cepal panorama de la gestion publica - en la hora de la igualdad

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)

Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina En la Hora de la Igualdad

Alicia Brcena

Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto

Jorge Mttar

Director del ILPES

El Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina es una publicacin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).

El principal responsable del documento es Jorge Mttar, Director del ILPES, y la coordinacin y edicin final estuvieron a cargo de Ricardo Martner, Director Adjunto del ILPES y Marianela Armijo, del rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica del Instituto.

En la preparacin y redaccin de los captulos participaron los siguientes funcionarios del ILPES: Rosario Bello, Jessica Cuadros, Mara Victoria Espada, Ivonne Gonzlez, Alejandra Naser y Juan Francisco Pacheco, y los consultores Heidi Berner, Alicia Leiva, Gerardo Ua y Alejandra Vega. Se agradecen los aportes de los funcionarios del ILPES Eduardo Aldunate y Lucy Winchester, y de los consultores Aranza Fuenzalida y Hctor Oyarce, as como de los participantes de los talleres de preparacin.

Para la elaboracin de este documento se recibi el apoyo de los proyectos de la CEPAL y la Sociedad Alemana de Cooperacin Internacional (GIZ) Macroeconoma equidad y seguridad social, y de la CEPAL y el Banco Mundial LAC Middle Income Governance and Public Management Partnership Facility.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

ILPES-CEPAL Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina

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ndice

Prlogo....................................................................................................... 5 Introduccin .............................................................................................. 9 Sinopsis .................................................................................................... 11 1. El sndrome del casillero vaco: hacia la convergencia

productiva con igualdad ................................................................... 11 2. Una gestin pblica de calidad......................................................... 14 3. Del pacto fiscal a la planificacin para el desarrollo........................ 16 4. Desafos y lecciones aprendidas de la planificacin

para el desarrollo .............................................................................. 17 Parte 1: Un panorama de las finanzas pblica de Amrica Latina ...... 23 1. Los ingresos fiscales......................................................................... 24 2. El gasto pblico ................................................................................ 33 3. Saldos fiscales y deuda pblica ........................................................ 42 Parte 2: La planificacin para el desarrollo......................................... 45 1. Estrategias, planes nacionales de desarrollo y agendas

gubernamentales ............................................................................... 46 2. Medir los resultados de la actividad gubernamental ........................ 53 Parte 3: Sistemas de gestin pblica ..................................................... 60 1. Prcticas y procedimientos presupuestarios ..................................... 61 2. Los marcos fiscales de mediano plazo y la presupuestacin

plurianual.......................................................................................... 68 3. Sistemas Nacionales de Inversin .................................................... 72 4. El Gobierno Electrnico................................................................... 79 5. Sistemas de Administracin Financiera ........................................... 88 6. Sistemas de seguimiento y evaluacin ............................................. 90 Bibliografa.............................................................................................. 95


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Prlogo

Una de las consecuencias para Amrica Latina y el Caribe de la reciente crisis internacional es la consideracin de los resultados del esquema de desarrollo seguido por la regin en el ltimo cuarto de siglo. En esta reflexin participan gobiernos, organismos financieros, instituciones multilaterales, analistas, acadmicos y la sociedad en su conjunto, quienes observan con una mirada de ms largo alcance tanto el pasado como el futuro para identificar caminos ms rpidos y efectivos hacia un desarrollo sostenido e incluyente. En buena medida, esta reflexin es parte central de la propuesta de la CEPAL en La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir1.

Como resultado de lo anterior, se observa una creciente atencin por parte de los actores econmicos y sociales a la recuperacin de elementos olvidados (que hoy adquieren valor) de las polticas pblicas que se dejaron atrs por la preeminencia del Consenso de Washington y que parecen ganar nuevamente el inters de los encargados de formular polticas pblicas. Otra leccin de la crisis es la necesidad de contar con verdaderas polticas de Estado en la regin que recojan una visin de mediano y largo plazo en una macroeconoma orientada no solo a la estabilidad nominal (inflacin, tasa de inters, tipo de cambio), sino tambin con un papel cada vez ms importante en la estabilidad real (producto y empleo, tasas de inters y tipos de cambio para promover el crecimiento), as como lo que parece ser un renovado mpetu de la planificacin para el desarrollo, y las polticas de desarrollo territoriales, incluyentes y centradas en la igualdad de resultados.

1 Vase CEPAL (2010a).


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En Amrica Latina y el Caribe vuelve el debate sobre el valor de la poltica pblica y el papel del Estado en su acepcin ms amplia, as como sobre la importancia del funcionamiento del sector pblico (la gestin pblica) y las instituciones para conducir y enfrentar los asuntos de inters pblico. Se trata de construir visiones de pas con el mayor acuerdo posible y de garantizar la continuidad en el tiempo de las que, por su naturaleza, son polticas de Estado y que, por tanto, trascienden los perodos de gobierno.

En el marco de la democracia, las sociedades latinoamericanas y caribeas se convierten en actores fundamentales para exigir a sus gobiernos una gestin pblica de calidad, eficaz y eficiente, honesta, transparente, que rinda cuentas y que dialogue con la sociedad civil para avanzar hacia la solucin de los grandes problemas nacionales.

La crisis fiscal del mundo desarrollado ha puesto en evidencia la importancia del buen uso de los recursos pblicos as como las dificultades de sostenimiento de los programas sociales y, si bien Amrica Latina y el Caribe no sufri una crisis fiscal como consecuencia de la recesin internacional de 2009, es evidente la fragilidad estructural de los ingresos y las dificultades en muchos pases de la regin para ejercer un gasto pblico de manera eficiente, igualadora y progresiva. Esta es una de las dimensiones de lo que podra ser el renovado papel del Estado, que de inmediato genera una pregunta ms amplia respecto del tipo de Estado que requiere la regin para avanzar en una nueva ruta hacia el desarrollo, de las instituciones nuevas o renovadas que den sustento a los cambios que la sociedad est exigiendo y de las polticas pblicas necesarias para avanzar en el desarrollo y superar las brechas que afectan a la regin.

La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir pone el nfasis en la tarea de aumentar los recursos fiscales, de contar con un gasto pblico ms redistributivo y aumentar la cobertura de los programas con el fin de privilegiar objetivos de crecimiento con igualdad. De hecho, cada vez ms se incluyen metas fiscales de gastos e ingresos en los planes gubernamentales y en las estrategias nacionales de desarrollo, que superan el horizonte de un gobierno y que, por tanto, se orientan a polticas de Estado. La tarea de perfeccionar las bases de la administracin financiera del Estado es parte integrante de un pacto fiscal amplio.

La gestin pblica podra facilitar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes, tanto a nivel central como subnacional, si se disea a partir de ejercicios prospectivos y planes estratgicos, con reglas fiscales de mediano plazo, programacin presupuestaria plurianual, convenios de desempeo, instancias de coordinacin efectiva y sistemas abiertos de evaluacin de planes y programas. El apoyo al fortalecimiento de la institucionalidad en los pases se enfoca desde una perspectiva de planificacin para el desarrollo y busca incidir en la calidad de las polticas pblicas, lo que redunda finalmente en el bienestar de los ciudadanos.

La misin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) es apoyar a los pases en este proceso, abordando el ciclo completo de la gestin pblica, desde su diseo y formulacin, pasando por la programacin fiscal, presupuestaria y de inversiones, hasta el seguimiento y la evaluacin de polticas y programas pblicos en los diferentes niveles institucionales de gobierno: global, territorial, institucional y programtico.

En los ltimos aos, el ILPES ha brindado un apoyo sistemtico en todos los niveles de las intervenciones gubernamentales. Se ha otorgado asistencia tcnica para la elaboracin de estrategias nacionales de desarrollo en los planes de mediano plazo y en los necesarios ejercicios asociados de consistencia macroeconmica y de presupuestacin. Asimismo, y para cerrar el ciclo, se ha puesto especial nfasis en la evaluacin del diseo y la aplicacin de polticas, programas e inversiones pblicas.

En un entorno favorable, de optimismo respecto del crecimiento futuro, con finanzas pblicas mejoradas, pero al mismo tiempo con mltiples brechas por cerrar y caminos por abrir, los Estados y los pases de Amrica Latina y el Caribe deben abordar con decisin el proceso de definicin de prioridades de poltica para enfrentar los desafos futuros. Si este proceso poltico y tcnico es consistente y duradero, los objetivos estratgicos de mediano y largo plazo que se plasman en planes y agendas de gobierno tendrn mayores posibilidades de materializarse y contribuir a la calidad de las polticas pblicas y a la credibilidad


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de los gobiernos. En este marco, es importante para el ILPES analizar, con una primera mirada transversal, el proceso de elaboracin de las visiones de pas y de las estrategias de desarrollo.

Al presentar este Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina, nos interesa destacar los desafos interconectados de las finanzas pblicas, de la gestin pblica y de la planificacin para el desarrollo en Amrica Latina, as como abordar temas que son crticos para la nueva arquitectura estatal en la hora de la igualdad.

La asistencia tcnica directa a los pases, los numerosos seminarios, cursos y talleres de capacitacin realizados y el material elaborado en los ltimos aos han permitido preparar este panorama general del sector pblico y de la planificacin para el desarrollo, que esperamos contribuya al debate sobre el papel del Estado en nuestras economas y sociedades, y a la elaboracin de visiones compartidas en los pases de Amrica Latina y el Caribe.

Alicia Brcena Secretaria Ejecutiva

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)


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Introduccin

En 2004, el ILPES public el Panorama de la gestin pblica2, en cuya primera parte se examinaba el estado de las Finanzas Pblicas en Amrica Latina y la evolucin de los ingresos, gastos, deuda pblica y composicin segn niveles de Gobierno, en una perspectiva de mediano plazo. Este esfuerzo dio lugar posteriormente a la construccin de la base de datos de finanzas pblicas de CEPALSTAT. En su segunda parte, se pasaba revista a las innovaciones presupuestarias en la regin, especialmente en temas emergentes de la poca, como las reglas fiscales, los sistemas nacionales de inversin pblica y la gestin pblica por resultados.

