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ACCIONES COLECTIVAS PARA REDUCIRLA CORRUPCIN EN ARGENTINA
LMITES Y OPORTUNIDADES
Proyecto
Towards a Culture of Anti-Corruption Compliance in Argentina:Reorienting Incentives through Collective Action
[Hacia una cultura de cumplimiento anticorrupcin:reorientando los incentivos a travs de la accin colectiva]
Equipo de Trabajo:
Sergio Berenzstein
Martn BhmerAberto FhrigGuillermo JorgeEzequiel Nino
Asistentes:
Ana Bovino
Celeste Braga BeatoveDalila BrostoCatherine GreeneMara de la Paz Herrera
Cecilia A. Kralj
Malena Moreno HueyoNatalia TorresLuis Villanueva
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Diseo grfco
mono | Diego Grinbaum
Este documento fue elaborado en el marco del proyecto Towards a Culture of Anti-CorruptionCompliance in Argentina: Reorienting Incentives Through Collective Action por el Programa deControl de Corrupcin del Departamento de Derecho de la Universidad de San Andrs, la AsociacinCivil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para laEquidad y el Crecimiento (CIPPEC). El objetivo del proyecto es aumentar el conocimiento disponiblesobre los incentivos institucionales, polticos y empresariales que contribuyen a la regularidadde ciertas prcticas corruptas, el costo de dichas prcticas y los mecanismos que pueden inducira los actores hacia reformas en nuestro pas. Las opiniones de este documento son de exclusiva
responsabilidad de los autores. El proyecto es nanciado por la Siemens Integrity Initiative.
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1. Presentacin
2. Iniciativasdeaccincolectivaparareducirlacorrupcin
2.1. Estndares industriales globales
2.2. Pactos de integridad
2.3. Iniciativasorientadasacrearcondicionesmnimasdeconfanza
3. AccincolectivaycorrupcinenArgentina
4. Losmbitosdetrabajodelproyecto
4.1.Oportunidadesdecorrupcinenelfnanciamiento
de la actividad poltica
4.1.1. Las relaciones entre el mercado, el Estado y la poltica
4.1.2. La estructura de incentivos del marco regulatorio
4.1.3. Preguntas relevantes para el diagnstico
4.2. Compras pblicas en el mercado de medicamento 4.2.1. La estructura de competencia imperfecta del mercado
de medicamentos y los actores involucrados
4.2.2. El marco regultorio para las compras pblicas de medicamentos
4.2.3. Preguntas relevantes para el diagnstico
4.3. Riesgos para las personas jurdicas de participar
en hechos de corrupcin
4.3.1. La responsabilidad de las personas jurdicas
4.3.1.1. Responsabilidad penal
4.3.1.2. Responsabilidad administrativa
4.3.2. Remedios para las victimas e incentivos para los denunciantes
4.3.3. Preguntas relevantes para el diagnstico
4.4. El rol de los intermediarios profesionales
4.4.1. La prctica de la abogaca y el Estndar tico Bsico (EEB)
4.4.2. Normas que regulan el ejercicio profesional
4.4.3. Preguntas relevantes para el diagnstico
5. Conclusiones
6. ReferenciasBibliogrcas
ndice
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Este documento delinea el plan de trabajo del
proyecto Towards a Culture of Anti-Corrup-
tion Compliance in Argentina: Reorienting
Incentives Through Collective Action, [Hacia
una cultura de cumplimiento anti-Corrupcin:
reorientando los incentivos a travs de la ac-
cin colectiva] que, con el apoyo de la Sie-
mens Integrity Initiative, desarrollan el Pro-
grama de Control de Corrupcin del Depar-
tamento de Derecho de la Universidad de San
Andrs (UDESA), Sergio Berensztein (UTDT
y Poliarquia Consultores), la Asociacin Civil
por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro
para la Implementacin de Polticas Pblicas
para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
El proyecto ha sido seleccionado luego deun proceso competitivo llevado a cabo entre enero ydiciembre de 200. De las ms de 300 propuestas pre-sentadas en todo el mundo, han sido seleccionadas 38,de las cuales solo 3 conciernen a pases de Amrica La-tina. Los detalles del proceso y de la iniciativa estndisponibles en http://www.siemens.com/sustainability/en/compliance/collective_action/integrity_initiative.php ltima vez visitada 26 de abril de 20). La pro- puesta del proyecto, en http://www.udesa.edu.ar/Uni-
dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion.
El proyecto se dirige a reducir oportunidades
de corrupcin a travs de la generacin de ac-
ciones colectivas -pblicas, pblico-privadas
o privadas- en cuatro mbitos especcos so-
bre los cuales nos proponemos inuir coordi-
nadamente. Dos de ellos se reeren a espacios
con intensos intercambios pblico-privados:
1. El nanciamiento de la actividad poltica
2. Las compras y contrataciones pbli-
cas en el mercado de medicamentos y
equipamiento mdico.
En ambos casos, nuestro esfuerzo consisti-
r en echar luz sobre algunas oportunidades
de corrupcin que dan lugar a prcticas que
ocurren con regularidad en estos mbitos, de-linear la estructura de incentivos que permite
canalizarlas, compararla con la que prevn las
instituciones formales que tales prcticas inhi-
ben y encontrar lneas de trabajo que permitan
discutir, con los interesados, opciones de ac-
cin colectiva para reducir la brecha entre am-
bas. En el caso de las compras y contratacio-
nes pblicas, dada la multiplicidad de lgicas,
1.Presentacin
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actores y marcos regulatorios que operan en
cada mercado, hemos decidido concentrarnos
en el de los medicamentos y el equipamiento
mdico, tanto por la relevancia que tienen las
polticas de salud, como por las reformas que
se discuten a partir de los escndalos recientes
en el rea.
Los dos restantes espacios sobre los que tra-
bajaremos se concentran en el rol de determi-
nados actores que podran contribuir con la
reduccin de las prcticas en las que concen-traremos nuestra atencin. Ellos son:
3. Las sociedades comerciales
4. Los profesionales que estructuran, in-
termedian y controlan transacciones
abogados, contadores, auditores en
relacin al rol que podran cumplir en
la prevencin y deteccin de algunas
de estas prcticas.Tambin aqu nos interesa comprender la in-
terface formal/informal y proponer estructuras
de incentivos que permitan obtener resultados
que se acerquen ms al ideal que proponen
las instituciones formales. En relacin con las
empresas, nos interesa explorar por un lado,
los incentivos que actan a la hora de decidir
participar en esquemas corruptos en determi-
nados mercados y contextos sin dudas, aun-
que no exclusivamente, los vinculados a la
nanciacin de la poltica y a las compras y
contrataciones pblicas de medicamentos- y
los modos de resolucin de conictos infor-
males que se utilizan con regularidad cuando
los acuerdos venales no funcionan para algu-
na de las partes. En paralelo, estudiaremos el
diseo y funcionamiento prctico de los reg-
menes jurdicos que estructuran los contratos
pblicos, y cmo operan los sistemas de atri-
bucin de responsabilidad por participar en
episodios de corrupcin pblica, tanto frente
al Estado penal o administrativo- como frente
a sus accionistas, competidores, trabajadores,
consumidores o ciudadanos afectados por la
conducta deshonesta. Aunque una mirada su-
percial a lo que ocurre en nuestros tribunales
sugiere que estos temas no se discuten en la
justicia, intuimos que el aparato jurdico y re-gulatorio transnacional generado en la ltima
dcada a nivel global para reducir la corrup-
cin ha comenzado a impactar sobre viejas
prcticas. Utilizaremos un esquema similar en
relacin con los profesionales intermediarios,
cuyo rol en el asesoramiento de clientes que
incurren en transacciones corruptas tambin
ha variado notablemente en los ltimos aos.Efectivamente, el espiral regulatorio trans-
nacional ha revitalizado discusiones sobre el
rol de estos profesionales en las democracias
constitucionales, asignndoles funciones de
deteccin cuyo incumplimiento genera res-
ponsabilidades legales.
Nuestro plan de trabajo est estructurado en
dos etapas. La primera -marzo 20/abril
202- est orientada a comprender, producir
y difundir conocimiento sobre la estructura
de incentivos que permite la regularidad de
prcticas corruptas en los mbitos de traba-
jo seleccionados, y a identicar a los actores
claves que podran participar en procesos de
accin colectiva dirigidos a modicar tales in-
centivos. Los diagnsticos resultantes de este
proceso sern presentados en una conferencia
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internacional, prevista para el otoo de 202,
que marcar la nalizacin de la primera eta-
pa del proyecto.En la segunda etapa -Mayo 202/Diciembre
203- desarrollaremos los procesos de accin
colectiva identicados como posibles en la
primera etapa, de manera coordinada entre en
los 4 mbitos seleccionados, de modo de po-
tenciar nuestros resultados. Para ello se pre-
v la creacin de una plataforma que permita
la produccin de informacin, la interaccinentre todos los actores interesados y la par-
ticipacin en mecanismos de generacin de
consensos para la redaccin, presentacin,
implementacin y monitoreo de las reformas.
La experiencia ser presentada en una segun-
da conferencia internacional que concluir las
actividades del proyecto2.
A continuacin sintetizamos algunas iniciati-
vas de accin colectiva dirigidas a reducir lacorrupcin para comprender su lgica y su uti-
lidad para el proyecto. La seccin 3 especula
sobre algunas caractersticas de la corrupcin
en Argentina y, en funcin de ellas, las posibi-
lidades de organizar acciones colectivas para
reducirla. La seccin 4 presenta nuestro cono-
cimiento sobre las lgicas que operan en los
mbitos sobre los cuales el proyecto inuir yanticipan las principales preguntas que guia-
rn los diagnsticos que realizaremos durante
el resto de 20. La Seccin 5 concluye.
