verfassung und recht in Übersee law and politics … · on 6 november 1999, a proposal to replace...

VERFASSUNG UND RECHT IN ÜBERSEE LAW AND POLITICS IN AFRICA, ASIA AND LATIN AMERICA

(Zitierweise: VRÜ)

Rothenbaumchaussee 21-23, 20148 Hamburg, Germany Fax (Berlin): (0049) 30 / 838 530 11

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Herausgegeben von Prof. Dr. Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität Gießen

Prof. Dr. Philip Kunig, Freie Universität Berlin Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Verwaltungsgericht Hamburg

durch die Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und Auswärtige Politik e.V.

Redaktion: Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Hamburg

(für den Inhalt verantwortlich) Carola Hausotter, Gießen · Wolfgang Kessler, Berlin · Ulf Marzik, Berlin

34. Jahrgang 1. Quartal 2001

ABSTRACTS .......................................................................................................... 3 ANALYSEN UND BERICHTE

Petra Butler The Referendum on an Australian Republic....................................................... 6 Jean Njoya La constitutionnalisation des droits de minorités au Cameroun: Usages politiques du droit et phobie du séparatisme........................................ 24 Frank-Florian Seifert Die Verfassungsreform in Sri Lanka unter besonderer Berücksichtigung des Selbstbestimmungsrechts der Sri Lanka-Tamilen ...................................... 48 Egbe Samuel Egbe The Legal Perspectives of Local Community Participation in Wildlife Management in Cameroon................................................................................ 63

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT Eduardo José Pintore Eine indohispanoamerikanische Völkerrechtskonzeption ................................ 82

BUCHBESPRECHUNGEN Matthias Herdegen Völkerrecht (Ph. Kunig) ................................................................................... 96 Ulrich Beyerlin Umweltvölkerrecht

Astrid Epiney / Martin Scheyli Umweltvölkerrecht (L. Gramlich) .................................................................... 98 Brad R. Roth Government Illegitimacy in International Law (M. List) ................................ 101 Heiko Ahlbrecht Geschichte der völkerrechtlichen Strafgerichtsbarkeit im 20. Jahrhundert (P. Wittke) ............................................................................. 104 Otto Triffterer (ed.) Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court (P. Wittke)....................................................................................................... 107 Joachim Betz / Stefan Brüne (Hrsg.) Jahrbuch Dritte Welt 2001 (K.-A. Hernekamp) .............................................. 110 Ann C. Hudock NGOs and Civil Society (H. Meinhardt) ........................................................ 113 Thomas Fischer / Michael Krennerich (Hrsg.) Politische Gewalt in Lateinamerika (L. Helfrich-Bernal)............................... 115 Tukumbi Lumumba-Kasongo The Dynamics of Economic and Political Relations Between Africa and Foreign Powers (H. Meinhardt)............................................................... 121 Andrew Reynolds Electoral Systems and Democratization in Southern Africa (H. Meinhardt).. 123 Marco Bünte Probleme der demokratischen Konsolidierung in Thailand (A. Croissant) .... 126

BIBLIOGRAPHIE............................................................................................... 130 Die Autoren dieses Heftes / The Authors............................................................. 143

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ABSTRACTS The Referendum on an Australian Republic

By Petra Butler, Wellington On 6 November 1999, a proposal to replace the Queen as head of state of Australia with a president appointed by a two-third majority of the members of the Australian federal parliament was comprehensively rejected at a referendum. This article details the background to the referendum, explores some of the reasons for the failure of the republican proposal and briefly considers the future of the republican agenda in Australia. The article first looks at the central role of the Crown in the 1901 Commonwealth Constitution, a position which was, at the time, consistent with Australia’s status as dominion. Section 61 of the Constitution attributed the executive power to the Governor-General as her Majesty’s representative in the Commonwealth. Gradual changes altered this eminent position on the road to an entirely independent, sovereign nation-state, one landmark given in the 1926 Balfour Declaration. The origins of the modern debate on the abolition of the monarchy reach back to 1982, when the Australian Labor Party declared itself in favour of republicanism. However, it took until 1991 until the first pressure group, the Australian Republican Movement, was formed, followed by the 1992 foundation of the Australians for Constitutional Monarchy. The constitutional referendum process itself was prepared by an advisory committee which concluded, in 1993, that it was “both legally and practically possible to amend the Constitution to achieve a republic without making changes which will in any way detract from the fundamental constitutional principles”. In 1998, a Constitutional Convention worked on the questions, whether Australia should become a republic, which model could be put to the voters and the circumstances involved. From that time, the process was strongly influenced by the discussion on the appropriate model for the selection of president and on an additional preamble to the Constitution. These two questions may, inter alia, have been responsible for the outcome of the 1999 Australian Constitutional referendum.

Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 34 (2001) 4

The “Constitutionalisation” of Minority Rights in Cameroon: Political and Legal

Practice and Fears of Separatism

By Jean Njoya, Yaounde

In Cameroon which, due to its colonial past, has been shaped by an anglophone and a francophone background, questions of bi-culturalism look back on a long constitutional tradition ever since the country became independent in 1960/61. From the perspective of constitutional law, the article highlights the different constitutional solutions found to combine the conflicting ideas of State unity versus political rights of the country’s minorities, i.e. anglophone and autochtone peoples, as guaranteed under the three constitutions of 1961, 1972 and 1996. The author points out that the concept of classic federalism in the constitution of 1961 failed just as much as the mono-cameral federalism provided for in the 1971 constitution which is considered to have created an artificial close relationship of the two communities. The issue has not sufficiently been solved to date. The constitution of 1996 establishing Cameroon as an “decentralised unitary State” is criticised for leaving the problems to a blanket clause providing that the State shall ensure the protection of minorities and shall preserve the rights of indigenous populations in accordance with the law. The constitutional reform in Sri Lanka with special regard to the Sri Lankan Tamil

right of self-determination

By Frank-Florian Seifert, Frankfurt/Main Since 1995, the government of Sri Lanka has been trying to settle the ethnic conflict between the Sinhalese and the Sri Lankan Tamils by reforming its 1978 Constitution. Sri Lanka is exposed to the threat of secession aimed at the erection of an independent Sri Lankan Tamil State ”Tamil Eelam”. The Sri Lankan government intends to counteract the looming secession by establishing an autonomous state structure, namely a ”Union of Regions”. Thus, the right of self-determination of peoples is a central issue in the Sinhalese-Tamil conflict. Scholars in international law distinguish between an external and an internal right of self-determination. Particularly the external right of self-determination – understood as the right to secession – is very controversial in international legal science and is granted to ethnic nations only in highly qualified exceptional cases. The internal right of self-determination of peoples can be described as the guarantee of human rights and fundamental freedoms as

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well as the erection of autonomous and democratic state structures. It is disputed, however, whether the latter may be characterized as a right. Since 1995, the Sri Lankan government submitted five proposals for constitutional amendment. Each of them – and especially the latest, dating from August 3, 2000 – provides several checks on secession. Therefore, it is extremely doubtful whether the proposed establishment of a ”Union of Regions” will contribute to conflict settlement. The promised rights of autonomy are no adequate substitute for an independent Sri Lankan Tamil state. Additionally, one has to be prepared that the constitutional reform which has been initiated by the Sri Lankan government is likely to run aground already due to the resistance of the opposition and the Sri Lankan Tamil guerrilla. The Legal Perspectives of Local Community Participation in Wildlife Management

in Cameroon

By Egbe Samuel Egbe, Yaounde The participation of hitherto disenfranchised local populations in the management of natural resources is an issue commonly espoused in contemporary development philosophy. Different countries with varying degrees of policy reformulation have embarked upon this rather novel aspect of good governance and equity. In Cameroon, where for a long time hegemonic paradigms were elevated to an art of statecraft management, resource management devolution even constitutes a donor community conditionality for the disbursement of Structural Adjustment Loans (SAL). This culminated with the adoption of a new forestry and wildlife law in 1994, which has as one of its primordial objectives the involvement of local communities in the management of the country’s huge natural resources. However, the enactment of a new policy which apparently lacked a domestic constituency, the continued existence of a highly centralised administrative machinery and staff impregnated with authoritarian management styles, coupled with pressure from different interests groups, meant that the decentralisation exercise would be a difficult and tortuous one. In such an atmosphere of strong conflicting interests, the potentials are real that devolution could become an exercise in futility. The thrust of this paper is to examine the constraints and opportunities available in the reform process, all in an attempt to engender a more forward-looking integrated wildlife management policy.


