen (2004) y Jacint Jordana (1995).
Frecuentemente, las redes no pueden asimilarse a ninguno de los extremos
representados en el Cuadro 2, sino que pertenecen a un continuo de situaciones que se ubica
entre ambos casos extremos y donde se comparten características de uno y otro.
31
En términos de la escuela de la gobernanza, las redes de política pública están
conformadas por relaciones estables, no jerárquicas e informales que le permiten al estado
movilizar recursos dispersos para orquestar soluciones a las demandas de la sociedad (Kenis
y Schneider, 1991). Tanto el diseño como la implementación son esferas en las que se
reconoce la interdependencia entre los actores; esta interdependencia implica que cada actor
está al tanto de que necesita de la cooperación de otros para alcanzar sus objetivos. Así, se
generan nuevos patrones de relación entre el estado y la sociedad, los límites se vuelven
difusos y la red debe ser concebida como un diseño estructural particular en el proceso de las
políticas públicas. Entonces, “gobernar es siempre, desde esta perspectiva, un proceso
interactivo porque ningún agente, ya sea público o privado, tiene bastantes conocimientos ni
capacidad de emplear recursos para resolver unilateralmente los problemas” (Stoker,
1998:22). Las redes se tornan una forma particular a través de la cual se ejerce el gobierno, no
obstante, el estado conserva un rol diferenciado en las redes y -aunque no puede imponerse a
los demás autores dado el marco de interdependencia vigente- posee la capacidad de
regulación, el acceso a recursos cuya distribución modifica el patrón de poder y
responsabilidades de los distintos grupos sociales, el monopolio del uso de la fuerza y la
legitimidad democrática.
Es claro que sea cual sea la escuela o eje a través del cual se analiza la red, siempre
existen dos elementos centrales en la misma: 1) lo estructural, dado por el número de
actores y sus percepciones, intenciones y recursos y las reglas o pautas de funcionamiento de
la red, entre otras cosas y, 2) lo dinámico, representado por el proceso de interacción entre
los actores. Ambos elementos pueden variar en el tiempo, se influencian mutuamente y están
en constante interrelación.
Lógicamente, junto a los defensores del enfoque de redes han existido los
detractores. Dentro de los autores críticos se destaca Keith Dowding. El autor señala que el
concepto de redes de política pública sólo constituye una metáfora. Es decir, presenta
32
características meramente descriptivas y no consigue erigirse como un cuerpo teórico
independiente. Es por ello que desde esta óptica, las redes no pueden asociarse a
determinados resultados de políticas. En otras palabras, el funcionamiento de la red no afecta
los resultados, sino que continúan siendo los atributos propios de cada actor los que explican
los resultados. Consecuentemente, las redes pierden su carácter de concepto relacional entre
diversos actores, es decir, articuladoras de la relación estado-sociedad para apoyarse
exclusivamente en conceptos en el nivel micro como los atributos de los actores (Dowding,
1995).
A partir de esta y otras críticas, se produjeron trabajos orientados a demostrar la
importancia de las redes y su impacto efectivo sobre los resultados de la política, además de
clarificar el bagaje conceptual que las sostiene. Un avance a destacar es el que realizan David
Marsh y Martin Smith (2000) al concebir la existencia de un enfoque bidireccional al interior
de los siguientes ejes: 1) la estructura de la red y los actores involucrados en ella, 2) la red y el
contexto y 3) la red y el resultado de la política implementada. A traves de ese enfoque los
autores vinculan a la red con los resultados de las políticas que se obtienen. Cabe resumir que
excede el alcance de esta tesis el análisis exhaustivo de ese y otros desarrollos.15
La perspectiva brindada por las redes de política pública cuenta con debilidades y
fortalezas según resume el siguiente cuadro.
15 Otros avances que pueden citarse son los realizados por Michael Howlett (2002) y Eric Klijn y Joop Koppenjan (2003).
33
Cuadro 3: Debilidades y fortalezas del enfoque de redes de política pública
Variable Fortalezas Debilidades
Ampliación de la
participación
Mayor movilización de recursos y
diversidad de opiniones.
Desafíos para garantizar la rendición
de cuentas en relación con el uso de
los recursos públicos.
Definición de
prioridades y líneas
de acción
Se transforma en un proceso más
democrático.
Puede ser demasiado lenta,
dificultando el accionar en materias
que requieren una respuesta inmediata.
Interacción
publico- privado
Puede establecerse una presencia
pública sin crear una estructura
burocrática.
Las responsabilidades pueden diluirse
entre los distintos actores y
comprometer la eficacia en el
cumplimiento de los objetivos.
Flexibilidad Más apropiadas ante una realidad
social volátil donde es preciso unir la
planificación, ejecución,
retroalimentación y rediseño.
Puede alejar a los participantes de los
objetivos iniciales o comprometer la
acción de la red por la deserción de
algún actor.
Estructura
horizontal
Los objetivos y estrategias se
establecen por consenso, se genera
un mayor compromiso y
responsabilidad con las metas
compartidas y estos son más
sostenibles en el tiempo.
Dado que los criterios para participar
en la red no son explícitos y
universales se puede dejar afuera
actores afectados.
Fuente: Elaboración propia en base a Sonia Fleury (2002).
No obstante esas debilidades, cabe sostener que el enfoque de redes es un marco
analítico apropiado porque permite ampliar el análisis más allá de las relaciones al interior de
las esferas públicas (RIGs), para incluir las relaciones público-privadas. Esta perspectiva es
adecuada ante el creciente fenómeno de menor supremacía del estado por sobre los actores
sociales en la gestión de soluciones a las demandas de los ciudadanos y los ejemplos de
trabajo en conjunto entre ambos.
34
2.3. El desafío de la implementación y la coordinación
Uno de los principales desafíos inherentes al funcionamiento de las redes es el
gerencial. La implementación de políticas públicas, en un contexto donde interactúan
múltiples sujetos que reconocen su interdependencia, puede ser un proceso de difícil gestión
por la existencia de asimetrías de poder, intereses contrapuestos, expectativas diferentes y
distintas concepciones sobre el problema y las soluciones posibles. La insuficiencia de las
herramientas de gestión propias de los entornos donde el control se ejerce a través de la
jerarquía y el ejercicio del poder depende de la capacidad del gestor o jefe designado para
supervisar el proceso contribuye a aumentar la dificultad asociada a la gerencia de una red.
“La creación y el mantenimiento de la estructura de redes imponen desafíos
administrativos fundamentales, vinculados a los procesos de negociación y generación de
consenso, establecimiento de reglas de actuación, distribución de recursos e interacción,
construcción de mecanismos y procesos colectivos de decisión, establecimiento de
prioridades y observación” (Fleury, 2002:224).
La coordinación es entendida como “el proceso mediante el cual se procura
direccionar y articular las acciones y los recursos de los diversos actores organizacionales
involucrados en una política pública específica, a los efectos de alcanzar los objetivos que ella
establece” (Isuani, 2007:9). Así definida, adquiere fundamental importancia a la hora de
intentar conducir a diversos actores hacia la cooperación, es decir, hacia la implementación
de estrategias en conjunto.
A los fines de mostrar diferentes niveles dentro de la coordinación de políticas
públicas, Guy Peters (2005) establece cuatro estadios diferentes. Inicialmente, la
coordinación negativa implica simplemente el reconocimiento de la existencia de otros
actores. La coordinación positiva incluye, no sólo el reconocimiento del otro, sino también
acuerdos de cooperación en la prestación de un servicio, donde cada organización mantiene
35
su autonomía. Como tercer nivel, la integración de políticas implica, además de la
cooperación en la prestación de un servicio, la compatibilización de objetivos. El cuarto nivel
involucra el desarrollo de una estrategia de gobierno donde se superan los límites de cada
organización y sus percepciones para generar una visión clara y compartida del futuro de la
política en particular y del gobierno. A medida que se va transitando por estos diferentes
niveles, el esfuerzo necesario para integrar a los diferentes actores y el capital político a
invertir van aumentando.
Para llevar a cabo el proceso de coordinación en el interior de la red es necesario
pensar en estrategias gerenciales acordes al contexto interorganizacional. Eric Klijn y Joop
Koppenjan (2000) resumen las principales estrategias gerenciales que pueden
desarrollarse en las redes de política pública:
� Caracterizar a los actores e impulsar su participación: es necesario que la red incluya
a actores con recursos acordes a la iniciativa de política y motivados a participar en
la misma.
� Mejorar la percepción compartida del problema o de la solución: debe crearse una
mínima convergencia de percepciones y un conjunto de objetivos capaces de
aglutinar diversos actores entorno a ellos.
� Crear instancias de interacción: deben crearse mecanismos que enmarquen o
sostengan las interacciones de los actores en el tiempo dado que esto no está
garantizado a priori.
� Intermediar entre los problemas, las soluciones y los actores.
Entonces, se hace necesario contar con herramientas acordes a las estrategias
gerenciales apropiadas a las redes de políticas públicas. Estas herramientas son los
mecanismos de coordinación y los incentivos.
36
Los mecanismos de coordinación pueden definirse como aquellos elementos
vinculados a la organización “que intentan integrar y dar unidad y coherencia al conjunto de
las decisiones y acciones desarrolladas en dicho espacio” (Isuani, 2005:8).
Gerardo Molina e Isabel Licha (2005) resumen una serie de mecanismos formales
usualmente empleados en la coordinación de redes de política pública, que no son
excluyentes, sino más bien complementarios.
Cuadro 4: Mecanismos formales de coordinación de las redes de política pública
Mecanismo Principales características
Comités de
gabinetes
Funcionan como una suerte de súper estructura burocrática, generalmente bajo
el control de un ministro que reúne poderes operacionales sobre algún área o
sector de política social. Es deseable que la conducción e integración de los
mismos sea por miembros altamente idóneos, con enfoque holístico y se
estimulen las contribuciones para generar estrategias superadoras.
Comités
interdepartamental
es ad hoc
Están abocados a proyectos determinados, es decir poseen recursos y vida
limitada. Promueven la coordinación horizontal y si cuentan con amplia
participación son un puente entre diseño e implementación.
Mecanismos de
consulta
Están orientados a obtener retroalimentación, información, ideas e insumos
que mejoren las políticas; es recomendable su utilización a lo largo de todo el
proceso de formación de las políticas.
Sistemas de
planificación
estratégica
Permiten definir prioridades y objetivos estratégicos, que se traducen en la
priorización de los programas de trabajo de los distintos actores involucrados
en las políticas.
Fuente: Elaboración propia en base a Gerardo Molina e Isabel Licha (2005).
Como se verá en el próximo capítulo, en el caso del PRONAF las estructuras
públicas involucradas o creadas para la implementación del programa fueron muy pequeñas
en comparación con las dimensiones del programa y del universo de destinatarios del mismo.
Es decir, no existió una base sólida para crear una suerte de super estructura burocrática o
comité de gabinete.
Uno de los mecanismos de coordinación que se implementó en el PRONAF fueron
los consejos a nivel municipal, estadual y federal. Estos tuvieron características intermedias
37
entre un comité ad hoc y un mecanismo de consulta. Los consejos funcionaron como un
comité dado que estuvieron orientados a promover la coordinación horizontal y su creación
fue dispuesta con carácter de obligatoriedad para la implementación del PRONAF en el
municipio o estado en cuestión. No obstante, a medida que surgieron otras herramientas de
política pública vinculadas al desarrollo rural, los consejos también asumieron funciones
similiares a las desempeñadas dentro del PRONAF, es decir, su vida no se limitó a la
duración de este programa o a alguna particularidad del mismo.
Las funciones de los consejos incluyeron la retroalimentación del programa, similar a
un mecanismo de consulta, pero también tuvieron funciones más específicas y de mayor
envergadura como por ejemplo la articulación entre todos los actores públicos y privados
involucrados en el programa.
Dentro del PRONAF también se implementó un mecanismo de planificación
estratégica, denominado Plano Safra. Este instrumento tuvo por objetivo reflejar anualmente
las condiciones y herramientas de política agropecuaria vigentes para la próxima campaña
agrícola.16
Los incentivos son “la promesa de una compensación por realizar cierta acción que
desea quien ofrece el incentivo” (Laffont y Mortimer, 2002; en Gorbaneff, Torres y Cardona,
2009). La idea por detrás de los incentivos es tornar determinadas alternativas más atractivas
que otras y de ese modo, tanto el que ofrece el incentivo como aquel que lo recibe obtengan
algún beneficio.
“Los incentivos pueden ser positivos, en el caso de ofrecer algun tipo de
recompensa ante una determinada accion o actitud, o negativos, en el caso de castigar su no
observancia por medio de penalidades” (Peters, 1991: s/p). Asimismo, pueden o no tener un
equivalente en dinero, es decir, pagos o cobros de sumas, en el caso de incurrir en
penalidades. Cuando los incentivos son no monetarios, estos pueden manifestarse mediante 16 Una campaña agrícola dura un año y se establece desde el 01 de julio hasta el 30 de junio del año siguiente.
38
un reconocimiento de méritos o un mayor prestigio social, o en el caso de la no observancia
de una actitud o conducta, mediante la desaprobación social y la estigmatización, entre otros.
Si bien gran parte de la literatura sobre incentivos proviene del campo de la
economía o de la administración, desde el campo de la ciencia política, autores como Ruth
Grant (2006) asocian a los incentivos a un ejercicio del poder intermedio entre la coherción y
la persuasión y orientados a corregir fallas asociadas con el funcionamiento del mercado, el
hábito o el instinto (Gorbaneff, Torres y Cardona, 2009).
Tanto los mecanismos de coordinación como los incentivos son aspectos relevantes
dentro del diseño de la política pública. El diseño puede concebirse como un proceso
creativo de generación de alternativas y un marco de comparación entre las mismas, donde se
contemplan las características de los problemas, objetivos e instrumentos (Linder y Peters,
1984). Si bien anteriormente se concebía al diseño como un proceso intuitivo, que se
configuraba por analogía entre distintas políticas o conducido por prueba y error, es
creciente la literatura que reconce la importancia de estructurar el análisis del diseño dada su
relevancia y vinculación con los resultados obtenidos por la política (Keiser y Meier, 1996;
Schneider e Ingram, 1988 y Howlett, 2009).
Desde el punto de vista de esta tesis, el diseño es particularmente relevante como
elemento que puede favorecer el vínculo y la interacción entre actores públicos y privados.
Uno de los estudiosos y propulsores de esa interacción o relación es Peter Evans. Este autor
establece como sinergia entre el estado y la sociedad a “un conjunto de relaciones
público-privadas construidas sobre una base de complementariedad y enraizamiento”
(Evans, 1997: 189). En su opinión, la complementariedad -explicada por la existencia de
relaciones donde existe mutuo apoyo entre actores públicos y privados y basadas en una
división clara del trabajo y en propiedades contrastantes entre los actores públicos y
privados- crea el potencial para la existencia de sinergia pero no las bases organizacionales
para su materialización. Estas últimas estarían dadas por el enraizamiento, un conjunto de
39
conexiones externas que le permiten al estado superar el aislamiento y la falta de capacidades
para enfrentar los problemas de los ciudadanos.
Si bien, Evans reconoce la importancia del capital social, del sistema político
competitivo, de las estructuras sociales igualitarias, de las robustas burocracias y de las
capacidades estatales, postula que es factible construir sinergias aún en ausencia de esas
condiciones iniciales. Es por ello que se trata de un concepto de suma utilidad para países
con bajo grado de desarrollo de los factores enunciados anteriormente. El autor también
plantea algunas estrategias para lograr esa construcción.17 Sin dudas, un momento relevante
para la edificación o el aprovechamiento de esa sinergia es el diseño de una política pública
en la que intervienen actores públicos y privados.
Dentro del diseño “se plantean las ideas centrales sobre la visión de la política, sus
fines y propósitos, y se delimitan los alcances, los instrumentos, los actores, las restricciones
financieras, las metas a lograr y un bosquejo sobre el cronograma a seguir” (Ortegón
Quiñones, 2008:38).
En el proceso de construcción del diseño es necesario explicitar y fundamentar la
relación o el vínculo que existe entre los problemas que se procura abordar, las soluciones
posibles y los cursos de acción a seguirse para resolver los problemas, o al menos, mitigarlos.
Todo ello es fundamental para poder abordar el diseño y la implementación de forma
análitica porque si esos vínculos o relaciones no son detallados dentro del diseño sino que los
problemas, soluciones y cursos de acción son combinados por intuición, convicción o
coincidencia, entonces, tanto el diseño como los resultados obtenidos en la implementación
se tornan más azarosos.
En otras palabras, el diseño delinea una estrategia y acciones para movilizar
determinados recursos y actores para conseguir ciertos resultados. Una parte importante de
17 Por ejemplo, menciona la transformación de las percepciones sobre los problemas, las estructuras públicas o las posibilidades de los actores y el diseño e implementación de mecanismos de organización en sintonía con los cambios necesarios en las percepciones o visiones (Evans, 1997).
40
esa estrategia la compone el establecimiento de los mecanismos de coordinación y los
incentivos. En el caso de políticas a ser gestionadas en red donde los mecanismos de
coordinación y los incentivos son fundamentales para el funcionamiento de la misma y
donde es necesario aprovechar o construir sinergias entre el estado y la sociedad para lograr
los objetivos planteados por las políticas, el diseño es fundamental.
En síntesis, este capítulo abordó los conceptos vinculados a las RIGs y luego se
amplió la perspectiva para desarrollar el marco dado por las redes de política pública donde
intervienen otros actores además de los gubernamentales. Posteriormente, se indagó sobre
las particularidades de la implementación de una política pública en red y la importancia del
establecimiento en el diseño de políticas públicas de mecanismos e incentivos que viabilicen
la coordinación dentro de la red. Por último, se incorporó la perspectiva de Peter Evans
sobre el vínculo estado-sociedad, relacionando este concepto con el proceso de diseño y el
enfoque de las redes de política pública. A la luz de todos estos desarrollos, el próximo
capítulo revisa el diseño del PRONAF.
41
Capítulo 3 – Contexto y diseño del PRONAF
En este capítulo se revisan las implicancias de la redemocratización y el contexto de los
años 90 como escenario de creación del PRONAF. Posteriormente, se analiza el diseño del
programa buscando recuperar y caracterizar la diversidad de actores involucrados, los cambios en
la legislación y los principales mecanismos de coordinación e incentivos financieros establecidos
en el mismo. Por último, se resignifica el diseño a través de la utilización de los conceptos
incluidos en el marco conceptual desarrollado.
3.1. Contexto de creación
3.1.1. Proceso de redemocratización en los años 80
Después de casi veinte años de permanencia en el poder, el gobierno militar
brasileño (1964-1985) mostró claros signos de desgaste. En el primer quinquenio de los años
80, crecían las presiones inflacionarias y la deuda externa, el contexto internacional era cada
vez menos favorable a las dictaduras militares en los países en desarrollo y la ilegitimidad del
gobierno era solidamente contestada por diversos sectores sociales. En ese escenario, en
1985 se produjo la elección indirecta de un presidente civil. De este modo, comenzó un
proceso de redemocratización que en 1988 desembocó en la sanción de la actual carta magna
42
brasileña. Esta constitución se destacó por ser extensa y detallada (Souza, 2005)18 y por
contener un marcado tinte descentralizador del poder político y de los recursos
tributarios.19
En materia de descentralización20 política, la carta magna estableció en su Art. Nº
1 que la República Federativa del Brasil está formada por la unión indisoluble de los estados,
Municipios y el Distrito Federal. 21 Dentro del Título 3, denominado “De la Organización
del Estado”, el Art. Nº 18 explicitó que “la organización político-administrativa de la
Republica Federativa de Brasil comprende a la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios, todos autónomos en términos de esta Constitución”. En sintonía, dentro del
Título 4, “De la Organización de los Poderes”, el Art. Nº 60 estableció que no puede ser
objeto de Enmienda Constitucional la forma federativa de estado.22 Mediante lo incluido en
ambos títulos, se fortaleció la construcción de un federalismo multinivel que alcanzó
plenamente a los gobiernos locales (municipios), los cuales según los Artículos Nº 29 y 30
tienen autonomía legislativa y tributaria.23
18 En múltiples ocasiones su instrumentación se ha realizado por medio de la sanción de Enmiendas Constitucionales que han modificado –en algunos casos- el texto original. De las 60 enmiendas que existían en 2008, 27 tenían que ver con políticas públicas y 18 de ellas estaban relacionadas con lo fiscal y 4 con lo social. 19 Este proceso de descentralización era previsible como reacción contraria a la dictadura militar, en la cual se centralizó todo tipo de decisiones en el nivel federal. Por otro lado, los organismos multilaterales de cooperación impusieron a muchos países latinoamericanos, como condición necesaria para recibir apoyo, la descentralización (política y fiscal) y la asociaron casi automáticamente al incremento de participación ciudadana en las decisiones locales. Todo ello potenciaba la deseabilidad de estos procesos ante los ojos de los gobiernos latinoamericanos. 20 Se entiende a la descentralización como “la transferencia de responsabilidades, competencias y capacidades desde unidades superiores a unidades de gobierno de menor dimensión territorial” (Jordana, 2001:7). 21 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, consultado el 17/05/2009. 22 Fernando Luiz Abrucio (2005:43) recurrió a Daniel Elazar -uno de los grandes estudiosos del federalismo- para sostener que “el término federal deriva del latín foedus (…) que significa pacto. En esencia, un sistema federal es una sociedad establecida y regulada por un pacto cuyas conexiones internas reflejan un tipo especial de división del poder entre los socios, basada en el reconocimiento mutuo de integridad de cada uno y en el esfuerzo de favorecer una unidad entre ellos”. En oposición a un sistema unitario donde las relaciones que predominan entre las distintas esferas de gobierno son de naturaleza jerárquica y piramidal; en un sistema federal estas son de naturaleza contractual. 23 Este tipo de federalismo con tan amplias concesiones a los gobiernos locales determinadas constitucionalmente sólo se encontraba presente en 2008 en Bélgica, Sudáfrica e India.