A siete aos de esa publicacin, parece necesario reincidir en el esfuerzo, ante los evidentes y positivos cambios de las finanzas pblicas de los pases de la regin, la consolidacin de los sistemas nacionales de administracin financiera, de inversin pblica y de presupuesto por resultados, y el surgimiento de nuevas iniciativas en la conduccin del Estado, esencialmente vinculadas al renacer de la planificacin global para el desarrollo y a la eclosin de iniciativas de evaluacin de los programas pblicos.

Como impulso tambin de la iniciativa conjunta con el Banco Mundial3, el ILPES presenta este panorama de la gestin pblica con una base de datos asociada, SISPALC (Sistema de Indicadores del Sector Pblico para Amrica Latina y el Caribe), que adems de contener las estadsticas (y sus respectivas metadatas) que se examinan en este documento, aspira a representar un instrumento de apoyo a algunas redes de especialistas que se han creado en la regin4. El informe coincide tambin

2 Vase ILPES (2004). 3 Vase www.ilpes.cl. 4 En el marco del proyecto, se contempla prestar apoyo a la Red de Amrica Latina y el Caribe de Planificacin para el Desarrollo

(REDEPLAN) y la Red de Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (REDSNIP).


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con una publicacin bienal para los pases de la OCDE, Government at a Glance 2009, que apunta a una direccin similar5, la de brindar un panorama cuantitativo y analtico de la transformacin del Estado y de su gestin.

En demasiadas ocasiones el debate se centra en la dimensin cuantitativa (que es sin duda importante a la hora de medir la eficacia de las polticas pblicas de la actividad gubernamental, omitindose la relevancia de los procesos (que es fundamental para apreciar su eficiencia operacional) y muchas veces tambin de los impactos de dichas polticas. Idealmente, se podra elaborar un panorama de la actividad gubernamental separando insumos, procesos y productos, a imagen y semejanza de una clsica funcin de produccin, a lo que se agregan los resultados finales o impactos al final de la cadena de provisin de valor pblico. Esta aproximacin tiene el mrito de ordenar las actividades de Gobierno, de otorgarle el nfasis que se merece a los procesos y de permitir comparar insumos (ingresos o gastos) con productos o resultados. Pero es evidente que los productos del Gobierno son mltiples, complejos y a menudo intangibles, y que los resultados del accionar pblico dependen de una multiplicidad de factores, endgenos y exgenos. No es suficiente desarrollar metodologas de medicin costo-eficiente de los programas pblicos para determinar su relevancia. La pertinencia de una poltica depende de criterios de bienestar social, y por tanto definir esta relacin representa un enorme desafo.

Ante estas dificultades metodolgicas, el Panorama se centra ms bien en una representacin ms universal de las actividades del Estado, con una descripcin, en su primera parte, de las tendencias recientes de las finanzas pblicas en la regin. Los progresos en la ltima dcada, a pesar de la crisis reciente, son notorios; el nivel de la deuda pblica se ha reducido y su composicin se ha equilibrado con un mejor perfil temporal y un mayor componente domstico; los ingresos fiscales han aumentado fuertemente, aunque el panorama regional sigue siendo dispar; los gastos pblicos ms eficientes desde la perspectiva del crecimiento, de la reduccin de la pobreza y de la redistribucin de ingresos, como la inversin pblica y el gasto social, se han incrementado en casi toda la regin.

Este avance en la calidad de las finanzas pblicas permite definir nuevos objetivos, que van ms all del control del dficit y de la deuda pblica. Los desafos son mltiples, y tienen que ver con mejorar el nivel y la composicin tributaria, acentuar la capacidad de inversin pblica en los territorios rezagados, y por cierto, ampliar la cobertura de los sistemas de proteccin social.

Es un hecho positivo que los pases de la regin han podido recuperar la capacidad de programacin macroeconmica y fiscal de mediano plazo. La planificacin, o la programacin plurianual del sector pblico, es a la vez una oportunidad y un ejercicio insustituible para promover un desarrollo econmico y social sostenible. As, en muchos pases de la regin la planificacin para el desarrollo est recuperando un sitial de honor en la gestin pblica gubernamental, como se examina en la segunda parte del documento. Los esfuerzos de control de las finanzas pblicas y la programacin de corto plazo del presupuesto en un entorno voltil estn dando paso a la definicin de estrategias y de metas de desarrollo.

En esto contexto, probablemente los ciudadanos estn disponibles para pagar impuestos, siempre que estos impliquen una adecuada provisin de bienes y servicios pblicos por parte del Estado. La manera en que el gobierno asigne los recursos pblicos determinar su capacidad para demandar ingresos a los contribuyentes, si stos entienden que los impuestos son el precio a pagar por la civilizacin. Este legitimidad debe construirse desde el propio Estado, mediante el uso de instrumentos transparentes y participativos de planificacin del propio sector pblico.

En pases en que se mantienen mltiples brechas, econmicas, de infraestructura, de productividad, tecnolgicas, territoriales y de ingreso, entre otras, el cambio de nfasis hacia resultados de la gestin pblica es muy importante. Por ello es que en la tercera parte de este Panorama se describen algunos procesos gubernamentales que se han orientado hacia la denominada gestin pblica para resultados, y que representan una parte central de la actividad gubernamental: los sistemas presupuestarios, de inversin pblica, de administracin financiera, englobados en conceptos amplios de gobierno electrnico y de evaluacin de polticas y programas.

5 Vase OECD (2009)


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Sinopsis

1. El sndrome del casillero vaco: hacia la convergencia productiva con igualdad

El sndrome del casillero vaco, definido como la ausencia de crecimiento con igualdad (vase Cepal, 1990), marc el estilo de desarrollo de Amrica Latina en la dcada de 1990, el que podra calificarse como de crecimiento excluyente, pues con un crecimiento anual de 1.7% per cpita, no hubo mejoras significativas en el coeficiente de Gini (grfico 1).

En cambio, la dcada de 2000 puede caracterizarse como de crecimiento inclusivo, pues, como lo ilustra el grfico 2, la gran mayora de los pases de Amrica Latina tuvo un incremento del PIB, a la par de mejoras en algunos casos sustantivas -- en sus ndices de Gini. Una cantidad de factores incidieron en este resultado, como se documenta en CEPAL (2010). As, los aumentos y mejoras en el gasto pblico, social en general, pero tambin en educacin e inversin, y en algunos casos una composicin tributaria ms orientada a los impuestos directos, han tenido un impacto significativo. Asimismo, destaca la relevancia del ciclo macroeconmico en los avances recientes (vase Gonzlez, Martner, 2010), con un crecimiento vigoroso entre 2003 y 2008 e incrementos significativos de la tasa de empleo formal.


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GRFICO 1 CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO POR HABITANTE E INDICE DE GINI 1990-2000/

-6

-4

-2

0

2

4

6

-1 0 1 2 3 4 5

Crec. PIB por habitante (promedio 1990-2000)

Indi

ce G

INI (

varia

cin

abs

olut

a 19

90--2

000)

Brasil

ParaguayPanam

Nicaragua

Argentina

Mxico

Costa Rica

Chile

Colombia

Bolivia

Honduras

Rep. Dominicana

Guatemala

El Salvador

EcuadorALC

Venezuela UruguayPer

Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL y WEO-IMF Oct. 2010. a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, Per. Sector pblico no financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de pases.

GRFICO 2 CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE E INDICE DE GINI 2000-2010/b/

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

0 1 2 3 4

Crec. PIB por habitante (promedio 2000-2010)

Indi

ce G

INI (

varia

cin

abs

olut

a 20

00-2

009)

BrasilParaguay

Panam

NicaraguaArgentina

Mxico

Costa Rica

Chile

Colombia

Bolivia

Honduras

Rep. Dominicana

Guatemala

El Salvador

EcuadorALC

Venezuela

Uruguay

Per

Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL y WEO-IMF Oct. 2010. a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009), Nicaragua(2009), Per(2009). Sector pblico no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases. b/ ltimo dato disponible ndice de GINI, Argentina(2006), Bolivia(2007), Guatemala(2006), Honduras(2007), Mxico(2008), Nicaragua(2005), Venezuela(2008).


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Es importante relevar el papel del Estado, y especialmente de la poltica fiscal, en el objetivo de desarrollo inclusivo. Es manifiesta la insuficiente provisin de bienes pblicos esenciales, por lo que el imperativo de cobertura es clave en muchos pases de la regin.

Como es sabido, los efectos del gasto pblico no dependen necesariamente del monto de recursos utilizado, sino de los impactos logrados. Una manera de poner en evidencia este contraste entre insumos y resultados es comparando el nivel del gasto pblico de los pases con sus indicadores de desarrollo. Tanzi (2008) por ejemplo no detecta una correlacin entre el nivel de gasto pblico y el ndice de Desarrollo Humano (IDH) en los pases de la OCDE.

En cambio, parece haber una correlacin positiva (y no necesariamente causalidad) entre el gasto pblico y el nivel de desarrollo en los pases de Amrica Latina (vase grfico 3), pero la dispersin es igualmente enorme; por ejemplo, Mxico y Costa Rica tienen un IDH similar, pero con niveles muy diferentes de gasto pblico. Ello se explica sobre todo porque la produccin de bienes pblicos tiene diversos componentes privados, al generalizarse en algunos pases de la regin mecanismos contables de asociacin y de financiamiento pblico-privado, en sectores tan importantes como la educacin, la salud, las pensiones y la infraestructura.