Para mayor informacin sobre las actividadesdel proyecto, consultarhttp://www.udesa.edu.ar/Uni-dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion
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El n de la guerra fra coloc la reduccin de
la corrupcin pblica en el centro de la agenda
internacional. Con la cada del muro de Ber-
ln, cayeron tambin muchos de los incentivos
para sostener alianzas polticas que incluan no
inmiscuirse en los destinos de la asistencia -
nanciera internacional. An ms signicativa-
mente, la apertura de nuevos mercados gener,
especialmente entre los pases exportadores, la
necesidad de establecer reglas mnimas para las
oportunidades de inversin que se abran en el
mundo en desarrollo. La combinacin de esos
factores permiti que la corrupcin pblica de-
jara de ser un asunto interno, protegido por el
principio de soberana, para convertirse en mo-tivo de escrutinio internacional (Jorge 2008).
Durante los aos 90s proliferaron estudios
que conrmaron que la corrupcin o, ms
precisamente, algunas expresiones de este fe-
nmeno, constituyen un importante obstculo
para el desarrollo econmico (Rose-Acker-
man 2002; Bardhan 2002) y para la consoli-
dacin del sistema democrtico (ODonnell
996; Mainwaring 999; Brusco et al. 2004;
Levitsky y Helmke 2006). Estos hallazgos
derivaron en una variedad de iniciativas inter-
nacionales -tratados multilaterales3, polticas
internas en los Bancos Multilaterales de Cr-
dito4- e innidad de programas de asistencia
nanciera internacional, especialmente para
el centenar de pases que abrazaba el ideal de
las democracias de mercado.
En el mundo en desarrollo, estos esfuerzos
se concentraron inicialmente en apoyar los
Convencin Interamericana contra la Co-
rrupcin (CICC), 996; Convencin para Combatirel Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en
Transacciones Comerciales Internacionales, (OCDE),997; Convenio de Derecho Penal sobre la Corrup-cin, (CdE), 999; Convenio de Derecho Civil sobre laCorrupcin (CdE) 999; Convencin de la Unin Afri-cana para Prevenir y Combatir la Corrupcin, (UA),2003; Convencinde las Naciones Unidas contra laCorrupcin, (ONU), 2003. Acuerdo de Aplicacin Mutua de las Decisio-
nes de Inhabilitacin, suscriptoen 200 por el Grupodel Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiticode Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstruccin yDesarrollo, el Grupo del Banco Interamericano de De-sarrollo, y el Grupo del Banco Mundial.
2.Iniciativas de accin colectiva para reducir la corrupcin
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procesos de liberalizacin econmica, bajo
la premisa de que una parte importante de la
corrupcin pblica se origina en la bsquedade rentas que ofrece una economa con alta
participacin estatal. La mayora de estos
programas fracas, en cuanto a la reduccin
de la corrupcin se referan, al toparse con
las consecuencias de liberalizar economas
en contextos con instituciones formales muy
dbiles e instituciones informales relativa-
mente estables. La experiencia latinoame-ricana es un buen ejemplo de tales fracasos
(Whitehead 2002).
Una segunda generacin de programas de asis-
tencia an vigente- se ha concentrado en el
fortalecimiento del Estado de Derecho marcos
jurdicos, construccin y desarrollo de capaci-
dades institucionales-, incluyendo el de actores
no gubernamentales, especialmente la prensay organizaciones de la sociedad civil. Hasta el
momento, los resultados de estos esfuerzos son
variados, pero en lneas generales, al menos en
nuestra regin, parecen ser relativamente mo-
destos (DeShazo 2008). La mayora de los ob-
servadores de estos procesos coinciden en que
se requieren estrategias de largo plazo, dispues-
tas a acompaar el ritmo -de avances y retroce-
sos- de desarrollo institucional y econmico de
cada pas (Johnston 2005).
Por el contrario, el espiral normativo y regula-
torio producido en el mundo desarrollado, es-
pecialmente a raz de la entrada en vigor de la
Convencin OCDE contra el soborno de fun-
cionarios pblicos extranjeros en transaccio-
nes comerciales internacionales (en adelante,
Convencin OCDE) y de la Convencin de
las Naciones Unidas contra la Corrupcin (en
adelante CNUCC), parecen haber generado
un aumento geomtrico de los riesgos legalesy a la reputacin que enfrentan las empresas
multinacionales cuando pagan sobornos para
obtener negocios.
Estados Unidos, el pas ms activo en la ge-
neracin de esta tendencia, ha expandido
exponencialemente el alcance de la Foreign
Corrupt Practices Act (FCPA) a todas las em-
presas que cotizan en su mercado de valores con independencia de su nacionalidad-; ha
aumentado proporcionalmente los recursos
para investigar del Departamento de Justicia
(DOJ) y en la Securities and Exchange Com-
mission (SEC); ha modicado el modo de cal-
cular las sanciones pecuniarias, permitiendo
que las multas aplicadas por SEC cubran la to-
talidad de las ganancias obtenidas y se sumena las aplicadas por el DOJ, que se calculan en
relacin al grado de reproche. Ha expandido
la litigiosidad derivada de los pagos ilcitos a
funcionarios pblicos extranjeros permitien-
do el ejercicio de derechos de accionistas,
trabajadores, competidores e incluso de los
Estados cuyos funcionarios recibieron los so-
bornos. Aunque no todos los miembros de la
OECD son tan activos, muchos otros pases
estn adoptando polticas similares. En ms
de 0 aos de vigencia, la OECD report ms
de 280 investigaciones iniciadas en 2 pases
miembros del tratado (OECD, 200).
Los bancos multilaterales de crdito tambin
han aumentado los riesgos para las empresas
que participan en actividades corruptas. En
abril de 200, el Banco Mundial, el Banco Inte-
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ramericano, el Banco Europeo, el Banco Asi-
tico y el Banco Africano suscribieron un acuer-
do por el cual no solamente armonizaron las
prcticas corruptas que dan lugar a la prohibi-
cin de participar en licitaciones pblicas total
o parcialmente nanciadas por alguna de estas
entidades, sino que han acordado que aquellas
empresas sancionadas por uno de los bancos,
bajo ciertas condiciones, perder la chance de
participar en proyectos nanciados por cual-
quiera de ellos. Como fuera sealado al presen-tar la iniciativa, el mensaje para las empresas es
claro: defrauda a uno y sers sancionado por
todos (Zoellick 200).
Con el nombre de iniciativas de accin colec-
tiva para reducir la corrupcin se identican
aquellos programas que se concentran en el rol
del sector privado en la reduccin de prcticas
corruptas. Como veremos a continuacin, lalgica de estos programas est generalmente
asociada a la necesidad de reducir la brecha
entre los nuevos riesgos generados en el mun-
do desarrollado y los bajos riesgos asociados
a la corrupcin en una parte importante del
mundo en desarrollo.
Popularizado por Mancur Olson a mediados
de la dcada del 60 en su bsqueda a la so-lucin de la paradoja del free rider(Olson,
965), el trmino accin colectiva es utili-
zado en diferentes contextos para explicar la
necesidad de crear incentivos que impulsen
a individuos a cooperar para la provisin de
bienes pblicos. La paradoja es la siguiente:
todos los miembros de un grupo pueden be-
neciarse de los esfuerzos de cada miembro y
cada miembro puede, a su vez, beneciarse de
la accin colectiva. Pero si uno o varios miem-
bros del grupo no cooperan, sea para aprove-
charse de la contribucin de los restantes el
caso delfree rider-, o por la incertidumbre so-
bre el comportamiento de los dems el caso
del dilema del prisionero- los benecios de la
accin colectiva se pierden.
En el marco de las iniciativas para reducir la
corrupcin, el trmino ha sido aplicado espe-
cialmente para disear estrategias para el sec-
tor privado en contextos de corrupcin estruc-tural. En este caso, la paradoja podra expre-
sarse as: la mayora de los actores privados
se beneciara de un mercado que opere libre
de prcticas corruptas y ello podra lograrse si
cada uno se abstuviera de intercambiar bene-
cios indebidos. Sin embargo, el costo de abs-
tenerse prdida de negocios, exclusin del
mercado, represalias- y la incertidumbre sobreel comportamiento de los restantes miembros
del grupo si yo no lo hago, mis competido-
res lo harn- impiden la cooperacin necesa-
ria para mejorar el ambiente de negocios. Las
claves para la solucin de estas paradojas se
distribuyen entre la generacin de incenti-
vos individuales que alienten la cooperacin
econmicos, legales, reputacionales, etc- y lageneracin de mecanismos que permitan au-
mentar la conanza entre el grupo de jugado-
res que se beneciaria de la accin colectiva.
En la escasa literatura que existe sobre pro-
gramas de accin colectiva para reducir la
corrupcin (Braithwaite 2006; Majluf y Na-
varrete 200; Petkoski, Jarvis y Frauscher
2009; Petkoski, Warren y Laufer 200; Wel-
tzien Hoivik y Shankar 200), elproblema es
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usualmente planteado como un dilema para
las compaas multinacionales cuyos pases
de origen prohben el pago de sobornos afuncionarios pblicos extranjeros, por la
desventaja competitiva que enfrentan frente
a las compaas (internacionales o doms-
ticas) que no se motivan por tales reglas
aunque formalmente existan. Por ello, estas
iniciativas son identicadas, en cuanto a los
actores, como estrategias del sector privado
muchas veces con participacin del Esta-do, pero con un rol prominente del sector
privado- que, colectivamente, se propone
cooperar para reducir determinadas prcti-
cas, usualmente, con estrategias de regula-
cin o auto-regulacin sectorial.
En nuestro pas ha habido un puado de in-
tentos de trabajar colectivamente con el sector
privado pero, hasta el momento, tales esfuer-zos han fracasado lo que da cuenta del desa-
fo que proponen estas acciones.
A continuacin sintetizaremos tres tipos de
iniciativas cuyo anlisis consideramos rele-
vante para nuestro proyecto.