43
Dentro del Título 3 “De la Organización del Estado”, se explicitaron las distintas
compentencias de los diferentes miembros que conforman la federación. Siguiendo a Souza
de Silva y Mendes Passos, a continuación se definen los tipos de competencias existentes
según la Constitución de 1988 y se detalla la ubicación de las principales competencias en la
mencionada carta magna:
� Competencia exclusiva: propia de un miembro, ejercida con la exclusión de otro
miembro. Según el Art. N° 21 son atribuidas únicamente a la Unión y versan sobre
competencias materiales, no legislativas.
� Competencia privativa: propia de un miembro con la posibilidad de delegación.
Según el Art. N° 22 son atribuidas únicamente a la Unión y versan sobre
competencias legislativas.
� Competencia común: la competencia de un miembro no excluye la de otro, es decir,
puede ser ejercida dentro de los límites constitucionales por todos los miembros de
la federación en simultáneo. Están establecidas en el Art. N°23.
� Competencia concurrente: perteneciente a ciertos miembros de la federación, donde
la Unión tiene el papel de establecer las normas generales, es decir, tiene primacía.
Según el Art. N° 24 son atribuidas a la Unión, los Estados y el Distrito Federal y
versan sobre competencias legislativas.
� Competencia suplementaria: es correlativa de la concurrente y alude al poder de
formular normas que desagreguen el contenido de las normas generales o que suplan
la ausencia u omisión de estas. Es decir, la primacía de la competencia de la Unión
para legislar concurrentemente no excluye la competencia suplementaria de los
Estados.
� Competencia acumulativa: ocurre cuando se autoriza -mediante la Constitución y en
determinadas circunstancias- a un miembro de la federación a acumular o agregar
una competencia que originalmente es de otro miembro de la federación.
44
� Competencia remanente: hace referencia a aquello que sobra o resta. Es una
competencia que sólo es invocada cuando no es de otro órgano. Por ejemplo, según
el Art. N° 25 son las atribuidas a los Estados.
� Competencia residual: es una competencia que alude a sucesos futuros o eventuales,
establecida sólo para la Unión.
En términos generales, las competencias comunes de la Unión, los Estados, el
Distrito Federal y los Municipios delinearon un rol activo para el estado en cualquiera de sus
niveles en materia de políticas públicas. Parte de las competencias comunes relevantes para
lo abordado en la presente tesis son: a) cuidar de la salud y la asistencia pública, de la
protección y garantías a las personas con deficiencias; b) proveer los medios para acceder a la
cultura, la educación y la ciencia; c) proteger el medioambiente y combatir la contaminación
en cualquiera de sus formas; d) preservar las florestas, la fauna y la flora; e) fomentar la
producción agropecuaria y organizar el abastecimiento alimenticio, promover
programas de construcción de viviendas, de mejora en las condiciones habitacionales y de
saneamiento básico y, f) combatir las causas de la pobreza y los factores de
marginalización, promoviendo la integración social de los sectores desfavorecidos.
La perspectiva fiscal ha sido siempre una de las contracaras más conflictivas de la
asignación de funciones y competencias. Los veinte años de concentración de poder político
vividos en Brasil tuvieron su correlato en la concentración de recursos financieros en el nivel
federal. Debido a ello, la Constitución de 1988 introdujo una reforma tributaria que buscó
acompañar a la descentralización de funciones. Esta reforma entró en plena vigencia en
1993. Siguiendo a Varsano (1998), en 1993 se verificó una menor participación de la Unión,
tanto en la recaudación (69% del total) como en el gasto público (58% del total), comparada
con la situación anterior a la reforma, más precisamente, con los valores registrados en 1988.
Los estados mantuvieron un nivel de recaudación igual al nivel de gasto (en torno al 27% del
45
total) y sin cambios en términos de los niveles vigentes antes de la reforma. Los municipios
incrementaron su recaudación y su gasto, siendo el incremento verificado en la recaudación
(previo a las transferencias) más que proporcional al aumento en el gasto.24 Estos valores
alcanzaron el 5% y el 16% del total, respectivamente. Comparando estos datos con los de
2003, los porcentajes de participación de cada esfera en la recaudación se mantuvieron
estables mientras que, el porcentaje del gasto de los niveles federal y municipal aumentó, en
detrimento del porcentaje correspondiente a los estados (Afonso, 2004).
El orden político represivo establecido en 1964 determinó que, con el transcurso del
tiempo y sin apertura política y social, se fuesen conformando organizaciones de la sociedad
civil de diversa índole con el objeto de oponerse a esta situación, por ejemplo, organizaciones
estudiantiles o sindicales.25 Estas organizaciones también se manifestaron a favor de una
mayor apertura y participación social durante la Asamblea Constituyente. En gran parte, fue
por ello que en diversos capítulos de la Constitución brasileña de 1988 se plasmó la apertura
a la participación de actores sociales en la gestión de las políticas sociales, generalmente a
través de consejos sectoriales.26
24 En el caso de los municipios, el mayor aumento del gasto se verificó entre 1980 y 1998. En ese período el gasto realizado por los municipios pasó del 8,6% al 13,3% del gasto total. 25 Cabe recordarse que recien en 1979, durante el gobierno del General João Baptista Figueiredo (1979-1985) se restauró el pluripartidismo en Brasil y se decretó la Ley de Amnistía, concediendo el retorno a exiliados y condenados por crímenes políticos. 26 Dentro del Capítulo de Derechos Sociales se declaró obligatoria la participación de los sindicatos en las negociaciones colectivas de trabajo. Además, en ese capítulo se aseguró la participación de los trabajadores y empleadores en los órganos públicos colegiados, donde sus intereses profesionales o previsionales sean objeto de discusión y deliberación. El Capítulo de la Administración Pública estableció que una ley determinará las formas de participación de los usuarios en la administración pública directa e indirecta, regulando especialmente los aspectos vinculados a los reclamos sobre prestación de los servicios públicos, los servicios de atención al usuario y la evaluación periódica externa e interna de la calidad del servicio. Dentro del Capítulo de la Política Agrícola y de la Reforma Agraria se estableció que la política agrícola será planeada y ejecutada según lo establezca la ley con la efectiva participación del sector de la producción, incluyendo a productores y trabajadores rurales junto con los sectores de comercialización, almacenamiento y de transportes. En el Capítulo de la Seguridad Social se estableció que uno de los objetivos de la misma es revestir un carácter democrático y descentralizado en su administración, mediante una gestión cuatripartita: con participación de los trabajadores, de los empleadores, de los jubilados y del gobierno en los órganos colegiados. Por último, en las Disposiciones Constitucionales Transitorias se estableció que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios deben constituir Fondos de Combate a la Pobreza debiendo los mismos estar gestionados por entidades que cuenten con la participación de la sociedad civil.
46
En síntesis, el proceso de redemocratización plasmado en la Constitución de 1988
cambió algunas de las más fundamentales reglas de juego entre las distintas esferas
gubernamentales y entre lo público y lo privado. La Constitución brasileña profundizó el
sistema federal mediante el reconocimiento de los gobiernos locales (municipios) como entes
con autonomía legislativa y tributaria, modificó la distribución de la recaudación fiscal y el
gasto público a favor de la esfera local, estableció un rol activo del estado en materia de
políticas públicas en todos sus niveles (reflejado en las competencias privativas y comunes) y
amplió la participación social en los procesos de política pública en diversos ámbitos de
interés público.
3.1.2. Coyuntura política, económica y social en los 90
En Brasil, los años 90 estuvieron marcados por diversos acontecimientos políticos,
sociales y económicos. En el caso del sector agropecuario, la apertura comercial y la
desregulación de los mercados preocupó y condicionó a los agricultores, por la
competencia ejercida por los productos agropecuarios importados, sumándose a todo ello la
creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR).
Por otro lado, la contracara del éxito del plan de estabilización denominado “Plan
Real” (implementado en 1994) fue un duro golpe a la rentabilidad del sector agropecuario. La
sobrevalorización de la moneda brasileña abarató las importaciones y encareció las
exportaciones, incluidas las de origen agropecuario. La tasa de interés aumentó para atraer
capitales extranjeros y consecuentemente encareció la oferta de crédito. Esto disminuyó el
nivel de actividad interna y aumentó el costo fiscal de la deuda pública, determinando un
incremento de la presión tributaria.
47
Adicionalmente, una porción importante de la canasta básica de bienes de gran parte
de la población –especialmente, de los estratos más pobres- está compuesta por alimentos.
Esto movilizaba al gobierno a supervisar de cerca la evolución de los precios de esos bienes y
a contar con herramientas de política que favorecieran esa producción en particular, para
contribuir a la estabilidad de precios o evitar el aumento de la pobreza (en el caso en que
fuese inevitable el aumento de precios).
Cerca de 450 mil puestos de trabajo en el sector rural se perdieron en el primer año
del Plan Real (Coletti, 2005). En el sector urbano, la situación del empleo también era
complicada, dada la baja tasa de crecimiento de la economía. Esto dificultaba la absorción de
mano de obra de ese sector y generaba una disminución de los puestos de trabajo de baja
calificación. Esos puestos, generalmente, eran ocupados por ex trabajadores rurales que
habían migrado como consecuencia de la modernización tecnológica que conllevó a una
menor necesidad de mano de obra.
Durante el período 1994-98, mediante un convenio entre la Organización de las
Naciones Unidades para la Agricultura y Alimentación (FAO) y el Instituto Nacional de
Colonización y Reforma Agraria (INCRA) se realizaron una serie de estudios sobre la
caracterización y los sistemas de producción propios de los agricultores familiares. En este
marco, se definió con mayor precisión conceptual a la agricultura familiar27 (FAO/INCRA,
2000), tomando como variables clasificatorias a la gestión familiar de la propiedad, el
tiempo de trabajo dedicado a la propiedad y el área de la misma. Simultáneamente, se
propusieron diversos instrumentos de política para la agricultura familiar (Rocha, 1999 y
Hillsinger, 2007); en otras palabras, se avaló la necesidad de políticas diferenciadas.
En ese contexto de coyuntura económica adversa y de creciente disponibilidad de
investigaciones que daban cuenta de las particularidades y de la importancia de la agricultura
familiar, el gobierno de Fernando Hernique Cardoso (1995-2002) se encontraba, además, 27 Hasta ese momento eran designados como pequeños productores, productores de bajo ingreso o agricultores de subsistencia, entre otras denominaciones (Schneider, Mattei y Cazella, 2004).
48
ante la presión ejercida por las organizaciones que representaban a los agricultores familiares,
trabajadores rurales y las personas sin tierra.
3.1.3. Trayectoria de organización social en el medio rural
En 1963 se reconoció la legalidad de los sindicatos de los trabajadores rurales,
gracias a la presión ejercida por el Primer Congreso Nacional Campesino (celebrado en 1961)
sobre el gobierno de João Goulart (1960-1964). Se abrió así, un espacio para la construcción
de la identidad de los trabajadores rurales como sujetos sociales. Ese mismo año, se
conformó la Confederación Nacional de los Trabajadores de la Agricultura (CONTAG), con
el objeto de luchar por una reforma agraria y por los derechos de los trabajadores rurales y
fortalecer a la agricultura familiar. La Confederación se fundó de forma piramidal, sobre la
base de las Federaciones de Trabajadores de la Agricultura (FETAGs), presentes en cada
estado y, a su vez, estas se conformaron con Sindicatos de Trabajadores Rurales (STRs).28
Con el advenimiento del golpe militar en 1964, el presidente de facto Humberto de
Alencar Castello Branco (1964-1967) sancionó el Estatuto de la Tierra. Este estatuto tenía
por objetivo operativizar una reforma agraria. Sin embargo, no existieron intenciones
fehacientes de implementarlo. Además, el Ministerio de Trabajo intervino a la CONTAG,
imponiendo una junta de tres miembros para ejercer su dirección.
A partir de entonces, el accionar de la CONTAG fue orientado hacia el
cumplimiento de lo establecido en los estatutos de la Tierra y del Trabajador Rural. Dicho en
28 Los STRs englobaban tanto a trabajadores rurales asalariados como a agricultores familiares. Esto era así porque “desde el punto de vista institucional-legal, la creación, posterior al golpe de estado, en 1965 mediante acto oficial del Ministerio de Trabajo de sólo dos categorías de encuadramiento sindical en el campo, una constituida por los sindicatos de los trabajadores rurales, englobando asalariados, aparceros, arrendatarios y pequeños propietarios, etc. y otra compuesta por los sindicatos rurales ligados a los sectores patronales colocó en discusión las posibilidades de encuadramiento de los pequeños productores, quienes pasaron a ser disputados por ambas categorías de sindicatos” (Servolo de Medeiros, 1997:67). Con el correr de los años se mantuvo la denominación de STR y la inclusión de múltiples intereses en el interior de estas entidades.
49
otras palabras, la forma de actuar de la CONTAG suponía que los derechos de los
trabajadores ya estaban establecidos y que sólo era necesario denunciar ante la justicia o la
autoridad competente el incumplimiento de las normas. A esto se lo denominó la
concepción legalista de la CONTAG: “la opción legalista, en una coyuntura extremamente
adversa, no sólo condujo al inmovilismo (e intentó justificarlo), sino que también sedimentó
entre los dirigentes sindicales la concepción de que la lucha por medios legales era la única
forma posible en cualquier situación” (Coletti, 2005:68).
Este legalismo e inmovilismo, presente en muchas otras organizaciones de base
sindical durante el gobierno militar, fue una de las razones del nacimiento de la Central Única
de los Trabajadores (CUT), a principios de los años 80. Esta organización procuraba
construir un sindicalismo más próximo a las bases, más combativo en la defensa de los
intereses de los trabajadores y menos burocrático. En lo rural, el Departamento Nacional de
Trabajadores Rurales (DNTR) de la CUT fue uno de los lugares donde se cristalizaron las
ansias de participación, el apoyo al proceso de redemocratización y la búsqueda de las
organizaciones sociales vinculadas a lo rural de un rol más activo y comprometido.
Por otro lado, en la década de los 70, el mencionado proceso de modernización
agrícola que Brasil inició al igual que otros países latinoamericanos, significó un duro golpe
a la capacidad de subsistencia de los agricultores familiares y asalariados rurales. El
incremento de acervo tecnológico, alentado mediante subsidios estatales, expulsaba de la
actividad a los pequeños productores que no podían acceder a esos bienes y a los
trabajadores cuyos servicios ya no eran necesarios (porque disminuía la necesidad de mano
de obra, especialmente, la no calificada). A fines de los 70, los agricultores familiares del país
fueron duramente afectados por este proceso de modernización y muchos de ellos se vieron
forzados a abandonar sus tierras. De la conjunción de esta coyuntura socioeconómica y
50
de los principios propugnados por la Comisión Pastoral de la Tierra29, surgió en 1984
el Movimiento de los Sin Tierra (MST), en el marco del Primer Encuentro Nacional de
los Sin Tierra.
El MST nació como organización del centro y sur del país, en zonas donde los
efectos del nuevo patrón tecnológico presentaban un mayor impacto no deseado. Tenía por
objetivo luchar por una reforma agraria y por la construcción de una sociedad más justa, de
nuevas relaciones sociales y de un proyecto alternativo de desarrollo para el campo brasilero.
Todo ello se basó, fundamentalmente, en una estrategia de ocupación de tierras y en la
posterior construcción de asentamientos en los predios ocupados para los integrantes de la
organización. Durante los 90, el accionar del MST se caracterizó por una marcada radicalidad
en sus estrategias y por una abierta y férrea oposición al proyecto de corte neoliberal del
gobierno de Fernando Hernique Cardoso. En esa década, el MST logró consolidarse como
una organización nacional que no sólo representaba los intereses de los sin tierra, sino de
todos los excluidos del modelo socioeconómico imperante.30
Otros actores sociales tales como la CONTAG y el DNTR de la CUT sostuvieron
líneas de pensamiento más proclives a la negociación con el gobierno.31 Se mostraron
predispuestos al diálogo con el objeto de generar políticas diferenciadas que les permitiesen
lograr una reconversión y restructuración productiva de los agricultores más pequeños. Estas
organizaciones –al igual que el MST- contaron con una capacidad de convocatoria de
relevancia nacional y realizaron masivas movilizaciones. Todo ello obligó al gobierno federal
a emprender el diseño y la implementación de políticas diferenciadas.32
29 Los crecientes conflictos por la tierra motivaron en 1975 la creación de la Pastoral de la Tierra basada en la Teología de la Liberación. Esta institución -ligada a la Iglesia Católica y a la Iglesia Luterana- tuvo un gran papel al constituir un poderoso canal de comunicación entre un estado autoritario y una sociedad con débil voz. 30 Para un análisis exhaustivo del MST véase Caldart (2001), Coletti (2005) y Mançano (2008). 31 En 1995 se produjo la afiliación de la CONTAG a la CUT, simbolizando un gesto de acercamiento entre ambas organizaciones. 32 Puede entenderse que Fernando Hernique Cardoso enfrentaba dos claras demandas con distinta ideología, por un lado la asociada al opositor MST que se enarbolaba bajo la bandera de la reforma
51
3.2. Diseño del PRONAF
3.2.1. Filosofía y contenidos
En 1996, mediante el Decreto N° 1946 del 28 de junio de 1996, se creó el Programa
Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF).33 La finalidad de este
programa, según estableció el Art. Nº 1° de su decreto fundacional, fue “promover el
desarrollo sustentable del segmento rural constituido por los agricultores familiares, de modo
de propiciarles un aumento en la capacidad productiva, la generación de empleos y la mejoría
en los ingresos”.34
Las principales directrices que orientaron las acciones del programa se incluyeron
en el Art. Nº 2:
agraria y por otro lado la de aquellos sectores más dispuestos a negociar. A los fines de responder a ambas demandas, el gobierno diseñó e implementó una política diferenciada y reactivó la Reforma Agraria. No obstante, excede al objetivo del presente estudio abordar en detalle la política de Reforma Agraria. 33 https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1946.htm, consultado el 07/06/2008. 34 Como experiencia previa al PRONAF puede citarse que “luego de un entendimiento con el Ministerio de Agricultura, se creó en 1993 el Programa de Valorización de la Pequeña Producción Rural (PROVAP) que consistía en una línea de crédito con recursos del Banco Nacional de Desarrollo (BNDES) cuyos criterios de acceso eran restrictos a los agricultores familiares, los cuales eran clasificados a partir del tamaño del establecimiento y de la mano de obra utilizada en la producción. El PROVAP tuvo un reducido alcance sobre todo por causa de las rigurosas exigencias impuestas por las instituciones financieras al público destinatario” (Hilsinger, 2007:77). A pesar del reducido impacto del PROVAP, “cabe destacar que no obstante sus escasos resultados desde el punto de vista de los recursos aportados a los agricultores, su importancia reside en la transición que allí se inicia en dirección a una política pública diferenciada por categorías de productores rurales” (Schneider; Mattei y Cazella, 2004:23).
52
� “Mejorar la calidad de vida del segmento de la agricultura familiar mediante la
promoción del desarrollo rural de forma sustentable, el aumento de su capacidad
productiva y la apertura de nuevas formas de generar empleo e ingresos.
� Proporcionar el perfeccionamiento de las tecnologías empleadas mediante el apoyo a
la investigación, el desarrollo y la difusión de técnicas adecuadas a la agricultura
familiar, con vistas a aumentar la productividad del trabajo agrícola, conjugado con
la protección del medioambiente.
� Fomentar el perfeccionamiento profesional del agricultor familiar,
proporcionándoles nuevos padrones tecnológicos y gerenciales.
� Adecuar y arraigar la infraestructura física y social necesaria para un mejor
desempeño productivo de los agricultores familiares, fortaleciendo los servicios de
apoyo para la implementación de sus proyectos, la obtención de financiamiento en
volumen suficiente y oportuno dentro del calendario agrícola y su acceso y
permanencia en el mercado.
� Actuar en función de las demandas establecidas en los niveles municipal, estadual y
federal por los agricultores familiares y sus organizaciones.
� Buscar la participación de los agricultores familiares y de sus representantes en las
decisiones e iniciativas del programa.
� Promover asociaciones entre los poderes públicos y el sector privado para el
desarrollo de las acciones previstas, como forma de obtener el apoyo y fomentar
procesos auténticamente participativos y descentralizados”.
Estas directrices fueron plasmadas en el manual operativo del PRONAF (Rocha,
1999:6-7 y Schneider, Cazella y Mattei, 2004:24), donde se determinaron los siguientes los
objetivos específicos:
� “La facilitación del acceso al crédito con requisitos y condiciones diferenciadas.
53
� La profesionalización de los agricultores familiares.
� La orientación de la investigación agrícola hacia ese sector.