GRFICO 3

GASTO PBLICO TOTAL (2010) E NDICE DE DESARROLLO HUMANO (2010)a/

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0

Gasto pblico en porcentaje del PIB

IDH

MxicoEcuador

Costa Rica

Nicaragua

Chile

Paraguay

Argentina

Rep. Dominicana Per

Uruguay

Brasil

Honduras

VenezuelaEl Salvador Bolivia

Guatemala

Colombia

PanamALC

Hait

Fuente: elaborado en base a datos de Informe sobre Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos oficiales, CEPAL.

a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009), Nicaragua(2009), Per(2009). Sector pblico no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases.


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GRFICO 4 GASTO PBLICO TOTAL (2010) E NDICE DE GINI (2009)A/

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0

Gasto pblico en porcentaje del PIB

Indi

ce d

e G

INI

Mxico Ecuador

Costa Rica

ChileParaguay ArgentinaRep. Dominicana

PerUruguay

BrasilHonduras

Venezuela

BoliviaGuatemala

PanamALC

Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL.

a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009), Nicaragua(2009), Per(2009). Sector pblico no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases.

La discusin en torno a la eficacia y a la eficiencia del gasto pblico cobra an ms importancia

si el objetivo de igualdad pasa a ser prioridad en las estrategias de desarrollo. As, cuando se contrasta el nivel del gasto pblico con el coeficiente de Gini (grfico 4) las conclusiones son claras, pues un mayor nivel de gasto pblico no garantiza ni un ndice de desarrollo humano elevado ni grados satisfactorios de igualdad.

De esta manera, el sndrome del casillero vaco no se supera con un gasto pblico expansivo; no es menos significativo enfatizar el rol crucial del sector privado en este proceso, especialmente en su facultad de dinamizar la inversin y de crear empleos. Es primordial enfatizar en este contexto el efecto macroeconmico no lineal del gasto pblico; no se trata de denostar su incremento por razones de eficiencia econmica, como tampoco de apostar por l como nico motor de desarrollo.

Importa tambin la calidad de las polticas pblicas y la capacidad de generacin de consensos, lo que Cepal (2010) ha denominado una nueva arquitectura estatal. Una condicin ineludible para alcanzar una mayor convergencia productiva con igualdad es una gestin pblica de calidad.

2. Una gestin pblica de calidad

La experiencia internacional ha demostrado que limitar la poltica fiscal a un mero control cuantitativo de las cuentas pblicas, a travs de reglas numricas sobre la deuda pblica, el dficit o el gasto, no garantiza un adecuado manejo del Estado en la economa, pues impide acciones contra-cclicas y, sobre todo, no toma en cuenta el impacto de las finanzas pblicas sobre objetivos cruciales del desarrollo, el crecimiento de largo plazo y la distribucin del ingreso. Es por ello que se discute crecientemente sobre el concepto ms amplio de calidad de las finanzas pblicas, procurando desarrollar indicadores que reflejen los vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la poltica fiscal.


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El apelativo, aunque atractivo, es impreciso y contiene muchas facetas. En este documento, y en lnea con las definiciones habituales, el concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas pblicas que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economa y, en el caso de Amrica Latina, de asegurar grados crecientes de equidad distributiva. Las partes dos y tres de este documento procuran abordar los temas de eficacia y eficiencia asignativa, y tambin se abordan, aunque con menor detalle, algunos avances que se han producido en aspectos operacionales. El cuadro 1 resume las temticas abordadas.

CUADRO 1

UN MAPA DE LA CALIDAD DE LAS FINANZAS Y DE LA GESTIN PBLICA Objetivos estratgicos Resultados intermedios Instrumentos

Convergencia productiva con igualdad

Finanzas pblicas de calidad: control de deuda, nivel y composicin de gastos e ingresos.

Planificacin del sector pblico Estrategias y Planes Nacionales de Desarrollo Reglas fiscales y marcos de mediano plazo Rendicin de cuentas

Asignacin eficiente de gastos

Recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales

Planificacin estratgica global Presupuesto plurianual Evaluacin de polticas y Programas Sistemas nacionales de inversin pblica

Desempeo operacional Provisin eficiente y eficaz de bienes y servicios pblicos

Indicadores compartidos de resultados Planificacin estratgica institucional Convenios de desempeo e indicadores de gestin Sistemas integrados de administracin financiera Gobierno electrnico Gestin de recursos humanos

Fuente: elaboracin propia.

Los espacios fiscales en la regin se han visto beneficiados por el aumento de los ingresos pblicos

y el fuerte desendeudamiento que los Gobiernos lograron durante el perodo de bonanza. La tarea es pues progresar en una definicin ms consensuada de la calidad de las finanzas pblicas; conviene recordar en este contexto las tres funciones tradicionales de la poltica fiscal (Musgrave, 1959 y Buchanan y Musgrave, 1999): proveer bienes pblicos (esto es, impulsar el proceso poltico mediante el cual estos bienes se encuentran disponibles), realizar ajustes en la distribucin del ingreso y contribuir a la estabilizacin macroeconmica. Aunque la regin tiene asignaturas pendientes en todas estas tareas, no cabe duda que las funciones de provisin de bienes pblicos y de redistribucin del ingreso merecen especial atencin en la tarea de cerrar brechas y abrir caminos. Ello requiere, adems de un apropiado control del dficit y de la deuda pblica, alcanzar niveles apropiados de cobertura en la provisin de los servicios pblicos y una adecuada composicin de ingresos y gastos.

Por otra parte, no es menos relevante el apoyo del sector pblico a las pequeas y medianas empresas, pero su agrupacin funcional es compleja, pues existen diversas exenciones y subsidios que se reparten en categoras de gastos tributarios y de asignaciones presupuestarias. Se utilizan frecuentemente instrumentos crediticios ms que presupuestarios para el apoyo de las Pymes, por lo que su examen sobrepasa los alcances de este Panorama.


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Ha sido muy importante la recuperacin del ciclo presupuestario (que perdi su papel rector de discusin de las polticas pblicas en los aos de alta inflacin) en muchos pases de Amrica Latina, como un instrumento transparente y democrtico de asignacin de los gastos pblicos. Tambin son patentes los progresos en materia de planificacin y de asignacin plurianual de inversiones. La funcin de asignacin se ha visto robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluacin de programas y de inversiones pblicas.

No menos importante es el desempeo operacional de los organismos pblicos, y para ello es menester desarrollar indicadores compartidos y transversales de resultados, promover la planificacin estratgica institucional y establecer convenios de desempeo y de gestin en reparticiones pblicas claves. Los desarrollos de los sistemas integrados de administracin financiera y ms generalmente del gobierno electrnico o digital han marcado la agenda de modernizacin del sector pblico, como se documenta en la tercera parte de este documento. Quizs si una asignatura pendiente de estas transformaciones es la gestin de los recursos humanos en el sector pblico.

3. Del pacto fiscal a la planificacin para el desarrollo

El consenso social y la legitimidad del gobierno y del Estado se construyen sobre la base de la confianza que los ciudadanos tienen sobre la accin estatal. Como se plantea en la Hora de la Igualdad, es necesario crear una nueva arquitectura estatal que permita posicionar al Estado en el lugar que le corresponde en la conduccin de las estrategias de desarrollo de los pases de la regin, articulando acciones al menos en cinco grandes ejes: dinamizando el crecimiento econmico; promoviendo la convergencia en la productividad sectorial, fomentando una mayor articulacin territorial; impulsando mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral y proveyendo bienes pblicos y proteccin social con clara vocacin universalista y redistributiva.

Sin embargo, la tradicional fragilidad de las finanzas pblicas en la reginse ha constituido en un obstculo en la ruta al desarrollo, reflejando la debilidad del pacto fiscal, entendido como el acuerdo socio-poltico que legitima el papel del Estado y delimita sus mbitos de accin en las esferas econmica y social (vase Lerda, 2009). La ausencia de un consenso estable sobre lo que es adecuado en materia de captacin y de asignacin de recursos pblicos es particularmente acentuada en Amrica Latina. Aunque el pacto fiscal es una idea poderosa, en el sentido de tratar de vincular compromisos y obligaciones por parte del Estado hacia la ciudadana a cambio de financiamiento, ha costado mucho traducir esta propuesta en reformas importantes.

En este marco la CEPAL viene planteando desde hace ms de una dcada la relevancia de este pacto fiscal (CEPAL, 1998). Se han enunciado cinco grandes tareas o principios que hoy da siguen plenamente vigentes: continuar o completar la tarea de consolidacin de las cuentas pblicas, mejorar la productividad (o calidad) del gasto pblico, asentar mecanismos cada vez ms transparentes en la gestin pblica y promover grados crecientes de equidad distributiva, todo ello en un ambiente democrtico y participativo.

El Pacto Fiscal puede entenderse como un contrato metafrico (aunque por supuesto en varios pases el acuerdo es explcito, con metas y plazos), sobre el cual existe un cierto consenso, y cuya denominacin parece estar nuevamente en auge en al regin. Dado que las implicaciones polticas de un pacto fiscal van mucho ms all de lo que podra derivarse de convencionales reformas tributarias o presupuestarias, se requiere alcanzar consensos mnimos sobre el papel del Estado y las estrategias que las autoridades tratan de promover. As, la idea de pacto fiscal se asocia estrechamente al diseo explcito y consensuado de una ruta de navegacin de mediano y largo plazo, y a la recuperacin de la nocin de planificacin del desarrollo, que expresa a su vez la ambicin de un diseo integral de las polticas pblicas.

La planificacin para el desarrollo es un instrumento insustituible en la bsqueda de un nuevo pacto fiscal, en torno a objetivos comunes de transformacin productiva con igualdad. Disponer de una


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visin estratgica de mediano y largo plazo, construir alianzas entre agentes y una nueva ecuacin entre el Estado, el mercado y la ciudadana, son acciones fundacionales del pacto fiscal.

