Oficina de Evaluación,Mayo 2009Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

EVALUACION DE LOS RESULTADOS DE DESARROLLOE V A L U A C I Ó N D E L A C O N T R I B U C I Ó N D E L P N U D GUATEMALA

Copyright © PNUD 2009, todos los derechos reservados.Elaborado en los Estados Unidos de América. Impreso en papel reciclado.

El análisis y las recomendaciones de este informe no reflejan necesariamente los puntos devista del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, su Junta Ejecutiva o los estadosmiembros de las Naciones Unidas. Esta es una publicación independiente del PNUD querefleja la opinión de sus autores.

Diseño: Suazion, Inc. (NY, suazion.com) Producción: A.K.Office Supplies (NY)

Líder del equipo Markus Reichmuth

Miembros del equipo Rosa Flores MedinaHenry Morales López

Oficial de evaluación (OE) Fabrizio Felloni

Auxiliar de investigaciones (OE) Verouschka Capellan

EQUIPO EVALUADOR

EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS DE DESARROLLO:EVALUACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DEL PNUD – GUATEMALA

INFORMES PUBLICADOS EN LA SERIE DE ADR

AfganistánArgentinaBangladeshBarbadosBeninBhutanBosnia y HerzegovinaBotswanaBulgariaChinaColombiaRepública de CongoEgiptoEtiopíaGuatemalaHondurasIndia

JamaicaJordaniaRDP LaoMontenegroMozambiqueNicaraguaNigeriaRwandaSerbiaSudánRepública Árabe SiriaTayikistánUcraniaUzbekistánTurquíaViet NamYemen

P R Ó L O G O i

La Oficina de Evaluación del PNUD realizaanálisis independientes a escala nacional denomi-nados Evaluaciones de los Resultados delDesarrollo (ADR, por sus siglas en inglés) quevaloran la relevancia y la posición estratégica delapoyo del PNUD y su contribución al desarrollode un país concreto. El objetivo de esta ADR esayudar al aprendizaje y el rendimiento decuentas de la organización, así como fortalecer laprogramación y efectividad del PNUD. Esteinforme presenta las conclusiones y recomenda-ciones de la ADR realizada en Guatemala sobreun periodo que comprende dos marcos de trabajode cooperación, de 2001 a 2008.

Durante siglos, la población indígena deGuatemala ha estado excluida de los procesoseconómico y político formales del país, así comode sus beneficios. Desde la década de 1960 hastala mitad de la década de 1990, Guatemala fuedevastada por un conflicto armado entre lasfuerzas guerrilleras de izquierda y gobiernosmilitares, cuyas principales víctimas fueron lospueblos indígenas. En los años noventa, sedesarrolló con creciente intensidad un proceso depaz que tuvo como resultado, en 1996, el Acuerdopara una Paz Firme y Duradera.

Las Naciones Unidas desempeñaron un papeldecisivo en la facilitación del diálogo entre elGobierno y las fuerzas guerrilleras. Una Misiónde Verificación de las Naciones Unidas enGuatemala (MINUGUA, 1994-2004) estuvo acargo de facilitar y supervisar la desmovilizaciónde la guerrilla, contribuir al fortalecimiento de lasinstituciones públicas y promover la confianzaentre las partes involucradas. Gradualmente,otras agencias de las Naciones Unidas, especial-mente el PNUD, asumieron estas funciones.Guatemala ha sido uno de los casos pocofrecuentes en los que las Naciones Unidas hancombinado estrechamente el mandato deconsolidación de la paz dado por su Asamblea

General con el desarrollo posconflicto. Comoresultado de ello, el PNUD en Guatemalacontinúa disfrutando de un gran reconocimientocomo una agencia neutral, un actor, un facilitadory promotor del diálogo en temas sensibles y entregrupos opuestos.

El PNUD ha contribuido positivamente en lasáreas de gobernabilidad y de prevención de crisisy recuperación. El logro es inferior en las áreas depobreza y medio ambiente. En estas últimas, laorganización ha tenido relativamente éxito alapoyar la aplicación de programas públicossociales (salud y educación), pero menos a la horade ayudar a perfilar las políticas relacionadas conellas y proporcionar asesoría de alto nivel a quienestoman las decisiones en los sectores relevantes.Además, la implicación del PNUD en lapromoción de programas económico-productivospara reducir la pobreza fue marginal. Sinembargo, con la crisis económica mundial, lapobreza y el medio ambiente probablementeganarán importancia en un futuro cercano ypondrán en duda las orientaciones anteriores delPNUD en estas áreas.

El PNUD ha estado fuertemente involucradoen la gestión de programas públicos. El ladopositivo es que esto ha dado lugar a unaejecución más imparcial, transparente y rápida.El negativo es que no siempre ha sido la mejorplataforma para que el PNUD suministrara unaaportación sustantiva a la formulación de políticas.Además, reemplazar la función del Estado puedecrear el riesgo de perpetuar la dependencia sinpromover las capacidades de largo plazo de lasinstituciones nacionales.

Durante el segundo ciclo programático evaluado,especialmente entre los años 2005 y 2007, elPNUD ha sido capaz de readaptarse y responderrápidamente a las demandas cambiantes delGobierno y los donantes, pero no siempre ha

PRÓLOGO

P R Ó L O G Oi i

alcanzado un equilibrio entre las necesidades dedesarrollo del país a largo plazo y las demandas acorto plazo. Esto se debió, en parte, a las comple-jidades del contexto político y socioeconómico deGuatemala y, en parte, a ciertos factores relacio-nados con el sistema y la organización dentro delPNUD, incluidos la fuerte dependencia de losrecursos externos, las –hasta hace poco- limitadasherramientas para el apoyo sustantivo de la sede ala oficina de país, los frecuentes cambios dedirectivos de categoría superior en dicha oficina,así como los limitados mecanismos para introdu-cir una mayor continuidad a nivel de país en ellogro de sus objetivos estratégicos más allá de losciclos de gobierno.

Doce años después de la firma de los Acuerdos dePaz, prevalece el reconocimiento de que hubolimitados avances en el logro de los objetivosprevistos. La efectividad del apoyo del PNUD ala agenda de desarrollo y de seguridad de losAcuerdos de Paz ha sido moderada. En ambasagendas, hay una necesidad urgente de alinear yarmonizar mejor la cooperación internacionalpara el desarrollo con las políticas del Gobierno ylos esfuerzos locales, lo que exige un fortaleci-miento de las capacidades nacionales de coordi-nación profesional, un papel que el PNUD podríaapoyar, a petición del Gobierno, en mayormedida que hasta ahora.

Esta evaluación se ha beneficiado de la colabora-ción del personal de la Oficina del PNUDen Guatemala, de la Dirección Regional paraAmérica Latina y el Caribe, de los representantesdel Gobierno de Guatemala, organizaciones de lasociedad civil, donantes bilaterales y multilateralesy del sistema de Naciones Unidas en Guatemala.

Quiero expresar mi agradecimiento al equipo deevaluación, integrado por su líder, MarkusReichmuth, la especialista Rosa Flores Medina,el consultor nacional Henry Morales, y el oficialde evaluación Fabrizio Felloni. También quierodar las gracias a los asesores externos ChristianBuignon, consultor y especialista de desarrollointernacional, y Alfredo Stein, economista dedesarrollo, por sus útiles comentarios.

Igualmente, agradezco a Cecilia Corpus, ThuyHang y Anish Pradhan su apoyo administrativo.

Espero que los resultados y recomendacionesdel informe puedan apoyar la respuesta delPNUD a los desafíos de desarrollo del país yaportar lecciones relevantes para esta agencia ysus socios internacionales.

Saraswathi MenonDirectora, Oficina de Evaluación

I N D I C E i i i

Siglas y abreviaturas v

Resumen Ejecutivo vii

1. Introducción 1

1.1 Métodos de recolección de datos 21.2 Mesas de discusión temática y estratégica 3

2. Contexto nacional del desarrollo 5

2.1 Antecedentes geográficos y demográficos 52.2 Contexto político 52.3 Contexto económico 82.4 Contexto de desarrollo humano 92.5 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio 112.6 La cooperación internacional en Guatemala 12

3. Las Naciones Unidas y el PNUD en Guatemala 13

3.1 La evolución del marco estratégico 133.2 Estructura y organización del PNUD 163.3 Aspectos principales de las carteras 2001-2004 y 2005-2008 183.4 Gestión financiera de la oficina 213.5 Eficiencia de la gestión de la oficina 23

4. Contribución del PNUD a los resultados de desarrollo 27

4.1 Áreas prioritarias del PNUD 274.2 Eficacia 294.3 Eficiencia programática 404.4 Sostenibilidad 42

5. Posicionamiento estratégico del PNUD 45

5.1 Pertinencia 455.2 Capacidad de respuesta 475.3 Equidad 485.4 Asociatividad 495.5 Cooperación interagencial en el sistema de Naciones Unidas 50

6. Conclusiones y recomendaciones 53

6.1 Conclusiones 536.2 Recomendaciones 55

Anexos

Anexo A. Guatemala: Indicadores Socioeconómicos 61Anexo B. Información sobre el PNUD y sobre su Oficina en Guatemala 2001-2008 65

INDICE

I N D I C Ei v

Anexo C. Muestra de proyectos seleccionados para la ADR de Guatemala 71Anexo D. Criterios y subcriterios de la evaluación 73Anexo E. Compromisos pendientes de los Acuerdos de Paz 75Anexo F. Personas entrevistadas 79Anexo G. Términos de referencia de la evaluación 85Anexo H. Referencias 91

Cuadros

Cuadro 1. Síntesis de las conclusiones principales del capítulo 3 28Cuadro 2. Síntesis de las conclusiones principales del capítulo 4 47Cuadro 3. Síntesis de las conclusiones principales del capítulo 5 56

Gráficos

Gráfico 1.1 Niveles de análisis de la ADR 2Gráfico 1.2 Evaluación de la eficacia 3Gráfico 2.1 Población con menos de 1 US$ diario (PPA) 11Gráfico 2.2 Niveles de educación y pobreza 13Gráfico 2.3 Volumen de la cooperación internacional en Guatemala 13Gráfico 2.4 AOD Anual de todos los donantes 23Gráfico 3.1 Cartera de proyectos en cada periodo programático según ejecución 24Gráfico 3.3 Recursos de los proyectos de los dos periodos programáticos por fuente financiera 25

Tables

Tabla 2.1 Indicadores socioeconómicos claves 8Tabla 3.1 Instrumentos de planificación estratégica del PNUD en Guatemala 16Tabla 3.2 Recursos Humanos del PNUD 18Tabla 3.3 Resultados de las Estrategias 2001-2004 y 2005-2008 22Tabla 3.4 Ejecución y gastos de gestión del PNUD (2004-2008) 24Tabla 3.5 Niveles de ejecución según el año de conclusión de los proyectos 26Tabla 3.6 Criterios y Subcriterios de la Evaluación de la Eficiencia de la gestión 27Tabla 4.1 Estrategias del PNUD en los ciclos programáticos 2001-2004 y 2005-2008 30Tabla 4.2 Número de proyectos y sus presupuestos por área y ciclo 31Tabla 4.3 Ejemplos de conclusiones por proyecto (gobernabilidad democrática) 36Tabla 4.4 Ejemplos de conclusiones por proyecto (prevención de crisis y recuperación) 39Tabla 4.5 Ejemplos de conclusiones por proyecto (reducción de la pobreza) 41Tabla 4.6 Ejemplos de conclusiones por proyecto (medio ambiente y energía) 43

S I G L A S Y A B R E V I A T U R A S v

ACI Alianza Cooperativa InternacionalADR Evaluación de los Resultados de las Actividades de Desarrollo

(Assessment of Development Results)AOD Ayuda Oficial al DesarrolloBID Banco Interamericano de DesarrolloBM Banco MundialCAD Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCDECCA Evaluación Conjunta del País (Common Country Assessment)CCF Marco de Cooperación con el al País (Country Cooperation Framework)CE Comisión Europea.CFI Corporación Financiera InternacionalCICIG Comisión Internacional contra la Impunidad en GuatemalaCNAP Consejo Nacional de los Acuerdos de PazCO Oficina de país (Country Office)CONAP Consejo Nacional de Áreas ProtegidasCPAP Plan de Acción para el Programa para el País (Country ProgramAction Plan)CPD Documento del Programa del País (Country Program Document)CR Coordinador ResidenteDD.HH. Derechos HumanosDEMI Defensoría de la Mujer IndígenaDEX Proyectos ejecutados directamente por el PNUDDIGAP Dignificación y Asistencia Psicosocial a las Víctimas del Conflicto ArmadoEEUU Estados Unidos de AméricaEIU Economist Intelligence UnitENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de VidaFAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (Food and Agriculture Organization)FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola.FMAM Fondo para el Medio Ambiente MundialFMI Fondo Monetario InternacionalFORPOL Fortalecimiento de la PolicíaFTA International ContratoNombramiento Internacional a Plazo Fijo (FixedTermAssignment)GEF Global Environment Fund (Fondo para el Medio Ambiente Mundial)INAB Instituto Nacional de BosquesINB (GNI) Ingreso Nacional Bruto (Gross National Income)INDH Informe Nacional de Desarrollo HumanoINE Instituto Nacional de EstadísticaITS Infecciones de Transmisión SexualMAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y AlimentaciónMANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidades para el DesarrolloMARN Ministerio del Ambiente y Recursos NaturalesMECOVI Mejoramiento de las Encuestas y la Medición de las Condiciones de VidaMINUGUA Misión de Verificación de las Naciones Unidades en GuatemalaMSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia SocialMYFF Marco de Financiación Multianual (Multi-Year Financing Framework)NEX Proyecto de Ejecución NacionalOACNUDH/OACDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los

Derechos Humanos

SIGLAS Y ABREVIATURAS

S I G L A S Y A B R E V I A T U R A Sv i

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicoOCHA Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos HumanitariosODM Objetivos de Desarrollo del MilenioOE (EO) Oficina de Evaluación del PNUD (Evaluation Office)OIM Organización Internacional para las MigracionesOIT Organización Internacional del TrabajoOMS Organización Mundial de la SaludONG Organizaciones No GubernamentalesONU Organización de las Naciones UnidasONUSIDA Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDAOPS Organización Panamericana de la SaludPASOC Programa de Alianzas con la Sociedad CivilPCR Prevención de Crisis y RecuperaciónPIB Producto Interno BrutoPMA Programa Mundial de AlimentosPNC Policía Nacional CivilPNR Programa Nacional de ResarcimientoPNUD/UNDP Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo / (United Nations

Development Programme)PRODDAL Proyecto de Desarrollo de la Democracia en América LatinaPRODDEL Programa de Descentralización y Desarrollo LocalPRODEME Programa de Desarrollo Metropolitano de la Municipalidad de GuatemalaPRODOC Documento de ProyectoPROHABITAT Proyecto HábitatPRONACOM Programa Nacional de CompetitividadPRONADE Programa Nacional de EducaciónRBLAC Dirección Regional para América Latina y el Caribe del PNUDRECOSMO Región de Conservación y Desarrollo Sarstún MotaguaREX Proyecto de Ejecución RegionalRIC Registro de Información CatastralRR Representante ResidenteSAA Secretaría de Asuntos AgrariosSEGEPLAN Secretaría de Planeación y Programación de la PresidenciaSEPAZ Secretaría de la PazSEPREM Secretaria Presidencial de la MujerSIAF Sistema Integrado de Administración FinancieroSNU Sistema de Naciones UnidasSURF Centro Regional de Conocimientos y de Servicios para el Desarrollo

Regionales del PNUDUNDAF United Nations Development Assistance Framework (Marco de Asistencia

de las Naciones Unidas para el Desarrollo)UNEG Grupo de Evaluación de las Naciones UnidasUNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la CulturaUNFPA Fondo de Población de las Naciones UnidasUNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUNIFEM Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la MujerUNOPS Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para ProyectosUNV / VNU Voluntarios de las Naciones UnidasURNG Unidad Revolucionaria Nacional GuatemaltecaVIH Virus de Inmunodeficiencia Adquirida

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INTRODUCCIÓN

En línea con la decisión de la Junta Ejecutiva(2007/24), las Evaluaciones de Resultados de lasactividades de Desarrollo (ADR, por sus siglas eninglés) proporcionan una apreciación indepen-diente de la contribución del PNUD al desarrollode los países donde opera.

Su objetivo es:

(i) apoyar el proceso de rendición de cuentas delPNUD a su Junta Ejecutiva y a los paísesinteresados y

(ii) contribuir al aprendizaje gracias a las conclu-siones que se pueden extraer del análisis deresultados de los programas y de la calidad dela estrategia del PNUD en un país determi-nado con miras a la programación de susactividades futuras.

Esta evaluación cubre el período entre 2001 y2008, y abarca dos ciclos estratégicos del PNUD:el primero de 2001 a 2004 y, el segundo de 2005a 2008. La evaluación proporcionará insumospara la preparación del próximo documentoestratégico del PNUD para Guatemala que serápresentado a la Junta Ejecutiva en junio de 2009.

La evaluación consideró dos aspectos fundamentales:

(i) la contribución al logro de los resultados dedesarrollo (área programática) y

(ii) el posicionamiento estratégico.

En el caso de los resultados de desarrollo, laevaluación tuvo en cuenta la efectividad, laeficiencia y la sostenibilidad. En el caso de la

estrategia, se consideró la pertinencia, la capacidadde respuesta, la equidad y asociatividad.Para realizarla evaluación, se llevaron a cabo dos misiones(preliminar y principal) en los meses de julio yseptiembre de 2008.1 Se tomaron en cuentalos comentarios expresados por la Oficina delPNUD de Guatemala, la Dirección Regionalpara América Latina y el Caribe (RBLAC), y elGobierno de Guatemala sobre las presentacionesde la misión y la versión preliminar del informe.Conforme a los procedimientos de la Oficina deEvaluación del PNUD, el informe principal fuesometido a una revisión interna en la Oficina deEvaluación y a otra de dos asesores externos2.

EL CONTEXTO DEL PAÍS

Con 13 millones de habitantes, de los cuales un41 por ciento son indígenas, Guatemala es lanación de Centroamérica con mayor población.El país se caracteriza por un ingreso per cápitamediano (US$ 5.442) y ocupa el puesto 118, deun total de 177, en el Índice de DesarrolloHumano. Según las cifras del año 2006, más de lamitad de la población vive en la pobreza, con el15,2 por ciento en extrema pobreza. Un 74,8 porciento de los pobres son indígenas. El alto nivelde coeficiente de Gini (55,1) refleja una distribu-ción desigual de los ingresos.

Guatemala es un país multiétnico cuyo territorio fueel centro de la civilización Maya. Actualmente, secuentan 23 etnias diferentes, cada una con supropia cultura y lengua. Históricamente, lapoblación indígena no ha sido reconocida niincluida en la gestión pública del país. Desde ladécada de 1960 hasta mediados de la década de

RESUMEN EJECUTIVO

1. La misión estuvo compuesta por Markus Reichmuth (Suiza), jefe del equipo, Rosa Flores (Perú), especialista del equipo,y Henry Morales (Guatemala), consultor local. Fabrizio Felloni (encargado de evaluación) participó en las misiones pre-liminar y principal.

2. Alfredo Stein, economista y profesor universitario, y Christian Bugnion, consultor y especialista de desarrollo internacional.

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1990, se desarrolló un conflicto armado entrefuerzas guerrilleras y gobiernos militarizadoscuyas principales víctimas fueron los pueblosindígenas. El Gobierno de Guatemala y laUnidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca(UNRG) firmaron en 1996 un “Acuerdo para unaPaz Firme y Duradera”. Las Naciones Unidas, yel PNUD en especial, desempeñaron un papelimportante en el logro de la paz y en los esfuerzospor implementar éste y los otros acuerdosalcanzados e integrados en él, en particular con laMisión de Verificación de las Naciones Unidas enGuatemala (MINUGUA, 1994-2004).

La agenda derivada de los acuerdos de pazaspiraba a ofrecer una solución a las causasestructurales que originaron el conflicto armadointerno e incluía una gama muy amplia de temas,como la reducción de la pobreza, la desigualdad,la inseguridad alimentaria y el desempleo.También contemplaba el apoyo a la educación, lasalud, y los servicios sociales básicos, así como lalucha contra las violaciones a los derechoshumanos y la impunidad. El proceso de pazregistró un éxito temprano gracias a la rápidadesmovilización de las fuerzas guerrilleras,una apertura política y la finalización de lapersecución política. Sin embargo, queda muchopor hacer para lograr las metas de la agenda depaz, y se han acumulado retrasos en diferentesáreas, entre las que figura la de seguridad. Unproblema destacado es el de la violencia: el totalanual de homicidios subió de 2.665 en 1999 a5.885 en 2006.

Durante el período que va de 1996 a 2006, untotal neto de 3.262 millones de dólares estadou-nidenses (US$) fue canalizado al país en calidadde Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD),del cual un 76 por ciento eran contribuciones delos países miembros del Comité de Asistenciaal Desarrollo de la Organización para laCooperación y el Desarrollo Económico(CAD/OCDE). Las instituciones multilateralesaportaron el 11 por ciento del total y el Sistemade Naciones Unidas (SNU) el 3,8 por ciento (laayuda propia de PNUD fue del 0,5 por ciento).

EJES PROGRAMÁTICOS Y RESULTADOSPOR ÁREA TEMÁTICA

Durante el período evaluado, los esfuerzos delPNUD se volcaron, en primer lugar, en laconstrucción de un Estado democrático, que pusoénfasis en los aspectos sociales (recuperación de lacrisis, reintegración social, salud, educación,vivienda, etc.) y en un desarrollo más incluyenteen línea con los Acuerdos de Paz. Los resultadosprincipales son presentados a continuación poráreas temáticas y en función de los logrosesperados.

EFICACIA

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

En el ámbito de gobernabilidad democrática, cobróuna significación especial la creación de capacida-des institucionales y de condiciones adecuadaspara un mayor diálogo político. El PNUD tuvoun rol importante en la creación y apoyo a lascapacidades técnicas de las instituciones públicasa nivel central, municipal y comunitario.

Además, contribuyó a establecer planes estratégicose instituciones relevantes para mitigar el problemaagrario en el país. En particular, participó enel establecimiento del Registro de InformaciónCatastral (RIC) y de una Secretaría de AsuntosAgrarios, que logró intervenir positivamente ennumerosos casos de conflicto. Sin embargo, elproceso de legalización y certificación de lapropiedad todavía no ha culminado debido a quela ley del RIC circunscribió las tareas de estainstitución. El reconocimiento legal de losderechos de propiedad, en particular parapequeños agricultores e indígenas, sigue presen-tando dificultades.

En el ámbito de la modernización del estado, elPNUD fue activo en la gestión de programaspúblicos. En el caso de la Municipalidad deGuatemala, su apoyo permitió la elaboración deun programa de desarrollo metropolitano deenvergadura y largo plazo, que iba más allá delenfoque original sobre infraestructura paraincluir aspectos como el medio ambiente y elordenamiento territorial. En otros casos, como el

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del sector financiero y la promoción de lacompetitividad, la gestión del PNUD agilizó elmanejo de los programas, pero sin produciraportes sustantivos en la formulación de políticasy, en algunas ocasiones, sin una clara orientaciónhacia la reducción de la pobreza.

Además, se fortalecieron las agrupaciones de lasociedad civil activas en el respeto de los derechoshumanos, la lucha contra la discriminación y laalfabetización de los adultos, un apoyo valiosopara un país que salía de décadas de represión.Intervenciones pioneras contribuyeron al fortale-cimiento de asociaciones ciudadanas, apoyándo-las individualmente con recursos y promoviendocapacidades técnicas. Sin embargo, faltó inicial-mente una estrategia de creación de redes deorganizaciones de base y un marco conceptualpara promover el diálogo entre la sociedad civil ylos poderes públicos. Actualmente se observa unareorientación de las iniciativas del PNUD parapriorizar espacios de diálogo entre la sociedadcivil y el Estado.

PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Entre los logros principales en esta área figura lacontribución del PNUD en temas sensibles,como la dignificación de las víctimas del conflictoarmado. Se promovieron acciones de asistenciapsicosocial para las familias de las víctimas einvestigaciones de antropología forense. Otroresultado importante fue la creación de condicio-nes políticas y técnicas para el esclarecimientohistórico de las violaciones de los derechoshumanos a través de la recuperación dedocumentos que ayuden en los procesos deconocimiento de la verdad y la justicia.

Respecto a los desastres naturales, se han creadounidades municipales de respuesta a las crisis.Igualmente importante ha sido el desarrollode métodos e instrumentos orientados a mejorarlas respuestas a desastres naturales, como eloriginado por la tormenta Stan, que se estándiscutiendo y diseminando. Además, se vinculóuna perspectiva de reconstrucción con la gestiónde riesgos y con iniciativas económicas para lacreación de ingresos.

En el tema de seguridad ciudadana, se hanproducido estudios de calidad y se ha contribuidoa estimular debates y reflexiones sobre políticaspúblicas en esa materia. Estas reflexiones sonsusceptibles de guiar la formulación de estrategiaspúblicas si existe un compromiso continuo delos gobiernos. Por otro lado, cuando las interven-ciones se enfocaron únicamente en la parteformativa y operativa (cursos y equipamiento),sin acompañar procesos más estratégicos ypolíticos (como en el caso de los proyectos deapoyo técnico a la policía nacional), la contribu-ción al fortalecimiento institucional fue limitada.

REDUCCIÓN DE LA POBREZA

Destaca la contribución que han hecho losInformes Nacionales de Desarrollo Humano enel fomento de debates, la información y laformación de la opinión pública sobre asuntoscruciales en los temas del desarrollo humano,como la pobreza, las mujeres y la salud, o laetnicidad y la diversidad. Los informes y losmateriales divulgativos que se han elaborado hancontribuido a iniciativas paralelas de las ONG yde organizaciones de base de la sociedad civil.

En este área, los proyectos de mayor volumen enambos ciclos de programación han sido losejecutados por el Ministerio de Salud Pública y elMinisterio de Educación, focalizados en laextensión de la cobertura de la escuela primaria yde los servicios sanitarios básicos, incluyendozonas con alta concentración de poblacionesindígenas. La implicación del PNUD en losproyectos propició una gestión más ágil y neutralde estas iniciativas. Sin embargo, no siempre fueevidente la contribución sustantiva a la definiciónde políticas públicas sectoriales.

El PNUD se concentró en el desarrollo social, unárea en la que tiene experiencia y especialistas, ycontribuyó de manera marginal en los rubroseconómico-productivos considerados en susdocumentos estratégicos (marcos regulatoriospara que los pobres accedan a medios de produc-ción y financieros, fortalecimiento de cooperativasy organizaciones productivas de base). La oficinacarece de especialistas en esta última materia.

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MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA

Este área no está mencionada explícitamente enel Documento de Programa del País (CPD)2005-2008 y los proyectos implementadoscorresponden principalmente a los ejecutados conrecursos del Fondo para el Medio AmbienteMundial (FMAM) en el ámbito regional. ElPNUD ha apoyado la creación del Ministerio delAmbiente y Recursos Naturales con acciones quemejoran su capacidad para estructurar e instalarsus programas, fortalecer su participación a nivelregional y planificar sus actividades. También hareforzado a algunas municipalidades en la gestiónde parques naturales. Existen otras iniciativas(ecoturismo, mercado de carbono, uso productivode energía renovable, promoción del enfoque decambio climático, entre otras), pero están aisladascon respecto al resto del programa y tienentodavía una limitada visibilidad en los debatespúblicos. Con sus intervenciones más recientes, elPNUD intenta establecer sinergias más directasentre ésta y las otras áreas temáticas, por ejemplocon gobernabilidad democrática o reducción dela pobreza.

La sostenibilidad de los resultados de desarrolloalcanzados con el apoyo del PNUD dependesobre todo de las estructuras, las políticas y losprocesos involucrados. Los factores de riesgo seidentifican principalmente en las debilidades einestabilidades institucionales públicas. Estoincluye, entre otros elementos, la baja recauda-ción de impuestos, que reduce dramáticamente lacapacidad para proporcionar servicios (notable-mente en el área de seguridad) y la falta de unmarco legal para una administración públicaindependiente de los partidos políticos. A ellose agregan características propias del programadel PNUD, como la conectividad limitadaentre proyectos y la excesiva fragmentación delprograma en intervenciones de corto plazo, talvez demasiado conformes a exigencias coyuntura-les de donantes o del Gobierno y con nexos nosiempre coherentes con los ejes estratégicos. Senota la ausencia de estrategias de salida: amenudo, no se han creado las condiciones institu-cionales y de proceso para que los logros y benefi-cios se mantengan al finalizar las intervenciones.

La dispersión en actuaciones de breve duración yla falta de conexión entre éstas no conduce a unacapitalización de logros cuando finalizan.

GESTIÓN DE PROGRAMAS PÚBLICOS

Existen ciertas ventajas que inducen al Gobiernoa encomendar la administración de programasestatales al PNUD, ya que las entidades guberna-mentales están sujetas a las leyes vigentes sobrecontratación de personal, licitación de bienes,estructuras salariales del Estado y presupuestoanual, que con frecuencia dificultan la tarea.Delegar la administración de un programa alPNUD suele significar una mayor celeridad en lacontratación de personas y la adquisición debienes, además de una serie de facilidadesadministrativas gracias a la aplicación de lasnormas de la organización. Por un lado, suponeuna gestión relativamente más eficiente, transpa-rente y neutral. Por otro, sustituye la necesidad defortalecer la eficiencia del Estado y satura lacapacidad del PNUD con actividades adminis-trativas poco sustantivas. El Estado encuentradificultades en la gestión de grandes programaspúblicos. Por ello, el recurso al PNUD es unaopción tentadora, pero también una medida decorto plazo con dudosos efectos respecto alfortalecimiento institucional a largo plazo.

ASPECTOS ESTRATÉGICOS

En Guatemala, se ha considerado históricamenteal PNUD y a las Naciones Unidas como facilita-dores del proceso de paz y promotores imparcia-les del diálogo político en sus aspectos mássensibles. Para el PNUD, se trata de una caracte-rística particular y quizás única.

En el periodo considerado por esta evaluación(2001-2008), el PNUD en Guatemala continuósus esfuerzos de mediador y articulador, unpapel reconocido de manera uniforme por todoslos socios. Durante el primer ciclo programático(2001-2004), la organización mantuvo coheren-cia con los principios claves de los acuerdos depaz y favoreció su seguimiento. Sin embargo,durante el segundo ciclo (2005-2008), en especial

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el periodo 2005-2007, las actividades se caracte-rizaron por una dispersión temática. Aumentó elnúmero de proyectos y ámbitos temáticostratados, mientras que disminuyeron sensible-mente el volumen financiero y el promedio deduración. El incremento de pequeñas iniciativasa corto plazo planteó el problema de la calidaden la formulación de las intervenciones, de loslazos y de la sinergia entre las mismas, así comoel de la sostenibilidad.

Entre los diferentes factores de dispersión, seencuentran los siguientes: (i) la falta de unaorientación clara y más selectiva con marcosoperativos y metodológicos para vincular lasestrategias con iniciativas concretas; (ii) labúsqueda de financiamientos externos, delGobierno y/o de donantes, sujetos a sus cicloselectorales y a sus cambios de directrices; (iii) laspreferencias y orientaciones de las diferentesgerencias de la Oficina de País del PNUD (quecambiaron frecuentemente en los últimos 7 años)y (iv) límites en el sistema de acompañamiento ysupervisión estratégica desde la sede, a pesar delas iniciativas de apoyo.

El alto nivel de descentralización en el sistemaPNUD ofrece ventajas a las oficinas de país entérminos de flexibilidad programática y adapta-ción a los cambios y urgencias. Al mismo tiempo,sin acompañamiento estratégico sistemático, esacualidad conlleva el riesgo de dispersión frentea peticiones coyunturales del Gobierno y de losdonantes. En 2008, se inició un debate internosobre nuevas herramientas de orientación. ElPNUD dispone de capacidades para responder alos desafíos de desarrollo en Guatemala, desafíosprincipalmente estructurales que exigen visionesy enfoques de largo plazo, pero necesita unabase estratégica que supere un ciclo de gobierno yque se base en perspectivas y metodologías demayor plazo.

El PNUD ha trabajado intensamente conentidades públicas, y goza de una alta visibilidady prestigio en varios Ministerios guatemaltecos.El organismo también ha desplegado esfuerzospara colaborar con organizaciones de la sociedad

civil. Sin embargo, ha cooperado poco con elsector privado y las fundaciones privadas,probablemente porque, en el pasado, estos hanmostrado un limitado interés por involucrarse enactividades de desarrollo y de reducción de lapobreza. Actualmente algunas organizacionesprivadas comienzan a impulsar cambios en lamentalidad y cultura empresarial, para queasuman códigos de valores que incluyan laresponsabilidad social de las empresas frente a lacomunidad, la ley y la ética.

Las agencias de las Naciones Unidas consideranque el Marco Estratégico de Desarrollo(MANUD) ha representado un trabajoimportante de coordinación, y que el PNUD hahecho esfuerzos en el intercambio de informacio-nes dentro del Sistema de las Naciones Unidas(SNU). No obstante, en la parte programática, sesiguen observando duplicidades entre agencias,por ejemplo, en el sector de salud o en el caso deemergencias ambientales. Además, cada entidadsigue planificando sus actividades de maneraindependiente. Un marco como el MANUD esnecesario, pero no suficiente, para acercar eltrabajo concreto de las diferentes organizaciones;se requiere una planificación de conjunto a unnivel más operativo.

El SNU, y el PNUD en particular, tienen unapresencia fuerte en Guatemala. Su contribuciónal proceso de paz como mediador ha sido crucial.Por su posición particular, el PNUD desempeñauna función de bisagra entre el Gobierno y lacooperación internacional. El organismo haasumido hasta cierto punto esta función, y tieneel potencial de reforzarla en relación con losprincipios de la Conferencia de París sobre laefectividad de la cooperación para el desarrollo.Los elementos constitutivos de las agencias de lasNaciones Unidas y del PNUD pueden proporcio-nar a esta agencia una ventaja comparativa en suposicionamiento dentro de la cooperaciónexterna, frente a las entidades multilaterales ybilaterales de cooperación para el desarrollo, sisabe ganarse la credibilidad necesaria.

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CONCLUSIONES

En general, esta ADR concluye que el PNUD hahecho contribuciones sustanciales al desarrollohumano de Guatemala en la década actual, peroque su estrategia no ha sido lo suficientementeconvincente como para evitar una dispersión deactividades en el segundo ciclo de programaciónque se considera. El posicionamiento resultantede su papel en la consolidación de la paz en losaños 1990 está siendo cada vez más cuestionadopor temas de desarrollo emergentes (Capítulo 6).

1. En Guatemala, las Naciones Unidas combina-ron el mandato de consolidación de la paz dela Asamblea General con intervenciones dedesarrollo posconflicto, que condujeron a la altavisibilidad y prestigio que el PNUD todavíadisfruta entre las autoridades nacionales.

2. El PNUD ha generado un importante valorañadido en las áreas de gobernabilidad yprevención de crisis y recuperación; estasáreas continuarán siendo importantes para elPNUD y para el país. Los logros son menossólidos en reducción de la pobreza, energíay medio ambiente. Sin embargo, con lairrupción de la crisis económica global, esasdos últimas áreas crecerán en importancia ypueden requerir una revisión de la estrategiadel PNUD, cuestionando sus anterioresprioridades en el país.

3. Aunque el PNUD ha hecho esfuerzos paraintroducir una planificación estratégica enesta década, los resultados han sido relativa-mente débiles en términos de orientación ymejora de sus programas. Esto se debe, enparte, a las complejidades del contextopolítico y socioeconómico de Guatemala y,en parte, a ciertos factores sistémicos yorganizativos dentro del PNUD.

4. La efectividad del apoyo de la cooperacióninternacional y del PNUD al desarrolloy la agenda de seguridad de los Acuerdosde Paz ha sido moderada; doce años despuésde la firma de los Acuerdos de Paz, prevaleceun reconocimiento aleccionador de losavances limitados en el logro de los objetivos,que apuntan también a la necesidad de

un uso más efectivo de los recursos de lacooperación internacional.

RECOMENDACIONES

Esta evaluación recomienda que el PNUDaproveche la oportunidad que ofrece la progra-mación de un nuevo ciclo en el país para redefinirsu posición estratégica. Doce años después dehaber finalizado el conflicto armado y de la firmade los Acuerdos de Paz, Guatemala y su contextohan evolucionado, lo que exige que el PNUDadapte su papel y su estrategia. Para el nuevo ciclode planificación 2010-2014, se recomienda unarevisión rigurosa de la estrategia del PNUD, desu orientación y su papel en el país.

RECOMENDACIONES A LA OFICINADEL PNUD EN GUATEMALAÁreas estratégicas y programáticas

1. El PNUD debería fijar prioridades entre susáreas temáticas y dentro de éstas, además depreparar una estrategia específica en cadaárea, subrayando las sinergias entre susprogramas y los vínculos con planes deotras agencias de las Naciones Unidas. Enparticular: (i) el área de seguridad públicanecesitará una atención especial debido al altocoste social y de oportunidades que tienen lasdébiles condiciones de seguridad actuales;(ii) el PNUD necesita clarificar el papel quepretende desempeñar y el valor añadido quequiere aportar en las áreas de reducción de lapobreza, energía y medio ambiente. Aunquela posición estratégica actual del PNUD enambas es moderada, probablemente estasáreas tendrán un fuerte impacto en la agendapública del país en los próximos años.

2. Los dos temas transversales de género ypueblos indígenas necesitan una mayoratención a nivel estratégico. Se recomiendaincluir explícitamente la dimensión deequidad de género en la programación defuturas actividades, basándose en las orienta-ciones existentes en la actualidad. Es más, lainclusión social, política y económica de lospueblos indígenas debería ser parte integraldel diálogo político del PNUD.

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3. Se sugiere que el PNUD equilibre su apoyo alGobierno para dar mayores servicios deasesoría de alto nivel a los poderes Ejecutivo,Legislativo y Judicial, reduciendo el énfasisen el suministro de servicios de gestión deprogramas. Al mismo tiempo, se deberíaaumentar la atención a nivel regional entérminos de temas y recursos, en vista de laintegración regional y los desafíos comunes.

4. El PNUD debería insistir, en sus servicios degestión de proyectos, en que mejoren lascondiciones de las capacidades de gestiónpública; esto requiere, en primer lugar, unmayor apoyo a la modernización del estado,especialmente para lograr (i) una carrera deadministración pública profesional, indepen-diente de los partidos políticos, (ii) uncreciente diálogo democrático y multiparti-dista; (iii) la renovación del Pacto Fiscal parauna recaudación de impuestos progresiva ymás amplia; (iv) la revisión de leyes queperjudican la administración de programas ypolíticas del Gobierno.

5. Aunque el PNUD actúa a petición delGobierno, se recomienda que su planifica-ción estratégica no coincida con los cicloselectorales, sino que exprese su compromisocon objetivos de desarrollo en el paísmediante planes estratégicos de largo plazo(de 6 a 8 años) dentro de un solo ciclo queprevea revisiones cada dos o tres años (uno,evidentemente, al cambiar el Gobierno).