� La generación de infraestructura a nivel local tanto física como social.”
A su vez, los objetivos específicos fueron viabilizados a través de cuatro líneas de
acción (Mattei, 2006:13):
� “El financiamiento de costeo e inversiones necesarias para la producción de los
agricultores familiares.
� El financiamiento de obras de infraestructura y servicios municipales.
� La capacitación y profesionalización de los agricultores familiares, de los consejeros
municipales y de los equipos técnicos responsables de la implementación del
programa.
� El financiamiento de actividades de investigación y extensión rural para generar y
transferir tecnologías”.
Cada una de las líneas tuvo diferentes grados de implementación y avance en
términos de recursos destinados a las mismas y de aceptación por parte de los beneficiarios.
Principalmente, el PRONAF se consolidó como un abanico de herramientas de crédito
específico para los agricultores familiares. Para potenciar el uso de estas herramientas, el
programa previó la capacitación y profesionalización de los productores, en otras
palabras, acciones tendientes a incrementar su eficiencia técnica. Fue así como ambas líneas
de acción se materializaron en conjunto.35
35 Las otras dos líneas tuvieron diferentes grados de desarrollo. En general, las universidades u organismos de ciencia y tecnología demostraron poco interés o falta de capacidades para realizar investigaciones sobre tecnologías apropiadas para los agricultores familiares. La habilidad de las organizaciones sociales para impulsar acciones en tal dirección se remitió a situaciones o demandas puntuales pero no fue capaz de generar una agenda de investigación en conjunto ni duradera en el tiempo.
54
Las líneas de crédito para los agricultores familiares dieron respuesta a una de las
demandas más urgentes presentadas por las organizaciones sociales relacionadas con la
temática. Según los datos del Censo Agropecuario 1995/96 el 85,1% de los 4.859.864
establecimientos agropecuarios brasileños se caracterizaba como familiar, de acuerdo con la
definición brindada en la serie de estudios realizados por FAO/INCRA. Los productores
familiares utilizaban el 30,5% del área total, respondían por el 37,9% del valor agregado y
recibían el 25,3% de los recursos disponibles para el financiamiento agrícola (FAO/INCRA,
2000). Estos datos avalaron los reclamos de las organizaciones sociales y la urgencia de
invertir recursos en facilitar el acceso de los agricultores familiares al crédito. Sin lugar a
dudas, para acercar herramientas de crédito a esta población de más de 4 millones de
agricultores familiares, dispersos y poco habituados a vincularse con el sistema financiero y
accionar estatal, era necesario involucrar a diversos actores.
3.2.2. Actores involucrados en la red
En el Art. Nº 2 del Decreto 1.946 se dispuso el carácter interorganizacional
(público y privado) del programa, al mencionarse que “el PRONAF se asienta en una
estrategia asociativa entre los Gobiernos Municipales, Estaduales y Federal, la iniciativa
privada y los agricultores familiares y sus organizaciones”. El Art. Nº 4 detalló la
conformación de los participantes del programa en los tres ámbitos de organización político-
territorial del país. Es decir, el decreto avanzó en delinear la conformación y la estructura de
la red. El siguiente cuadro presenta un resumen de esta información.
En el caso del desarrollo de la infraestructura física o de servicios, esta línea tuvo un mayor desarrollo. No obstante, las particularidades de su diseño y la creación de la Secretaría de Desarrollo Territorial dentro del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA), determinaron que en 2003 se le realizasen modificaciones y que pasara a constituir un programa en si misma bajo la órbita de la mencionada secretaría.
55
Cuadro 5: Actores involucrados en el PRONAF
Nivel Tipo de
actor Municipal Estadual Federal
Público
Intendencia. Gobierno
estadual.
Secretaría
Ejecutiva
Estadual.
Secretaría Ejecutiva Nacional-
Ministerio de Agricultura,
Pecuaria y Abastecimiento.
Delegaciones Federales de
Agricultura.
Público y
privado
Consejo Municipal de
Desarrollo Rural.
Consejo Estadual. Consejo Nacional.
Privado
Entidades asociadas al
programa.
Agricultores
Familiares.
Organizaciones de
Agricultores
Familiares.
Entidades asociadas de nivel
nacional.
Fuente: Elaboración propia en base al Decreto Nº 1.946.
El decreto estableció diferentes funciones para cada actor. Para cumplir con el
objetivo de este trabajo, se hace necesario analizar las funciones y el devenir de la estructura
pública responsable del programa en el nivel federal, dada su relevancia como órgano decisor
y vinculado íntimamente a su diseño. No obstante, información exhaustiva de todas las
funciones pueden encontrarse en el Anexo 1.
El Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA), a través de una
Secretaría Ejecutiva Nacional, asumió la responsabilidad de implementar las directrices
incluidas en el decreto fundacional del PRONAF, de proponer las normas operativas y de
realizar las gestiones con otras organizaciones necesarias en el nivel nacional para el
funcionamiento del programa. En 1999, la gestión del PRONAF se transfirió al Ministerio de
56
Política de Tierras y Desarrollo Agrario, creado en ese mismo año. 36En el año 2000, este
ministerio se transformó en el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA).37 Dentro de este
ministerio la gestión del PRONAF fue asumida por la Secretaría de Agricultura Familiar
(SAF).38 Con ello se consolidó la organización de la red al afianzar la estructura burocrática
propia del programa.
Generalmente, el MDA –al igual que el resto de los ministerios en Brasil-
instrumentó sus decisiones mediante la emisión de ordenanzas. En ellas se expidió,
principalmente, sobre los requisitos y la operatoria de las herramientas programáticas o
lineamientos de su incumbencia.39
Similar a lo realizado por el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento
(MAPA), el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) organizó su presencia en los estados
mediante delegaciones que se instalaron paulatinamente. Fue así como se cristalizó una
separación entre los agricultores no sólo por la realidad propia de cada uno, sino también por
el accionar público que estableció una institucionalidad diferenciada. Mientras que el MAPA
continuó con su tradicional orientación hacia los agricultores patronales (o también
denominados comerciales), el MDA se abocó a la problemática de los agricultores familiares
y el desarrollo rural. Las principales herramientas programáticas del MDA fueron el
PRONAF y el Programa de Reforma Agraria.40
A pesar de la relevancia de la problemática abordada por el MDA, este ministerio
siempre se nutrió de personal que en su gran mayoría se encontraba “cedido” por parte de
36 Este ministerio reemplazó al Ministerio Extraordinario de Política de Tierras creado en 1996, cuya competencia principal era la formulación y ejecución de la política federal de asentamientos agrarios. 37 Esto fue determinado por la Medida Provisoria Nº 1.999 del 13 de enero de 2000. 38 Esta Secretaría fue creada a partir del Decreto Nº 3.338 del 14 de enero de 2000, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3338.htm, consultado el 15/01/2010. 39 Estas ordenanzas se denominan portarias en portugués. 40 El Programa de Reforma Agraria llevado a cabo por Fernando Henrique Cardoso fue implementado por el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) –incluido en la estructura del MDA- y buscó modificar la estructura agraria del país, básicamente a través de la expropiación de tierras improductivas y su posterior repartición y de la concesión de creditos para que la adquisición de tierras (a esto se lo denominó Banco de la Tierra).
57
otras reparticiones públicas. Es decir, no contó con un cuadro técnico propio, abundante y
estable. Eso proporcionó otro motivo para implementar el programa por medio de
constantes estrategias asociativas con otras instituciones, con una mayor fuerza operativa y
presencia en terreno.
Más allá de lo relacionado con la estructura pública, siendo que el objetivo de la
presente tesis es analizar los factores que posibilitan el accionar en conjunto entre actores
públicos en la implementación de las líneas de crédito para los agricultores familiares, a
continuación se recupera y analiza los mecanismos de coordinación e incentivos financieros
incluidos en el diseño.
3.2.3. Mecanismos de coordinación
Al haber sido el PRONAF una iniciativa originada en el ámbito nacional, la decisión
de participar en su implementación fue definida como una función o potestad propia de las
esferas estaduales y municipales. Esta adhesión voluntaria se materializó en un convenio
entre las partes. Resumiendo lo establecido en el decreto fundacional del programa, los
gobiernos municipales y estaduales pudieron celebrar acuerdos, convenios y contratos en el
ámbito del PRONAF, mientras que la Secretaría Ejecutiva Nacional recibió los pedidos y
preparó los acuerdos, convenios y contratos y las Delegaciones Federales de Agricultura –
posteriormente fueron las Delegaciones del MDA- brindaron asesoramiento a los municipios
y estados.
El convenio es una figura jurídica que simboliza la organización federal del país,
según la cual las relaciones entre distintos niveles de gobierno revisten un carácter
contractual y no jerárquico. Esta figura jurídica fue establecida dentro de la Constitución
58
brasileña.41 Tal como resumieron Fernando Luiz Abrucio y Cibele Franzese (s/f: 2), “el éxito
de las políticas públicas en un estado federal depende de la capacidad de instaurar
mecanismos de control mutuo y coordinación entre los niveles de gobierno”. Los autores
destacaron el rol que cumplen los convenios como herramienta de cooperación
intergubernamental en la que las partes negocian el traspaso de recursos, el uso de
infraestructura física o de recursos humanos y la transferencia de conocimientos o know-how.
Refiriéndose al caso brasileño, los autores señalaron que “observando esos acuerdos
más de cerca, lo que se puede verificar es que, la mayoría de las veces, los términos son
definidos por la esfera de gobierno superior, asemejándose más a una adhesión por una de
las partes, que a una negociación. A pesar de ello, es el instrumento de cooperación más
ampliamente utilizado por los entes federados, alcanzando a prácticamente todas las áreas de
política pública” (Abrucio y Franzese, s/f:15). La situación dentro del PRONAF se asemejó
a estas observaciones: en el convenio, las esferas subnacionales adherían a lo establecido en
el programa sin ningún margen de negociación. Sin embargo, se encontraron otros canales
de negociación dentro del programa, que serán comentados en detalle más adelante.
En el caso de las organizaciones de agricultores familiares, el programa
determinó que podían “celebrar y ejecutar acuerdos, convenios y contratos con órganos
de la administración pública y entidades privadas involucradas en el programa”. De este
modo, el PRONAF estableció la posibilidad de crear lazos no sólo entre esferas
gubernamentales, sino también entre actores privados y, entre éstos y actores públicos.
Otro mecanismo establecido fueron los consejos, conformados por actores
públicos y privados, en distintos ámbitos. El Consejo Nacional del PRONAF se constituyó
41 De acuerdo con la Enmienda Constitucional Nº 19 de 1998, el Art. Nº 241 de la Constitución determinó que “La Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios disciplinarán mediante leyes, los consorcios públicos y los convenios de cooperación entre los entes federados, autorizando la gestión asociativa de servicios públicos, así como la transferencia total o parcial de encargos, servicios, personal y bienes esenciales para la continuidad de los servicios transferidos”.
59
con el objetivo de decidir las directrices nacionales del programa y las normas operacionales.
De acuerdo con el Decreto N° 1.946, este consejo se conformó mediante la participación de:
� El Secretario Ejecutivo del Ministerio de Agricultura y Abastecimiento, que será su
presidente.
� Un representante del Ministerio de Planeamiento y Presupuesto.
� Un representante del Ministerio de Hacienda.
� Un representante del Ministerio de Trabajo.
� Un representante de la Secretaría Especial de Políticas Regionales del Ministerio de
Planeamiento y Presupuesto.
� Un representante de la Secretaría Ejecutiva del Programa Comunidad Solidaria.
También podían integrar el Consejo un representante de cada una de las siguientes
entidades: Foro de los Secretarios Estaduales de Agricultura, la CONTAG, la Organización
de Cooperativas Brasileras y la Asociación Brasilera de Entidades Estaduales de Asistencia
Técnica y Extensión Rural.
Los Consejos Estaduales, por su parte, se erigieron con una función propositiva de
las necesidades locales, es decir, de interacción entre las esferas estaduales y federal. Según
enunció el Decreto N° 1.946, estos debían componerse con representantes del poder público
estadual, de las organizaciones de los agricultores familiares y de las entidades relacionadas
con el programa, incluyendo a las vinculadas a la protección del medioambiente. En síntesis,
su composición fue enunciada sólo en términos generales, brindando a cada estado mayor
capacidad de decisión sobre la composición específica del consejo.
Por último, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDRs) se concibieron
como instancias de análisis y debate sobre la viabilidad técnica y financiera de las necesidades
de los municipios y de los agricultores familiares. Al igual que en el caso de los Consejos
Estaduales, el Decreto N° 1.946 estableció que estos debían conformarse con representantes
60
del poder público, de los agricultores familiares y de las entidades relacionadas con el
programa, incluyendo a las vinculadas a la protección del medioambiente.
Tal como se expresó anteriormente, como ámbitos de cogestión de la política
pública, los consejos fueron explícitamente instaurados por la Constitución de 1988.
Coincidiendo con Anastasia (2004:201), “más allá de que sean controvertidos los resultados
obtenidos por esos consejos y, no obstante, la enorme polémica teórica que han provocado
entre los estudiosos del tema, el hecho es que constituyen una importante novedad
institucional y contienen un interesante potencial democratizador”.
En algunos casos, los consejos funcionaban con anterioridad a la Constitución, con
resultados heterogéneos. En el medio rural, la situación era disímil, con lo cual el PRONAF
al asignarle a los distintos consejos funciones específicas y no delegables42, instituyó la
obligatoriedad de su conformación. Esto, en algunos casos, les imprimió una cierta
artificialidad y los llevó a formarse desde arriba hacia abajo. Si bien la inclusión de los
agricultores familiares como consejeros –muchas veces a través de los Sindicatos de
Trabajadores Rurales- les ha otorgado voz, existió el desafío no menor de fortalecer esa
participación, especialmente donde las relaciones de poder previas eran desfavorables para
los agricultores. “Siendo los CMDRs espacios estructurados a partir de relaciones de poder,
implicando tanto cooperación como conflicto, la fragilidad y, muchas veces, la dependencia
de los actores sociales determina que estos espacios dejen de asumir un sentido
democratizador de las estructuras político-institucionales, pasando simplemente a reproducir
y legitimar, con el “aval de la participación”, las relaciones de dominación previamente
existentes” (Kunrath Silva y Moruzzi Marques, 2004:19).
En el caso de los CMDRs, con el auge de iniciativas de descentralización y
participación en donde las esferas locales adquirían particular importancia, se esperaba que
constituyesen “un espacio institucional cuyas incumbencias no se restringían a una arena de
42 Para una descripción detallada de las funciones de los consejos, véase el Anexo 1.
61
actuación política de las entidades de la sociedad civil, sino también a conformar una
estructura con poderes para legitimar la conducción de las iniciativas locales, administrar los
recursos existentes y vigilar el correcto uso de los recursos” (Schneider, Cazella y Mattei,
2004:42).
Es decir, más allá de las funciones asociadas a la descentralización de la gestión de
determinadas funciones del programa, desde el gobierno federal se aspiraba a que las agendas
de los CMDRs incluyesen otros temas de interés municipal, como género, juventud rural,
multifuncionalidad43 y pluriactividad44, es decir, que se introdujesen temas vinculados al
desarrollo rural pero de carácter estructural. Para sentar el ejemplo, en 1999 se creó el
Consejo Nacional de Desarrollo Rural (CNDR), que absorbió al Consejo Nacional del
PRONAF. Además de las funciones relacionadas con el PRONAF, el consejo asumió entre
otras funciones, las vinculadas al Programa Nacional de Reforma Agraria y amplió su
número de integrantes. En el caso de los integrantes vinculados al sector público, se incluyó,
por ejemplo, a un representantante del Ministerio de Salud, Educación e Integración
Nacional. En el caso de los integrantes vinculados a organizaciones de la sociedad civil, se
incluyeron a representantes de los trabajadores rurales, de los beneficiarios de proyectos de
asentamientos de la Reforma Agraria, organizaciones vinculadas al desarrollo rural y
cooperativas rurales, entre otros.45 En síntesis, se demostró, de este modo, el interés de
ampliar las funciones y la conformación de los consejos.
Resumiendo, el decreto fundacional del PRONAF señaló tres tipos de mecanismos
de coordinación del accionar de los actores. Entre las esferas gubernamentales, se estableció
la figura jurídica del convenio, mientras que entre actores públicos y privados o entre
43 La multifuncionalidad hace referencia a “combinar la función productora de alimentos con otras actividades que garanticen el mantenimiento del tejido social, la conservación del medio natural y la mejora de las condiciones de vida y trabajo de la población rural” (Segrelles Serrano, 2007: 99). 44 Es la denominación dada a la realización por parte de una familia rural o una persona de actividades agrícolas y no agrícolas. 45 Decreto Nº 3.200 del 06 de octubre de 1999. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3200.htm, consultado el 07/08/2009.
62
privados asentó la posibilidad de celebrar y ejecutar acuerdos, convenios y contratos. El
tercer mecanismo de coordinación establecido fue la creación de los consejos en los tres
niveles de organización político-territorial, como ámbitos público-privados de construcción
de consensos y gestión de las herramientas del programa.
Posteriormente, a estos mecanismos de coordinación se les agregó el Plano Safra,
como se verá en el punto 3.2.5. La elaboración anual de ese plan incluyó la negociación entre
las organizaciones sociales vinculadas al sector y el gobierno federal sobre las modificaciones
necesarias en las reglas y herramientas del programa. Tal como se expresara en el capítulo
anterior, el plan fue un mecanismo de planificación conjunta entre las mencionadas
organizaciones y el estado federal.
A los fines de facilitar el acceso al crédito y a la asistencia técnica, el Art. Nº 6 del
decreto fundacional estableció que “el financiamiento de la producción de los agricultores
familiares y de sus organizaciones será efectuado por los agentes financieros, en el ámbito del
PRONAF, según las normas específicas que se establezcan para ese fin en las instancias
competentes y de modo de atender adecuadamente las características propias de ese
segmento productivo, contemplando inclusive la asistencia técnica”. Instituido esto, el
PRONAF habilitó la creación o modificación de normativas en ese sentido. A continuación,
se relata la operatoria de las líneas de crédito y los incentivos financieros incluidos dentro de
ella.
3.2.4. Incentivos financieros
Para contextualizar la creación del PRONAF, en términos de legislación y
organización del sistema financiero brasileño, es necesario recordar que en 1964, se creó el
Consejo Monetario Nacional (CMN). La responsabilidad de este consejo fue formular la
63
política monetaria y crediticia, a los fines de mantener la estabilidad de la moneda y fomentar
el desarrollo económico y social del país. El CMN instituyó el Sistema Nacional de Crédito
Rural (SNCR) mediante la Ley Nº 4.829 del 05 de noviembre de 1965, con el objetivo de
estimular el crecimiento de las inversiones en el sector rural y apoyar el financiamiento de las
producciones agrícolas y de la comercialización de los productos resultantes.46
El SNCR se puso en marcha a través de la implementación del Manual de Crédito
Rural (MCR), el cual ha tenido carácter de ley y ha podido ser modificado mediante
resoluciones del Banco Central (BACEN), en conformidad con el CMN. El MCR dictaminó,
entre otros parámetros, las condiciones de acceso al crédito, las finalidades, los beneficiarios
y las tasas.
Una vez creado el PRONAF, el Capítulo Nº 10 del MCR se dedicó íntegramente a
pautar la operatoria y características de las herramientas de crédito rural incluidas en el
programa.47 Más allá de las condiciones generales del crédito, tales como monto, tasa y
finalidad, se detalló la procedencia de los recursos a ser prestados, las entidades financieras
involucradas en el programa y el perfil de los agricultores destinatarios de los créditos.
También se dispuso la necesidad de contar con una acreditación como agricultor familiar y la
obligatoriedad –en algunos casos- de contar con servicios de asistencia técnica y extensión
rural (ATER).48 En otros términos, el mencionado capítulo del MCR creó una misma
estructura legal en todo el país diseñada especialmente para los agricultores familiares.
Según el MCR, los recursos aplicados en el PRONAF provinieron del Fondo de
Amparo al Trabajador (FAT), la Libreta de Ahorro Rural, las exigibilidades bancarias y los
Fondos Constitucionales del Norte, Nordeste y Centro-Oeste. Dependiendo del caso, la
46 http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/L4829.htm, consultado el 13/11/2009. 47 http://www4.bcb.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=nmsGeropMCR:idvGeropMCR, consultado el 01/02/2010. 48 No obstante, en otros capítulos del mencionado manual también se hizo referencia a las condiciones generales del crédito para la agricultura familiar, y por ende, al PRONAF.
64
diferencia entre la tasa de interés pagada por los productores y la tasa de referencia fue
financiada con recursos del Tesoro Nacional.
El FAT fue concebido como un fondo de naturaleza financiera, vinculado al
Ministerio de Trabajo, y uno de sus destinos era el financiamiento de programas de
desarrollo económico. En gran parte, los recursos que conformaron dicho fondo
provinieron de la recaudación tributaria (Rocha, 1999).
En 1986 se creó la Libreta de Ahorro Rural. Al igual que otras libretas, ha sido
muy utilizada por los ahorristas dado que constituye una inversión de poca complejidad, alta
liquidez y su rendimiento si bien es bajo, está fijado por el Banco Central. Todo ello implica
que es una inversión de bajo riesgo. El MCR fijó que un 65% de los recursos provenientes de
la Libreta de Ahorro Rural debían ser destinados al financiamiento de operaciones de crédito
rural en general.