As, la planificacin para el desarrollo ya no debe centrarse como en el pasado en la programacin de bienes y servicios de empresas y entidades pblicas, sino ms bien en la bsqueda de una apropiada provisin de las demandas de los ciudadanos, independientemente de si su produccin es pblica o privada.

4. Desafos y lecciones aprendidas de la planificacin para el desarrollo

En los pases de la regin se abandon por largos aos el ejercicio fundamental de construir el futuro, con todas sus complejidades y dificultades. Durante los aos de repliegue de la planificacin (Jorge Leiva, 2009), los consensos nacionales fueron reemplazados por las ideas recogidas por los organismos internacionales de financiamiento, que impulsaban ajustes fiscales y reformas estructurales luego de la gran crisis de la deuda. Tras el agotamiento de estas recetas, la mirada de los pases se vuelve hacia nuevos modelos, o se revisitan los antiguos. La planificacin para el desarrollo (PpD) emerge entonces como un tema clave para configurar el panorama de la gestin pblica.

El renacimiento de la planificacin global, unido a la adopcin de marcos explcitos de gasto pblico de mediano plazo, pueden mejorar la efectividad de las polticas pblicas y facilitar la construccin de una nueva arquitectura estatal orientada a resultados. Obviamente no se debe confundir esta necesidad de una planificacin estratgica desde el Estado con el denominado estatismo. La planificacin para el desarrollo se inscribe en un "proyecto de pas" y constituye un instrumento indispensable para conducir el proceso de transformacin de la gestin pblica y de la sociedad, sujeta a un esquema de concertacin nacional y de alianzas pblico-privadas. En este sentido, la planificacin del propio sector pblico es fundamental para lograr tambin una administracin pblica transparente e interactiva con la sociedad civil.

Se orienta a definir contenidos, partiendo por la visin de lo que se quiere lograr, acordando las polticas necesarias para lograrla, y definiendo indicadores que permitan medir en ciertos plazos acordados. Es un proceso gubernamental integrador, explcito, organizado y participativo, orientado a determinar los cursos de accin que un pas debe emprender para el logro de objetivos de largo plazo.

El proceso supone llegar a un consenso poltico mnimo en la visin del pas que se quiere construir y en las acciones a seguir, lo que requiere de acuerdos que trascienden el perodo de Gobierno. Tiene una dimensin tcnica importante, pero, ms an, una dimensin poltica muy relevante. La obtencin de los resultados que redunden en el bienestar de los ciudadanos - como preocupacin central del desarrollo - se relaciona directamente con las capacidades de los pases para establecer adecuadamente sus prioridades, e implementarlas en polticas y planes coherentes y consistentes con los desafos de largo plazo y con la gobernabilidad democrtica. En el marco de la planificacin para el desarrollo, las polticas propuestas en la Hora de la Igualdad pueden transformarse en un poderoso instrumento de debate del futuro deseable.

En muchos pases de Amrica Latina se est impulsando el perfeccionamiento de los instrumentos de planificacin, otorgndole en muchos casos una mejor insercin institucional a sus funciones y tareas (diagrama A). Como lo ha planteado el ILPES en numerosos documentos (vase por ejemplo Martin, 2005), algunas de las funciones y tareas de la planificacin son la prospectiva, la formulacin de polticas pblicas, la coordinacin inter-institucional y la evaluacin de programas y polticas (diagrama 1).


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DIAGRAMA 1 FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO

Fuente: elaboracin propia.

La gestin pblica podra facilitar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes, tanto al nivel

central como subnacional, si es diseada a partir de ejercicios prospectivos y de planes estratgicos, con reglas fiscales de mediano plazo, programacin presupuestaria plurianual, convenios de desempeo, instancias de coordinacin efectiva y sistemas abiertos de evaluacin de planes y programas.

En este proceso se busca aprender de tcnicas de prospectiva y de construccin de escenarios macro fiscales, se procura aplicar los presupuestos plurianuales y la planificacin estratgica institucional, y se examinan las experiencias de los sistemas de evaluacin de polticas y programas pblicos (diagrama 2).

INDICADORES INTERMEDIOS Y DE GESTIN INSTITUCIONAL

INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN

VISIN PAS, ESTRATEGIAS NACIONALES DE DESARROLLO Plan Nacional de Desarrollo (4-5 aos), presupuesto plurianual de gasto e inversiones, planificacin Institucional, Programacin, convenios de desempeo, Presupuesto Sistemas de seguimiento y evaluacin

PROSPECTIVA

FORMULACIN

COORDINACIN

TENDENCIAS, ESCENARIOS, POLTICAS, METAS

ASIGNACIONES DE GASTO CORRIENTE Y DE INVERSIN PBLICA, INDICADORES ESTRATGICOS

OBJETIVOS COMPARTIDOS ENTIDADES Y PROGRAMAS RESPONSABLES

EVALUACIN

FUNCIONES PRODUCTOS


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DIAGRAMA 2 REAS CRTICAS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO

Fuente: Elaboracin propia.

El proceso de planificacin del desarrollo, tanto en el pasado como en el presente, no est exento

de dificultades. Muchas veces, los planes nacionales de desarrollo son instrumentos de carcter exclusivamente poltico, que poco inciden en el presupuesto y escasamente en la evaluacin y rendicin de cuentas.

La brecha que existe entre el anuncio de los grandes ejes y objetivos estratgicos de Gobierno y la aplicacin de polticas y programas para cumplirlos es con frecuencia significativa, develando una serie de eslabones perdidos, que requieren atencin particular por parte de las autoridades. En la mayor parte de los casos, se pierde la articulacin entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional, pues las metas nacionales tienen escasa expresin en las prioridades sectoriales; las metas sectoriales difcilmente estn articuladas con las metas institucionales, y las metas institucionales no tienen mayor conexin con las metas operacionales. As, la debilidad de una planificacin estratgica institucional dificulta una gestin orientada a resultados del desarrollo.

Aspectos institucionales inhiben muchas veces la articulacin entre el Plan y el Presupuesto, por falta de coordinacin, por la propia inercia del gasto pblico y por la escasa retroalimentacin del proceso planificador, formulador y evaluador sobre las asignaciones presupuestarias.

Se construye un mundo virtual de un pas que avanza al desarrollo a mediano y largo plazo, pero es difcil visualizar la ruta, identificar los factores crticos de xito y definir los principales determinantes de metas y objetivos. Adems, en la clsica tradicin determinista, no existen escenarios alternativos, con proyecciones cualitativas y macroeconmicas que permitan conocer el impacto de los cambios de escenarios en metas tan sensibles a factores externos como el crecimiento de los empleos formales o las mejoras en la distribucin del ingreso, por citar algunos objetivos claves.

Existe en general una excesiva centralizacin de las decisiones presupuestarias en el mbito ministerial, dejando poca capacidad para la formulacin a los directivos de los programas; se mantiene la fuerte preeminencia de los controles internos y externos por sobre el desempeo; no se establecen sistemas de incentivos o sanciones para una efectiva delegacin de competencias. Los marcos institucionales no facilitan la gerencia ni la responsabilizacin, y a menudo se aplican modelos big

Evaluacin y seguimientoD

ise

o

Prog

ram

aci

n

EL CICLO DE LA GESTIN PBLICA

Fiscal y Presupuestaria

Coordinacin y fortalecimiento

institucional

Definicin de prioridades

Inversinpublica

De desempeo yresultados De diseo

ESTRATEGIASESTRATEGIASNACIONALES DE NACIONALES DE

DESARROLLODESARROLLO

EJES DE POLTICASEJES DE POLTICAS

INSTITUCIONALINSTITUCIONAL

PROGRAMASPROGRAMAS

Niveles de planificaciNiveles de planificacinn


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bang, con pocas capacidades tcnicas para enfrentar las demandas relacionadas a la amplitud de las reformas.

En muchos pases, los sistemas de monitoreo y evaluacin gubernamental estn entrampados en una lgica de generacin de indicadoritis, cuya utilidad no es clara. Finalmente, las atribuciones del Poder Legislativo en el proceso presupuestario y de evaluacin de desempeo son a menudo limitadas, ambiguas o difusas.

A pesar de las dificultades y desafos enumerados, es posible identificar un vigoroso renacer de la planificacin para el desarrollo en muchos pases de Amrica Latina, y ello constituye un signo claro de la voluntad poltica de los pases de construir su propio futuro. No se puede pretender elaborar sistemas nicos de planificacin que no tomen en cuenta las realidades, convicciones y prcticas de cada pas, pero no est de ms extraer lecciones de los procesos analizados en este Panorama. As, las diez lecciones aprendidas son las siguientes:

1. El seguimiento de prioridades gubernamentales debe ser explcito e institucionalizado, enfocado a los problemas sustantivos del desarrollo y articulado al proceso de planificacin gubernamental.

2. El uso de objetivos, metas e indicadores en las decisiones de alto nivel es un factor crtico de xito de los instrumentos de gestin, as como el definir metas compartidas entre diversas Instituciones.

3. Los sistemas de definicin de prioridades, a nivel presidencial, deben articularse a los marcos de gasto de mediano plazo, a la presupuestacin plurianual y a los sistemas nacionales de inversin pblica.

4.El presupuesto debiese ser la expresin financiera del Plan, o de la Agenda de Gobierno. El gran objetivo de terminar con la inercia y el incrementalismo presupuestario se logra alineando las prioridades de poltica pblica con las demandas programticas.

5. El uso de indicadores de resultados intermedios, cuando los impactos esperados puede lograrse en un lapso considerable, puede permitir una mejor integracin entre planificacin, presupuesto, control de gestin y evaluacin.

6. Deben operar mecanismos claros de responsabilidad y de incentivos para el uso de la informacin de desempeo. Los responsables por el cumplimiento de las metas deben ser directamente los ministros o autoridades del rea.