6. Se recomienda establecer proyectos yprogramas con mayor duración, mayorvolumen y estrategias de salida definidasconforme a los planes estratégicos, a fin delograr una mayor sostenibilidad de los efectosque tiene el apoyo del PNUD.

Aspectos organizativos

7. Impactos externos inesperados y múltiplesinfluencias en las decisiones de programarequieren un fortalecimiento de la reflexión yuna revisión periódica de la orientaciónestratégica del sistema de Naciones Unidas ydel PNUD durante el ciclo programático;

una medida recomendada es institucionalizarun mecanismo asesor de alto nivel en el paísque represente a sus principales sectores yapoye a los directivos de categoría superior enla definición y mantenimiento de su estrate-gia a largo plazo.

8. Reforzar la comunicación y el liderazgoestratégico entre los equipos programáticosde la Oficina de País y dentro de estos,fortaleciendo la integración a un nivel degestión intermedio. También se recomiendainvolucrar en la formulación de estrategias aasesores, directores y oficiales de experienciaprobada, incluido el equipo del InformeNacional de Desarrollo Humano.

9. Reforzar la función de monitoreo y evalua-ción a nivel de proyectos y programas delPNUD para establecer un análisis mássistemático de los efectos y los resultados dedesarrollo. De forma paralela, se recomiendaapoyar el establecimiento de capacidades demonitoreo y evaluación del Gobiernorespecto a la implementación y resultados desus políticas sectoriales.

Coordinación, armonizacióny cooperación con los socios

10. Dada la naturaleza universal de las NacionesUnidas, se recomienda que el PNUD se alejede la imagen de ser “una agencia de desarro-llo entre otras”, reforzando su papel como uncoordinador neutral, transparente y profesio-nal en el campo de la cooperación para eldesarrollo externo a Guatemala; también estáen una buena posición para apoyar alGobierno cuando y donde lo requiera, a finde que cumpla mejor con la Agenda de Paríssobre efectividad del desarrollo.

11. Dentro del sistema de Naciones Unidas, serecomienda que el PNUD apoye un procesode mayor armonización entre las agendas decada agencia, con una comparación de lascarteras de proyectos anuales que ya están enfase de planificación, eliminando las duplici-dades y actuando con una sola voz donde seapertinente desde la perspectiva de las autori-dades nacionales.

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12. Respecto al diálogo político con sus socios,se recomienda aumentar las oportunidadesde colaboración con el sector privado en eltema de responsabilidad social empresarial,incluyendo sus fundaciones privadas,nacionales y en el exterior.

RECOMENDACIONES A LA SEDE

13. En vista de la alta rotación de los gestores dela Oficina de País del PNUD, esta evaluaciónrecomienda crear incentivos para una

permanencia más larga del personal directivode rango superior.

14. También se recomienda que la DirecciónRegional asuma un papel más sistemático enel apoyo estratégico y programático que da ala Oficina de País desde su sede en NuevaYork y/o desde su oficina subregional enPanamá. Además, se debería definir con mayorprecisión la división de funciones y el trabajoentre RBLAC y la oficina en Guatemala.

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En línea con la decisión de la Junta Ejecutiva(2007/24), las Evaluaciones de Resultados deDesarrollo (ADR, por sus siglas en inglés)proporcionan un dictamen independiente de lacontribución del PNUD al desarrollo de lospaíses donde opera. La finalidad de las ADR esrendir cuentas y aprender lecciones de la estrate-gia y de las operaciones del PNUD en el país, enbase a las evidencias reunidas, y de cara a laprogramación de sus actividades futuras.

Esta ADR evalúa dos ciclos de programacióncontenidos en los documentos estratégicospara los períodos 2001-2004 y 2005-20083.En esos lapsos se sucedieron tres gobiernos:Alfonso Portillo (2000-2003), Oscar Berger(2004-2007) y Álvaro Colom Caballero (desdeenero 2008); el PNUD tuvo tres representantesresidentes ( Juan Pablo Corlazzoli de 2001 a2005, Beat Rohr de 2006 a 2008, y RenéMauricio Valdés, desde Septiembre de 2008),además de dos representantes interinos (BárbaraPesce Monteiro, en 2005 y 2006, y XavierMichon, en 2008). Actualmente, el PNUD y elSistema de las Naciones Unidas (SNU) enGuatemala preparan un nuevo ciclo de progra-mación para el período 2009-2014.

El objetivo de esta ADR es:

� identificar el progreso de los resultados dedesarrollo previstos en los documentos de losúltimos dos ciclos de programación delPNUD, cuyos contenidos reflejaron en granparte los objetivos de los Acuerdos de Paz;

� analizar cómo se ha posicionado el PNUD enGuatemala para agregar valor a los esfuerzosde promoción del desarrollo del país;

� presentar conclusiones y lecciones aprendidascon miras a la preparación de la nuevaestrategia y a la gestión futura del PNUD.

Proceso de la evaluación. Siguiendo las líneasmarcadas por la Oficina de Evaluación (OE) delPNUD, se creó un equipo de tres consultores(dos internacionales y uno nacional4), a los que sesumó un oficial de evaluación de la OE parallevar a cabo el proceso. A través de la lectura dedocumentos claves, de entrevistas en la sede delPNUD en Nueva York y de una misión prelimi-nar en Guatemala a finales de julio de 2008, sedefinió el enfoque y la metodología a seguir, laconceptualización y el mapeo de actores claves,elementos que quedaron plasmados en uninforme preliminar.

La misión principal de tres semanas tuvo lugardel 24 de agosto al 12 de septiembre de 2008. Seorganizaron numerosas entrevistas en la capital ytambién visitas de campo. Al cierre de la misión,se organizaron tres reuniones de retroalimenta-ción con: (i) la Gerencia de la Oficina de País delPNUD, (ii) el personal de la misma y (iii)representantes del Gobierno de Guatemala. Setomaron en cuenta los comentarios expresadosdurante estas reuniones en el proceso deredacción del informe. El equipo de evaluaciónagradece al personal del PNUD, a las autoridadesgubernamentales y a todos los entrevistadosdurante la misión principal por su colaboración.

Capítulo 1

INTRODUCCIÓN

3. Para el Documento de Programa del País 2005-2008, el PNUD pidió una extensión de un año para estar más en líneacon la fecha de cambio de Gobierno, y poder preparar la nueva programación en concertación con la nuevaAdministración, lo cual fue aceptado por la Junta Ejecutiva. El CPD actual llega, por tanto, hasta el 2009.

4. Markus Reichmuth (Suiza), jefe del equipo; Rosa Flores (Peru), especialista del equipo, y Henry Morales (Guatemala),consultor local. Fabrizio Felloni (encargado de evaluación) participó en las misiones preliminar y principal.

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Según los procedimientos de la OE, el informepreliminar y el informe principal fueronsometidos a una revisión de la OE y a otra de dosasesores externos. 5 El informe principal se nutrióde los comentarios de la Oficina de país delPNUD, de la Dirección Regional para AméricaLatina y el Caribe (RBLAC) y del Gobierno deGuatemala.

Criterios claves En cumplimiento de sustérminos de referencia, la evaluación consideródos dimensiones principales: (i) los resultados dedesarrollo (área programática) y (ii) el posiciona-miento estratégico (Gráfico 1.1). En el caso delos resultados de desarrollo, se consideró laeficacia, la eficiencia y la sostenibilidad. Paravalorar la estrategia, se tuvieron en cuenta lapertinencia, la capacidad de respuesta, la equidady la asociatividad. Se trata de criterios estándaresadoptados por la OE en todas sus ADR. Elequipo de evaluación elaboró una serie de subcri-terios (Anexo D).

El análisis a nivel programático no se limita a laaplicación de los criterios de evaluación porproyecto, sino que se orienta a la contribuciónque ha tenido el programa ejecutado en losresultados previstos y que han sido pertinentes eimpactantes a nivel estratégico. Se podría decirque la presente evaluación considera los proyectoscomo “estudios de caso” para sacar conclusionesmás generales y estratégicas para el PNUD.

Con respecto a la valoración de la eficacia, algunosde los resultados esperados se refieren a cambioscomplejos y de largo plazo (por ejemplo, elresultado de una “Mayor transparencia y eficien-cia en la administración de los servicios básicos”o un “Mayor grado de conocimiento y ejerciciodel derecho a la no discriminación”), mientras quelas intervenciones del PNUD frecuentemente seejecutan con una perspectiva de corto a medioplazo (a veces solo 1 o 2 años). Por ello, enalgunos casos, no se pudieron encontrar eviden-cias de los logros finales, aunque sí se consiguie-ron “observar” resultados intermedios y procesos,

5. Alfredo Stein, economista y profesor universitario, y Christian Buignon, consultor y especialista de desarrollo internacional.

Gráfico 1.1 Niveles de análisis de la ADR

Nota: Durante el período considerado por la evaluación, se cambió varias veces la clasificación de las áreas programáticas

ÁREA ES TRATÉG I CA

ÁREA PROGRAMÁT I CA

Gobernabilidaddemocrática

Prevenciónde Crisis y

Recuperación

Reducción dela Pobreza

Medio Ambientey Energía

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según la clasificación Atlas, que corresponden a137 proyectos y programas efectivos).7

De la muestra, 20 proyectos fueron seleccionadosaleatoriamente para entrevistas con actores clavesexternos al PNUD (Gobierno, agencias interna-cionales, ONG, organizaciones de la sociedadcivil, instituciones de investigación científica,entidades o personas beneficiarias) en la capitalde Guatemala. Los actores claves fuerondefinidos a través de un ejercicio de mapeo antesde la misión principal.

Finalmente, para 6 de esos 20 se organizaronentrevistas y visitas de campo con beneficiariosdurante la segunda semana de la misión. Dado eltiempo limitado para las entrevistas sobre elterreno (5 días), se identificaron los 5 departa-mentos con mayor concentración de actividadesdel PNUD (Quiché, Sololá, San Marcos, Izabal yPetén) y se seleccionaron, de la lista de 20, losproyectos activos en esos departamentos.Durante las visitas, la atención se focalizó en las

aunque fueran parciales, como cambios depercepciones, nuevos enfoques y métodos, ydinamización de actores e instituciones, que, juntoa otros factores externos, pueden contribuir alalcance de los resultados esperados (Gráfico 1.2).

1.1 MÉTODOS DE RECOLECCIÓNDE DATOS

Estudio de gabinete La ADR basa su análisis enel rol, el posicionamiento y el aporte al desarrollodel PNUD en Guatemala por medio de lasevidencias reunidas por el equipo de evaluación.En una primera etapa se revisaron los documentosdisponibles sobre las estrategias y las operacionesde las Naciones Unidas y del PNUD a nivelcorporativo y en el país, así como estudios einformes de otras organizaciones internacionalesy de instituciones de investigación científica.

Estudio de proyectos y visitas de campo Luegose procedió a realizar un muestreo6 de 32 proyectosy programas formulados y ejecutados en el período2001-2008.El muestreo fue necesario dado el grannúmero de proyectos existentes (186 proyectos

Gráfico 1.2 Evaluación de la eficacia

Contexto, otros factoresexógenos o concomitantes

Proyecto Producto (output)

EFECTO FINALESPERADO(OUTCOME)

Resultados intermedios yprocesos de cambio

Medio / largo plazoCorto plazo

6. El muestreo se efectuó a través de un sistema aleatorio para garantizar la representatividad. La selección de proyectos dela muestra se hizo a partir de los datos del “ Project Information Table” proporcionados por la unidad de Monitoreo yEvaluación del PNUD. Primero se hizo la depuración de los proyectos aprobados antes del 2001; luego, se organizaronpor resultados de cada estrategia, es decir, los 18 resultados del ciclo 2001-2004 y los 7 del 2005-2008; por último, se pasóa la selección de manera aleatoria (saltos aleatorios). Los detalles sobre la muestra están disponibles en el Anexo C.

7. El sistema Atlas puede proporcionar información de proyectos que puede ser malinterpretada debido al hecho de quecontribuciones financieras de diferentes donantes para la misma actividad, registradas separadamente, pueden figurarcomo proyectos distintos cuando en realidad se trata de los mismos.

C A P Í T U L O 1 . I N T R O D U C C I Ó N4

organizaciones, las comunidades y los hogaresbeneficiarios de las intervenciones.

Mesas de discusión temática y estratégica Paraevitar que el análisis se quedara en detalles deproyectos, se organizaron diferentes mesas dediscusión temáticas y estratégicas con personaldel PNUD y con especialistas sectoriales externos(Gobierno, sociedad civil, políticos, academia,asesores del PNUD). El análisis presentado eneste informe utiliza la triangulación de lainformación escrita, la generada en las discusio-nes con el equipo del PNUD y en las entrevistascon socios y beneficiarios a nivel estratégico yprogramático, así como la obtenida en lasobservaciones directas sobre el terreno.

Finalmente, es fundamental considerar que lasoperaciones del PNUD son un conjunto de

intervenciones de actores diferentes influenciadaspor factores del contexto nacional (historia,políticas públicas y ciclos económicos). Lacontribución del PNUD al desarrollo fueconsiderada pidiendo informaciones sobre lanaturaleza exacta de sus intervenciones, así comoidentificando ejemplos concretos del impacto delos instrumentos, mecanismos institucionales,recursos, capacidades, y conocimientos introduci-dos por esta agencia. Se trata de un análisiscualitativo basado en las evidencias y en latriangulación de los datos disponibles. Las visitasde campo incluyeron comunidades afectadas porla tormenta Stan, tanto algunas que se beneficiandel apoyo del proyecto PROHÁBITAT comootras que no reciben esa ayuda, y que puedenconsiderarse “observaciones de control”.

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2.1 ANTECEDENTES GEOGRÁFICOSY DEMOGRÁFICOS

Guatemala limita con México al norte y oeste, aleste con el mar Caribe, Belice y Honduras; alsudeste con El Salvador, y al sur con el océanoPacífico. La superficie terrestre es de 108.889kilómetros cuadrados, dos tercios de los cualesson montañosos, con una espesa selva en el nortey con llanuras fértiles en la costa. Del 13,22 porciento de tierra arable, el 5,6 por ciento se dedicaa cosechas permanentes. El clima es subtropical,caliente y húmedo en las tierras bajas, y templadoen las alturas. Los recursos naturales másimportantes incluyen petróleo, níquel, mineralespreciosos (oro), pescado y chicle (gomarresina).Guatemala corre el riesgo de sufrir desastresnaturales, con ocasionales terremotos violentos yposibles erupciones volcánicas. La costa caribeñaes extremadamente susceptible a los huracanes yotras tormentas tropicales.

Con cerca de 13 millones de habitantes,Guatemala es el país más poblado deCentroamérica. El crecimiento demográfico sedesaceleró del 2,89 por ciento anual en 1950 al2,6 por ciento en la década de 1970, y en laactualidad es del 2,5 por ciento, manteniéndosepor encima del promedio de Latinoamérica,cuya tasa es del 1,6 por ciento8. Eso se explicapor la tasa de fecundidad de Guatemala (4,2 hijospor mujer), que está también muy encima delpromedio de Centroamérica, de todaLatinoamérica y del Caribe (2,5 hijos por mujer).La población se caracteriza por altos índices depobreza, una fuerte dicotomía urbano-rural yaltos porcentajes de jóvenes e indígenas9. Lapoblación joven (por debajo de 14 años)

representa el 41,4 por ciento y las mujeres el 52por ciento; el 41 por ciento son indígenas y casi el52 por ciento vive en áreas rurales.

2.2 CONTEXTO POLÍTICO

País multiétnico. El territorio que ocupaGuatemala fue el corazón de la civilizaciónMaya.Es un país caracterizado por su multietnicidad.Existen 23 diferentes etnias (Pueblos Indígenas),cada una con su propia cultura y lengua.Históricamente, la mayoría indígena no ha sidoreconocida, ni respetada, ni incluida en la gestiónpública del país.

Después de la conquista y de 300 años dedominio colonial, Guatemala proclamó suindependencia de la corona española en 1821.A partir de 1871, pasó por procesos de transfor-mación que favorecieron el establecimiento delatifundios. En los siglos XIX y XX, se produjoademás una creciente inmigración desde Europaque se apoderó de grandes extensiones de tierra,instalando plantaciones de café y luego deplátano.Hasta 1944, el país estuvo gobernado poruna serie de regímenes dictatoriales. Los intentosde reforma democrática y agraria, llevados a caboen el decenio 1944-1954 por un Gobiernoprogresista, fallaron tras sufrir una intervenciónmilitar liderada por Estados Unidos que restituyóel poder a las élites tradicionales.

Hasta los años ochenta, el Gobierno adjudicógrandes extensiones de tierra a altos mandosmilitares. Diversos autores coinciden en que, enlos años noventa, una minoría de la poblaciónposeía más del 80 por ciento de las mejores tierras

Capítulo 2

CONTEXTO NACIONAL DEL DESARROLLO

8. EIU (2007), Country Profile.9. UNDP (2004), Draft Country Programme Document for Guatemala (2005-2008).

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del país.10 El problema de la tenencia de tierraaún está sin solucionar. El país no dispone de uncatastro general que cubra una parte significativadel país por la oposición de latifundistas y, en losúltimos tiempos, por el creciente poder y controlque van teniendo los grupos ilegales de poder,como el narcotráfico.

Treinta y seis años de enfrentamiento armado.Desde los años sesenta hasta mediados de losnoventa, Guatemala se caracterizó por una guerrainterna entre fuerzas guerrilleras de izquierda ygobiernos militarizados, cuyas principalesvíctimas fueron los pueblos indígenas. LaComisión para el Esclarecimiento Histórico,establecida en 1998 con los Acuerdos de Paz,estimó que durante el conflicto armado secometieron 42.000 abusos de derechos humanos,incluyendo 626 masacres (tierra arrasada), con200.000 víctimas confirmadas. Con pocasexcepciones, los casos aún están sin investigar.Se estima que 400.000 personas tuvieron queabandonar el país como consecuencia de la guerra.El conflicto armado terminó en 1996 con la firmade los Acuerdos de Paz, aplicados bajo losauspicios de las Naciones Unidas.11 Este procesose inició con los Acuerdos de Esquipulas, en1987, cuando los presidentes de Centroaméricase comprometieron a buscar salidas negociadas alos conflictos internos de la región, y culminó enun “Acuerdo para una Paz Firme y Duradera”,suscrito a fines de diciembre de 1996 entre elGobierno deGuatemala y la Unidad RevolucionariaNacional Guatemalteca (URNG).

La agenda de paz12 postulada por estos acuerdospretendió dar respuestas a las causas estructuralesque originaron el conflicto armado interno. Entresus temas principales se encuentran la solución a:(i) la desigual distribución de la tierra y delingreso; (ii) los altos índices de pobreza y extremapobreza; (iii) la inseguridad alimentaria; (iv) el

desempleo; (v) la falta de acceso a la educación,(v) la salud, la vivienda y los servicios socialesbásicos necesarios para una vida digna de todala población; (vi) las amplias violaciones a losderechos humanos y la impunidad; (vii) ladeficiente aplicación de la justicia, la ingoberna-bilidad y la falta de una democracia real.

El proceso de paz consiguió un éxito inicial conla rápida desmovilización de las fuerzas guerrille-ras (se estimó una desmovilización de más de4.000 combatientes), una apertura política y lafinalización de la persecución política. Se redujoel tamaño de las fuerzas armadas en un tercio y,en 2003, se abolió la guardia militar presidencial(el Estado Mayor Presidencial). Sin embargo, lareducción de la violencia en el país prosigue apasos lentos, causando frustración entre lapoblación. Guatemala tiene una larga tradiciónde violencia política (golpes de estado, gobiernosmilitares, alzamientos guerrilleros, lucha armada,grupos paramilitares de derecha, asesinatospolíticos, etc.), social (violencia intrafamiliar,violencia contra la mujer, etc.), económica (robos,secuestros, extorsiones, bandas juveniles y maras)e institucional (linchamientos en comunidades,participación de la policía en actos delictivos,expansión de la influencia y enquistamiento delcrimen organizado y del narcotráfico en elaparato de estado, etc.). Hasta la fecha, no se halogrado instalar una fuerza para mantener elorden público que sea efectiva; existen en laactualidad empresas privadas de seguridad(grupos armados) cuyo número supera en un75 por ciento a los efectivos de las fuerzas públicas.

El 29 de diciembre de 2006, Guatemalaconmemoró diez años de vigencia de losAcuerdos de Paz. Estos han traído beneficios,como la finalización de la persecución política, latolerancia a ideas políticas de izquierda, y laapertura de espacios de participación y organiza-ción social. Sin embargo, un documento evalua-

10. Morales, H. (2007) ¿Por qué tanta frustración? La cooperación internacional en la década de la agenda de la paz en Guatemala.Editorial de Ciencias Sociales, Guatemala.

11. Asamblea General de la ONU, Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala, Informe final del SecretarioGeneral No. A/59/746, marzo de 2005. Otros datos de este párrafo provienen del EIU. Country Profile 2007.

12. El Anexo E resume los principales puntos pendientes de los Acuerdos de Paz.

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tivo de la Secretaría de la Paz (SEPAZ), quepresenta un balance en la aplicación de losacuerdos13 concluye que los tres Gobiernoshabidos en ese decenio usaron la agenda de pazmayormente como factor de consolidación deuna imagen externa, sin efectuar cambios sustan-ciales en el plano interior.

Durante el período considerado por esta evalua-ción, presidieron el país Alfonso Portillo (enerode 2000 a enero de 2004) y Oscar Berger (enerode 2004 a enero de 2008). El actual Gobiernoestá presidido por Álvaro Colom Caballero,primer presidente socialdemócrata desde la firmade los Acuerdos de Paz en 199614. El gobiernoque asumió funciones en enero de 2008 diseñó unplan ambicioso para sus primeros 100 díascentrado en la gobernabilidad, la solidaridad, laproductividad y la cohesión social. La aplicaciónde estos programas representa un desafío dadaslas tasas de crímenes violentos del país (una de lasmás altas en el mundo), y si se considera que tieneuna de las recaudaciones fiscales más bajas en laregión (alrededor del 12 por ciento del PIB).15

Gobernabilidad débil, violencia y baja partici-pación ciudadana. En el aspecto de la goberna-bilidad, los Acuerdos de Paz delinearon uncamino para desarrollar un sistema democrático yde fortalecimiento a la reglamentación y elcumplimiento de la ley. La debilidad institucionaly la falta de confianza en el sistema judicial,caracterizada por una precaria seguridad pública,coloca la gobernabilidad democrática de este paísentre las más bajas en América Latina.

La aplicación de las leyes, particularmente en eltema de la seguridad, sigue siendo la mayorpreocupación. La violencia en la actualidad se havisto principalmente influida por las actividadesde las pandillas (o maras) y de grupos relaciona-dos con el narcotráfico. Como subrayó en 2006 el

Informe Anual del Coordinador Residente: “en2005, más de 11.500 actos criminales contra lahumanidad fueron reportados, y 5.338 guatemal-tecos, hombres y mujeres, fueron asesinados,representando una tasa de 44 homicidios porcada 100.000 habitantes”. Se trata de un nivelcomparable al de otros países de Centroamérica.Sin embargo, el número total de homicidiossubió de 2.665 en 1999 a 5.885 en 2006(incremento de más del 100 por ciento).16

A finales de 2006, el Gobierno de Guatemala ylas Naciones Unidas finalizaron un acuerdo paraestablecer una Comisión Internacional Contra laImpunidad en Guatemala (CICIG) encargada deinvestigar las actividades de los grupos y organi-zaciones ilegales en el país. La CICIG comenzósus operaciones en marzo de 2008 con financia-miento de los gobiernos de Dinamarca, España,Finlandia, Holanda, Noruega, Suiza y, reciente-mente, Italia.

El Gobierno del Presidente Colom reconoce losmuchos desafíos existentes para lograr undesarrollo sostenido y la necesidad de incentivarla participación social para lograr la reducción dela pobreza. El documento programático redactadopara los primeros 100 días de gobierno (2008)identificó acciones específicas, dirigidas a mejorarla seguridad pública, el fortalecimiento del sistemade justicia y la Policía Nacional, el combate de lacorrupción, avanzar el desarrollo y la legislacióndemocrática, como las áreas más inmediatas.

Pese a la frustración generada por la lentaimplementación de los Acuerdos de Paz, estos sehan mantenido como punto de referencia para losplanes de acción de los sucesivos Gobiernos, ydieron lugar a los siguientes:

� Gobierno de Alfonso Portillo (2000-2003):El plan denominado “Matriz de políticasocial 2000-2004”, que tenía como meta la

13. SEPAZ: Acuerdos de Paz en Guatemala: A diez años de su firma: ¿Oportunidad Desperdiciada? Agenda Pendiente y NingúnMotivo para Celebrar; Guatemala, Octubre de 2006

14. Economist Intelligence Unit. 2008. Country Report: Guatemala, UK.15. Según el FMI (2008), las recaudaciones fiscales de 2003 a 2007 alcanzaron entre el 11,2 y el 12,3% del PIB.16. UNDP, Statistical Report on Violence in Guatemala (2007).

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reducción de la pobreza a un 80 por ciento yel desarrollo de acciones en los campos deeducación, salud, vivienda, empleo, agricul-tura, promoción de la mujer, transporte ymedio ambiente, entre otros. También seplantearon políticas dirigidas a los pueblosindígenas, a promover el aumento salarial detodos los empleados y estimular la conclusióndel pacto fiscal.

� Gobierno de Oscar Berger (2004-2007): Elplan “Vamos Guatemala”, con un programaambicioso para crear solidaridad social,competitividad y confianza; en 2006, elGobierno adoptó un programa de reducciónde la pobreza “Guate Rural Solidaria”,alineado con los Objetivos de Desarrollo delMilenio, que se enfocaba en cuatro áreas: 1.protección social para la gestión de riesgos yapoyo a grupos vulnerables; 2. educación yformación; 3. servicios sociales básicos; y 4.proyectos para aumentar el ingreso familiar.

� Gobierno de Álvaro Colom (2008-2011): El“Plan de la Esperanza 2008-2012” es unaorientación, con horizonte a largo plazo(hasta 2032), introducida mediante un plande corto plazo llamado “Acciones de losprimeros 100 días de Gobierno”, que enfatizalos aspectos de gobernabilidad, solidaridad,productividad y cohesión social.

2.3 CONTEXTO ECONÓMICO

La economía guatemalteca se caracteriza por unpeso todavía importante de la agricultura. En2006, el PIB fue de 35.330 millones de dólares,59 por ciento del cual corresponde al sector deservicios, 22 por ciento a la agricultura y 19 porciento a la industria. El PIB per cápita alcanzóUS$ 5.442. En el mismo año, las exportacionesde bienes y servicios representaron el 16 porciento del PIB y las importaciones de bienes yservicios el 31 por ciento. El balance negativo hasido compensado parcialmente por las remesas demás de un millón de guatemaltecos que viven

fuera del país. En 2007, las remesas representa-ban el 10,3 por ciento del PIB (Tabla 2.1).

Recuperación económica desde 2004. Laeconomía nacional registró tasas de crecimientodesalentadoras desde 2001 (crisis del café) a 2004(Tabla 2.1), cuando esta tendencia se revirtió. Apesar de la estabilidad macroeconómica general,la confianza de las empresas y los consumidoresfue débil, y entre 2001 y 2003 la tasa decrecimiento económico subió lentamente, pordebajo del crecimiento de población (2,7 porciento). Sin embargo, la confianza de losinversionistas se ha reafirmado en los últimosaños por la aplicación del Tratado de LibreComercio entre Estados Unidos, Centroaméricay República Dominicana (DR-CAFTA, por sussiglas en inglés), la gestión macroeconómicaprudente, la creciente competitividad y la diversi-ficación de las exportaciones.

Pese al ajuste monetario, la lucha para contener lapresión inflacionaria, estimulada principalmentepor la constante alza en el precio de la gasolina, eltrigo y el maíz, ha complicado la políticamonetaria. El Banco Central sólo consiguiómantener las tasas de inflación dentro del rangoprevisto en 2006. En un esfuerzo por mitigar elimpacto económico derivado de la dependenciadel país de las exportaciones agrícolas como elcafé, el azúcar y los plátanos, se desplegaron en ladécada pasada esfuerzos de diversificación pararealizar exportaciones agrícolas no tradicionales yde manufacturas, que han incrementado lasganancias por este concepto17.

Durante el periodo 2004-2008, las tasas deempleo informal aumentaron mientras que las deempleo formal disminuyeron. La tasa de paro,como porcentaje de la fuerza laboral, se mantuvoen el 3,4 por ciento. La agricultura continúasiendo el sector más grande, con el 39 por cientodel total de empleos, seguido por el de servicios,un 38 por ciento, y el industrial, un 20 por ciento.

17. Guatemalan Central Bank. Study of the National Economy 2005. Disponible en: www.banguat.org/publications

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Aunque la inversión extranjera directa ha crecidobajo los nuevos acuerdos comerciales (Anexo A,Gráfico A.2), el Gobierno aún tiene el reto dealcanzar el consenso en la introducción dereformas fiscales que sigan estimulando lasinversiones y de responder a las necesidadessociales. Las preocupaciones sobre seguridad,fuerza laboral cualificada, carencia o pobrescondiciones de desarrollo humano y de infraes-tructura continuarán impactando las inversionesy desafiando las metas económicas de laAdministración. Según un estudio del BancoMundial que mide la facilidad de hacer negociosen función de las regulaciones y su aplicación(Doing Business 2009), Guatemala se posiciona enel puesto 112 de 181 países, con particularesproblemas en la apertura de una empresa y elmanejo de los permisos de construcción.

2.4 EL CONTEXTO DELDESARROLLO HUMANO

Pobreza, desigualdad, desventajas para losindígenas. La reducción de la pobreza, lainequidad y la exclusión se mantienen como losprincipales desafíos que encara Guatemala. Deacuerdo con el Documento de Programa del Paísaprobado por el PNUD para el período 2005-2008, era necesario combinar un crecimientoanual económico igual al 2,5 por ciento del PIBcon una reducción anual del 6 por ciento de ladesigualdad si se quería reducir a la mitad lapobreza para el año 2015.

Guatemala está categorizado como un país dedesarrollo humano medio, ocupando actualmente

Tabla 2.1 Indicadores socioeconómicos claves

Indicadores socioeconómicos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

PIB crecimiento (% anual) 3,6 2,3 2,2 2,1 2,7 3,2 4,5

INB per cápita, PPP (actual internacional $) 4.310 4.440 4.460 4.540 4.680 4.860 5.120

Inflación, PIB deflactor (anual %) 6,8 7,6 8,0 6,3 7,0 7,8 6,3

Deuda externa ( actual millones US$) 3.853 4.288 4.432 5.082 5.530 5.348 5.496

Gastos militares (% del PIB) 0,8 0,9 0,7 0,7 0,4 0,3 0,4

Esperanza de vida al nacer (años) 67,9 .. 68,9 .. .. 69,7 69,9

Población (millones) 11,2 11,5 11,8 12,1 12,4 12,7 13,0

Crecimiento de la población (% anual ) 2,4 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5

Tasa de fertilidad (nacimientos por mujer) 4,8 .. 4,6 .. .. 4,3 4,2

Prevalencia del VIH (% de la población entre 15-49 años) .. .. .. 0,9 .. 0,9 ..

Tasa de culminación de la educación primaria (% delgrupo en edad relevante)

57,7 60,3 64,1 65,2 69,8 73,7 76,5

Tasa de niñas en relación con los niños en la educaciónprimaria y secundaria (%)

88,9 89,6 90,1 90,6 91,1 91,6 92,3

Total del servicio de deuda (% de exportaciones debienes, servicios e ingreso)

8,4 8,7 7,4 7,2 7,5 4,8 4,8

Remesas de trabajadores y compensaciones deempleados (% PIB)

3,1% 3,0% 6,9% 8,6% 9,5% 9,6% 10,3%

Fuente: Indicadores del Informe Mundial de Desarrollo - Banco Mundial

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el puesto 118 en una clasificación de 177 países18,con un Índice de Desarrollo Humano de 0,689.Es el segundo país con mayor desigualdad enAmérica Latina (después de Panamá) con uncoeficiente de Gini muy alto (55,1) y con un 64por ciento del ingreso en manos del 20 por cientode la población.

La pobreza extrema declinó durante la década de1990, pero se incrementó después del 2000debido a la crisis del café y la sequía, alcanzandoel 21,5 por ciento en 2004, para bajarnuevamente a partir de 200519. Según las cifrasde 2006, más de la mitad de la población vive enla pobreza y el 15,2 por ciento en extremapobreza. Las áreas rurales registran las tasas depobreza más altas, con un 72 por ciento, mientrasque la pobreza extrema es del 24,4 por ciento20.

Los factores de expulsión rural (distribución detierras u oportunidades potenciales) nutren una

fuerte migración del campo a la ciudad, exacer-bando problemas de provisión de serviciosbásicos y pobreza en los centros urbanos. Ladisparidad étnica está evidenciada por el hechode que el 74,8 por ciento de los pobres sonindígenas (Instituto Nacional de Estadística,Encuesta Nacional de Condiciones de Vida2006). El Acuerdo sobre identidad y derechos dela población indígena ha sido el que menosprogreso ha registrado de todos, especialmenteaquellos puntos que reconocen los derechos de lapoblación indígena, incluidos los derechos detierras y los relativos a jurisdicción legal, y uso yadministración de los recursos naturales (Sistemade Naciones Unidas, Evaluación Conjunta delPaís 2004). Los datos del Informe de DesarrolloHumano del PNUD sobre la población que vivecon menos de 1 dólar diario muestran las desven-tajas evidentes de los indígenas en las zonasurbanas y rurales con respecto al resto de lapoblación (Gráfico 2.1).

18. UNDP, Human Development Report 2007/2008. Fighting climate change: Human solidarity in a divided world, PalgraveMacmillan, New York, 2007.

19. Estrategia de Reducción de Pobreza. 2006. Guate Solidaria Rural.20. Instituto Nacional de Estadística, INE. Encuesta Nacional de Condiciones de Vida, ENCOVI VI-2006.

Gráfico 2.1 Población con menos de 1 US$ diario (Paridad de Poder Adquisitivo)

Fuente: PNUD Guatemala Informe de desarrollo humano 2005

No indígenasurbanos

Indígenasurbanos

Totalpoblación

No indígenasrurales

Indígenasrurales

6,1%

17,6%

21,9%

26,3%

38,0%

0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0

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Situación todavía preocupante de la malnutri-ción infantil.Las tasas de mortalidad materna semantienen dentro de las más altas en Centro-américa, con un índice de 148,8 por cada 100.000partos, comparado con un promedio regional de 82.La tasa de malnutrición nacional infantil (stunting)es estimada en el 49 por ciento entre los niños de2 a 60 meses de edad (OMS, 2008), comparadacon el 22,2 por ciento de la región y similar a lade países pobres en África subsahariana comoEtiopía. Durante el período 1998-2002, algunaszonas de Guatemala registraron mejoras en lanutrición, tal y como ocurrió en la región central,que redujo los indicadores a la mitad, y las delsudoeste y noroeste, en las que disminuyó en untercio comparado con 1987. En contraste, duranteel mismo período, la región norte se mantuvo casi almismo nivel.21 Además, las diferencias de prevalenciade la malnutrición entre niños indígenas y noindígenas son enormes: 69,5 por ciento frente al35,7 por ciento respectivamente (OMS, 2008),aunque el porcentaje se mantiene también altopara los no indígenas.

La asistencia a la escuela primaria aumentódel 72 por ciento en 1991 al 84 por ciento en2000 y al 96 por ciento en 2007. Sin embargo,la tasa de analfabetismo de adultos aumentódel 64,2 por ciento en 1995 al 69,1 en 2005,y el promedio de escolaridad de los adultosmayores de 14 años (4,3 años) continúa en elsegundo lugar más bajo de América Latina.Las brechas en la educación se mantienen,con una cobertura más baja para las niñas yniños indígenas, la población pobre y conmayor incidencia en las áreas rurales. Alcanzarel Objetivo de Desarrollo del Milenio de unaeducación primaria universal, aumentando lacobertura escolar, y mantener a los alumnosdentro del sistema educativo por más tiempocontinúa siendo el principal desafío delsector.22 Esta meta es de particular importanciadebido a las relaciones recíprocas entre pobrezay educación: los niveles de pobreza decrecena medida que la educación aumenta(Gráfico 2.2)23.

21. SEGEPLAN. Hacia el Cumplimiento de los Objetivos de desarrollo de Guatemala: II Informe de Avance. 200622. BID, Country Strategy with Guatemala, 2004; UNDP, CCA 2005-2008.23. Informe Nacional sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2006

Gráfico 2.2 Niveles de educación y pobreza

Fuente: Informe Nacional sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2006

Sin educación Primariaincompleta

Básica completa Primariacompleta

S

30,9%

21,7%

13,2%

6,0%2,9%

40

30

20

10

0

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La atención a los recursos naturales y el medioambiente ha aumentado ante la evidencia deuna seria degradación medioambiental comoresultado de la deforestación, la erosión del suelo,la pérdida de la biodiversidad y la contaminación.Durante la década de 1990, las áreas protegidasaumentaron de 2,6 a 3,2 millones de hectáreas(29 por ciento del territorio nacional). Sin embargo,los controles medioambientales dirigidos aproteger los recursos naturales y las fuentes deagua potable siguen siendo débiles. De acuerdocon el censo de 2002, el 89,5 por ciento de loshogares en las áreas urbanas tenían tuberías deagua potable y el 94,6 por ciento sistemas dedesechos sólidos. En las áreas rurales, estosporcentajes decrecen al 59,6 por ciento y al76,3 por ciento respectivamente24.

Guatemala está expuesto a desastres naturalescomo la tormenta tropical Stan que en 2005afectó al 75 por ciento del territorio, con unbalance de al menos 1.500 personas fallecidas y3.000 desaparecidas, además de los millares dedamnificados que todavía no tienen vivienda.

2.5 LOS OBJETIVOS DEDESARROLLO DEL MILENIO

El progreso en los ODM obtenido hasta la fecharevela que Guatemala se mantiene como un paíscaracterizado por la desigualdad y la exclusión.Grandes brechas trascienden las variables deingreso, y se encuentran diferencias en ubicacióngeográfica, etnicidad (desventajas para losindígenas) y género. Estas inequidades estánpresentes en la mayoría de los indicadoresrelacionados con los ODM.

El último Informe Nacional de los ODM,publicado en 2006 por la Secretaría de Planeacióny Programación de la Presidencia (SEGEPLAN),incluye tres importantes temas: i) relevancia de ladiversidad cultural para lograr las metas; ii)diferencias de género y su fuerte relación con elprogreso de los ODM, y iii) proyecciones

financieras para lograr los ODM. Guatemala fueseleccionado como país piloto para elaborar uninforme de progreso nacional en el cumplimientode los ODM, y, como tal, dispone de un análisismás profundo que otros reportes nacionales.