ANALYSEN UND BERICHTE

The Referendum on an Australian Republic By Petra Butler, Wellington* On 6 November 1999, a proposal to replace the Queen as head of state of Australia with a president appointed by a two-thirds majority of the members of the Australian federal parliament was comprehensively rejected at a referendum. This article details the back-ground to the referendum, explores some of the reasons for the failure of the republican proposal and briefly considers the future of the republican agenda in Australia. 1. The Crown in the Australian Constitution

Prior to 1901, Australia was a geographical term not a political entity. In fact, six colonies existed on the great continent: New South Wales, Queensland, South Australia, Tasmania, Victoria and Western Australia.1 As a result of two Constitutional Conventions held in the 1890s, and subsequent referenda at the end of that decade, agreement was reached between the several colonies to constitute a continent-wide federation to be styled the Common-wealth of Australia.2 A delegation was sent to the United Kingdom to have the British parliament enact the draft Constitution that had been approved at the referenda. With a minor alteration to accommodate concerns over the continuance of the appeal to the Privy Council, the Commonwealth of Australia Constitution Bill was introduced into the House of Commons containing the draft constitution. The Bill completed the parliamentary stages

* I would like to thank Andrew Butler for his very valuable comments on earlier drafts of this

article. 1 In addition to these six states, there now exist two territories: the Australian Capital Territory and

the Northern Territories. 2 For helpful material on the history of the making of the Australian Commonwealth constitution,

see J.A. La Nauze, The Making of the Australian Constitution (1972), J. Quick & R. Garran, The Annotated Constitution of the Australian Commonwealth (1901).

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on 5 July 1900 and received the royal assent four days later. The Act3 and the Constitution to which it gave the force of law took effect on 1 January 1901. The Crown occupied a central role in the Commonwealth Constitution.4 The Preamble to the Commonwealth of Australia Constitution Act recorded that the people of the several states “have agreed to unite in one indissoluble Federal Commonwealth under the Crown of

the United Kingdom of Great Britain and Ireland, […].” (emphasis added) Section 1 of the Constitution itself vested the legislative power of the Commonwealth in the federal parlia-ment to consist of the Queen and the Senate and House of Representatives. Section 2 provided for the office of Governor-General to be “appointed by the Queen [to] be her Majesty’s representative in the Commonwealth”, with such “powers and functions of the Queen as her Majesty may be pleased to assign to him [subject to specific provisions to the contrary in the Constitution itself].” Under s 61, “The executive power of the Common-wealth is vested in the Queen and is exercisable by the Governor-General as the Queen’s representative, […].” In placing the Crown at the focal point of its constitutional arrangements, the Australian constitution-makers were acting entirely consistently with Australia’s status as a British dominion:measure of responsible self-government exercisable under the British Crown with the potential for intervention in domestic affairs by the mother country.

5

This form of government had been adopted by the Canadians upon federation of the British North American colonies in 1867, and was followed in turn by similar arrangements in South Africa (1910) and the Irish Free State (Southern Ireland) (1922). Indeed, it would not be

3 63 & 64 Vict c. 12.

4 As one of the leading contemporary constitutional lawyers observed: “The Crown does in fact

pervade every part of our political system, and is the hardest worked of our legal institutions.” W.

H. Harrison, The Constitution of the Commonwealth of Australia, 2nd ed (1910) at 85. 5 Notwithstanding the enactment of the Commonwealth Constitution, the British parliament

retained the legal right in terms of the Colonial Laws Validity Act 1865, s 5 to legislate for Australia (see also Union Steamship Co v. Commonwealth (1925) 36 CLR 130). The Statute of Westminster 1931 which gave the Commonwealth the legal capacity to free itself from the shackles of the Westminster Parliament was only adopted by the Commonwealth in 1942 (with retrospective effect to 1939) and did not apply in favour of the individual states. Appeals to the Privy Council in London were abolished by two pieces of legislation between 1968 and 1975. Full severance of legal links between the UK and Australia had to wait until 1986 with the passage of the complementary Australia Acts in both the United Kingdom and Australia. The 1986 Acts remove any possibility of state laws being held invalid for conflict with UK legislation. (See generally R.D. Lumb & G.A. Moens, The Constitution of the Commonwealth of Australia, Anno-tated 5th ed (1995) 9-14.) In addition, by s 59 of the Commonwealth (a provision still in place), the Queen may disallow any law within one year from the date of royal assent given by the Gover-nor-General, while s 58 of the Constitution allows the Governor-General to reserve legislation for the Queen’s pleasure (ie refuse to give the assent). Both of these powers have fallen into disuse.


until the mid-1930s that serious challenges to the incorporation of the monarchical forms in dominion constitutions would be made, starting in Ireland. In common with the other Dominions, over the course of the twentieth century the links between Australia and the United Kingdom were gradually loosened so that Australia developed into an entirely independent, sovereign nation-state. Crucially, at the 1926 Impe-rial Conference, the Balfour Declaration was made recognising that the Governor-General of each of the Dominions would no longer act as the agent of the British Government therein. This meant that though on their face the powers of the British authorities to inter-vene in Australian affairs might appear substantial, for practical purposes the powers of the Queen and “her”6 Governor-General would be exercised in accordance with Australian wishes. Moreover, once the practice became entrenched of the Queen (on advice from her Australian ministers) appointing only Australians as Governors-General the possibility of British intervention in the working of Australian government disappeared. Nonetheless, though in reality only exercising ceremonial functions (other than a few specific tasks, such as appointing a Governor-General, upon advice),7 the Queen continued to be the head of state – the words of the Constitution said so. To remove her, and substi-tute a new presidential head of state, would require an amendment of the Commonwealth Constitution, not ordinary legislation. In terms of s 128 of the Commonwealth Constitution, no alteration to the constitution can be made except upon:

– Approval of the proposed alteration by an absolute majority of each of the two houses of parliament; and

– Approval of the proposal by a majority of the voters as a whole, and by a majority of the voters in a majority of the states8 (ie in at least four of the six states).9

6 A dispute between King George VI and the then Australian Prime Minister over the appointment

of Governor-General resulted in the 1930 Imperial Conference confirming that the Balfour decla-ration applied equally in respect of such appointments: see eg L. Crisp, The Appointment of Sir Isaac Isaacs as Governor-General, (1964) 11 Historical Studies 253.

7 Witness for example, the Queen’s refusal to intervene in the dispute over the decision of the then

Governor-General to dismiss the Whitlam government in 1975. Relevant documents can be found in C. Howard & C. Saunders, Cases and Materials on Constitutional Law (1979) 124-5.

8 For the purposes of calculating the national number of voters, voters in the territories are counted;

but there is no need for there to be a majority of voters in favour of a referendum proposal in any of the territories for the constitutional amendment to be passed.

9 Readers interested in the legislation enacted to govern referenda can usefully consult G. Orr, The

Conduct of Referenda and Plebiscites in Australia: A Legal Perspective, (2000) 11 Pub L Rev 117.

9

2. The republic as a central political debate

While debate over whether the monarchy was the most appropriate form of government for Australia has a long history,10 it only recently emerged as a matter of serious political concern. Supporters of a move to an Australian republic were historically always in a minority (though a steadily growing one)11 and the issue was a peripheral one, not seen as touching on issues relevant to the lives of most ordinary Australians. That view of the debate began to change in the 1980s. In 1982 the Australian Labor Party (ALP) (one of the largest parties in Australia) declared itself in favour of republicanism. Still, in 1987, the Advisory Committee to the Constitutional Commission12 felt confident enough to recom-mend, on the basis of an analysis of public opinion polls, that no referendum on republi-canism take place:13

“We reach this conclusion because we believe that, regardless of the merits of the arguments, there is no prospect, on the evidence available to us, of a change in public opinion in the near future which would result in there being majority support for a republic.”

By the beginning of the 1990s however the tide was starting to turn more strongly in favour of the republican viewpoint as opinion polls showed growing support for abolition of the monarchy. In July 1991, the Australian Republican Movement (ARM) was launched. It was to play a very prominent role in fighting for a constitutional referendum on the republican issue and in support of the proposal actually put before the electorate in November 1999. In June 1992, the anti-republican Australians for Constitutional Monarchy (ACM) held its first public meeting in Sydney. It was to become the leading proponent of retaining the monarchy.

10

See eg D. Headon, J. Warden & B. Gammage (eds), Crown or Country: The Traditions of Austra-lian Republicanism (1994); M. McKenna, The Captive Republic: A History of Republicanism in Australia, 1788-1996 (1996).

11 A helpful chronology of opinion poll data on the republican issue is to be found in J Warhurst,

From Constitutional Convention to Republic Referendum: A Guide to the Processes, the Issues and the Participants (Australian Parliamentary Library, Research Paper 25, 1998-99) App 4. For example, a Morgan Gallup poll in June 1953 found only 15% support for a republic as against 77% support for the monarchy, while by February 1985 a similar poll by The Age newspaper dis-closed figures of 30% and 63% respectively.

12 In late 1985, the federal Attorney-General established a Constitutional Commission under the

chairmanship of Sir Maurice Byers QC to undertake a study of the Constitution with a view to its revision in order to adequately reflect Australia’s status as an independent state with a federal parliamentary system; provide the most suitable framework for the economic, social and political development of the federation; recognise an appropriate division of responsibilities between the states and the federation; and ensure that democratic rights are guaranteed. The Commission was assisted in its work by several specialist advisory committees.