2.1.Estndaresindustrialesglobales
A nivel global, algunas industrias han acor-
dado estndares privados para reducir prc-
ticas concretas. Estas iniciativas estn, en
general, dirigidas a acelerar procesos de ar-
monizacin normativa.
En la industria bancaria, por ejemplo, a partir
del ao 2000, 2 bancos internacionales que
en conjunto detentan alrededor del 70% del
segmento de private banking5, unidos bajo el
Con este trmino se designa al segmento de
nombre de Wolfsberg Group, suscribieron di-
versos acuerdos para prevenir el lavado de di-
nero procedente de varios delitos, incluyendolos asociados a la corrupcin6.
Algo similar est ocurriendo en la industria de
defensa. En 2009, laAerospace Industries As-
sociation of America (AIA que rene a ms
de 00 compaas estadounidenses- y la Ae-
roSpace and Defence Industries Association
of Europe (ASD) que rene a casi 30 y re-
presenta a ms de 2000 compaas europeas-acordaron los Global Principles of Business
Ethics for the Aerospace and Defense Indus-
try7. Entre otras declaraciones ms generales,
los rmantes se concentraron en el rol de los
intermediarios en los pagos ilcitos sin duda
el denominador comn de la corrupcin en
esta industria- y acordaron una denicin am-
plia de intermediarios, el monitoreo previo desus contrataciones y reglas para canalizar los
pagos de sus servicios prohibicin de pagos
en efectivo, limitacin de pagos fuera de la
jurisdiccin de residencia del agente, regis-
tro de todos los pagos en los libros contables,
etc.-. La iniciativa transatlntica tiene antece-
dentes de regulacin privada, surgidas como
respuesta a sendos escndalos a ambos lados
la industria que brinda servicios personalizados a in-dividuos que invierten activos superiores al milln dedlares aunque esta cifra actualmente vare. El trmi-no privada se reere tanto a la atencin personalizadacomo a la privacidad de la que estn rodeados estosservicios. Los estndares alcanzados estn disponiblesen www.wolfsberg-principles.com. (Consultados porltima vez el 2 de mayo de 20) Verhttp://www.asd-europe.org/site/leadmin/
user_upload/07_4PGlobalPrinciples_A4.pdf (Consul-tados por ltima vez el 26 de abril de 20)
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del ocano. El acuerdo global es un consenso
entre ambos catlogos de principios8.
Varias empresas de la industria de logsticahan encarando un proceso similar. A diferen-
cia de la industria de defensa, cuyos clientes
habituales son los Estados, el punto neurl-
gico de la corrupcin en estas industrias son
los pagos de facilitacin9, especialmente en
las aduanas, tema alrededor del cual giran las
incipientes discusiones entre los principales
jugadores globales del sector.Los estndares industriales tienen un fuerte
potencial para evitar que la corrupcin integre
regularmente el abanico de estrategias para
conseguir negocios. En el caso de la industria
bancaria multinacional, algunos efectos posi-
tivos son evidentes. Por ejemplo, el hecho de
que los mayores competidores de los segmen-
tos ms sensibles al lavado de dinero origina-do en la corrupcin banca privada, banca co-
rresponsal- acuerden aplicaren todas sus sub-
sidiarias y liales estndares ms altos que los
requeridos por los reguladores de la mayora
de los centros offshore y de la mayora de los
pases en desarrollo, tiene el potencial de mo-
En 986, tras un escndalo entre contratistas
y agencias del gobierno norteamericano, la industria seagrup bajo la Defense Industry Initiative (DII), una plataforma abierta para compartir mejores prcticasentre 85 empresas. Los Common Industry Standards(CIS) europeos, ya suscriptos por ms de 400 empresasen Europa, son el resultado acumulado de esfuerzosde la sociedad civil (el Basel Institute on Governance)y los principales jugadores de la industria de defensaEuropea. Con este trmino se designan los pagos depequeas ddivas a funcionarios pblicos tanto paraobtener un benecio menor e.g.. acelerar un trmite-
como para asegurar que realizarn su trabajo en elplazo legal.
dicar el ambiente regulatorio en los llamados
parasos scales (Pieth y Aiol 2003).
Por supuesto, esta modicacin requiere que elacuerdo sea implementado en todas las subsi-
diarias y liales de cada institucin miembro,
lo que implica, para las instituciones rman-
tes, asumir el desafo y los costos- de imple-
mentar globalmente polticas homogneas en
espacios culturales y sociales donde imperan
regulaciones y prcticas muy divergentes. En
atencin al grado de descentralizacin que ca-racteriza a las corporaciones multinacionales,
no se trata de un desafo menor. Y an cuan-
do existe voluntad para asumirlos, no es in-
frecuente encontrar ociales de cumplimiento
con responsabilidades globales frustrados por
no encontrar la estrategia adecuada para que
los empleados internalicen que los estndares
de la compaa impiden recurrir a determina-das prcticas para competir.
Los estndares sectoriales, en tanto instan-
cias de auto-regulacin global, colaboran con
la formulacin de estndares generales, e in-
directamente con la generacin de normas
domsticas. El aporte de los competidores
multinacionales se orienta en general hacia la
reduccin de las desventajas competitivas ori-
ginadas en la falta de reglas globales homog-
neas. En algunos casos, su mejor posicin para
evaluar los costos que origina una regulacin
en cada pas -en relacin con cada regulador
domstico- les permite alertar sobre modelos
para alcanzar los mismos objetivos por me-
dios ms ecientes. Esto ltimo, por supuesto,
genera la percepcin a veces fundada- de que
se trata de un grupo de inters previniendo el
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aumento de la presin regulatoria.
En nuestro ejemplo del Wolfsberg Group,
aunque algunos observadores atribuyeron laformacin de la iniciativa a la prdida de re-
putacin originada en publicitados escndalos
Marcos, Abacha, Salinas, Montesinos, Duva-
lier, Suharto-, existan fuertes incentivos para
prevenir las desventajas competitivas origi-
nadas en regulaciones que imponan costos
dispares de cumplimiento de las regulaciones
de prevencin del lavado de dinero. Ello ocu-rra, por un lado, por la falta de homogeneidad
de las regulaciones domsticas y los recursos
destinados por cada pas para hacerlas cum-
plir. Y, por otro, por el enfoque regulatorio
que se desprenda de las 40 recomendaciones
del GAFI vigentes en 2000, que impona a los
bancos los mismos costos de identicacin
para todos sus clientes, con independenciadel tipo de transacciones que realizaran. Ello
implicaba que los bancos que concentran sus
negocios en segmentos con muchos clientes
de bajo riesgo e.g. banca minorista- sufran
una desventaja competitiva respecto de los
bancos que concentran sus negocios en seg-
mentos de pocos clientes de alto riesgo e.g.
banca privada. Por ello, para los primeros era
importante asociar los costos de cumplir con
las normas de prevencin del lavado de dine-
ro a los riesgos derivados de cada cliente y/
o tipo de transaccin. Estas inquietudes, que
estaban siendo estudiadas en paralelo por el
Comit de Basilea para la Supervisin Ban-
caria, se vieron luego reejadas en la versin
2003 de las 40 Recomendaciones del GAFI a
travs de la inclusin del enfoque basado en
el riesgo que actualmente gobierna la mane-
ra de entender la debida diligencia del cliente
en materia de prevencin del lavado de dinero
(Pieth y Aiol 2003), y que, probablemente,
se profundice en la prxima revisin de las 40
recomendaciones (Wolfsberg 20).
Estos acuerdos generan legtimas preguntas
respecto del impacto que tienen sobre los com-
petidores locales. Cuando se trata de la provi-
sin de bienes pblicos e.g., reducir la corrup-
cin- la prdida de poder de negociacin de loscompetidores locales no parece ser un proble-
ma si los costos que impone el cumplimiento
son razonables. Siguiendo con nuestro ejemplo
de la industria bancaria, cuando un regulador
e.g., la UIF- impone un estndar requerido
por el GAFI que en general son iguales o infe-
riores a los acordados por el Wolfsberg Group-
, las subsidiarias de los miembros del acuerdoen Argentina tendrn incentivos para apoyar la
regulacin porque alinear los costos de sus
competidores locales a los ya asumidos por su
casa matriz que, por la escala, son sensible-
mente menores (Dolar y Shughart 2007). Esta
diferencia en los costos de transaccin obliga
a los polticos que participan de estrategias de
desarrollo orientadas al fortalecimiento de la
industria local, a asegurarse de que los costos
que la regulacin impondr a los competido-
res locales son necesarios para la provisin del
bien pblico buscado.
Aunque haya quedado dicho entre lneas, pa-
rece claro que los incentivos que impulsan al
sector privado a auto-regularse colectivamen-
te a travs de estos acuerdos entre competi-
dores globales provienen de estndares inter-
16
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nacionales o regulaciones estatales de alcance
extraterritorial, que en los ltimos aos han
aumentado sensiblemente los riesgos asocia-dos a utilizar la corrupcin para conseguir
negocios en el mundo en desarrollo. Como
grcamente sealan Heuritier y Lehmkihl,
la autoregulacin sectorial nace a la sombra
de la jerarqua (2008), expresin con la que
sintetizan que inclusive la regulacin sectorial
nace como consecuencia de la entrada en vi-
gor -o de la amenaza de la entrada en vigor-de estndares y leyes generales.
Como seal Laufer para el caso de las multi-
nacionales estadounidenses, la responsabilidad
penal es el ltimo eslabn de otros controles
menos formales, como la auto-regulacin u
otras formas de cooperacin empresarial
(Laufer 2006). Ello sugiere que la implementa-
cin domstica de los estndares establecidosen la Convencin OCDE, la formidable expan-
sin en la aplicacin de la FCPA a compaas
no estadounidenses, la inminente entrada en
vigor de la Ley contra el Soborno del Reino
Unido, las prohibiciones cruzadas entre los
bancos multilaterales de crdito para ser con-
tratista en obras co-nanciadas por cualquiera
de ellos y los sistemas de deteccin de transac-
ciones sospechosas impuestos por las regula-
ciones de prevencin del lavado de dinero han
creado un marco regulatorio global sin el cual
sera difcil imaginar estas instancias de auto-
regulacin. Sin un Estado capaz de persuadir
y sancionar, deca Braithwhite, las formas de
cooperacin del sector privado carecern de
incentivos estables (998, 356).