En el caso de los bancos comerciales, el Capítulo Nº 6 del MCR dispuso que estos
debían destinar un 25% de sus depósitos a la vista al financiamiento de operaciones de
crédito rural; a esto se denominó exigibilidades bancarias. A partir de la creación del
PRONAF, se determinó que un 8% de ese porcentaje –es decir, un 2% del total de los
depósitos a la vista- debía ser transferido automáticamente al Banco Central para ser aplicado
al financiamiento de operaciones de este programa específicamente.
Generalmente, los bajos volúmenes solicitados y la escasa tenencia de bienes
factibles de conformar las garantías solicitadas, determinaron que los agricultores familiares
no fuesen un destinatario tradicional de la oferta crediticia en Brasil, pública o privada. A ello
se le sumó que, muchas veces, los agricultores familiares –además de haber sido un público
numeroso, disperso y poco habituado a la operatoria bancaria- no estuvieron interesados en
otros productos ofrecidos por los bancos y complementarios de los créditos como cajas de
ahorro, tarjetas de crédito o seguros, entre otros. Es por todo ello que, históricamente, los
bancos estuvieron más interesados en dirigirse hacia otros clientes, rurales o urbanos. En
65
consecuencia, lo establecido por el MCR como exigibilidad bancaria cambió sustancialmente
las reglas de juego para los bancos comerciales al obligarlos a destinar parte de sus depósitos
a la vista a constituir créditos para los agricultores familiares.
Además, la Constitución brasileña de 1988 determinó que un 3% de la recaudación
del impuesto sobre las ganancias y los productos industrializados se empleasen en la
implementación de programas de financiamiento de los sectores productivos de las Regiones
Norte, Nordeste y Centro-Oeste, creándose respectivos fondos para el desarrollo económico
y social de estas regiones.
La fijación de las fuentes de los recursos a colocarse fue de fundamental
importancia. En ese sentido, también se destacó que el Manual de Crédito Rural (MCR)
dispuso que el Banco de Brasil (BB) estuviese al servicio de la canalización de gran parte de
los recursos por su carácter de agente financiero del estado nacional. Esto determinó que el
BB estuviese interesado en trabajar en conjunto con otros actores involucrados en la
temática, lo cual le evitaría tener que destinar una mayor parte de su fuerza operativa para
cumplir con su obligación.
Además, el MCR estableció que los bancos públicos, privados y cooperativos, junto
con las centrales cooperativas de crédito, pudiesen administrar las líneas de crédito del
programa, mediante la aplicación de los recursos provenientes de las distintas fuentes citadas
anteriormente. Dado que, en algunas agencias bancarias, se verificó la solicitud de exigencias
no previstas en la legislación, “las cooperativas de crédito representan, en ese sentido, un
potencial promisorio para el desarrollo del PRONAF. Lo más importante es que las
cooperativas de crédito, tienden a actuar junto con los agricultores organizados. De cierta
forma, substituyen costos de transacción por organización local” (Hillig, 2008:119).
Entonces, no sólo se obligó a los bancos comerciales a destinar parte de sus depósitos a
66
financiar a los agricultores familiares sino que también se brindó la posibilidad de ampliar el
número de operadores del programa para incluir a las cooperativas de crédito rural.49
Por otro lado, el MCR cumplió un rol fundamental en operativizar una definición de
agricultores familiares en función del nivel y origen del ingreso, área de la explotación y
fuerza laboral contratada. A partir de 1999 se diseñaron diferentes categorías de agricultores
familiares según su situación y, de acuerdo con ellas, se pautaron las condiciones de los
créditos (monto, tasa y destino). En el año 2008 esas categorías se simplificaron con el objeto
de agilizar la operatoria del programa. Como resultado de esa simplificación, las categorías
establecidas fueron:
� Categoría A: familias beneficiarias del Programa de Reforma Agraria y de Crédito
Agrario.
� Categoría B: agricultores familiares de escasos medios de producción e ingresos.
� Categoría Agricultores Familiares: con mayor caudal de recursos productivos y
generación de ingreso.
Según se observa en el Cuadro 6, esas dos últimas categorías presentaron diferencias.
Cuadro 6: Categorías de agricultores en el PRONAF - 2008
Grupos Superficie Ingreso Bruto
Anual
Mano de Obra
contratada
% del Ingreso proveniente
de la explotación
agropecuaria
B 4 módulos
fiscales50
Hasta 5 mil
reales
Familiar 30%
Agricultura
Familiar
4 módulos
fiscales
Desde 5 mil
hasta 110 mil
reales
Hasta 2
contratados
permanentes
70%
Fuente: Elaboración propia en base al Capítulo Nº 10 del MCR.
49 Para un mayor detalle sobre las cooperativas de crédito rural y su evolución, véase Pretto, 2005. 50 Un módulo fiscal es una unidad de medida expresada en hectáreas que contempla los tipos de producción predominantes en el municipio y el ingreso provenientes de ellos, entre otras cosas. http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=125907, consultado el 09/03/09.
67
Fue así como el PRONAF dio cuenta de las distintas realidades de los agricultores,
lo cual ha revelado ser fundamental para favorecer la sostenibilidad y pertinencia del
programa, dadas las dimensiones del país y la diversidad de situaciones de más de 4 millones
de agricultores familiares.
Además, el MCR dispuso la obligatoriedad de contar con una Declaración de
Aptitud (DAP) que avalase el carácter familiar de los agricultores.51 Esta declaración era
gratuita y debía renovarse periódicamente, según la categoría a la que perteneciese el
agricultor. Durante el primer año de vigencia del programa, los organismos públicos de
asistencia técnica y extensión rural (ATER) confeccionaron las DAPs. En el segundo año, los
mencionados organismos necesitaron contar con el aval de las FETAGs (a través de sus
sindicatos asociados, previo reconocimiento de la idoneidad de estos por la Secretaría de
Agricultura Familiar). Posteriormente, los organismos públicos de ATER y los sindicatos de
trabajadores rurales (STRs) emitieron la DAP de forma indistinta. Además, con el paso del
tiempo, la SAF diversificó el tipo de organizaciones idóneas para llevar a cabo esta tarea,
aumentando el número y composición de los actores involucrados en la misma.
Esta modalidad de otorgamiento de la DAP a través de los STRs potenció el vínculo
entre los agricultores familiares y los sindicatos mediante la revitalización del rol de estos
últimos. El sindicato, además de ser un actor reivindicador de los derechos de los
trabajadores rurales y agricultores familiares, pasó a ser un medio a través del cual acceder a
las políticas públicas. “La presencia de los STRs en la gestión de las políticas agrarias (…)
51 La DAP detalló información sobre la unidad familiar (identificación de los adultos, edad, composición del ingreso, pertenencia a organizaciones sociales, trabajadores en relación de dependencia, entre otros), la propiedad (ubicación, tenencia, área) y las formas jurídicas -generalmente cooperativas de producción- en las que se organizaron los agricultores, dado que estas también podían acceder a determinados tipos de financiamiento incluidos en el PRONAF. Se puede acceder a los formularios de las DAP en: http://portal.mda.gov.br/portal/saf/institucional/portariasaf, consultado el 12/12/2009.
68
aproxima el lenguaje técnico-burocrático al lenguaje común y facilita la transmisión de
información, democratizando el acceso a las políticas” (Hillig, 2008:144-145).
Otro punto clave fijado por el MCR fue la articulación o vinculación de los
servicios de ATER al Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). El MCR en su
capítulo 10 estableció que “la forma de prestación de ATER, su pago, monitoreo y
evaluación son definidos por la Secretaría de Agricultura Familiar del Ministerio de
Desarrollo Agrario y por el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria, en el
ámbito de sus respectivas competencias”.
Eso se tradujo en que, dependiendo del monto y destino del crédito, un porcentaje
del mismo fue destinado a la obtención de servicios de ATER. El MDA estableció que
estos servicios podían ser brindados por los organismos públicos o privados, previo registro
y cumplimiento de determinados requisitos fijados por el propio ministerio.52 Este fue el
principal incentivo financiero destinado a motivar la participación de esos actores en el
programa.
A su vez, el incentivo financiero establecido para los organismos públicos o privados
capaces de prestar servicios de ATER, unido a la obligación del Banco de Brasil de colocar
los recursos destinados al financiamiento de las líneas de crédito, determinó que para ambos
actores fuese beneficioso trabajar en red.
Adicionalmente, el MCR determinó que los agricultores debían presentar un
proyecto técnico o un proyecto de aplicación para acceder al crédito, según las necesidades
estuviesen asociadas a costeo o a inversiones, respectivamente.53 En esos proyectos debía
52 Para operativizar esta actividad, el MDA solicitó que el pedido de registro se elevara a través del Consejo Estadual del PRONAF dado que este tenía un mayor conocimiento de la realidad de cada estado y podía emitir una opinión con mayor fundamento. 53 De acuerdo con el Capítulo Nº 10 del MCR, los créditos de costeo se destinaban al financiamiento de las actividades agropecuarias, no agropecuarias y de mejora o industrialización de la producción propia o de terceros agricultores familiares encuadrados en el PRONAF, de acuerdo con lo establecido en proyectos de aplicación. Los créditos de inversión se destinaban al financiamiento de la implementación, ampliación o modernización de la infraestructura de producción y prestación de
69
demostrarse la viabilidad técnica, económica y financiera del emprendimiento a realizarse y el
cumplimiento de otros requisitos dispuestos por la SAF. Esto constituyó un incentivo
financiero porque una vez que el proyecto era elaborado por los organismos públicos y
privados de asistencia técnica, presentado y aprobado, el agricultor familiar accedía a un
crédito con condiciones diferenciadas.
En pocas palabras, en la instrumentación de las líneas de crédito se establecieron
varios procedimientos a realizarse por diferentes actores, según se observa en el siguiente
diagrama.
servicios agropecuarios en el establecimiento rural o en áreas comunitarias rurales próximas, según lo establecido en los proyectos técnicos.
70
Diagrama 1: D
iseñ
o para operacionalizar las líneas de crédito a lo
s agricu
ltores del PRONAF
Agricultor
Declaración
de Aptitud
Proyecto Técnico
Inversión
Proyecto de Aplicación
Costeo
Agente
Financiero
Solicitud de Crédito
Emitido por:
Org. Público de
ATER
STRsy entidades
facultadas por
MDA
¿Es
agricultor
familiar?
¿Quién lo
asesora?
¿Quién lo
otorga?
Otorgado por:
Bancos
Públicos
Bancos
Privados
comerciales
Bancos
privados de
Crédito
Cooperativo
Marco Legal: Manual de Crédito Rural -Resoluciones del CMN -Decretos Presidenciales -Ordenanzas del MDA.
Elaborado por:
Org. Público de
ATER
Cooperativas de
técnicos y entidades
facultadas por MDA
Principales fuentes de los recursos a prestarse: FAT, Libreta deAhorro Rural, Exigibilidades Bancarias y Fondos
Constitucionales. Diferencial de tasa financiado por el Tesoro Nacional.
Mecanismos
de
Coordinación:
Consejos
(Nac,
Estaduales y
Municipales)
Convenios
entre
miembros de
la federación
Convenios o
acuerdos entre
actores
públicos y
privados
Plano Safra
Agricultor
Agricultor
Declaración
de Aptitud
Proyecto Técnico
Inversión
Proyecto de Aplicación
Costeo
Proyecto Técnico
Proyecto Técnico
Inversión
Proyecto de Aplicación
Proyecto de Aplicación
Costeo
Agente
Financiero
Solicitud de Crédito
Agente
Financiero
Agente
Financiero
Solicitud de Crédito
Emitido por:
Org. Público de
ATER
STRsy entidades
facultadas por
MDA
¿Es
agricultor
familiar?
¿Quién lo
asesora?
¿Quién lo
otorga?
Otorgado por:
Bancos
Públicos
Bancos
Privados
comerciales
Bancos
privados de
Crédito
Cooperativo
Marco Legal: Manual de Crédito Rural -Resoluciones del CMN -Decretos Presidenciales -Ordenanzas del MDA.
Elaborado por:
Org. Público de
ATER
Cooperativas de
técnicos y entidades
facultadas por MDA
Principales fuentes de los recursos a prestarse: FAT, Libreta deAhorro Rural, Exigibilidades Bancarias y Fondos
Constitucionales. Diferencial de tasa financiado por el Tesoro Nacional.
Mecanismos
de
Coordinación:
Consejos
(Nac,
Estaduales y
Municipales)
Convenios
entre
miembros de
la federación
Convenios o
acuerdos entre
actores
públicos y
privados
Plano Safra
Fue
nte: E
labo
ración
pro
pia en
base a M
DA.
71
En síntesis, el MCR modificó las reglas de juego para los principales actores
vinculados a la operatoria de las líneas de crédito. Ello se evidenció en:
� La determinación de las fuentes de recursos a ser prestados y su forma de
canalización.
� La disposición de una categorización de los agricultores efectuada por medio de una
DAP.
� La elaboración de un proyecto de aplicación o técnico donde se expresara la
viabilidad técnica de la propuesta productiva.
� La obligatoriedad de contar con servicios de ATER y la potestad del MDA de
establecer las condiciones referidas a la prestación de ese servicio.
Dentro de esas modificaciones de las reglas de juego, recordando que la definición
de incentivo financiero positivo alude al pago o recompensa por la realización de cierta
acción o conducta, los dos principales incentivos financieros establecidos en el PRONAF se
vinculan con los dos últimos puntos detallados:
� Para los agricultores familiares: acceso a crédito con condiciones diferenciadas,
previa aprobación del proyecto.
� Para los organismos publicos o privados prestadores de servicios de ATER: acceso a
recursos destinados al pago de servicios de ATER, previo cumplimiento de
determinados requisitos y compromiso a prestar el servicio.
Además, el estado federal instituyó como mecanismo de coordinación un proceso de
modificación de las herramientas, los incentivos financieros y las reglas del programa. A ello
se lo denominó Plano Safra, según se verá a continuación.
72
3.2.5. El proceso de revisión de las líneas de crédito
Es importante mencionar que, tal como se estableció en el Art. Nº 187 de la
Constitución de 1988, “la política agrícola será planeada y ejecutada en forma de ley, con la
participación efectiva del sector productivo, incluyendo productores y trabajadores rurales,
así como también a los sectores vinculados a la comercialización, almacenaje y transportes”.
En concordancia con esto y con lo dispuesto en la Ley Agrícola Nº 8.171 de 199154, antes de
cada campaña agrícola se debía formular un Plan Agrícola y Pecuario.
Este plan fue la herramienta que plasmó la orientación de los instrumentos de
política agrícola para cada campaña entrante tales como el crédito rural, las garantías de
precios y los montos asegurados, entre otros. Generalmente, se formuló en base a los
indicadores presentados por el sector en las campañas anteriores y a estimaciones o
proyecciones de expansión del sector.
El plan estuvo dirigido a alinear los instrumentos con el escenario macroeconómico
nacional y con el resto de políticas públicas, afianzar el rol del sector agropecuario como
proveedor de alimentos del mercado interno, generador de empleo, ingresos y divisas,
aumentar la inserción de los productos brasileños en el mercado internacional y lograr el
crecimiento sustentable del sector (Plan Agrícola y Pecuario 2008/09).
En sintonía con la existencia de dos ministerios vinculados a lo rural: el MAPA y el
MDA, existieron dos planes diferentes. Uno dispuso sobre las condiciones y herramientas de
política agrícola para la agricultura patronal o comercial y el otro para la agricultura familiar.
Este último fue comúnmente denominado Plano Safra y fue elaborado como tal por primera
vez para la campaña 2003/04.55
54 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8171.htm, consultado el 01/02/2010. 55 Este plan se elaboró e implementó durante el primer año de la presidencia de Luiz Inacio da Silva (2003-2006 y reelecto en 2006). Antes de ello, si bien existía un cierto diálogo y consenso entre el gobierno nacional -ejercido por Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)- y las organizaciones sociales del sector sobre las condiciones y herramientas de política agrícola para la agricultura familiar,
73
En el caso de la elaboración del Plan Safra para la agricultura familiar, este incluyó tres
etapas o momentos diferentes:
� Las reivindicaciones de las organizaciones sociales mediante movilizaciones masivas
y elaboración de pautas conteniendo sus demandas relativas a los instrumentos de
política agrícola.
� Las negociaciones entre las organizaciones sociales y el gobierno federal en base a las
pautas elevadas por aquellos.
� La operacionalización del plan resultante, incluyendo su publicación, difusión y
emisión de normativas.
Más específicamente, este proceso estructuró la negociación entre las organizaciones
sociales56 y el gobierno federal sobre las herramientas del PRONAF. A través de él se
traslucieron ciertas interacciones entre los actores que conforman la red y las reglas de juego
de la misma. A modo de ejemplo puede citarse la disposición de cambios en el MCR o la
emisión de ordenanzas del MDA como consecuencia de lo establecido en un determinado
Plan Safra.
El Plano Safra fue muy importante en la dinámica de funcionamiento del programa,
ya que fue un mecanismo de coordinación que habilitó y organizó la interacción de intereses
eventualmente opuestos y el logro de consensos. También debe destacarse que al tener una
periodicidad anual, una de sus ventajas consistió en que aquellos cambios en las políticas que
no demostraban un resultado deseable podían ser revertidos a la brevedad. No obstante, la
introducción de cambios de forma anual implicaba la necesidad de contar con una masa
este no contaba con el grado de formalización y solidez propio del Plan Safra que se implementó a partir de 2003. 56 Usualmente, determinadas demandas o reivindicaciones que surgían en el seno de los consejos eran incorporadas por las organizaciones sociales en sus pautas.
74
crítica de operadores del programa capaces de decodificar, difundir e implementar los
cambios operados en el PRONAF.
Hasta aquí se ha señalado la estructuración y el funcionamiento de la red, dado que
se definieron sus integrantes, funciones, reglas de juego, mecanismos de coordinación e
incentivos financieros. Llegado a este punto, es preciso señalar algunas particularidades del
diseño de la operatoria de las líneas de crédito para agricultores familiares.
3.3. Particularidades del diseño y sus implicancias
Determinadas características del diseño del PRONAF permiten vislumbrar de qué
modo se tuvo en cuenta la presencia de múltiples actores, intereses y recursos dentro del
programa. Todo ello fue fundamental para estructurar y facilitar el funcionamiento de una
red. Esas características pueden resumirse de la siguiente forma:
� Las actividades sustantivas fueron realizadas por diversos actores, con lo cual, el
programa fue lo suficientemente consistente, sólido y amplio para constituir una
herramienta útil ante diversas realidades.
� La reglamentación de la conformación de los consejos en el nivel estadual y
municipal permitió reflejar el entramado institucional local.
� La diversidad de líneas de crédito implicó que el programa se adaptase a diferentes
necesidades.
Por ejemplo, un requisito fundamental para que el agricultor accediera al crédito era
la tenencia de la DAP. La emisión de esta declaración la realizaron los STR, los organismos
públicos de ATER y otras asociaciones representativas de los agricultores familiares
75
reconocidas por el MDA. Otra actividad fundamental fue la llevada a cabo por los agentes
financieros, que podían ser bancos comerciales (públicos, privados o cooperativos) o
cooperativas de crédito. Por último, la elaboración de proyectos y la prestación de servicios
de ATER estaban en manos de las cooperativas de técnicos reconocidas por el MDA y
organismos públicos de ATER, entre otros. En pocas palabras, ninguna actividad estuvo
monopolizada. Dado que el mapa de instituciones y actores sociales de cada estado
brasileño presenta significativas diferencias57, esta diversificación de actores posibilitó una
operatoria más ágil y dinámica del programa que en el caso en que hubiese existido un diseño
más rígido y taxativo.
La reglamentación sobre la composición de los integrantes de los consejos en
el nivel municipal y estadual permitió reflejar el entramado institucional propio de
cada ámbito. El decreto fundacional detalló exhaustivamente la conformación del consejo
nacional, mientras que, en el nivel municipal y estadual, sólo estableció que deberían estar
conformados por el poder público, organizaciones de agricultores familiares y de las
entidades asociadas, incluyendo aquellas vinculadas a la protección del medioambiente. En el
año 2000 se instituyó la paridad de representantes entre miembros del poder público y de la
sociedad civil en los consejos municipales y estaduales.58 En otras palabras, ambos consejos
estuvieron facultados para conformarse según el entramado de actores propio de su estado o
municipio.
De acuerdo con la categoría del agricultor, determinada en la DAP, y las
problemáticas sociales, ambientales y/o geográficas, existieron diversas líneas de
crédito en el PRONAF. En 2008, además de las líneas de crédito según la categoría del
agricultor (tanto para costeo como para inversiones), existían las líneas: Joven, Mujer,
57 Por ejemplo, los organismos públicos de Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) tenían una mayor presencia y capilaridad en los estados del sur del país. 58 Decreto N° 3.508 del 2000, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3508.htm, consultado el 01/02/2010.
76
Floresta, Agroecológica, Agroindustria y Semiárido.59 La pertinencia de ese abanico de
opciones quedó demostrada mediante la evolución del número de contratos de crédito
celebrados.