13 Report of the Advisory Committee to the Constitutional Commission, Executive Government

(1987) at 6.


In the political arena the republican issue moved centre-stage. In December 1991, Bob Hawke was ousted as leader of the ALP and as Prime Minister by Paul Keating. A signifi-cant feature of Keating’s political activity was his interest in issues of Australian identity. In a major policy initiative just before the March 1993 federal general elections, Keating announced that if returned to office the ALP would establish an advisory committee con-sisting of “eminent Australians” to develop a discussion paper that would consider the options for an Australian republic. The ALP won those elections and in April 1993 the government established the Republic Advisory Committee (RAC), to be chaired by Malcolm Turnbull of ARM. The terms of reference of the RAC were “to obtain an options paper which describes the minimum constitutional changes necessary to achieve a viable Federal Republic of Australia, maintaining the effect of our current conventions and prin-ciples of government.”14 The RAC reported back on 5 October 1993 with a detailed set of options for how the Queen might be replaced as head of state. The RAC concluded that it was “both legally and practically possible to amend the Constitution to achieve a republic without making changes which will in any way detract from the fundamental constitutional principles on which our system of government is based.”15 Consistent with its terms of reference, the RAC did not make any recommendations as to which options should be preferred. The Keating government took time to consider the RAC’s paper. On 7 June 1995, Keating made a televised address to the federal parliament committing his government to replace the Queen as head of state with an Australian president, with minimal changes to the exist-ing constitutional arrangements, by 2001. The following day, erstwhile Leader of the Opposition, John Howard, proposed the holding of a People’s Convention to consider the Republic issue.16 In the run-up to the federal elections in March 1996, Howard advanced the People’s Con-vention model as the better way to consult with the people on the issue, while the Labor government proposed the holding of a non-binding indicative referendum to test popular support for a republic, before moving to a binding referendum on a particular form of republic. A coalition of Howard’s Liberal Party and the National Party (as well as other minor parties) won the 1996 elections. A Bill was introduced into Parliament in 1997 to allow for the holding of elections to a People’s Convention. The Convention was to consist of 152 members, 76 elected, 76 appointed. The 76 elected delegates were drawn from a

14

Report of the Republic Advisory Committee, An Australian Republic – The Options (1993) at iv. 15

Ibid., at 10. 16

The idea of such a Convention had been previously mooted by then Leader of the Opposition Alexander Downer in November 1994 and had been endorsed by the Constitutional Centenary Foundation, a group of prominent non-partisan constitutional lawyers formed in 1991.

11

range of non-party groups, with the ARM and ACM prominently represented.17 Overall the pro-republicans formed a majority of the elected Convention delegates.18 As for the 76 unelected delegates, these were appointed by the Prime Minister, Mr Howard: 40 were parliamentary delegates, divided between the Commonwealth and State legislatures; 36 were prominent Australians and representatives of community groups, churches, aboriginal leaders, etc. The Constitutional Convention took place between 2–13 February 1998. Its proceedings were broadcast on television and were open to the public. It attracted considerable media interest. In his opening address to the Convention, Howard undertook that if clear support for a particular republican model were to emerge from the Convention, his government, if returned at the next election, would put that model to the Australian people in a referendum before the end of 1999. This was a highly significant commitment from a committed monarchist such as Howard and clearly meant that the republican issue would be brought to a head, regardless of which main political party held power. It is important to understand that the Convention’s purpose was quite limited. It was asked by Howard to deliberate three questions:

– Whether Australia should become a republic? – If yes, which model should be put to the voters? – If yes, what time frame and under what circumstances should any change be con-

sidered?

The most significant discussion in the Convention centred on the second question: the appropriate model for the selection of president. Four principal models were advanced: Direct Election Model: Under this two-stage model any Australian could nominate a person for president, with a joint sitting of the federal parliament to choose by at least a two-thirds majority a minimum of three of those nominees to be put forward as presidential candidates at a popular election.

Hayden Model: Under this model a person whose nomination for president had been endorsed by way of petition supported by at least 1% of voters (approx 120,000 persons) would be allowed to stand for that office at a popular election.

McGarvie Model: Under this model the head of state would be chosen (and dismissible) by the prime minister whose choice (or decision to dismiss) would require the ratification of a specially constituted three person Constitutional Council. This model involved the mini-mum change necessary to preserve the status quo. 17

ARM won 30.3% of the national vote, while ACM took 22.5%. 18

The results of the elections are helpfully tabulated in Warhurst supra n 11, App 1.


Bipartisan Appointment Model: Under this model any person could be nominated for President by any other citizen; the nominees would be vetted by a special parliamentary committee and a short-list prepared by that Committee for the Prime Minister’s considera-tion. From that short-list, the Prime Minister would present a single nomination for the office of president, seconded by the Leader of the Opposition, for the approval of the federal Parliament at a joint sitting. The nominee had to receive at least a two-thirds major-ity of the votes cast at that sitting. The delegates chose a preferred model among these four by a process of elimination. On a first vote, the Hayden model received only 4 votes in favour and was eliminated. At the next round of voting, there was a narrow difference between the two lower models: the Direct Election model received 30 votes, one less than the McGarvie Model, and hence was eliminated. In a vote-off 73 votes were cast for the Bipartisan Model and only 32 for the McGarvie Model. In addition, there were 43 votes for no model, and 3 abstentions. At the end of its deliberations, the Convention voted clearly in favour of a republic (89 in favour, 52 against, 11 abstentions). It then supported the Bipartisan Model by 73 votes in favour, 57 against, with 22 abstentions.19 Finally, the Convention overwhelmingly recom-mended that the Bipartisan Model be put to a referendum to be held in 1999, with the republic to come into effect on 1 January 2001 if the proposal was approved by the people. 3. Putting the republic proposal to the people

Following the deliberations of the Constitutional Convention, Howard undertook to give effect to its recommendations. In 1999, the constitutional amendment process got under way with the parliamentary approval of the referendum question and the passage of the relevant amendment legislation20 (as well as the enactment of legislation setting up a presi-dential nomination process).21

19

It will be seen that on this vote, the Bipartisan Model did not actually enjoy the support of an absolute majority of the delegates. This point was taken by one of the delegates. The Chair of the Convention ruled that the motion in favour of the recommendation for the bipartisan model was carried, since more people had voted in its favour than against. A challenge to this ruling was overwhelmingly rejected by the Convention.

20 Bill 99107, Constitution Alteration (Establishment of Republic) Bill 1999 containing the relevant

amendments to the text of the Commonwealth Constitution. 21

Bill 99111 Presidential Nominations Committee Bill 1999.

13

The referendum question was simple enough. The people were asked to answer either Yes or No to whether an alteration to the Constitution, described as follows, should be approved:22

“To alter the Constitution to establish the Commonwealth of Australia as a republic with the Queen and Governor-General being replaced by a President appointed by a two-thirds majority of the members of the Commonwealth Parliament.”

The main features of the new presidential model to be put before the people were as follows:

– A 32 member national nomination screening committee consisting of 16 persons appointed by the prime minister (and representing broad community interests) and 16 persons chosen from the federal, state and territorial legislatures would receive presi-dential nominations from any member of the public. It would prepare a report for the prime minister, including a short-list. Importantly, however, that short-list would not bind the prime minister. The prime minister would present a single nomination, seconded by the Leader of the Opposition, to a joint sitting of the federal parliament. The nominee would be appointed as president if approved by a two-thirds majority.

– The president would ordinarily hold office for five years (and be re-appointable). How-

ever, the Prime Minister could at any time dismiss the president with immediate effect and without reasons. In such a case, the Prime Minister would have to seek the approval of the lower house of parliament. Where such approval was not forthcoming, the president would not reassume office: rather the lack of such approval would proba-bly at most give rise to a motion of no confidence in the prime minister. But it would be unlikely in the realm of practical politics that the lower house would not approve the prime minister’s decision, since that house is usually controlled by the prime minister’s political party/(coalition) government.

– The president would enjoy the same powers as held by the Governor-General. Contrary

to the recommendations of the Constitutional Convention, the non-reserve powers (ie

those powers which have to be exercised in accordance with the advice of the prime minister) were not codified, nor (but this time consistently with the Convention’s recommendation) the reserve powers (ie those exercisable personally). Instead the powers would be incorporated by reference to the Governor-General’s existing powers rather than actually being listed.23

22

The text of the referendum question can be found at the web-site of the Australian Electoral Commission: http://www.referendum.aec.gov.au.

23 The Constitutional Convention’s recommendation against spelling out the reserve powers of the

president reflected uncertainty as to the exact scope and extent of the existing reserve powers of the Governor-General.