A los efectos de nuestro proyecto, ello requiere
conocer los incentivos que imponen los mar-
cos regulatorios a los cuales est sujeto cada
actor relevante, las polticas internas para ade-cuarse a esos estndares y su aplicacin efec-
tiva en nuestro pas.
2.2.Pactosdeintegridad
Una segunda modalidad de accin colectiva
son los llamados pactos de integridad. A di-
ferencia de los estndares industriales, estosacuerdos se dirigen a prevenir la corrupcin
especcamente en el mbito de las compras
y contrataciones pblicas. Diseados origi-
nalmente por Transparencia Internacional a
comienzos de los aos 90s, los pactos de in-
tegridad son acuerdos mediante los cuales un
organismo pblico encargado de administrar
una licitacin y quienes compiten para obte-
nerla establecen reglas para evitar el ofreci-
miento y aceptacin de sobornos, los acuerdos
de precios entre competidores y/u otras prcti-
cas corruptas.
El cumplimiento de los pactos de integridad
es, en general, monitoreado por miembros
de la sociedad civil -ONGs que promueven
la transparencia. El acuerdo puede incluir
sanciones por incumplimiento de alguna delas obligaciones acordadas -con independen-
cia de las acciones penales o administrativas
previstas por la legislacin- que en general se
basan en la idea de afectar la reputacin del
incumplidor y, a veces, la posibilidad de par-
ticipar como oferente en contratos futuros. En
la ltima dcada se han implementado, en el
mundo, decenas de pactos que dieren en el
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nivel de monitoreo y en la posibilidad de apli-
car sanciones10.
Algunas iniciativas sectoriales de alcance glo-bal utilizan esta herramienta cuando se presen-
ta la oportunidad en contextos domsticos. Los
ejemplos ms conocidos son la Iniciativa de
Transparencia de las Industrias Extractivas11,
la Iniciativa de Transparencia en el Sector de
la Construccin12, la Iniciativa Defensa contra
la Corrupcin13 y la Red de Integridad por el
Agua14. Todos estos esfuerzos involucran alEstado, al sector privado y a la sociedad civil
y combinan herramientas que se acercan a los
estndares industriales, a la hora de jar prin-
cipios generales, y a los pactos de integridad,
a la hora de implementarlos en cada pas.
En Argentina, Poder Ciudadano, el captulo
argentino de Transparencia Internacional, ha
realizado con xito, el monitoreo del procesolicitatorio para la adjudicacin de contratos de
recoleccin de residuos en 2 municipios Mo-
rn y Esteban Echeverra- y en la Ciudad de
Buenos Aires5. Aunque la iniciativa persigue
nes similares a un pacto de integridad, es-
tos procesos no siguen la lgica de las inicia-
0 La informacin bsica sobre cada una de
estas experiencias puede consultarse en www.transpa-rency.org y en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultados por ltima vez el 9 de
abril de 20) Disponible en http://eiti.org Disponible en http://www.constructiontrans-parency.org/ Disponible en http://www.defenceagainstcor-ruption.org/our-work Disponible en www.waterintegritynetwork.net
Para conocer ms sobre la iniciativa consul-tar www.poderciudadano.org.ar
tivas de accin colectiva porque no existe una
instancia en la cual el sector privado consen-
sue determinadas reglas y suscriba un acuerdopara su cumplimiento. El monitoreo de con-
trataciones pblicas como se denomina esta
iniciativa- es una herramienta de participacin
promovida por el Estado -Poder Ciudadano
es convocado por funcionarios para quienes la
transparencia en la gestin es una parte im-
portante de la construccin de su carrera pol-
tica. Si bien el proceso permite a potencialesoferentes discutir los trminos del pliego lici-
tatorio en audiencias pblicas u otro tipo de
instancias participativas, los oferentes pueden
no participar del proceso. El compromiso del
sector privado se materializa en la suscripcin
de una clusula de transparencia, usualmen-
te incluida en el pliego de licitacin, cuya r-
ma es requisito para la aceptacin de la oferta.En las experiencias llevadas a cabo hasta el
momento, la participacin del sector privado
en la discusin del pliego slo fue signica-
tiva en el proceso llevado a cabo en la ciudad
de Buenos Aires.
Una iniciativa que s funciona con la lgica de
la accin colectiva son los llamados acuer-
dos sectoriales de transparencia, una variante
domstica de los estndares industriales. Tam-
bin la Fundacin Poder Ciudadano ha sido, en
nuestro pas, pionera en intentar facilitar estos
acuerdos, aunque hasta el momento no ha te-
nido resultados exitosos. La experiencia que
ms lejos ha llegado ha sido la llevada a cabo
entre 9 empresas fabricantes de tuberas para
infraestructura de agua potable y desages.
El grupo -que controla una parte importante
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del mercado local y combina subsidiarias de
empresas multinacionales, algunas con sede
en pases de la regin, y otras estrictamentelocales- suscribi un ambicioso acuerdo que
abarcaba principios en materia de compras
pblicas, nanciamiento poltico, controles
sobre integrantes de la cadena de valor e, in-
clusive, evasin impositiva. El acuerdo, ade-
ms, prevea sanciones y un comit privado
que evaluara los reclamos entre los miembros
para su aplicacin. Tal vez por su falta de an-claje a algn negocio concreto, tal vez por su
ambicioso alcance, tal vez por los costos de
implementacin, los rmantes perdieron el
entusiasmo inicial, no implementan polticas
internar para poner en marcha el convenio y el
acuerdo perdi vigencia16.
El estudio de las experiencias exitosas, pero
sobre todo de los fracasos, da cuenta de la di-cultad, no ya de rmar un acuerdo, sino simple-
mente de lograr que competidores de un merca-
do compartan informacin, por irrelevante que
ella resulte en trminos competitivos.
2.3.Iniciativasorientadasacrear
condicionesmnimasdeconanza
Del mismo modo que los estndares industria-
les o acuerdos sectoriales de transparencia-,
los pactos de integridad requieren un alto grado
de conanza entre sus participantes. Quienes
han facilitado este tipo de iniciativas coinciden
en destacar los esfuerzos dedicados a conven-
cer a algunos participantes de que acepten la
Entrevista telefnica con Federico Arenoso,
responsable de las relaciones con el sector privado enPoder Ciudadano, 22 de abril de 20.
invitacin y la cautela con la que la mayora se
maneja7. En el caso del Wolfsberg Group, por
ejemplo, slo cuando dos miembros decidieroncompartir con el resto del grupo sus programas
internos de cumplimiento, el proceso cobr el
dinamismo necesario para alcanzar los estn-
dares iniciales (Pieth y Aiol 2003).
Al tratarse de instancias de cooperacin depen-
dientes de la contribucin individual de cada
miembro, la tentacin para aprovecharse de
las contribuciones ajenas y la incertidumbresobre el comportamiento de los competidores
conforman una barrera que slo se destraba en
contextos en los cuales los costos del esfuerzo
individual son mnimos o incluso inexisten-
tes-. Por ello, los escenarios de mayor xito
en nuestra regin han sido los de oligopolios
formados por compaas multinacionales que
dominan una parte sustancial de un mercadoespecco. En muchos casos, inclusive, alguna
de ellas ha sido sancionada o se encuentra bajo
investigacin, monitoreo o probation lo que
aumenta los incentivos para participar en acuer-
dos de esta naturaleza. Cuando estos acuerdos
son integrados, adems, por compaas locales,
o bien stas ya integran la cadena de valor de
las multinacionales a veces con otras lneas de
productos- o bien existen condiciones de mer-
cado favorables para hacerlo, o bien su partici-
pacin en el mercado es pequea.
Por ello, en contextos de debilidad institucio-
nal, donde no existen ni incentivos creados
por el Estado, y los creados por estados ex-
Entrevista telefnica con Virginia Lencina,
ex responsable del Acuerdo Sectorial de Transparenciade Poder Ciudadado, 4 de abril de 20.
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tranjeros son aun incipientes, las iniciativas
que involucran al sector privado se limitan a
crear las condiciones para generar conanza.Aqu agrupamos una variedad de proyectos e
iniciativas que tienen por objeto crear redes,
diseminar informacin y generar instancias
para intercambiar experiencias8.
En nuestro pas recientemente se fundaron dos
asociaciones que, entre sus principales activi-
dades, se proponen crear un mbito propicio
para que ociales de cumplimientoo profesio-nales que desarrollan funciones similares en
el sector privado puedan generar la conanza
necesaria que permita, en un futuro, proyec-
tar acciones colectivas9. Representantes de
ambas asociaciones destacaron, por una parte,
la necesidad que haba en Argentina de crear
instancias en las cuales las personas que de-
ben velar por el cumplimiento normativo enel sector privado puedan compartir problemas
y soluciones. Sin embargo, al mismo tiempo,
manifestaron que rara vez los intercambios se
Ver ejemplos en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultado por ltimavez el 26 de abril de 20) El Instituto Argentino de la Empresa (IAE)de la Universidad Austral cre en 2009 el Centro de
Gobernabilidad y Transparencia (Visitarwww.iae.edu.ar/pi/centros/Governance/Paginas/Home.aspx) cuyamisin, adems de la educacin de ejecutivos, es la promocin de prcticas ticas en negocios a travsde la investigacin, diseo, implementacin y difusin
de programas de compliance basados en estrategiasde integridad tanto a nivel local como regional . En2010, socios jvenes de una rma de auditora y de dosestudios jurdicos, con el apoyo de un diverso grupode empresas, crearon la Asociacin Argentina de ticay Compliance, (Visitarwww.eticaycompliance.com.ar) una organizacin no gubernamental orientada a nes
similares.
generan espontneamente por lo que es ne-
cesario recurrir a estrategias especcas para
alentarlos. Probablemente por ello ambas aso-ciaciones concentraron sus esfuerzos del pri-
mer ao de trabajo en la difusin de informa-
cin, la realizacin de eventos y la creacin de
foros electrnicos para aumentar la comunica-
cin entre sus asociados.