A partir de la campaña 2002/03, el número de contratos celebrados creció
considerablemente. Esto, además de estar asociado a la necesidad y utilidad de las líneas,
estuvo vinculado a la orientación del gobierno nacional. El gobierno, comandado por el
presidente Luiz Inacio da Silva (2003-2006 y reelecto en el 2006), asumió una postura
favorable a la inclusión social y de apoyo a los más desfavorecidos. Consecuentemente, el
gobierno propició un permanente diálogo con las organizaciones sociales y colaboró en la
construcción de su capital social, al legitimarlos como interlocutores de la realidad de los
agricultores familiares. Al mismo tiempo, el gobierno nacional destinó crecientes recursos
económicos para financiar la operatoria del programa.
En la campaña 2005/06 se alcanzó el máximo histórico del programa con la
celebración de 1.915.811 contratos.60 Históricamente, Rio Grande do Sul ha liderado el
ranking de estados con mayor número de contratos celebrados. En promedio, en este estado
se celebró el 25% de los contratos de cada campaña agrícola. De allí su importancia para el
estudio de la implementación del PRONAF, según se mencionara al inicio de este trabajo.
59 El Semiárido es una región que se extiende por cerca de 870 mil km2, abarcando el norte de los estados de Minas Gerais y Espíritu Santo, la zona árida de Bahía, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte, Ceará, Piaui y una parte del sudeste de Maranhao. 60 Según el destino del crédito, desde el inicio del programa -en promedio- un 68% de los contratos por campaña ha correspondido a financiamiento de costeo y el restante 32% a financiamiento de inversión. Realizando un análisis de los valores a lo largo del tiempo se observó que en la campaña 1998/99 un 26% de los contratos se destinó a inversiones, a partir de la campaña 2002/03 este porcentaje comenzó a crecer sostenidamente, y alcanzó el 36% de los contratos en la campaña 2007/08, indicándose de este modo, un cambio de tendencia en los contratos celebrados.
77
Gráfico 1: Evolución del número de contratos en Brasil y la importancia relativa de RS 1999/00 a 2007/08
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
1999
/200
0
2000
/200
1
2001
/200
2
2002
/200
3
2003
/200
4
2004
/200
5
2005
/200
6
2006
/200
7
2007
/200
8Núm
ero de
con
tratos (en
millon
es)
0
7
14
21
28
35
% R
S sobr
e el total de co
ntratos
Número de contratos % RS sobre el total de contratos
Fuente: Elaboración propia en base a MDA.
En síntesis, el presente capítulo expuso el contexto en el que se creó el PRONAF.
Posteriormente, se abordó su diseño teniendo como ejes la filosofía y contenidos del
programa, los actores involucrados, la legislación y las normativas y el proceso de revisión
anual. Dentro de ese análisis se destacaron los principales incentivos financieros y
mecanismos de coordinación instaurados.
A partir de este desarrollo, en el próximo capítulo se abordará el funcionamiento del
programa en RS, a los fines de analizar los mecanismos de coordinación e incentivos
financieros incluidos en el mismo.
78
Capítulo 4 – Implementación en Rio Grande do Sul
A partir de la caracterización del estado de Rio Grande do Sul y de la red de actores
vinculados al PRONAF en el estado, se reconstruye el proceso de implementación del mismo,
buscando identificar de qué modo los mecanismos de coordinación y los incentivos financieros
detallados en el capítulo anterior se materializaron en un contexto social en particular. Este análisis
permite vislumbrar la importancia del diseño para facilitar la implementación de una política pública
en red y el comportamiento y la interacción de los actores involucrados en la implementación en
ese estado.
4.1. Características de Rio Grande do Sul
4.1.1. Características generales del estado
El estado de Rio Grande do Sul (RS) se ubica en el extremo inferior del país,
limitando en el sur con Argentina y Uruguay y en el norte con el estado de Santa Catarina.
RS poseía una superficie cercana a los 280 mil km2 y 10,6 millones de habitantes, en el año
2007.61 Es decir, el 3,3% de la superficie y el 5,8% de la población del país. Esto determinó
que su densidad de población fuese cercana a 36 habitantes por km2, es decir, estaba
61 http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf, consultado el 01/02/2010.
79
densamente poblado en comparación con el promedio nacional (22 habitantes por km2).
Además, en 2005, el Índice de Desarrollo Humano del estado fue 0,83 y se ubicó quinto en
el ranking nacional.62
En 2008, RS generó el 6,42% del Producto Bruto Interno de Brasil. El 61,2% del
producto del estado provino del sector de servicios, el 27,5% del sector industrial y el 11,2%
restante del sector agropecuario.63 A lo largo del tiempo, este último sector ha estado
fuertemente asociado al complejo agroindustrial y se ha desarrollado sobre una diversificada
base de recursos naturales.
Mapa 1: Ubicación del estado de RS en Brasil
Fuente: Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (IBGE).64
62 www.pnud.org.br, consultado el 25/01/2010. 63 www.fee.rs.gov.br/sitefee/pt/content/estatisticas/pg_pib.php, consultado el 25/01/2010. 64 http://mapas.ibge.gov.br/brasil/viewer.htm, consultado el 25/01/2010.
Rio Grande do Sul Capitales de estado
80
4.1.2. Trayectoria y relevancia de la agricultura familiar
Históricamente, el estado de Rio Grande do Sul (RS) se ha distinguido por un gran
desarrollo agrícola y ganadero, impulsado por la aptitud de los suelos y por los procesos de
ocupación territorial. En RS se produjeron cuatro tipos de ocupación territorial con
diferentes características (Gehlen y Bica de Melo, 1997).
En primer lugar, a partir del siglo XVII las misiones facilitaron la interacción entre
indígenas nativos del lugar y los jesuitas europeos. En segundo lugar, durante el siglo XVIII,
la campaña para consolidar las fronteras hacia el sur y suroeste del estado estuvo conformada
por funcionarios que respondían a la Corona Portuguesa, aventureros, prisioneros, fugitivos
y esclavos. De ese modo, se establecieron fuertes y prisiones y se otorgaron tierras a quienes
formaban parte de la campaña con el objeto de realizar actividades agrícolas.
Frecuentemente, los cultivos de subsistencia eran realizados por esclavos e indígenas. Con el
correr del tiempo, el advenimiento de avances tecnológicos, el fin de la esclavitud y la
posibilidad de contar con provisiones desde otras partes del estado, los ex-esclavos, indígenas
y caboclos65 fueron expulsados y obligados a huir hacia tierras marginales.
Los dos tipos restantes de ocupación fueron proyectos oficiales que incluyeron la
atracción de flujos migratorios europeos con el fin de instalar una economía rural de tipo
familiar. En el siglo XVIII, el tercer intento estuvo conformado por individuos procedentes
de las Islas Azores que se ubicaron en la zona litoral del estado con el objeto de arraigar el
modelo de producción agrícola familiar vigente en esos momentos en el norte de Portugal.
El cuarto tipo de ocupación se asoció a la atracción de mano de obra europea –inicialmente
alemanes y luego italianos- excluida por el proceso de industrialización europeo y se dirigió
hacia el norte y noroeste del estado.
65Así se denominó a aquellas personas mestizas cuyos padres eran indígenas y blancos.
81
Mapa 2: Ocupación del territorio en RS
Fuente: Secretaría de Planeamiento y Gestión de RS.66
Como consecuencia de los distintos tipos de ocupación, tanto por los objetivos y la
dirección geográfica como por los orígenes y condiciones sociales de sus integrantes, en RS
han estado presentes rasgos de diversas culturas. En materia agropecuaria, en términos
generales, han existido dos tipos diferenciados de actividad. Hacia el centro y sur del estado,
donde los suelos son más arenosos y más llanos, las propiedades han sido de mayor tamaño
y se han llevado a cabo producciones extensivas como la ganadería y el arroz. En el norte del
66 http://www.seplag.rs.gov.br/atlas/atlas.asp?menu=336, consultado el 25/01/2010.
82
estado, caracterizado por la presencia de sierras67, las propiedades de los colonos tuvieron
menor dimensión y mayor diversificación productiva. Entre ambos modelos opuestos
existieron variantes intermedias.
En este estado, los agricultores familiares siempre han sido un actor económico y
social de relevancia. Los datos del Censo Agropecuario de 2006 revelaron que el 85,7% de
los 441.467 establecimientos de RS estaba en manos de productores familiares, porcentaje
levemente superior al promedio nacional (84,4%).68 Estos agricultores ocupaban el 30% de
las 20,2 millones de hectáreas explotadas en RS.
En términos de actividades, el censo detalló que los agricultores familiares
produjeron el 83,7% del poroto, el 92% de la mandioca, el 66,5% del maíz y el 84,7% de la
leche bovina del estado. Asimismo, poseían el 36,3% del rebaño bovino, el 80% del aviar y el
70,3% del porcino. De esta manera, resulta evidente que los agricultores familiares se
hallaban íntimamente vinculados a la producción de alimentos necesarios para la población.
También existen otros indicadores provistos por el censo que permitieron
dimensionar la importancia de la agricultura familiar en RS. Por ejemplo, el sector
agropecuario fue la fuente de trabajo de 1,2 millones de personas en el año 2006; de este
total, el 80% trabajaba en explotaciones de carácter familiar. En el mencionado año, el 54%
del valor producido por el sector agropecuario en el estado se originó en
explotaciones familiares.
67 A esto se le denomina localmente la serra gaucha. Allí, generalmente se evidencia una mayor altura y ondulaciones que en la mitad sur del país 68 Se tomó como referencia la definición de agricultura familiar establecida dentro de la Ley brasileña Nº 11.326 del 24 de Julio de 2006. Según esta ley, se consideró agricultor familiar y emprendedor familiar rural a quien practica actividades en el medio rural, atendiendo, simultáneamente, a los siguientes requisitos: 1) no detenta, bajo ningún título, un área mayor a cuatro módulos fiscales; 2) utiliza predominantemente mano de obra de la propia familia en las actividades económicas de su establecimiento o emprendimiento; 3) tiene ingresos familiares predominantemente originados en las actividades económicas vinculadas a su propio establecimiento o emprendimiento y 4) dirige su establecimiento o emprendimiento con su familia. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11326.htm, consultado el 25/01/2010.
83
A partir de esta síntesis de las características generales y de la agricultura familiar en
RS, a continuación se completará el análisis mediante la descripción de los actores
involucrados en la implementación del PRONAF.
4.2. Red de actores vinculados al PRONAF en RS
4.2.1. Actores gubernamentales
Retomando lo establecido en el Cuadro 5 del Capítulo Nº 3, el PRONAF involucró
en su implementación a la delegación del MDA en el estado, al gobierno estadual y a los
gobiernos municipales.
En RS, la delegación del MDA se instaló en 2003 con el objeto de coordinar las
herramientas programáticas del ministerio en el estado. 69 Desde su inicio, el personal de la
delegación en RS perteneció a otras instituciones y se vinculó temporalmente al ministerio,
usualmente, mediante cesiones. En el caso del PRONAF, la delegación llevó a cabo una
función de asesoramiento a los productores ante dudas sobre el programa o cambios en las
reglas, representación de la temática de la agricultura familiar en diversos eventos y apoyo a la
organización de eventos (por ejemplo, ferias estaduales).
Cumpliendo con sus funciones, el gobierno estadual constituyó la Secretaría
Ejecutiva Estadual del PRONAF dentro de la Secretaría del Estado de Agricultura y
Abastecimiento y el Consejo Estadual del PRONAF. 70 En relación a la implementación de
69 En 2008 la delegación funcionaba en la capital de RS, Porto Alegre, en el mismo edificio en el cual se encontraba la delegación del MAPA. 70 En 2008, la Secretaría Ejecutiva Estadual del PRONAF contaba con tres personas, un coordinador y dos asistentes.
84
las líneas de crédito para productores, desde su comienzo, la Secretaría asesoró a los
agricultores familiares sobre su existencia, condiciones y características, entre otros aspectos
del programa. Además, tuvo bajo su responsabilidad la coordinación del Consejo Estadual
del PRONAF.
En el ámbito municipal, en la campaña agrícola 1999/00 se registraron operaciones
de créditos otorgados a agricultores familiares en el 84,7% de los 496 municipios del estado.
En la campaña 2007/08 este porcentaje se ubicó el 98,5%, es decir, prácticamente la
totalidad de los municipios del estado declaró su adhesión a las normas del PRONAF y en
ese momento el programa se encontraba en ejecución en ellos.
Gráfico 2: Evolución del número de municipios con operaciones de las líneas del PRONAF – 1999/00 a 2007/08
380
400
420
440
460
480
500
1999
/200
0
2000
/200
1
2001
/200
2
2002
/200
3
2003
/200
4
2004
/200
5
2005
/200
6
2006
/200
7
2007
/200
8
Núm
ero de
mun
icipios
76
80
84
88
92
96
100
% sob
re el t
otal de mun
icipios
Número de municipios % sobre el total de municipios
Fuente: Elaboración propia en base a MDA.
Al igual que en el ámbito estadual, una de las funciones de los gobiernos municipales
fue conformar los CMDR y participar de las actividades del mismo. Generalmente, fueron
las secretarías municipales de agricultura las más involucradas en ese proceso.
En términos de relaciones entre las distintas esferas de gobierno, siendo que el
PRONAF fue una herramienta que respondía a una competencia común a las distintas
85
esferas gubernamentales de la federación, podría inferirse la existencia de situaciones donde
la autoridad estuviese solapada. Es decir, a pesar de ser una iniciativa de origen federal, es
probable que en determinados aspectos las tres esferas debiesen arribar a consensos
mínimos, mientras que en otros aspectos fuese posible un cierto nivel de independencia.
No obstante, existieron dos factores mutuamente relacionados que influyeron y
condicionaron a las RIGs que se desarrollaron en el marco del PRONAF. Por un lado, las
mínimas estructuras públicas responsables del PRONAF en los distintos niveles de gobierno,
creadas ad hoc o existentes, determinaron una baja intensidad de las RIGs. Por otro lado, la
posibilidad de que las esferas gubernamentales subnacionales llevasen a cabo sus propias
estrategias de apoyo a la agricultura familiar, más allá del PRONAF, disminuyó la necesidad
de contar con sólidas y asiduas relaciones entre funcionarios en torno al programa.
En términos generales, cada uno de los actores gubernamentales mencionados –la
Delegación del MDA en RS, la Secretaría Ejecutiva Estadual del PRONAF y las secretarías
municipales de agricultura- tuvo a cargo funciones vinculadas al diálogo, la negociación, la
resolución de conflictos y a la articulación con diversas organizaciones. Esta última,
generalmente, fue profundizada en los consejos.
4.2.2. Consejos
Como ya se indicó en el Capítulo N° 3, los consejos fueron ámbitos de cogestión
generados por el PRONAF. En RS, las funciones del Consejo Estadual y de los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural (CMDRs) respecto al desarrollo de las líneas de crédito para
86
los agricultores familiares estuvieron vinculadas a promover el diálogo interorganizacional y a
construir estrategias para superar las dificultades operativas del programa. 71
En el caso de los CDMRs, Ricardo Abramovay (2001: 129), en base a datos de la
EMATER/RS, afirmó que en el año 2001 existían “consejos de desarrollo rural en casi todos
los municipios del estado (97% de ellos)”. El funcionamiento de los consejos fue variable
según el municipio y las entidades que lo componían. Si bien no se encontró información
detallada sobre la composición de cada consejo, generalmente sus principales integrantes
fueron el intendente (o su representante), los representantes de los sindicatos de trabajadores
rurales, los técnicos extensionistas de EMATER/RS y los líderes comunitarios vinculados a
la agricultura familiar.
El Consejo Estadual, adicionalmente a las funciones establecidas por el Decreto
N° 1.946 que se detallan en el Anexo 1, estuvo facultado para contar con cámaras técnicas
que tenían por objetivo asesorar a dicho consejo en distintas temáticas. Debe destacarse que
en RS la Cámara Técnica de ATER, Investigación, Capacitación y Públicos Especiales, era la
encargada de analizar y elevar al MDA las propuestas de registro de organizaciones para
prestar servicios de ATER.
Desde el año 2000, de acuerdo con su reglamento interno, el Consejo Estadual del
PRONAF en RS está compuesto por:
� Un representante de la Secretaría de Estado de Agricutura y Abastecimiento.
� Un representante de la Secretaría de Estado de Hacienda.
� Dos representantes de la Federación de Trabajadores Rurales del estado de RS
(FETAG).
� Un representante de la Asociación Riograndense de Emprendimientos de Asistencia
Técnica y Extensión Rural de Rio Grande do Sul (EMATER/RS). 71 Según puede constatarse consultando el Anexo 1, las funciones indelegables de los consejos estuvieron más vinculadas a la línea de acción de desarrollo de la infraestructura física y de servicios municipales, mientras que en el caso de la gestión de las líneas de crédito para los agricultores, los consejos cumplieron un rol más colaborativo.
87
� Un representante de la Federación de Cooperativas de Trigo y Soja de Rio Grande
do Sul (FECOAGRO).
� Un representante de la Federación de Agricultura de Rio Grande do Sul (FARSUL).
� Un representante del Banco del Estado do Rio Grande do Sul (BANRISUL).
� Un representante de la Superintendencia Estadual do Banco do Brasil.
� Un representante del Banco Cooperativo Bansicredi SA.
� Un representante del Programa de Agricultura Familiar del Centro de Investigación
Agropecuaria de Clima Templado Empresa (CPACT) de la Empresa Brasilera de
Investigación Agropecuaria (EMBRAPA),
� Un representante del Consejo de los Secretarios Municipales de Agricultura
(CONSEMA).
� Un representante de la Federación de Asociación de Municipios de Rio Grande do
Sul (FAMURS).
� Un representante de la Asociación Riograndense de Pequeños Agricultores (ARPA).
� Un representante de la Federación de Trabajadores de la Agricultura Familiar del Sur
(FETRAF – SUL).
� Un representante de la Delegación del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA).
� Un representante de la Cooperativa Estadual de Asentamientos y Reforma Agraria
del Estado do Rio Grande do Sul (COCEARGS).
� Un representante de la Comisión Pastoral de la Tierra (CPT).
� Un representante de la Fundación Estadual de Investigación Agropecuaria
(FEPAGRO).
� Un representante del Movimiento de las Mujeres Trabajadoras Rurales (MMTR).
� Un representante del Consejo Estadual de la Juventud Rural (CEJUR).
� Un representante de la Asociación Regional de las Casas Familiares Rurales
(ARCAFAR).
88
� Un representante del Foro de Agricultura Familiar de la Zona Sur.
� Un representante de la Asociación Gaucha de los Municipios (AGM).
� Un representante de la Cooperativa de Crédito Rural Horizontes Nuevos de Novo
Sarandí (CREHNOR).
� Un representante de las Centrales de Abastecimento de Rio Grande do Sul
(CEASA).
� Un representante de la Caja Económica Federal.
� Un representante de la Federación de los Pescadores del Estado de Rio Grande do
Sul (FEPERGS).
� Un representante del Foro de la Laguna de los Patos.
En síntesis, a fines de 2008, el Consejo Estadual del PRONAF en RS contaba con
29 integrantes, destacándose la participación de diversas organizaciones sociales y entidades
financieras, entre otros actores, según se detallará a continuación.
4.2.3. Actores sociales representantes de los agricultores familiares
Históricamente, la región sur del país72 ha contado con una gran capacidad de
movilización social en defensa de diversos intereses, tales como los de los agricultores
familiares y trabajadores rurales. En el Capítulo Nº 3 se mencionó que los tres actores
fundamentales, detrás de las movilizaciones masivas realizadas en el primer quinquenio de
los años 90, fueron la CONTAG, la CUT y el MST. Todos ellos tuvieron una fuerte
presencia en el estado de RS.
72 Región compuesta por los estados de Rio Grande do Sul, Santa Catarina y Paraná.
89
En 1963 se conformó la FETAG/RS, vinculada a la CONTAG. Esta federación
aglutinó a sindicatos de trabajadores rurales, asociaciones, cooperativas y otras entidades con
el objeto de defender los intereses de los agricultores familiares y asalariados rurales. En 2008
existían 349 sindicatos asociados a la FETAG/RS, demostrando la gran capilaridad de la
entidad en el estado. 73
En 1997, en el estado de Santa Catarina se produjo una escisión dentro de la
CONTAG y algunos sindicatos disidentes crearon la Federación de Trabajadores de la
Agricultura Familiar (FETRAF). Esta federación buscó representar una alternativa más
contestataria y de mayor dinamismo, por ello, se vinculó a la CUT. Con el transcurso de los
años se fueron conformando federaciones en otros estados –en RS esto sucedió en el año
2001- y la organización adquirió un carácter nacional. Al igual que la FETAG/RS, esta
federación congregó a varios sindicatos de trabajadores rurales, cooperativas y asociaciones.
En 2008, la FETRAF/RS agrupaba a 28 sindicatos y estaba presente en cerca de 90
municipios.74
En 1996 surgió en RS el Movimiento de los Pequeños Agricultores (MPA), como
organización vinculada al MST y partícipe de la Asociación Nacional de los Pequeños
Agricultores (ANPA). Esta organización procuró construir una estrategia más combativa que
la que la de la FETRAF y la FETAG. Se orientó a defender –principalmente- los intereses de
los agricultores que pertenecían a los asentamientos del MST. Con el paso del tiempo, el
MPA logró una proyección nacional y en 2005 estaba presente en 17 estados del país. A
diferencia de las otras dos organizaciones, el MPA se fundó mediante grupos de base que
reunían a varias familias de una comunidad y a partir de ellas se conformaron coordinaciones
en el nivel local, municipal, regional, estadual y nacional (MPA, 2005).