De acuerdo con el Informe del PNUD sobre elavance de los ODM, de 2002, los objetivos 1, 2,4 y 7 (pobreza extrema y hambre, educaciónprimaria, mortalidad infantil y sostenibilidad delmedio ambiente) podrían potencialmentelograrse con la debida diligencia del gobierno ylos socios internacionales, aunque queda muchopor hacer. Los objetivos 3, 5 y 6 (igualdad degénero, salud materna, lucha contra elVIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades) novan a ser logrados a menos que aumenten losesfuerzos emprendidos en el país (Anexo A,Tabla A.2).

2.6 LA COOPERACIÓN INTERNACIONALEN GUATEMALA

Durante el decenio 1996-2006, Guatemalarecibió, según la OCDE y fuentes bilaterales, untotal neto de 3.307 millones de dólares enconcepto de Asistencia Oficial al Desarrollo delconjunto de donantes (por falta de datos estadís-ticos no se incluye la ayuda de todos los paísesdel Sur). Considerados por grupos, los países queson miembros del CAD/OCDE canalizaron el76 por ciento del total. La Unión Europea,incluyendo 15 estados miembros y la ComisiónEuropea, contribuyó con el 47 por ciento. Lasinstancias multilaterales (sin incluir el aporte dela Comisión Europea) representaron el 11,1 porciento del total y las Naciones Unidas el 4 por ciento(la ayuda del PNUD fue del 0,5 por ciento). Elsistema de las Naciones Unidas está incluido enel gráfico 2.3 (4 por ciento del total, el PNUD 0,5por ciento) aunque no sea un donante.

En el ámbito de donantes bilaterales, EstadosUnidos es el país que mayor ayuda otorgó, con el16 por ciento del total neto, seguido de Japón,

24. SNU Guatemala, Análisis de la situación del país. 2004

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con el 14,5 por ciento, España, el 13 por ciento, yCuba, que representó el 10 por ciento. LaComisión Europea, después de España, es lafuente de mayor ayuda por parte de la UniónEuropea, con el 9,5 por ciento, seguido deAlemania, con el 7,3 por ciento, y los PaísesBajos, al que corresponde el 6 por ciento del total.La Unión Europea continúa siendo, comoregión, el mayor donante de Guatemala. Deacuerdo con la OCDE, el monto asciende a1.537 millones de dólares (ver gráficos 2.3 y 2.4).

Gráfico 2.3 Volumen de la cooperacióninternacional en Guatemala

Fuente:Morales, Henry: ¿Por qué tanta frustración? La coopera-ción internacional en la década de la agenda de la paz enGuatemala, Editorial de Ciencias Sociales, Guatemala, 2007;datos de la OECD 2008 y otras fuentes.

1996-2006, en millones de US$

TOTAL ����������� 3.307,44

Donantes �������� 2.481,30CAD/OCDE

TOTAL UE ����� 1.537,50

Estados Unidos � 532,20

Japón � 474,90

TOTAL � 436,20INSTITUCIONESMULTILATERALES

España � 434,50

Cuba � 332,24

Comisión Europea� 310,10

Alemania � 239,20

Países Bajos � 199,90

Suecia � 163,90

Noruega � 145,60

Canadá � 71,80

Austria � 61,60Dinamarca � 48,80UNFPA � 36,70PMA � 34,90Bélgica 30,20

Suiza 27,30

Francia 27,20

Reino Unido 23,50

BID 23,00

Italia 22,00

PNUD 16,60

GFATM 15,60

UNICEF 14,40

UNTA 12,90

Otros donantes 12,40

Agencias 10,80

Finlandia 7,50

FIDA 6,50

Irlanda 5,80

Luxemburgo 2,00

Nueva Zelanda 1,60

GEF 1,50

UNHCR 0,90

Portugal 0,50

Gráfico 2.4 AOD Anual de Todos los Donantes

1996-2006, en millones de US$

2006 ������������ 553,60

2005 ������� 304,41

2004 ������� 268,46

2003 ������� 296,23

2002 ������� 297,83

2001 ������ 267,98

2000 ������� 298,12

1999 ������� 320,04

1998 ������ 236,86

1997 ������ 268,94

1996 ���� 195,26

Fuente:Morales Henry: ¿Por qué tanta frustración? La coopera-ción internacional en la década de la agenda de la paz enGuatemala, Editorial de Ciencias Sociales, Guatemala, 2007;datos de la OCDE, 2008 y otras fuentes.

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3.1 LA EVOLUCIÓN DELMARCO ESTRATÉGICO

Papel histórico de la ONU. Las NacionesUnidas han desempeñado un papel de alto perfilen el proceso de paz en Guatemala. En 1991, laONU actuaba como observador en las negocia-ciones propiciadas por la Comisión Nacional deReconciliación. A partir de 1994, se convirtió enmoderador del proceso de paz. Tras la decisióndel Gobierno de Guatemala y de la URNG deregresar a la mesa de negociación y firmar unAcuerdo Global sobre Derechos Humanos enmarzo de ese año, la Asamblea General de laONU decidió tan solo unos meses después, enseptiembre, enviar una Misión para la Verificaciónde los Derechos Humanos y del Cumplimientodel Acuerdo Global sobre Derechos Humanos,que posteriormente pasó a denominarse Misiónde Verificación de las Naciones Unidas enGuatemala (MINUGUA). Su mandato cubrióno solamente la desmovilización de la guerrilla,sino también la construcción de la institucionali-dad y de la confianza entre las partes involucra-das, en particular en las fuerzas de orden.

A partir de 1997, el mandato se extendió alcumplimiento de todo el Acuerdo de Paz Firme yDuradero, añadiendo funciones de facilitación,de asistencia técnica y de información pública.En los diez primeros años de actuación (1994 –2004), cinco países de Europa así como los EE.UU.y Canadá aportaron casi US$ 20 millones aMINUGUA para el cumplimiento de su mandato,de los cuales 4,5 millones estuvieron destinados areforzar los derechos de los pueblos indígenas y

su acceso a la justicia. La mayor parte del apoyodeMINUGUA se dirigió a aspectos de seguridad yjusticia, aunque también prestó ayuda en procesosde legislación y la creación de bases para mejorarla situación agraria del país.

En 1999, después de la fase de emergencia ytransición hacia un estado de paz, se designó a laOficina de las Naciones Unidas para Servicios deProyectos (UNOPS) como entidad ejecutora deproyectos con fondos fiduciarios. Paulatinamente,a partir de ese año, el PNUD-Guatemala asumiómayores funciones de apoyo a programas dedesarrollo en el marco de los Acuerdos de Paz.25

En el año 2002, un miembro de la Direcciónde la Misión de Verificación fue nombradoCoordinador Residente de las Naciones Unidas enGuatemala y Representante Residente del PNUD.En 2004, la MINUGUA fue cerrada por decisiónde la Asamblea General al culminar su misión, yse estableció una Oficina del Alto Comisionadode los Derechos Humanos en Guatemala (Consejode DD.HH.).

Durante el periodo considerado por la evaluación(2001-2008), el PNUD aprobó dos documentosestratégicos: el Marco de Cooperación con el País2001-2004 (CCF) y el Documento de Programadel País (CPD) 2004-2009. En el mismoperíodo, las agencias de las Naciones Unidas enGuatemala adoptaron dos Marcos de Asistenciapara el Desarrollo (MANUD), uno para la etapa2001-2004 y otro para la de 2005-2009. Estosdocumentos representan el marco principal parael presente análisis (Tabla 3.1).

25. Como referencia: UNDP-EO, Evaluation of UNDP Assistance to Conflict-affected Countries,2007, y en particular el estu-dio de caso dedicado a Guatemala.

Capítulo 3

LAS NACIONES UNIDAS Y ELPNUD EN GUATEMALA

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Los documentos de referencia para los dos ciclosde programación analizados presentan marcoslógicos organizados de maneras diferentes,pero se refieren a los mismos desafíos principalesde desarrollo:

� Antidiscriminación: la eliminación de todotipo de discriminación cultural y económica,en particular en contra de los indígenas, lasmujeres y otras poblaciones desfavorecidas.

� Desarrollo socioeconómicomás equitativo:la reducción de la pobreza a través de uncrecimiento económico inclusivo yequitativo;

� Estado democrático eficaz de Derecho: laconsolidación de un Estado democrático deDerecho con amplias posibilidades departicipación de la población, capaz de velarpor el respeto de los derechos humanos desus ciudadanos.

Contenido general de los documentos estraté-gicos. El primer MANUD, elaborado entre losaños 2000 y 2001, se asemeja a un inventario de

gran parte de las áreas de acción que requierenesfuerzos públicos y privados para lograr lospropósitos de los Acuerdos de Paz, diferenciandoclaramente las respuestas del SNU30 y los resulta-dos esperados (más de 140 en ambos casos). Eldocumento demuestra la amplitud de desafíosque enfrentó el país al finalizar el conflictoarmado. El segundo MANUD, elaborado en2004, fue formulado desde la perspectiva de losderechos humanos, el enfoque de género y lamulticulturalidad. Las áreas y efectos definidosen él demuestran, en lo sustantivo, la continuidadestratégica del primer MANUD, pero conservanun carácter general que ofrece insuficienteorientación para priorizar y concentrar lasopciones de intervención del sistema de lasNaciones Unidas.

Los documentos estratégicos específicos delPNUD, el CCF (2001-2004) y el CPD (2005-2008), son cortos (5-6 páginas), como lo requiereel formato estándar de la Junta Ejecutiva delPNUD. En documentos tan breves es difícil irmás allá de una presentación concisa de las

26. En inglés: Multi-Year Financing Framework (MYFF).27. En inglés: Common Country Assessment (CCA).28. En inglés: Country Cooperation Framework (CCF).29. En inglés: Country Program Document (CPD).30. Las agencias de Naciones Unidas activas en Guatemala son: PNUD, FAO, UNICEF, PMA, UNIFEM, OIT,

UNESCO, OACNUDH, UNFPA, ONUSIDA, UNIFEM, OPS/OMS, OACDH, OIM y VNU.

Tabla 3.1 Instrumentos de planificación estratégica del PNUD-Guatemala

Ámbito Ciclos de programación

2001-2004 2005-2008

Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo

1er Marco Financiero Multianual26

2000-20032º Marco Financiero Multianual2004-2007

Sistema de las NacionesUnidas (SNU) en Guatemala

MANUD 2001-2004 1ª EvaluaciónConjunta del País27 2001–2004

MANUD 2005-2009 2ª EvaluaciónConjunta del País 2005-2008

Oficina PNUD Guatemala Marco de Cooperación con el País28

2001-2004Documento de Programa del País29

2005-2009

PNUD Guatemala con elGobierno de Guatemala

Plan de Acción para el Programa parael País (CPAP)

Fuente: elaboración propia de la ADR

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grandes áreas en las cuales se involucra el PNUD.Ambos documentos se refieren a las metas de losMANUD correspondientes. Dentro de ellas, seidentifican otras que son propias al PNUD. En elciclo programático 2001-2004, siguiendo lasdirectivas de la sede de esta organización sobre lagestión basada en los resultados, se definieronnada menos que 18 resultados esperados(“outcomes”, en inglés), lo que no facilitó elmonitoreo ni la evaluación. Casi todas las grandesambiciones de reforma del Estado de apoyar eldesarrollo de una democracia estaban incluidasen ellos.

El CPD 2005-2008 no presenta cambiosradicales con respecto al CCF 2001-2004. Loque sí se nota es la ausencia de metas relaciona-das con el medio ambiente que, por un lado,desaparecieron en la redacción del CPD, pero,por otro, fueron reincorporadas de facto en laprogramación efectiva. Además, los resultadosesperados se formularon con más parsimonia ysimplicidad, identificando sólo 7.31

Después de que la Junta Ejecutiva del PNUDaprobó el CCF y el CPD, la Oficina de País alcanzóacuerdos con el Gobierno de Guatemala sobre unPlan de Acción para el Programa para el País(más conocido en el PNUD por su sigla en inglésCPAP,Country Programme Action Plan). El CPAPprovee algunas informaciones adicionales, pero sequeda una vez más en una visión generalizada.

Han faltado directivas operativas más técnicasy concretas. Los diferentes CCF, CPD y CPAPson documentos con metas generales, necesariaspara establecer una relación de alto nivel con lasautoridades del país. Durante los años pasados y

hasta los experimentos más recientes, han faltadodirectivas internas más prácticas para traducirobjetivos políticos de alto nivel en enfoques,métodos y modalidades de intervención másconcretas. Sin embargo, en las áreas de goberna-bilidad democrática y prevención de crisis yrecuperación, se han elaborado marcos programá-ticos para identificar las ventajas comparativas dela Oficina y definir enfoques y modalidades deintervención. El PNUD prevé elaborar marcosprogramáticos para todas las áreas temáticas.

Al mismo tiempo, los Gobiernos carecieron enbuena parte de las políticas, planes y capacidadesinstitucionales para guiar, acompañar y supervisarla cooperación internacional. El Gobierno nohabló con una sola voz; hubo diferentes interlo-cutores y las opiniones de representantes delEstado eran a veces opuestas, lo que afectó a laformulación de un marco estratégico del PNUD.

Programación del PNUD y coyunturasambientales, económicas y políticas. En laprogramación efectiva de una organización comoel PNUD inciden los ciclos políticos y electorales,las coyunturas económicas, la agenda medioam-biental internacional32 y los desastres naturales.Además, los cambios de gestión de la Oficina dePaís del PNUD impactan en sus orientaciones(capítulo 5). Aquí destacaremos, a título deejemplo, la influencia de la tormenta tropicalStan, en octubre de 2005, en la introducción delconcepto de urgencia y capacidad de reacciónrápida a catástrofes ambientales en el ámbito dela cooperación del PNUD. La percepción de unamayor vulnerabilidad de las poblaciones desfavo-recidas por los efectos del cambio climático llevóal PNUD a introducir, en general, el concepto dePrevención de Crisis y Recuperación poscrisis.

31. Hay que señalar también que los “resultados” que se encuentran en el sistema Atlas y en la plataforma de Gestiónbasada en Resultados no son los mismos que los del CPD, lo que crea una incongruencia entre los objetivos de losdocumentos programáticos y las medidas de verificación; por ejemplo en el sistema Atlas hay un objetivo sobre medioambiente ausente en el CPD.

32. A partir de la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, se marca un hito histórico en la agenda ambientalinternacional. En dicha Cumbre, Guatemala fue país signatario del Convenio sobre Diversidad Biológica, la ConvenciónMarco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la Convención sobre la lucha contra la desertificación y la sequía.El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (más conocido por sus siglas en inglés GEF, Global Environmental Facility),surge a partir de esta Cumbre como mecanismo para financiar programas y proyectos que ayuden a los países a cumplircon los compromisos expuestos en dicho Convenio y Convenciones. El PNUD es un de los agentes implementadores delFMAM,, y en Guatemala ha gestionado muchos de sus proyectos en cooperación con los Secretariados de los Conveniosy su respectivo coordinador en Guatemala (CONAP y MARN).

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Algunas directivas de la sede central complica-ron la sistematización informativa. A partir de2006, el PNUD ha introducido en todo susistema una clasificación estándar según áreastemáticas que ha sido adoptada y adaptada a lacartera de proyectos ya existentes: (i)Fortalecimiento de la GobernabilidadDemocrática; (ii) Prevención de Crisis yRecuperación; (iii) Reducción de la Pobreza, (iv)Medio Ambiente y Energía.33

La clasificación del amplio número de programasy proyectos en curso según estos rubros no hasido fácil y todavía no está completamenteresuelta. Es preciso resaltar que se puedencatalogar actividades importantes en dos o másáreas, lo que ha causado incertidumbre respecto ala categorización de algunos proyectos. Además,a partir de 2004, siguiendo las directivas a nivelmundial, la sede del PNUD pidió a la Oficina dePaís que implementara el nuevo sistema informá-tico de clasificación y registro de proyectos Atlas,el cual, de acuerdo con las observaciones de estamisión, ha complicado los procedimientos sinllegar a facilitar una distribución convincente deactividades, proyectos y programas. Todos esosfactores no han contribuido a la sistematizaciónde las informaciones.

3.2 ESTRUCTURA YORGANIZACIÓN DEL PNUD

La estructura, organización y gestión de laoficina del PNUD inciden sustancialmente ensu actuación y posicionamiento estratégico.Actualmente la organización cuenta con unaplantilla de 189 personas, de las cuales 61 corres-ponden al personal de la Oficina del PNUDy 128 a profesionales que trabajan en proyectosejecutados directamente por esta institución(DEX) y de otras agencias del Sistemas de lasNaciones Unidas administrados por el PNUD(Tabla 3.2). El personal del área de operaciones(finanzas, administración, recursos humanos,adquisiciones, información y tecnología) representacasi la mitad (48 por ciento) del personal de laoficina (Tabla 3.2).

El organigrama actual es el resultado de un largoproceso de restructuración que tuvo lugar entre2002 y 2005, y de otros cambios introducidos en2006, 2007 y 2008 (ver organigrama, Anexo B,Gráfico B.1). Hay 4 niveles jerárquicos principales:

1. Representante Residente PNUD – FTAInternacional, que funge al mismo tiempocomo Coordinador Residente de las agenciasde las Naciones Unidas en Guatemala.

Tabla 3.2 Recursos Humanos del PNUD

Unidades Oficina PNUD N.º Personas % Oficina PNUD

Oficina CR y Dirección 10 16%

Programa (proyectos y programas) 22 36%

Operaciones (administración y otras funciones) 29 48%

Total Oficina PNUD 61 100%

Personal proyectos DEX y de otras agencias de la ONUadministrado directamente

128 -

Total general 189 -

Fuente: Oficina de los recursos humanos del PNUD

33. Antes el área de Energía y Medio Ambiente estaba bajo el área de Desarrollo Económico Equitativo y Sostenible, y lamayoría de los proyectos se clasificaba bajo gobernabilidad.

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2. Director de País – FTA Internacional; estafigura fue creada con el propósito de diferenciarsus funciones de las del Coordinador Residenteen algunos países con programas grandes ocomplejos, entre los que figura Guatemala.

3. Directora de País Adjunta – FTA Internacional

4. Gerentes de Operaciones – FTA Nacional(NOC) con 5 gerentes de área (financiera,administración, recursos humanos, adquisi-ción, información y tecnología).34

A nivel operativo, están los Oficiales de Programas(área de los programas), los asistentes y técnicos,y el personal de apoyo.

Alto nivel de descentralización en el sistemaPNUD. La autoridad máxima de la oficina delPNUD en el país es el Representante Residente(RR). De acuerdo con el Convenio Base de1998 entre el PNUD y el Gobierno, el RR es lamáxima instancia de aprobación de la estrategiadel PNUD en el país y, al mismo tiempo,la instancia de coordinación interagencial delsistema de Naciones Unidas (en su rol deCoordinador Residente). Este sistema se caracte-riza por un alto grado de descentralización (conrespecto a la sede de Nueva York) en la toma dedecisiones estratégicas y programáticas, en uncontexto caracterizado por un personal directivointegrado en un sistema multilateral y móvil aescala internacional.

En el periodo considerado en esta evaluación,la oficina ha pasado por diferentes cambiosde dirección: de 2002 a 2008 se contaron tresRepresentantes Residentes y dos “interregna”(2005-2006 y 2008), durante los cuales unRepresentante Residente adjunto o un Directorde País asumió la gestión interina de la oficina.

Además, se ha creado el puesto de Director depaís (nivel nuevo que viene implementando elPNUD en países con programas complejos paraque el Coordinador Residente/RepresentanteResidente pueda concentrarse en la coordinación

del sistema de Naciones Unidas). El Director dePaís actúa a partir de una delegación de funcionespor parte del Representante Residente.

Como en todas las oficinas de país del PNUD, laestructura de decisión actual en Guatemala ofreceventajas a la oficina y al propio país en términosde flexibilidad programática y adaptación a loscambios (p.ej. del Gobierno) y a situaciones deurgencia. Al mismo tiempo, se plantea la cuestiónde la función de acompañamiento estratégicodesde la sede en Nueva York. Actualmente, lasupervisión y el acompañamiento estratégicoestán sujetos a las siguientes realidades:

a) Hay una Dirección Regional (RBLAC) enNueva York que dispone de herramientascorporativas para monitorear el desempeñode las oficinas de país (p.ej. la instantáneaejecutiva, el cuadro de mando integral y laencuesta mundial del personal). Existe undiálogo continuo entre las oficinas de país y laDirección Regional, y, a veces, se organizanmisiones de consultación sobre temasestratégicos (de representantes de la Oficinadel PNUD en el país a Nueva York o demiembros de RBLAC a Guatemala). Entre2005 y 2008, tuvieron lugar varias de estasmisiones, además de consultaciones en lasede y en la región. En 2008 se empezó adiseñar a nivel de la Dirección Regional unaherramienta de “compact” (pacto) entre lasCO y RBLAC para orientar de manera másestratégica el apoyo a las oficinas y la supervi-sión. El primer “pacto” (un acuerdo entrela oficina de país y la Dirección Regional paraestablecer las responsabilidades recíprocasen el apoyo estratégico) de Guatemala estabaprevisto para febrero de 2009. Entre los límitesde las funciones de apoyo, supervisión yacompañamiento estratégico que se detectaronen el pasado desde la sede están: la amplitudde la cartera de países que tienen los coordi-nadores en Nueva York (entre 7 y 10), lo quelimita la posibilidad de ofrecer un aporte

34. 4 Contrataciones a plazo fijo en la categoría NOB y 1 SC en categoría NOA.

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sustantivo a cada uno; el aporte técnico talvez limitado de algunas misiones, y laausencia de un marco estratégico más precisode apoyo y supervisión, por lo menos hasta lareciente elaboración del “pacto”. Actualmentehay discusiones en el PNUD sobre la posibi-lidad de que la sede ofrezca más acompaña-miento estratégico a sus oficinas de país.35

b) Existen además instancias regionales delPNUD; el Programa había establecidoservicios subregionales de recursos (SURF)que abastecían apoyo temático ad hoc. Másrecientemente, el PNUD ha abierto unaoficina regional en Panamá con los objetivosde: (i) gestionar la provisión de servicios deasesoría (asesoría política, desarrollo deprograma y apoyo técnico,) incluyendoaquellas funciones delegadas de implementa-ción de programas regionales; (ii) apoyar alequipo de directores regionales; y (iii)proporcionar servicios de gestión a lasoficinas de país. Está por demostrar si estosservicios contribuirán a una función deacompañamiento estratégico.

Falta de integración en el nivel intermedio degerencia en la Oficina del País. Todos losoficiales de programa del PNUD actualmente seencuentran bajo la supervisión directa de laDirectora de País adjunta. En este nivel organiza-tivo, se percibe, por un lado, la necesidad deconsiderar la complementariedad entre las áreasy, por el otro, de delimitarlas. Oficiales de largatrayectoria en su área – p.ej. en gobernabilidad oen PCR – han construido el programa a su cargode forma consistente. Lo que ha faltado ha sido lacooperación interna, excepto en contados casos.Las estrategias operativas por área requieren deun arreglo institucional que sirva de plataformade interacción y consulta entre esas áreas y losdiferentes niveles jerárquicos.

Monitoreo y Evaluación. Como parte delmandato del PNUD, la Oficina de Guatemalarealiza esta labores mediante diferentes actores:

� La Unidad de Monitoreo y Evaluación.Oficinaadscrita a la Directora de país adjunta quetiene asignada diversas actividades, como lapreparación de evaluaciones independientesde los programas y proyectos concluidos en elpaís, la preparación de documentos desupervisión, la elaboración del informe anualsobre las actividades de evaluación en elPNUD en Guatemala y la preparación deinformes sobre el desempeño de proyectosespecíficos.

� Los Oficiales de Programas. En el marco de laejecución, cada Oficial de programa delPNUD tiene designada una cartera deproyectos y/o programas, cuyas característi-cas están definidas en el documento deproyecto (PRODOC). Paralelamente a susactividades, realiza el seguimiento respecto ala calidad, cantidad y plazos de las actividadesprogramadas. Las revisiones periódicastienen por finalidad consolidar elrendimiento del proyecto y su progreso parala consecución de sus resultados.

� El Área de Finanzas del PNUD. Esta oficinase encarga de la ejecución financiera de losproyectos. Otorga los recursos financieros através de pagos directos, anticipos oadelantos. Brinda informes periódicos degestión financiera a los ejecutores y financia-dores. El Oficial de finanzas realiza elmonitoreo de la ejecución presupuestaria decada proyecto.

� Los ejecutores directos. Brindan informesperiódicos a los Oficiales de programa sobreel avance de sus proyectos.

Todavía no se ha estructurado un sistema demonitoreo y evaluación que permita realizar elseguimiento de los indicadores de resultadospropuestos en los Marcos Lógicos de lasEstrategias. El seguimiento realizado hasta lafecha corresponde básicamente a la ejecución delos proyectos conforme a la codificación delsistema Atlas.

35. Sobre este tema hubo una reciente intervención del Administrador Asociado del PNUD, Ad Melkert.

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Los actores que participan en estas tareasdesarrollan sus actividades de seguimiento relati-vamente aislados y sin proporcionar automática-mente información a otro actor a fin de que sevayan consolidando los diferentes procesos. Sóloen situaciones específicas se establecen lazos conotros agentes involucrados en acciones demonitoreo y evaluación. No hay evidencias de unflujo regular de información ni de una asociaciónestrecha entre los principales interesados a lolargo del proceso a fin de promover y compartirlos conocimientos y lo aprendido.

Unidad de Monitoreo y Evaluación. EstaUnidad viene realizando un esfuerzo sustentadoen el sistema Atlas, que se aplica en el PNUDdesde el año 2006, concentrándose en la utiliza-ción, desarrollo y seguimiento de Atlas (sobretodo información sobre la ejecución) e involu-crándose poco en el apoyo metodológico ysustantivo a la evaluación (por ejemplo, a nivel deproyecto o de resultados). La Unidad elabora unavariedad de informes que responden más ademandas específicas de la gerencia de la Oficinaque a un plan general sistemático de evaluación anivel estratégico, de proyecto o de resultados. Espreciso destacar que la valoración de proyectos yresultados necesita actividades sustantivas,incluyendo entrevistas, encuestas y visitas a losproyectos sobre el terreno: hay que generar datosadicionales a los de Atlas.

3.3 ASPECTOS PRINCIPALES DE LASCARTERAS 2001-2004 Y 2005-2008

La definición de los resultados. Como se dijoanteriormente, las áreas de acción que respondena resultados esperados en los CCF y CPDanalizados tienen contenidos similares bajo el

punto de vista cualitativo, pero un númerodiferente de resultados esperados. De esta forma,la estrategia del ciclo programático 2001-2004 sesustenta en 18 resultados esperados, mientras quela correspondiente al período 2005-2008considera 7 (Tabla 3.3). La existencia de unnúmero tan amplio de resultados en el primerperiodo no facilitó su síntesis, ni la organizaciónde un sistema de monitoreo y evaluación. Comoya se apuntó, los resultados del segúndo periodono coinciden con los del sistema Atlas. Cabemencionar que los resultados son definidos aveces de manera general o abstracta, lo que nofacilita verificaciones empíricas. No se encontra-ron evaluaciones de lo logrado, en particular parael periodo 2005-2008, lo que es, en principio, unrequisito del PNUD. A veces los lazos entreresultados y proyectos son poco claros o inexis-tentes. La información del ciclo programático2001-2004 muestra que a dos resultadosesperados no corresponde ningún proyecto oactividad específica36.

Más proyectos de duración más breve y demenor tamaño en el ciclo 2005-2008. Duranteel ciclo 2001-2004, la cartera de proyectos estabaconformada por 78 “proyectos” con código Atlas,que corresponden a 62 actividades “efectivas”37

(9 programas y 53 proyectos independientes),siendo el monto total presupuestado deUS$ 356.289.26538. En el ciclo 2005-2008 secontemplaron 108 “proyectos”, según el sistemaAtlas, que articulados por programas se convier-ten en 75 actividades efectivas (14 programas y61 proyectos independientes). En este segundociclo programático se aprecia una mayor diversi-ficación de proyectos que en el anterior, proyectosque se caracterizan por su menor duración y másbajo presupuesto. Esta situación deriva en que, a

36. Los resultados que no cuentan con proyectos son: (i) Resultado 3. Un sistema de Naciones Unidas mejor coordinado yfortalecido que enfoque sus esfuerzos hacia la total implementación de los Acuerdos de Paz y el Desarrollo Humano; (ii)Resultado 15. Reintegración sostenible de la población afectada por el conflicto interno.

37. El sistema Atlas proporciona información de proyectos que puede ser malinterpretada debido al hecho de que contribu-ciones financieras de diferentes donantes para la misma actividad, registradas separadamente, pueden figurar como pro-yectos distintos cuando en realidad se trata de los mismos.

38. En cuanto a número y presupuesto del ciclo 2001-2004, se aprecia que la cartera más significativa de proyectos corres-ponde al resultado 17 (“La participación de las autoridades locales y las comunidades de las áreas rurales y urbanas en laplanificación y administración, incluido el suministro de servicios públicos”) y 9 (“Mayor eficiencia y equidad en la pres-tación de los servicios públicos”). El primero concentra un total de 10 proyectos Atlas, que articulados se convierten en 2grandes programas y en un proyecto independiente, con un presupuesto global de US$ 134.923.281, de los cuales el 94,5%corresponden al programa de Desarrollo Metropolitano. El segundo, agrupa a 13 proyectos Atlas, de los cuales 11 sonindependientes y 2 se articulan en un programa, con un monto total de US$ 114.083.958.

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Tabla 3.3 Resultados de las Estrategias 2001-2004 y 2005-2008

CCF 2001-2004 CPD 2005-2008

1. Mayor uso de los conceptos de desarrollo humano sostenible en laformulación y aplicación de políticas por parte de quienes toman decisiones.

2. Un proceso de paz consolidado e incorporado plenamente en laagenda nacional.

3. Un sistema de las Naciones Unidas mejor coordinado y fortalecido queconcentre sus esfuerzos en lograr la aplicación total de los Acuerdos dePaz y el Desarrollo Humano.

4. Una estrategia nacional de lucha contra la pobreza desarrollada eimplementada a través de un proceso de consultas.

5. Una mayor capacidad nacional para monitorear la pobreza humana y deingresos y la desigualdad.

6. Un marco normativo nacional reformado que tenga como meta elacceso universal a los servicios básicos.

7. Un mecanismo nacional establecido para la formulación de políticas yestrategias relacionadas con el adelanto de la mujer y la igualdad de género.

8. Una mejor calidad en la toma de decisiones, basada en evaluaciones degénero y la integración de estadísticas y datos sobre cuestiones de género.

9. Mayor eficiencia y equidad en la prestación de servicios públicos.

10. Marcos regulatorios revisados para garantizar a los pobres sus derechoscomo usuarios de los bienes productivos y la financiación..

11. Un enfoque global del desarrollo ambiental sostenible integrado enla planificación nacional del desarrollo y vinculado a la reducción dela pobreza.

12. Una mayor capacidad de las autoridades nacionales para planificar yaplicar enfoques integrados a la gestión ambiental y al desarrollo de laenergía que respondan a las necesidades de los pobres.

13. Una mayor capacidad regional para coordinar y armonizar políticas yprogramas nacionales para la administración de recursos naturalescompartidos y el desarrollo sostenible de la energía conforme a lasConvenciones sobre Cambio Climático y Biodiversidad.

14. Un sistema nacional de reducción de desastres e intervenciónen funcionamiento.

15. Reintegración sostenible de las poblaciones afectadas por elconflicto interno.

16. Administración de justicia imparcial y eficaz.

17. Participación de las autoridades locales y las comunidades de zonasrurales y urbanas en la planificación y administración, incluida la presta-ción de servicios públicos.

18. El logro del consenso a nivel comunitario y nacional y de alianzasestratégicas para la consolidación de la paz y el desarrollo humano sostenible.

1.1 Mayor incorporación de losprincipios de desarrollohumano en el debate y enlas prácticas políticasnacionales.

2.1 Mayor grado deconocimiento y ejerciciodel derecho a la nodiscriminación.

3.1 El sistema de justicia yseguridad democráticacuenta con mayores capaci-dades de conducciónestratégica y con recursoshumanos fortalecidos encapacidades técnicas,operativas y de coordinación

3.2 El proceso de reforma ymodernización del Estadoha avanzado en conformidadcon las prioridades nacionales.

4.1 Mayor transparencia yeficiencia en la administra-ción de los servicios básicos.

5.1 Ejercicio del derecho deciudadanía fortalecido en losorganismos de representa-ción y en otros espacios dediálogo y concertación

5.2 Mayor grado de continuidady coherencia en la aplicaciónde las políticas y la ejecuciónde los compromisosderivados de losAcuerdos de Paz.

Fuente: Elaboración propia en base al CCF y CPD

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pesar de ser mayor el número de proyectos de esteciclo, el presupuesto global es significativamentemenor: US$ 144.420.476.39,40 Durante elperiodo 2001-2004, el 45 por ciento de losproyectos generados tenían una duración de 5años o más, mientras que en el de 2005-2008 el96 por ciento de los proyectos duraban menos deun lustro, estando la concentración mayor en losproyectos de 1 o 2 años de duración. En resumen,se observa entre 2001-2004 y 2005-2008 unatransición hacia un número sustancialmentemayor de proyectos, pero más pequeños (1/3 delos presupuestos en promedio) y de menorduración, apuntando a una mayor diversidad depequeñas acciones.

Según su modalidad, la información muestra queen el ciclo 2001-2004 el 35 por ciento de losproyectos son de ejecución directa por el PNUD(DEX) y el 65 por ciento por una agencianacional (NEX). Sin embargo, en términospresupuestarios los proyectos DEX representan el8,6 por ciento y los NEX el 91,4 por ciento(Gráfico 3.1). Cabe agregar que, de la modalidadNEX, el más relevante en términos presupuesta-rios es el Programa de Desarrollo Metropolitano(39,2 por ciento de los NEX). Además, en el cicloprogramático 2005-2008, se aprecian nuevasmodalidades: la ejecución a través de organizacio-nes no gubernamentales (NGO), así como

39. Mientras en el período 2005-2008 los presupuestos fueron inferiores al período 2001-2004, la ejecución fue más alta por-que en ese último lapso se llevaron a cabo programas aprobados en el anterior.

40. Durante el ciclo programático 2005-2008, los resultados que mayor número de proyectos concentran son el 4.1.(“Mayortransparencia y eficiencia en la administración de los servicios básicos”), con 32 proyectos Atlas (7 programas y 7 proyec-tos independientes) y el 1.1.(“Mayor incorporación de los principios de desarrollo humano en el debate y en las prácticaspolíticas nacionales”), con 17 proyectos Atlas (1 Programa y 24 proyectos independientes). Sin embargo, el resultado másrelevante en cuanto a presupuesto es el 3.2. (“El proceso de reforma y modernización del Estado ha avanzado en confor-midad con las prioridades nacionales”), con un monto de US$ 51.073.070 para el financiamiento de 16 proyectos Atlas(1 Programa y 13 proyectos independientes).

120

100

80

60

40

20

0

Gráfico 3.1. Cartera de proyectos en cada periodo programático según la modalidadde ejecución

Fuente: Elaboración de la misión de evaluación a partir de UNDP Executive Snapshot, Septiembre 2008

� DEX � NEX � NGO � REX

2001–2004 2005–2008 Total cartera

53 107 24 226 56 34 227 51

78 proyectos Atlas9 programas + 53 proyectos

$356.289.265

108 proyectos Atlas14 programas + 61 proyectos

$144.430.476

186 proyectos Atlas$500.709.742

$30.649.092

$325.640.173

$13.811.544

$10.480.484

$24.969.293

$95.159.555

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proyectos ejecutados a nivel regional (REX),aunque los más relevantes continúan siendo losDEX y NEX (Gráfico 3.1).

3.4 GESTIÓN FINANCIERADE LA OFICINA

Según la información financiera de la Oficina delPNUD, el año en que ésta alcanzó el nivel deejecución más elevado fue el 2007 cuando serealizaron proyectos por más de 130 millones dedólares, un “récord” para Guatemala, que ese añose posicionó en el séptimo lugar en la carterageneral del PNUD y el quinto entre los países deAmérica Latina y Caribe. Llama la atención elhecho de que el crecimiento a partir de 2004y hasta 2007 corresponde al mandato de unsolo Gobierno. Se nota un declive importante en2008 (Tabla 3.4) debido principalmente a la leyde presupuesto de 200741. Por otro lado, comose explicó a la misión de evaluación, en el pasado,la contribución de los recursos públicos a laprogramación del PNUD disminuyó tambiéndurante el primer año de un ciclo de Gobierno ysubió en los siguientes.

Dependencia de recursos externos. Los gastosadministrativos de la oficina del PNUD en 2007correspondían a 3 millones de dólares de losEstados Unidos, lo que representa un 2,3 porciento de la ejecución de Programa. Durante losúltimos años, los fondos propios del PNUDcubrieron una pequeña porción de los gastostotales y menos de la mitad de los gastosadministrativos. Los presupuestos propios delPNUD ascendieron a cerca de US$ 1 millón poraño entre 2005 y 2007, lo que representaba entreel 1 por ciento y el 2 por ciento de los gastostotales, y entre el 46,2 por ciento y el 36,7 porciento de los gastos administrativos (Tabla 3.4),pauta típica de las oficinas del PNUD enAmérica Latina y, más en general, de los países demediano ingreso. Las actividades que se puedenmanejar con los recursos propios son muylimitadas y, para su nivel actual de programación,el PNUD depende de recursos externos.42

La información del “Expenditures 2004-2008 byProject” (Gastos 2004-2009 por proyectos)muestra que los recursos más relevantesprovienen del propio Gobierno de Guatemala,cuya participación en el financiamiento de los

41. A finales de noviembre de 2007, el Congreso aprobó la Ley de Presupuesto 2008. Con la Ley ya aprobada, el Ministeriode Finanzas del Gobierno anterior emitió el 20 de diciembre de 2007 el Acuerdo Ministerial 66-2007, “Manual para laEjecución presupuestaria a través de convenios con Organismos Internacionales”. En términos prácticos, dicho Manualimpide a la mayoría de las instituciones de gobierno trabajar con el SNU. Cabe destacar que desde el año 2006 se supoque el Ministerio de Finanzas estaba impulsando cambios en la Ley de Presupuesto para regular lo referente a recursosdel Estado que fueran trasladados a organismos internacionales.

42. El PNUD en Guatemala, siguiendo la práctica habitual de la organización, dedica los recursos propios a la estructuraadministrativa que gestiona programas financiados por esta organización y al apoyo a la coordinación del sistema deNaciones Unidas, mientras que los fondos complementarios financian la estructura que gestiona programas puestos enmarcha con aportaciones de terceros.