Looking at these features, a number of points should be made. At the level of generality, they were highly consistent with the minimalist approach originally proposed by Paul Keating and subsequently endorsed by the Constitutional Convention. That said, the nomi-nation and dismissal procedures, which would be the subject of considerable public dis-quiet during the referendum campaign, were more open than those currently applied to the appointment and dismissal of the Governor-General. (This issue is discussed below in more detail.) Finally, the proposals left the states in a curious position: since the constitutional amendment was only being made at the federal level, the prospect existed that the mon-archy’s links with the federal entity of Australia would be severed, but that individual states might retain their constitutional links to the monarchy. If the referendum proposal succeeded, it would be for each individual state to determine how its constitutional arrangements should respond; and some states might prefer to retain the monarchy.24

4. The Preambular distraction

25

The Constitutional Convention had also considered issues surrounding the drafting of a new preamble to the Constitution. The current Constitution itself contains no preamble, although the Commonwealth of Australia Constitution Act 1900 which enacted it does. That preamble is short, noting that, “humbly relying on the blessing of Almighty God”, the peoples of the several states have agreed to form a Commonwealth under the British Crown and under the Constitution. The Constitutional Convention recommended that a new preamble to the text of the Constitution itself be drafted. The new preamble would include a number of elements such as references to God and to the constitutional origins of Austra-lia, recognition of federalism and the representative system of government, affirmation of

24

See eg G. Craven, Implications of a Republic for Western Australia (Paper prepared for Western Australia’s Constitutional Forums and People’s Conventions, 1998). Interestingly, each of the states enacted in 1999 an Australia Acts (Request) Act asking the Commonwealth Parliament to enact an amendment to s 7 of the Australia Acts 1986. (The Australia Acts are legislation of both the Commonwealth and the UK parliaments, but are now amendable only by the former. In accor-dance with the rules of amendment of those Acts, generally speaking a section of the Australia Acts may only be amended upon the request of or with the concurrence of all the states.) Section 7 of the Australia Acts provides for the Queen to be represented in each state by a Governor and regulates how the Governor is to exercise his or her powers. The Request Acts asked the Com-monwealth Parliament to amend s 7 so as to in effect allow each state the legal capacity to opt-out of the monarchical form of government . Each of the Request Acts as passed in almost identical form and their entry into force was conditional upon a Yes vote at the November 6 referendum. With the defeat of the republic referendum proposal, each of these state Request Acts failed to take effect, and no move has been made by the Commonwealth parliament to amend the Australia Acts.

25 For helpful material on this topic, see M. McKenna, The Tyranny of Fashion: John Howard’s

Preamble to the Australian Constitution, (1999) 10 Pub L Rev 163; Warhurst supra n 11; and G.

Williams, Why Australia Kept the Queen, (2000) 63 Sask L Rev 477, 490-492 and 495.

15

the rule of law, acknowledgment of the original occupancy and custodianship of Australia by Aboriginal and Torres Strait Islander peoples, recognition of cultural diversity and so on. It was further recommended that the new preamble could not be relied upon by the judges to interpret other provisions of the Constitution. In February 1999, Prime Minister Howard offered his support for the idea of a new consti-tutional preamble. He saw the task of drafting such a preamble as one which he should personally take charge of. Together with poet Les Murray, Howard drafted a proposed new preamble.26 Once released, the proposed preambular text raised a political storm: there had been no public consultation on its content; it followed the outlines of the Convention pre-amble framework in part only; its treatment of issues such as acknowledgment of aboriginal rights was regarded by many as inadequate; it failed to mention anything about Australia as a republic (it was, in Howard’s words, “republic-neutral”); and overall its wording was confusing, divisive and, in places, did not make sense.27 Leading pro-republicans lobbied against the preamble issue being put to a constitutional referendum. It was a distraction from the very separate issue of who should be Australia’s head of state, and the divisiveness which it might create could in the minds of some voters at least taint by association the republican concept. Initially, it looked as if the republicans’ lobbying had been successful: when the republic referendum legislation was introduced into parliament, no complementary legislation in respect of a new preamble accompanied it. However, once the parliamentary committee examining the republican proposals had completed its work, Howard introduced legislation providing for a constitutional amend-ment to adopt a new preamble. The proposed preamble was differently worded to Howard’s original proposal,28 but still contained textual difficulties and insufficient (at least in the view of many) acknowledgment of the aboriginal issue. To make matters worse, again there had been no public consultation on the text. In fact it had been hammered out as a com-promise text between Howard and the Democrats (who held the balance of power in the upper house of Parliament), making it look like a politicians’ preamble. Moreover, due to the late point at which it was introduced into Parliament, the text was rushed through the legislative stages and there was no time for it to be the subject of examination by a parlia-mentary committee. The preamble proposal was approved by the federal parliament; the referendum on it was to take place on the same day as the republic proposal: 6 November

26

The text of the original Howard preamble can be found at McKenna supra n 25 at 163; Williams

supra n 25 at 490; and http://www.pm.gov.au/media/pressrel/1999/preamble.htm. 27

A number of the criticisms made of the preamble can be found in McKenna supra n 25 at 163-164; and Williams supra n 25 at 491.

28 For the text of the revised preamble actually submitted to the people at the 6 November 1999

referendum, see Williams supra n 25 at 491-492 or Proposed Preamble, (1999) 10 Pub L Rev 221.


1999. The people were asked whether they agreed to a proposed alteration to the Constitu-tion to insert a new preamble. 5. The campaign

Keating’s moves to place republicanism at the top of the political agenda appeared to resonate with the public mood on the issue. While support for the monarchy continued to be solid till the end of the 1980s29 a number of factors likely contributed to a swing of support in favour of a republic by the beginning of the 1990s: the Bicentennial celebrations in 1988 created a sense of national identity; the ethnic background of Australians continued to diversify as more immigrants arrived without English affinity; a growing perception that somehow links to the British monarchy affected Australia’s independence; disenchantment with the monarchy; and so on. From February 1992, opinion polls consistently showed voters to be either evenly divided on or in favour of a move to a republic.30 In large measure this helps explain why a pro-monarchist such as John Howard felt impelled to advance the republican debate, even if he personally opposed a republican outcome. However, once it became obvious that community support for a republic outweighed that in favour of the monarchy, pollsters began to question the electorate as to what type of repub-lic they wanted to have. The results showed a substantial preference for a directly elected president, not a president selected through the political process. For example, during the Constitutional Convention a Newspoll published in the Australian on 10 February 1998 showed 66% support for a directly elected president and only 17% and 10% support respectively for election by parliament and the McGarvie Model. A survey by the same pollsters in March 1999 showed that the Bipartisan Model would only receive 33% support of the electorate at a referendum, even though in the same survey respondents clearly favoured a move to a republic. In short then it was becoming obvious that the form of presidential selection would have a significant impact on whether Australia would make the move to a republic at all: if the pro-republicans did not get the type of republic they wanted, many would prefer retention of the status quo. And so it was that as the referendum campaign got under way the No campaign consisted of foes joined in force against the Bipartisan Model. Monarchists advocated no change. For many, the constitutional arrangements modelled around he monarchy had worked well, were not broken and did not need fixing. Moreover, monarchists attempted to assuage nationalist concerns by pointing out that for all practical purposes the Governor-General was head of state, and he (or she) would always be an Australian. At the other end of the 29

See the poll data collected in Warhurst supra n 11. 30

See the poll data collected in Warhurst supra n 11.

17

spectrum, a significant group of pro-republican activists argued that a republic with a presi-dent selected by politicians was not worth having: the shift to a republic was meant to be an affirmation of popular sovereignty, yet that sovereignty would be denied if the choice of head of state was left in the hands of the parties. Moreover, commentators of all hues noted a number of weaknesses in the Bipartisan Model, such as the incongruity of electing a president with the approval of a special majority of parliament, yet permitting his or her dismissal by one person, the prime minister.31 In the result, ARM had to fight the Yes campaign on several fronts. Largely speaking the republic referendum campaign was not driven by the political parties.32 Indeed, in terms of Australian law then in force there were severe restrictions on the extent to which the government may get involved in referendum campaigns. Under the Referendum (Machinery Provisions) Act 1984 government distributes to every household a pamphlet setting out the proposed changes to the Constitution, along with a statement (limited to 2000 words) of the case in favour and against the proposed alterations. The Yes and No statements of case are drawn up by the parliamentarians who voted accordingly when the matter was before parliament. In the case of the 1999 referendum, however, one-off legislative amendments allowed the Government to fund a A$ 4.5m public education programme in the run-up to the referendum to explain aspects of Australia’s constitutional arrangements to the public. In addition, it also enabled the Government to fund both the No and Yes campaigns equally to a total of A$ 7.5m each.33 All of this is not to say that there were no party positions. The Liberals were split down the centre and Prime Minister Howard made it clear that the republic issue was one upon which each member of his government (including backbenchers) was entitled to advocate their personal position. Howard promised to stay outside the fray (although in the last few days of the campaign made a number of strong statements against the referendum proposal). The ALP favoured a republic and supported the Bipartisan Model. The National Party was solidly pro-monarchy.