7. Son tiles los arreglos contractuales dentro del sector pblico, o compromisos ante la ciudadana, pues fijan de manera transparente a nivel institucional los objetivos desagregados, alineados con los planes de desarrollo o las agendas de Gobierno.

8. La informacin sobre el desempeo debe ser accesible, mediante un proceso institucionalizado de rendicin de cuentas.

9. El nfasis en la evaluacin de los impactos de las polticas gubernamentales debe situarse en las metas agregadas, mediante indicadores en cascada u otros mtodos que permitan vincular el quehacer institucional a los objetivos de desarrollo.

10. Las diferentes herramientas de evaluacin de programas pblicos que apoyan el proceso de prioridades gubernamentales deben utilizarse selectivamente. No se evalan necesariamente todos los programas, solo aquellos nuevos o prioritarios.

Los Planes Nacionales de Desarrollo intentan integrar de esta manera en una dimensin ms sistmica los procedimientos presupuestarios, los sistemas de inversin pblica y de administracin financiera y los sistemas de seguimiento y evaluacin de resultados, en funcin de los objetivos de desarrollo.

En efecto, la definicin de objetivos estratgicos de largo plazo a nivel nacional, sectorial y territorial constituye la base para los indicadores de seguimiento, de resultados e impactos.


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El desafo principal de la gestin pblica es de esta manera lograr una adecuada integracin de la definicin de prioridades con el presupuesto basado en resultados.

La nueva arquitectura estatal supone reforzar de manera significativa los centros de decisin y de seguimiento, a nivel presidencial o de instituciones de planificacin (las que en sus origenes, se constituyeron como secretaras de la presidencia).


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Parte 1: Un Panorama de las finanzas publicas de Amrica Latina

El anlisis incluye veinte pases para el perodo 1990-2009, segn la informacin disponible en la base de datos CEPALSTAT, de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)6. A su vez, esta base se nutre de las estadsticas publicadas por las fuentes oficiales de los pases, por lo que entraa un considerable esfuerzo de recopilacin y homogeneizacin de la informacin. Las estadsticas de saldos fiscales, deuda, ingresos y gastos oficiales vienen expresadas en moneda nacional a valores corrientes.

Se ha utilizado como base de clasificacin el Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional (FMI), teniendo en cuenta el nivel de detalle ofrecido por la informacin estadstica de cada pas. Respecto a esto, conviene sealar que, si bien todos los pases estn realizando esfuerzos por migrar de la versin 1986 a la 2001 de dicho Manual (Chile es el ms avanzado), el proceso an no se ha completado, lo que explicara la utilizacin de diferentes criterios en la valoracin de las partidas (por ejemplo, la contabilizacin de base caja contra devengado). Es conveniente tener estas diferencias en consideracin a la hora de establecer comparaciones.

6 Los veinte pases analizados son Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador,

El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela (Repblica Bolivariana de).


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Dado que se trata de presentar un Panorama de las Finanzas Pblicas de la regin, la cobertura de los datos es la ms amplia posible, considerando la heterogeneidad en la cantidad y calidad de los datos a niveles nacionales. En funcin de ello, los indicadores utilizados tienen la cobertura gobierno general o gobierno central, segn los casos, lo que tambin habr de tenerse en cuenta a la hora de comparar.

Los indicadores que aqu se presentan tratan de reflejar, de la manera ms amplia posible, la accin fiscal de los estados de Amrica Latina y el Caribe. Adems de ofrecer detalles y tendencias a nivel nacional y regional, para su eleccin tambin se tuvo en cuenta la factibilidad de poder realizar comparaciones con otras regiones y pases del mundo, salvando las peculiaridades mencionadas anteriormente. Es por ello que los indicadores se expresan en porcentajes de Producto Interior Bruto (PIB) y como participacin sobre el total.

Como se enfatiza en CEPAL (1998), muchas veces las cuentas pblicas slo dan cuenta de una parte del papel del Estado en la economa (la punta del iceberg). Es por ello que en los ltimos aos se ha procurado incluir todas las operaciones del sector pblico no financiero, y contabilizar tambin los pasivos contingentes, que tanta significacin tuvieron en el pasado en las finanzas pblicas en Amrica Latina. Afortunadamente, tanto los dficits de las empresas pblicas como los riesgos sistmicos de crisis bancarias han menguado en los ltimos aos, por lo que la cobertura de Gobierno General, habitual en las comparaciones internacionales, debiese ser la norma tambin en Amrica Latina.

1. Los ingresos fiscales Los gobiernos necesitan recaudar fondos para poder hacer frente a sus polticas pblicas. Con frecuencia, se argumenta que los impuestos son un impedimento al crecimiento econmico. Para superar este dilema, el punto crucial es determinar qu tipo de fondos son deseables, y cul es el monto y la composicin ptima. Como sealan Martner y Aldunate (2006), aunque algunos estudios encuentran una relacin negativa entre la presin tributaria y el desempeo econmico, no es posible encontrar evidencias empricas concluyentes al respecto.

As como hay pases que han crecido de forma satisfactoria con un alto nivel de impuestos, otros tienen un desempeo macroeconmico mediocre y una presin tributaria reducida. Todo parecera indicar, que la causalidad es inversa: a medida que los pases crecen, la base tributaria se hace ms amplia y el sistema tributario ms progresivo, lo que resultara en un crculo virtuoso entre crecimiento, gasto pblico, nivel de impuestos y progresividad del sistema. De esta manera, la cantidad y calidad de los ingresos fiscales percibidos por los gobiernos tiene amplias repercusiones sobre la economa en su conjunto y sobre la propia eficiencia del gasto pblico.

Durante el perodo 1990-2009, los ingresos fiscales en Amrica Latina se incrementaron en promedio en 5,4 puntos, pasando de 17,0 a 22,4 puntos del PIB (para mayor detalle vase Espada, 2011). Tal y como se observa en el grfico 5, el crecimiento fue positivo para casi todos los pases, aunque se dio de manera dispar7. Nicaragua y Argentina vieron incrementados sus ingresos en torno a 17,5 puntos del PIB, muy por encima de la media del perodo considerado. En el caso de Nicaragua, este resultado se explica a la vez por aumentos de recursos tributarios y de donaciones. En Argentina las retenciones a las exportaciones y el impuesto a las transacciones financieras explican buena parte del alza en los ltimos aos. Igualmente, Bolivia y Cuba experimentaron aumentos de su recaudacin fiscal en torno a los 12 puntos del PIB.

Por el contrario, Repblica Dominicana y El Salvador registraron incrementos de solamente 1,8 y 1,2 puntos del PIB, mientras que Panam vio reducidos sus ingresos en 3 puntos del PIB. De forma similar, Venezuela y Chile sufrieron mermas en sus ingresos fiscales alrededor de 1,5 puntos del PIB. Las diferencias en cuanto a los niveles de recaudacin tambin son notables en la regin. Cuba y Brasil exhiben ingresos muy superiores al resto de los pases en el perodo de anlisis considerado. As, para el ao 2009,

7 A pesar de que para algunos pases la cobertura de referencia es gobierno general y para otros gobierno central, las cifras no

afectaran el clculo del promedio ni la comparacin entre pases, ya que, en la mayora de los pases con cobertura gobierno central, salvo Uruguay, la recaudacin de los niveles inferiores de gobierno no es muy significativa.


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la recaudacin de ambos pases se situ en 48,5 y 38,6 puntos del PIB, respectivamente, lo que supone entre 3 y 4,5 veces ms lo exhibido por Hait y Guatemala.

La reciente crisis mundial tambin se dej sentir en la recaudacin fiscal de la regin. Si se analiza el periodo entre 1990 y 2008, el crecimiento alcanza los 6,5 puntos del PIB. Durante 2009, todos los pases, salvo Hait y Paraguay, registraron menores ingresos en un punto del PIB como promedio, con respecto al ao anterior. Es destacable el caso de Chile, que vio reducidos sus ingresos en 5,7 puntos del PIB, la mayor cada de la regin, y Ecuador y Venezuela, que sufrieron tambin reducciones en torno a 3,2 puntos del PIB.

GRFICO 5

INGRESOS FISCALES (En porcentaje de PIB, 1990 y 2009)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

CubaBrasil

Argentina Bolivia

Nicaragua Costa Rica

Amrica LatinaEcuador

Chile Venezuela

Uruguay Paraguay

Panama Peru

Honduras Mxico

Colombia Rep. Dominicana

El Salvador Hait

Guatemala

1990 2009

%

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina (Sector Pblico No Financiero) y Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). b/ Los datos de Brasil y Cuba para 1990 corresponden a 1998 y el de Repblica Dominicana a 1995. Los datos para 2009 de Argentina y Brasil corresponden al ao 2008.

Como se observa en el grfico 6, los ingresos fiscales de la regin tambin presentan diferencias

en cuanto a su estructura y composicin. Para algunos pases (Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hait, Repblica Dominicana y Uruguay) los ingresos tributarios, incluyendo las contribuciones sociales, constituyen prcticamente la nica fuente de ingresos corrientes de los gobiernos. Para otros (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela), los ingresos tributarios son complementados por otros ingresos procedentes de las rentas de recursos naturales (hidrocarburos y minera).,La alta participacin de los ingresos no tributarios en algunos pases se debe a la propiedad del estado de recursos naturales, o a los derechos e ingresos que recibe sobre su explotacin.

Panam y Paraguay son casos similares a los anteriores, donde a los ingresos tributarios se les unen otros ingresos corrientes derivados de actividades de servicios. En Cuba, la explotacin de bienes y servicios por parte del Estado tambin genera ingresos no tributarios significativos. Por otra parte, en Honduras y Nicaragua, y en Hait en menor medida, las donaciones elevan los ingresos corrientes


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respecto de los tributarios. Finalmente, llama la atencin el dbil peso de los ingresos de capital en el total de ingresos de los pases de la regin.