Tabla 3.4. Ejecución y gastos de gestión del PNUD (2004-2008)

2004 2005 2006 2007 2008

A. Ejecución total programa (US$ m) 51,9 62,6 102,7 130,7 81,1

B. Gastos administrativos (US$ m) 2,4 2,6 2,7 3,0 3,2

C. Recursos regulares PNUD (US$ m) 0,9 1,2 1,2 1,1 1,3

D. Ratio C/A (%) 1,7% 1,9% 1,2% 0,8% 1,6%

E. Ratio C/B (%) 37,5% 46,2% 44,4% 36,7% 40,6%

Fuente: Elaboración de la misión de evaluación a partir de UNDP Executive Snapshot, Diciembre 2008

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proyectos es de cerca del 50 por ciento. Le siguenen orden de importancia los recursos de losorganismos multilaterales, con el 25,8 por ciento,especialmente los del Banco Mundial (BM) y losdel Banco Interamericano de Desarrollo (BID).Los recursos de las instituciones multilateralesson otorgados mayormente en calidad depréstamos al Gobierno de Guatemala.

Un tercer lugar está constituido por los donantesbilaterales, con una participación en los recursosfinancieros del 20,2 por ciento. Dentro de éstos,destacan Suecia, Noruega y EEUU, cuyo aporteen conjunto representa el 65 por ciento de losrecursos de los bilaterales. Cabe asimismo citar laparticipación de la Unión Europea, España,Dinamarca, Países Bajos, Finlandia e Italia, conun monto global equivalente al 30 por cientorestante de esas aportaciones (Gráfico 3.3). Laejecución de programas bilaterales permite al

PNUD negociar una “recuperación de costos”mayor que en programas ejecutados por solicituddel Gobierno.43 El valor añadido del PNUD nopuede apreciarse en los aportes financieros, sinoen las contribuciones sustantivas y en la calidadde sus intervenciones.

La mayoría de los proyectos existentes cierranen 2008. Se evidencia asimismo que el grupo mássignificativo de proyectos finalizaba en el año2008, habiéndose ejecutado hasta el primersemestre el 83 por ciento de los recursospresupuestados para ello. Del periodo que resta(2009-2013), los saldos no ejecutados correspon-den, sobre todo, a los del año 2009.44 Es menesterseñalar que, al finalizar el año 2008, de los 186“proyectos Atlas” aprobados entre 2001 y 2008,debían quedar por ejecutar solo 27, de los cuales7 fueron gestados durante el ciclo 2001-2004 y20 durante el ciclo 2005-2008. La cartera del

Gráfico 3.3. Recursos de los proyectos de los dos periodos programáticos por fuente financiera

Fuente: Elaboración de la misión de evaluación a partir de UNDP. Expenditures 2004-2008 by project - Fund – Donor,Septiembre, 2008

Gobierno deGuatemala

Multilaterales Bilaterales UNDP y Org.del sistema UN

Otros

49,4%

25,8%20,2%

4,3%0,3%

60

50

40

30

20

10

0

En % del total de financiamiento de los proyectos del periodo evaluado

43. Según la Oficina del PNUD, se ha combinado una reducción de costos de la oficina con acciones de movilización derecursos, en particular entre donantes bilaterales. Siendo el nivel de recuperación de costos más elevado con los recursosbilaterales que con los del Gobierno, la sostenibilidad financiera de la oficina no se vio afectada hasta la fecha a pesar deldescenso en el nivel de ejecución.

44. Eso no incluye los fondos que España coloca en el sistema de las Naciones Unidas en el marco de las ventanas ODM.Hastaoctubre de 2008, se habían aprobado en Guatemala 16,6 millones de dólares estadounidenses de esa aportación (Intervencióndel Presidente de la República de Guatemala en el evento “Fondo de Logros: Lecciones Aprendidas y el Camino a Seguir”,del Fondo España-PNUD para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 24 de septiembre de 2008).

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3.5 EFICIENCIA DE LA GESTIÓNDE LA OFICINA

En este capítulo se plasman las observacionessobre los diferentes aspectos de la eficiencia degestión de la oficina del PNUD. A nivel desíntesis, para este análisis, se ha aplicado unatabla de calificación diseñada por el equipo deevaluación. Los criterios establecidos están enfunción de los requerimientos básicos que unaorganización necesita para su funcionamientoeficiente. Los aspectos que se analizaron fueron:organización, programas, tiempo de ejecución ymanejo de recursos. Cada uno de estos criterios hasido dividido en subcriterios (puntos analizados)con la finalidad de calificar más objetivamentecada aspecto evaluado (Tabla 3.6).

PNUD en Guatemala atraviesa por un procesode rápida reducción45.

El cronograma de ejecución de los proyectosrespetó los planes originales. Considerando elaño de finalización de los proyectos, la informa-ción financiera muestra que, en términosgenerales, la ejecución de la mayoría de losproyectos finalizó en el año programado (Tabla3.5), aunque la tasa de ejecución de los mismosno llegó en todos los años al 100 por ciento. Lossaldos no ejecutados más significativos corres-ponden al año 2005, en que, si bien la tasa deejecución llegó al 90,2 por ciento, el saldo noejecutado asciende a 3.162.877 dólares, y al año2004, que es de 541.397 dólares.

Tabla 3.5 Niveles de ejecución según el año de conclusión de los proyectos

Año deconclu-sión delosproyectos

Nºproyectos

Presupuestototal de losproyectos

Ejecutadoen el año deconclusión delos proyectos

Ejecutadohasta el2008

Saldo porejecutar al

2008

Nivel deejecución enel año deconclusión

de losproyectos

Nivel deejecución alaño 2008

2004 30 25.991.529 25.449.959 25.450.132 541.397 97,92% 97,92%

2005 33 32.301.992 29.150.745 29.139.115 3.162.877 90,24% 90,21%

2006 21 15.400.994 15.418.751 15.391.864 9.132 100,12% 99,94%

2007 27 59.232.321 59.184.167 59.203.217 29.104 99,92% 99,95%

2008 84 333.029.017 276.143.925 56.885.091 82,92%

2009 17 170.272.928 18.050.136 152.222.793 10,60%

2010 7 132.694.908 65.784.855 66.910.053 49,58%

2011 1 766.214 120.756 645.458 15,76%

2012 1 7.347.795 1.127.203 6.220.592 15,34%

2013 1 9.980.084 3.496.393 6.483.691 35,03%

Fuente: Elaboración de la misión de evaluación a partir de UNDP Executive Snapshot, Septiembre 2008

45. Según dijo la Dirección Regional del PNUD (RBLAC), en una comunicación por correo electrónico del 17 de enero de2009: “A nivel mundial, PNUD promueve los principios de la Declaración de Paris de apropiación, alineación, armonización,simplificación y gestión por resultados. Por ende orienta su colaboración y asesoría técnica al desarrollo de aquellas capacidadesque permitan a los gobiernos el ejercicio pleno de estos principios. En los casos en los que los gobiernos se enfrentan a problemas decapacidades, estos pueden solicitar al PNUD apoyo en la ejecución y gestión de programas y proyectos, financiados con fondos degobierno. Como RBLAC, la nueva orientación estratégica del Directorado es la de asegurar que nuestra colaboración siempre seenfoque hacia el desarrollo de capacidades sostenibles, y de proveer asistencia técnica sustantiva y programática en todas las áreasde expertise de la Organización, aprovechando así el valor agregado acumulado a lo largo de su historia y trabajo en 166 países.”

C A P Í T U L O 3 . L A S N A C I O N E S U N I D A S Y E L P N U D E N G U A T E M A L A 2 7

Los resultados obtenidos a partir de la aplicaciónde estos criterios en la evaluación ponen enevidencia que:

� La Oficina muestra elevados niveles deeficiencia en los criterios correspondientes a:Tiempo de ejecución, puesto que la mayoríade los proyectos y programas finalizaron en elaño previsto y no se observan retrasos en elcalendario de las actividades; y, Manejo deRecursos, debido fundamentalmente a losaltos niveles de ejecución financiera quetuvieron la mayoría de los proyectos.

� En los criterios relativos a laOrganización yProgramas se aprecian limitaciones y restric-ciones dignas de resaltar por las implicacio-nes que tienen en la eficiencia de la Oficina.Respecto a la Organización, entre las limita-ciones detectadas, destacan la complejidadde la estructura organizativa y la necesidad deasegurar una plataforma que facilite la

interacción entre áreas claramente definidas.En cuanto a los Programas, se han observadorestricciones en la estructura de los proyectospor la ambigüedad en la formulación deresultados de las estrategias programáticas, loque ha resultado en una proliferación deproyectos (varios no articulados entre sí),resultados sin proyectos, una definición pococlara del impacto esperado, incongruenciaentre resultados previstos en el CPD 2005-2008 y los del sistema Atlas, o el uso limitadode los recursos y las capacidades existentes enmonitoreo y evaluación.

� Sintetizando los elementos presentadosarriba, la calificación global del nivel deeficiencia de la oficina evidencia que ésta seencuentra en un nivel intermedio (buenaeficiencia en términos de tiempo de ejecucióny manejo de recursos, pero complejidadorganizativa y proliferación de proyectospoco articulados y definición no siempreclara de los resultados).

Tabla 3.6 Criterios y Subcriterios de la Evaluación de la Eficiencia de la gestión

CRITERIOS PESOASIGNADO

JUSTIFICACIÓN SUBCRITERIOS

Organizacióndel PNUD

30% Este criterio ha sido considerado como el másimportante debido a que, si la estructura organiza-cional de una institución es la adecuada, la comuni-cación y la coordinación entre los diferentes nivelesjerárquicos existentes serán fluidas y ordenadas, yel proceso de toma de decisiones se desarrollarácon rapidez y sin mayores obstáculos

Niveles jerárquicos

Instancias decoordinación

Estructura funcional

Manejo derecursos

25% El peso asignado a este criterio refleja la importan-cia del cumplimiento de los niveles de ejecución delos recursos asignados para cada proyecto y lossaldos por ejecutar, si los hubiera.

Resultados/programas

Diversificación deproyectos

Cartera de proyectosfrente a presupuesto

Tiempo deejecución de losproyectos

20% Este criterio tiene un peso menor debido a que laejecución de los proyectos depende asimismo delas instituciones ejecutoras y no sólo de la Oficinadel PNUD de modo directo.

Retrasos

Manejo derecursos

25% El peso asignado a este criterio refleja la importanciadel cumplimiento de los niveles de ejecución de losrecursos asignados para cada proyecto y los saldospor ejecutar, si los hubiera.

Niveles de ejecuciónde recursos

Saldos por ejecutar

Fuente: Elaboración propia ADR.

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Cuadro demando.Cabe asimismo señalar que elPNUD utiliza un instrumento de evaluacióndenominado “Cuadro de mando integral”, que sesustenta en varios criterios (Anexo B, Tabla B.4).El cuadro muestra una “banderilla verde” cuandose han alcanzado los valores de referencia,“banderilla amarilla” cuando se cumplen parcial-mente y “banderilla roja” cuando quedan lejos.

En el cuadro de 2008 (finales de diciembre de2008), de los 12 criterios disponibles (paraalgunos criterios hay que esperar hasta 2009)cinco tienen “banderilla” verde46, tres tienenbanderilla amarilla y cuatro banderilla roja47. Losde banderilla roja incluyen: (i) “eficiencia degestión” (gastos administrativos /ejecución total),(ii) “gestión de proyecto y monitoreo sólidosapoyados en Atlas”, (iii) “gastos recuperados porfondos fiduciarios y cofinanciación de terceras

partes” y (iv) “gastos de programa”. Los dosúltimos indicadores han sido probablementeafectados por la ley de presupuesto de 2007.Algunas de las valoraciones del cuadro decomando (eficiencia de gestión) son parecidas alas de la presente evaluación.

La comparación con el cuadro de mando de 2007muestra que el área de “gestión de proyectos ymonitoreo sólidos apoyados en Atlas” estabatambién clasificada como problemática (banderi-lla roja). Por otro lado, se notan mejoras enla valoración de los subcriterios de aprendizaje ycrecimiento, en particular, el de “Participación enla Red de Conocimiento”, que cambió debanderilla roja (2006 y 2007) a verde en 2008,y el de “Participación en Programas deAprendizaje”, que pasó de roja (2006) a amarilla(2007 y 2008).

Cuadro 1. Síntesis de las conclusiones principales en el capítulo 3

� La ejecución del Programa del PNUD alcanzó el nivel récord de US$ 130,7 millones en 2007, con undeclive en 2008, debido en parte a la ley de presupuesto; llama la atención la coincidencia entre eldesarrollo del volumen del programa y el ciclo de Gobierno. El PNUD depende de la movilización derecursos exteriores para sus gastos administrativos y programáticos.

� Los documentos de planificación estudiados (MANUD, CCD/CPD, CPAP) son muy generales. Hasta hacepoco han faltado directivas más concretas y técnicas para substanciar objetivos generales (y a vecesabstractos) en programas ejecutables y enfoques claros.

� Como en todas las oficinas de país, el PNUD goza de un alto nivel de independencia en la toma dedecisiones y en la orientación estratégica. Ello permite flexibilidad, pero las herramientas y los recursosdisponibles a nivel de sede no siempre facilitaron las funciones de acompañamiento y supervisiónestratégica. Iniciativas recientes, como la del “pacto”de 2008 buscan herramientas de orientación máseficaces desde la sede.

� En la estructura del PNUD, se requiere una plataforma que asegure la integración entre áreas claramentediferenciadas para facilitar la aplicación de sus estrategias operativas interconectadas y la gestión deinformaciones y conocimientos en el interior de la Oficina de País.

� El programa 2001-2004 identifica una gran cantidad de resultados (18), algunos sin proyectos o activida-des específicas. El programa 2005-2008 identifica un número inferior de resultados (7), pero se caracterizapor la fragmentación en muchos proyectos de menor duración y presupuestos.

� Aplicando el sistema de valoración del equipo de evaluación, resulta que el PNUD ha sido generalmenteeficiente en el nivel y tiempo de ejecución de los recursos,mientras que las prestaciones más débiles seencuentran en la organización interna de la oficina y en la gestión de programas basada en resultados. Lavaloración del cuadro de mando integrado del PNUD (2006-2008) apoya, por un lado, algunos hallazgosde esta evaluación y, por otro,muestra elementos de mejora en el área de aprendizaje y crecimiento(aunque son posibles progresos ulteriores).

46. Ratio de gasto del programa dentro de las áreas focales de desarrollo,Sitio web actualizado y refleja las prioridades clave del PNUD,Calidad de los datos financieros, Balance de género en los puestos profesionales y Recursos complementarios movilizados.

47. http://scorecard.undp.org/reports/2008/management_report.cfm (20 de octubre de 2008)

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4.1 ÁREAS PRIORITARIAS DEL PNUD

Los esfuerzos de desarrollo se volcaron, enprimer lugar, en la construcción de un Estadodemocrático con mayor atención a los aspectossociales (recuperación de crisis, reintegraciónsocial, salud, educación, vivienda, etc.) y dedesarrollo más incluyentes. Los documentosprogramáticos del PNUD (CCF 2001-2004,CPD 2005-2008) tuvieron en cuenta la herenciade los grandes retrasos acumulados en el país enestas áreas (ver también el capítulo 2), enfati-zando en particular las dinámicas de enfrenta-miento entre el Estado y la sociedad civil, laspolíticas económicas no incluyentes y la exclusiónsocial. Las áreas temáticas y los resultadosesperados están resumidos en la tabla 4.1.

Fortalecimiento de la gobernabilidad democrá-tica: el PNUD reconoce que, como aporte al paísen la construcción de la democracia, el esfuerzodebe concentrarse en la creación de las condicio-nes adecuadas para un mayor diálogo político yen el desarrollo de las instituciones. Lo anteriorgarantizaría que las instituciones sean eficientes yeficaces, que tengan mayor legitimidad entre susciudadanos, actúen bajo los principios de transpa-rencia y probidad, y, al mismo tiempo, seancapaces de representar los intereses de toda lapoblación guatemalteca. El esfuerzo institucionalen este área se vio especialmente plasmado en laestrategia programática del 2001-2004, períodoen el que se gestó una cartera de 47 proyectosAtlas, con un presupuesto de US$ 240,53millones (Tabla 4.2), lo que equivale al 67,5 porciento del total de recursos presupuestados paraese período en toda la cartera del PNUD. En elperíodo 2005-2008, el monto baja a un 34 porciento del total, entre otras causas porque algunosproyectos fueron reclasificados posteriormente en

las áreas de “reducción de pobreza” o “prevenciónde crisis y recuperación”.

Prevención de crisis y recuperación: estacategoría temática fue creada en 2006 y haganado importancia presupuestaria. El procesode pacificación, plasmado en los Acuerdos dePaz, incluye un proceso de recuperación de ladignidad de largo plazo. Se reconoce también queha aumentado la vulnerabilidad de la poblacióndesfavorecida a causa de los efectos de losdesastres naturales, primero como consecuenciadel huracán Mitch en 1998 y luego por latormenta Stan en 2005.

Reducción de la pobreza: el apoyo del PNUD sehizo más bajo la perspectiva de mejorar losservicios sociales que en términos de creación deingresos. Los proyectos de mayor volumen enambos ciclos de programación han sido losejecutados por el Ministerio de Salud Pública(MSPAS) y el Ministerio de Educación (ambosNEX), alcanzando un 90 por ciento delpresupuesto en este área. También se clasificaronen este rubro la elaboración y publicación de losdiferentes Informes Nacionales de DesarrolloHumano (INDH) por una unidad separada de laestructura organizativa del PNUD. Asimismo, seapoyó a la SEGEPLAN en el monitoreo de losObjetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).Actualmente, se encuentran en gestión tresproyectos nuevos de mayor tamaño orientados apromover el desarrollo económico local, uno confinanciamiento de Italia (aprox. US$ 4 millones),otro con recursos de la Agencia Española deCooperación Internacional (aprox. US$ 6millones), y un tercero canalizando fondos delFIDA (aprox. US$ 34 millones). El aumento delporcentaje de los recursos dedicados a la

Capítulo 4

CONTRIBUCIÓN DEL PNUD A LOSRESULTADOS DE DESARROLLO

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Tabla 4.1 Estrategias del PNUD en los ciclos programáticos 2001-2004 y 2005-2008

Prioridad dedesarrollo

Aspectosestratégicos

Resultados esperados

Fortalecimientode la gobernabi-lidad democrá-tica

Diálogo político � Establecimiento de espacios de diálogo entre el Estado y la sociedad civil, en particularcon los grupos de población desfavorecidos, que permitan converger en un desarrollonacional, regional, departamental,municipal y comunitario con pertinencia cultural yperspectiva de género.

� Mayor uso del concepto del desarrollo humano en la formulación y aplicación de las políticas.

� Creación de un marco nacional para la formulación de políticas y estrategias relacionadascon los adelantos de la mujer y con la igualdad de género (también considerado en PCR yReducción de la pobreza).

� Promoción en las políticas, planes y programas del Estado, así como en los medios dedifusión, del cumplimiento de los compromisos de los Acuerdos de Paz, una cultura derespeto a los derechos humanos y la diversidad étnica, cultural y de género.

Institucionalidadpública yresponsabilidadde la sociedadcivil

� Mayor eficiencia y equidad en el suministro de servicios públicos, con la participaciónactiva de autoridades locales y comunidades rurales y urbanas en la planificación y la gestión.

� Las instituciones nacionales de derechos humanos y las organizaciones de la sociedadcivil cuentan con mayores capacidades de defensa, litigación, vigilancia, cabildeo ymediación para la protección de los derechos humanos.

Administraciónde la justicia(tambiénconside-rada en PCR)

� Sistema de justicia coordinado, con capacidad de tutela y una administración públicaque garantice la protección de los derechos humanos.

� Existencia de unmarco legal integral, políticas y mayor capacidad institucional para laprotección y promoción de la igualdad y la no discriminación.

Prevención decrisis y recupera-ción (PCR)

Implementaciónde los Acuerdosde Paz

� Consolidación de los Acuerdos de Paz e incorporación de estos en la agenda nacional.

� Políticas públicas y programas integrales de seguridad democrática que garanticen laprevención y disminución de la violencia, y la generación de oportunidades de rehabilita-ción y reinserción social.

� Consenso a nivel nacional y comunal y establecimiento de alianzas estratégicas para laconsolidación de la paz y un desarrollo humano sostenible.

Capacidad derespuesta adesastres

� Establecimiento de un sistema de respuesta a desastres y reducción de sus efectos concapacidades para la prevención,mitigación, preparación y respuesta a las necesidadesbásicas de las poblaciones en riesgo.

Reducción de lapobreza

Estrategias ypolíticas

� Elaboración mediante consultas e implementación de una estrategia de reducciónde la pobreza nacional; mayor capacidad nacional para monitorear la pobreza.

� Políticas públicas económicas y sociales que incorporen los principios estándares interna-cionales y nacionales de desarrollo humano, la sostenibilidad ambiental y losderechos humanos en su formulación, ejecución,monitoreo y evaluación.

� Los programas de gobierno priorizan y protegen el derecho a la alimentación de lapoblación vulnerable y propician los medios para obtener la seguridad alimentaria de lapoblación pobre.

Serviciospúblicos

� Políticas públicas y programas que promuevan un mayor nivel de disponibilidad, acceso,calidad y adaptabilidad de los servicios básicos en educación, salud, agua y saneamiento,nutrición, y prevención y atención del VIH y SIDA, con pertinencia cultural y perspectivade género.

� Marcos regulatorios revisados para facilitar el acceso a medios de producción yfinancieros para los pobres.

� Aumento de la productividad y el acceso a mercados a través del fortalecimiento de laspequeñas y medianas empresas PYME, las cooperativas y organizaciones de basecomunitaria, y del respeto a los derechos laborales.

Medio ambientey energía

Políticas � Un enfoque global hacia el desarrollo ambiental sostenible integrado en la planifica-ción nacional de desarrollo y vinculado a la reducción de la pobreza.

Capacidadinstitucional

� Mayor capacidad de las autoridades nacionales de planificar e implementar enfoquesintegrales en la administración ambiental y en el desarrollo de la energía que respondan alas necesidades de los pobres.

� Mayor capacidad regional para coordinar y armonizar políticas nacionales para elmanejo de recursos naturales compartidos y el desarrollo sustentable de energía bajo lasConvenciones del Cambio Climático y de Biodiversidad.

Fuente: Elaboración a partir de los documentos estratégicos del PNUD

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reducción de la pobreza (del 20 por ciento en2001-2004 al 32 por ciento en 2005-2008), comoen otros casos, está determinada por la reclasifi-cación de áreas (Tabla 4.2).

Medio ambiente y energía: No se mencionaexplícitamente este área temática en el CPD2005-2008 y los proyectos implementadoscorresponden fundamentalmente a los ejecutadoscon fondos del FMAM a nivel regional.48 Sinembargo, se nota un aumento de recursos entérminos absolutos y relativos (del 1 por ciento al8 por ciento) debido a la reclasificación dealgunas actividades. En este área, se ha apoyado lacreación del Ministerio de Ambiente y RecursosNaturales y la institucionalización de sus unidadestécnicas, como por ejemplo el Mecanismo deDesarrollo Limpio y la unidad deCambioClimático,con acciones orientadas a mejorar su capacidad

para estructurar e instituir sus programas, partici-par en estas cuestiones en el ámbito regional einternacional, y evaluar y planificar sus activida-des. También se ha trabajado en la creación de unmarco habilitador para la implementación de losconvenios internacionales de medio ambienteratificados por Guatemala (principalmente sobreBiodiversidad, Cambio Climático, Degradaciónde la Tierra y Sustancias Químicas). Se hanfortalecido las capacidades del Consejo Nacionalde Áreas Protegidas (CONAP) y de otros actorescomo las ONG y las municipalidades para lagestión ambiental.

En el capítulo 1 se introdujeron los aspectosmetodológicos principales. Aquí, cabe mencionarque los resultados del CCF y del CPD se refierena resultados que no siempre son fácilmentemedibles y proyectados para el largo plazo, a

Tabla 4.2 Número de proyectos y sus presupuestos por área y ciclo

Áreas Estrategia 2001 - 2004 Estrategia 2005-2008

N°proyectos

Presupuesto* (% recursos) N°proyectos

Presupuesto* (% recursos)

Gobernabilidaddemocrática

47 240. 527.340 68% 34 49.519.503 34%

Prevención yRecuperaciónde crisis

10 42.034.177 12% 44 36.325.001 25%

Reducción dela pobreza

14 70.067.666 20% 19 46.525.216 32%

MedioAmbientey energía

7 3.660.083 1% 11 12.050.756 8%

Total 78a 356.289.265 100% 108a 144.420.476 100%

* Presupuestos multianuales registrados a la fecha de su aprobación.

ª Como ya se observó en el capítulo 3, los 78 proyectos Atlas de 2001-2004 y los 108 de 2005 corresponden respectivamente a 62 y75 proyectos y programas efectivos.

Fuente: Atlas 2008

48. Hasta principios del 2007, el Área de Energía y Medio Ambiente en el PNUD estuvo bajo el Área de DesarrolloEconómico Sostenible y Equitativo, junto con la gestión de riesgo a desastres naturales y la reducción de la pobreza. Elárea, tal y como se la conoce ahora, responde al Plan Estratégico 2008-2011 del PNUD a nivel corporativo. En los docu-mentos programáticos del PNUD a nivel corporativo para el periodo 2001-2008, el tema de medio ambiente se priorizacomo un eje transversal, pero no se especifica lo que la organización quiere lograr, con la excepción del desarrollo de unmarco habilitador, a nivel de políticas, para los temas de biodiversidad y cambio climático a escala regional y nacional.Según la oficina del PNUD, el caso ha sido distinto en el desarrollo del MANUD 2009-2012, en el que tanto el Gobiernocomo el sistema de Naciones Unidas habrían reconocido la importancia del tema ambiental y energético.

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pesar de que muchos proyectos y programastienen una duración de dos a tres años. Aunquelos resultados finales no estén cumplidos, sepodrá valorar la eficacia en términos de “alcancesintermedios” y de los procesos de cambio odinamización que han generado. La evaluaciónde la sostenibilidad contribuirá a identificar o, almenos, vislumbrar los factores favorables o deriesgo. En la mayoría de los proyectos, diferentesactores participan en la formulación y la ejecuciónde las acciones. En la medida de lo posible, seintentará identificar la contribución del PNUD yde los otros actores a los resultados que se observan.

4.2 EFICACIA

4.2.1 FORTALECIMIENTO DE LAGOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

Diálogo Político: En este aspecto estratégico, elanálisis se focalizó en el diálogo del PNUD conlos actores principales y en algunos proyectosrelativos al Fortalecimiento de los Consejos deDesarrollo, el Establecimiento de las Alianzasentre la Sociedad Civil y el Gobierno (PASOC Iy II), la Promoción de la Democracia en AméricaLatina (PRODDAL) y los dirigidos al desarrollode capacidades para el Diálogo Multipartidario,todos ellos ejecutados con la participación directadel PNUD. Las contribuciones de estosproyectos a los resultados de desarrollo se venexpresados en procesos iniciados a partir de losiguiente: a) fortalecimiento de los diversosactores en el ámbito local (consejos comunitariosde desarrollo, municipios, organizaciones socialesde base); b) agendas de desarrollo de los departa-mentos; c) difusión de la democracia y desarrollode instrumentos y metodologías de capacitaciónpara este fin; y d) iniciativas de la sociedad civil en3 áreas temáticas financiadas: transparencia;discriminación y acceso a la justicia; y e) elfortalecimiento de las capacidades de los partidospolíticos para el diálogo multipartidario.

Si bien estos proyectos han contribuido a iniciarun proceso de diálogo entre actores diversos (p.ej.el Estado, entidades públicas locales y sociedadcivil), algunos de ellos enfrentan problemasrelacionados con la falta de claridad de la estrate-

gia de intervención. En los proyectos dirigidos aldesarrollo de capacidades locales se critica la faltade nexos con las Oficinas Departamentales de laSEGEPLAN y con las autoridades departamen-tales (como el Gobernador).

Se fortalecieron asociaciones de la sociedadcivil. Respecto a las relaciones entre la sociedadcivil y el gobierno, destaca la determinación ydisposición del PNUD de apoyar a la sociedadcivil desde hace varios años, lo que, en el marcode las dos últimas estrategias programáticas, seconcretó a través de los programas PASOC I y II.El primero tuvo por objetivo fomentar la contri-bución de la sociedad civil a la reconstrucción deuna democracia participativa. El segundo se orientóa crear alianzas constructivas entre institucionesdel Estado y organizaciones de la sociedadcivil para generar marcos jurídicos, herramientasde implementación y lazos sostenibles en laconstrucción de una democracia participativa.En el marco del PASOC I, a través de losminiproyectos apoyados, se fortalecieron asocia-ciones ciudadanas (sobre todo con recursos ypromoviendo capacidades técnicas). Se fomentarontambién acciones de formación y sensibilizaciónsobre varios temas de interés para la sociedadcivil, como la justicia, el respeto de los derechoshumanos, la alfabetización de los adultos yalgunas actividades de microempresa. En un paísque salía de décadas de represión, en las que lasociedad civil fue la más afectada, este apoyo a lasorganizaciones de base fue oportuno y valioso.

En la fase inicial faltó un marco conceptualpara el apoyo a la sociedad civil. Según laevaluación que se hizo del PASOC I y la aprecia-ción de esta ADR, el enfoque de este programade alianzas estuvo limitado por la ausencia de unaclara estrategia de intervención. Se canalizaronrecursos financieros hacia organizaciones de lasociedad civil, pero sin crear mecanismos decoordinación y “redes” entre aquellas que teníantemas de interés mutuo. Asimismo, pese a que laintención era generar un proceso de diálogo entreel Gobierno y la sociedad civil, no fue posible porfalta de un marco conceptual y la aplicación de unmétodo adecuado. En base a las lecciones

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aprendidas, la nueva fase del proyecto (PASOCII) trata de generar un clima diferente a partir dealianzas previamente establecidas entre estas dosclases de actores claves.49 Es demasiado tempranopara evaluar la eficacia del PASOC II, sin embargo,los cambios en la formulación son significativos.

Algunas iniciativas interesantes y sustantivas sequedaron sin seguimiento. El PRODDAL esotra intervención que ha generado un proceso dediálogo entre diversos actores a partir de ladifusión del Informe sobre la Democracia enAmérica Latina y de materiales informativos paralas escuelas. Se iniciaron actividades interesantes,como por ejemplo representaciones teatrales deniños para mostrar dialécticas democráticas demanera más didáctica y de fácil comprensión,pero, por la falta de respaldo, no se encontraronrecursos y se abandonó la iniciativa. La propuestade estrategia de acción desarrollada en el marcodel proyecto fue considerada como excesivamenteacadémica por la gerencia del PNUD en 2007 yse prescindió de ella. Sin embargo, el Gobiernoactual utiliza esta propuesta para diseñar y aplicarun nuevo programa, “Gobernando con la Gente”,a nivel regional y local.

Cumplimiento de los Acuerdos de Paz: Cabeagregar el importante papel que viene desempe-ñando el PNUD para fomentar el cumplimientode los Acuerdos de la Paz, no sólo a través de suparticipación activa en los grupos consultivosconformados para este fin, sino también mediantela inclusión de esta perspectiva en la gran mayoríade sus proyectos. De manera específica, se puedecitar el proyecto “Cimentando la Paz en base aldesarrollo”, el cual, a partir de una propuesta dediálogo nacional, reactivó la participación ybúsqueda de consensos como parte del relanza-miento de los Acuerdos de Paz. Las característi-cas de su ejecución no fueron las más acordes altipo de proyecto, ya que al estar focalizado en la

creación de mesas de diálogo en el campo,terminó por hacer reparaciones de infraestructuraque no estaban contempladas en la formulaciónoriginal del proyecto, situación que prueba lacarencia de una estrategia y de una metodologíade intervención clara.

Uno de los temas relevantes que tiende a contri-buir al cumplimiento de los Acuerdos de Paz hasido sin duda el de tierras, al cual el PNUD vienebrindando un apoyo continuo desde la décadapasada con miras a la resolución del problemaagrario. Entre las iniciativas importantes que elPNUD ha estado promoviendo de modoconsiderable mediante la coordinación dedonantes está el de “Catastro”50, que ha incluidohasta 10 proyectos.

Se lograron levantar informaciones catastrales,pero sin legalización de propiedad. A partir delos proyectos de Catastro, se ha realizado unlevantamiento de las fincas en 20 de los 333municipios legalmente inscritos en Guatemala(los socios estratégicos del proyecto son losmunicipios, los cuales han respondido satisfacto-riamente). En particular, el PNUD contribuyó ala transición de una Unidad Técnico-Jurídica,que se ocupaba del catastro (1997-2005), a unainstitución permanente como el Registro deInformación Catastral (RIC) establecido en2005. Sin embargo el proceso de legalización dela propiedad está inconcluso debido a que la leydel RIC circunscribió las tareas de esta institu-ción al trabajo de levantamiento del catastro y a laidentificación de irregularidades frente alRegistro de la Propiedad. En la actualidad, lapoblación todavía no cuenta con el certificado depropiedad, lo que dificulta el reconocimiento desus derechos (en particular para pequeñoscampesinos e indígenas). Del apoyo del PNUD aeste proyecto, se constata la asesoría brindadadurante la primera etapa para la elaboración del

49. En el marco del PASOC II, el proceso de diseño y selección de propuestas pasó por una larga etapa de apoyo a la creaciónde alianzas entre organizaciones de la sociedad civil y sus contrapartes estatales, para incentivarlas a presentar proyectoscoordinados. Todos los proyectos aprobados por el PASOC II tienen como requisito establecer claramente los acuerdos decoordinación entre la organización de la sociedad civil ponente y su contraparte institucional dentro del Estado.

50. El proyecto de catastro viene siendo financiado por diversos donantes. Los más importantes son el Banco Mundial,Noruega, Holanda, GTZ Alemania, el Gobierno de Navarra ( España) y Suecia.

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Plan Estratégico, así como la coordinación oportunacon los donantes, lo que facilitó la aprobación dela ley y el consecuente inicio del proceso.

Cabe mencionar que, el 30 de abril del 2002, secreó la Secretaría de Asuntos Agrarios de laPresidencia (SAA), apoyada por el PNUD en elmarco de un proyecto dirigido a fortalecer suinstitucionalidad. Se han puesto en marcha áreasclaves de trabajo, como la relacionada con la soluciónde conflictos, gracias a las cuales se ha logradoque entre 2005 y 2007 se resolvieran 1.230 casosde conflictos agrarios (una pequeña fracción de latotalidad), pero se considera que aún no haadquirido la dimensión que le permitirá atenderen su integridad esta problemática, que incluyemuchísimos más casos pendientes.

Uso del concepto de desarrollo humano (con elINDH) en las políticas públicas: El proyectoque destaca por su contribución en el suministrode información para políticas públicas es elrelativo al fortalecimiento del Sistema EstadísticoNacional (Mejoramiento de las Encuestas y lamedición de las Condiciones de Vida,MECOVI)51, que tiene por objetivo el estableci-miento y desarrollo de un sistema integrado deencuestas sobre las condiciones de vida de lapoblación guatemalteca. En este sentido, cobrarelevancia que, en el marco del proyecto, se hayamejorado la calidad de las encuestas y ampliado lacobertura geográfica y temática de la informaciónestadística, insumos básicos para los Informes ypara fomentar el debate sobre el DesarrolloHumano en el país. En este proyecto, destaca elrol del PNUD no sólo en la gestión financiera,sino también por haber contribuido a la consecu-ción de recursos financieros a través de la Mesade Donantes. De otro lado, es preciso señalarel establecimiento de una colaboración eficazentre el PNUD y el INE (Instituto Nacionalde Estadística) a partir del establecimiento deconvenios de apoyo a otros proyectos gestionadospor el PNUD, entre los que destacan los desarro-llados con el Ministerio de Educación para larealización del Inventario de la Gestión Humana

y con la institucionalidad catastral para ellevantamiento de la cartografía de Petén.

Institucionalidad más eficiente en el suminis-tro de servicios públicos: El esfuerzo del PNUDen este aspecto ha sido significativo, aunque suaporte fue fundamentalmente en la gestiónfinanciera. Múltiples son las institucionesgubernamentales y locales apoyadas a través dediferentes iniciativas de fortalecimiento institu-cional, planificación y análisis estratégico, y,especialmente, de modernización de sistemas yayuda para la administración. Entre las institu-ciones especialmente asistidas se encuentran laVicepresidencia, la Superintendencia deAdministración Tributaria, y los Ministerios deEconomía y Finanzas, así como diversosmunicipios.

En el ámbito municipal cabe mencionar el amplio“Programa de Desarrollo Metropolitano de laMunicipalidad de Guatemala”, PRODEME(proyecto NEX). La participación del PNUD enestos grandes proyectos de infraestructura fue ysigue siendo fuente de controversias. Se tratará eltema de la gestión de fondos públicos por elPNUD separadamente en este informe. Lo quecabe mencionar aquí es que, en este caso, no setrató de un simple manejo de recursos.Inicialmente, el proyecto contemplaba sólo laconstrucción del TRANSMETRO, con elfinanciamiento de recursos dados por laCorporación Financiera Internacional a la bancaprivada en calidad de préstamo. La asesoría yfacilitación del PNUD contribuyó a que unproyecto diseñado básicamente para la construc-ción de infraestructura se convirtiera en unprograma de desarrollo de largo plazo, al que seincorporaron otros recursos financieros,fundamentalmente del Municipio de Guatemala.Estos nuevos recursos fueron dirigidos a laejecución de los otros ejes estratégicos: movilidadurbana; medio ambiente y disposición dedesechos sólidos; ordenamiento territorial;valoración del centro histórico, y fortalecimientoinstitucional de la municipalidad.

51. MECOVI es financiado por múltiples donantes, siendo los principales el Banco Mundial y USAID.

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Contribución administrativa menos sustantivaal sector financiero. En el ámbito del sectorfinanciero cabe mencionar el proyecto “SistemaIntegrado de Administración Financiera” (SIAFIII), financiado por el Banco Mundial, que tienepor finalidad ampliar y profundizar las reformasdel sector financiero del Gobierno de Guatemalainiciadas por el SIAF I y II. Se ha institucionalizadoun sistema que proporciona a los funcionariosinformación en tiempo real de las operacionesfinancieras del gobierno y que da transparencia aluso de los recursos públicos. La función del PNUDha sido solamente verificar el uso adecuado defondos y capacitar en normas y procedimientos,sin participación en los aspectos sustantivos.

Un apoyo importante al Ministerio de Economíase dio en el tema de competitividad, a travésdel proyecto “PRONACOM”, financiado por elBanco Mundial. En el marco de este proyecto, seha iniciado un proceso que está contribuyendo alcrecimiento económico del país, al incremento dela inversión y al impulso de una Agenda Nacionalde Competitividad. Asimismo, ha permitido lageneración de alianzas estratégicas con elmovimiento de los Grupos Gestores y laUniversidad del Valle de Guatemala. Sin embargo,el impacto del proyecto en la reducción dela pobreza no ha sido evidente hasta la fechadebido a que las empresas más favorecidas sonfundamentalmente las medianas y grandes (yno las pequeñas, como estaba previsto en suformulación). La intervención del PNUD estuvocentrada en la gestión financiera del proyecto y eldesarrollo de capacidades en normas y procedi-mientos, lo cual fue importante en la fase inicialdebido a la poca experiencia del sector en elmanejo de recursos. El PNUD no participó en ladefinición de la estrategia, dado que ésta seencontraba expuesta en el documento de préstamoacordado entre el gobierno y el Banco Mundial.