31

It should be noted, however, that the procedures in place for the dismissal of a Governor-General are in no material particular different: the Queen, if advised to do so by the Australian Prime Minister, must withdraw a Governor-General’s commission. No parliamentary approval is required as a condition precedent to the Prime Minister so advising the Queen. There will of course be a period of delay while the Queen formally consults with her representative in Australia, the soon-to-be-dismissed Governor-General: see P.H. Lane, Referendum of 1999, (1999) Aust L J 749, 753.

32 See D. Freeman, Public Information Machinery and the 1999 Referenda, (1999) 10 Pub L Rev

243, 245-6. 33

For a discussion of the legislative amendments which permitted the more generous funding of participants in the 1999 referendum campaign, see Freeman supra n 32.


The lack of bipartisan support for the referendum proposal did not augur well for its success. The experience of previous referenda in Australia34 clearly indicated that without cross-party agreement a constitutional amendment would be unlikely to be approved by the people.35 Of the previous 42 referenda proposals, only eight were ultimately endorsed by the voters.36 6. The result

The republic referendum proposal was comprehensively defeated. Nationally 54.87% of voters voted No. In every state the No vote was in a majority; only in the Australian Capital Territory was there a vote in favour. The preamble proposal was even more heavily defeated: nationally 60.67% voted No, and it received no majority support in any state or territory. The breakdown of results is set out below:37 National Results – Question 1 – Republic

State

38 Enrolment Yes No

Vote % Vote %

NSW 4,145,650 1,817,380 46.43 2,096,562 53.57 VIC 3,163,934 1,489,536 49.84 4,499,138 50.16 QLD 2,225,835 784,060 37.44 1,309,992 62.56 WA 1,176,311 458,306 41.48 646,520 58.52 SA 1,027,535 425,869 43.57 551,575 56.43

TAS 327,729 126,271 40.37 186,513 59.63 ACT 212,586 127,211 63.27 73,850 36.73 NT 108,149 44,391 48.77 46,637 51.23

Totals 12,387,729 5,273,024 45.13 6,410,787 54.87

34

For a very helpful discussion of previous referenda with statistics, an outline of issues and so on, see Standing Committee on Legal and Constitutional Affairs, Constitutional Change: Select sources on Constitutional change in Australia 1901-1997 (1997) ch 2 (available at http://www. aph.gov.au/house/committe/laca/reports).

35 C. Saunders, The Australian Experience with Constitutional Review, (1994) 66 Aust Qly 49, 54.

36 See the helpful table in Warhurst supra n 11, App 2.

37 This table is based on the figures reproduced at the Australian Electoral Commission’s web-site,

supra n 22. 38

New South Wales (NSW), Victoria (VIC), Queensland (QLD), Western Australia (WA), South Australia (SA), Tasmania (TAS), Australian Capital Territory (ACT), Northern Territories (NT).

19

State Formality Informality Total

Vote % Vote % Vote %

NSW 3,913,942 99.12 34,772 00.88 3,948,714 95.25 NO

VIC 2,988,674 99.07 28,063 00.93 3,016,737 95.35 NO

QLD 2,094,052 99.31 14,642 00.69 2,108,694 94.74 NO

WA 1,104,826 99.15 9,500 00.85 1,114,326 94.73 NO

SA 977,444 99.09 8,950 00.91 986,394 96.00 NO

TAS 312,784 99.09 2,857 00.91 315,641 96.31 NO

ACT 201,061 99.23 1,553 00.77 202,614 95.31 YES

NT 91,028 99.07 852 00.93 91,880 84.96 NO

Totals 11,683,811 99.14 101,189 00.86 11,785.000 95.13 NO National Results – Question 2 – Preamble

State Enrolment Yes No

Vote % Vote %

NSW 4,145,650 1,647,378 42.14 2,261,960 57.86 VIC 3,163,934 1,268,044 42.46 1,718,331 57.54 QLD 2,225,835 686,644 32.81 1,405,841 67.19 WA 1,176,311 383,477 34.73 720,542 65.27 SA 1,027,535 371,965 38.10 604,245 61.90

TAS 327,729 111,415 35.67 200,906 64.33 ACT 212,586 87,629 43.61 113,293 56.39 NT 108,149 35,011 38.52 55,880 61.48

Totals 12,387,729 4,591,563 39.34 7,080,998 60.66

State Formality Informality Total

Vote % Vote % Vote %

NSW 3,909,338 99.01 39,144 00.99 3,948,482 95.24 NO

VIC 2,986,375 98.99 30,341 01.01 3,016,716 95.35 NO

QLD 2,092,485 99.23 16,174 00.77 2,108,659 94.74 NO

WA 1,104,019 99.06 10,436 00.94 1,114,455 94.74 NO

SA 976,210 98.95 10,325 01.05 986,535 96.01 NO

TAS 312,321 98.94 3,343 01.06 315,664 96.32 NO

ACT 200,922 99.16 1,696 00.84 202,618 95.31 YES

NT 90,891 98.90 1,015 01.10 91,906 84.98 NO

Totals 11,672,561 99.05 112,474 00.95 11,785,035 95.13 NO


6. Why did the referendum proposal fail? An assessment

In the conclusion to its 1993 Options Paper, the RAC had observed that:39

“[F]ears that [a move to a republic] must involve substantial and unwelcome change to our political system are not well founded. The establishment of an Australian republic is essentially a symbolic change, with the main arguments, both for and against, turning on questions of national identity rather than questions of substantive change to our political system.”

Certainly, legally speaking the effect of adopting the referendum proposals would have been minimal – the replacement of the Queen as head of state with a president, who would exercise the same powers as those previously enjoyed by the Governor-General in the name of the Queen. The big issue would therefore appear to have been a simple one: did Austra-lians want those powers to be exercised by an Australian who was nominally the represen-tative of a foreign monarch, or did they want them exercised by an Australian president? While this assessment may well be correct at an analytical level, it was not the principal focus of the referendum debate, despite the efforts of the Yes campaigners. As the referen-dum campaign unfolded, in fact the symbolic change which the RAC members had in mind – cutting the link with the British Crown40 – was not the symbol around which the debate centred, but rather an altogether different symbol – that of who holds political power, the people or the politicians. It was the belief of many voters that a president who was not directly elected by the people was not a president worth having at all.

Interestingly, a Morgan Gallup Poll conducted two weeks after the referendum indicated a clear majority in favour of Australia becoming a republic with an elected president (54% in favour, 39% against, 7% undecided). Revealingly, the same poll recorded that of those respondents who had voted No at the referendum, some 29% were in favour of a republic with an elected president.41 Accordingly, it would appear that the principal reason that the proposal was defeated was that instead of the vote being seen as one resolving whether the Queen should be dropped as head of state, it became one as to whether her presidential replacement would be selected in a particular manner.42 As a number of commentators have suggested, the Yes campaign

39

Supra n 14, at 151. 40

Supra n 14, at 150. 41

See findings recorded at http://www.roymorgan.com/polls/1999/3264. 42

Dr Jenny Hocking of Monash University, shortly after the defeat, wrote: “The essence of this final stage of our republican evolution was a simple one: to remove the Queen as our head of state. Contrary to the repeated claims of the no campaigners, the Queen was the central issue here. This

21

was doomed from the moment that a model was chosen in the face of public preference for a directly elected president.43 The debate was not: Why have a monarchy; but rather, Why have a politicians’ president? There is, of course, some irony at the ability of those republican voters who voted No to have criticised the method of selection of a president under the Bipartisan Model: there is nothing particularly democratic about the accident of birth by which the monarch is selected, and the Bipartisan Model, while not involving direct election, would have involved significant public participation in the selection process. Moreover, the Bipartisan Model was also an improvement on the current method of selecting the Governor-General; as noted above that position is filled by the Queen on the advice of the Australian prime minister, without any need for public consultation, or pre-publicity. In contrast, the proposed presidential model would have allowed for a lot more public participation in the selection of the head of state than ever occurs under current procedures for selecting a Governor-General, usually done behind closed doors.44 Numerous other interlocking reasons have been proffered as to why the referendum proposal was defeated. Public scepticism of politicians had a role. A growing sense of alienation from political parties and processes was bound to taint any proposal that appeared to allow the perpetuation of party control of key governmental posts,45 a factor not alleviated by ignoring voters’ preferences for the selection system. Indeed, the decision to go for the Bipartisan Model was taken by some as an indication of how the presidential selection process itself might be undertaken. Moreover, for some the processes (the Con-stitutional Convention notwithstanding) were not sufficiently inclusive.46

final stage involved no change to the nature of our system of government as a parliamentary democracy, no change to the powers of the Governor-General.

Yet the proposal of ‘president’ as the title of our republican head of state allowed the campaign to deflect from these simple realities; for in the popular imagination the symbolism of president took hold, marking out its own expectations and possibilities that the architects of the republic had not anticipated.”

J. Hocking, Blame the president for saving the Queen, The Age (Melbourne) 10 November 1999: http://www.theage.com/news/19991110/A34371-1999Nov9.html.