Las principales conclusiones prcticas que ex-
traemos del estudio de las iniciativas de accin
colectiva son las siguientes. En primer lugar,las iniciativas exitosas para movilizar colecti-
vamente al sector privado contra la corrupcin
nacen y crecen a la sombra de la jerarqua
jurdica de estndares internacionales o legis-
laciones extranjeras con alcance extraterrito-
rial. En segundo lugar, el fracaso de las ini-
ciativas intentadas en nuestro pas se explica
por la facilidad con la que se vislumbran loscostos de participar en estos acuerdos frente a
la incertidumbre sobre los benecios. De las
entrevistas realizadas para la elaboracin de
este documento, varios de los entrevistados
del sector privado mencionaron la debilidad
institucional Argentina como el principal
obstculo para encarar estos procesos.
20
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La debilidad institucional Argentina ha sido
estudiada en diferentes contextos (Helmke y
Murillo 2005; Nino 992, 996; Tomassi y
Spiller 2008). La literatura caracteriza a las
instituciones como fuertes cuando son esta-
bles, sus reglas cumplidas y sus sistemas desanciones aplicados; y como dbiles cuando
son inestables y su aplicacin o bien no es
uniforme existen privilegios- o bien es infre-
cuente (Levitsky y Murillo, 2005: 270).
Aunque algunas instituciones bsicas del juego
democrtico en Argentina gozan de cierta estabi-
lidad, muchas otras parecen ser extremadamen-
te dbiles. Por slo poner algunos ejemplos, el
Congreso Nacional ha sido caracterizado como
un espacio poco propicio para negociar las pol-
ticas nacionales. Los legisladores tienen mayores
incentivos para responder a las lites partidarias
provinciales a travs de las cuales construyen
sus carreras polticas- que para preocuparse por
la calidad de las polticas nacionales (Tommasi y
Spiller 2008). En relacin con el Poder Judicial,
pese a las garantas formales de estabilidad, entre
960 y 999 el promedio de duracin de un Juez
de la Corte Suprema fue menor a 4 aos, lo que
diculta construir la legitimidad necesaria para
imponer el cumplimiento de sus sentencias. El
Poder Ejecutivo goza en cambio de mayores po-
deres que los conferidos formalmente. Sin su-cientes controles legislativos o judiciales, cuenta
con un amplio margen de maniobra para negociar
instancias de gobernabilidad con diferentes gru-
pos corporativos que tambin detentan impor-
tantes cuotas de poder (Nino,996; Etchemendy
2006). Los gobernadores provinciales, personal-
mente o a travs de sus delegados en el Congreso
Nacional, negocian su apoyo a estos acuerdos en
la medida en que el Ejecutivo garantice o aumen-
te su porcin de fondos federales para que pue-
dan nanciar su aparato poltico y las actividades
del sector privado en sus provincias (Tomassi y
Spiller, 2008). Todo ello ocurre en un contexto de
anomia social que muchas veces asume la forma
de lo que Nino denomin anomia boba, es de-
cir, cuando la inobservancia de las normas no es
eciente, ni siquiera, para quien la viola (1992).
3.Accin Colectiva y Corrupcin en Argentina
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La debilidad de las instituciones formales ge-
nera incertidumbre y, consecuentemente, fo-
menta acuerdos de corto plazo. Por eso ha sido
sealada como una de las principales causas de
la falta de cooperacin para realizar acuerdos
de largo plazo y de la cooperacin y conanza
que permiten la accin colectiva (Tommasi y
Spiller 2008; Levitsky y Murillo 2005).
La incertidumbre que genera la debilidad ins-
titucional crea fuertes incentivos para que los
actores polticos y econmicos persigan susobjetivos y aseguren sus acuerdos a travs de
canales informales que, con el tiempo, pue-
den institucionalizarse y convertirse en reglas
o procedimientos ampliamente conocidos y
cumplidos, an cuando no estn escritos (Hel-
mke y Levitsky 2006).
Algunas formas de corrupcin en nuestro pas
funcionan como instituciones informales quecompiten con instituciones formales dbiles
(Helmke y Levitsky 2006). En algunos merca-
dos, y por algunos periodos, la corrupcin gira
en torno a reglas relativamente estables y com-
partidas entre los actores que las conocen, quie-
nes deciden sus comportamientos en funcin de
las expectativas que tales reglas les generan.
A diferencia de otras instituciones informalesque sustituyen, se acomodan o complemen-
tan las instituciones formales- las instituciones
informales que, como la corrupcin, compiten
con instituciones formales dbiles, estructu-
ran los incentivos de modo incompatible con
las reglas formales: para seguir una regla, los
actores deben violar la otra. Estas institucio-
nes informales matan a sus contrapartes
formales generando resultados que dieren
marcadamente de los esperables de las reglas
formales (Helmke y Levitsky 2006, 5). La
literatura es abundante en mostrar que la co-
rrupcin, el clientelismo y el patrimonialis-
mo son instituciones informales que cuando
compiten con instituciones formales dbiles
subvierten el Estado, el mercado y las reglas
electorales (Della Porta y Vannucci 999, 5;
ODonnell 996; Borozc 2000; Lauth 2000).Comparada con otros pases de la regin, Ar-
gentina goza de indicadores relativamente salu-
dables de conanza en el sistema de gobierno
(BTI 200) cuenta con una sociedad civil relati-
vamente robusta y con una prensa generalmen-
te vigilante de los actos de corrupcin pblica
(Global Integrity Report 2008).
Aun con las precauciones que requiere guiar-se por ndices de percepcin e indicadores de
gobernabilidad (Davis 2004; Arndt y Oman
2006), algunos datos son elocuentes. La vigen-
cia de determinados derechos en Argentina,
por ejemlo, es percibida como notablemente
superior a la media de la regin, y a la media
de pases con indicadores socio-econmicos
similares al de nuestro pas. El Rule of LawIndex (200), muestra que, con excepcin de
la estabilidad y la claridad de las leyes, la per-
cepcin sobre la ausencia de discriminacin,
el derecho a la vida y a la integridad, la li-
bertad de pensamiento y religin y el respecto
por el debido proceso igualan o superan a la
media (Grco 1).22
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Argentina Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso medio Score ms alto del mundo
Las leyes son claras
Las leyes son publicadas
Leyes son estables
Ausencia de crimen
Las personas no recurren a la violencia
para reparar los agravios personales
Igualdad de trato y no discriminacin
Derecho a la vida y
la seguridad de la persona
Debido proceso de la ley
Libertad de opinin y expresin
Libertad de pensamiento,de conciencia y de religin
Interferencia arbitrariaen la vida privada
Derechos fundamentalesdel trabajo
Grco 1: Seguridad y Derechos Fundamentales
Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index.Washington, D.C.: The world Justice Project
Algo similar ocurre con los indicadores que el
mismo ndice agrupa bajo el ttulo de acceso a
la justicia: el acceso a un abogado, el respeto
por el derecho de defensa, el acceso, efectivi-
dad e imparcialidad de los sistemas alternativos
de resolucin de conictos, superan a la media
regional y superan o igualan a la media de pa-
ses con indicadores socioeconmicos similares
(Grco 2).
Las personas pueden acceder ypagar asesora legal en litigios civiles
Las personas pueden acceder y pagar tribunales civiles
La Justicia civil es imparcial
La justicia civil est librede influencias indebidas
La justicia civil no est sujetaa demoras injustificadas
La justicia civil es aplicadade manera efectiva
Los mtodos de resolucin de conflictosson accesibles, imparciales y efectivos
El sistema de investigacincriminal es eficaz
El sistema de adjudicacinpenal es eficaz
El sistema criminales imparcial
El sistema penal est libre
de influencias indebidas
Debido proceso legal yde derechos de los acusados
Grco 2: Acceso a la Justicia
Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: The world Justice Project
Argentina Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso medio Score ms alto del mundo
0.0
0.5
1
0.0
0.5
1
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24
Sin embargo, es notable cmo los indicadores
sobre el funcionamiento de la justicia penal
efectividad de la investigacin, imparcialidad,duracin de los procesos, inuencias indebi-
das- en el mismo grco son sensiblemente
inferiores a la media regional y de pases con
similares ingresosper capita.
La brecha se profundiza an ms con la mayo-
ra de los indicadores agrupados bajo el rtulo
rendicin de cuentas del gobierno, que mues-
tra percepciones notablemente inferiores tanto alas regionales como a las de pases con niveles
Grco 3: Rendicin de Cuentas del Gobierno
Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: The world Justice Project
Argentina Amrica Latina y el Caribe
Pases de ingreso medio Score ms alto del mundo
socioeconmicos similares. Con excepcin de los
indicadores relativos a la pro-actividad de los fun-
cionarios para requerir sobornos o ejercer inuen-
cias indebidas, que en Argentina es relativamente
bajo, los encuestados perciben que los organismos
de control no funcionan, que ni el Congreso ni el
Poder Judicial limitan al Ejecutivo y que los fun-
cionarios pblicos que cometen faltas, o delitos,
no son sancionados (Grco 3). Varios estudiosrealizados sobre el Poder Judicial y los organis-
mos de control conrman esta percepcin (Jorge
2009; Dassen, Arias y Freser 2008).