En materia de servicios básicos, uno de losproyectos evaluados es el del “Observatorio deAgua y Saneamiento”, cuya dirección técnica yadministrativa estuvo a cargo del PNUD. De losaportes de este proyecto destacan: la realizaciónde los diagnósticos de los servicios de agua ysaneamiento a nivel municipal con la participa-

ción de las autoridades municipales, la conforma-ción de las Comisiones de Agua y la elaboraciónde tres propuestas para institucionalizar modelosde gestión. Aunque ninguna de ellas fue formali-zada, están siendo revisadas en el marco del Plande Agua y Saneamiento del Gobierno, actual-mente en elaboración.

Administración de Justicia: En relación con esteaspecto estratégico, es importante señalar que,pese al esfuerzo realizado por el país paradesarrollar las instituciones y lograr la aplicaciónde un marco legal integral, todavía no se haconseguido consolidar un sistema efectivo quevele por los derechos de la ciudadanía. El PNUD,a fin de contribuir a este resultado de desarrollo,impulsó la inclusión del tema del acceso a lajusticia en diversos proyectos, aunque sereconocen algunos desaciertos en la intervencióndel PASOC I en este área, que se derivan de laformulación poco estructurada del proyecto. Otroaporte positivo fue el apoyo técnico y financieroal Ministerio Público para el desarrollo de suPlan de Reingeniería.

4.2.2 PREVENCIÓN DE CRISISY RECUPERACIÓN

Acuerdos de Paz consolidados e incorporadosen la agenda nacional: Para contribuir al cumpli-miento de los Acuerdos de Paz en el país,se impulsaron diversos proyectos orientados a darrespuesta y acompañamiento a temas de prioridadnacional. Entre los proyectos desarrollados enéste ámbito están: Apoyo a la implementación delPrograma Nacional de Resarcimiento; Unidad deanálisis y propuesta estratégica para el acompaña-miento de los acuerdos de paz; Dignificación yasistencia psicosocial a las víctimas del conflictoarmado, DIGAP; Apoyo al cumplimento delacuerdo de paz; Programa Nacional de Culturade Paz; y Fortalecimiento de la institucionalidadde la paz con énfasis en el rol del Procurador delos Derechos Humanos, el acceso a la justicia y lasuperación de la discriminación racial contra lospueblos indígenas, FORPAZ.

Dignificación de las víctimas como base parauna futura pacificación. Las intervencioneslograron cimentar las bases para que los esfuerzos

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Tabla 4.3 Ejemplos de conclusiones por proyecto (gobernabilidad democrática)

Proyecto Principales resultados y procesos generados Fuentes

PASOC I (+) Organizaciones de la sociedad civil tienen mejores capaci-dades (bagaje técnico, experiencias y conocimientos) paramanejar miniproyectos de formación y sensibilización(respecto a las mujeres, tolerancia hacia la diversidad), yalgunos proyectos de microempresa.

(-) No se establecieron redes de organizaciones.Limitada creaciónde enlaces o mesas de diálogo con las autoridades públicas.

Evaluación . EntrevistasPNUD, con organizacionesde la sociedad civil Sololá,San Marcos.Documentación

TransporteMunicipalidadGuatemala

(+) Desarrollo de un Programa de Desarrollo de la municipali-dad vinculado al Plan de Largo Plazo (Guatemala 2020), que sesustenta en 6 ejes estratégicos. Proceso por los que atravesó elproyecto al pasar de una iniciativa centrada en la construccióndel TRANSMETRO a una propuesta de desarrollo integral.

(-) Se encuentra pendiente el eje de FortalecimientoInstitucional

Entrevistas PNUD, alcalde,vicealcalde y coordinadordel proyecto.Documentación

ProgramaNacional deCompetitividad

(+) Desarrollo de la Agenda Nacional de Competitividad y laAgenda de Promoción de Inversiones. Alianzas estratégicascon movimiento de Grupos gestores.

(-) La participación esperada de las micro y pequeñasempresas no se dio.

Entrevistas PNUD, exresponsable delprograma, y Viceministrode Economía.Documentación

Catastro (+) Institucionalización del Registro de Información Catastral(RIC), que antes sólo era una unidad técnica (Unidad TécnicaJurídica – UTJ)

(-) El RIC sólo puede identificar las irregularidades, pero nolegalizar la propiedad. Proceso de legalización incompleto (lapoblación todavía no cuenta con un certificado depropiedad). Falta una Ley de Regularizaciones.

Entrevistas PNUD, excoordinador de la UTJ,PROTIERRA, funcionariosRIC y visitas de campo.Documentación

Fortalecimientode la Secretaríade AsuntosAgrícolas

(+) Definición e Implementación de la Estructura Organizativade la Secretaría. El PNUD facilitó, a partir de acciones adminis-trativas y financieras, la puesta en marcha de la Secretaría conrecursos humanos y otros requeridos para su actuación.Actualmente cuenta con 14 oficinas regionales y dos delega-ciones departamentales.

(-) La Secretaría no ha adquirido todavía la dimensión para lacual fue creada, teniendo como tareas urgentes: (i) que elcentro de arbitraje logre un nivel de funcionamiento que lepermita atender a toda la demanda de casos; (ii) que serealicen los estudios que requieren los casos de gran impacto;(iii) que se superen los problemas financieros y de procesospara la adquisición de las fincas programadas.

Entrevista Ex Secretaria deAsuntos Agrarios.Conflictividad Agraria.Informe de ejecución2005-2007, elaborado porla Secretaría de AsuntosAgrarios.Documentación

Observatorio deAgua ySaneamiento

(+ )Estudio que reúne propuestas para el establecimiento depolíticas del sector; Conformación de las Comisiones de Agua;Elaboración de Modelos de Gestión

(-) Ninguna de las tres propuestas de institucionalización delos Modelos de Gestión, fue formalizada. Sin embargo, en elmarco de la elaboración del Plan de Agua y Saneamiento, sehan retomado los aportes desarrollados.

Entrevistas PNUD,Coordinador Agua Potabley Saneamiento, Segeplany ONG medio ambiente.Documentación.

Fuente: Elaboración propia de la ADR 2008

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del Estado, la sociedad civil y la cooperacióninternacional se orientaran a dar cumplimiento atemas sensibles y complejos como la dignifica-ción de las víctimas del conflicto armado interno.Por medio del proyecto DIGAP, se movilizaronesfuerzos desde el ámbito social para impulsar unproceso muy complicado de acercamiento entrelas víctimas y el Estado. Se dinamizaron accionesde atención psicosocial, se inició un proceso deexhumación de víctimas del conflicto armado y sefortaleció la capacidad de incidencia y negocia-ción de las organizaciones frente al Estado.Otro factor de importancia fue la generación decondiciones políticas y técnicas apropiadas paraavanzar el proceso de esclarecimiento histórico,de la verdad y la justicia a través de la recupera-ción documental. Se puede destacar comoun avance importante la declaración que elgobierno de Oscar Berger realizó en juliodel 2004 reconociendo la responsabilidad delEstado en los crímenes cometidos. El proyectoayudó a la consolidación de lo que posterior-mente se denominó el “Programa Nacional deResarcimiento (PNR)”, que también fueimpulsado desde el PNUD. Este programaincluye tres objetivos importantes: su fortaleci-miento institucional, lo cual permitió que enla actualidad exista una institución que dependede la Secretaría de Paz (SEPAZ), que daseguimiento directo al PNR; la construcción deuna base de datos para el Registro Nacionalde Víctimas, que se está aplicando para elseguimiento de los casos establecidos; acciones dedignificación y reparación psicosocial a lasvíctimas y los supervivientes, que todavía no hansido desarrolladas; y una medida de indemniza-ción económica para las víctimas, siendo al día dehoy la parte más avanzada del programa.

En el mismo ámbito del análisis, se identificanvacíos que han limitado la eficacia. La relaciónentre el PNR y las organizaciones que hanacompañado el DIGAP se ve afectada porplanteamientos y propuestas diferenciadas entérminos del proceso que lleva a cabo eseprograma nacional. La mediación y acciones queha emprendido el PNUD no han permitido crearlas sinergias adecuadas y requeridas para fortale-

cer y complementar las diversas iniciativas quesobre el tema existen. Hace falta un proceso deordenamiento y coordinación interna quepermita que los diferentes proyectos que esténvinculados o relacionados puedan complementaresfuerzos y evitar así la dispersión o contradicciónen su aplicación territorial o temática (p. ej.DIGAP-PASOC I-PNR). En opinión deorganizaciones de base, la falta de coordinaciónentre PASOC I y DIGAP creó conflictos deatribución de recursos en algunas comunidades.Las estrategias de salida de los proyectos“sensibles” no han generado condiciones organi-zativas y técnicas adecuadas para garantizar suseguimiento (caso DIGAP-PNR).

Orientación de políticas públicas en materia deseguridad. Se identifican como resultadosimportantes los aportes generados por el proyectode “Seguridad Ciudadana y Prevención de laViolencia”, por medio del cual se ha trabajado enla creación de un concepto nuevo de seguridadciudadana, en el que las personas deben ser losprincipales referentes (el PNUD se ha transfor-mado en uno de esos referentes para promovereste debate). En el ámbito del diálogo y laincidencia, se han creado condiciones paracolocar las discusiones en una perspectiva deseguridad democrática. Con ese mismo fin, secontribuyó y avanzó en el diseño de políticaspúblicas dirigidas a la seguridad ciudadana quehan sido tratadas con diferentes sectores einstituciones relacionadas con esta temática.Respecto a la impunidad, son diversas las inicia-tivas emprendidas para dinamizar procesos ycrear condiciones técnicas y legales para suseguimiento, como es el caso de la recuperacióndel archivo histórico de la Policía Nacional. Por loque se refiere al fortalecimiento de la sociedadcivil, se ha contribuido a generar mayor capacidadde negociación e incidencia, y la dinamización deacciones políticas con relación al tema deseguridad pública y ciudadana.

Resultados menos exitosos cuando el apoyo selimitó a aspectos operativos y formativos. Loslimitados logros estratégicos obtenidos en elámbito de resultados en materia de “seguridad

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democrática” están directamente vinculados afactores externos (incapacidad del Estado parareformarse a fondo, crimen organizado, faltade voluntad política) y factores internos propiosdel PNUD. Se constata que proyectos como elde “Seguridad Ciudadana y Prevención de laViolencia”, que tienen un enfoque más político yestratégico, no están íntegramente relacionadoscon el resto del programa, y que el respaldoinstitucional es limitado por parte del PNUD.Existe debilidad técnica y estratégica en lasinstituciones responsables de garantizar laseguridad pública y ciudadana, lo que se refleja enlos limitados resultados de su lucha contra elcrimen organizado y la delincuencia común.Falta determinación y voluntad política por partede los distintos donantes que han acompañadoeste tema para trabajar a fondo en la Reforma delEstado. Los avances en la Seguridad Públicaseguirán siendo limitados mientras la prioridaddel PNUD y de la cooperación internacional sigasiendo enfocar esfuerzos únicamente en la parteformativa y operativa (cursos y equipamiento) y noacompañar en este ámbito procesos más estraté-gicos y políticos. Es el caso del FORPOL, que noha logrado consolidar la institucionalidad de laPolicía Nacional Civil (PNC) por tener más uncarácter de apoyo logístico y formativo que dereformar el sistema de la seguridad pública como tal.

Esto ha hecho que los aportes realizados porproyectos impulsados por el PNUD en torno aesta cuestión no se hayan podido incluir dentrode los planes de gobierno o transformarlos enpolíticas públicas orientadas a mejorar y reformarel sistema de justicia y seguridad. En el marco dela seguridad democrática, hay dificultades paramantener mecanismos viables y permanentes deconcertación y diálogo entre el Estado, lasociedad civil y la comunidad internacional.

Sistema de respuesta a desastres: Este resultadoestá vinculado con la ejecución de diversosproyectos, entre los cuáles mencionaremos:Riesgos y desarrollo; Mejora de las capacidadesdel gobierno en el proceso de reconstrucción;Programa de respuesta y rehabilitación tras elpaso de la tormenta Stan; Programa de formación

y gestión de riesgos y desastres; Reconstruccióny gestión ambiental descentralizada en losdepartamentos de San Marcos y Quetzaltenango;Programa de reducción de riesgo en el procesode reconstrucción del hábitat comunitario;ProHábitat (Cantón Pacúa, Cantón Chitinamit,4 de Octubre, la Palmita, Xecotoj, PotreroGrande y Chokmuc); y Gestión local de riesgosen el Departamento de San Marcos.

Un aporte de método en el tema de reconstruc-ción. Los proyectos han contribuido de manerageneral al diseño y aplicación de un enfoque deprevención de riesgos, iniciando su puesta enmarcha en las instituciones vinculadas a estatemática, así como en municipios y comunidadesdonde se llevaron a cabo iniciativas de recons-trucción. Destaca en particular la contribucióndel Proyecto Hábitat en el desarrollo de métodose instrumentos orientados a mejorar las respuestasa desastres naturales, como el originado por latormenta Stan. Los métodos y planes creadospor PROHÁBITAT se están discutiendo ydifundiendo. El enfoque relaciona una perspec-tiva de reconstrucción (enfoques participativos)con la gestión de riesgos e iniciativas económicaspara la generación de ingresos. Gracias a métodosde planificación participativa de PROHÁBITAT,se logró una calidad superior de reconstrucciónde viviendas con respecto a las realizadas por elEstado fuera de este proyecto, como se pudonotar durante las visitas de campo en las que secompararon ambas (observaciones de control).

Las limitaciones identificadas en el desarrollo delos proyectos y programas que el PNUD haimpulsado están relacionadas fundamentalmentecon la dificultad que existe en el interior de lasinstituciones públicas para impulsar un plannacional sostenible de gestión de riesgos queoriente, coordine y regule sus intervenciones. Sehan detectado casos de interrupción y lentitud enel manejo operativo de las acciones (familiasafectadas por la tormenta Stan siguen viviendo enalojamientos provisionales tres años después),como en PROHÁBITAT, que tienen su origenen problemas de índole administrativo y de faltade capacidad de actuación de las entidades

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coejecutoras. Varias de las intervenciones presentandificultades al no contar con una estrategia desalida con enfoque de sostenibilidad. Después dela reconstrucción, se planteará el problema de larecuperación económica: la mayoría de loshogares afectados por los desastres habránperdido sus fuentes de ingresos y la extensión dela asistencia del PNUD deberá reflejarse en uncambio de la naturaleza del proyecto (de recons-trucción a desarrollo económico).

4.2.3 REDUCCIÓN DE POBREZAEstrategias y políticas

Fortalecimiento de la SEGEPLAN: A nivel deestrategias nacionales, cada uno de los diferentesGobiernos presentó sus propios planes, limitadosa sus cuatro años de mandato, aunque suelenpretender ser agendas de largo plazo. Laspersonas entrevistadas de las administracionesanteriores y de la actual, así como de instituciones

de la sociedad civil y de la cooperación interna-cional, concuerdan en que en Guatemala laestrategia de reducción de la pobreza se queda enun plan de carácter general. De hecho, seobservan varias agendas: la de los Acuerdos dePaz, la ligada a los ODM, y la de los diferentesGobiernos. Existen 49 políticas públicas, 25 delas cuales (globales y sectoriales) han sidoelaboradas y consensuadas (p.ej. en género, medioambiente, desarrollo rural o seguridad alimentaria;no es así en salud y educación), algunas con asisten-cia técnica del PNUD, pero en la mayoría de loscasos falta aplicarlas. Varias agencias multilateralesy bilaterales de cooperación han hecho y siguenhaciendo contribuciones importantes a losesfuerzos de los Gobiernos para elaborar estrate-gias de desarrollo de mayor plazo. El PNUDreforzó las capacidades analíticas y estadísticas deSEGEPLAN para el monitoreo de los ODM enGuatemala. Se han publicado hasta la fecha dos

Tabla 4.4 Ejemplos de conclusiones por proyecto (prevención de crisis y recuperación)

Proyecto Progreso hacia los resultados esperados Fuentes

DIGAP (+) Introducción de un marco holístico para la dignificaciónde las víctimas (incluyendo apoyo psicológico). Se hanreunido informaciones y pruebas sobre los acontecimientos,se han desarrollado capacidades técnicas (antropologíaforense, ahora ADN)

(-) Casos de limitada integración con PASOC I han producidodivergencias en algunas comunidades

Informes. Seguimientotécnico; Entrevistas con ONGejecutoras, sesiones de grupocon beneficiarios y asociacio-nes indígenas en el campo.

PROHÁBITAT (+) Creación de unidades de respuesta a las crisis en lasmunicipalidades.Métodos y protocolos para reactivar ingresoseconómicos (certificación de albañiles y carpinteros), introduc-ción de diagnósticos de sitios de reconstrucción, adopción desistemas participativos de planificación (configuración deviviendas, infraestructura básica). Calidad de viviendas.

(-) Todavía falta un marco de seguimiento de actividadesposreconstrucción a medio plazo

Informes de seguimiento yrepaso final. Entrevistas SCEP,ONG ejecutoras, alcaldes,familias beneficiarias.Observación directa en zonasbeneficiarias y nobeneficiarias

Archivo PolicíaNacional Civil

(+) Recuperación de material oficial como base para futuraspruebas de investigación histórica. Participación de técnicosde los más altos niveles.

Informes.Visita al archivo yentrevista con el personal.

SeguridadCiudadana

(+) Estudios de calidad: insumos para fomentar discusionesde políticas públicas.

(-) Limitadas sinergias con otros proyectos PNUD.

Informes y lectura deestudios. Entrevistas aantiguos oficiales de la policíacivil, altos funcionarios,Ministerio de Gobernación,especialistas sectoriales yacadémicos.

FORPOL (-) Cursos y material de enseñanza no siempre “prácticos”,implicación insuficiente de técnicos (p.ej. oficiales de policía)de otros países.

Fuente: Elaboración propia de la ADR 2008

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informes de avance de las ODM. El apoyo que elPNUD sigue prestando a la implementación delSistema de Gobierno (SIGOB) para medir elavance de las metas presidenciales incorpora unmódulo para el seguimiento de los ODM en elpaís. Pero todos estos esfuerzos no resultaron enuna estrategia consensuada ni siquiera para loscuatro años de un Gobierno.

Los IDH contribuyeron a los debates políticos,la información y formación de la opiniónpública: El instrumento por excelencia paralograr este resultado ha sido la elaboración ypublicación de los Informes Nacionales deDesarrollo Humano (INDH) a partir del año1998 (ver párrafo 5.2). En el caso del Informe2002 (Mujeres y Salud), la Directora del Informeparticipó en el debate de la Ley de Salud en elCongreso. Una evaluación de los INDH en200652 reveló que los políticos de alto nivel y lostécnicos del Gobierno son los mayores grupos delectores del INDH. Es innegable que estosinformes han hecho una contribución sustancialde orientación y planteamiento de temas clavesde desarrollo en el país e influenciado los planes,políticas y propuestas de los diferentes sectores.

Servicios públicos

Gestión de recursos y apoyo a la mejora deservicios básicos de educación primaria. Desde1993, el Ministerio de Educación busca extenderla cobertura de los servicios escolares a todo elpaís. En 1996 autorizó la implementación delPrograma Nacional de Educación (PRONADE)como principal instrumento de ampliación de lacobertura. El programa actuó mediante Institucionesprivadas de Servicios Educativos (ISE) yComités de Educación de padres de familia en lascomunidades (COEDUCAS). El PNUD en estecaso se concentró más en la administración derecursos (dos proyectos NEX) y no tanto en ladefinición de políticas, y contribuyó a extender lacobertura de la escuela primaria del 69 por cientode 1996 al 96 por ciento en 2006. La administra-ción del programa vía el PNUD fue instrumental

por su manejo más ágil y por ofrecer la garantíade que se aplicaran procesos transparentes. Sinembargo, el modo en que los últimos Gobiernoshan manejado la expansión de la cobertura delsistema educativo, con elementos de autogestióndescentralizada y con la participación deentidades privadas subcontratadas, ha creadotensiones en la comunidad de la enseñanza(p.ej. diferentes condiciones laborales de losmaestros/as en las escuelas preexistentescomparadas a las autogestionadas) y provocadocontroversias. El Ejecutivo actual ha optado porcerrar PRONADE antes de su finalización,prevista para 2009, y está por definir lo que sehace con los más de 11.000 maestros/as queoperaban en el programa, integrados ahora en laplantilla del Ministerio de Educación.

En otra línea, el PNUD respondió a la solicituddel Ministerio de Educación de apoyar la gestiónde un Proyecto multiplicador de educación mayabilingüe intercultural, focalizado en las niñas, endos de los pueblos indígenas del país (Mam yKaqchikel). En dos años se establecieron bases,en términos de lineamientos, docentes formados,materiales y modelos de enseñanza creados, y niñasformadas, que pueden servir para generalizarpaulatinamente una educación bilingüe, unaporte fundamental para reducir la discrimina-ción de los pueblos indígenas en Guatemala. Conel Programa de Educación InterculturalMultilingüe de Centroamérica (PROEIMCA),que incluye a Honduras y Nicaragua, y tambiénapoyado por el PNUD, se da seguimiento y seexpanden los logros del proyecto.

Servicios básicos de salud y nutrición: En estecampo, el PNUD ha colaborado con elMinisterio de Salud y Asistencia Social en mediadocena de proyectos: Control de SIDA,Reducción de desnutrición aguda, Salud básica,Regulación y control, así como Administraciónde proveedores de servicios de salud y reducciónde la malaria. El proyecto que salió seleccionadoen la muestra de esta evaluación fue el orientado

52. UNDP-EO (2006) Evaluation of the National Human Development Report System, New York.

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campañas preventivas. El PNUD asesoró todo elproceso, desde la base legal hasta la obtenciónde medicamentos, con un rol limitado a loestratégico y sustantivo. En 2007, la OPS tuvoproblemas para seguir importando medicamentosantiretrovirales. Encargando parte del proyecto alPNUD, el Ministerio se reabasteció, a preciosmás bajos, para más de un año (esto es unejemplo de lo que algunos Ministerios considerancomo una ventaja del PNUD).

al apoyo de las acciones de prevención y controlde las infecciones de transmisión sexual,VIH/SIDA, activo desde 2002. El proyectoayudó al Ministerio de Salud a coordinar yarticularse con mecanismos internacionalescompetentes (ONUSIDA), socializando elDecreto 27-2000 de combate a esta enfermedad.Existen brotes de SIDA en algunos sectores dela población indígena, con riesgo de expansión,que requieren de amplias y permanentes

Tabla 4.5 Ejemplos de conclusiones por proyecto (reducción de pobreza)

Proyecto Progreso hacia los resultados esperados Fuentes

PRONADE (+) Proyecto de más de 20 años; se logró cumplir con la extensiónde la cobertura mediante proveedores privados (ONG) y comités depadres de familia (contratación, pago y control de la asistencia demaestros), logrando la autogestión y un cambio de actitud de losdocentes; aceleración al contar con una administración neutral ,transparente y más ágil gracias al apoyo del PNUD (NEX);

(-) Manejo por el Min.de Educación, hasta 2004, lento, impenetrabley “politizado”; faltó criterio operativo; cambio de Gobierno en 2008supuso el cierre prematuro del proyecto e incorporación de 11.000maestros en el sistema ordinario y la plantilla del Ministerio. (fin dela subcontratación; falta de continuidad, peligro de retrocesos);formación de maestros todavía a nivel medio, no universitario; no semide el impacto; poco apoyo del PNUD a nivel de política sectorial.

PRODOC 2005; Informefinal apoyo anterior;Informe de auditoria;Ficha técnica.Entrevistas con respon-sables del PNUD, exViceministra deEducación, Director delproyecto y dos respon-sables anteriores en elMinisterio deEducación.

INDH (+) Contribución conceptual pionera,movilizando capacidadesnacionales, sobre el desarrollo humano en el país; estimulación deldebate público basada en estadísticas, concienciando sobre lascondiciones de vida de toda la población; a partir de 2003, laspropuestas políticas son recogidas por partidos, programaspolíticos y academia, sobre todo en la capital; hoy difusión víamultiplicadores en todo el país; equipo del INDH apoya al Gobiernopara monitorar el cumplimiento de los ODM en el país

(-) Poco seguimiento una vez lanzado un INDH, aunque cadainforme sigue construyendo sobre los anteriores; dentro del PNUD,se los usa poco para el debate y la orientación estratégica; próximopaso estancado (Observatorio de desarrollo humano) también porfalta de financiamiento.

PRODOC 1999; Informede Evaluación 2005;INDH, Ficha técnica,informes financieros adonantes. Entrevistascon responsablesactuales y anterioresdel PNUD, con Facultadde Medicina deUniversidad Landívar(INDH 2003), conONG/grupo dereflexión privado y condiputados.

Prevención ycontrol de lasITS,VIH/SIDA

(+) Precursor en la inclusión del tema en la agenda pública y lacreación de condiciones técnicas, legales e institucionales(Min.Salud) para atender a la población pobre (urbana) en altoriesgo mediante un programa nacional descentralizado; alianza conOPS, ONUSIDA y diversas ONG; se movilizaron la voluntad política yrecursos públicos; en lo administrativo, el PNUD entró en 2006 pararesolver la interrupción en el suministro de antiretrovirales(administración eficiente y eficaz)

(-) Falta de continuidad en alianzas (intermitentes); hoy, ONUSIDAdesea mayor implicación del PNUD en lo sustantivo (no sólo loadministrativo); faltan indicadores de medición,monitoreo yevaluación para constatar avances cualitativos y cuantitativos.

PRODOC 2001; Informede seguimiento delPNUD; Informe final2007; Ficha técnica.Entrevistas con respon-sable del PNUD,ONG yex responsable delprograma.

Fuente: Elaboración propia de la ADR 2008

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Intervenciones marginales en programaseconómico-productivos. El PNUD se concentrómás en el desarrollo social, donde tiene experien-cia y especialistas, y menos en los proyectosproductivos; consiguió además contribucionesmarginales a resultados esperados, como los“marcos regulatorios conducentes al acceso amedios de producción y financieros dirigidos alos sectores pobres” o el “fortalecimiento depequeñas y medianas empresas, cooperativas yorganizaciones productivas de base” (Tabla 4.1).Se trata de actividades apoyadas principalmentepor instituciones financieras multilaterales (BancoMundial, Banco Interamericano de Desarrollo,FIDA), que tienen fondos propios, actúan enbase a acuerdos de préstamo con el Gobiernoy además tienen especialistas sectoriales dentrode sus estructuras. Faltaron en la oficina delPNUD especialistas de desarrollo económico-productivo y rural53.

4.2.4 MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA

Políticas y capacidad institucional

Un programa pequeño con logros de fortaleci-miento institucional. Es la más pequeña áreatemática y no está mencionada en el CPD 2005-200854, en el que predominan intervencionesregionales con fondos del FMAM. Las iniciativasque se han desarrollado desde el PNUD parapromover un enfoque de desarrollo ambientalsostenible son diversas. La aplicación de unaperspectiva multisectorial e interinstitucional enla gestión ambiental, que el PNUD haimpulsado, ha posibilitado mejorar los mecanis-mos de colaboración con el Estado. A nivelterritorial, proyectos como el RECOSMO(manejo sostenible de recursos naturales) yPROBOSQUES (orientado a consolidar unsistema de parques regionales municipales) hanpromovido una mayor participación de distintosactores locales (municipalidades, organizacionessociales y comunitarias) en la gestión ambiental

con vistas a la sostenibilidad de los recursos en elmediano plazo.55 En el ámbito del acompaña-miento al Estado, se ha contribuido a consolidarlas instancias responsables del medio ambiente yla energía, específicamente el Ministerio delAmbiente y Recursos Naturales (MARN), el deMinas y Energía, el de Agricultura, Ganadería yAlimentación (MAGA), el Instituto Nacional deBosques (INAB) y el Consejo Nacional de ÁreasProtegidas (CONAP). La existencia de unsistema de ventanilla representa un paso inicialpara mejorar el control, el seguimiento y ladescentralización de las gestiones ambientales.En lo legislativo, se ha acompañado la elabora-ción de leyes y políticas dirigidas a generar unsector energético más funcional y viable para queresponda a los problemas y necesidades del país.

Entre los factores de debilidad, que dificultanfortalecer el proceso de gobernabilidadambiental, está la existencia de una legislaciónambiental y de energía diversa y compleja, concrecientes problemas de incompatibilidad ydescoordinación en su aplicación, y que, según laspersonas entrevistadas, no está adecuada a losproblemas y la realidad sociocultural y económicadel país. Es difícil concertar una agenda única detrabajo entre las diversas instituciones del Estado.Sin duda, un factor influyente es la impunidadambiental que imposibilita controlar los diversosintereses políticos y económicos (lícitos e ilícitos)que existen alrededor de esta temática. Enparticular, destacan los crecientes conflictospolíticos que alrededor de los recursos energéticosy minerales se están gestando en el país y quepueden transformarse en verdaderos factores deinestabilidad política y social si no se les da untratamiento apropiado, como es el caso de laexplotación minera a cielo abierto.

No faltan iniciativas valiosas, dirigidas a unmanejo sostenible de bienes y servicios ambienta-

53. Se hicieron esfuerzos, con fondos propios, de atraer a otras agencias de cooperación para promover el empoderamientoeconómico de las mujeres, continuando con un apoyo a la SEPREM (NEX), pero el nuevo Gobierno cambió la configu-ración institucional al respecto.

54. Está mencionada en los resultados esperados de Atlas, que no coinciden con los del CPD.55. Las autoridades municipales cubren el 66% de los gastos y, en la época de la misión de evaluación, se estaban discutiendo

las medidas para obtener recursos para el restante 34%.

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les (ecoturismo, mercado de carbono y produc-ción de café), y se han desarrollado nuevosproyectos que promueven políticas de usoproductivo de la energía renovable, accionesalrededor de la desertificación y la sequía, lapromoción del enfoque de cambio climático yactividades vinculadas al manejo ambiental conuna visión global. Es demasiado temprano paraevaluar sus resultados. Pero se nota la naturalezaaislada del área de medio ambiente con relación alresto del programa PNUD. Con nuevas iniciati-vas como el programa conjunto “Fortalecimientode la Gobernabilidad Ambiental ante los riesgosclimáticos en Guatemala” (SEGEPLAN,MARN, MAGA, MSPAS, FAO, UNICEF,PNUD) se está intentando marcar la pauta paraintegrar mejor el medio ambiente y la energía enotras áreas temáticas, como la gobernabilidad o lareducción de la pobreza.

Según algunos expertos del sector y organizacio-nes ecologistas, el rol del PNUD ha sido marginalen la organización de debates y mesas de diálogo

en materia de medio ambiente. Eso podríareflejar los limitados recursos financieros yhumanos de la oficina (un solo oficial deprograma, con alta rotación en los últimos 4años)56. Además, la existencia de incertidumbrefinanciera en el PNUD para el tema ambientaldetermina procesos coyunturales y dificulta elseguimiento de acciones de largo plazo (la carterade proyectos impulsados provienen principal-mente de los fondos FMAM).

4.2.5 GÉNERO

Género como tema transversal. La cuestión dela equidad de género es tratada de formatransversal, aunque en la estrategia 2001-2004hay un resultado que se refirió específicamente aeste tema. Los proyectos ejecutados con orienta-ción al género se ubicaron inicialmente dentro delsistema Atlas en el área de “Prevención de Crisis yRecuperación”, e incluyeron el apoyo a la creaciónde la Secretaría Presidencial de laMujer (SEPREM)a partir de Octubre de 2002 (primero un proyecto

Tabla 4.6 Ejemplos de conclusiones por proyecto (medio ambiente y energía)

Proyecto Progreso hacia los resultados esperados Fuentes

PROBOSQUES (+) Se han mejorado las capacidades de las municipalidadespara impulsar procesos sostenibles en la temática ambiental;se han generado políticas y leyes con una perspectiva territo-rial y de descentralización; se han creado mecanismos para unamayor participación social.

(-) Existe poca determinación estatal para impulsar procesos degobernabilidad ambiental; falta una visión integral (social,económica, cultural y política) en el tratamiento del medioambiente; no existen condiciones para propiciar procesossostenibles en el manejo de los recursos;

Informes técnicos; evaluacio-nes de resultados; Prodoc.Entrevista Municipalidad SanMarcos, visita al Parque,entrevistas con guardias delParque, con especialistas ycon personal del PNUD.

RECOSMOS (+) Se han fortalecido las capacidades técnicas de institucionesy organizaciones para mejorar las acciones de conservación dezonas protegidas; existe una participación comunitaria en losprocesos de conservación ambiental.

(-) Escasos fondos públicos; existen intereses ilícitos queimposibilitan procesos sostenibles de largo plazo.

PRODOC; informes técnicosde seguimiento. Entrevistas arepresentantes de institucio-nes del Estado, de organiza-ciones y a beneficiarios;visitas de campo.

Fuente: Elaboración de la ADR 2008

56. Según la oficina del PNUD de Guatemala, las dificultades que contribuyen a explicar el alto nivel de rotación del perso-nal incluyen el proceso complicado y pesado de formulación y ejecución de los proyectos FMAM. Otros proyectosFMAM-PNUD regionales (ej. CamBio, ARECA, PEER) y el Programa de Pequeñas Donaciones (FMAM-UNOPS-PNUD) requieren tiempo y trabajo adicional del oficial de programa.

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DEX, luego NEX), así como al fortalecimientode la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI),de 2001 a 2008. Las investigaciones efectuadasen este campo, incluso por los INDH, establecie-ron una diferenciación estadística en las encuestasnacionales y los informes sobre la situación de lasmujeres, un aporte de gran valor para promoverun debate sustantivo. La debilidad institucionalen el Gobierno, sin embargo, incidió negativa-mente en la continuación de una agendaimpactante en este terreno.

Es demasiado temprano y faltan datos e informa-ciones para formular juicios conclusivos sobre losresultados del enfoque de género del programa.Por un lado, una evaluación de DIGAP en 2005caracteriza el proceso hacia una mayor equidadde género a nivel de beneficiarias de la siguientemanera: “no se ha encontrado ninguna evidenciade prácticas inadecuadas” por parte de losejecutores en el enfoque hacia las mujeres, “nirastros de incidentes debido a la falta de sensibi-lidad sobre el tema”. Una evaluación del PASOCI (2005), por otro lado, constató que con escasasexcepciones, los proyectos y organizacionesapoyadas por PASOC I no incorporaron laperspectiva de género en su análisis, planificacióny ejecución de actividades, aspecto que podrámejorar en el ámbito de PASOC II. Sinembargo, la mayoría de las organizaciones demujeres entrevistadas por el equipo de evaluacióncoincidieron en que el nivel de participación delas mujeres, indígenas y no indígenas, en lasactividades asociativas y públicas se ha incremen-tado significativamente.

En la esfera económica, una RepresentanteResidente interina trató de promover el tema degénero junto con otras agencias del SNU(UNIFEM, sobre todo) iniciando, en 2006, conmodestos fondos propios, el proyectoEmpoderamiento Económico de las Mujeres, unDEX convertido en un NEX de SEPREM. Seintentó apoyar el establecimiento de una estrate-gia de incorporación de la perspectiva de géneroen el área económica. Después del último cambiode Gobierno, SEPREM ha sido relegada a unmandato poco visible.

4.3 EFICIENCIA PROGRAMÁTICA

En el capítulo 3 se abordaron aspectos de laeficiencia en la gestión de la oficina. ¿Cuáneficiente ha sido el apoyo a los procesos indicadosen relación con la parte programática del PNUD?Esta misión ha percibido, a través de sus entrevis-tas y observaciones, lo siguiente:

a) La introducción de normas que vienen desdela sede (sistema Atlas) hasta ahora no haayudado a hacer más eficiente la gestión anivel de programa nacional; más bien hanaumentado las quejas y comentarios depersonas relacionadas con los proyectoscofinanciados por donantes multilaterales ybilaterales de que el PNUD se ha vuelto máslento, burocrático y menos eficiente en losúltimos dos años.

b) La dependencia financiera de los programasdel Gobierno y de los donantes, por el bajonivel de recursos propios que tiene el PNUD,potencia los esfuerzos de la Oficina de Paíspara obtener proyectos y recuperar costos através de los servicios que presta. Estanecesidad (u oportunidad) a veces hamotivado la aceptación de proyectos conpoco peso estratégico, lo que no representauna forma eficiente de cumplir con susobjetivos.

c) Existen incentivos, tanto para el PNUDcomo para el Gobierno, para encomendar laadministración de proyectos estatales a estaorganización. Las entidades gubernamenta-les están sujetas a las leyes vigentes para lacontratación de personal, la licitación debienes, las estructuras salariales del Estado,las normas del presupuesto anual (saldosfinancieros al final del año regresan alEstado) y la fiscalización de la Contraloría deCuentas. Al entregar la administración de unproyecto al PNUD, éste recupera un 3,5 porciento de los fondos por sus servicios degestión y aplica sus propias normas sobrerecursos humanos, compra de bienes, salariosdel personal de los proyectos, presupuesto ytratamiento fiscal.