43 C. Saunders, Legacies of Luck: Australia’s Constitution and National Identity in the 1990s,

(1999) 15 SAJHR 328, 342 (predicting defeat prior to the referendum on this ground); G. Morgan

(pollster writing after the elections), ’Yes men’ Learn the Hard Way: Republic Doomed Since February 1998 Constitutional Convention, The Bulletin 9 November 1999.

44 To similar effect, see Lane supra n 31 at 752.

45 See the views recorded in the following newspaper reports: L. Morris, How the west was lost in

Sydney, Sydney Morning Herald, 9 November 1999 and A. Stephenson, Why the republic was bushwhacked, Sydney Morning Herald, 13 November 1999. See also J. Uhr, After the Referen-dum: The Future of Constitutional Change, (2000) 11 Pub L Rev 7, 7.

46 See eg A. Robb, Another vote against the politics of exclusion The Age 8 November 1999:

http://www.theage.com/news/19991108/A30598-1999Nov7.html; Williams supra n 25 at 492. In


Next, the absence of bipartisan political support meant that the Yes campaign was always going to struggle: as noted earlier, history reveals that without such support most referenda are doomed to failure. Third, there will always be an element of scepticism among voters about changing a system that appears not to be broken: the Yes campaign was not particularly successful at demon-strating to the swing voters why the change to a republic was necessary. Fourth, a number of commentators have noted (both prior to and after the referendum) that as a whole the level of awareness of governmental and constitutional arrangements among Australians is not high.47 To some minds this meant that swing voters could become readily confused (some even suggesting that certain participants in the debate deliberately and mischievously added to that confusion)48 in determining the relative merits of the argu-ments of the Yes and No campaigns, and choose ultimately to retain the status quo. Yet other commentators blamed the narrow focus of the republic issue as contributing to its defeat – they suggested that only a broader constitutional revision agenda could have carried along sufficient Australians.49 Finally, throughout the republic referendum campaign the preamble issue had an impact. As Williams has noted, on one level confusion was introduced into the debate on the republic by concerns that the republic would clash with the terms of the preamble to the Commonwealth of Australia Constitution Act 1900 (which curiously was not to be affected by the insertion of the new preamble), a matter not helped by the wording of the official pamphlets on the preamble issue.50 Equally, the fact that the new preamble would explicitly not be justiciable, yet nothing was said about the justiciability of the preamble to the 1900 Act raised the spectre in public debate of the bizarre idea of judges relying on the 1900 Act preamble with its reference to the British Crown, when interpreting a republican constitu-tion.51

particular, it should be noted that there was considerable public disquiet about the way in which the wording of the new Preamble proposal (which was voted on at the same time as the republican alteration: see supra n 28) was reached. For a useful discussion of this aspect, see Williams supra

n 25 at 490-492 and 493. 47

See eg Hocking supra n 42; Williams supra n 25 at 492-494. 48

G. Burns (campaign director for ARM), Not the vote of a clever country, Sydney Morning Herald 12 November 1999; P. Keating (ex-Labor prime minister), Now for our crisis of confidence, The Age, 8 November 1999; J. McCalman, The tyranny of ignorance rules” The Age 10 November 1999 (criticising those republicans who argued for a No vote for a campaign of misinformation); Williams supra n 25 at 498.

49 See Williams supra n 25 at 498-501.

50 Williams, supra n 25 at 493.

51 Williams, supra n 25 at 493.

23

More importantly, however, the preamble debate meant that the 6 November vote was not solely concentrated on the republic issue. Indeed, the fact that the preamble debate involved the prime minister putting his political credibility on the line heightened even more the media’s interest in the preamble issue. From at least part of the republican perspective this was unfortunate, because the republic issues were sufficiently complex as to require the public’s full attention, if comprehension of the salient issues was to occur. In addition, as already noted, the preamble debate also heightened the disdain that some voters would have felt towards the political class creating a sense of negativity which affected perceptions on the republican issue as well. 7. The future?

Straight after the defeat of the referendum proposal, many pro-republican groups vowed to carry on with the fight to remove the Queen. Indeed, federal Leader of the Opposition, ALP’s Kim Beazley, has promised to revisit the issue if his party is returned to power. Researcher John Uhr has argued that the referendum result requires ARM to accept that it has to share the republican field with the “yes and more” camp, and in turn both of those groups will need to forge an alliance with the No-voting direct election proponents.52 Whether this results in ARM being pushed from centre-stage of the republican movement remains to be seen. Whatever the real reasons for the referendum proposal’s defeat (and in things such as referenda these are usually many and often contradictory), and whatever new political configurations emerge, it is clear that the republic issue is not off the political burner. As so many commentators have noted, the defeat of the republic proposal did not amount to an affirmation of faith in the constitutional monarchy.53 Indeed, the Morgan Gallup poll carried out just after the referendum (referred to above) clearly indicated a continuing preference for an Australian republic.54 It is inevitable that pressure to drop the Queen as head of state will produce a future constitutional amendment proposal. The outcome will likely be determined by the level of public participation in the selection of the new model, and in the selection of any new head of state.

52

Uhr supra n 45 at 9. 53

Uhr supra n 45 at 7. 54

See p. 7.


La constitutionnalisation des droits de minorités au Cameroun: Usages politiques du droit et phobie du séparatisme Par Jean Njoya, Yaoundé Le Cameroun est entré dans le concert des nations avec toutes les difficultés liées à la mise en place de ses institutions politiques. Son originalité tient au bilinguisme hérité des admi-nistrations coloniales française et anglaise. Il s’est posé un problème de convivialité entre les deux communautés aux systèmes culturels diamétralement opposés. La minorité anglo-phone, recevait mal le Droit public français fondé pour l’essentiel sur la puissance publique assortie de toutes les prérogatives exhortantes de droit commun. Par conséquent, les anglo-phones faisaient valoir la vertu du Common law plus protecteur des droits des citoyens. Dans ce contexte on eut pu redouter un radicalisme irréductible dans la perception philoso-phique de l’orientation que les "entrepreneurs politiques" du nouvel État allaient donner aux institutions politiques. Loin s’en est fallu. Le processus s’est opéré avec une "sage" lenteur de la forme fédérale de l’Etat à la forme unitaire. Mais, faut-il le rappeler, les premiers dirigeants Camerounais ont largement fait usage d’une interprétation personnelle des lacunes et des ambiguïtés de la constitution. Toute équivoque, tout malentendu et toute ambiguïté étaient levés par un exposé de motifs soutenu par les préoccupations unitaristes. Une telle attitude s’imposait d’ailleurs aux dirigeants camerounais. Et sur ce dernier trait, il n’est pas superflu de souligner que le Cameroun par sa complexité sociologique se présente somme toute comme un véritable bestiaire des fractures géopolitiques1. Fracture macropolitique entre la communauté franco-phone et la communauté anglophone et micropolitique entre les 230 groupes ethniques qui badigeonnent le paysage politique camerounais. La vigueur de ces particularismes imposait donc au constituant camerounais une option centralisatrice plus commode et plus apte à gommer toutes les aspérités centrifuges des replis identitaires.

1 J. Njoya, Cameroun, bestiaire géopolitique des fractures sociales, Université Yaoundé II, 1997,

pp. 1 - 22.

25

A la lecture des constitutions du 1er Septembre 1961, du 2 Juin 1972 et plus récemment celle du 18 Janvier 1996, il se dégage une impression générale: C’est la charge de l’idée de l’unité nationale sur la mise en place des institutions politiques camerounaises.2 La constitution du 1er Septembre 1961 a instauré un fédéralisme de convenance avec une répartition des compétences relativement conforme au fédéralisme classique et sur lequel pesait une véritable "chape de plomb" centralisatrice. Si le clivage anglophone/francophone a été pris en compte dans cet encadrement juridique, on y ressentait toutefois la pesanteur de l’attraction centripète. C’était en réalité une amorce feinte vers l’Etat unitaire avec un grignotage progressif du fédéralisme originel. Celle du 2 Juin 1972, est l’aboutissement d’un long processus dont le fédéralisme mono-caméral du 1er Septembre 1961 annonçait déjà les signes précurseurs. L’Etat unitaire qui en a résulté a installé dans la conscience collective une « pseudo-convivialité »3 entre la communauté francophone et la communauté anglophone. Depuis lors, elles entretiennent entre elles un climat de suspicion qui a généré lors de l’instauration du multipartisme de nouvelles formes de replis identitaires confinant parfois le sécessionniste. L’acte constitutionnel du 18 Janvier 1996 n’a pas tranché avec cette logique unitariste. Il a semblé d’ailleurs la conforter si on en juge par les précautions politiques prises par le chef de l’Etat pour étouffer la cristallisation des clivages entre les deux communautés. Envisagée dans la perspective de la prise en compte de nouveaux facteurs de la subversion sociale née du pluralisme politique, les constituants du 18 Janvier 1996 ont été amené à pénétrer au cœur de l’une des questions les plus troublantes de notre temps: celles des minorités, et des autochtones. Il s’agit des notions aux contours du reste flous et la manière dont le consti-tuant s’en est servi traduit le peu d’intérêt accordé à la précision de ces concepts. Pour montrer comment le « nous »4 se constitutionnalise dans le cadre camerounais, ces textes serviront d’appui analytique. Sur cette base, deux idées principales nous paraissent préoccupantes: d’abord, la mise en place des institutions politiques et l’illusion de la prise en compte du biculturalisme. Ensuite, la manifestation d’une nette tendance centralisatrice dans les textes postérieurs.