73 http://www.fetagrs.org.br/nx/index.php?option=com_content&task=view&id=12&Itemid=13, consultado el 20/02/2010. 74 http://www.fetrafsul.org.br/index.php?option=com_contact&catid=17&Itemid=37, consultado el 31/01/09.
90
Además de estas organizaciones, existían otros, de menores dimensiones, pero que
también señalan la capacidad de organización social del medio rural en RS. Tal es el caso del
Movimiento de las Trabajadoras Rurales y el Movimiento de los Afectados por las Represas
(es decir, aquellos que han visto afectada su capacidad de producción por la construcción de
represas). Generalmente, existen lazos informales, entre las distintas organizaciones, según
afinidad ideológica.
Como símbolo del trabajo de este tipo de entidades, de la relevancia de los
agricultores familiares -tanto por su número como por su capacidad productiva- y de la
organización política de su lucha para reivindicar sus derechos, en el año 2007 el porcentaje
del total de trabajadores sindicalizados en RS era superior al promedio nacional, situación
que también se corroboraba en el caso de los trabajadores rurales. En ese año, el 24,2% de
los trabajadores de RS se encontraban sindicalizados, mientras que el promedio nacional se
situó en el 18,4%. Además, en RS el 32,3% de los trabajadores sindicalizados pertenecían a
sindicatos de trabajadores rurales, siendo el promedio nacional de 29,3%.
Gráfico 3: Porcentaje de trabajadores sindicalizados – 2007
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Brasil Región Sur Rio Grande do Sul
Agricultura Otras Actividades
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Nacional de Hogares 2007.
91
Esta marcada tradición de organización social impactó positivamente en la capacidad
del estado de implementar el PRONAF, que fue coadyuvada por una fuerte presencia de los
organismos prestadores de servicios de ATER en el estado.
4.2.4. Actores prestadores de servicios de ATER
En general, los organismos públicos prestadores de servicios de ATER suelen tener
un rol fundamental en la ejecución de las políticas públicas agrícolas de un país, dado que
tienen un contacto directo con los productores. De ese modo, constituyen un nexo y canal
de comunicación entre las definiciones de política y las necesidades y la realidad de los
productores. No obstante, en América Latina, los servicios de ATER de carácter público han
experimentado diversas modificaciones en sus orientaciones (por ejemplo, sus públicos
destinatarios), fuentes de financiamiento y paradigmas a lo largo del tiempo. El caso
brasileño no ha sido la excepción.
En Brasil, a partir de la década del 50, comenzaron a estructurarse los servicios de
ATER por medio de organizaciones no gubernamentales estaduales, las cuales conformaron
una organización no gubernamental de carácter nacional denominada Asociación Brasilera de
Crédito y Asistencia Rural (ABCAR). En ese momento, imperaba una concepción de
complementariedad entre ambos servicios: el acceso al crédito y a la asistencia técnica. En
1974, el gobierno militar, buscando fortalecer el estado federal y centralizar las estructuras
públicas, creó la Empresa Brasilera de Asistencia Técnica y Extensión Rural (EMBRATER),
absorbiendo a ABCAR. Esta nueva organización concentró los recursos del presupuesto
público y de organismos internacionales y los distribuyó a organismos creados a tal fin en
cada uno de los estados, las denominadas Empresas Estaduales de Asistencia Técnica y
Extensión Rural (EMATERs). Con el fin de la dictadura y el recorte de los fondos públicos
92
destinados a los servicios de ATER sufrido durante el gobierno de Fernando Collor (1990-
92), se disolvió EMBRATER y el destino de cada EMATER dependió del gobierno de cada
estado. Desde entonces, la misión institucional, los enfoques y el público destinatario de cada
EMATER estuvieron determinados por el gobierno estadual de turno, lo que implicó la
extinción casi total de algunas de ellas (FAO/MDA, 2003).
En RS, la estructuración de los servicios de ATER comenzó en 1955 con la creación
de la Asociación Sureña de Crédito y Asistencia Técnica (ASCAR), vinculada a la ABCAR.
En 1977 se creó la Asociación Riograndense de Emprendimientos de Asistencia Técnica y
Extensión Rural EMATER/RS-ASCAR75, como organismo de carácter público estadual
vinculado a la EMBRATER. En el periodo de redemocratización, el gobierno estadual de RS
decidió continuar apoyando el funcionamiento de la EMATER/RS. Además, la Constitución
de RS, sancionada en 1999, estableció en su Art. Nº 186 que “el Estado mantendrá un
servicio de extensión rural, de asistencia técnica y de investigación en tecnologías
agropecuarias, dispensando cuidados especiales a los pequeños e medios productores, así
como a sus asociaciones y cooperativas”.76 De este modo, se fortaleció la premisa de contar
con un servicio de ATER estadual de carácter público, cuyo principal destinatario fuesen los
agricultores familiares.
La misión de la EMATER/RS ha sido “promover acciones de asistencia técnica y
social, de extensión rural, clasificación y certificación, cooperando en el desarrollo rural
sustentable” (EMATER/RS, 2007:21).77 En 2008, la institución contó con 485 oficinas
75 Esa es la sigla completa, dado que ambas instituciones existen legalmente. No obstante, generalmente se la denomina EMATER/RS, por lo que ese será el nombre empleado a lo largo del presente trabajo. 76 http://www.al.rs.gov.br/prop/Legislacao/Constituicao/Constituicao.htm, consultado el 26/01/2010. 77 Sus objetivos eran: 1) promover la calidad de vida y la organización socio-cultural de la agricultura y ganadería familiar y de los públicos diferenciados, 2) promover el aumento de productividad, reducción de pérdidas y mejoría cualitativa de la producción con tecnologías que procuren la reducción del impacto ambiental, fomentando acciones tendientes a generar puestos de trabajo y la desconcentración del ingreso, 3) conservar y recuperar el medioambiente con acciones de manejo y conservación de los recursos naturales, 4) promover acciones de soberanía y seguridad alimentaria, 5)
93
municipales, que aseguró su presencia en el 95% de los municipios. En esas oficinas se
desempeñaban 1.192 personas (el 23% de ellas tenía formación de nivel superior) y en total,
1.778 personas conformaban el plantel de la institución en ese momento.78
También existían otras instituciones que completaron un entramado de servicios de
ATER disponibles en el estado. En 2003, un estudio realizado por la FAO y el MDA
constató la existencia de 950 entidades que brindaban servicios de ATER en RS, además de
la EMATER/RS (FAO/MDA, 2003: 17).79 Nuevamente, los servicios vinculados al crédito
para los productores agropecuarios formaron parte de los ejes de trabajo de estas
instituciones.
Del total de instituciones, se destacaron: 1) las empresas prestadoras de servicios
–generalmente privadas- que realizaban asesoramiento para la gestión de proyectos
productivos (34,5%); 2) las intendencias (25,7%), habitualmente eran las Secretarías de
Agricultura o Desarrollo Rural, según la orientación del municipio; 3) las cooperativas de
producción que brindaban asistencia a sus socios para lograr una mejor comercialización
y/o industrialización (15%); y 4) las entidades representantes de los agricultores
familiares (11%), tales como STRs, federaciones y asociaciones locales, entre otras.
Es interesante señalar el vínculo que frecuentemente se estableció entre las
cooperativas de técnicos u otras organizaciones de ATER y las organizaciones sociales,
ofrecer a la sociedad y al agronegocio servicios de clasificación y certificación de productos, 6) apoyar y orientar a las familias y municipios, así como a sus organizaciones, en la identificación de recursos y potencialidades de desarrollo, incluyendo actividades agrícolas y no agrícolas, 7) implementar, junto al público y los socios, políticas públicas en los niveles municipales, estaduales y federales, 8) proceder a la recolección, gestión, análisis y diseminación de informaciones pertinentes a la agricultura familiar y al agronegocio, en pos de la toma de decisiones y 9) optimizar el uso de los recursos financieros y materiales cumpliendo con las normas administrativas y legales (EMATER/RS, 2007). 78 La diferencia entre ambos valores se explica por el número de personas que se encuentran en la casa matriz, en las oficinas de administración regionales, en las unidades de clasificación y certificación, o de licencia. Para un mayor detalle, véase el documento Relatório de Atividades de 2008 de la EMATER/RS. 79 Dentro del estudio se dimensionó la multiplicidad de ejes de trabajo de las distintas instituciones, tales como técnicas y prácticas productivas; manejo y conservación de recursos naturales; gestión del establecimiento, transformación de la producción, comercialización y certificación; crédito y microcrédito; apoyo institucional a la organización de los agricultores; elaboración de proyectos, planeamiento regional y gestión territorial; acompañamiento, monitoreo y gestión de políticas públicas; vivienda, nutrición y salud; educación rural y turismo rural.
94
donde las cooperativas u organizaciones brindaban servicios a los agricultores asociados a los
sindicatos. Por un lado, las cooperativas aumentaban el número de personas a quien prestarle
servicios y, por otro lado, las organizaciones incrementaban el número de servicios
disponibles.80
Por ejemplo, una de las instituciones asociadas a la FETRAF/RS, y que brindaba
servicios ATER, era la Cooperativa Central de Tecnología, Desarrollo e Información
(COOPERTEC). El MPA trabajaba junto a la Cooperativa de Producción y
Comercialización Campesina y a la Cooperativa Mixta de Producción, Industrialización y
Comercialización de Biocombustibles (COOPERBIO). Por último, hasta fines de 2008, la
FETAG/RS no estaba articulada a una cooperativa o entidad que llevase a cabo servicios de
ATER. No obstante, esta situación estaba siendo sometida a consideración por la entidad.
Gracias a la presencia y al trabajo de todos estos actores, gran cantidad de los
agricultores en RS contó con servicios de ATER en el año 2006. Según los datos del Censo
Agropecuario de 2006, en RS el 56% de los productores recibió asistencia técnica durante
2006; mientras que, el promedio nacional fue del 25%.81 Además, en RS y en la región sur se
observó una mayor diversidad de prestadores de servicios de ATER en comparación con la
situación nacional. Mientras que en el ámbito nacional un 40% de la asistencia técnica que
recibieron los productores provino de entidades públicas (EMATERs, Secretarías de
Agricultura y Universidades, entre otras), el promedio estadual fue del 31,5%. Además de las
entidades públicas, en RS se destacaron los servicios prestados por las cooperativas en
general (18%) y por las empresas privadas mediante un contrato de integración (13%).82
80 También existen cuestiones legales e impositivas favorables a este tipo de relaciones, no obstante, su análisis excede los objetivos del presente trabajo. 81 Los datos no permitieron discriminar si los agricultores eran familiares o no. 82 Estos contratos implican que las empresas integradoras proveen insumos y asistencia técnica y los productores desarrollan el proceso de producción primario y entregan la materia prima a las empresas integradoras para que ellas lleven a cabo la industrialización de la misma.
95
Gráfico 4: Relevancia de los servicios de ATER públicos - 2006
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Brasil Región Sur Rio Grande do Sul
Entidades Públicas Otros prestadores
Fuente: Elaboración propia en base a Censo Agropecuario 2006.
Estos actores fueron los que llevaron a cabo la articulación entre los agricultores
familiares y las entidades financieras, siendo estas últimas de gran importancia en la
implementación de las líneas de crédito para los agricultores familiares.
4.2.5. Actores financieros
Los agentes financieros del programa, tal como se estableció en el Capítulo Nº 3 de
esta tesis, fueron los bancos comerciales (públicos, privados y cooperativos) y las centrales
cooperativas de crédito. Desde el inicio del programa, el Banco de Brasil (BB) como agente
financiero del estado nacional ha sido el mayor operador del mismo.83 Sin embargo, con el
paso del tiempo se evidenció una creciente participación de otros operadores. En la campaña
2002/03 el banco confeccionó el 73% del total de los contratos en el país, mientras que en la
83 Esto es así porque los bancos privados transferían al BB sus exigibilidades bancarias. Además, a través de él se canalizaban los recursos provenientes de los Fondos Constitucionales y el FAT, las otras dos fuentes de recursos a ser prestados a los agricultores familiares.
96
campaña 2007/08 realizó el 55%. Parte de los otros actores financieros relevantes fueron el
Banco Central (BACEN) y el banco cooperativo Bansicredi, quienes realizaron el 19% y el
6% de las operaciones en la campaña 2007/08, respectivamente.84
En RS en particular, el Banco de Brasil contó en 2008 con 333 agencias distribuidas
en 260 municipios del estado. Según los datos suministrados por el propio banco, entre julio
y noviembre de 2008, se realizaron 153 mil operaciones del PRONAF85, lo que representó
cerca del 45% de todas las operaciones del programa llevadas a cabo en el estado en la
campaña 2008/09. Además, de la presencia del BB, existía una larga tradición en materia de
cooperativismo en RS. José Miguel Pretto tomando los datos de la Organización de las
Cooperativas Brasileras, aseveró que en el año 2001 en RS existían 776 cooperativas y 66 de
ellas eran cooperativas de crédito (Pretto, 2005: 31). Generalmente, esas instituciones
también participaron en la implementación del PRONAF en RS.
El banco cooperativo Bansicredi estaba asociado al Sistema de Crédito Cooperativo
(SICREDI). Este sistema trabajaba tanto en el medio urbano como rural. El origen de este
sistema data de 1902, momento en que se creó en Nova Petropolis (RS) la primera
cooperativa de crédito del país. En 2005, SICREDI contaba con más de 500.000 asociados
en el estado y 56 cooperativas de crédito (Pretto, 2005); en 2008 contaba con 489 puntos de
atención en RS.86 La FETAG/RS se vinculó a este sistema con el objeto de acercar a sus
socios los servicios prestados por SICREDI, aunque no de forma exclusiva dado que
también trabajó junto con el BB y otros operadores financieros.
Una modalidad de funcionamiento diferente fue aquella en la que el BACEN
transfirió recursos (por ejemplo, los provenientes del FAT o de los Fondos Constitucionales)
a otros actores para que estos los empleasen en operaciones de crédito del PRONAF. Uno
84 Además de ellos, puede mencionarse al Banco do Nordeste do Brasil y al Banco de Amazonia. Dado que estos actores no operaban en RS, no fueron analizados en el presente estudio. 85 Esto representó un tercio de las operaciones crediticias que el banco realizó en el estado con el objeto de financiar al sector agropecuario en general. 86 http//www.sicredi.com.br, consultado el 25/01/10.
97
de estos intermediarios con gran presencia en RS fue el Sistema de Cooperativas de Crédito
Rural con Interacción Solidaria (CRESOL). Este sistema se creó a mediados de los 90 y
según lo establecido en su estatuto, sólo podían asociarse -y ser destinatarios de sus servicios-
agricultores familiares.87 Respetando su filosofía, CRESOL trabajó junto con la
FETRAF/RS, aunque no de forma exclusiva. En 2005 contaba con más de 10.000 asociados
en el estado, mientras que a fines de 2008, CRESOL nucleaba a 22 cooperativas de crédito y
poseía 33 puntos de atención en todo el estado.88
Otro sistema cooperativo relevante en el estado fue el representado por la
Cooperativa de Crédito Rural Horizontes Nuevos (CREHNOR).89 Esta cooperativa se creó
en 1998 en RS y trabajó junto con el MST y el MPA. A fines de 2008, el sistema CREHNOR
contaba con una central cooperativa, cuatro cooperativas singulares90 y 43 puestos de
atención en RS.
Hasta aquí se ha presentado la caracterización de los principales actores
involucrados en la implementación del PRONAF en RS. A continuación, se desarrolla y
analiza la forma en que la puesta en marcha del programa articuló los intereses y las
actividades de los distintos actores.
4.3. Operatoria del PRONAF en RS
Repasando, el diseño del PRONAF estableció que parte de determinados Fondos
(Constitucionales y FAT), el 2% del total de los depósitos a la vista de los bancos comerciales
y parte de los fondos captados por la Libreta de Ahorro Rural, entre otras fuentes, se
87 http://www.cresol.com.br/site/arquivos/conteudo.php?id=43, consultado el 03/02/10. 88 http://www.cresolcentral.com.br/apresentacao.do, consultado el 02/02/10. 89 Esta cooperativa no estaba asociada a un banco privado cooperativo o al BACEN; por ello, operaba mediante la transferencia de fondos realizada por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES). 90 La distinción obedece a la realización de diferentes funciones dentro del sistema cooperativo.
98
destinasen al financiamiento de operaciones de crédito de los agricultores familiares.91 Esto
implicó que el BB como agente financiero del estado federal necesitase una estrategia para
canalizar los recursos. Junto a eso, el decreto dispuso como incentivo financiero que, según
el tipo de crédito, una parte de este se emplease en la obtención de servicios de ATER, por
lo que organismos idóneos para prestar servicios de ATER (públicos y privados) tuvieron
interés en participar del programa. Para encausar la necesidad del BB y las intenciones de los
organismos de ATER, el programa habilitó la celebración de acuerdos, convenios o
contratos para actuar en conjunto.
En otras palabras, el diseño del programa consiguió que diversas organizaciones de
ATER estuviesen interesadas en participar en el programa y que el BB estuviese
comprometido en la canalización de los fondos a ser prestados a los agricultores familiares.
Estos últimos, por su parte, tuvieron el incentivo financiero de acceder a un crédito con
condiciones diferenciadas, previa presentación de un proyecto donde se demostrara la
viabilidad productiva del mismo.
Uno de los casos más exitosos de ejemplifica esas estrategias ha sido la
implementación de los sistemas informáticos del Catastro Masivo Rural (CMR) y del
Canal Facilitador del Crédito (CFC).92 Ambos sistemas fueron diseñados por el BB e
instalados en las cooperativas de crédito rural, cooperativas de infraestructura, asociaciones
rurales, sindicatos rurales (de trabajadores y patronales), intendencias y empresas de
asistencia técnica. El CMR permitió que las organizaciones emitiesen la DAP y el BB tomase
conocimiento de ello. El CFC posibilitó que los actores sociales idóneos realizasen las
gestiones administrativas y técnicas vinculadas a la obtención del crédito y que luego estos
datos ingresasen automáticamente en los sistemas del BB para que, una vez cumplidos todos
los requisitos, se liberasen los fondos. En el siguiente diagrama puede observarse la
operatoria de ambos sistemas. 91 Véase el Anexo 2 para mayor información sobre la composición del origen de los fondos. 92 www.agronegocios-e.com.br/agr/down/AgrFam_CFC_CMR.doc, consultado el 05/02/2010.
99
Diagrama 2: Funcionamiento de los sistemas CMR y CFC
Fuente: Elaboración propia en base a Banco de Brasil.
En RS la implementación de este tipo de estrategias asociativas se produjo desde el
comienzo del PRONAF y fueron muy fructíferas, tanto para el banco como para las
organizaciones sociales involucradas. Al BB le permitió tener agilidad y seguridad en la
colocación de los fondos y le evitó involucrar a un número importante de su personal en esta
actividad. A las organizaciones sociales, a través de los STRs, cooperativas y otras
organizaciones asociadas, les posibilitó reforzar sus vínculos con los agricultores mediante el
trabajo directo y cotidiano con ellos. Además de esto, las organizaciones sociales pudieron
acceder al porcentaje del crédito destinado al pago de servicios de ATER.
Por otro lado, la EMATER/RS también diseñó su propio mecanismo para
sistematizar la emisión de las DAPs y gestionar los proyectos de crédito (Sistema de Crédito
Rural Informatizado). Esto facilitó la tarea de los técnicos extensionistas de la institución,
quienes a veces manifestaban cierta reticiencia a implementar ese tipo de políticas dada la
100
carga administrativa asociada a las mismas. Ambos sistemas fueron puestos a disposición de
otras entidades para su uso, como por ejemplo, las EMATERs de otros estados. El sistema
para la gestión de proyectos se programó consultando a entidades financieras
(principalmente, al BB y al SICREDI) para que, además de estar en sintonía con lo
establecido por el programa, se ajustase a la operatoria de esas entidades.93 De ese modo, se
logró una sintonización perfecta entre las actividades y necesidades de la EMATER/RS y el
BB y el SICREDI. Gracias a este sistema la EMATER/RS elaboró 30.211 proyectos –de
costeo e inversión- en el año 2007 (Ferreira y Righi, 2008).
Es evidente que estos sistemas funcionaron por la capacidad, voluntad o necesidad
(o todo ello junto) del BB, de diseñarlos y de la EMATER/RS y de las organizaciones
sociales, de operarlos. El accionar y la interacción de todos estos actores se vio facilitado por
la existencia de los consejos, tanto en el nivel estadual como municipal. Generalmente, todos
los actores mencionados se encontraban presentes en los consejos y estos tenían una cierta
periodicidad de reunión. En esas reuniones era posible debatir el funcionamiento de las
políticas públicas, proponer mejoras locales -por ejemplo, en la operatoria de las líneas del
PRONAF- o elevar demandas a otros niveles, consensuadas en los consejos. En otras
palabras, los consejos fueron espacios que contribuyeron a la generación de diálogo y
confianza.