Estas diferencias, que se repiten con relativa
similitud en todos los indicadores consultados
(WGI 200, BTI 200, WJP 200, GII 200,
CPI 200, Global GCI 200, Latinobarme-
tro 200, ndices de Poliarqua Consultores2010, ndice de Conanza en el Gobierno 2010
(UTDT/Poliarqua Consultores), muestran evi-
dentes conquistas y la paulatina consolidacin
de varios aspectos fundamentales de la vida
democrtica, pero un estancamiento notable de
algunos indicadores, entre los que sobresalen
aquellos que se relacionan con la transparen-
El poder legislativo limita al poder ejecutivo
El poder judicial limitaal poder ejecutivo
Organismos decontrol independientes
Funcionarios pblicos sonsancionados por mala conducta
Libertad de opinin y expresin
Funcionarios pblicos no pidenni reciben sobornos
Funcionarios pblicos no ejerceninfluencias indebidas
0.0
0.5
1
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25Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia
Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela
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1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Grco 4: Percepcin Ciudadana de la Corrupcin
en Amrica Latina: 1996-2009
Elaboracin propia sobre la base de los ndices del World Governance Indicators,World Bank 2011.
cia, la rendicin de cuentas, los esfuerzos para
reducir la corrupcin y la disminucin de la
impunidad por los delitos asociados a ella.Sea medida por la percepcin de los ciudada-
nos de a pie, por inversores extranjeros, em-
presarios locales, periodistas o acadmicos,
Argentina siempre se ha ubicado en el tercer
peor cuarto del ranking, independientemente
de cuantos pases integren la muestra. Las m-
nimas variaciones en los ltimos 5 aos se
explican ms por factores externos que por ac-ciones concretas para enfrentar el fenmeno.
En efecto, regularmente la percepcin ciuda-
dana sobre el nivel de corrupcin aumenta al
nal de cada administracin y disminuye al
comienzo de la siguiente si es de diferente sig-
no poltico. Algo similar sucede con los perio-
dos de inestabilidad macroeconmica, frente
a los cuales existe una tendencia a culpar almanejo corrupto de los fondos pblicos como
causante de la crisis.
El Grco 4 compara la percepcin ciudadana
sobre los niveles de corrupcin en Argentina
con otros pases de la regin. El patrn general
es relativamente similar: las variaciones se co-
rresponden con cambios de gobiernos o crisis.Ello ha llevado a sealar que, pese a los esfuer-
zos internacionales, los avances regionales en
materia de control de corrupcin en la ltima
dcada han sido, en el mejor de los casos, rela-
tivamente modestos (DeShazo 2008).
En Argentina, la estabilidad sobre la percep-
cin de la corrupcin se mantiene, inclusive,
frente al estallido de escndalos que ocupan,a veces por semanas, la tapa de los medios de
comunicacin, lo que muestra un importante
nivel de acostumbramiento de la poblacin a
convivir con el fenmeno (Grco 5).
La estabilidad en la percepcin de la corrup-
cin tambin se expresa en las ancdotas que,
a diario, se escuchan en el mundo de los ne-
gocios y la poltica. Whitehead, por ejemplo,cuenta que informantes del mundo de los
negocios en Argentina me han explicado (de
manera anecdtica por supuesto) que en los
80s, bajo la primera administracin democr-
-
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Grco 5: Percepcin Ciudadana de la Corrupcin Argentina: 1996-2009
0
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1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los ndices del World Governance Indicators, World Bank 2011.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
Sobornos y trfico de
influencias
Defraudacin al Estado Enriquecimiento ilcito
Denuncias
condenas
Grco 6: Denuncias y Condenas por hechos de corrupcin 2000-2009
Fuente: Ministerio Pblico Fiscal Argentino. Ocina de Investigacin y Estadsticas Poltico Criminales (2010).
tica del Presidente Alfonsn, era difcil sabercuando un soborno era esperado, qu funcio-
narios eran o no corruptos, o cul era la tarifa
apropiada. En los 90s, bajo la presidencia de
Menem, por el contrario, no haba, segn las
mismas fuentes, ni ambigedad ni desvergen-
za, y las tarifas y los procedimientos eran cla-
ros y predecibles (Whitehead, 200, 805).
Las reglas que rigen los acuerdos corruptos en
cada mercado son comunicadas a travs de re-
des personales integradas por quienes gozan de
relativa conanza del resto del grupo. Aunque los
actores, mercados y lgicas a travs de las cuales
la corrupcin se institucionaliza varen en conso-
nancia con la poltica econmica de cada admi-
nistracin, la estabilidad de la corrupcin como
una modalidad para construir poder econmico y
poltico sugiere que ciertas reglas estables subya-cen a tales variaciones. Varios entrevistados para
este trabajo, en estrictooff the record, conrmaron
que en varios mercados existen redes sociales que
transmiten e integran estas variaciones cuando
cambia una administracin o cuando un episodio
adquiere carcter pblico.
La impunidad tambin es, sin dudas, otra forma
eciente de comunicar la vigencia de la corrup-
cin. Las estadsticas del Ministerio Pblico Fis-
cal de los ltimos diez aos (Graco 6) muestran
una tasa de condenas menor al 3% en relacin
con las denuncias recibidas que, con la relativa
excepcin del caso de Mara Julia Alsogaray, se
reeren a hechos de menor cuanta.
En el mismo sentido, la captura de los organis-
mos de control (Dassen, Arias y Freser 2008)
Caso Siemens
Caso BanelcoCaso
Southern Winds
Casos:Skanka Enargas
Miceli
A. Wilson
-
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2719
21
21
23
3132
32
3637
4043
50
56
0 10 20 30 40 50 60
Guatemala
Argentina
PerR.
El Salvador
Mxico
Nicaragua
HondurasVenezuela
BrasilChile
EcuadorUruguay
Fuente: Latinobarmetro 2010
Grco 7: Progreso Institucional en la Reduccin de la Corrupcin
como la falta de un cuerpo de abogados del
Estado orientado a defender el erario pblico
(Jorge, 2009) son consistentes con la percep-cion de los argentinos sobre el escaso progreso
en reducir la corrupcin. Aunque los datos del
Grco 7 corresponden a encuestas realizadas
entre 2006 y 2008, la tabla no vara signica-
tivamente si la muestra se extiende a la ltima
dcada.
Como la mayora de los indicadores dispo-
nibles estn relacionados con el desempeoinstitucional, usualmente la corrupcin es
asociada a actividades promovidas por los
funcionarios pblicos. Sin embargo, con in-
dependencia de quin est en condiciones de
establecer ciertas variaciones a las reglas, la
corrupcin no podra gozar de la estabilidad
que sealamos si de ella no participaran regu-
larmente, adems de funcionarios, otros ac-tores, inclusive ms permanentes, como em-
presarios, jueces, lobbystas sectoriales, etc.
El sector privado tiene un prominente inte-
rs en inuir en las polticas pblicas y, para
ello, puede recurrir a diferentes medios: ex-
presar sus intereses a travs de asociaciones,
gestionar sus intereses a travs de contactos personales, nanciar partidos polticos que
propongan polticas anes con sus intereses
o, directamente, comprar inuencia a travs
de sobornos (Schneider 200). En la Tabla ,
Schneider especula sobre cmo el sector pri-
vado de diferentes pases latinoamericanos
distribuye su portfolio de inversiones para
inuenciar las polticas pblicas que los afec-tan, teniendo en cuenta entre otros factores
las caractersticas y tradiciones de las asocia-
ciones empresariales, la estructura socio-eco-
nmica, la incorporacin de representantes
del sector privado en posiciones ministeriales
y el proceso de formacin e implementacin
de polticas pblicas.
En relacin con el contexto argentino, la tablamuestra que para el sector privado local invertir
en corrupcin en los aos 90s ha sido la manera
ms racional de maximizar los benecios que
ofreca el sistema poltico. Ms cercano en el
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28 0 1 2 3 4 5 6
Uruguay
Chile
Costa Rica
Per
ColombiaBolivia
Brazil
Ecuador
Argentina
Venezuela
Grco 8: Comportamiento tico de las Empresas
World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2010-2011.
Campaas y
Elecciones
Lobby en elCongreso
Asociaciones
Empresarias
Redes
Personales Corrupcin
Argentina 1990s Medio Medio Bajo Medio Alto
Brasil 1990s Medio Medio Bajo Medio Medio
Chile 1990s Medio Bajo Alto Bajo Bajo
Colombia 1990s Medio Bajo Alto Alto Medio
Mxico 1990s Bajo Bajo Alto Bajo Medio
Mxico 2000 Medio Medio Medio Medio Medio
Tabla 1: Distribucin del Portfolio de Actividades Polticas por Empresa desde 1990
Fuente: Schneider 2010
tiempo, la armacin segn la cual [l]os inver-
sionistas extranjeros se quejan de la corrupcin
en el gobierno y el sector privado (BTI 200,
33) es consistente con la posicin que ocupan las
rmas argentinas en el ndice de percepcin de
su comportamiento tico. (Grco 8).
La percepcin de estabilidad sobre la co-
rrupcin, tanto en el sector pblico como en
el sector privado, la impunidad de los casos
denunciados y la aplicacin de sanciones in-
formales a los pocos arrepentidos que han
confesado su participacin en algunos hechos
127
115
113
94
124
63
86
35
19
27
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conocidos, sugiere la institucionalizacin de,
al menos, algunas prcticas.
Cartier Bresson utiliza el trmino redes decorrupcin para diferenciar la lgica de la
corrupcin institucionalizada de los intercam-
bios corruptos puntuales. Mientras estos lti-
mos son usualmente analizados como inter-
cambios de mercado regidos por la maximi-
zacin de benecios-, [E]n este contexto de
intercambio de favores no se busca maximiza-
cin alguna de recursos, porque ello signi-
cara correr el riesgo de destruir la dimensin
social del intercambio. La alianza ilegal entre
los polticos y los empresarios se propone,
para ambas partes, reducir la competencia.