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A este respecto, se perciben dos posiciones:algunos sostienen que la administración bajo lasnormas del PNUD hace más eficiente la gestiónpública, transfiriendo capacidades en este área, asícomo contribuyendo a la neutralidad y transpa-rencia de la administración de recursos públicos.Esta evaluación ha permitido confirmar esaopinión en diferentes casos. Otros consideran quela administración de recursos estatales bajomandato del PNUD sustituye la necesidad detransformar las instituciones del Estado enagentes de implementación más eficientes ysatura las capacidades de la organización interna-cional con actividades administrativas pocosustantivas. Esto también fue observado por lamisión. Ganar eficiencia evitando las normasdel Gobierno, de hecho, no es una propuestarazonable bajo el imperativo de establecer capaci-dades nacionales de ejecución. Sin embargo,viendo las trabas de una legislación y una regula-ción poco adecuadas para mejorar la eficiencia delas actividades del Estado, se constata que unactor como el PNUD (burocrático, pero más ágily flexible) conservará su atractivo mientras surjanpresiones en entidades estatales para implemen-tar programas de forma más rápida y transpa-rente. Pero ésa es una solución inmediata y decorto plazo, que no tiende a mejorar la adminis-tración pública en el largo plazo.

a) Se presentaron durante la evaluación algunoscasos de entrega tardía de informes deejecución y financieros por parte del PNUD,o de calidad no conforme a los estándaresestablecidos, lo que causó retrasos en la entregade recursos financieros en proyectos financia-dos por organizaciones multilaterales como elBanco Mundial y el Banco Interamericanode Desarrollo57. En parte por estas razones,el BM y BID han preferido que no se solicitarala gestión financiera de nuevos préstamos alPNUD. Sin embargo, en esta modalidad hay

que considerar la complejidad del manejode programas que deben cumplir con lasexigencias administrativas de la agenciamultilateral y las de la institución guberna-mental encargada de la ejecución; además, siésta entrega la ejecución al PNUD, éste aplicasus propias normas. Instituciones como laDEMI señalaron también la entrega tardíade los informes financieros.

b) Se observan cambios en el modo de aplicarproyectos entre los dos ciclos (Anexo B,Tabla B.2): en gobernabilidad, una reducciónesperada de 19 a 6 proyectos DEX, y unatendencia inversa en prevención de crisis yrecuperación por la reacción a los efectos dela tormenta Stan, aunque, en este caso, elPNUD ha involucrado mucho más a organi-zaciones de la sociedad civil si se comparacon la fase anterior. En términos sustantivos,el PNUD explica que la ejecución nacional(NEX) es las más adecuada desde el puntode vista de apropiación, aunque algunosoficiales de programa argumentan que losprocedimientos de ejecución directa (DEX)permiten coordinar una mayor gama deactores poniendo en valor un papel demediador y articulador que el PNUD puededesempeñar, con efectos no alcanzablesmediante un NEX.58

4.4 SOSTENIBILIDAD

En última instancia, la principal contribución delPNUD al desarrollo de Guatemala consiste en elfortalecimiento de sus capacidades instituciona-les. La sostenibilidad de los resultados alcanzadosdepende sobre todo de las estructuras, las políticasy los procesos involucrados. Estos varían amplia-mente, y es difícil captarlos debido a la naturaleza delos proyectos que pretenden facilitar el diálogo,superar divisiones entre grupos históricamente

57. Ejecutados por el Gobierno que había solicitado el apoyo del PNUD para la gestión.58. Según las nuevas directrices del PNUD, contempladas en su Manual Corporativo de Programación y Operaciones, el pro-

grama de esta agencia es, en su totalidad, de ejecución nacional, y podrá ser implementado, entre otros, por la propia orga-nización cuando ofrezca un valor agregado específico y necesario. Por tanto, esta modalidad se empezará a aplicar en 2010,con el ciclo armonizado de programación. Ver: http://content.undp.org/go/userguide/results/programme/initiating/?lang=en#2.0%20Relevant%20Policies (párrafo 2.6).

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opuestos, remediar injusticias y crear capacidadestécnicas y políticas. Los proyectos evaluadosdemuestran una gama impresionante de rocesosfomentados por el PNUD, desde la dignificaciónde las víctimas hasta la participación ciudadana,el desarrollo de servicios básicos o el fomento decapacidades de investigación, entre muchas otras.

De acuerdo con su mandato, el PNUD trabaja enprimer lugar con el Gobierno, y, en esta función,ha apoyado la creación y el fortalecimiento de unaserie de instituciones estatales, mayormenteligadas a la implementación de los Acuerdosde Paz, como varias Secretarías creadas parafines específicos y varios Ministerios. En estasentidades se ha contribuido al establecimiento yla aplicación de políticas y programas, así como ainiciativas a nivel municipal.

El mayor obstáculo para lograr la sostenibilidaden estructuras, políticas, programas y procesos esla inestabilidad institucional, la falta decontinuidad en los gobiernos y entre estos, asícomo en el mismo PNUD: demasiadas veces seinterrumpen procesos de aprendizaje en elacompañamiento y manejo de proyectos yprogramas. Los dos Gobiernos entrantes en eltiempo bajo consideración (2004 y 2008) efectua-ron cambios sustanciales de políticas y de personal.Mientras la configuración político-partidaria enel país continúa siendo inestable (reflejando lafalta de integración de las mayorías votantes), losincentivos para los grupos en el poder son demediano plazo (horizonte de 4 años), con elagravante de que no existe una carrera profesionalde administración pública. La muy baja recauda-ción de impuestos limita seriamente la construc-ción de capacidades públicas. El PNUD hatratado de fortalecer la participación de las ONGy de las comunidades, que son primordiales paraconstruir estructuras sostenibles (desarrollo desdeabajo). También ha brindado su apoyo para laelaboración y el seguimiento a la propuesta delPacto Fiscal, medida prevista en los Acuerdos dePaz, pero prácticamente sin aplicar.

Otro factor que afecta la sostenibilidad es unordenamiento del Estado que, como en muchospaíses en desarrollo, introducen regulacionespesadas con miras a evitar la corrupción. Unsistema de competencias y regulaciones caracteri-zado por una desconfianza generalizada restringelas posibilidades de hacer más eficiente laadministración pública, en particular en unambiente de gran escasez de fondos públicos.Para una administración pública sujeta a lapresupuestación anual, que se ve frecuentementeimposibilitada de cumplir con su plan anual deactividades y gastos, es grande la tentación deacudir a una administración ajena, como la delPNUD, antes de perder buena parte delpresupuesto. La dificultad para lograr una mayorsostenibilidad radica, en primer lugar, en lalegislación y regulación nacional, así como en lacarencia de un marco legal para crear una carreraprofesional de administración pública indepen-diente de los partidos políticos. Después de cadaelección presidencial, casi todos los rangos delsector público (incluidos los de nivel medio) seven afectados y se observa un cambio drástico depersonal, lo que bloquea la acción de la adminis-tración pública durante el primer año de gobierno(y a veces por períodos más prolongados).

Se observan a veces características del programadel PNUD que pueden afectar la sostenibilidad.La falta de conexión entre proyectos restringe lacapitalización de logros cuando las intervencionesfinalizan; puede, además, generar conflictos entrediferentes modalidades de intervención. Hayigualmente casos de iniciativas pilotos (p.ej.PRODDAL) que quedan sin seguimiento, tal vezpor cambios de personal o por falta de una claravisión de lo que se quiere lograr. Finalmente, laexcesiva fragmentación del programa en decenasde proyectos de corto plazo no ayuda a lograr loscambios y alcances que están en las proyeccionesdel PNUD.

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Cuadro 2. Síntesis de las coclusiones principales en el capítulo 4

� Gobernabilidad democrática: destacan los procesos de dinamización y empoderamiento de lasociedad civil, y la creación de capacidades de planificación a largo plazo en la Municipalidad deGuatemala. Faltó un marco conceptual para promover un diálogo entre sociedad civil y Estado, y crearredes entre las organizaciones de la sociedad civil.

� Prevención y recuperación de crisis: las iniciativas de dignificación de las víctimas del conflicto armadoha sido un elemento fundamental para una futura reconciliación nacional. Las condiciones para elseguimiento de estas actividades sin el PNUD todavía no están reunidas, y no siempre se mantuvieronsinergias con otros proyectos del área de gobernabilidad ciudadana (PASOC I). Algunas intervencionesdel PNUD en el tema de la seguridad han contribuido a orientar discusiones de política y estrategia.Otras se han quedado en la parte formativa y operativa (cursos, equipamiento) de la Policía Nacional, sinapreciable valor añadido con respecto a las intervenciones de otros donantes. PROHÁBITAT introdujomarcos conceptuales y enfoques participativos para responder a las crisis y los desastres naturales quepueden formar las bases de futuras estrategias públicas.

� Reducción de la pobreza: los INDH tienen un perfil alto y promocionaron debates y la sensibilización dela opinión pública sobre temas delicados. Con el manejo de recursos, el PNUD contribuyó a una gestiónmás ágil y neutral en el tema de educación y salud, no siempre con una contribución significativa a ladefinición de políticas públicas. Las intervenciones en el “sector productivo” (contempladas en los resulta-dos esperados) fueron marginales.

� Medio ambiente y energía: se ha apoyado la creación de capacidades básicas en el Ministerio del MedioAmbiente y de algunas municipalidades para la gestión de recursos naturales (parques). El área quedaaislada con respecto al resto del programa y tiene todavía limitada visibilidad en los debates públicos.Con nuevas iniciativas, se está intentando crear lazos más fuertes con las áreas de gobernabilidad yreducción de la pobreza.

� Eficiencia: la introducción de normas y procedimientos desde la sede (p.ej. Atlas) han provocado quejasde que el PNUD se ha vuelto más lento y burocrático.

� La dependencia de recursos (Gobierno, donantes) a veces motivó la aceptación de proyectos pocosubstantivos o con relación poco clara con la estrategia definida.

� Existen incentivos (PNUD y Gobierno) para encomendar la administración de proyectos y fondosestatales al PNUD. Por un lado, ello hace más eficiente (en términos relativos), transparente y neutral lagestión. Por otro, sustituye la necesidad de mejorar la eficiencia del Estado y carga al PNUD con activida-des administrativas poco sustantivas. Se trata de una medida de corto plazo que, sin otras intervenciones,hace contribuciones no sostenibles para aumentar la capacidad institucional nacional en el largo plazo.

� Los factores de riesgo de la sostenibilidad se identifican en la debilidad e inestabilidad institucional delEstado (p.ej.muy baja recaudación de impuestos e inadecuado marco legal para una administraciónpública independiente de partidos políticos). A ello se agregan problemas del programa del PNUD(limitada conectividad entre proyectos, excesiva fragmentación en intervenciones de corto plazo y faltade estrategias de salida), tal vez demasiado complaciente con exigencias coyunturales de donantes odel gobierno.

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En esta sección se evalúa cómo el PNUD haañadido valor al desarrollo de Guatemala, lapertinencia de sus intervenciones, si ha sabidoresponder a los desafíos de forma equitativa yestablecer alianzas para aumentar el peso de sucontribución. La pertinencia de los aportes aldesarrollo se refiere no solamente a las áreas ytemas apoyados, sino también a la aplicaciónde sus propuestas para lograr resultados dedesarrollo (p. ej. si los objetivos de las interven-ciones pueden razonablemente ser alcanzadoscon los medios disponibles dentro del horizontedel plan estratégico).

Los Acuerdos de Paz como agenda orientadoraa largo plazo. El proceso de paz y sus acuerdosmarcan la historia de Guatemala en la últimadécada. En tal sentido, se ha mencionado el papelhistórico de las Naciones Unidas en este proceso.

En términos de dinámica, el proceso de paz tuvoun punto culminante cuando las partes suscribie-ron estos Acuerdos y aseguraron el proceso dedesarme y desmovilización. La URNG, adiferencia de otras guerrillas en la región (p.ej. lade El Salvador), no tuvo la fuerza necesaria paraasegurar el inicio consistente de los procesosprofundos y complejos postulados en losAcuerdos de Paz a cambio de la desmovilización.Al constatar los retrasos en la implementación delos Acuerdos de los años 1997 a 2000 – enparticular en las reformas fiscal, constitucional ymilitar –, se reprogramaron los compromisospendientes para el período 2000-2004. De estareprogramación se aprendió que la aplicación delos Acuerdos no consiste en establecer una “lista”de obligaciones individualizadas pendientes a sercumplidas, sino en ponderar y promover suimplementación en función de su naturaleza,

alcance, e interrelación con otros procesos –políticos, sociales, culturales e internacionales. Seaprendió también que es indispensable fomentaruna base más amplia y una participación crecientede todos los actores involucrados para lograrcambios duraderos.

El PNUD apoyó al Consejo Nacional de losAcuerdos de Paz (CNAP) en su esfuerzo dereprogramación y elaboración de un nuevocalendario de los Acuerdos para el periodo 2008-2012 a fin de propiciar la transición al Gobiernoque debía asumir sus funciones en enero de 2008.El documento registra 45 aspectos pendientes enla implementación hasta la fecha (Anexo E).Algunos comentaristas señalan que existenmuchos más aspectos sin cumplir que cumplidos.Este conjunto de compromisos incumplidos, másde doce años después de haber sido suscritos, esun indicador de la lentitud de los procesos.Además, una serie de instituciones creadas porley no tienen estructura ni reglamento, lo que hallevado al PNUD a responder a la necesidad deconstruir capacidades de administración en talesentidades, trabajo arduo por la alta rotación depersonal. En varias instancias, el PNUD ha sidoel elemento que ha dado seguimiento a losacuerdos de paz con mayor continuidad.

5.1 PERTINENCIA

Posicionamiento del PNUD. Según el Acuerdocon el Gobierno de Guatemala del 20 de julio de1998, la organización “sólo prestará cooperaciónen respuesta a solicitudes presentadas por elGobierno y aprobadas por el PNUD”; o sea,actúa a petición del Gobierno. ¿Cómo seposicionó con respecto a este enunciado?

Capítulo 5

POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICODEL PNUD

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a) Las Naciones Unidas desempeñaron unpapel de mediación crucial para lograr elproceso de paz, abriendo espacios y facili-tando mecanismos de diálogo entre gruposopuestos, movilizando capacidades interna-cionales y articulando actuaciones. Este rolincluye funciones de consolidación de la pazy de mediación más allá de apoyar y reforzarlas capacidades del Gobierno, p.ej. con elanálisis de temas de fondo para esclarecerrealidades nacionales o con el fomento decapacidades en la sociedad civil. Guatemalaha sido uno de los raros casos en los cualeslas Naciones Unidas lograron combinar laagenda de seguridad con la agenda dedesarrollo, dando peso a ambas al mismotiempo, con la desventaja de queMINUGUA tuvo el poder de disponer yasumir las medidas que debía tomar sinconsiderar mucho la sostenibilidad tras elcierre de la Misión, una capacidad que elPNUD no tiene ni anhela.

b) La visión de las Naciones Unidas y el PNUDsobre la asistencia al desarrollo del país seinscribe en el mandato de promoción de losderechos humanos, de acuerdo con el instru-mento legal aprobado por el Gobierno y lacomunidad internacional.

Rol del PNUD y su relación con el Gobierno.El PNUD es un actor con peso y reconocimientoen el país, que colabora no solamente con lasinstituciones del Estado (Ejecutivo, Legislativo,Judicial), sino también con la sociedad civil,centros académicos y el sector privado. Además,su compromiso se basa en valores expresados entérminos de desarrollo humano y en los derechoshumanos, así como en procesos que mejoran sucumplimiento. En la medida en que los planes delos gobiernos incluyen todos estos aspectos,pueden proporcionar un marco estratégico parala participación del PNUD. Sin embargo, unaserie de interlocutores constataron la ausencia deuna estrategia sólida de los Gobiernos bajo

consideración. Existe, por otra parte, la posibili-dad de que la administración del país utilice alPNUD para llenar sus propios vacíos e ineficien-cias, sin perspectiva de aumentar las capacidadesdel Estado. Un aporte sustantivo del PNUD aldesarrollo del país parte de una visión que va másallá de la actuación de un solo gobierno: seorienta en la creación de condiciones para unmayor desarrollo humano. El cumplimiento desu mandato no consiste simplemente enresponder a las demandas del Ejecutivo. Esteposicionamiento puede crear tensiones. Tantointerlocutores del anterior Gobierno comodel actual mencionaron la ambigüedad de laAdministración guatemalteca y de otros actores(como la prensa) al tener al PNUD como socioimportante para el desarrollo, proporcionando másservicios – sobre todo, sustanciales en términos deasesoría y aplicación de las políticas –, y rechazarque éste “imponga su propia posición”.

Dispersión temática. El PNUD se involucró engran parte de las áreas de los Acuerdos de Paz.Todas son, en principio, pertinentes al mandatode desarrollo basado en los derechos humanos,pero es difícil ser especialista en todo, particular-mente con escasos recursos financieros propios.En esta evaluación, se comprobó (cap. 3 y 4) ladispersión de proyectos, en particular a partir de2005. Los lineamientos estratégicos de los últimosdos ciclos de programación han sido demasiadoabstractos; ha faltado una traducción en directivasoperativas, con métodos y enfoques definidos.59

Tal amplitud privilegia la libertad de decisión dela dirección de la Oficina del PNUD, pudiendoresponder a diferentes demandas del Gobiernoy de donantes, pero conlleva el clásico problemadel compromiso necesario entre su misión(p.ej. Acuerdos de Paz o fortalecer capacidadesnacionales) y la respuesta a esas peticiones. Unbuen número de personas entrevistadas, dentro yfuera del PNUD, piensan que la organizaciónsacrificó lo primero (misión, calidad) a favor de losegundo (responder a demandas “coyunturales”,

59. El PNUD ha hecho un primer paso al respecto en el área de la gobernabilidad democrática (Gobernabilidad democrática:Identificación de posibles áreas de cooperación, ACI, CE, PNUD, abril de 2008).

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volumen e ingreso) entre 2005 y 2007, y que estatendencia ha dañado su posicionamiento y lapercepción de su valor añadido. Comparando ladocumentación del PNUD con los insumos delas diferentes entrevistas, este equipo de evalua-ción ha notado a menudo un deseo de presenciadel PNUD en diferentes áreas sin un claroenfoque o método. El más reciente ejemplo es suimplicación en proyectos de tipo económico-productivo, que responde también a solicitudesdel Gobierno, y para los que el PNUD dispone deinsuficiente especialización.

Los factores determinantes de la orientaciónprogramática. En la práctica, las decisionesprogramáticas del PNUD han estado determina-das por cuatro factores:

� la evolución del contexto nacional (enparticular, las peticiones por parte de losgobiernos) e internacional (hitos menciona-dos en Anexo B, tabla B2; cambios degobierno; nuevas directrices temáticas yadministrativas desde la sede del PNUD);

� el financiamiento del Gobierno y dedonantes, sujeto a la evolución de suspreferencias y de sus ciclos electorales;

� las preferencias de las diferentes gerencias delPNUD, que cambiaron cinco veces en losúltimos 8 años;

� los limitados recursos disponibles, hastaahora, en la sede del PNUD para ofrecer unacompañamiento estratégico sistemático.

Se ha constatado que la falta de una estrategiacontundente y los limitados recursos propiosestán en el origen de cierta dispersión programá-tica, aspecto que ha influido en una percepcióndel rol y la función del PNUD, dentro y fuera deesta entidad, no siempre favorable. Al mismotiempo, concuerdan las opiniones de que elPNUD cumple un papel importante como unactor objetivo, confiable y transparente: unpromotor de conocimientos y propuestas, unfacilitador de capacidades y recursos a todo nivel,un articulador con buen poder de convocatoria

entre actores opuestos y un catalizador de nuevosprocesos. Más que ser ejecutor de proyectos,se desea del PNUD un asesoramiento de altonivel y que acompañe procesos que incidanen la transformación estructural para resolverproblemas de fondo. En términos de su capacidadpara movilizar asesoría política de alto nivel, elPNUD dispone de una red internacional que noha sido aprovechada suficientemente en elperíodo bajo consideración.

5.2 CAPACIDAD DE RESPUESTA

Capacidad de análisis y propuestas. Hace 10años, el PNUD inició un proyecto DEX paracontribuir al análisis de la situación nacional enmateria de desarrollo humano mediante lainvestigación de temáticas concretas publicadasen Informes Nacionales de Desarrollo Humano(INDH). Entre 1998 y 2008, se han publicadoocho de esos informes. Los INDH se han vueltoinstrumentos de referencia para el debate sobre eldesarrollo del país. En un clima de grandeslimitaciones en el acceso a datos estadísticos, losprimeros informes abrieron brechas parapromover el debate público al respecto, y no todosfueron del agrado del Gobierno o de las elitestradicionales del país. La obra de referenciafundamental sobre el carácter multiétnico del países el INDH publicado en 2005. El Gobiernode la época no lo aceptó argumentando que sehabía elaborado sin su participación y utilizandoestadísticas obsoletas. En términos generales,los INDH han hecho una contribución degran relevancia a la toma de conciencia públicasobre aspectos claves del desarrollo humano enGuatemala. No se restringieron a presentaranálisis razonados, sino que incluyeron propues-tas, algunas de las cuales influyeron en políticaspúblicas, como p.ej. en el sector de salud o en laeliminación de la discriminación racial. Para ladistribución de los cerca de 40.000 ejemplaresimpresos, se ejecutó un proyecto de formación de“multiplicadores” en todo el país (actualmente 4coordinadores regionales y 44 líderes localesvoluntarios que buscan incidir en espacios dedecisión local).

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Alto perfil externo del INDH, pero usolimitado para formular una estrategia PNUD.En 2006, una evaluación a nivel corporativo delos INDH60 constató que los informes han sido,en general, exitosos: se les caracteriza como unestudio que contribuye a generar conocimientosobre el país, a dotarse de la capacidad parainterpretarlo, así como, a promover un debatenacional sobre las políticas dirigidas a lossegmentos más pobres y excluidos de lapoblación. Estos resultados son confirmados porla presente evaluación. Sin embargo, se observaque, en general, el propio PNUD no ha dadoseguimiento a los informes publicados entérminos de definición de sus propias estrategias,y que su impacto dentro del SNU y del PNUD hasido limitado.

Procesos de largo plazo versus procesoscoyunturales. Se observa una coincidencia entreel volumen de programas públicos bajo gestióndel PNUD y el ciclo de los distintos Gobiernos,típicamente con una reducción de dicho volumendurante el primer año de mandato61. En los añossiguientes, el volumen tiende a subir a medidaque el Gobierno percibe las ventajas de trabajar coneste organismo internacional (p.ej. flexibilidadadministrativa). El PNUD dispone de capacidadpara responder a los desafíos de desarrollo con suapoyo a proyectos y programas públicos. Sinembargo, necesita una estrategia que supere unciclo de gobierno y que se base en enfoques ymetodologías que incluyan planes de salida conmiras a una mayor sostenibilidad.

Para proyectos NEX, el PNUD suele efectuaruna valoración inicial de las capacidades deejecución del Estado, en función de la cual definesu participación. Se constata que, en el últimociclo de 4 años, sólo en el 5 por ciento de losproyectos el Estado disponía de la capacidad deadministración completa requerida por el PNUDpara cumplir con sus normas (Manual NEX).Allí donde la capacidad del sector público es muy

limitada, la organización apoya al gobierno en laadministración si éste lo solicita, lo que explica elvolumen del personal administrativo, financiero ycontable del PNUD (48 por ciento del total,capítulo 3). Por lo tanto, la capacidad de respuestaexiste, pero, dentro y fuera del organismointernacional, se cuestiona si su papel es adminis-trar proyectos nacionales y sustituir a las capaci-dades del Estado en vez de fortalecer modalida-des administrativas en las instituciones delGobierno a mayor plazo.

5.3 EQUIDAD

Enfoque de equidad de género. El tema degénero cobró lentamente importancia en elprograma del PNUD en los dos ciclos programá-ticos evaluados. En 2006, la RepresentanteResidente interina ordenó elaborar una propuestapara una política de incorporación transversal delenfoque de género y el empoderamiento de lasmujeres en las oficinas del sistema de NacionesUnidas en el país. Por consiguiente, en 2007, sedesarrolló un proyecto interno con el objetivo deque todas las áreas del programa aplicasen deforma sistemática un enfoque de género en susproyectos. Las actividades incluyeron investiga-ción, análisis y una serie de talleres, así comopublicaciones que salieron a finales de 2007 ycomienzos de 2008 (Guía rápida, Manual para laformación en Género, Guía para la transversali-zación del enfoque de género en el ciclo deprogramas y proyectos PNUD). Dada lacoyuntura del cambio de Gobierno y la ley depresupuesto de 2007, con el cierre de una serie deproyectos, no fue posible observar efectosconcretos de estos esfuerzos en la estrategia y losprogramas del PNUD aparte de los indicados enel capítulo anterior.

Inclusión de Pueblos Indígenas.Tras el procesode firma de la paz, los donantes insistieron enprimer lugar en crear condiciones para resolver elproblema agrario – el acceso a tierras y a promover

60. UNDP-EO, Evaluation of the National Human Development Report System, New York, 2006.61. En 2008 este fenómeno fue también el resultado de la ley de presupuesto de 2007.

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medios de subsistencia – con una orientaciónparticular hacia los pueblos indígenas. Hoy, lasentrevistas realizadas con un amplio abanico depersonas – líderes indígenas, políticos, autorida-des del Gobierno anterior y actual, académicos,etc. – así como los análisis publicados62 demues-tran una gran desilusión al respecto. Los líderesindígenas sostienen que sus comunidades siguencasi tan marginadas como hace una década,aduciendo que de los 158 parlamentarios solo 18son indígenas, aunque estos pueblos representanaproximadamente el 40 por ciento de lapoblación. Además, consideran que no se ha dadouna verdadera transformación estructural,precondición para eliminar la discriminacióncontra los indígenas victimizados durante siglos.

La debilidad institucional del Estado – enrepresentatividad, recursos, marco legal, políticas,servicios o continuidad – no permitió crearcondiciones promotoras de mayores oportunida-des a favor de los pueblos indígenas. De igualforma, el Acuerdo sobre la Identidad de losPueblos Indígenas es el menos cumplido entérminos de resultados esperados.

Más alentador es el panorama de los proyectosejecutados y apoyados por el PNUD en lasregiones (principalmente en los departamentosde Sololá, Huehuetenango, Chiquimula y SanMarcos), donde se constatan avances concretospor y a favor de los indígenas (con DIGAP,PASOC I, PROHÁBITAT, PRONADE yotros). Con los INDH, el PNUD ha contribuidosustancialmente a esclarecer la realidad de lospueblos indígenas, pero, para efectuar mejoras deenvergadura, se requiere una estrategia convin-cente, más allá de los proyectos individuales, másespecífica y focalizada, y a un plazo adaptado alos resultados de desarrollo que se quieren lograr.

5.4 ASOCIATIVIDAD

Las alianzas suelen hacerse para complementarcapacidades en la búsqueda de fines comunes.

Con una disponibilidad de recursos propios tanlimitada, el PNUD necesita alianzas para cumplircon su mandato, y recurre a ellas ampliamente.Es uno de los factores que explica su alto perfilen Guatemala.

Alianzas con entidades del Estado.Prácticamentepor mandato, el PNUD se ha aliado con ungran número de entidades estatales, desde laPresidencia y la Vicepresidencia hasta ministe-rios, secretarías, institutos y programas. Lasrelaciones de la organización con el sector públicoson constructivas. Tanto funcionarios de laAdministración actual como de la anteriorindicaron la frecuente mención del PNUD ensus reuniones. De hecho, esta organizaciónestá caracterizada por una alta visibilidad enGuatemala: está muy presente como agenciapropositiva de cooperación y como administra-dora de recursos del Gobierno y de la coopera-ción bilateral y multilateral.

Repetidas veces, los representantes del Gobierno,en particular de la Cancillería y de SEGEPLAN,mencionaron durante esta evaluación el deseo deque el PNUD les ayudara a cumplir con el plantrazado en la Declaración de Paris sobre laEfectividad de la Cooperación al Desarrollo(apropiación, lineamiento, armonización). Engestiones anteriores, el PNUD afrontó las limita-ciones de SEGEPLAN en materia de coordina-ción de la Cooperación Internacional y las queconllevaba la propia ejecución de proyectos porentidades del Gobierno. Las experiencias en lasrelaciones de los dos últimos Gobiernos (2004 y2008) con el programa en curso del PNUD – dereducciones considerables en la cartera deproyectos en el primer año de mandato – indicanprocesos de cambio nada óptimos desde el puntode vista de la lógica de implementación deproyectos de desarrollo.

Alianzas con la Sociedad Civil. Un elementoesencial en el fomento de la gobernabilidaddemocrática es el establecimiento de alianzas

62. Véase p.ej. SEPAZ: Acuerdos de Paz en Guatemala: A diez años de su firma: ¿Oportunidad Desperdiciada? Agenda Pendientey Ningún Motivo para Celebrar; Guatemala, Octubre de 2006, capítulo 2.

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entre instituciones del Estado y organizacionesde la sociedad civil para producir marcosjurídicos, herramientas de implementación ylazos sostenibles en la construcción de unademocracia participativa. En general, el PNUDha trabajado más ampliamente con las ONG enel segundo ciclo de programación evaluado.Algunos representantes del Gobierno actual yanterior expresan reservas sobre esta orientacióndel PNUD, al considerar a las ONG comocompetidores de las estructuras y del rol institu-cional del Estado. Sin embargo, en esta evalua-ción se ha podido comprobar sobre el terreno unaactuación acertada de tales organizaciones,apoyadas en el marco de proyectos del PNUD.Sin cuestionar la validez de las alianzas con lasONG, en particular las ligadas a la organizaciónde los intereses de los indígenas y las mujeres, sehan observado casos de un apoyo demasiadoaislado por parte del PNUD a las ONG, sinllegar a crear lazos con el sector público, un falloque está actualmente intentando corregir.

Alianza con el sector privado y fundacionesprivadas. Con el sector empresarial, se hatrabajado poco dadas las dificultades de coopera-ción con este segmento en el pasado.PRONACOM ha sido uno de los pocosproyectos dirigidos a este sector. Efectivamente,la responsabilidad social empresarial (RSE) estáen sus inicios en Guatemala. La ONG“Centrarse”, que impulsa un cambio de mentali-dad y cultura en el sector privado, cuenta hoy con110 miembros, en su mayoría grandes compañías,que suscriben a códigos de valores que incluyen laRSE frente a la comunidad, la ley y la ética.Comienzan a surgir socios potenciales en elsector privado interesados en aliarse con elPNUD para ejecutar proyectos con comunidades.

Coordinación de la cooperación internacional.El PNUD ha apoyado el proceso nacional para laarmonización y alineación de la cooperacióninternacional en Guatemala. Actualmente esresponsable multilateral de la mesa Seguridad yJusticia, que está dirigida por las instituciones delEstado de este sector y cuenta con la participa-

ción de SEGEPLAN. A nivel político, el “Grupode los 13” (grupo integrado por los ocho países ylos organismos internacionales que dan másapoyo financiero a Guatemala, reunidos a nivelde embajadores) está presidido por Suecia, y elPNUD facilita y apoya a su Secretariado. Entérminos operativos, los donantes – multilateralesy bilaterales – solicitan un apoyo más substantivoque la administración de fondos teniendo encuenta los principios de la Declaración de Parissobre la efectividad de la cooperación internacio-nal. Varios donantes coinciden en que es deseabley necesaria una armonización entre las agenciasde cooperación internacional, que pueda llevar aalianzas para encaminar proyectos comunes bajouna administración nacional.

Nuevos desafíos surgen, además, con la presenciade países donantes que no participan en el G-13,en particular la cooperación Sur-Sur. En elperíodo evaluado, el PNUD ha facilitado asisten-cia técnica de expertos latinoamericanos de altonivel al Gobierno, últimamente desde Chile. Laorganización reconoce que esta modalidad tieneun potencial importante, poco aprovechado hastala fecha.

5.5 COOPERACIÓN INTERAGENCIALEN EL SISTEMA DE NACIONESUNIDAS

El Sistema de las Naciones Unidas (SNU) enGuatemala está compuesto por diecinueveagencias, fondos y programas (residentes y noresidentes). Estas entidades pertenecen a los tresgrandes segmentos de la ONU: Paz y Seguridad(Consejo de Seguridad), Desarrollo (ConsejoEconómico y Social) y Derechos Humanos(Consejo de DD.HH.). El trabajo del SNU enun país se basa en el Marco de Asistencia de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (MANUD),que trata de definir la estrategia que el sistema ensu conjunto lleva a cabo.

Durante la evaluación, se entrevistó a represen-tantes de agencias pertenecientes al segmento deDesarrollo del SNU: UNICEF, ONUSIDA,

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UNIFEM,OPS/OMS, UNV63 y un ex represen-tante de UNOPS. Las agencias entrevistadasconsideran que el MANUD ha representado unesfuerzo importante de coordinación, pero haylímites en su fuerza orientadora hasta la fecha.Dos factores condicionan su aplicación: laimprecisión del propio MANUD y la formula-ción bastante general de la estrategia de desarro-llo a nivel de Gobierno y de país64. Los represen-tantes de las agencias entrevistados consideranque el PNUD hace esfuerzos en el intercambiode informaciones dentro del SNU (p.ej. en elcontexto del INDH), pero, en la parte programá-tica, se siguen observando duplicidades entre lasdiferentes organizaciones (p.ej. en el sector desalud o en el caso de emergencias ambientales)65.Además, cada agencia sigue planificando susactividades de manera independiente. Un marcocomo el MANUD es necesario, pero nosuficiente, para acercar el trabajo concreto de las

diferentes entidades; se requiere una planificaciónde conjunto a un nivel más operativo.

Las agencias reconocen, además, los servicios delPNUD en términos de administración derecursos, personal y adquisiciones. Los recursosde representaciones pequeñas, como las deONUSIDA y UNIFEM, son administradosíntegramente por el PNUD. Éste maneja por añoun volumen de alrededor de US$ 20 millonespara otros organismos del SNU en Guatemala.Por otro lado, un pequeño organismo comoONUSIDA espera una participación mayor delPNUD en su área, mencionando que, en otrospaíses, éste logra obtener financiación paraprogramas más sustantivos. UNIFEM, por sulado, aplaude la existencia de un grupo interagen-cial de género, con participación del PNUD, quees intermitente, pero sustantiva; sin embargo, laincorporación del enfoque de género en el SNUestá lejos del nivel deseado.

63. Hubo pocas iniciativas comunes entre PNUD y UNV, como la lanzada con el proyecto “Promotores de La Paz – promo-ción de la Participación ciudadana” cuya fase 3 fue evaluada en 2006-2007. Los resultados de esta evaluación sugieren queun plan más sistemático de collaboración entre PNUD y UNV ayudaría a fortalecer la sostenibilidad de las iniciativascomunes y a coordinar las diferentes actividades del PNUD fuera de la capital, en particular en las municipalidades dondese llevan a cabo sus proyectos.

64. Se observa, sin embargo, un avance en la preparación del posicionamiento de partidos políticos en las épocas electorales:las propuestas presentadas en la campaña 2007 fueron sustancialmente más diferenciadas que los de la campaña 2003,proceso al cual contribuyó el proyecto del Diálogo Multipartidario del PNUD.

65. La diferenciación de competencias entre intervenciones en casos de emergencia frente al apoyo de la reconstrucción amayor plazo no está resuelta entre las agencias del SNU.

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Cuadro 3. Síntesis de las conclusiones principales en el capítulo 5

� El PNUD tiene prestigio por ser un elemento de continuidad en el seguimiento de los Acuerdos de Paz.

� En el periodo 2005-2007, el PNUD se caracterizó por una dispersión temática debida a la ausencia deuna estrategia clara y contundente, la necesidad de buscar financiamientos exteriores, las demandascoyunturales de los varios gobiernos y de los donantes, y los cambios de orientación de las diferentesgerencias del PNUD sin asesoría sistemática desde la sede. Esta organización internacional no puede serespecialista en todas las áreas; en algunos casos faltaron enfoques y métodos claros, que perjudicaronla percepción de su papel. Los Informes Nacionales de Desarrollo Humano han dejado una huellaimportante en los debates públicos, pero muestran escasos resultados en la formulación de la estrategiade la propia organización.

� El PNUD demostró buenas capacidades de respuesta a las solicitudes de los varios gobiernos, a veces conel riesgo de que su asistencia se quedase en lo coyuntural, sin insistir en estrategias de largo plazo. Estacaracterística incluye la gestión de fondos públicos realizados por el PNUD, que son una respuesta a lafalta de capacidades del Estado, pero sin fomentar las capacidades del país a mayor plazo.

� A partir de 2007, el PNUD se comprometió a adoptar enfoques de género en sus actividades. Se trata deintervenciones recientes y, con la ley de Presupuesto de 2007, se cerraron proyectos, por lo tanto no sepueden observar resultados en este campo. En lo referente a los pueblos indígenas, algunos proyectosejecutados por el PNUD en diferentes departamentos han logrado avances concretos, pero generalmentese nota la ausencia de un diálogo político con representantes de los pueblos indígenas.

� El PNUD ha trabajado intensamente con entidades públicas, y goza de alta visibilidad y consideración enel ámbito gubernamental. Ha colaborado de forma creciente con organizaciones de la sociedad civil,aunque no siempre con un marco conceptual claro. Casi no tiene alianzas con el sector privado y lasfundaciones privadas, que comienzan a interesarse en colaborar en proyectos de desarrollo.

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6.1 CONCLUSIONES

En general, esta ADR concluye que el PNUD hahecho contribuciones sustanciales al desarrollohumano de Guatemala en la década actual, peroque su estrategia no ha sido lo suficientementeconvincente como para evitar una dispersión deactividades en el segundo ciclo de programaciónque se considera. El posicionamiento resultantede su papel en la consolidación de la paz en losaños 1990 está siendo cada vez más cuestionadopor temas de desarrollo emergentes.

1.EnGuatemala, lasNacionesUnidas combina-ron el mandato de consolidación de la paz dela Asamblea General con intervenciones dedesarrollo posconflicto, que condujeron a laalta visibilidad y prestigio que el PNUD todavíadisfruta entre las autoridades nacionales.

Guatemala ha sido uno de los casos pocofrecuentes en los que las Naciones Unidascombinaron estrechamente el mandato deconsolidación de la paz de su Asamblea Generalcon el desarrollo posconflicto, como una recienteEvaluación Temática del PNUD confirmó66.Durante el período inicial cubierto por estaevaluación, la Misión de Verificación de lasNaciones Unidas en Guatemala (MINUGUA,1994-2004) apoyó los esfuerzos de paz con unapresencia importante en el país en términos depersonal y atribuciones. El principal objetivo fueayudar a establecer e implementar los Acuerdosde Paz y a curar las heridas de tres décadas deconflicto armado interno y de violaciones de losderechos humanos, especialmente de los pueblosindígenas. Junto con MINUGUA, el PNUDproporcionó amplia asistencia técnica y servicios

de gestión de proyectos, que fueron valoradostanto por las autoridades guatemaltecas como porlos donantes.

Esta historia marcó con fuerza la estrategia y lacartera del PNUD, involucrándolo en muchaspartes de la agenda del Acuerdo de Paz firmado afinales de 1996. Hoy, se reconoce al PNUD enGuatemala como una agencia neutral, un actor,un facilitador y un promotor del diálogo en temassensibles y entre grupos opuestos. La organiza-ción ha conseguido una reputación, visibilidad ycredibilidad considerables en el país.

2. El PNUD ha generado un importante valorañadido en las áreas de gobernabilidad yprevención de crisis y recuperación; estas áreascontinuarán siendo importantes para el PNUDy para el país. Los logros son menos sólidos enreducción de la pobreza, energía y medioambiente. Sin embargo, con la irrupción de lacrisis económica global, esas dos últimas áreascrecerán en importancia y pueden requerir unarevisión de la estrategia del PNUD, cuestio-nando sus anteriores prioridades en el país.

El PNUD consiguió construir un programarelativamente sólido de gobernabilidad y deprevención de crisis y recuperación, con algunoscasos de buenas prácticas a nivel regional. Loslogros son de menor peso en las áreas de pobrezay medio ambiente, con la notable excepción delInformeNacional de Desarrollo Humano (INDH)y actividades conexas, que no fueron suficiente-mente consideradas en la formulación de laestrategia. Sin embargo, la pobreza y el medioambiente probablemente ganarán prominenciaen un futuro próximo: los primeros síntomas de la

Capítulo 6

CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES

66. Oficina de Evaluación del PNUD, ‘Evaluation of UNDPAssistance to Conflict-Affected Countries, Case Study Guatemala’, 2006

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crisis global se han hecho visibles a principios de2009 en Guatemala, con un flujo invertido demigración y remesas decrecientes por primera vezen muchos años.