Resumiendo, los cambios en las reglas de juego que regían el destino de diversos
recursos públicos y privados, los incentivos financieros y el mecanismo de los convenios
entre diferentes actores públicos y privados, junto con los consejos como ámbito de
interrelación y conocimiento mutuo, viabilizaron y sostuvieron la implementación de las
líneas de crédito del PRONAF en el tiempo. En este contexto, las esferas gubernamentales
locales y estaduales actuaron como facilitadoras del proceso, o como mínimo, no lo
obstaculizaron. Esto se explicó tanto por la estructuración del programa, como por la
93 Este sistema se desarrolló en cuatro años y su implementación comenzó en 2002.
101
posibilidad de que las esferas gubernamentales locales y estaduales implementasen sus
propias estrategias de apoyo a los agricultores familiares.
Los gobiernos locales y estaduales, ante la gran necesidad de los agricultores
familiares de contar con este tipo de herramientas, tuvieron razones suficientes para
colaborar en la implementación del programa. Además, los recursos a prestarse y a destinarse
al subsidio del diferencial de tasa de interés entre la pagada por los agricultores y la tasa de
referencia provenía de fuentes ajenas a las estaduales y locales. En otros términos, la
operatoria del PRONAF no afectaba de modo directo a las finanzas estaduales y locales, con
lo cual, no existía un motivo de objeción al programa desde esa óptica.
Dado que en el federalismo brasileño el apoyo a la producción agropecuaria y a la
soberanía alimentaria era una competencia común a las distintas esferas de gobierno, cada
una de ellas tenía autoridad suficiente para llevar a cabo otras iniciativas en la temática. Es
decir, los estados y municipios, además de implementar el PRONAF podían contar con
estrategias propias. A modo de ejemplo, puede citarse el programa estadual denominado RS
Rural y los fondos municipales de apoyo al desarrollo rural.
El programa estadual RS Rural, financiado por el Banco Mundial y vigente entre
julio de 1997 y julio de 2005, tuvo por objetivo “combatir la pobreza, la degradación de los
recursos naturales y el éxodo rural, aumentando la capacidad productiva y mejorando la
calidad de vida de la población rural”.94 Una de las estrategias de este programa fue la
elaboración participativa, y con el apoyo de las entidades de ATER, de proyectos de
infraestructura o para aumentar la capacidad productiva de un grupo de agricultores, previa
discusión de los mismos en los CMDRs. Posteriormente, se liberaban los recursos solicitados
a través del agente financiero del estado, el Banco del Estado de Rio Grande do Sul
(BANRISUL). Gran parte del monto del crédito estaba subsidiado por el Banco Mundial y
94 http://200.198.161.130/rsrural/, consultado el 05/02/2010.
102
por el gobierno estadual y el porcentaje restante constituía un crédito. Si bien son notorias las
diferencias entre este programa y el PRONAF, la operatoria era similar.
A partir de la Constitución de 1988, se incentivó la creación de fondos municipales
de apoyo al desarrollo rural, a través de los cuales se destinaban recursos al financiamiento de
emprendimientos de agricultores familiares.95 Generalmente, estos créditos eran de bajo
monto y se asociaban a necesidades puntuales e inmediatas de los municipios. Resulta
comprensible y esperable que los fondos municipales tuviesen una mayor flexibilidad y
capacidad de reacción ante una determinada circunstancia, aunque una menor disponibilidad
de recursos.
Dado que en RS existían cerca de 380.000 agricultores familiares en el año 2006 con
diversas situaciones y necesidades, la coexistencia de diversas herramientas de política era
factible, sin que fuesen necesarias intensas relaciones entre los responsables o ejecutores de
esas herramientas para evitar superposiciones. Además, la mayor carga de trabajo en la
implementación de las líneas de crédito recayó sobre las organizaciones sociales, organismos
públicos de ATER y las entidades financieras, lo que implicó que las relaciones entre las
distintas esferas gubernamentales dentro del PRONAF no fuesen muy estrechas ni
frecuentes.
Puede inferirse que para implementar las líneas de crédito para los agricultores
familiares fue fundamental el accionar de la EMATER/RS y el vínculo conformado por las
organizaciones sociales u organismos de ATER y las entidades financieras.
Las organizaciones sociales, no sólo consiguieron trabajar junto con el BB, sino que
en el interior o alrededor de ellas se consolidó un entramado de relaciones entre diversas
organizaciones para defender y conquistar el acceso a distintos derechos para sus asociados o
representados. Estas organizaciones estaban compuestas por STRs y, a la vez, asociados a
95 En el marco de la investigación, se tuvo la oportunidad de visitar el municipio de Osorio y constatar la existencia del Fondo de Apoyo al Desarrollo de los Pequeños Establecimientos Rurales. http://www.leismunicipais.com.br/cgi-local/showinglaw.pl, consultado el 05/02/2010.
103
cooperativas de técnicos y de crédito, entre otras. Asimismo, estas organizaciones nacionales
tuvieron una importante presencia o surgieron en RS. El Cuadro 7 resume algunas de estas
relaciones.
Cuadro 7: Entramado institucional de las organizaciones sociales
Organización
Nacional
Organización
en RS
Organización
sindical u otras
Cooperativas de
técnicos o ATER
Cooperativa de
Crédito
CONTAG FETAG/RS STRs Bansicredi
CUT FETRAF/RS STRs Coopertec Cresol
ANPA MPA Grupos de Base y
Coordinaciones
Cooperativa de
Producción y
Comercialización
Campesina y
COOPERBIO
Crehnor
Fuente: Elaboración propia.
Ese entramado le permitió a las organizaciones sociales su participación en la
implementación del PRONAF. De ese modo, las organizaciones sociales pudieron realizar
las emisiones de DAPs (STRs), la prestación de asistencia técnica (cooperativas de técnicos) y
la operación de las líneas de crédito del PRONAF (cooperativas de crédito). Todo ello,
además de trabajar junto al BB.
Siendo las organizaciones sociales el principal actor social involucrado en la
implementación del PRONAF, y el estado federal la principal esfera pública comprometida
en el diseño del programa, a través del vínculo entre ambos actores se puede analizar la
existencia de sinergia estado-sociedad, y la relacion de ésta con el diseño del programa.
4.4. Relación entre las organizaciones sociales y el estado federal en RS
104
En el marco del PRONAF, la relación entre el estado federal y las tres principales
organizaciones sociales vinculadas a la temática de la agricultura familiar en RS ha sido una
relación donde existieron beneficios e influencias mutuas. Si bien los beneficios y las
influencias están íntimamente correlacionados, es importante explicarlos y ejemplificarlos por
separado para mejorar la comprensión de cada uno de ellos y, posteriormente, describir una
situación donde ambos coexisten. En forma resumida:
� La influencia entre ambos actores se evidencia en el proceso de surgimiento del
PRONAF y de algunas organizaciones sociales.
� Los beneficios mutuos pueden distinguirse en los resultados que obtuvieron ambos
tipos de actores gracias a la implementación del PRONAF.
� El proceso de elaboración y puesta en marcha del Plano Safra simboliza la presencia
en simultáneo de beneficios e influencia mutua.
En términos de influencias, dos de las tres organizaciones sociales vinculadas a la
temática de la agricultura familiar más importantes en RS (y probablemente en todo el país)
se generaron casi en simultáneo con la creación del PRONAF. En otras palabras, el MPA –
vinculado al MST- surgió en 1996 en RS y en 1997 se creó la FETRAF en el estado de Santa
Catarina; comenzando en 2001 sus actividades en RS. Esto indica que, si bien existía una
importante tradición de organización social anterior al PRONAF representada por la
FETAG/RS –la tercera organización-, surgieron nuevos actores sociales en el contexto de la
creación del programa.
Aunque no puede afirmarse que exista una relación de causalidad entre la creación
del programa y de las organizaciones, sí es posible destacar la presencia de una mutua
influencia. Por un lado, el PRONAF surgió ante una demanda de las organizaciones sociales
ya existentes (CONTAG) e incipientes (MPA). Por otro lado, una vez establecido el
PRONAF, su filosofía y contenidos plasmaron nuevas concepciones en materia de
105
agricultura familiar, las cuales coadyuvaron a la creación de nuevas organizaciones sociales y
las señaló como actores involucrados en la implementación del programa.
Según se describió a lo largo de este capítulo, en RS las tres organizaciones tuvieron
una presencia destacada, con diferencias en sus concepciones, posiciones y estrategias. La
FETAG/RS ha sido más conservadora en sus posturas, si bien ha reivindicado los derechos
de sus representados y les ha brindado diversos servicios, su participación en la
implementación de políticas públicas ha sido más moderada. En ese contexto, la
FETRAF/RS buscó edificar una alternativa mucho más cercana a la problemática de la
agricultura familiar en particular, más contestataria y de mayor dinamismo. Por último, el
MPA como organización vinculada al MST procuró construir una estrategia más combativa
que la que la de la FETRAF y la FETAG. Se orientó a defender –principalmente- los
intereses de los agricultores que pertenecían a los asentamientos del MST.
Mientras que ambas federaciones congregaron a varios sindicatos de trabajadores
rurales, cooperativas y asociaciones, el MPA optó por una estrategia de organización
diferente. El MPA se fundó mediante grupos de base que reunían a varias familias de una
comunidad y a partir de ellas se conformaron coordinaciones en el nivel local, municipal,
regional, estadual y nacional.
No obstante, el diseño del PRONAF incluyó una diversidad de herramientas e
incentivos financieros que fueron capaces de motivar a las tres organizaciones sociales a
participar en el programa y a interactuar entre ellas, a pesar de sus diferencias. Además, el
reconocimiento que hizo el programa de las organizaciones incidió en el reconocimiento que
los demás actores –tanto públicos como privados- hicieron de ellas.96 Por otra parte, la
diversidad de organizaciones fue modificando constantemente las líneas de crédito del
96 Esto quedó demostrado en ámbitos como el Consejo Técnico Administrativo de la EMATER/RS, donde participaron las tres organizaciones sociales.
106
programa97, así como también, fue capaz de impulsar la creación de nuevas políticas
asociadas al PRONAF como el Programa de Adquisición de Alimentos y la Política Nacional
de ATER. Cierto es que el diseño inicial realizado por el estado federal influyó en la decisión
de las organizaciones –más allá de sus diferencias- de formar parte de la política y, a la vez, la
diversidad de estas influyó a su vez sobre las características y variedad de líneas de crédito.
En términos de beneficios mutuos, por un lado, el estado federal legitimó a las
organizaciones sociales como gestoras, incrementando de ese modo el número de
beneficiarios de sus políticas a través del accionar de las mismas. Por otro lado, las
organizaciones tuvieron acceso a herramientas de política que pusieron al servicio de los
agricultores familiares, lo cual reforzó su vínculo con ellos y validó su capacidad de gestión.
Dentro de la implementación, la emisión de la DAP o la prestación de servicios
de ATER, el reconocimiento de la idoneidad de los STRs u otros actores relacionados con
las organizaciones sociales para realizar ambas funciones, previo cumplimiento de
determinados requisitos dispuestos por la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF), benefició
a las organizaciones al permitirles compartir un espacio con los organismos públicos de
ATER. Otra lectura de esta situación permite inferir que el resultado fue un aumento de la
capacidad operativa en determinadas funciones de interés público, como el registro de los
agricultores familiares y su capacitación o disponibilidad de asistencia técnica, sin que ello se
tradujese en un aumento de la estructura pública.
El proceso de elaboración del Plano Safra, simboliza la coexistencia de beneficios e
influencia mutua entre el estado federal y las organizaciones sociales. Cabe recordar que el
estado federal brasileño, en su legislación y en sus estrategias, registró a las organizaciones
sociales como actores legítimos que representaban a las demandas y las propuestas de los
agricultores familiares en materia de política agrícola. Este proceso ha permitido a las
organizaciones reforzar su acercamiento a los agricultores en un marco de construcción de 97 Ya fue establecido anteriormente que a fines de 2008, más allá de las líneas tradicionales, existían las siguientes líneas: Joven, Mujer, Floresta, Agroecológica y Agroindustria, entre otras.
107
propuestas para satisfacer sus demandas y les brindó la certeza de que estas propuestas
lleguen al gobierno federal.
En otras palabras, la relación entre las organizaciones sociales y el estado
federal puede analizarse a la luz de la definición de sinergia estado-sociedad de Peter
Evans. La construcción anual del Plano Safra atestiguó la presencia del enraizamiento, es
decir, de puntos de conexión que le permiten al estado entrar en contacto directo con las
necesidades y las propuestas por parte de los ciudadanos. El estado federal conservó su
capacidad de decisión, previo acercamiento a las organizaciones sociales y debate sobre sus
demandas y propuestas. Esto es muy importante porque dadas las dimensiones de Brasil, le
permitió al estado federal adecuar sus herramientas según las diferentes necesidades.
Asimismo, en procesos como la gestión de la DAP y la prestación de servicios de
ATER fue posible visualizar la complementariedad y el apoyo que existe entre las
organizaciones sociales y el estado federal, es decir, la división de tareas y las propiedades
contrastantes de ambos tipos de actores.
La complementariedad entre ambos actores se evidenció en la diferenciación de
roles, tareas y características. El estado federal tuvo el rol exclusivo de legislar, establecer las
fuentes de financiamiento de las líneas de crédito, los mecanismos de coordinación y los
incentivos financieros y normar las actividades que se realizaron en el marco de la
implementación del programa; mientras que su presencia en terreno se limitó a la figura de la
delegación. Las organizaciones sociales tuvieron un rol vinculado a la implementación del
programa, trabajaron directamente con los agricultores familiares y contaron con una amplia
presencia en los distintos municipios del estado.
Por último, es necesario resignificar el surgimiento y la consolidación de
organizaciones sociales en el marco del proceso de creación e implementación del PRONAF.
Tal como estableció Peter Evans, el concepto de sinergia estado-sociedad proclama que, aún
en países donde no existe una sólida estructura pública weberiana y un capital social abundante
108
y distribuido homogéneamente, las sinergias son posibles. Esto se evidenció dentro del
PRONAF, ya que el programa no contó en sus inicios con una estructura pública adecuada a
sus herramientas. De hecho, funcionaba dentro del MAPA y, a tres años de su creación, fue
transferido al flamante MDA, el cual nunca contó con una designación de cargos de acuerdo
a sus funciones.
En términos de sociedad civil, ya se expresó que existían organizaciones sociales
antes de la creación del PRONAF, sobre todo en RS existía una dotacion inicial de capital
social importante. No obstante, el programa impulsó la creación de nuevas organizaciones,
es decir, desde el estado federal se apoyó fuertemente la construcción de capital social,
demostrándose que puede superarse la falta de este. Y de hecho, las organizaciones más
recientes ya han cumplido más de una década, lo que demuestra que esta construcción se ha
consolidado con los años.
Resumiendo, el presente capítulo brindó una caracterización general de RS y
enfatizó la descripción de los procesos de ocupación territorial en el estado y la relevancia de
los agricultores familiares. Luego, se analizaron las características, trayectoria y actividades de
los actores (gubernamentales, representantes de los agricultores familiares, prestadores de
servicios de ATER –públicos y privados-, financieros y consejos) que conformaron la red de
implementación de las líneas de crédito para los agricultores familiares en RS.
Posteriormente, se analizó la implementación de las líneas de crédito en RS,
enfatizándose sobre la relación que se estableció entre los actores, en el marco de los
mecanismos de coordinación y los incentivos financieros instaurados en el PRONAF, los
cuales fueron explicitados en el capítulo anterior. Por último, se realizó un análisis de la
relación que se vislumbró entre las organizaciones sociales y el estado federal desde la
perspectiva de los beneficios e influencia mutua y de sinergia estado-sociedad de Peter
Evans. Claramente, esa relación estuvo influida por lo establecido en el marco del diseño del
programa.
109
En pocas palabras, el diseño, los actores y las relaciones entre ellos fueron las
variables que dieron forma y facilitaron implementación del PRONAF en RS y que guiaron
la presente tesis. Sobre esto se profundizará en las conclusiones.
110
Capítulo 5 – Conclusiones
La presente tesis se propuso analizar los factores que posibilitan y viabilizan la
implementación de una política pública, cuando existen diversos actores públicos y privados
involucrados en ella. Para ello, se estudió el PRONAF, un programa brasileño de promoción
del desarrollo de los agricultores familiares que surgió en 1996, luego de masivas e históricas
movilizaciones sociales en gran parte del país. De acuerdo con la Constitución de 1988, este
programa se encuadró dentro de una de las competencias comunes a las distintas esferas
gubernamentales. Además, según el decreto fundacional del programa, dos de sus directrices
buscaron la participación de los agricultores familiares y de sus representantes en las
decisiones e iniciativas del programa y la promoción de asociaciones entre los poderes
públicos y el sector privado para el desarrollo de las acciones previstas. Es decir, dentro del
programa se propició y produjo la interacción de múltiples actores públicos y privados.
Para llevar a cabo el análisis de los factores que permitieron la implementación del
PRONAF, se estudió el caso de RS y la operatoria de las líneas de crédito para agricultores
familiares. Se eligió esta línea de acción porque era la demanda más urgente de los
agricultores familiares, por la relevancia que tuvo dentro del programa en términos de
recursos destinados y de operaciones realizadas y por el desafío que representaba su
implementación dado lo diverso y numeroso del universo de los agricultores familiares. El
estado de RS se consideró apropiado debido a su marcada tradición agropecuaria y porque
los agricultores familiares tenían gran relevancia en términos sociales y económicos para el
estado, lo que se tradujo en un mayor volumen de operaciones del PRONAF llevadas a cabo
en ese estado.
Las preguntas que guiaron este estudio se relacionaron con la relevancia del diseño
de la política pública (particularmente de los mecanismos de coordinación y de los
111
incentivos financieros), el análisis de la interacción de los actores públicos y privados y
los cambios en los roles y responsabilidades de cada uno de ellos en un proceso de
implementación de política pública.
Esas preguntas fueron pertinentes para el caso seleccionado porque la presencia,
trayectoria y cobertura territorial de sólidas organizaciones sociales en RS, del organismo
público de asistencia técnica y de las entidades bancarias o financieras públicas o privadas
posibilitó abordar el análisis de la interacción entre los actores en la implementación del
programa. Por otro lado, la implementación temprana y sostenida en el tiempo del programa
en ese estado permitió analizar la existencia de cambios en los roles y responsabilidades de
los actores en el marco de las interacciones propias de la red.
A lo largo de la tesis, se intentó hacer un recorrido que pudiera demostrar la
importancia del diseño como proceso que contempló la diversidad de actores y situaciones
y consecuentemente, se generaron instrumentos de política acordes a esa diversidad. El
diseño del PRONAF admitió que las actividades inherentes a la operatoria de las líneas de
crédito fuesen realizadas por múltiples actores, de acuerdo al entramado institucional propio
de cada estado o municipio. A su vez, permitió la existencia de un abanico de líneas según las
distintas situaciones productivas, sociales y geográficas de los agricultores familiares.
Tal como se estableciera, Brasil cuenta con una larga trayectoria de apoyo a la
producción agropecuaria, apoyo que se consolidó con la creación del Sistema Nacional de
Crédito Rural en 1965. Sin embargo, hasta el surgimiento del PRONAF, el acceso de los
agricultores de menor escala a las herramientas de apoyo a la producción como el crédito fue
escaso porque esas herramientas no contemplaban las especificidades de los agricultores
familiares.
El diseño del PRONAF fue decisivo al consolidar una definición de agricultor
familiar, reflejar la diversidad de situaciones de los agricultores familiares y detallar
mecanismos de modificación o adaptación de las herramientas del programa ante cambios en
112
las necesidades de los agricultores; además de modificar las reglas de juego para los actores
involucrados en su implementación, principalmente para los actores financieros (bancos
comerciales) y sobre todo para el Banco de Brasil.
De no haberse establecido condiciones diferenciadas para los agricultores familiares,
probablemente el PRONAF hubiese replicado lo que sucedió con otras herramientas de
acceso al crédito previas a ese programa: sólo fueron de utilidad y estuvieron disponibles
para agricultores de carácter patronal o comercial.
Al mismo tiempo, el diseño del PRONAF incluyó mecanismos de coordinación tales
como los consejos, los cuales, propiciaron el conocimiento mutuo, el surgimiento de
vínculos y la interacción entre los actores. Por su parte, los incentivos financieros
establecidos en el programa impulsaron una mayor participación de las organizaciones
sociales en el proceso de implementación.
En síntesis, el diseño del programa fue fundamental para sentar las bases de un
accionar en conjunto entre diversos actores y la construcción de relaciones entre ellos. Si
bien los mecanismos de coordinación orientados a crear espacios de participación social
fueron importantes como ámbitos de construcción de relaciones y confianza entre los
actores, la ingeniería financiera reflejada en los incentivos financieros instituidos fue de
mayor criticidad a la hora de garantizar la implementación de las líneas de crédito. Esto se
justifica en que sin la fijación del origen de los recursos, la canalización -principalmente- a
traves del Banco de Brasil, la remuneración por los servicios de asistencia técnica y extensión
rural y las condiciones diferenciadas del crédito destinado a los agricultores familiares, los
actores no habrían logrado alinear sus intereses y trabajar en conjunto en la implementación
de las líneas de crédito del PRONAF.