Unos demandan rentas de tipo econmico,
mientras que otros desean rentas de tipo pol-
tico (Cartier Bresson 996, 4).
Cartier Bresson describe las dos principalesfunciones que cumplen las redes de corrup-
cin que, por su elocuencia, preferimos citar
textualmente:
a) La heterogeneidad de los bienes intercam-
biados en las transacciones corruptivas y los
diferimientos temporales. La red desempea el
papel de traductor de intereses, creando as un
patrn de medida (un equivalente) para bienes
y objetivos muy diferentes. La red es entonces
un intermediario de intercambios complejos.
Permite intercambiar recursos diferentes sin
que necesariamente se tenga que pasar por
una monetizacin (soborno) y autoriza diferi-
mientos en el tiempo, lo que llevaba a Mny a
decir: La corrupcin moderna, como la mo-
neda, se desmaterializa. En otras palabras,
los recursos que se intercambian son diversos
(econmicos, polticos, sociales, simblicos,
etc.) y para evitar los costos de espera y tran-
saccin vinculados al trueque (problema de la
doble coincidencia), se hacen necesarios cier-
tos sistemas de medicin y compensacin. En
su regularidad, los intercambios de favores no
siempre se monetizan y pagan de contado. Se
tiene un banco de favores o bien un mercado a
plazo del favor y de la informacin privilegia-
da sin denominador comn. La red autoriza
los sistemas de diferimientos y de compensa-
ciones mltiples y multilaterales en el tiempo
y el espacio. Por ejemplo, una contribucin de
campaa electoral ofrecida por una empresa,
o el rescate de un peridico local, o el pago
de un asistente, etc., conduce mucho despus
a una informacin condencial (que ser o no
utilizada), un contacto (tambin l activado
o no), un contrato, etc. Las deudas existen-tes entre las diferentes entidades nunca estn
totalmente saldadas. Al circular, estas deudas
mantienen los nexos de la red. La red es as
una organizacin exible y virtual.
b) Clandestinidad, conocimiento personal,
conanza, seguridad y proteccin. Dado que
el intercambio corrompido no puede ser ga-
rantizado por una instancia jurdica neutra a
la que puedan referirse los participantes en
caso de conicto, la red es un espacio de rela-
ciones interpersonales complejas que permite
crear conanza segn un proceso de apren-
dizaje. La forma organizada de las transac-
ciones ofrece una garanta acerca del buen
desenvolvimiento de las operaciones que tien-
den a cartelizar informaciones y decisiones.
(Cartier Bresson, 996, 5-6).
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Esta caracterizacin, desarrollada en el con-
texto de la corrupcin poltica francesa, pro-
fundiza la denicin de la corrupcin comoinstitucin informal. Pero adems, sugiere
que las redes de corrupcin se mantienen gra-
cias a la efectividad con la que, a su interior,
operan muchos de los principios de coordina-
cin necesarios para la accin colectiva: so-
lidaridad, conanza, reputacin, repeticin,
cierta jerarqua. En tal sentido, las redes de
corrupcin actan como mecanismos de co-ordinacin muy articulados para el reducido
colectivo que comparte las reglas y excluye
a quienes no las comparten. Los intercambios
de recursos heterogneos a los que se reere
Cartier Bresson sin dudas varan en sus nive-
les de ilegalidad y, por ello, requieren que los
actores que actan en estas redes naveguen,
con particular destreza, entre las institucio-nes formales y las informales dependiendo de
los interlocutores y el contexto. La evidencia
anecdtica disponible sugiere que la cantidad
de actores que comparten el conocimientode cada prctica es proporcional al grado de
ilegalidad del intercambio. Por ejemplo, las
pequeas atenciones con funcionarios e.g.
llevar medialunas a una ocina administrativa
o judicial- para acelerar un trmite es, en mu-
chos mbitos, una prctica que, aunque prohi-
bida, es traducida como una regla de cortesa
y por ello ampliamente tolerada y compartida;en cambio, pagar un soborno para obtener una
decisin administrativa o judicial favorable,
especialmente en el mundo de los negocios, es
un prctica compartida por un grupo much-
simo ms reducido de personas. En el medio,
existe un continuo de prcticas que despierta
nuestro inters en cada uno de los mbitos de
trabajo seleccionados.
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Como sealamos en la introduccin, el pro-
yecto se dirige a reducir oportunidades de co-
rrupcin a travs de la generacin de acciones
colectivas (pblicas, pblico-privadas o pri-
vadas) en dos mercados y en relacin con
dos grupos de actores:
1. El nanciamiento de la actividad poltica
2. Las compras y contrataciones pbli-
cas en el mercado de medicamentos y equipa-
miento mdico.
3. Las empresas
4. Los profesionales que estructuran, in-
termedian y controlan transacciones aboga-
dos, contadores, auditores en relacin al rol
que podran cumplir en la prevencin y detec-cin de algunas de estas prcticas.
Nuestro esfuerzo durante la primera etapa del
proyecto consistir en echar luz sobre algunas
oportunidades de corrupcin que dan lugar a
prcticas regulares en cada uno de estos es-
pacios, delinear la estructura de incentivos
que permite canalizarlas y compararla con la
que prevn las instituciones formales que ta-
les prcticas inhiben. En una segunda etapa,
desarrollaremos iniciativas de accin colecti-
va que permitan discutir con los interesados
opciones para reducir la brecha entre ambas y
modos de llevarlas a la prctica.
Nuestro punto de partida, que ofrecemos a
continuacin, es el conocimiento basado en
nuestras experiencias anteriores en relacin
con cada uno de estos mbitos.
4.1.Oportunidadesdecorrupcinenelnanciamientodelaactividadpoltica
Los sistemas electorales de la democracia es-
tn basados en la premisa bsica de que cada
ciudadano posee un voto y que cada uno deesos votos vale exactamente lo mismo para
determinar preferencias mayoritarias. Estos
sistemas tienden a ser ms dbiles y a empeo-
rar su calidad cuando determinadas personas
o grupos poseen sustancialmente ms poder
que otras para determinar preferencias mayo-
ritarias. En consecuencia, la construccin de
sistemas democrticos de calidad requiere re-
4.Los mbitos de trabajo del proyecto
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gular el impacto que tienen los grupos econ-
micos poderosos en la formulacin de la agen-
da pblica y en el diseo e implementacin depolticas que, por denicin, desplazan los in-
tereses mayoritarios. Esta tensin histrica es
inherente a las democracias contemporneas,
ya que las democracias realmente existentes
son capitalistas, y es una tensin constitutiva
de la relacin entre democracia y capitalismo.
Sin embargo, en algunas sociedades la capaci-
dad de controlar la inuencia de ciertos gruposen la poltica a travs de recursos econmicos
es menor que en otras. En denitiva, la rela-
cin entre dinero y poltica reproduce la dis-
tribucin de poder existente en una sociedad
(Acua 20). Por esta razn, nos interesa
explorar la relacin entre el nanciamiento de
la poltica y los grupos econmicos. En este
contexto, la corrupcin surge como una va al-ternativa a los medios legales para nanciar la
actividad poltica, cuyo resultado es restringir,
a un tiempo, la competencia poltica como la
de los mercados.
4.1.1. Lasrelacionesentreelmercado,
elEstadoylapoltica
Para analizar la dinmica de la corrupcin esnecesario operar sobre la interfase entre el sec-
tor pblico y el sector privado. El funciona-
miento de la corrupcin no depende exclusiva-
mente de la organizacin del sistema poltico,
sino tambin de la organizacin y el poder de
los actores privados. Una democracia exitosa
no necesita solamente sistemas polticos com-
petitivos sino tambin mercados competitivos.
Mientras que se establezca slo la primera
condicin, el poder estara disperso entre va-
rios actores pblicos, dndoles escaso poderde negociacin en relacin a los intereses pri-
vados. El asunto crtico reside en el hecho de
que ni los actores polticos ni el sector privado
goce de un poder de negociacin monoplico
u oligoplico (Rose-Ackerman 999).
En esta lnea, entendemos al nanciamiento
poltico como una relacin donde operan le-
yes de oferta y demanda: los actores polticosintercambian polticas pblicas por dinero y
donaciones de campaa realizadas por actores
privados (Przeworski 2003; Samuels 2006).
Para comprender la relacin entre el mercado,
el Estado y la poltica en Argentina es impor-
tante entender que la poltica en nuestro pas
se ha transformado en una actividad capital
intensiva (Mller y Strom 999). Para interve-nir de manera relevante en el sistema poltico
argentino, las organizaciones partidarias re-
quieren cada vez ms capital. Generalmente,
los gastos de la poltica son asociados exclusi-
vamente con las campaas para las elecciones
generales. Sin embargo, aunque estas repre-
sentan un egreso signicante para la poltica,
dado el enorme peso econmico que implica
el acceso a los medios de comunicacin, tam-
bin debe considerarse el peso monetario de
una multiplicidad de otros aspectos que au-
mentan la necesidad de dinero por parte de los
actores polticos y que muchas veces son pa-
sados por alto. Especcamente, las campaas
para las elecciones internas, la construccin de
consensos, la retribucin de los cuadros tcn-
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cos y polticos, la coordinacin territorial y el
clientelismo implican una importante masa de
recursos e inciden de manera estructural en elmodo de articulacin entre el sistema econ-
mico y el sistema poltico.
En primer lugar, la construccin de consensos
partidarios y legislativos en el contexto argen-
tino requiere de cantidades signicativas de
dinero. Dado que los partidos no privilegian
discusiones programticas a su interior, ni con
la sociedad, y se discute poco temas sustanti-vos e ideolgicos, la accin colectiva se vuel-
ve problemtica porque no es posible anclar
referencias simblicas. Por el contrario, en
lgicas no programticas y ausentes de con-
tenidos ideolgicos, las disputas personales
entre guras aumentan su importancia relati-
va. En este contexto resulta difcil construir
consensos sobre programas e ideas, y por lotanto aumenta la resolucin de conictos por
vas alternativas. Estas vas tienen escaso o
nulo contenido deliberativo y ocasionalmen-
te requieren de recursos monetarios, como es
el caso de las movilizaciones y la compra de
votos en mbitos legislativos y partidarios.