El PNUD tiene una fuerte capacidad analítica yexperiencia en los sectores sociales a través de sugrupo del INDH. Ha tenido relativamente éxitoen el apoyo a la implementación de programaspúblicos sociales, pero menos a la hora de ayudara definir políticas en esas áreas y dar apoyo conasesoría de alto nivel a quienes toman las decisiones.Su agenda medioambiental ha estado movida porel financiamiento externo (FMAM) y tiene unavisibilidad limitada en el país. El PNUD tienepoca experiencia en la promoción de programaseconómico-productivos para la reducción de lapobreza en Guatemala.

3. Aunque el PNUD ha hecho esfuerzos paraintroducir una planificación estratégica en estadécada, los resultados han sido relativamentedébiles en términos de orientación y mejorade sus programas. Esto se debe, en parte, a lascomplejidades del contexto político y socio-económico de Guatemala y, en parte, a ciertosfactores sistémicos y organizativos dentrodel PNUD.

El contexto en Guatemala ha estado caracteri-zado por profundas divisiones entre la población,reflejadas en un espectro cambiante de partidospolíticos. Los evaluadores han percibido una granvariabilidad de políticas y direcciones dentro delos gobiernos de Guatemala y entre estos, que sontambién consecuencia de coaliciones débilesdesde los Acuerdos de Paz. Además, en general,la recaudación de impuestos ha sido tradicional-mente muy baja y el marco legal para la adminis-tración pública es complicado, perjudicando unaacción gubernamental efectiva.

En este contexto, la fuerte dependencia delPNUD en Guatemala de los recursos externosofreció alicientes para responder a las cambiantesdemandas externas de sus servicios no siempreen conformidad con su principal mandato.Internamente, se ha percibido al PNUD comouna institución en cambio permanente. Losrecursos y herramientas para un apoyo sustantivo

de la sede a la Oficina de País han sido limitados.Los directivos de categoría superior de la Oficinade País del PNUD han cambiado frecuentementeen el período evaluado, con las consiguientesmodificaciones en las prioridades. Frente aeste escenario, la estrategia definida por elPNUD y sus socios ha tenido escaso poder paraorientar sus actividades. A nivel de país, noexisten mecanismos fuertes (como p.e. unConsejo Asesor con miembros de alto nivel de losprincipales sectores del país) para introducir unamayor continuidad en el logro de sus objetivosestratégicos más allá de los ciclos de gobierno.

En el segundo ciclo programático evaluado,surgió una cartera de actividades caracterizadapor proyectos más pequeños y de menor duraciónen una amplia gama de áreas, la mayoría sin unaestrategia de salida definida, bajo el amplioparaguas del CPD y el MANUD aprobados. Porotra parte, cuando actuaba “a petición” delGobierno, como en el caso de la gestión deprogramas públicos, el PNUD no siempre guardóun equilibrio entre las demandas de corto plazo ylos objetivos de desarrollo a largo plazo, y nosiempre contribuyó a dotar a las institucionesnacionales de capacidades a más largo plazo.

4. La efectividad del apoyo de la cooperacióninternacional y del PNUD al desarrollo y laagenda de seguridad de los Acuerdos de Paz hasido moderada; doce años después de la firmade los Acuerdos de Paz, prevalece un reconoci-miento aleccionador de los avances limitadosen el logro de los objetivos, que apuntantambién a la necesidad de un uso más efectivode los recursos de la cooperación internacional.

Cuando analizaron los avances en la implementa-ción de los Acuerdos de Paz en las últimas fasesdel anterior Gobierno (noviembre de 2007), tantorepresentantes de los pueblos indígenas como delGobierno presentaron un informe aleccionador delo logrado hasta ahora. Estructuras socioeconó-micas cruciales, tales como el acceso y propiedadde factores de producción, la inclusión en los centrosde decisión política o el cumplimiento de losderechos humanos y civiles, han cambiado poco.La cooperación internacional y el PNUD, aunquehan apoyado muchas áreas públicas, han obtenido

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resultados limitados en cuanto a un desarrollomás equitativo a favor de los grupos desfavoreci-dos y, en especial, de los pueblos indígenas.

En el campo de la seguridad, debido a la configu-ración de las fuerzas políticas en el país y dellimitado compromiso público y externo, incluidodel PNUD, el vasto apoyo no pudo revertir unempeoramiento continuo de la situación deviolencia y de inseguridad en Guatemala duranteel período que se analiza, aún siendo un períodode estabilidad económica y crecimiento. Elindicador más citado es la tasa de homicidios, queha aumentado cada año y se ha duplicado duranteeste período67. Hay una necesidad urgente dealinear mejor y armonizar la cooperación interna-cional para el desarrollo con las políticas delgobierno y los esfuerzos locales, tanto en lo querespecta a la agenda de desarrollo como la deseguridad, lo que exige un fortalecimiento de lascapacidades nacionales de coordinación profesio-nal, un papel que el PNUD podría apoyar, apetición del Gobierno, en mayor medida quehasta ahora.

6.2 RECOMENDACIONES

Esta evaluación recomienda que el PNUDaproveche la oportunidad que ofrece la progra-mación de un nuevo ciclo en el país para redefinirsu posición estratégica. Doce años después dehaber finalizado el conflicto armado y de la firmade los Acuerdos de Paz, Guatemala y su contextohan evolucionado, lo que exige que el PNUDadapte su papel y su estrategia. Para el nuevo ciclode planificación 2010-2014, se recomienda unarevisión rigurosa de la estrategia del PNUD, desu orientación y su papel en el país.

RECOMENDACIONES A LA OFICINADEL PNUD EN GUATEMALA

Áreas estratégicas y programáticas

1. El PNUD debería fijar prioridades entre susáreas temáticas y dentro de éstas, además depreparar una estrategia específica en cada área,

subrayando las sinergias entre sus programasy los vínculos con planes de otras agencias delas Naciones Unidas. En particular: (i) el áreade seguridad pública necesitará una atenciónespecial debido al alto coste social y de oportu-nidades que tienen las débiles condiciones deseguridad actuales; (ii) el PNUD necesitaclarificar el papel que pretende desempeñar yel valor añadido que quiere aportar en lasáreas de reducción de la pobreza, energía ymedio ambiente. Aunque la posición estraté-gica actual del PNUD en ambas esmoderada, probablemente estas áreas tendránun fuerte impacto en la agenda pública delpaís en los próximos años.

2. Los dos temas transversales de género ypueblos indígenas necesitan una mayoratención a nivel estratégico. Se recomiendaincluir explícitamente la dimensión deequidad de género en la programación defuturas actividades, basándose en las orienta-ciones existentes en la actualidad. Es más, lainclusión social, política y económica de lospueblos indígenas debería ser parte integraldel diálogo político del PNUD.

3. Se sugiere que el PNUD equilibre su apoyo alGobierno para dar mayores servicios deasesoría de alto nivel a los poderes Ejecutivo,Legislativo y Judicial, reduciendo el énfasisen el suministro de servicios de gestión deprogramas. Al mismo tiempo, se deberíaaumentar la atención a nivel regional entérminos de temas y recursos, en vista de laintegración regional y los desafíos comunes.

4. El PNUD debería insistir, en sus servicios degestión de proyectos, en que mejoren lascondiciones de las capacidades de gestiónpública; esto requiere, en primer lugar, unmayor apoyo a la modernización del estado,especialmente para lograr (i) una carrera deadministración pública profesional, indepen-diente de los partidos políticos, (ii) un crecientediálogo democrático y multipartidista; (iii) larenovación del Pacto Fiscal para una recauda-

67. Un estudio del PNUD en Guatemala, de 2006, El costo económico de la violencia en Guatemala, estimó que dicho costeequivalía a un 7,3 % del Producto Interno Bruto, o casi US$ 2.400 millones en gastos de seguridad privados, pérdidasmateriales, de salud, en el clima de inversión y costos institucionales.

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ción de impuestos progresiva y más amplia;(iv) la revisión de leyes que perjudican laadministración de programas y políticasdel Gobierno.

5. Aunque el PNUD actúa a petición delGobierno, se recomienda que su planifica-ción estratégica no coincida con los cicloselectorales, sino que exprese su compromisocon objetivos de desarrollo en el paísmediante planes estratégicos de largo plazo(de 6 a 8 años) dentro de un solo ciclo queprevea revisiones cada dos o tres años (uno,evidentemente, al cambiar el Gobierno).

6. Se recomienda establecer proyectos y programascon mayor duración, mayor volumen yestrategias de salida definidas conforme a losplanes estratégicos, a fin de lograr una mayorsostenibilidad de los efectos que tiene elapoyo del PNUD.

Aspectos organizativos

7. Impactos externos inesperados y múltiplesinfluencias en las decisiones de programarequieren un fortalecimiento de la reflexión yuna revisión periódica de la orientaciónestratégica del sistema de Naciones Unidas ydel PNUD durante el ciclo programático;una medida recomendada es institucionalizarun mecanismo asesor de alto nivel en el paísque represente a sus principales sectores yapoye a los directivos de categoría superior enla definición y mantenimiento de su estrate-gia a largo plazo.

8. Reforzar la comunicación y el liderazgoestratégico entre los equipos programáticosde la Oficina de País y dentro de estos,fortaleciendo la integración a un nivel degestión intermedio. También se recomiendainvolucrar en la formulación de estrategias aasesores, directores y oficiales de experienciaprobada, incluido el equipo del InformeNacional de Desarrollo Humano.

9. Reforzar la función de monitoreo y evalua-ción a nivel de proyectos y programas delPNUD para establecer un análisis mássistemático de los efectos y los resultados dedesarrollo. De forma paralela, se recomienda

apoyar el establecimiento de capacidades demonitoreo y evaluación del Gobiernorespecto a la implementación y resultados desus políticas sectoriales.

Coordinación, armonización ycooperación con los socios

10. Dada la naturaleza universal de las NacionesUnidas, se recomienda que el PNUD se alejede la imagen de ser “una agencia de desarro-llo entre otras”, reforzando su papel como uncoordinador neutral, transparente y profesio-nal en el campo de la cooperación para eldesarrollo externo a Guatemala; también estáen una buena posición para apoyar alGobierno cuando y donde lo requiera, a finde que cumpla mejor con la Agenda de Paríssobre efectividad del desarrollo.

11. Dentro del sistema de Naciones Unidas, serecomienda que el PNUD apoye un procesode mayor armonización entre las agendas decada agencia, con una comparación de lascarteras de proyectos anuales que ya están enfase de planificación, eliminando las duplici-dades y actuando con una sola voz donde seapertinente desde la perspectiva de las autori-dades nacionales.

12. Respecto al diálogo político con sus socios, serecomienda aumentar las oportunidades decolaboración con el sector privado en el temade responsabilidad social empresarial,incluyendo sus fundaciones privadas,nacionales y en el exterior.

RECOMENDACIONES A LA SEDE13. En vista de la alta rotación de los gestores de

la Oficina de País del PNUD, esta evaluaciónrecomienda crear incentivos para unapermanencia más larga del personal directivode rango superior.

14. También se recomienda que la DirecciónRegional asuma un papel más sistemático enel apoyo estratégico y programático que da a laOficina de País desde su sede en Nueva Yorky/o desde su oficina subregional en Panamá.Además, se debería definir con mayorprecisión la división de funciones y el trabajoentre RBLAC y la oficina en Guatemala.

A N E X O A . G U A T E M A L A : I N D I C A D O R E S S O C I O E C O N Ó M I C O S 6 1

Anexo A

GUATEMALA: INDICADORESSOCIOECONÓMICOS

Tabla A.1 Guatemala: Indicadores Socioeconómicos claves

Indicadores socioeconómicos claves 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Agricultura, valor añadido (% del PIB) 22,8 22,6 22,5 22,7 22,9 22,8 22,2

Caja superávit/ déficit (% del PIB) -1,8 -1,7 -0,9 -2,3 -0,9 -1,5 -1,7

Uso de energía (kg. de combustibleequivalente per cápita)

636,4 635,5 626,2 603,2 610,6 628,4 ..

Exportaciones de bienes y servicios(% del PIB)

20,2 18,8 17,1 16,7 17,0 15,7 15,7

Deuda externa (actual US$ millón) 3.853 4.288 4.432 5.082 5.530 5.348 5.496

Tasa de fertilidad (nacimientos por mujer) 4,8 .. 4,6 .. .. 4,3 4,2

Suscriptores de líneas telefónicas fijas ymóviles (por cada 100 habitantes)

13,7 16,5 20,5 24,6 34,7 45,3 65,5

PIB (actual en millones US$) 19.291 20.978 232.682 24.881 27.399 317.168 353.252

PIB crecimiento (% anual) 3,6 2,3 2,2 2,1 2,7 3,2 4,5

INB per cápita, PPP (actualinternacional US$)

4.310 4.440 4.460 4.540 4.680 4.860 5.120

Formación del capital bruto (% del PIB) 17,8 17,8 19,1 18,8 19,8 19,0 18,7

Inmunizaciones contra sarampión (% deniños entre 12-23 meses)

88,0 91,0 92,0 94,0 95,0 94,0 95,0

Importación de bienes y servicios(% del PIB)

29,0 29,0 29,5 29,4 31,1 30,2 30,6

Mejora en el saneamiento urbano(% población urbana con acceso)

85,0 .. .. .. 90,0 .. ..

Mejora de abastecimiento de agua(% de población con acceso)

91,0 .. .. .. 95,0 .. ..

Industria, valor añadido (% del PIB) 19,8 19,6 19,3 19,2 18,9 18,9 19,1

Inflación, PIB deflactor (anual %) 6,8 7,6 8,0 6,3 7,0 7,8 6,3

Usuarios de Internet (por cada100personas) 0,7 1,7 3,4 4,5 6,1 7,9 10,1

Esperanza de vida al nacer (años) 67,9 .. 68,9 .. .. 69,7 69,9

Prevalencia de la desnutrición, peso poredad (% de niños menores de 5 años

.. .. 17,7 .. .. .. ..

Comercialización demercancías (% del PIB) 38,8 38,5 50,8 50,59 53,0 50,1 50,8

Gastos militares (% del PIB) 0,8 0,9 0,7 0,7 0,4 0,3 0,4

Tasa de mortalidad de los menores de5 años (por cada 1.000)

53,0 .. .. .. .. 43,0 41,0

A N E X O A . G U A T E M A L A : I N D I C A D O R E S S O C I O E C O N Ó M I C O S6 2

Tabla A.1 Guatemala: Indicadores Socioeconómicos claves

Indicadores socioeconómicos claves 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Asistencia oficial para el desarrollo(actual en millones US$)

263,5 226,5 248,3 246,8 220,2 254,2 487,2

Crecimiento de la población (% anual) 2,4 2,4 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5

Población en millones 11,2 11,5 11,8 12,1 12,4 12,7 13

Prevalencia del VIH (% de la poblaciónentre 15-49)

.. .. .. 0,9 .. 0,9 ..

Tasa de culminación de la primaria(% del grupo en edad relevante)

57,7 60,3 64,1 65,2 69,8 73,7 76,5

Tasa de niñas en relación a los niños enla educación primaria y secundaria (%)

88,9 89,6 90,1 90,6 91,1 91,6 92,3

Servicios, valor añadido (% del PIB) 57,4 57,8 58,2 58,1 58,2 58,3 58,7

Total del servicio de deuda (% deexportaciones de bienes, serviciose ingreso)

8,4 8,7 7,4 7,2 7,5 4,8 4,8

Fuente: Grupo Banco Mundial (2008)

0

100

200

300

400

500

600

Gráfico A.1 Flujo de inversiones extranjeras directas

Fuente: Banco Central de Guatemala

Nota: no incluye ingresos por privatizaciones de activos del EstadoPara 2006: PreliminarPara 2007: Proyecciones

Millones

US$

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

A N E X O A . G U A T E M A L A : I N D I C A D O R E S S O C I O E C O N Ó M I C O S 6 3

Goals,Targets and Indicators Years/Value 2015Goal

Likelihood ofachieving*1

Goal 1-Eradicate extreme poverty and hunger Potentially

Target 1. Halve, between 1990 and 2015, the proportion of people whose income isless than $1 a day

1989 2006

Extreme poverty (people in millions) 1.6 2.0 9.05

Total poverty (people in millions) 5.4 6.6 31.4

Target 2. Halve,between 1990 and 2015, the proportion of peoplewho suffer fromhunger

1987 2002

Percentage of children under the age of 5 who are underweight 33.5 22.7 16.8

Percentage of children under the age of 5 who are below normalheight

57.9 49.3 29.0

Goal 2-Achieve universal primary education Potentially

Target 3. Ensure that, by 2015, children everywhere, boys and girls alike,will be able tocomplete a full primary course

1991 1996

Net enrollment ratio in primary education 71.6 94.5 100

Pupils who enroll in first grade and reach sixth grade 35.9a/ 60.0b/ 100

Literacy rate among the 15-24 age group 76.0a/ 87.8c/ 100

Goal 3-Promote gender equality and empower women Unlikely

Target 4. Eliminate gender disparity in primary and secondary education, preferablyby 2005 and in all levels of education no later than 2015

1991 2006

Ratio of girls to boys in primary education 0.99 0.96 1.0

Ratio of girls to boys in the basic cycle of secondary education 0.91 0.92 1.0

Ratio of girls to boys in the diversified cycle of higher education 1.08 1.04 1.0

1994 1996

Ratio of women to men in higher education 0.54 0.88 1.0

Ratio of literate women to men in the 15-24 age group 0.85 0.93 1.0

1989 2006

Share of women in wage employment in the non-agriculturalsector

35.0 38.3 ---

1990 2007

Seats held by women in parliament 0.7 12.0 ---

Tabla A.2 Metas de Desarrollo del Milenio y probabilidades de lograrlas

A N E X O A . G U A T E M A L A : I N D I C A D O R E S S O C I O E C O N Ó M I C O S6 4

Tabla A.2 Metas de Desarrollo del Milenio y probabilidades de lograrlas

Goals,Targets and Indicators Years/Value 2015Goal

Likelihood ofachieving*1

Goal 4-Reduce child mortality Potentially

Target 5.Reduce by three-quarters,between 1990 and 2015, the under-fivemortality rate

1987 2002

Under 5 mortality rate (for every 1,000 live births) 110 53 37

Infant mortality rate (for every 1,000 live births) 73 38 24

Percentage of children under one vaccinated against measles 55 72c/ 100

Goal 5- Improve maternal health Unlikely

Target 6.Reduce by three-quarters,between 1990 and 2015, thematernal mortality ratio

1989 2006

Maternal mortality ratio (for every 1,000 live births) 248 133 62.0

1987 2002

Medically assisted births 29.2 41.4 ---

Goal 6-Combat HIV/AIDS,malaria and other diseases Unlikely

Target 7. Have halted by 2015 and begun to reverse the spread of HIV/AIDS

HIV prevalence (in percentage) 1995 2007

Pregnant women who seek prenatal care services 0.2 0.5 ---

Population between the ages of 15 and 49 years 0.4 0.9 ---

Sex workers 2.3 5.3 ---

Uniformed soldiers based in stations 0.4 0.8 ---

Inmates 1.5 2.3 ---

Goal 7-Ensure environmental sustainability Potentially

Target 9. Integrate the principles of sustainable development into country policies andprogrammes and reverse the loss of environmental resources

1990 2005

Forested land areas (%) 40.0 40.0d/ ---

Ratio of protected area to maintain biological diversity tosurface area

24.0 30.0 ---

Energy supply (apparent consumption kg oil equivalent per$1,000 (PPP) GDP)

148 157e/ ---

Carbon dioxide emissions per annual capita (tonnes) 0.47 1.0 ---

Target 10. Halve, by 2015, the proportion of people without sustainable access to safedrinking water and basic sanitation

1990 2006

Sustainable access to water 63.0 78.7 82.0

Access to better sanitation services 32.0 54.5 66.0

Fuente: PNUD 2008,Manual sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio: ¿Que tan cerca estamos de la meta?*Progress rating based on the 2002 UNDP MDGs reportNotes: a/ 1994 data; b/ 2003 data; c/ 2006 data; d/ 2004 data; e/ 2002 data

A N E XO B . I N F O R M A C I O N E S S O B R E E L P N U D Y L A O F I C I N A P N U D 2 0 0 1 - 2 0 0 8 6 5

Anexo B

INFORMACIONES SOBRE EL PNUDY LA OFICINA PNUD 2001-2008

Tabla B.1 Presupuesto de los proyectos en cada ciclo programático por resultados esperados

Resultados Esperados Nº deproyectos

Presupuesto Monto promediopor proyecto

Estrategia 2001-2004 78 356.289.265 4.567.811

1.Mayor uso de los conceptos de desarrollo humanosostenible en la formulación e implementación depolíticas por parte de los que toman decisiones

8 7.012.602 876.575

2. El proceso de paz consolidado e incorporado en sutotalidad a la agenda nacional

11 41.828.075 3.802.552

3. Un SNU mejor coordinado y fortalecido, enfocando susesfuerzos hacia la total implementación de los Acuerdosde Paz y el desarrollo humano

0 0

4. Estrategia nacional contra la pobreza desarrollada eimplementada a través de un proceso consultivo

3 22.212.300 7.404.100

5.Mejor capacidad nacional para monitorear la pobrezahumana, los ingresos y la desigualdad

2 742.629 371.314

6. El marco nacional de política reformado con la meta deacceso universal a los servicios básicos

3 13.023.179 4.341.060

7.Mecanismo nacional establecido para la formulación depolíticas y estrategias relacionadas con los adelantos de lamujer y con la igualdad de género

2 651.234 325.617

8.Mejor calidad en la toma de decisiones, basada en laevaluación de géneros y la integración de estadísticas einformación sobre asuntos relacionados con el género

0 0

9. Eficiencia y equidad mejoradas en el suministro de losservicios públicos

13 114.083.958 8.775.689

10.Marcos regulatorios revisados para garantizar a los pobressus derechos como usuarios de bienes productivos y finanzas

0 0

11. Un enfoque global hacia el desarrollo ambientalsostenible integrado en la planificación nacional dedesarrollo y vinculado con la reducción de la pobreza

4 1.187.504 296.876

12. Capacidad mejorada de las autoridades para planificare implementar enfoques integrados a la gestión ambientaly al desarrollo de energía, de manera que respondan a lasnecesidades de los pobres

5 3.583.324 716.665

13. Capacidad regional mejorada para coordinar yarmonizar las políticas y programas nacionales para laadministración de recursos naturales compartidos y eldesarrollo sostenible de energía, conforme a los Conveniosde Cambio Climático y Biodiversidad

1 1.295.744 1.295.744

A N E XO B . I N F O R M A C I O N E S S O B R E E L P N U D Y L A O F I C I N A P N U D 2 0 0 1 - 2 0 0 86 6

Tabla B.1 Presupuesto de los proyectos en cada ciclo programático por resultados esperados

Resultados Esperados Nº deproyectos

Presupuesto Monto promediopor proyecto

14. Reducción de desastres y sistema de respuestanacionales en funcionamiento

2 282.302 141.151

15. Reintegración sostenible de la población afectada porel conflicto interno

0 0

16. Administración imparcial y eficiente de la justicia 3 3.178.828 1.059.609

17. Implicación de las autoridades locales y las comunidadesde las áreas rurales y urbanas en la planificación y adminis-tración, incluyendo el suministro de servicios públicos

10 134.923.281 13.492.328

18. Consenso a nivel comunitario y nacional alcanzado yalianzas estratégicas establecidas para la consolidación dela paz y para el desarrollo humano sostenible

11 12.284.306 1.116.755

Estrategia 2005-2008 108 144.420.476 1.337.227

1.1.Mayor incorporación de los principios de desarrollohumano en el debate y en las prácticas políticas nacionales

27 19.737.474 731.018

2.1.Mayor grado de conocimiento y ejercicio del derechoa la no discriminación

5 3.481.756 696.351

3.1. El sistema de justicia y seguridad democrática cuentacon mayores capacidades de conducción estratégica y conrecursos humanos fortalecidos en capacidades técnicas,operativas y de coordinación

13 11.090.552 853.119

3.2. El proceso de reforma y modernización del Estado haavanzado en conformidad con las prioridades nacionales

16 51.073.070 3.192.067

4.1.Mayor transparencia y eficiencia en la administraciónde los servicios básicos

32 37.193.644 1.162.301

5.1. Ejercicio del derecho de ciudadanía fortalecido en losorganismos de representación y en los espacios dediálogo y concertación

7 11.494.940 1.642.134

5.2.Mayor grado de continuidad y coherencia en la aplica-ción de las políticas y la ejecución de los compromisosderivados de los Acuerdos de Paz

8 10.349.039 1.293.630

Fuente: Elaboración de la evaluación de datos PNUD

A N E XO B . I N F O R M A C I O N E S S O B R E E L P N U D Y L A O F I C I N A P N U D 2 0 0 1 - 2 0 0 8 6 7

Tabla B.2 Presupuesto y número de proyectos en ejecución directa (DEX) y ejecutadospor contrapartes nacionales públicos (NEX) o privados (ONG) o regionales (REX) durantelos dos ciclos de programación

Fuente: Elaboración de la evaluación de datos PNUD

PRESUPUESTO (US$)

Área 2001-2004 2005-2008

DEX NEX Total DEX NEX NGO REX Total

Gobernabilidaddemocrática

17.111.259 223.416.081 240.527.340 5.854.907 43.664.597 49.519.503

Prevención yRecuperación de crisis

8.336.530 33.697.647 42.034.177 17.945.430 10.187.162 8.192.409 36.325.001

Reducción de lapobreza

5.067.164 65.000.503 70.067.666 1.168.957 40.764.157 4.092.102 500.000 46.525.216

Energía y MedioAmbiente

134.140 3.525.943 3.660.083 543.639 1.527.033 9.980.084 12.050.756

Total general 30.649.092 325.640.173 356.289.265 24.969.293 95.159.555 13.811.544 10.480.084 144.420.476

NÚMERO DE PROYECTOS

Gobernabilidaddemocrática

19 28 47 6 28 34

Prevención yRecuperación de crisis

3 7 10 19 9 16 44

Reducción de lapobreza

4 10 14 1 12 5 1 19

Energía y MedioAmbiente

1 6 7 7 3 1 11

Total general 27 51 78 26 56 24 2 108

A N E XO B . I N F O R M A C I O N E S S O B R E E L P N U D Y L A O F I C I N A P N U D 2 0 0 1 - 2 0 0 86 8

Calidad de losprogramas

Satisfaccióndel cliente

Eficiencia interna Capacitación yDesarrollo

Recursos financieros

� Objetivosanualesalcanzados

� Ratio degasto delprogramadentro delas áreasprincipalesde desarrollo

� Satisfaccióndel gobierno

� SatisfacciónONU, IFI,donantes yotros actores

� Sitio web estáactualizadoy refleja lasprioridadesclave del PNUD

� Implementación de las recomendacionesde Auditorías

� Ratio de eficiencia en la gestión

� Calidad de los datos financieros

� Balance de género en los puestos profesionales

� Programas conjuntos

� Percepción del personal

� NEX Gestión de Auditorías

� Proyectos principales gestionados ymonitoreados por Atlas

� (Normas Mínimas Operativas de Seguridad)conformidad de las operaciones del PNUD

� Participaciónen la Red deConocimiento

� Conocimientocompartidoentre oficinasde país

� Participación enPrograma deCapacitación

� Costo recuperadode los gastoscompartidos delPrograma país

� Costo recuperado defondos de fideicomisoy gastos compartidosde terceras partes

� Gastos de Programa.

� Recursos complemen-tarios movilizados

Tabla B.4 Criterios del Cuadro de Mando Integral del PNUD (2007)

Evento externo Efectos en el país

El sorprendente resultado negativo de una consultapopular en mayo de 1999, con menos del 25% departicipación de los votantes (la consulta proponía casi50 cambios a la Constitución de la República en favorde una mayor equidad para los indígenas)

� Decepción y efecto desmovilizador en laimplementación de los Acuerdos de Paz

� Necesidad de fortalecer la participación de lasociedad civil

En el año 2001, Guatemala se adhirió a la declaraciónsobre el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM), sin elaborar, sin embargo, una estrategia dereducción de la pobreza en el país

� Competencia por la dinámica de una agendainternacional de desarrollo

� Reducción de la pobreza como nuevo marcoestratégico internacional de desarrollo

El fuerte descenso desde 1998 hasta 2002 de los preciosdel café de baja altura exportado por Guatemala– de unmáximo de 145 centavos de US$ por libra a 30 centavos,por la creciente sobreoferta existente a nivel internacio-nal, tuvo efectos devastadores entre decenas de milesde pequeños productores y jornaleros indígenas,ocasionando también una crisis en el sistema de lascooperativas de café, que desde los años 1960 contri-buyó a levantar este cultivo como uno de los mayoresproductos de exportación del país

� Aumento de la pobreza

� Expulsión/migración hacia los EE.UU.

� Pérdida de credibilidad del sistema cooperativo

En septiembre del 2005, la tormenta Stan aumentó laatención a la exposición a fenómenos naturales destruc-tivos, poniendo en evidencia la falta de capacidad dereacción por parte del Estado a tales fenómenos

� Concienciación sobre la crisis y la necesidad detomar medidas preventivas y aumentar lacapacidad de reacción.

Tabla B.3 Ejemplos de eventos externos que impactaron en la planificación del PNUD

Fuente: elaboración EDR

A N E XO B . I N F O R M A C I O N E S S O B R E E L P N U D Y L A O F I C I N A P N U D 2 0 0 1 - 2 0 0 8 6 9

Gráfico B.1 Organigrama de la Oficina del PNUD - Guatemala

OficialdeProgramaFTANOC

OficialdeProgramaSC

NOB

OficialdeProgramaSC

NOB

Oficial

dePro

gra

maSC

NOC

OficialdeProgramaFTANOB

OficialdeProgramaSC

NOB

OficialdeProgramaSC

NOB

OficialdeProgramaFTANOC

Energía y MedioAmbiente

Prevención yRecuperaciónde la Crisis

GobernabilidadDemocrática

Reducción dela Pobreza

GerenteFinanciero

GerenteAdministrativo

Gerente deRRHH

Analista deAcquisicionesFRA (NOB)

PSU FTA(NOA)

AdministradorRedes y Com.SC (G7)

DIGAP

PASOC

DiálogoMultipartidario

Asociado de Informacióny Comunicación (G6)

Oficial de Monitoreo yEvaluación SC (NOB)

Gerente deOperacionesFTA (NOC)

GerenciaFinanciera

GerenciaAdministrativa

Gerencia deRRHH

Adquisiciónde Bienesy Servicios

Información yTecnología

COORDINADOR RESIDENTEREPRESENTANTE PRESIDENTE

PNUDFTA Internacional

DIRECTORA DE PAÍS ADJUNTAFTA Internacional

Asociada EjectutivaRR/RC

Asistente DP SC (GS 5)

Asesores

INDH

DIRECTOR DE PAÍSFTA Internacional

Asesor Nacional en Desastres(OCHA) SC NO

Oficial de Programas AC NOV

Puestos financiados conpresupuesto CORE 2300

Puestos financiados conpresupuesto XB 11300

Puestos financiados por fuentesajenas a PNUD GUA (JPO)

Fuente: PNUD

A N E XO C . M U E S T R A D E P R OY E C TO S S E L E C T I O N A DO S P O R L A A D R G UAT EM A L A 7 1

Anexo C

MUESTRADEPROYECTOSSELECTIONADOSPOR LA ADR GUATEMALA

Proyectos sin cursiva ni * = Estudio de Gabinetede la documentación

Proyectos en cursiva = Estudio de Gabinete yentrevistas con socios y usuarios en la capital

Proyectos en cursiva y * = Estudio de Gabinete yentrevistas con socios y usuarios en la capital yentrevistas sobre el terreno

GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

� PRONACOM

� SIAF

� OBSERVATORIO DE AGUA YSANEAMIENTO

� CATASTRO*

� DESARROLLO METROPOLITANO

� FORTALECIMIENTO DE LOSCONSEJOS DE DESARROLLO

� FORTALECIMIENTO INSTITUCIONALDE LA SECRETARIA DE ASUNTOSAGRARIOS

� PRODDAL

� PROGRAMA DE ALIANZAS CON LASSOCIEDAD CIVIL-PASOC I*

� MECOVI GUATEMALA

PREVENCIÓNDE CRISISY RECUPERACIÓN

� DIGAP*

� APOYO A LA IMPLEMENTACIONDEL PROGRAMA NACIONAL DERESARCIMIENTO

� FORTALECIMIENTOINSTITUCIONAL DEMI

� RIESGOS Y DESARROLLO

� FORTALECIMIENTO A LA POLICIANACIONAL CIVIL FASE III

� MEJORA DE CAPACIDADES DELGOBIERNO EN EL PROCESO DERECONSTRUCCION

� SEGURIDAD CIUDADANA YPREVENCION DE LA VIOLENCIA

� PROGRAMA DE RESPUESTA YREHABILITACION POSTORMENTASTAN

� PROHABITAT *

� UNIDAD DE ANÁLISIS Y PROP.ESTRATÉGICA PARA ELACOMPAÑANMIENTO DE LOSACUERDOS DE PAZ

� CIMENTANDO EL DESARROLLOSOBRE LA BASE DE LA PAZ

� RECUPERACION DEL ARCHIVOHISTORICO DE LA POLICIANACIONAL

REDUCCIÓN DE LA POBREZA

� INFORME DE DESARROLLO HUMANO

� PREVENCION Y CONTROL DEL SIDA

� METAS DEL MILENIO

� PRODEL EN HUEHUETENANGOY QUICHÉ

� PROGRAMADEEMPODERAMIENTOECONÓMICO DE LAS MUJERES

� DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA*

� PROYECTO MULTIPLICADOR DEEDUCACIÓN BILINGÜE

� SISTEMA DE PREVENCIÓN DEINCENDIOS FORESTALES

MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA

� MANEJO SOSTENIBLE DE RECURSOSNATURALES ORIENTE

� PARQUES REGIONALES MUNICIPALES*

CRITERIOS PROGRAMÁTICOS (TOR)Y SUBCRITERIOS ADR

EFICACIA

Subcriterios ADR

� Propuesta de métodos / enfoques� Fortalecimiento institucional� Produce / promueve cambios en el compor-

tamiento de los socios� Crea / promueve conocimiento / informa-

ción /formación de agendas públicas� Efecto potencial (o real) en resolución de

problemas

EFICIENCIA

Subcriterios ADR

Programática� Capacitación en la administración de los

proyectos� Agilidad /flexibilidad� Mayores recursos� Credibilidad institucional. Neutralidad� Burocracia� Transferencia de bienes� Cascadas de subcontratacionesDe la Oficina� Organización / Organigrama� Definición de Programas, Monitoreo y

Evaluación� Ejecución de los proyectos (respecto a los

cronogramas)� Manejo de recursos (nivel de ejecución)� Cuadro de mando integral del PNUD

SOSTENIBILIDAD

Subcriterios ADR

� Política� Institucional

� Recursos

� Estrategia de salida

CRITERIOS ESTRATÉGICOS (TOR)Y SUBCRITERIOS ADR

PERTINENCIA

Subcriterios ADR

� Tema

� Articulación

� Conocimiento

� Socios

� Visión estratégica

CAPACIDAD DE RESPUESTA

Subcriterios ADR

� Procesos de largo plazo

� Procesos coyunturales

� Recursos (disponibilidad y movilización)

EQUIDAD

Subcriterios ADR

� Género

� Pueblos indígenas

� Focalización geográfica

ASOCIATIVIDAD

Subcriterios ADR

� Mandato y socios

� Armonización de la ayuda de las agencias

� Coordinacion interagencial

� Diálogo Político

� Colaboración con el sector privado

A N E X O D . C R I T E R I O S Y S U B C R I T E R I O S D E E V A L U A C I Ó N 7 3

Anexo D

CRITERIOS Y SUBCRITERIOSDE EVALUACIÓN

A N E X O E . C O M P R O M I S O S P E N D I E N T E S D E L O S A C U E R D O S D E PA Z 7 5

ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS

EDUCACIÓN

� Incremento del gasto público respecto a loejecutado en 1995 en un 50%

� Incorporación total de la población enedad escolar

� Incremento significativo de la cobertura eneducación bilingüe

SALUD

� Incremento del gasto público respecto a loejecutado en 1995 en un 50%

� Fortalecimiento de la salud preventiva yreducción de los porcentajes de mortalidadinfantil y materna

� Establecer mecanismos encaminados a ladescentralización y desconcentración quegaranticen la participación de las comunida-des en la promoción de la salud

� Mejorar la eficiencia y la calidad del gastoen salud

VIVIENDA

� Asignar como mínimo el 1,5% de losingresos tributarios al gasto en vivienda

TIERRA Y DESARROLLO RURAL

� Aprobación de la Ley de Desarrollo Ruralpor parte del Congreso

� Creación de los Tribunales Agrarios

� Programa de proyectos productivos

� Completar el proceso de levantamiento deinformación catastral

POLÍTICA FISCAL

� Convocar a un Pacto Fiscal para consolidaruna política fiscal y medidas concretas quepermitan alcanzar las metas establecidas enlos Acuerdos de Paz y completar procesospendientes establecidos en el Pacto Fiscal delaño 2000

� Emprender las acciones correspondientespara asegurar el incremento del 50% de lacarga tributaria respecto a la de 1995

SEGURIDAD Y DEFENSA

� Aprobar una serie de Leyes (Orden Público,Ley Marco de Seguridad, la de Armas yMuniciones, Ley de Empresas Privadasde Seguridad, Reforma a la Ley Constitutivadel Ejército, Ley Marco de Inteligencia,Ley de Habeas Data, Ley de Libre Acceso ala Información)

� Transferencia del Registro de Armas alMinisterio de Gobernación

� Reforma de la Policía Nacional Civil (PNC)

� Fortalecer las funciones de supervisión de losgobernadores en seguridad ciudadana a niveldepartamental

� Creación de canales de comunicación entrelos municipios, la PNC y la población paramonitorear la labor policial

AGENDA LEGISLATIVA

� Aprobar las Reformas Constitucionalescontenidas en los Acuerdos de Paz

� Ratificación del Estatuto de Roma (CortePenal Internacional)

Anexo E

COMPROMISOS PENDIENTESDE LOS ACUERDOS DE PAZ

A N E X O E . C O M P R O M I S O S P E N D I E N T E S D E L O S A C U E R D O S D E PA Z7 6

DERECHOS HUMANOS Y JUSTICIA

� Desarrollar normas legales para el reconoci-miento del poder de los pueblos indígenas enel manejo de sus asuntos internos de acuerdocon sus normas consuetudinarias

� Creación de la carrera para los integrantes delMinisterio Público

� Poner en estado operativo la Comisión Inter-nacional contra la Impunidad en Guatemala

� Regularizar y consolidar la coordinación de lasinstituciones de Justicia y Seguridad Pública

� Revisar y ampliar el número de jueces eintérpretes en el sistema judicial

� Funcionamiento pleno del Instituto Nacionalde Ciencias Forenses

� Reforma a diversas Leyes: Amparo,Organismo Judicial, Inquilinato, TitulaciónSupletoria, Código Procesal Penal, CódigoProcesal Civil y Mercantil, Código Penal,Ley de Notariado

SITUACIÓN DE LA MUJER

� Aprobación de Leyes: para regular el trabajodoméstico y combatir el acoso sexual

� Espacios de participación política yeconómica de la mujer sobre las bases de laigualdad, incluidos la adjudicación detierras, el acceso al crédito y otros recursosproductivos y tecnológicos, la capacitaciónlaboral, la vivienda y el reconocimiento delas mujeres como trabajadoras agrícolas(valoración, remuneración)

� Divulgar y cumplir la Convención sobre laEliminación de todas las formas deDiscriminación contra la Mujer, incluida laeducación

� Implementar programas nacionales desalud integral

PUEBLOS INDÍGENAS YAUTORIDADES LOCALES

� Revisión de la legislación para eliminar y/omodificar las normas que resulten discrimi-natorias para los pueblos indígenas (incluidosel acoso sexual, la Ley de IdiomasNacionales, la Ley para la definición delugares sagrados, la Ley del PatrimonioCultural de la Nación y la Ley deRadiocomunicaciones)

� Profundizar la disposición sobre el derecho ala promoción, respeto y uso del traje indígenaen los establecimientos privados y públicos

� Implementación de la Universidad Maya

� Socializar e implementar el Derecho Indígenao Derecho Maya

� Revisar y ampliar el número de jueces eintérpretes en el sistema judicial comoparte de la garantía del debido proceso, eimplementar una carrera judicial paraprofesionales indígenas

� Regularización, legalización y adquisición detierras para el desarrollo de las comunidadesindígenas por parte del Fondo de Tierras

� Garantizar la continuidad del Sistema deConsejos de Desarrollo (nacional, departa-mental, municipal y comunitario)

� Promover la capacitación de funcionariosmunicipales y departamentales sobre Auditoríasocial, y la formación de comisiones deAuditoría Social en los consejos respectivos

RECONCILIACIÓN

� Fortalecimiento institucional del ProgramaNacional de Resarcimiento y aprobación desu Ley

� Aprobar la Ley de Desapariciones Forzadas

A N E X O E . C O M P R O M I S O S P E N D I E N T E S D E L O S A C U E R D O S D E PA Z 7 7

REFORMA DEL ESTADO

� Aprobar la Ley de Servicio Civil delOrganismo Ejecutivo para profesionalizar elservicio público y la gestión pública

INSTITUCIONALIDAD DE LA PAZ

� Integrar las instancias complementarias a laComisión de Acompañamiento de losAcuerdos de Paz

� Ratificar y ampliar el funcionamiento deComisiones (Incorporación de la URNGa la Legalidad, Consultiva de ReformaEducativa, Paritaria de Tierras)

ASPECTOS PENDIENTES DECARÁCTER TEMPORAL

� Renovar la vigencia legal de la ComisiónTemporal de Seguimiento al Acuerdo deBases para la Incorporación de la URNG ala legalidad

� Concluir los casos de adjudicación de tierrasy finalizar la negociación de las condicionesde pago de las fincas adquiridas por losincorporados en 1998

� Concluir la construcción de las unidades devivienda ya aprobadas y calificar las solicitu-des pendientes

� El Ministerio de Salud pública debe ampliarsu cobertura y mejorar la calidad de losservicios en las áreas de asentamiento de losdesmovilizados y desarraigados, en particularen: servicios de salud, agua y saneamientobásico, infraestructura y equipamiento mínimo,y fortalecimiento de la gestión del distritomunicipal de salud

� Reconocimiento de los estudios formales einformales de los Promotores de Saludy Comadronas

� Establecer los mecanismos de seguimiento alas personas con discapacidad del ConflictoArmado interno

� Continuar con el proceso de exhumaciones,con el objetivo de esclarecer el paradero delos excombatientes fallecidos durante elconflicto armado

� Ratificación administrativa al proyecto “Apoyoal Desarrollo Para la Incorporación Sostenible”

Fuente: Elaboración de la evaluación

A N E X O F . P E R S O N A S E N T R E V I S T A D A S 7 9

PERSONAS ENTREVISTADAS

PNUD GUATEMALA

Beat Rohr, Subdirector regional de RBLAC(RR del PNUD Guatemala 2006-2008)

René Mauricio Valdés, RR/RC.