GRFICO 6

ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES, 2009 (En porcentaje sobre el total)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

HaitGuatemala

Rep. DominicanaEl Salvador Costa Rica

Argentina Uruguay

Per Colombia

Nicaragua Honduras

Brasil Chile

Amrica LatinaParaguay Ecuador

Venezuela Panam

Bolivia Mxico

Cuba

Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina (Sector Pblico No Financiero) y Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). Los datos para Argentina y Brasil corresponden a 2008.

Si analizamos la carga tributaria, medida como el total de ingresos tributarios recaudados

incluyendo las contribuciones sociales como porcentaje del PIB, se observa que durante el periodo 1990-2009 se elev en 5,6 puntos del PIB para el conjunto de la regin. Si no se consideran las contribuciones sociales, el incremento de la carga alcanz los 4,7 puntos del PIB. A pesar esta tendencia generalizada, ya que solamente Mxico y Venezuela vieron reducida su carga tributaria (en dos y cuatro puntos porcentuales, respectivamente), es posible apreciar diferencias significativas entre los pases. Como se desprende del grfico 7, los aumentos de la carga tributaria han sido especialmente relevantes en Argentina (ms de quince puntos porcentuales), Bolivia y Nicaragua (en torno a trece puntos porcentuales), Cuba (algo ms de once puntos porcentuales), y Brasil, Colombia y Ecuador (entre siete y nueve puntos porcentuales). Por el contrario, pases como Guatemala, Honduras y Panam apenas han elevado su carga tributaria (entre dos y tres puntos porcentuales). En el caso de Chile, la recaudacin del ao 2009 se vio especialmente afectada por la reciente crisis econmica mundial y anul en parte el crecimiento registrado desde 1990 (ms de cinco puntos porcentuales), quedando, por primera vez en el periodo analizado, por debajo del promedio regional. Igualmente, hay que sealar que los esfuerzos realizados por los pases para incrementar los ingresos tributarios durante 1990 a 2009 se dieron con independencia del nivel inicial de carga tributaria.


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GRFICO 7 CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES SOCIALES)

En porcentaje sobre PIB, 1990 y 2009

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

CubaBrasil

Argentina Uruguay

Bolivia Nicaragua Costa Rica

Amrica LatinaColombia Ecuador

Chile Panama

Honduras Peru

Venezuela Paraguay

El Salvador Rep. Dominicana

HaitGuatemala

Mxico

1990 2009

%

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Mxico, que es Gobierno General. b/ El dato de 2009 para Colombia corresponde a 2007 y para Mxico a 2008.

En el ao 2009, la presin impositiva para los pases de Amrica Latina y el Caribe fue del 19,4% del PIB en promedio. Sin embargo, dado el nivel de heterogeneidad de la regin, dicho promedio esconde diferencias importantes entre pases, las cuales se explican, en parte, por la alta dispersin del ingreso per cpita entre ellos. De esta manera, la presin tributaria de Brasil ascendi al 34,3% y la de Cuba al 40,3% del PIB, lo que supone dos veces el promedio regional. Argentina y Uruguay tambin exhibieron cifras superiores al promedio, en torno al 31,6% y al 25,1% del PIB, respectivamente. En el extremo opuesto se encontraran Hait, Guatemala y Mxico, con presiones tributarias que rondan el 10-12% del PIB, aproximadamente la mitad del promedio de la regin. En el caso de Mxico, su presin tributaria es inferior a lo que correspondera segn su nivel de ingreso per cpita, habiendo descendido, incluso, en casi dos puntos porcentuales del PIB durante el periodo 1990-2009.

En trminos de estructura, en Amrica Latina y el Caribe el grueso de la carga tributaria recae sobre la imposicin indirecta y su importancia se ha profundizado en el tiempo, Como se puede visualizar en los grficos 8 y 9, a nivel regional y por pas, respectivamente, menos de un tercio de la recaudacin corresponde a impuestos sobre la renta, la propiedad y otros directos.


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GRFICO 8 EVOLUCIN DE LA CARGA TRIBUTARIA REGIONAL

En porcentaje sobre PIB, 19902009

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Renta PropiedadGenerales sobre bs. y ss. Especficos sobre bs. y ss.Comercio y transacciones internacionales Contribuciones sociales Otros

%

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Mxico, que es Gobierno General. b/ Los datos de Colombia para 2008 y 2009 corresponden a 2007, mientras que el dato de Mxico para el 2009 corresponde a 2008.

GRFICO 9 ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA

En porcentaje sobre PIB, 2009

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

CubaBrasil

Argentina Uruguay

Bolivia Nicaragua

Costa Rica Amrica

Colombia Ecuador

Chile Panama

Honduras Peru

Venezuela Paraguay

El Salvador Rep.Hait

Guatemala Mxico

Renta PropiedadGenerales s/bs y ss. Especficos s/bs y ss.Comercio y transacciones internacionales Contribuciones socialesOtros

%

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT. Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba y Mxico, que es Gobierno General. b/ El dato de Colombia para 2009 corresponde al 2007 y el de Mxico al 2008.


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En aquellos pases donde los impuestos al consumo son los principales, los sectores de menores ingresos pagan proporcionalmente una fraccin mayor de los impuestos que gravan los bienes de primera necesidad. Por eso, no sorprende el hecho de que los actuales sistemas tributarios de la regin sean regresivos, en cuanto que la distribucin del ingreso, una vez considerada la accin de los impuestos, es peor que la primaria (CEPAL, 2010). As, en trminos de equidad, se puede decir que se ha priorizado la equidad horizontal (los agentes con igual potencial recaudatorio deben soportar la misma carga tributaria), por sobre la equidad vertical (los agentes deberan tener una carga tributaria proporcional a su capacidad contributiva), la que sigue siendo una tarea pendiente en la regin. Sin embargo, existen algunas iniciativas tributarias que buscan dotar a los sistemas impositivos de mayor equidad, como la acometida por Uruguay en el ao 2007 (vase recuadro 1).

RECUADRO 1 URUGUAY Y LA REFORMA TRIBUTARIA DEL 2007: UNA APUESTA POR LA EQUIDAD

Uruguay puso en marcha un nuevo sistema tributario el 1 de julio de 2007. No solo por el contexto, tambin por los objetivos perseguidos y los cambios realizados, la reforma constituy un hito en la historia tributaria del pas. A diferencia de ocasiones anteriores, el fin ltimo de la reforma no fue incrementar la recaudacin fiscal, sino la necesidad de dotar al sistema tributario de mayor equidad. Las modificaciones fueron dirigidas, bsicamente, a la imposicin sobre las rentas y el consumo, as como a las contribuciones a la seguridad social, y se progres en otros temas relevantes, como la fiscalidad internacional y la transparencia en los gastos tributarios. Desde un principio, la reforma no fue concebida por las autoridades como un acto aislado, sino como un proceso gradual con visin estratgica orientado a la consecucin de los objetivos propuestos.

El anterior sistema tributario estaba conformado por numerosos impuestos heredados de sucesivas reformas que se implementaron sin considerar los efectos que esto podra tener en el propio sistema y en el conjunto de la economa. Por un lado, la imposicin a la renta personal era de tipo cedular pero incompleto, en el que diversos impuestos gravaban algunas rentas a tasas diferentes, mientras que otras rentas no eran alcanzadas. A su vez, esta imposicin se complementaba con otros impuestos menores poco eficientes que restaban calidad al sistema. En su conjunto, el tipo cedular violaba el principio de equidad horizontal, no aseguraba la equidad vertical y creaba mltiples posibilidades de arbitraje. Por otro, las elevadas tasas del IVA convivan con una base imponible estrecha, mientas que las contribuciones a la seguridad social presentaban evidentes asimetras sectoriales tanto en el sector pblico como en el privado. De esta manera, el sistema impositivo en su conjunto se fue tornando complejo e ineficiente en el tiempo, se deterior la calidad de su diseo, se redujo el poder recaudatorio mientras aumentaban los costos administrativos y de fiscalizacin, y se increment la regresividad.

En la eleccin del diseo del nuevo sistema tributario intervinieron varias razones, entre las que pesaron: a) asegurar la sostenibilidad fiscal manteniendo la presin tributaria existente; b) asegurar la equidad horizontal y vertical; c) fomentar el empleo y la inversin; d) evitar la deslocalizacin del ahorro manteniendo el secreto bancario (tributario), pero sin quedar considerado el pas como paraso fiscal; e) y recuperar la calidad en el diseo del sistema tributario, eliminando impuestos poco eficientes y/o de altos costos de administracin y cumplimiento.

Uno de los mayores desafos de la reforma de julio de 2007 fue la implantacin de una nueva imposicin sobre la renta. Se dise un impuesto sencillo y de tipo dual, que priorizase la equidad efectiva frente a la equidad terica que podra haber dado un impuesto tradicional sinttico. El nuevo impuesto a la renta dual a la uruguaya import del sistema nrdico el gravar separadamente las rentas del trabajo de las rentas del capital, las primeras con tasas progresivas, las segundas con una tasa proporcional. La tasa marginal inferior que grava las rentas del trabajo es igual a la que grava los rendimientos de capital, mientras que la tasa marginal mxima aplicada a las rentas del trabajo es igual a la tasa que grava las rentas (netas) empresariales. A diferencia del modelo nrdico, se limit la posibilidad de arbitraje tributario entre los diferentes tipos de renta y/o naturaleza jurdica de los contribuyentes. El sistema dual a la uruguaya tom tambin algunos elementos del impuesto de tasa uniforme al fijar un mnimo no imponible y limitar el nmero de deducciones, lo que facilita su administracin y evita la erosin de la base imponible.