Aunque sta no es una prctica fcil de cuan-
ticar, han existido denuncias de consensos
obtenidos a travs de la compra de votos tanto
en mbitos legislativos como en el seno de los
distintos bloques partidarios.
En segundo lugar, el creciente proceso de pro-
fesionalizacin de la poltica la ha tornado
una actividad cada vez ms cara. A diferencia
del punto anterior, que involucra aspectos de
maniesta ilegalidad, esta es una dimensin
legal que ha implicado un importante cambio
en los gastos que enfrentan los partidos pol-
ticos y altera sustancialmente el modo en que
se organiza la actividad partidaria. En la ac-tualidad, la militancia voluntaria es muy li-
mitada y ha sido en gran medida reemplazada
por militantes, cuadros tcnicos y polticos
profesionales que son compensados con bene-
cios monetarios, cuyo impacto agregado es
muy signicativo. Los activistas o militantes
que solan desempear funciones sin requerir
erogaciones de tipo monetario, por ejemplo atravs de la participacin en la formulacin
de polticas pblicas alineadas con sus prefe-
rencias, hoy tambin requieren de compensa-
ciones econmicas. En trminos monetarios,
entonces, los activistas o militantes conforma-
ban una parte importante del trabajo partidario
y no requeran desembolso monetario alguno.
Con la profesionalizacin de la poltica, tam-bin los activistas o militantes comenzaron a
desempear tareas organizativas y servicios
profesionales muy demandantes de recursos,
por lo cual la compensacin a partir de la par-
ticipacin en la formulacin de polticas se ha
vuelto insuciente. Actualmente, los activistas
o militantes que proveen servicios de este tipo
son compensados, al menos parcialmente, por
benecios privados y muchas veces moneta-
rios (Mller y Strom 999).
En tercer lugar, la territorializacin de la pol-
tica ha incrementado sus costos signicativa-
mentel La territorializacin es un producto de
la descentralizacin poltico-administrativa
de diversas polticas pblicas implementadas
desde la dcada del noventa por administracio-
nes provinciales. Dos efectos de este proceso
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encarecieron la actividad poltica. En primer
lugar, en un contexto de territorializacin, la
formacin de coaliciones polticas en las dis-tintas unidades subnacionales se torna una
estrategia fundamental para ganar elecciones
a nivel nacional. Esta estrategia genera pro-
blemas de coordinacin, tanto en trminos de
coaliciones nacin-provincia, como de imple-
mentacin de la poltica pblica especca ob-
jeto de discusin (Calvo y Escolar 2005). Una
coordinacin estratgica de implementacinde la poltica en distintas reas geogrcas
genera importantes costos logsticos. En se-
gundo lugar, los procesos de territorializacin
tienden a estar ntimamente vinculados con
procesos de personalizacin del voto, debido
al esfuerzo de los candidatos de ser elegidos
por electorados territorialmente concentrados
(Calvo y Escolar 2005). La personalizacindel voto implica que la etiqueta partidaria deja
de ser suciente para cosechar votos y conse-
cuentemente encarece la campaa electoral.
Por ltimo, las prcticas clientelares, cons-
titutivas de la poltica argentina, encarecen
signicativamente la actividad poltica, prin-
cipalmente por dos motivos. Por una lado, los
vnculos clientelares entre polticos y ciudada-
nos requieren de una importante inversin en
infraestructura tcnica y administrativa. Por
otro, los vnculos que se crean estn basados
en la entrega directa de incentivos selectivos,
que son tpicamente materiales. No slo es el
clientelismo una prctica que por su naturale-
za es capital intensiva, cara e ineciente, sino
que el clientelismo que se emplea actualmente
en Argentina se ha vuelto mucho ms costoso
que el clientelismo tradicional. Mientras que el
clientelismo tradicional se basaba en la lealtad
entre el patrn y el cliente, a travs de relacio-nes personalistas cara-a-cara, el clientelismo
moderno es mucho ms annimo y requiere
de la movilizacin de una importante maqui-
naria poltica con recursos brindados a clien-
telas ms amplias que las tradicionales, dado
el debilitamiento de los lazos personales. Dada
la estructura federal del sistema poltico argen-
tino, estas maquinarias son establecidas en lostres niveles de gobierno, desde la cpula de la
poltica nacional, hasta el nivel municipal y
local (Kitschelt 2000). Adems, en las prcti-
cas modernas de clientelismo existe una fuerte
competencia entre los distintos proveedores de
incentivos selectivos, haciendo que sea necesa-
ria una inversin cada vez mayor en el tipo de
incentivo que se les ofrecen a los clientes.Todas estas actividades implican una enor-
me masa de recursos con la cual debe contar
un partido poltico para ser competitivo. Las
fuentes que tiene para conseguirlos son diver-
sas. En primer lugar, el Estado garantiza a to-
dos los partidos polticos una cantidad deter-
minada de dinero para enfrentar sus gastos de
campaa y sus gastos permanentes, a travs
del Fondo Partidario Permanente. La legis-
lacin sobre nanciamiento poltico tambin
permite el nanciamiento privado, aunque
este est siendo paulatinamente restringido de
modo de garantizar condiciones ms ecuni-
mes de competencia. Esta restriccin comen-
z con la sancin de la Ley 25.600 en 2002 y
se profundiz en la reforma poltica de 2009
-que ser detallada en el segundo apartado de
34
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esta seccin. El nanciamiento estatal suele
ser insuciente con respecto a los gastos que
los partidos deben enfrentar. Por esta razn,los partidos polticos generalmente recurren a
fuentes alternativas de nanciamiento: a tra-
vs de relaciones con sindicatos, con actores
de mercado y con el aprovechamiento del
aparato estatal. Sin embargo, estas fuentes
alternativas generan una competencia muy
desigual, ya que tanto los sindicatos como los
empresarios aportan recursos a aquellos parti-dos que los benecian y el acceso al aparato
estatal benecia en mayor medida a los par-
tidos en el gobierno que a los partidos de la
oposicin. El sesgo ocialista en las fuentes
alternativas de nanciamiento se incrementa
an ms por el hecho de que los grupos eco-
nmicos preeren invertir en aquellos parti-
dos que tengan capacidad para implementarsus compromisos. Los partidos ocialistas
no slo se encuentran en una posicin favo-
rable respecto a las siguientes elecciones sino
que adems pueden devolver los favores en
tiempo presente. En esta lnea, la publicidad
ocial tambin es una importante fuente de -
nanciamiento de los partidos en el gobierno
que altera la igualdad en la competencia a fa-
vor de los ocialismos.
En los siguientes prrafos exploraremos diver-
sas dimensiones de la relacin entre Estado,
mercado y poltica que derivan en la utiliza-
cin de los dos primeros como fuente alterna-
tiva de nanciamiento de la actividad poltica.
En esta compleja interaccin identicamos a
cuatro actores principales: los actores priva-
dos, los actores polticos, los burcratas y los
votantes. Los actores privados que participan
en este intercambio son los grupos de inters
que disponen de recursos y que tienen incen-tivos para inuir en la formulacin e imple-
mentacin de polticas pblicas y/o obtener
benecios del Estado, tales como contratos
de obras pblicas, compras directas realizadas
por el Estado, decisiones regulatorias de orga-
nismos pblicos que favorecen determinados
actores econmicos, concesiones que otorgan
benecios monoplicos u oligoplicos por pe-rodos extendidos de tiempo o el otorgamiento
de subsidios que favorecen la rentabilidad de
determinados sectores o actividades econmi-
cas. Los actores polticos implicados en esta
interaccin son aquellos con acceso al diseo
y formulacin de polticas pblicas, a saber
los legisladores o miembros del partido con
inuencia en las decisiones legislativas y eje-cutivas as como a la direccin de instancias
de implementacin de polticas pblicas. Los
grupos de inters no solamente interactan con
los actores polticos sino tambin con los bu-
rcratas, ya que buscan inuenciar no slo el
diseo de polticas sino tambin su implemen-
tacin, ubicando a los burcratas como acto-
res relevantes. Por ltimo, los votantes son un
actor central por el simple hecho de que en un
sistema poltico democrtico los actores po-
lticos directamente, y los burcratas indirec-
tamente, deben considerar las preferencias de
sus electores. De este modo, para comprender
la compleja interaccin que caracteriza a los
acuerdos de intercambio tanto los de natu-
raleza legal cuanto los de naturaleza ilegal-,
es necesario comprender los incentivos detrs
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del comportamiento de cada uno de estos cua-
tro actores.
Los grupos de inters maximizan su bienes-tar con respecto a determinadas polticas p-
blicas, buscando inuir en las decisiones de
los polticos electos y obtener el mejor resul-
tado a un menor costo (Grossman y Helpman
200). Segn Samuels, mientras exista una
oferta de servicios de gobierno y los funcio-
narios electos ejerzan al menos un mnimo
control sobre la misma, los grupos de inters,que tienen dinero para distribuir, buscarn un
modo de acceder a esta oferta. En otras pala-
bras, estn interesados en comprar servicios
gubernamentales a travs de aportes a los par-
tidos polticos (2006). Grossman y Helpman
distinguen el motivo inuencial del moti-
vo electoral de los grupos de inters por -
nanciar una campaa. Mientras que a travsdel primero se busca inuenciar la direccin
de las polticas, a travs del segundo se busca
incrementar las posibilidades electorales de
aquellos candidatos con quienes comparten
posiciones (200).
El segundo actor, los actores polticos, estn
motivados por la reproduccin de su poder
(Ames 987). Dada la importancia que tiene el
di