En RS, el grado de organización de los agricultores que existía antes de la puesta en
marcha del PRONAF se evidenció a través de la trayectoria, la presencia territorial y el
entramado de relaciones entre distintas organizaciones sociales vinculadas al sector. Todos
113
ellos fueron atributos y características muy significativos para el logro de la implementación,
junto con la solidez y permanencia del trabajo realizado por el organismo público de
asistencia técnica y extensión rural y la presencia del Banco de Brasil en el estado.
Dada la conjunción de este entramado social y el diseño del programa, se verificó
que los actores participaron e interactuaron en el marco de la implementación del
PRONAF, reconociendo su interdependencia pero sin desconocer la existencia de
diferencias en materia de intereses, criterios e ideologías, entre otras.
Adicionalmente, el diseño del PRONAF, al ser proclive a la inclusión de múltiples
actores en su implementación, también impulsó la aparición de nuevas organizaciones en RS.
Asimismo, el proceso de introducción de cambios en la política agrícola brasileña –y por
ende en el PRONAF- conocido como Plano Safra legitimó a las organizaciones, tanto a las de
mayor trayectoria como a las más recientes.
Para caracterizar las relaciones construidas en el marco de la implementación del
PRONAF y analizar el rol del estado como responsable del diseño y del resto de los actores
como participantes del proceso de diseño e implementación del programa se utilizó el
concepto de sinergia estado-sociedad de Peter Evans. Fue posible verificar un
enraizamiento del estado federal y una complementariedad entre éste y las
organizaciones sociales. En ese contexto hubo ciertos cambios en los roles de algunos
actores.
El rol del estado federal estuvo más asociado al establecimiento de las normativas y
la generación de espacios de interacción que a la implementación directa del programa. El rol
de las organizaciones sociales se extendió más allá de la reivindicación de los derechos o las
demandas de sus representados para asociarse fuertemente a la implementación de las
herramientas del programa, en conjunto con otros actores. También puede mencionarse que
el EMATER/RS profundizó su rol como brazo ejecutor de políticas públicas federales, en
este caso.
114
Resumiendo, la presencia, experiencia, trayectoria y cobertura territorial que las
organizaciones sociales poseían antes del surgimiento del PRONAF en RS fueron muy
importantes a la hora de viabilizar la implementación del programa en el estado. No
obstante, el diseño, al incluir mecanismos de coordinación e incentivos financieros que
contemplaron diversas realidades y factibles de ser modificados periódicamente, permitió
crear y legitimar nuevas organizaciones, y a la vez, potenciar esas cualidades de los actores.
Dicho de otro modo, dentro de los mecanismos de coordinación y los incentivos financieros
se incluyeron dispositivos que, no sólo fueron proclives a incluir la participación de las
organizaciones sociales preexistentes, sino que también impulsaron la creación de nuevas
organizaciones.
En otras palabras, la interacción entre determinados mecanismos de coordinación e
incentivos financieros incluidos en el diseño y ciertas características y atributos de los actores
demostró ser fundamental en el logro de la implementación de las herramientas del
programa, lo cual constituye el principal argumento de esta tesis. Se espera entonces que, el
análisis aquí realizado pueda ser de utilidad para otros programas que se desarrollan en un
marco interorganizacional y que promueven la participación social.
Por último, es justo señalar dos interrogantes que se plantean a partir de aquí y que
podrían constituir líneas de investigación a futuro. Por un lado, dentro de los mecanismos de
coordinación establecidos en el programa, los consejos en el ámbito estadual y municipal
tuvieron muy poca relevancia. Esos consejos no se consolidaron como mecanismos de
cogestión público-privado, sino que, en términos generales, su rol estuvo acotado a la
promoción del diálogo e intercambio de opiniones y visiones entre los actores. Sin embargo,
según especialistas consultados y lo que se vislumbró durante el estudio de campo, las
cámaras técnicas (las cuales abordan temáticas específicas y funcionan dentro de los
consejos) han tenido una mayor capacidad propositiva y funciones más estructuradas y
concretas que los consejos. Sería interesante abordar si esto ha tenido que ver con
115
particularidades propias del diseño, del funcionamiento de los consejos o del diferencial de
poder de cada actor.
Por otro lado, diversos estudios han demostrado que el PRONAF ha sido una
herramienta cuyos principales beneficiarios han sido los agricultores familiares con mayor
grado de capitalización. Ellos representaban cerca de un 34% del total de los agricultores
familiares, según los datos y la definición establecida por el trabajo FAO/INCRA. Es decir, a
pesar de haberse logrado una implementación satisfactoria, las herramientas del programa no
estuvieron al alcance de la mayoría de los agricultores familiares brasileños. Cabe preguntarse
si esto obedece a la propia definición de las líneas de crédito del PRONAF -es decir, a la falta
de herramientas o a que estas son inapropiadas- o a que los mecanismos de coordinación y
los incentivos financieros no logran vincular el conjunto de actores que participan en la
operación de la política con todos sus potenciales destinatarios.
116
Anexo 1: Actores y Funciones según Decreto N° 1.946
Nivel Actor Funciones
Intend
encia
Instituir el CMDR y el Plan Municipal de Desarrollo Rural (PMDR) en su
ámbito.
Participar del CMDR y de la ejecución, acompañamiento y fiscalización de
las acciones incluidas en el PMDR.
Celebrar acuerdos, convenios y contratos en el ámbito del PRONAF.
Aportar las contrapartidas de su competencia.
Promover la divulgación y articular el apoyo político e institucional para el
PRONAF.
Con
sejo M
unicipal de Desarro
llo R
ural
Integrado por representantes del poder público, de los agricultores familiares y de las
entidades asociadas, inclusive las vinculadas a la protección del medioambiente.
Analizar la viabilidad técnica y financiera del PMDR, su grado de
representatividad de las necesidades y prioridades de los agricultores
familiares.
Aprobar en primera instancia el apoyo del PRONAF a proyectos incluidos
en el PMDR, relatando el plan a la Secretaría Ejecutiva Estadual del
PRONAF.
Negociar las contrapartidas de los agricultores familiares, de la Intendencia
Municipal, del Estado y de los demás socios involucrados en la ejecución del
PMDR.
Fiscalizar la aplicación de los recursos del PRONAF en el municipio.
Dialogar con las unidades locales de los agentes financieros con vistas a
solucionar eventuales dificultades en la concesión de financiamientos a los
agricultores familiares, relatando al Consejo Estadual del PRONAF los casos
no solucionados.
Elaborar y encaminar a la Secretaría Ejecutiva Estadual del PRONAF
pareceres e informes periódicos sobre la regularidad de la ejecución físico-
financiera del PMDR.
Promover la divulgación y articular el apoyo político institucional para el
PRONAF.
Municipal
Agricultore
s Fam
iliares Presentar y priorizar sus demandas.
Participar de la ejecución del PRONAF.
Aportar las contrapartidas de su competencia.
117
Nivel Actor Funciones
Organ
izacione
s de
Agricultores Fam
iliares
Formular propuestas de acción compatibles con las demandas de los
agricultores.
Participar de la elaboración y de la ejecución del PMDR y del
acompañamiento y fiscalización de las acciones del PRONAF.
Celebrar y ejecutar acuerdos, convenios y contratos con órganos de la
administración pública y con socios privados.
Aportar las contrapartidas de su competencia.
Entidad
es
asoc
iada
s al
prog
rama
Participar en la elaboración y ejecución del PMDR dentro de su área de
actuación específica.
Aportar las contrapartidas de su competencia.
Colaborar en la elaboración de informes de ejecución físico-financiera del
programa.
Estadual
Gob
iern
o estadu
al
Instituir en su ámbito el Consejo Estadual del PRONAF y su Secretaría
Ejecutiva.
Participar de la ejecución, del acompañamiento y de la fiscalización del
programa en el ámbito estadual.
Celebrar acuerdos, convenios y contratos con órganos de la administración
pública y con socios privados.
Aportar las contrapartidas de su competencia.
Promover la divulgación y articular el apoyo político institucional para el
PRONAF.
118
Nivel Actor Funciones
Con
sejo E
stad
ual
Integrado por representantes en el ámbito estadual del poder público, de las organizaciones
de los agricultores familiares y de las entidades asociadas, inclusive las vinculadas a la
proteccion del medioambiente.
Analizar el apoyo del PRONAF a los proyectos incluidos en los PMDR,
relatando los Planes a la Secretaría Ejecutiva Nacional del PRONAF.
Promover la interacción entre el Gobierno Estadual, los Gobiernos
Municipales y las entidades asociadas con el objetivo de obtener sus
contrapartidas en los PMDR.
Acompañar y evaluar la ejecución del PRONAF en el ámbito estadual
Elaborar propuestas de políticas públicas a ser encaminadas a los órganos de
la administración estadual y federal.
Dialogar con las unidades administrativas estaduales de los agentes
financieros con vistas a solucionar eventuales dificultades en el nivel
municipal en la concesión de financiamientos a los agricultores familiares,
relatando al Consejo Nacional del PRONAF los casos no solucionados.
Promover la divulgación y articular el apoyo político institucional para el
PRONAF
Secretaría.
Ejecu
tiva Estad
ual Analizar los PMDR y relatarlos al Consejo Estadual del PRONAF.
Implementar las decisiones del Consejo Estadual del PRONAF.
Monitorear y evaluar la ejecución de los PMDR, relatándolos al Consejo
Estadual.
Emitir pareceres técnicos.
119
Nivel Actor Funciones
Secretaría E
jecu
tiva Naciona
l
Ejercida por el Ministerio de Agricultura y Abastecimiento y comandada por un
Secretario Ejecutivo Nacional designado por el ministro.
Implementar las decisiones del Consejo Nacional del PRONAF.
Analizar y aprobar el apoyo del PRONAF a proyectos contenidos en el
PMDR.
Proponer las normas operativas del programa.
Promover estudios con el objeto de adecuar las políticas públicas a las
necesidades de los agricultores familiares.
Elaborar la propuesta de programación físico-financiera anual del PRONAF,
monitorear y evaluar su ejecución, relatando al Consejo Nacional.
Recibir pedidos, preparar acuerdos, convenios y contratos y promover la
liberación de recursos para el financiamiento de los proyectos aprobados en
el ámbito del PMDR.
Promover la divulgación y articular el apoyo político institucional para el
PRONAF.
Fed
eral
Con
sejo N
aciona
l
Integrado por el Secretario Ejecutivo del Ministerio de Agricultura y Abastecimiento, que
será su presidente, un representante del Ministerio de Planeamiento y Presupuesto, de
Hacienda, de Trabajo, de la Secretaría Especial de Políticas Regionales del Ministerio de
Planeamiento y Presupuesto, de la Secretaría Ejecutiva del Programa Comunidad
Solidaria. También podrán integrar el Consejo un representante del Foro de los Secretarios
Estaduales de Agricultura, de la CONTAG, de la Organización de Cooperativas
Brasileras y de la Asociación Brasilera de Entidades Estaduales de Asistencia Técnica y
Extensión Rural.
Aprobar su reglamento interno.
Definir las directrices nacionales para el PRONAF.
Proponer la adecuación de las políticas públicas a las necesidades de la
agricultura familiar.
Recomendar normas operativas para el programa.
Identificar fuentes de recursos para el PRONAF.
Recomendar criterios para la ubicación y aplicación de recursos.
Aprobar la programación físico-financiera anual del PRONAF y apreciar los
informes de ejecución vinculados.
Examinar estudios de evaluación del PRONAF y proponer
recomendaciones.
120
Nivel Actor Funciones
Deleg
acione
s Fed
erales de
Agricultura
Asesorar a los Estados, Intendencias Municipales, organizaciones de
productores familiares y entidades asociadas en los procedimientos para la
celebración de convenios en el ámbito del PRONAF con el Ministerio de
Agricultura y Abastecimiento y en la implementación.
Fiscalizar la aplicación de los convenios referidos en el punto anterior.
Emitir pareceres técnicos sobre la ejecución de los convenios referidos
anteriormente.
Promover la divulgación y articular el apoyo político institucional para el
PRONAF.
Entidad
es aso
ciad
as a nível
nacion
al.
Participar junto con la Secretaría Ejecutiva Nacional del PRONAF de
estudios y debates con el objeto de adecuar las políticas públicas a la realidad
socioeconómica de los agricultores familiares.
Movilizar recursos financieros, materiales y humanos en sus respectivas áreas
de actuación para el apoyo a las acciones del PRONAF.
Participar de la operacionalización, acompañamiento y evaluación del
programa, según sus atribuciones y aptitudes institucionales.
Movilizar y orientar sus unidades estaduales y municipales en el sentido de
integrarlas en la operacionalización de los PMDRs.
Fuente: Elaboración propia en base a Decreto N° 1946.
121
Anexo 2: Origen
de los recu
rsos prestados – 2008*
Costeo
Inversión
Total
En porcen
taje
RS – 2008
Contratos
Valor (en m
ill. de
reales)
Contratos
Valor (en m
ill.
de reales)
Contratos
Valor (en m
ill.
de reales)
% del total de
contratos
% del total
colocado
FAT
3.27
1 29
,4
22.326
35
4 25
.597
38
3,3
8,8
16,2
Exigibilid
ades B
ancarias
69.731
53
0,5
3 0,05
69
.734
53
0,6
23,9
22,5
Libreta de Aho
rro Rural
150.73
9 83
8,3
29.231
48
9,4
179.97
0 1.32
7,7
61,7
56,3
Otros
13
.127
70
,1
3.21
6 47
16
.343
11
7,2
5,6
5,0
Total R
S
236.86
8 1.46
8.3
54.776
89
0,4
291.64
4 2.35
8,8
100,0
100,0
Costeo
Inversión
Total
En porcen
taje
Brasil – 2008
Contratos
Valor (en m
ill.
de reales)
Contratos
Valor (en m
ill.
de reales)
Contratos
Valor (en m
ill.
de reales)
% del total de
contratos
% del total
colocado
FAT
15.610
13
0,5
65.904
71
3,9
81.514
84
4,4
8,3
11,4
Exigibilid
ades B
ancarias
149.40
6 1.26
3,70
5.66
8 19
8,3
155.07
4 1.46
1,90
15
,8
19,8
Libreta de Aho
rro Rural
514.87
5 3.03
8,80
11
1.11
5 1.65
8,30
62
5.99
0 4.69
7 63
,6
63,5
Otros
58
.572
20
5,2
63.154
18
4 12
1.72
6 38
9,2
12,4
5,3
Total B
rasil
738.46
3 4.63
8 24
5.84
1 2.75
5 98
4.30
4 7.39
3 10
0,0
100,0
*No se in
cluy
en con
tratos
celeb
rado
s y recu
rsos
pro
venien
tes de
FCO, F
NE y FNO dad
o qu
e no
ope
ran en
RS
Fue
nte: E
labo
ración
pro
pia en
base a Anu
ario de Crédito R
ural 200
8.
122
Apéndice metodológico
A los fines de realizar el estudio de caso fue necesario realizar un exhaustivo análisis
de la legislación vinculada a la temática. A continuación, se citan principales materiales
consultados:
Cuadro 8: Legislación y reglamentos consultados
Tema Tipo de legislación, número y fecha Contenido
Medida Provisoria Nº 1.999 del 13 de
enero de 2000.
Dispone la creación del MDA.
MDA
Decreto Nº 3.338 del 14 de enero de
2000.
Dispone sobre la estructura del MDA.
Ley Nº 4.829 del 5 de noviembre de
1965.
Institucionaliza el Crédito Rural.
Manual de Crédito Rural de julio de
2008.
Especialmente el capítulo 10, dispone
sobre la implementación del PRONAF.
Crédito
Rural
Anuario Estadistico de Crédito Rural
2008
Estadisticas sobre financiamiento al sector
rural
Decreto Nº 1.946 del 28 de junio de
1996.
Crea el PRONAF y otras previdencias.
Decreto Nº 3.991 del 30 de octubre de
2001.
Dispone sobre el PRONAF y otras
previdencias.
PRONAF
Resolución N° 3.467 del 2 de julio de
2007.
Altera las reglas del PRONAF e instituye
una línea de crédito dentro del mismo.
CNDR
Decreto Nº 3.200 del 06 de octubre de
1999.
Establece la creación, composición,
estructuración, competencias y
funcionamiento del CNDR.
CNDRS Decreto N° 3.508 del 14 de junio de
2000.
Dispone la transformación del CNDR en
CNDRS.
DAP Ordenanza N° 47 del 26 de noviembre
de 2008.
Establece condiciones y procedimientos
para la emisión de las declaraciones y los
sujetos idóneos para realizar la tarea.
Agricultura
Familiar
Ley N° 11.326 del 24 de julio de 2006. Establece las directrices para la
formulación de la Política Nacional de
Agricultura Familiar y Emprendimientos
Familiares Rurales.
123
Tema Tipo de legislación, número y fecha Contenido
Ley Agrícola Nº 8.171 del 17 de enero
de 1991.
Dispone sobre la política agrícola.
Plano Safra para la Agricultura Patronal o
Comercial 2008/09.
Dispone sobre las herramientas de
política agrícola para la campaña
siguiente.
Política
Agrícola
Plano Safra para la Agricultura Familiar
2004/05, 2007/08 y 2008/09.
Dispone sobre las herramientas de
política agrícola para la campaña
siguiente.
ATER Ordenanza N° 10 del 11 de agosto de
2005.
Sobre Registro Entidades capaces de
prestar servicios de ATER en el marco del
PRONAF.
Consejo
Estadual
del
PRONAF
en RS
Reglamento interno del Consejo Estadual del PRONAF de Rio Grande do Sul.
Fuente: Elaboración propia.
El análisis de la legislación se complementó mediante la realización de entrevistas
semiestructuradas y la asistencia a diversos eventos en RS durante el segundo semestre de
2008. El cuadro 9 detalla las organizaciones a las que se entrevistaron. En total, se llevaron a
cabo 17 entrevistas.
Cuadro 9: Entrevistas realizadas
Tipo institución Nombre Fecha Número de
Entrevistas
Académica Post graduação em
desenvolvimento rural- UFRGS
19/09/2008 1
Académica Postgrado em
Desenvolvimento Rural –
UFPel
16/10/2008 1
Gubernamental Delegación MDA en RS 25/09/2008,
10/10/2008,
4
124
24/10/2008 y
04/12/2008
Gubernamental Secretaria Ejecutiva Estadual
del PRONAF en RS
27/10/2008 1
Gubernamental Asamblea Legislativa 24/10/2008,
15/11/2008 y
19/11/2008
3
Asistencia Técnica y
Extensión Rural
EMATER 25/11/2008 y
03/12/2008
2
Movimento Social FETRAF RS 15/10/2008 2
Movimento Social FETAG RS 01/12/2008 1
Movimento Social MPA 09/12/2008 1
Entidad financiera Banco de Brasil 05/12/2008 1
Fuente: Elaboración propia.
El cuadro 10 detalla los eventos académicos, las reuniones y los viajes en los que se
participó.
Cuadro 10: Participación en eventos
Tipo de
evento
Detalle Fecha
Título: Oportunidades, Ruralidade e Pobreza no Rio Grande do
Sul: as relações apresentadas pela abordagem das capacitações nos
municípios gaúchos. Autora: Daniela Dias Kuhn.
20/08/2008
Disertación
de Maestría Título: Fatores que Dificultam o Acesso dos Agricultores
Familiares às Políticas de Crédito Rural: o caso do Pronaf-Crédito
no município de Alegria-RS. Autora: Lúcia Daiane Copetti.
27/08/2008
Disertación
de
Doctorado
Título: A conformação das políticas agrícola e agrária brasileira no
contexto de globalização financeira. Autora: Raquel Lorensini
Alberti.
27/08/2008
Congreso “Democracia en Debate”.
www6.cienciapolitica.ufrgs.br/democraciaemdebate.
03-
05/09/2008
“7 Coloquio de Transformaciones Territoriales”
www.geografia.ufpr.br/7coloquio/home.php.
10-
14/09/2008
Coloquio
II Colóquio Agricultura Familiar e Desenvolvimento Rural
www6.ufrgs.br/pgdr/II_coloquio.html.
26-
28/11/2008
125
Conferencia “Metodología para análise socioterritorial”
www6.ufrgs.br/ppgs/internas/alfa.doc.
16/09/2008
“Políticas Públicas e Cidadania”
http://www.ufpel.edu.br/isp/ppgp/sppc.htm.
13/10/2008
IX Seminário Internacional sobre Agroecologia y X Seminário
Estadual sobre Agroecologia.
25-
27/11/2008
Seminario
Seminário de Agricultura Urbana. 10/12/2008
Cámara Técnica Fundiaria – Consejo Estadual del PRONAF. 28/10/2008
Reunión
Cámara Técnica de Registro de Asistencia Técnica - Consejo
Estadual del PRONAF.
28/10/2008
Exposición Visita a la feria Expo Inter, reúne productores de diversas escalas
y organismos públicos y privados vinculados al sector rural.
www.expointer.rs.gov.br.
07/09/2008
Visita al Campamento, el Asentamiento y el mercado de
comercialización de productos de agricultores vinculados al MST
en Charqueadas (RS), AFUBRA (Asociación de productores de
tabaco), UNISC (Universidad Cooperativa de Santa Cruz do Sul) y
EcoVale (Cooperativa agroecológica).
17/09/2008
Viaje por el
interior de
RS
Participación en la comitiva del Instituto Nacional de Tecnologia
Agropecuaria de Argentina que visitó RS acompañado por el
EMATER/RS.
10-
14/10/2008
Fuente: Elaboración propia.
126
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