De este modo, la equidad horizontal quedaba asegurada al gravar todas las rentas, sin generar impactos en el ahorro ni en la oferta laboral, y la equidad vertical al relacionar la carga tributaria con la capacidad contributiva, ya que el mnimo no imponible deja exento al 60% de la poblacin y ms del 80% del impuesto a la renta es pagado por el 20% ms rico de los hogares. Adems, la recaudacin del impuesto a la renta dual financia la reduccin de la tributacin indirecta propuesta por la reforma, con lo que se consigue, adems, que el sistema tributario en su conjunto se torne progresivo y distributivo.

Fuente: Barreix y Roca (2007) y Romano (2008).


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Durante el periodo 1990-2009, la recaudacin del impuesto a la renta casi se duplic en promedio, aumentando de un 2,6% a un 4,9% sobre PIB, aunque solo signific el 24,7% del total recaudado en el ao 2009. Si bien el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los ltimos cinco aos del periodo, el nivel impositivo sigue estando bajo en comparacin a los estndares internacionales. Dado que este tributo est concentrado en las personas jurdicas (sociedades), su incremento est vinculado, sobre todo, a los ingresos obtenidos por las empresas mineras y petroleras.

Asimismo, llama la atencin el bajo nivel de la imposicin patrimonial, que apenas supone el 0,6% sobre PIB en promedio (3,6% sobre el total de la recaudacin para el ao 2009), y cuyo fortalecimiento constituye uno de los desafos pendientes de la regin, particularmente, a nivel de los gobiernos subnacionales. Por otra parte, en la dcada presente se ha observado el surgimiento de otros tributos aplicados sobre bases extraordinarias, como el impuesto al dbito y crdito bancario, impuesto a las transacciones financieras y otros similares, que suponen casi un punto del PIB en promedio (4,3% sobre la totalidad de la recaudacin).

Los impuestos generales a los bienes y servicios representaron algo ms de un tercio de los ingresos tributarios recaudados en 2009 en la regin y 5,8 puntos del PIB en promedio para el periodo. Dentro de esta categora, es el impuesto al valor agregado (IVA) el que explica la mayor parte de la recaudacin. Aunque este impuesto se adopt de forma temprana por algunos pases de la regin (Brasil a finales de los aos sesenta y Argentina y Ecuador en los setenta), su expansin ha sido relativamente reciente, cobrando una importancia decisiva y creciente como fuente de ingresos. Con todo, este impuesto presenta importantes diferencias entre los pases de la regin en cuanto a su diseo, tanto en lo referente a la amplitud de la base gravada como en las alcuotas aplicadas. En relacin a la base, algunos pases gravan bienes y servicios de forma generalizada, otros toman como base los bienes e incluyen algunos servicios, y otros pocos solo consideran los bienes. En relacin a las alcuotas, algunos pases adoptaron tasas diferenciadas, mientras que otros establecieron una tasa nica de aplicacin general. Tambin es posible encontrar diferencias en cuanto a la magnitud de la alcuota aplicada y su evolucin en el tiempo.

A la par que el IVA incrementaba su peso en el total de la carga tributaria, los impuestos al comercio y transacciones internacionales y los impuestos especficos vieron reducida su participacin. En el primer caso, los procesos de liberalizacin comercial generaron una consecuente reduccin de aranceles a las importaciones y la desaparicin de los impuestos a las exportaciones (siendo Argentina la excepcin ms notoria en esta ltima categora). En el segundo caso, se han limitado los bienes y servicios objeto de imposicin selectiva, dejando nicamente aquellos de demanda ms inelstica en trminos relativos (bebidas alcohlicas, combustibles, tabaco, etc.). As, los impuestos al comercio y a las transacciones internacionales significaron 1,5 puntos del PIB como promedio del periodo (casi un 6% del total de la recaudacin en 2009) y los selectivos 2,1 puntos del PIB tambin como promedio (algo ms del 8,5% del total recaudado en 2009).

Por su parte, las contribuciones a la Seguridad Social tambin se vieron afectadas en algn modo por los distintos procesos de privatizacin total o parcial acaecidos en la regin. A pesar de que su participacin en la recaudacin apenas se increment un punto del PIB en promedio durante el periodo 1990-2009 (el ltimo ao del perodo alcanz un 3,3% del PIB), algunos pases registraron incrementos en torno a dos y tres puntos del PIB (Argentina, Brasil y Nicaragua). Con todo, en algunos pases las contribuciones sociales siguen representando alrededor del 35% del total de la recaudacin (Costa Rica y Panam) y en otros alrededor del 25% del total (Argentina, Brasil, Ecuador y Uruguay), por lo que puede estimarse que continuarn siendo una fuente importante de recaudacin en el futuro.

En este sentido, tal y como sealan Gmez Sabaini y Rossignolo (2010), es importante tener en cuenta las formas bajo las cuales los pases implementan sus regmenes de seguridad social y su relevancia en trminos de recaudacin. As, Chile constituye un caso peculiar de rgimen de capitalizacin, lo que explica que, prcticamente, hayan desaparecido los ingresos pblicos destinados al financiamiento de la seguridad social. Por otro lado, en los pases pioneros y de desarrollo intermedio, como Costa Rica y Panam (rgimen pblico) y Uruguay (sistema mixto), las contribuciones sociales muestran un peso


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significativo. En el caso de Argentina, las cifras se ven influidas por la introduccin del sistema de capitalizacin en 1994 y su posterior anulacin en el ao 2008.

Si se realizase una comparacin con la presin tributaria de los pases que integran la Organizacin Econmica para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), podran observarse diferencias significativas tanto en el nivel de presin tributaria, como de composicin de la misma. Estas diferencias se explican, principalmente, por la baja carga tributaria sobre las rentas y el patrimonio en la regin latinoamericana, ya que el nivel de impuestos al consumo es bastante similar. Adems, dentro del impuesto a la renta, el impuesto a las personas registra un bajo nivel de recaudacin con respecto a los pases desarrollados, mientras que la recaudacin del impuesto a las sociedades presenta notables similitudes. Expresado en cifras, Gmez Sabaini y Rossignolo (2010) encuentran que, mientras que para el promedio 2000-2008 de los pases de la OCDE, el 26% del total de la recaudacin del impuesto a la renta corresponde a las sociedades, para Amrica Latina, la cifra se eleva al 43,8%. Estas diferencias, como sealan los autores, se haran mucho ms notorias si la comparacin se efectuase solamente con los quince pases de la Unin Europea (UE-15) o con Estados Unidos.

Como se ha sealado anteriormente, el menor peso relativo del impuesto a la renta explica, en parte, la regresividad de los sistemas tributarios de Amrica Latina y el Caribe en comparacin con economas ms desarrolladas. Paralelamente, esta regresividad afecta de forma negativa a la distribucin del ingreso y hace de la regin una de las zonas con mayor desigualdad del mundo (CEPAL, 2010). La escasa recaudacin por impuestos directos se explica, en su mayor parte, por la existencia de una base imponible estrecha y por altos niveles de incumplimiento. A su vez, ambas son consecuencia del elevado nivel de evasin fiscal, as como de los tratos preferenciales y lagunas tributarias de los sistemas impositivos latinoamericanos, los cuales originan una multiplicidad de gastos tributarios que terminan minando la recaudacin.

En un estudio realizado para varios pases de la regin, Jimnez, Gmez Sabaini y Podest (2010) encuentran que las tasas de evasin en el impuesto a la renta se encuentran en un rango entre el 40% y el 65%, aproximadamente, por lo que se estara en condiciones de afirmar que los pases seleccionados (Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Per) muestran un nivel alto de evasin.

En cuanto a las causas de la evasin arrojadas por los estudios de caso analizados, destacan la alta economa informal, las restricciones de financiamiento de los contribuyentes, la elevada concentracin del ingreso, las conductas de incumplimiento tributario, y el complejo diseo del propio sistema tributario, as como la existencia de numerosos e importantes gastos tributarios.

Respecto a las estimaciones de dichos gastos tributarios, Villela, Lemgruber y Jorratt (2009) encuentran que las magnitudes varan ampliamente entre pases, como se puede observar en el cuadro 2. En trminos de evolucin en el tiempo, los autores no aprecian ninguna tendencia clara, salvo el caso de Brasil, que muestra un incremento importante en los aos recientes, y Argentina, que denota un descenso. En relacin al tipo de impuesto que afectan, para Brasil, Chile, Guatemala y Mxico se observa una mayor concentracin de los gastos tributarios en el impuesto a la renta, mientras que las concesiones en el IVA tienen mayor relevancia en Argentina y Colombia.

CUADRO 2

CIFRAS DE GASTOS TRIBUTARIOS EN AMRICA LATINA En porcentaje sobre PIB

Pas 2001 2003 2005 2007 2009 Argentina 3,0 2,4 2,2 2,2 2,1 Brasil 1,5 1,7 1,7 2,3 3,2 Chile 4,4 3,9 4,4 4,9 3,9 Colombia -- -- 3,7 3,5 -- Guatemala 12,3 12,5 8,4 8,6 -- Mxico -- 6,1 6,3 5,4 -- Per -- -- 2,7 2,2 1,8

Fuente: Villela, Lemgruber y Jorratt (2009) sobre informes oficiales de los pases.


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Frecuentemente, se argumenta que la desigualdad en la distribucin del ingreso est directamente relacionada con el grado de desarrollo del pas. Por el contrario, Gmez Sabaini y Rossignolo (2010) encuentran que la desigualdad en la distribucin del ingreso antes de la accin de la poltica fiscal no es demasiado diferente entre los pases desarrollados y aquellos pases de Amrica Latina que gozan de las mejores distribuciones del ingreso. A pesar de ello, los autores muestran que, mientras quue en los pases industrializados la distribucin del ingreso se mejora a travs de impuestos y gastos, en la regin no se cuenta con polticas redistributivas que permitan un grado de igualdad comparable al de los pases desarrollados. As como los sistemas tributarios progresivos y con efecto de mejora parecen ser la norma en los pases de la OECD, en el caso de Amrica Latina constituyen una excepcin. A juicio de los autores, un ejemplo positivo de esta prctica lo constituyen los derechos de exportacin en Argentina.