Xavier Michon, Director de País

Chisa Mikami, Directora de País Adjunta

Juan Pablo Corlazzoli, Director de País delPNUD Guatemala 2002-2005

Bárbara Pesce-Monteiro, Directora de País,Colombia (RR Adjunta del PNUDGuatemala 2004-2007)

Ricardo Stein, Asesor del Coordinador Residente

Fernando Masaya, Oficial de Programa

Catalina Soberanis, Oficial Política,PNUD Guatemala

Miguel Ángel Balcárcel, Director de Proyecto

Ana Garita, Asesora Política, CICIG

Julio Martínez, Oficial de Programa, CPR

Claudia de Saravia, Oficial de Programa,Gobernabilidad

Tatiana Paz Lenus, Oficial Técnico, INDH

Linda Asturias, Coordinadora del ProgramaINDH

Edelberto Torres, INDH

Christina Elich, Oficial de Programa, CPR

Ana Lucía Orozco, Oficial de Programa,Energía y Medio Ambiente

Sergio Pivaral, Coordinador PASOC

Rodolfo Cardona, Oficial de Programa,Reducción de la Pobreza

Maria Fuentenebro, Oficial de Programa, CPR

Abelardo Quegoda, Oficial de Programa

Nely Herrera, Oficial de Monitoreo y Evaluación

Cecilia Skinner-Klée, Consultora Nacional

Luis Oliva, Recursos Humanos

Edgar Nájera, Financiero

Miriam Salguero de López, Administración

Claudia Franco, ABS

Jorge Farid Abed, Oficial de Comunicación yLogística, UNDSS

Esmeralda Miranda, Asistente de Programa

Leslie Santino, Asistente de Programa

Maribel Flores, Asistente de Programa

Gloria Estrada, Asistente de Programa, Energíay Medio Ambiente

Claudia E. Franco, Asistente de Programa, CPR

Melissa Mulongoy, Energía y Medio Ambiente

Silvia Mazzarelli, Monitoreo y Evaluación

Silvia Aragón, Asistente de Programa,Gobernabilidad

Klarisse Guessa, Asistente de Programa,Reducción de la Pobreza

UNDP NUEVA YORK

Saraswathi Menon, Directora, Oficina deEvaluación PNUD

Gert Rosenthal, Embajador, Misión PermanenteGuatemala, Naciones Unidas

Uitto Juha, Asesor de Evaluación, Oficina deEvaluación PNUD

Oscar García, Asesor de Evaluación, Oficina deEvaluación PNUD

Sergio Lenci, Especialista de Evaluación,Oficina de Evaluación PNUD

Vijayalashmi Vadivelu, Especialista deEvaluación, Oficina de Evaluación PNUD

Armando Martínez, Oficial de AsuntosPolíticos/Div. Asistencia Electoral

Anexo F

PERSONAS ENTREVISTADAS

A N E X O F . P E R S O N A S E N T R E V I S T A D A S8 0

Carmen Salgero, Especialista de Programa,BCPR América Latina y el Caribe

Nick Remple, Asesor Técnico Regional,FMAM, PNUD Oficina Regional enPanamá

Ana María Díaz, Encargada de País -Guatemala, PNUD-RBLAC

Carla Khammar, Evaluación, PNUD-RBLAC

UNDP PRO-HABITAT

Marcelo Ochoa, Coordinador

Rolando Dugal

Roberto Garrío

SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS

Adriano González-Regueral, RR UNICEF,Coordinador interino SNU.

Julián Duarte,Monitoreo y Evaluación, UNICEF

Dimitri De Gruben, ONUSIDA

Víctor Moscoso, UNESCO

Nadine Gasman, UNFPA

Joaquín Molina, OPS-OMS

Hilda Leal, OPS-OMS

Isabel Enríquez, OPS/OMS

Teresa Zapeta, UNIFEM

Ana Grace Cabrera, UNIFEM

Franklin Gregory,Coordinador de Programa,VNU

AUTORIDADES PÚBLICAS DE GUATEMALA

Patricia Orantes Thomas, Ex Secretariade SEGEPLAN

Eduardo Stein Barillas, Ex Vicepresidente de laRepública 2004- 2007

Ana de Méndez, Secretaría de Obras Socialesde la Esposa del Presidente

Harris Whitbeck, Ex Comisionado para laReforma, Modernización yDescentralización del Estado

Sergio Morales, Procurador de losDerechos Humanos

Juan Alberto Fuentes Knight, Ministro deFinanzas Públicas

Luis Alejandro Alejos, Director de CréditoPúblico, Ministerio de Finanzas

Karin Slowing, Secretaria de Planificación yProgramación de la Presidencia

Alfredo Trinidad Velásquez, Viceministro deRelaciones Exteriores, Ministerio deRelaciones Exteriores

Rafael Toledo, Secretario Técnico, Consejo deCooperación Internacional, Ministerio deRelaciones Exteriores

Lars Pira, Viceministro de Relaciones Exteriores

Julio Armando Martini Herrera, Embajador,Director General de RelacionesInternacionales Multilaterales y Económicas

Rafael Díaz Makepeace, Director deCooperación Internacional deSEGEPLAN, Presidencia de la Repúblicade Guatemala

Jorge Ruano Estrada, Secretario Privado,Vicepresidencia de la República

Alexander Trujillo, Director de ParticipaciónCiudadana y Consejos de Desarrollo,Secretaría de Coordinación Ejecutiva dela Presidencia

Otto Raúl de León Morales, Experto enMonitoreo y Evaluación, Programa deApoyo a la Reforma de la Justicia

Richard Aitkenhead, Ex Ministro de FinanzasPúblicas y Ex Comisionado para elSeguimiento del Plan de Gobierno

Rubén Morales, Viceministro de Integración yComercio Exterior, Ministerio de Economía

Álvaro Arzú, Alcalde Metropolitanode Guatemala

Ricardo Quiñónez, Vicealcalde Metropolitano

Jairo Flores, Subsecretario, Secretaría deCoordinación Ejecutiva de la Presidencia

Darwin Mendoza, Secretaría de CoordinaciónEjecutiva de la Presidencia-CoordinadoraNacional para la Reducción de Desastres(SCEP-CONRED)

Jaroslav Albúrez, Director de Protocolo,Congreso de la República de Guatemala

Francisco Jiménez Irungaray, Ministrode Gobernación

Héctor Nuila, Diputado por URNG-MAIZ.

Walter Félix, Diputado por URNG-MAIZ.

A N E X O F . P E R S O N A S E N T R E V I S T A D A S 8 1

Felix Ovidio Monzón, Diputado por UNE

Aníbal García, Diputado por Encuentropor Guatemala.

Otilia Lux, Diputada por Encuentro porGuatemala.

Alejandro Arévalo, Diputado por UNE.

Zully de Ríos, Diputada por el FRG.

COOPERACIÓN INTERNACIONAL

Harman Idema, Jefe de Misión Adjunto,Embajada Real de los Países Bajos

Björn Holmberg, Encargado de la Cooperación,Embajada Real de Suecia

Francisco Sancho-López, Coordinador General,Agencia Española de CooperaciónInternacional

Wayne Nilsestuen, Director de la AgenciaInternacional para el Desarrollo, USAID

Josefina Martínez, Economista, Oficina deEmpresa, Comercio y Ambiente, USAID

Carla Aguilar Stwolinsky, Asesora enDemocracia y Gobernabilidad, USAID

Liliana Gil Boiton, Especialista en Desarrollode Programas, USAID

Lars Vaagen, Embajador de Noruega

Idar Instefjord, Primer Secretario, EmbajadaReal de Noruega

Medarda Castro, Asesora, Embajada Realde Noruega

Kirstin Svendsen, Asesora, Embajada Realde Noruega

Fabrizio Feliciani, Asesor Principal, Programade Apoyo al Proceso de Paz y ConciliaciónNacional, GTZ

Hugo Us, Encargado de Desarrollo Rural yGénero, Banco Mundial

Diego González Marín, Agregado deCooperación, Delegación de la ComisiónEuropea en Guatemala

Alessandro Ferranti, Consejero, Embajadade Italia

Celesta Molina, Unidad Técnica Local,Cooperación Italiana

Harman Idema, Jefe de misión adjunto, Jefe deCooperación, Embajada de los Países Bajos

Álvaro Cubillas, Representante BancoInteramericano de Desarrollo, Guatemala

INSTITUCIONES DE INVESTIGACIÓNCIENTÍFICA

Claudio Ramírez, Instituto de Investigación dela Facultad de las Ciencias de la Salud,Universidad Rafael Landívar

Marcelo Arévalo, Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLACSO)

Edwin Castellanos, Director del Centro deEstudios Ambientales, Universidad del Vallede Guatemala

Sandino Asturias, Centro de Estudiosde Guatemala

Andrea Calvaruso, investigador, consultor yprofesor de universidad

TEMA: RECONCILIACIÓN YDERECHOS HUMANOS

Freddy Pecerelli, Fundación de AntropólogosForenses de Guatemala (FAFG)

José Suasnavar, Fundación de AntropólogosForenses de Guatemala (FAFG)

Mario Polanco, Grupo de Apoyo Mutuo (GAM)

Elizabeth Pedraza, Grupo Apoyo Mutuo (GAM)

Aura Elena Farfán, Asociación de Familiares deDetenidos y Desaparecidos de Guatemala(FAMDEGUA)

Judith Erazo, Equipo de Estudios Comunitariosy Acción Social (ECAP)

Helen Mack, Presidenta y Fundadora de laFundación Myrna Mack

Ruth del Valle, Presidenta de la ComisiónPresidencial de Derechos Humanos(COPREDEH)

Juan de Dios García, Director General de laAsociación para el Desarrollo Integral de lasVíctimas de la Violencia en las VerapacesMaya Achí (ADIVIMA)

Francisco Velásquez, Presidente de la MesaRegional Ixil, Santa Cruz del Quiché

Diego Gallego, Movimiento de desarraigadosorganizados para el Desarrollo Integral delNorte del Quiché (MOVDES)

Diego Rivera, Asociación de Movimiento deVíctimas para el Desarrollo Integral delNorte del Quiché (ASOMOVIDINC)

A N E X O F . P E R S O N A S E N T R E V I S T A D A S8 2

Jacinto Matonceto, Ixil, DIGAP

Francisco Velazco, DIGAP

Maria Rosario Raimundo, DIGAP

Virginia Searing, Hermanas de Cáritas,Santa Cruz del Quiché

FlorManzano,Directora de Utz Kaslemal,Quiché

Mujeres de la Coordinadora Nacional de Viudasde Guatemala (CONAVIGUA), Santa Cruzdel Quiché

Dilia Palacios, Asociación de Mujeres GarifunasGuatemaltecas (ASOMUGAGUA), DIGAP

Elizabeth Arzú, ASOMUGAGUA, DIGAP

Valentín Vicente López, Presidente de laAsociación de Desarrollo para laComunidad Desarraigada de Petén(ADECODEP)

Julián Vernon, Presidente de la Junta Directivade la Asociación para el Desarrollo IntegralComunidades Populares en Resistencia delPetén (ADI–CPR–P)

TEMA: TIERRAS Y CATASTRO

Alfonso de León, Secretario de Asuntos Agrarios

César Armando Bol, Coordinadora NacionalIndígena Campesina (CONIC)

Eddie Díaz, Gerente de Cooperación

Mariel Aguilar, Ex Secretaria de Asuntos Agrarios

Caril Alonso, Catastro

Carlos Cabrera

Marvin Turcios, Jefe de Àrea del Catastro,Morales, Izabal

José Rodolfo Axpuac, Catastro de Petén

TEMA: SOCIEDAD CIVIL

Manfredo Marroquín, Acción Ciudadana

Renzo Lautaro Rosal, Fundación Soros-Guatemala

Anabella Sibriani, Sector de las ONG ylos DDHH

Andrés Cabanas, Periodista y Coordinador deuna ONG Internacional

Hugo Cayzac, Consultor (ex asesor del PNUD).

TEMA: MUNICIPALIDAD

Lionel Figueredo, Coordinador, PRODEME

José Alejandro Arévalo, Partido Unionista

TEMA: SEGURIDAD

Arturo Matute, Encargado de Proyecto

Iván García, Encargado de Proyecto

Héctor Rosada, Experto

Leonardo Martínez, FORPOL

Francisco Velasco Marroquín, Director de laAsociación de Asentamientos Unidos delÁrea Ixil (ASAUNIXIL)

Mario Polanco, Director General, Grupo deApoyo Mutuo

Judith Erazo, Equipo de Estudios Comunitariosy de Acción Psicosocial (ECAP)

TEMA: DEMOCRACIA

Jorge Ruano Estrada, Secretario Privado de laVicepresidencia

Antonio Rosa, Sololá

TEMA: SALUD

Jorge López, OASIS (Organización de Apoyo auna Sexualidad Integral frente al Sida)

Verónica Molina, Fundación Fernando Iturbide

Javier Sánchez, Centro de Desarrollo Humano

Eduardo Secaira, ONG Vivamos Mejoren Sololá

TEMA: AVANCE DE LAS MUJERES

Gabriela Núñez, Ex Secretaria Presidencialde la Mujer

Martha Godínez, Sector de Mujeres

TEMA: DERECHOS HUMANOS

Frank La Rue, Ex Presidente de la ComisiónPresidencial de Derechos Humanos,Presidente del Instituto Centroamericanode Estudios para la Democracia Social

Mario Minera, Centro de Atención Legal enDDHH (CALDH)

Helen Mack, Presidenta y Fundadora de laFundación Myrna Mack

A N E X O F . P E R S O N A S E N T R E V I S T A D A S 8 3

Jorge Santos, Centro Internacional paraInvestigación de Derechos Humanos (CIIDH)

Mario Polanco, Grupo de Apoyo Mutuo (GAM)

Elizabeth Pedraza, Grupo de ApoyoMutuo (GAM)

TEMA: PUEBLOS INDÍGENAS

Teresa Zapeta, Ex Defensora de la Defensoríade la Mujer Indígena, actual consultorade UNIFEM

Francisco Cali, CITI, Director de DDHHy Pueblos Indígenas, Ministerio deRelaciones Exteriores

Margarita López Raquec, Migrantes yPueblos Indígenas, Ministerio deRelaciones Exteriores

Alvaro Pop, Organismo Indígena para laPlanificación del Desarrollo NALEB

Delfina Mux, Subsecretaria de Cooperaciónde Segeplan, Ex Secretaria de SeguridadAlimentaria y Nutricional, Ex Subsecretariade la Mujer

Rolando López, Coordinador de Ajchmol,Pasoc, Eje Racismo y Acceso a la Justiciade los Pueblos Indígenas

Gloria Bautista, Asociación de DesarrolloIntegral y consultoría marquense(ADICOMAR)

Juliana Fulajuj Hom, CoordinadoraAdministrativa, Asociación Centro deMujeres Comunicadoras Maya

Maximo Ba´Tiul, académico e investigador Maya

TEMA: AGUA

Elisa Colom, Recursos Hídricos, Segeplan

Jorge Mario Molina, Coordinador de AguaPotable y Saneamiento, Segeplan

TEMA: AMBIENTE

Yuri Mellini, Centro de Acción LegalAmbiental y Social (CALAS)

Magalí Rey Rosa, Organización Savia

Ismael García, Proyecto Jade

Juan José Méndez, Director de Proyecto,Parques Regionales

Kurt Schneider, Director de Programa,Helvetas Guatemala

TEMA: POBREZA

Ana de Méndez, Secretaría de Obras Socialesde la Esposa del Presidente (Mi FamiliaProgresa y Transferencias Condicionadas)

TEMA: EDUCACIÓN

René Linares, Director General de la DirecciónGeneral de Participación Comunitaria yServicios de Apoyo (DIGEPSA) y DirectorNacional de PRONADE

Regina Caffaro, PRONADE

Floridalma Meza, Ex Viceministra Técnicade Educación

TEMA: GESTIÓN DE RIESGOS

Eduardo Aguirre, Ex gerente de la Presidenciay Vicepresidencia

Flor de María, Bolaños, Directora del Centro deEstudios y Cooperación Internacional (CECI)

Rodolfo López, Fundación Solar

Angel Berna, Director del Proyecto Vivienda dela Fundación Guillermo Toriello.

Manuel Reanda Pablo,Alcalde de Santiago Atitlán

Carlos Alejandro Maldonado, SecretarioEjecutivo de la CONRED

Luís Francisco Ruiz, Director AdministrativoFinanciero, Coordinadora Nacional para laReducción de Desastres (CONRED)

Francisco Coché Pablo, Coordinador de laAsociación de Desarrollo Comunitario delCantón Panabaj ADECCAP

Bernarda Rojas Rodríguez, Representante legalde Cáritas Diocesana de San Marcos

RESPONSABILIDAD SECTOR PRIVADO

Guillermo Monroy, Centro para la Acción de laResponsabilidad Empresarial en Guatemala

Emanuel Seidner, Laboratorios Santa Fé S.A.(ex PRONACOM)

Eduardo Aguirre, Gerente de DesarrolloSostenible, Cementos Progreso S.A.

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1. INTRODUCTION

The Evaluation Office (EO) of the UnitedNations Development Program (UNDP)conducts country evaluations called Assessmentsof Development Results (ADRs) to capture anddemonstrate evaluative evidence of UNDP’scontributions to development results at thecountry level. ADRs are carried out within theoverall provisions contained in the UNDPEvaluation Policy.68 The overall goals of anADR are to:

� Provide substantive support to theAdministrator’s accountability function inreporting to the Executive Board

� Support greater UNDP accountability tonational stakeholders and partners in theprogram country

� Serve as a means of quality assurance forUNDP interventions at the country level

� Contribute to learning at corporate, regionaland country levels

In particular, EO plans to conduct an ADRin Guatemala during 2008. The ADR willcontribute to a new country program which willbe prepared by the concerned Country Officeand national stakeholders.

2. BACKGROUND

Guatemala, a country of more than 13 millioninhabitants, has been undergoing a process ofdemocratic transition with respect to the fulfill-ment of the Peace Agreements. The finalagreement was signed between the Governmentand the URNG under the auspices of UN inDecember of 1996 after more than 36 years of

armed conflict. The peace accords set out acomprehensive blueprint for political, social andeconomic reform, embracing the rights of themajority indigenous population; socioeconomicand land issues; demilitarisation; constitutionalreform; the legalisation of the URNG; a partialamnesty for crimes committed during theconflict; a formal ceasefire; and a timetable forimplementing the peace commitments.

The Human Development Index for Guatemalais 0.689, which gives the country a rank of 118thout of 177 countries with data, according tothe 2007 Human Development Report. 56%of the population lives in poverty and 16% inextreme poverty. Both the NHDI and theCountry Program identify exclusion as afundamental problem, which has threedimensions: economic exclusion, through lack ofparticipation; political and legal exclusion,through lack of representation, rights, and socialexclusion, as much from gender as ethnicity, inthe means in which the indigenous populationlives in poverty and in marginality.

In the Country Program 2001-2004, UNDP-Guatemala reinforce its objective “to support thefull implementation of the Peace Agreementsand to reduce social exclusion,” an objectiveshared with the other bodies of the UN Systemin the UNDAF. In the area of governance,UNDP launched projects in the judicial area,including citizen security, and the strengtheningof local organizations and consensus at thecommunity and national levels to consolidate thepeace and sustainable human development.

The goal of UNDP in Guatemala for its 2005-2008 programming cycle was to support thecountry in the peace consolidation process and to

Anexo G

TÉRMINOS DE REFERENCIADE LA EVALUACIÓN (INGLÉS)

68. http://www.undp.org/eo/documents/Evaluation-Policy.pdf

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strengthen the democracy as conditions for theachievements of the MDGs and human develop-ment. UNDP was expected to continueproviding quality policy advisory services, sharebest practices and support government efforts tobuild its capacity to address developmentchallenges related to poverty reduction and thefulfilment of the Peace Agreements.

UNDP Guatemala goals were to supportprograms in the areas of poverty reduction andthe achievement of the MDGs promoting abroad base inclusive economic growth;promoting sustainable local developmentprocesses. In the area of democratic governance itwas expected to support government’s efforts toeradicate all sorts of discrimination againstindigenous population, women and othervulnerable groups of population through theestablishment of inclusive public policies. UNDPin Guatemala worked strengthening state institu-tions for a full respect of human rights inaccordance to a democratic security policy.Finally, it was expected to broadening the accessof larger parts of the population to basic socialservices. While other UN agencies have a directmandate in this field, UNDP was concentrated incapacity development of government counter-parts and the development of social control andaccountability mechanisms.

The completion of the 2005-2008 CountryCooperation Framework in Guatemala presents anopportunity to evaluate the UNDP contributionsand short comings over the last program cycle andbefore. The findings will be used as inputs to the2009-2011 Country Program Document (CPD)within the context of the UNDAF.

3. OBJECTIVES, SCOPEAND METHODOLOGY

The objectives of the Guatemala ADR include:

� To provide an independent assessment of theprogress or lack of, towards the expectedoutcomes envisaged in the UNDP program-ming documents.Where appropriate, the ADRwill also highlight unexpected outcomes (positiveor negative) and missed opportunities

� To provide an analysis of how UNDP haspositioned itself to add value in response tonational needs and changes in the nationaldevelopment context;

� To present key findings, draw key lessons,and provide a set of clear and forward-looking options for the management to makeadjustments in the current strategy and nextCountry Program.

The ADR will review the UNDP experience inGuatemala and its contribution to the solution ofsocial, economic and political challenges. Theevaluation will cover the ongoing and previouscountry programs (2001-2004 and 2005-2008).Although it is likely that greater emphasis will beplaced on more recent interventions (due tobetter availability of data, etc.) efforts will bemade to examine the development andimplementation of UNDP’s programs since thestart of the period. The identification of existingevaluative evidence and potential constraintsoccur during the initial Scoping Mission (seeSection 4 for more details on the process).

The overall methodology will be consistent withthe ADR Guidelines prepared by the EO( January 2007). The evaluation will undertake acomprehensive review of the UNDP programportfolio and activities during the period underreview specifically examining UNDP’s contribu-tion to national development results across thecountries. It will assess key results, specificallyoutcomes – anticipated and unanticipated,positive and negative, intentional and unintentio-nal – and will cover UNDP assistance fundedfrom both core and non-core resources.

The evaluation has two main components, theanalysis of development outcomes and thestrategic positioning of UNDP.

DEVELOPMENT RESULTS

The assessment of the development outcomeswill entail a comprehensive review of the UNDPprogram portfolio of the previous and ongoingprogram cycles. This includes an assessmentof development results achieved and the contri-

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bution of UNDP in terms of key interventions;progress in achieving outcomes for the ongoingcountry program; factors influencing results(UNDP’s positioning and capacities, partnerships,policy support); and achievements/progress andcontribution of UNDP in practice areas (both inpolicy and advocacy); analysing the crosscuttinglinkages and their relationship to MDGs andUNDAF. The analysis of development resultswill identify challenges and strategies for futureinterventions.

Besides using the available information, theevaluation will document and analyze achieve-ments against intended outcomes and linkagesbetween activities, outputs and outcomes. Theevaluation will qualify UNDP’s contribution tooutcomes with a reasonable degree of plausibility.A core set of criteria related to the design,management and implementation of its interven-tions in the country:

� Effectiveness. Did UNDP programaccomplish its intended objectives andplanned results? What are the strengths andweaknesses of the program? What are theunexpected results it yielded? Should itcontinue in the same direction or should itsmain tenets be reviewed for the new cycle?

� Efficiency: How well did UNDP use itsresources (human and financial) in achievingits contribution? What could be done toensure a more efficient use of resources in thespecific country/sub-regional context?

� Sustainability: Is UNDP’s contributionsustainable? Are the development resultsachieved through UNDP contributionsustainable? Are the benefits of UNDPinterventions sustained and owned bynational stakeholders after the interventionis completed?

It should be noted that special efforts will bemade to examine UNDP’s contribution tocapacity development, knowledge managementand gender equality.

STRATEGIC POSITIONING

The evaluation will assess the strategic positio-ning of UNDP both from the perspective of

organisation and the development priorities inthe country. This will entails, i) a systematicanalysis of UNDP’s place and niche withinthe development and policy space in Guatemala;ii) the strategies used by UNDP Guatemalato strengthen the position of UNDP in thedevelopment space and create a position for theorganisation in the core practice areas; iii) fromthe perspective of the development results for thecountry the assessment will evaluate the policysupport and advocacy initiatives of UNDPprogram vis-à-vis other stakeholders. In addition,the evaluation will analyze a core set of criteriarelated to the strategic positioning of UNDP:

� Relevance of UNDP programs. Howrelevant are UNDP programs to the priorityneeds of the country? Did UNDP apply theright strategy within the specific political,economic and social context of the region?To what extent are long term developmentneeds likely to be met across the practiceareas? What were critical gaps in UNDP’sprogramming that

� Responsiveness:How did UNDP anticipateand respond to significant changes in thenational development context? How didUNDP respond to national long termdevelopment needs? What were the missedopportunities in UNDP programming?

� Equity: Did the programs and interventionsof UNDP lead to reduce vulnerabilities inthe country? Did UNDP intervention in anyway influence the existing inequities(exclusion/inclusion) in the society? Was theselection of geographical areas of interven-tion guided by need?

� Partnerships: How has UNDP leveragespartnerships within the UN system as well aswith national civil society and private sector?

The evaluation will also consider the influence ofadministrative constraints affecting the programand specifically UNDP’s contribution (includingissues related to the relevance and effectivenessof the Monitoring and Evaluation system).If during initial analysis these are consideredimportant they will be included in the scope ofthe evaluation.Within the context of partnerships

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with the UN system and overall UN coordina-tion, the specific issue of the development ofJoint Programs will be highlighted.

4. EVALUATION METHODSAND APPROACHES

DATA COLLECTION

In terms of data collection, the evaluation will usea multiple method approach that could includedesk reviews, workshops, group and individualinterviews (at both HQ and the CO),project/field visits and surveys. The appropriateset of methods would vary depending on countrycontext and the precise nature would be determi-ned during the Scoping Mission and detailed inan Inception Report69.

VALIDATION

The EvaluationTeam will use a variety of methodsto ensure that the data is valid, including triangu-lation. Precise methods of validation will bedetailed in the Inception Report.

STAKEHOLDER PARTICIPATION

A strong participatory approach, involving abroad range of stakeholders is encouraged. Theidentification of the stakeholders, includingGovernment representatives ofministries/agencies, civil society organizations,private sector representatives, UN Agencies,multilateral organizations, bilateral donors, andbeneficiaries will take place. To facilitate thisapproach all ADRs include a process of stakehol-der mapping that would include both UNDP’sdirect partners as well as stakeholders who do notwork directly with UNDP.

5. EVALUATION PROCESS

The ADR process will also follow the ADRGuidelines, according to which the process can bedivided in three phases, each including several steps.

PHASE 1: PREPARATION

� Desk review – Initially carried out by theEO (identification, collection and mapping

of relevant documentation and other data)and continued by the evaluation team.This will include general developmentrelated documentation related to thespecific country as well as a comprehensiveoverview of UNDP’s program over theperiod being examined.

� Stakeholder mapping – A basic mapping ofstakeholders relevant to the evaluation in thecountry carried out at the country level.These will include state and civil societystakeholders and go beyond UNDP’spartners. The mapping exercise will alsoindicate the relationships between differentsets of stakeholders.

� Inception Meetings – Interviews anddiscussions in UNDP HQ with the EO(process and methodology), the RBLAC(context and county program) as well as withother relevant bureaux, including Bureau forDevelopment Policy and the Bureau forCrisis Prevention and Recovery and others asappropriate including UN missions.

� Scoping mission – A mission to Guatemalain order to:

• Identify and collect further documentation

• Validate the mapping of the countryprograms

• Get key stakeholder perspectives on keyissues that should be examined

• Address logistical issues related to themain mission including timing

• Identify the appropriate set of datacollection and analysis methods

• Address management issues related to therest of the evaluation process includingdivision of labour among the teammembers.

• Ensure the CO and key stakeholdersunderstand the ADR objectives, methodo-logy and process

The Task Manager will accompany the TeamLeader on the mission.

69. The Scoping Mission and Inception Report are described in Section 5 on the evaluation process

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be necessary to incorporate some significantcomments into the final evaluation report (bythe Evaluation Team Leader.)

PHASE 3: FOLLOW-UP

� Management response: UNDP AssociateAdministrator will request relevant units(usually the relevant CO and RBLAC) toprepare a management response to the ADR.As a unit exercising oversight, the RegionalBureau will be responsible for monitoring andoverseeing the implementation of follow-upactions in the Evaluation Resource Centre.

� Communication: the ADR report and briefwill be widely distributed in both hard andelectronic versions. The evaluation report willbe made available to UNDP Executive Boardby the time of approving a new CountryProgram Document. It will be widely distri-buted in Guatemala and at UNDPheadquarters and copies will be sent toevaluation outfits of other internationalorganisations as well as to evaluationsocieties and research institutions in theregion. Furthermore, the evaluation reportand the management response will bepublished on the UNDP website70 and madeavailable to the public. Its availability shouldbe announced onUNDP and external networks.

6. MANAGEMENT ARRANGEMENTS

UNDP EO

The UNDP EO Task Manager will manage theevaluation and ensure coordination and liaisonwith RBLAC other concerned units at headquar-ters level and the Guatemala CO management.The EO will also contract a Research Assistantto facilitate the initial desk review and a ProgramAssistant to support logistical and administrativematters. The EO will meet all costs directlyrelated to the conduct of the ADR. These willinclude costs related to participation of the TeamLeader, international and national consultants, aswell as the preliminary research and the issuanceof the final ADR report. EO will also cover costs

� Inception Report: The development a shortinception report including the final evaluationdesign and plan, background to the evaluation,key evaluation questions, detailed methodology,information sources and instruments and planfor data collection, design for data analysis,and format for reporting.

PHASE 2: CONDUCTING ADR ANDDRAFTING EVALUATION REPORT

� Main ADR mission - the mission of twoweeks will be conducted by the independentEvaluation Team and will focus on datacollection and validation. An important partof this process will be an Entry Workshopwhere the ADR objectives, methods andprocess will be explained to stakeholders.The team will visit significant project/fieldsites as identified in the scoping mission.

� Analysis and reporting – the informationcollected will be analyzed in the draft ADRreport by the Evaluation Team within threeweeks after the departure of the team fromthe country.

� Review:The draft will be subject to (a) factualcorrections and views on interpretationby key clients (including the UNDP CO,Regional Bureau for Latin America and theCaribbean and government) (b) a technicalreview by the EO and (c) a review by externalexperts. The EO will prepare an audit trail toshow how these comments were taken in toaccount. The Team Leader in close coopera-tion with the EOTask Manager shall finalizethe ADR report based on these final reviews.

� Stakeholder meeting – A meeting with thekey national stakeholders will be organizedto present the results of the evaluation andexamine ways forward in Guatemala. Themain purpose of the meeting is to facilitategreater buy-in by national stakeholders intaking the lessons and recommendationsfrom the report forward and to strengthenthe national ownership of developmentprocess and the necessary accountability ofUNDP interventions at country level. It may

70. www.undp.org/eo/

A N E X O G . T É R M I N O S D E R E F E R E N C I A D E L A E V A L U A C I Ó N ( I N G L É S )9 0

of any stakeholder workshops as part of theevaluation.

THE EVALUATION TEAM

The team will be constituted of three members:

� Consultant Team Leader, with overallresponsibility for providing guidance andleadership, and in coordinating the draft andfinal report;

� Consultant Team Specialist, who will providethe expertise in the core subject areas of theevaluation, and be responsible for draftingkey parts of the report;

� National Consultant, who will undertakedata collection and analyses at the country-level, as well as support the work of themissions;

The Team Leader must have a demonstratedcapacity in strategic thinking and policy adviceand in the evaluation of complex programs in thefield. All team members should have in-depthknowledge of development issues in Guatemala.

The evaluation team will be supported by aResearch Assistant based in the EvaluationOffice in New York. The Task Manager of theEvaluation Office will support the team indesigning the evaluation, will participate in thescoping mission and provide ongoing feedbackfor quality assurance during the preparation ofthe inception report and the final report.Depending on the needs the EO Task Managermight participate to the main mission too.

The evaluation team will orient its work byUnited Nations Evaluation Group (UNEG)norms and standards for evaluation and willadhere to the ethical Code of Conduct71.

THE GUATEMALA CO

The CO will take a lead role in organizingdialogue and stakeholder meetings on thefindings and recommendations, support theevaluation team in liaison with the key partners,

and make available to the team all necessaryinformation regarding UNDP’s activities in thecountry. The office will also be requested toprovide additional logistical support to theevaluation team as required. The CO will contri-bute support in kind (for example office space forthe Evaluation Team) but the EO will cover localtransportation costs.

7. EXPECTED OUTPUTS

The expected outputs from the EvaluationTeam are:

� An inception report (maximum 20 pages)

� A comprehensive final report on theGuatemala Assessment of DevelopmentResults (maximum 50 pages plus annexes)

� A two-page evaluation brief

� A presentation for the StakeholderWorkshop

The final report of the ADR to be produced by theEvaluation Team will follow the following format:

� Chapter 1: Introduction

� Chapter 2: Country Context

� Chapter 3: The UN and UNDP inthe Country

� Chapter 4: UNDP’s Contribution toNational Development Results

� Chapter 5: Strategic Positioning of theUNDP Country Program

� Chapter 6: Conclusions, Lessons andRecommendations

Detailed outlines for the Inception Report, mainADR report and evaluation brief will be providedto the evaluation team by the Task Manager.

The drafts and final version of the ADR reportwill be provided in Spanish. The publisheddocument will also be translated in to English.

71. The UN Evaluation Group Guidelines (UNEG) “Norms for Evaluation in the UN System” and “Standards for Evaluationin the UN System” (April 2005)

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Baastel, Global,.Finland. Apoyo a la Educación,Capacitación e Investigación en DerechosHumanos en Centroamérica, Informe Final.Junio 2006

Bain, Jannicke, NORAD; Kristin Svendsen,Kristin. Repaso del Proyecto Fortalecimientoal Instituto de Defensa Pública Penal.Mayo 2004

Banco Mundial. Estrategia del País.Febrero 2007

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PNUD. PRODOC Apoyo al DesarrolloIntegral de la Dirección General deRegulación, Vigilancia y Control deSalud. 2005

PNUD. PRODOC Proyecto Apoyo a laExtensión de Cobertura Educativa delMinisterio de Educación. 2006

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