2 K. A. Kontchou, Idéologie et institutions politiques: l’impact de l’idée de l’unité nationale sur les

institutions politiques de l’Etat camerounais, dans G. Conac (ed.), Dynamiques et finalités des droits africains, Paris, Economica, 1980, p. 442.

3 Nkoum-Me-Ntseny, Dynamique de positionnement anglophone et libéralisation politique au

Cameroun, R.C.S.P., Vol N°1, Yaoundé, 1996, p. 70. 4 L. Sindjoun, Identité et révision constitutionnelle du 18 Janvier 1996: Comment constitutionna-

lise-t-on le "nous" au Cameroun dans l’Etat Post-unitaire, R.C.S.P. 1996, N° 1 p. 10.


1. L'acte constitutionnel du 1er septembre 1961: L'illusion de la prise en compte

de l'identité bicommunautaire

Le professeur Kontchou Kouemegni fait une observation qui résume l’idée qui a toujours animé le constituant camerounais: « L’état unitaire de 1960 écrit-il fut à peine institué que s’y substituait la fédération qui, dix ans plus tard devait céder la place à un État unitaire centralisé ».5 En effet, le caractère imprécis de l’Etat camerounais est apparu dès les premières heures de son indépendance. L’institution d’un État unitaire permanent eut été peu commode dans un contexte de biculturalisme. Très tôt s’est manifestée la volonté d’une prise en compte du legs colonial Franco-Britannique. En fait, il fallait traduire en profon-deur les préoccupations existentielles fondamentales du peuple Camerounais à un moment donné de son histoire ; a-t-on encore besoin de signaler que la constitution du 4 Mars 1960 tirait son caractère éphémère de cet état de choses. La promotion d’un fédéralisme centrali-sateur s’est avérée comme un replâtrage constitutionnel pour étouffer les revendications identitaires qui avaient culminé lors de la conférence constitutionnelle de Foumban les 17, 18, 19, 20, 21 Juillet 1961. Cet arrangement était en réalité une espèce de cote mal taillée au grand dam du fédéralisme classique. 1.1 Un fédéralisme de convenance: une cote mal taillée

Dans l’énorme littérature consacrée à la nature de l’Etat fédéral du 1er Septembre 1961 ,on rencontre tous les points de vue. La tendance dominante relève le caractère insolite du fédéralisme Camerounais au vue des expériences classiques (U.S.A., U.R.S.S.). Ce constat repose pour l’essentiel sur la nature trop centralisatrice de l’Etat et sur l’institution du monocaméralisme. En réalité, si la répartition des compétences entre le pouvoir central et les États fédérés était relativement conforme au fédéralisme classique, on note toutefois la prégnance d’une véritable "chape de plomb" centralisatrice sur les institutions étatiques de 1961. 1.1.1 Une répartition des compétences relativement conforme au fédéralisme classique

Les fédéralistes font généralement valoir leur intention de décongestionner ou mieux de décentraliser à suffisance l’Etat pour assurer l’administration des administrés et l’autonomie des composantes organiques de la périphérie. Qui plus est, ils évoquent la nécessité d’une conciliation entre l’unité et la diversité de l’Etat.6

5 K. A. Kontchou, op.cit. (note 2), p. 443.

6 A. d. Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, 1835.

27

On ne "gobe" pas les bonnes intentions, on les passe au crible de la réalité. La vérité est que tous États fédéraux manifestent à des degrés divers une nette tendance à un renforcement progressif du pouvoir central au détriment des États fédérés.7 A la dynamique centrifuge des États fédérés, le pouvoir central oppose insidieusement une force d’attraction centri-pète. Cette centralisation s’est avérée outrancière dans le compromis constitutionnel du 1er septembre 1961. 1.1.2 La consistance des compétences fédérales: des attributions immédiates et

progressives

La constitution du 1er septembre 1961 avait toutes les allures d’une constitution-pro-gramme8; car, elle devait traduire la marche progressive vers la réalisation de l’unité natio-nale.9 Pour cette raison, les compétences de l’Etat fédéral allaient se développer tel l’hydre de Lerne.

Les compétences immédiates de l’Etat fédéral

L’article 5 les résume pour l’essentiel en cinq rubriques. Elles se rattachent aux attributions de souveraineté et aux matières sensibles. Il s’agit des affaires internationales (immigration, défense, relations commerciales, statut des étrangers, sûreté intérieure et extérieure, assis-tance technique, relations financières internationales). La deuxième rubrique comportait la culture (enseignement supérieur, recherche scientifi-que, information, couverture géographique, économique, plan, statistiques, orientation économique, mines et recherche géologique). Viennent ensuite les affaires financières (organisation et contrôle de crédit, l’établissement du Budget fédéral, les impôts et les recettes, le régime monétaire). D’autres matières non moins importantes s’ajoutent à cette énumération (organisation et fonctionnement de la Cour fédérale de justice, statut des magistrats), le statut des personnes (nationalité, conflit des lois), le statut de la fonction publique fédérale, les limites territo-riales des États fédérés. A l’évidence, il s’agit des compétences immédiates qui devaient aller croissantes en fonc-tion des exigences conjoncturelles de l’intégration nationale.

7 Voir N. Kemph / M. F. Toinet, La fin du fédéralisme aux U.S.A., R.F.S.P., 1980, pp. 735 et

suivants. 8 Voir G. Burdeau, Traité de Science Politique, Paris LGDJ, 1969 T.IV p.131

9 Discours d’Ahmadou Ahidjo le 18-02-1958.


Les compétences potentielles des autorités fédérales

Il s’agit de véritables attributions pour lesquelles l’intervention du pouvoir central était conditionnée. L’article 6 en énumère les plus importantes: le régime des libertés publiques, le statut des personnes et des biens, le régime des obligations et contrat en matière civile et commerciale, de l’organisation judiciaire, du droit pénal, du transport d’intérêt général, des ports, de l’administration pénitentiaire, de la législation domaniale, du travail, de la santé publique, de l’enseignement secondaire et technique, de l’organisation administrative et des poids et mesures. La compétence des États fédérés dans ces matières était conditionnée par la consultation d’une commission fédérale désignée par le Chef de l’Etat. On peut même dire que l’avis de cette commission était un avis conforme, puisque son contrôle s’étendait à la fois sur la régularité et l’opportunité. La célérité avec laquelle ces matières ont été aussitôt transférées à l’Etat fédéral après la réunification était déjà un signe annonciateur de la pesanteur des forces centripètes. Agissant ainsi sous le bénéfice d’inventaire, les États fédérés allaient se voir confier des matières fort résiduelles. 1.1.3 Le caractère sommaire des compétences fédérées dans la constitution de

septembre 1961

La formulation de l’article 38 incline à une énumération par déduction. Cette disposition paraît à la fois elliptique et saturée de silences. En effet, elle énonçait que: « les matières autres que celles énumérées aux articles 5 et 6 ou mentionnées dans la présente constitution comme devant faire l’objet d’une loi fédérale, relèvent exclusivement de la compétence des États fédérés ». On peut imaginer au regard de la pratique des États fédérés qu’il s’agissait de l’agriculture, de la forêt, des coopératives, de l’élevage, des travaux publics, de l’administration locale, de l’enseignement primaire , du droit coutumier. Dans une telle répartition fortement inégalitaire, l’affirmation constitutionnelle de la forme fédérale devenait une clause de style pour masquer de nettes tendances centralisatrices. Dans les faits, certains auteurs entrevoyaient déjà la fin inéluctable de la fédération10 à laquelle faisait constamment allusion le président Ahidjo non sans révéler son obsession pour l’unité nationale.11 Cette centralisation outrancière des institutions se trouvait accentuée par l’institution d’une chambre unique qui rendait d’avantage insolite le fédéralisme camerounais. Le monocamé-ralisme exerçait une sorte d’attraction centripète sur les institutions fédérées. Ce d’autant

10

P. Vergnaud, La levée de la tutelle et la réunification du Cameroun, R.J.I.C. N°4, 1967, p. 568. 11

Discours d’Ahmadou Ahidjo le 7 octobre 1968 lors de l’inauguration d’une sous-section de l’U.C.