En la perspectiva de calidad de las finanzas pblicas, es relevante recordar que habitualmente se afirma que el exceso de impuestos directos y de cotizaciones sociales puede ser apropiado para la redistribucin de ingresos, pero es perjudicial para el crecimiento y el empleo (vase European Union, 2008). Se puede aseverar que en Amrica Latina el problema es inverso; no se le ha dado el suficiente papel a los sistemas tributarios en su rol redistributivo, y por tanto no pueden representar un obstculo al crecimiento.

Como lo enfatiza Kakwani (1977), el efecto de los cambios en la distribucin del ingreso resultantes de los impuestos no depende slo de su grado de progresividad, sino de la recaudacin promedio. El grfico 10 ilustra el punto: existe en Amrica Latina un casillero vaco fiscal (ocupado por los pases ms desarrollados), ya que los pases que tienen tasas tributarias elevadas (Argentina, Brasil, Uruguay) tienen, igualmente, una composicin sesgada a los impuestos indirectos. Como es evidente, los sistemas sern ms progresivos en la medida en que sean capaces de hacer contribuir a las rentas privadas transitorias provenientes, por ejemplo, de precios altos de materias primas.

GRAFICO 10

NIVEL Y COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS

Austria

Blgica

FranciaAlemania

Nueva ZelandaEspaa Suecia

Reino Unido

Argentina

Bolivia Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica CubaRep. Dominicana

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Hait

Honduras

Mxico

Nicaragua

Panama

Paraguay

Peru

Uruguay

Venezuela

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Rec

auda

cin

Dire

cta

/ Rec

auda

cin

Tot

al (%

)

Recaudacin total (en % del PIB)

Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT para Amrica Latina y el Caribe y Revenue Statistics 1965-2009, OECD (2010), para pases de la OECD.


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2. El gasto pblico

La evidencia emprica muestra que las repercusiones del gasto pblico en el crecimiento varan segn su composicin. Es importante abordar el tema con un enfoque integral y estratgico, en que se consideren los efectos tanto en materia de bienestar como de convergencia productiva, para poder determinar apropiadamente el nivel y estructura de gasto deseable en funcin de las metas de igualdad y productividad que se proponen en este documento.

Cuando se habla de calidad del gasto pblico, en trminos macroeconmicos, es necesario definir como eficientes aquellos gastos que tienen efectos positivos sobre el crecimiento econmico y el empleo. La evidencia emprica muestra que los efectos del gasto pblico varan segn su composicin, son positivos en rangos moderados, y pueden tornarse negativos si se exceden ciertos lmites (ver European Commission, 2002, para una discusin detallada de esta tipologa). Esta relacin no lineal entre gasto pblico y crecimiento vara segn el tipo de erogaciones (diagrama 3).

As, el pago de intereses siempre afectar negativamente el crecimiento y el empleo en la medida en que estos recursos podran ser destinados a usos productivos (categora 1). El consumo pblico, el pago de sueldos y salarios, las pensiones representan gastos eficientes hasta un cierto rango, pues su crecimiento excesivo puede tener efectos negativos sobre el ahorro, la inversin y el crecimiento (categora 2). Los gastos en enfermedad y discapacidad, exclusin social, vivienda, familia y nios y desempleo aumenta la eficiencia macroeconmica, en la medida en que favorece las tasas de participacin de la mujer y la insercin laboral de personas excluidas (categora 3). Adems, cierto nivel de transferencias por desempleo ayuda a flexibilizar el mercado del trabajo y tiende a reducir la excesiva proteccin laboral. Finalmente, la educacin, las polticas activas en el mercado de trabajo, la salud, la investigacin y desarrollo y la formacin bruta de capital fijo son gastos positivos para el crecimiento (categora 4).

Esta descomposicin es til para tres propsitos. El primero es enfatizar el carcter no lineal del gasto pblico, en sus efectos macroeconmicos. Es claro que, para la inmensa mayora de los pases de la regin, el nivel de gasto pblico es inferior al ptimo, an si el nico objetivo es el crecimiento econmico. Ello no obsta por supuesto a la posibilidad de mejoras en su productividad.

El segundo es proponer una diferenciacin ms ilustrativa que la econmica y la funcional. La mera distincin entre gastos corrientes y de capital, aunque muy importante, no es suficiente para la consecucin de metas sociales y de poltica econmica. En cuanto a la clasificacin funcional, la tendencia a priorizar el gasto social tambin puede ser una limitante cuando, como se discuti, se reconoce que el crecimiento y la generacin de empleos tienen un papel importante en la reduccin de la pobreza.

El tercero propsito de esta clasificacin es que de ella se deriva una secuencia de mediano plazo para mejorar la calidad del gasto pblico, en primer lugar reduciendo el peso de los intereses. La prioridad debe ser una trayectoria sostenible de la deuda pblica, generando supervit primarios y procurando mejorar las condiciones de financiamiento interno y externo. Ms all de estas lneas generales, en realidad resulta muy difcil establecer prioridades, an cuando se establezcan metas explcitas de reduccin de la pobreza.


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Eficiencia

Categora 2

+ B

Categora 4

A

--

FCategora 1 E

C D

Gasto / PIB

Categora 3

DIAGRAMA 3 ILUSTRACIN GRFICA DE LA RELACIN ENTRE EFICIENCIA Y GASTO

Fuente: Elaboracin propia.

Basta una mirada a la clasificacin cruzada, econmica y funcional (cuadro 2), para darse cuenta

de la tremenda dificultad para jerarquizar y asignar gastos en base a estos clasificadores, sin tomar en cuenta las especificidades y situacin de cada pas, as como las prioridades programticas. Por ejemplo, aunque es clara la importancia de asignar recursos a las diversas categoras de proteccin social, parece difcil hacerlo en desmedro de otras, igualmente claves en el desarrollo econmico y social. El cuadro 3 procura mostrar las tendencias recientes, que han ido en el sentido de mejoras en la asignacin, tanto en monto como en composicin. As, a la par que disminuan los inters pagados, ha aumentado el gasto social, tanto en consumo de bienes y servicios, inversin y transferencias, aunque en montos an insuficientes en muchos pases.

CUADRO 3 CLASIFICACIN CRUZADA DEL GASTO: EVOLUCION PROMEDIO 1990-2010

Personal Bienes y

servicios de consumo

Intereses Transferencias y Subsidios Inversin

Servicio pblicos generales

- -- + +

Defensa - - + Orden pblico y Seguridad

+ + + +

Asuntos Econmicos - Proteccin Ambiental + + + Vivienda y servicios comunitarios

+ + +

Salud + + + + Recreacin, cultura y religin

+ + + +

Educacin + + + + Proteccin social + ++

Fuente: Elaboracin propia en base a Naciones Unidas.


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Como se enfatiza en CEPAL (2010), el crecimiento econmico y el empleo deben ponerse en el centro de los objetivos de la poltica pblica, lo que redunda en la reduccin de la pobreza y en general la mejora en las condiciones sociales. De lo contrario, la volatilidad del crecimiento y su relativamente baja tasa reducen el impacto de los programas sociales.

As, los dilemas dicotmicos entre crecimiento e igualdad, siempre latentes, pierden importancia cuando se priorizan los gastos que tienen efectos positivos en el crecimiento econmico, el empleo formal y el acceso a los bienes pblicos. La tarea de mejorar la calidad del gasto pblico en Amrica Latina pasa por la inversin sostenida en capital fsico, humano y en conocimiento. Quedan por delante desafos importantes, continuando el esfuerzo de disminucin de la carga de intereses y su consecuente liberacin de recursos, aumentando o manteniendo la inversin en capital humano y procurando acelerar el gasto en inversin fsica y conocimiento.

Como se observa en el grfico 11, a partir de 1990 el gasto pblico se ha incrementado en la mayora de los pases de Amrica Latina, aumentando casi en 6 puntos porcentuales del PIB el promedio de la regin, de 19 a 25 puntos. Los pases que presentan mayores niveles de gasto pblico son aquellos que ya tenan niveles elevados en este indicador desde mediados de los noventa, como Argentina, Bolivia, Brasil y Cuba, con tasas sobre el 30% del PIB. Ecuador, que ha presentado niveles de gasto ms cercanas al promedio de la regin, presenta la mayor variacin positiva en su gasto, incrementndose 14 puntos porcentuales desde el ao 1990.,Este aumento se produce principalmente entre los aos 2007 y 2008, como parte del paquete de estmulo fiscal implementado (vase ms detalle en Gonzlez, 2011)

GRFICO 11

GASTO PBLICO TOTALa/b/ (En porcentaje del PIB)

0

10

20

30

40

50

60

Cuba

Bras

il

Arge

ntina

Bolivi

a

Nicara

gua

Ecua

dor

Costa

Rica Ch

ile

Amri

ca La

tina

Vene

zuela

Hond

uras

Urug

uay

Per

Pana

m

Parag

uay

Mxic

o

Colom

bia

El Sa

lvado

r

R. Do

minic

ana

Hait

Guate

mala

2010 1990

Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL a/ cobertura de gobierno general para Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, y Per. Sector pblico no financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de los pases. b/ datos disponibles para Cuba desde ao 1998. ltimo dato disponible para Argentina(2008), Brasil(2008), Bolivia(2009), Chile(2009), Costa Rica(2009) y Mxico(2009), Nicaragua(2009) y Per(2009)


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GRFICO 12 EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL EN AMRICA LATINA

Y EL CARIBE, AO 1990-2009/ (En porcentaje del PIB)

Gasto Corriente

Gasto de capital

0

5

10

15

20

25

30

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

%

Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL. a/ Promedio no incluye Cuba.

La implementacin de reglas de responsabilida

cepal panorama de la gestion publica - en la hora de la igualdad

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