29

que l’inexistence d’un sénat faisait fondre les représentations des États fédérés dans une chambre unique. 1.2 La "chape de plomb "centralisatrice: La pesanteur de l’attraction centripète

Dans le système fédéral, l’autonomie constitutionnelle des États fédérés est garantie par l’existence d’une seconde chambre qui assure leur représentation équitable. Le fédéralisme institué par la constitution de 1961 s’est opéré par association. L’entrée du Cameroun Occidental dans la fédération n’entraînait pas une fusion, mais simplement une agrégation à une autre entité unie moins intimement. Le monocaméralisme institué par la constitution de 1961 conforte le caractère éminemment spécifique du fédéralisme camerounais, alors même que l’expérience de presque tous les pays fédéraux du monde consacre le dualisme du parlement qui « explique tant l’existence du sénat face à la chambre des représentants que celle du soviet des nationalités face au soviet de l’union dans l’ancienne U.R.S.S. »12. Pour obtenir la mise en sourdine des reven-dications identitaires de la communauté anglophone, le constituant avait trouvé une parade convenable. Ainsi, les articles 18 et 47 exigeaient deux sous-majorités pour une loi fédérale en seconde lecture ou une loi de révision constitutionnelle.13 Ces dispositions eussent pu satisfaire les exigences de l’égalité entre les États fédérés si le constituant n’avait pas laissé l’initiative de la seconde lecture au président de la fédération. Et même, la suggestion purement consultative des premiers ministres des États fédérés faisait du président de la République le seul juge de l’opportunité de l’intervention. Le déséquilibre entre les communautés anglophone et francophone pouvait se lire à travers les coteries politiques qui ont précédé la consultation du 1er septembre 1961.Lors de la conférence constitutionnelle de Foumban tenue les 17,18,19 20, 21 juillet, le président AHIDJO fit une déclaration confuse qui suscita un étonnant acquiescement de la délégation anglophone. Il précisait en effet « qu’il ne considérait que les propositions présentées sous la forme de modification à la constitution de 1960 »14. Il faut avouer que les représentants anglophones à Foumban avaient l’échine souple et ont même été complaisants jusqu’à la servilité.

12

K. A. Kontchou, Les pouvoirs du Chef de l’Etat camerounais, Mémoire de Licence, Université de Yaoundé, 1969, p. 70.

13 A savoir celles des groupes des députés élus dans chacun des deux Etats fédérés.

14 J. Benjamin, Les Camerounais occidentaux, la minorité dans un Etat bicommunautaire, Montreal,

Les presses de l'Université de Montreal, 1972, p. 112.


Dans une déclaration sémantiquement chargée de révérence, le premier ministre John Ngu Foncha révèle au président Ahidjo dans un ton que Jacques Benjamin qualifie de « suppliant », la modestie des ses propositions: « Depuis trois jours, nous avons étudié la position que votre excellence nous a présentée. Nous y avons trouvé plusieurs points d’entente (…). Je veux assurer son excellence que les suggestions que nous avons faites lors de ces discussions ne sont pas parfaites (...). Les recommandations que nous avons formulées proviennent du sentiment de fraternité envers la République du Cameroun »15. Cette attitude avait naturellement accordé des coudées plus franches au Président Ahidjo qui a réalisé avec ruse un véritable "exploit" constitutionnel à la Pyrhus. Le droit positif camerounais ne saurait aménager une confortable hospitalité à l’argument du "troc dolosif" que mettent en avance certains auteurs16. Cette expression a peut-être une signification dans l’univers passionné de la politique. Juridiquement, une telle turpitude est inallégable pour obtenir retrait d’un acte pour lequel l’on a lucidement et activement participé à la signature. Ce "rattrapage politique" s’ouvre donc sur un non-lieu. Ainsi, la constitution du 1er septembre 1961 a été négociée et mise en place dans une atmosphère qui ne faisait plus mystère de l’obsession unitariste du Président Ahidjo. Ce dernier allait réaliser après la parenthèse fédérale son chant de cygne par un grignotage progressif des aspérités fédéralistes. C’était l’amorce feinte vers l’Etat unitaire. 1.3 L’amorce feinte vers l’Etat unitaire: le grignotage progressif des aspérités

fédéralistes ou la lente corrosion de l’identité politique anglophone

L’Etat fédéral fut finalement un tremplin pour la réalisation d’un projet que le président Ahidjo tenait encore dans la langue de bois. Pour ce faire il fallait conditionner l’atmosphère politique avant d’assener le "coup de grâce" le 2 juin 1972. 1.3.1 Les préludes politiques: la promotion du parti unifié

L’identité politique anglophone s’est noyée dans une confusion générale apparemment entretenue volontiers par le président Ahidjo. Déjà après son élection le 5 mai 1960, il lança un appel pour la formation d’un parti unifié autour de l’Union Camerounaise. Il ne s’agissait pas bien évidemment d’une fédération des partis au sein de laquelle chaque formation allait conserver son identité propre.17 S’en suivra une avalanche de ralliements

15

J. Benjamin, op.cit.(note 14), p. 113. 16

A. Eyinga, Introduction à la politique camerounaise, Paris, Harmattan, 1984, pp. 282 - 285. 17

J. P. Fogui, L’intégration politique au Cameroun, Paris, L.G.D.J., 1990, p. 249.

31

des partis modérés non sans provoquer des dissensions au sein des formations politiques radicales. Mr Charles Assale (Premier Ministre) fut le premier à jeter le manche après la cognée. La dissolution du Mouvement d’Action Nationale en février 1961 répondait à cet appel d’unité. Depuis lors, la mécanique de la fusion s’était avérée difficile à être enrayée. Les "progressistes" du Front Populaire Uni, l’Union Nationale des Associations Tradition-nelles du Cameroun fusionnèrent au sein de l’U.C. à partir de 1961. Les leaders qui cherchèrent à se raviser après cette phagocytose furent arrêtés et reconnus "coupables d’incitation à la haine contre le gouvernement". La sévérité de la condamnation prouve que le Chef de l’Etat était résolument passé de la négociation à l’intimidation.18 Au début de l’année 1963, l’opposition parlementaire était réduite à 7 députés. Une pré-sence bien figurative si on songe qu’en 1960 l’opposition avait toute sa raison d’être (avec 48 députés, elle talonnait l’Union Camerounaise de 4 députés d’écart). Curieusement, le 25 Août 1965 sans qu’aucune pression n’ait été exercée sur eux, les leaders anglophones annoncèrent leur intention de fusionner. La naissance de l’Union Nationale Camerounaise le 1er septembre 1966 « consacrait ainsi la disparition des anciens partis et la suprématie de l’Union Camerounaise »19. "Si l’aile anglophone ne s’est pas laissée enfermer dans la torpeur de la vie politique du Cameroun Oriental »20, on peut tout de même affirmer que le "suicide politique" était consommé et le président Ahidjo devait traduire la portée démesu-rément significative de ces ralliements au premier congrès de l’U.N.C. « (...) Nous voilà réunis en congrès pour consacrer un événement qui aura dans l’histoire politique de notre pays, j’ose dire l’histoire politique de l’Afrique, une signification d’une exceptionnelle portée (...). »21 La rétribution des dividendes politiques de cette collabora-tion allait être naturellement sélective: les alliés du parti gouvernemental furent hissés au Capitole condamnant ainsi à la Roche Tarpienne les plus irréductibles des opposants. Avec délectation le Chef de l’Etat accueillait messieurs Mayi Matip et Inack Njocki (ancien leader de l’U.P.C.) en 1968 avec tous les honneurs que justifiait leur long combat au sein du parti nationaliste. Le statut de parti ultra-dominant de l’U.C. s’était ainsi mué insensiblement en abus de position dominante en surclassant nettement ses rivaux. En pratique d’ailleurs soulignent certains auteurs le parti ultra-dominant n’a toujours été qu’une étape sur la voie qui mène

18

Les mis en cause furent condamnés à 30 mois de prison et à 250.000 F d’amendes. 19

M. Prouzet, Le Cameroun, Paris, L.G.D.J., 1974, p. 57. 20

J. F. Bayart, L’Etat au Cameroun, Paris, P.F.N.S.P., 1979, p. 128. 21

Travaux du Congrès de Garoua tenu du 10 au 15 mars 1969, Les Presses, S.I.P.E., 1974, p. 114.


irréversiblement au parti unifié ou unique.22 Dans ce cadre le Président Ahidjo s’est posi-tionné en pédagogue suprême, expliquant la politique faite en son nom. Le risque, note Jean Lacouture, est que toutes les énergies politiques se dissipent dans une inépuisable scolarité adolescente23. Ce qu’on peut dire est que le chemin de l’unité et de l’effritement de l’identité anglophone était pour le moins politiquement balisé. Et on ne pouvait plus dès lors redouter les effets de la partition fédéraliste. Il ne restait plus qu’à constitutionnaliser ces acquis. La révision constitutionnelle du 10 novembre 1969 en a constitué le prélude juridique. 1.3.2 Le prélude constitutionnel de novembre 1969: L’usage politique du pouvoir

constituant originaire

Depuis la constitution du 4 mars 1960, le président avait largement fait une interprétation personnelle des lacunes et des ambiguïtés des révisions subséquentes. Ce qui engendra à divers moments des problèmes d’interprétation. Chaque fois que le chef de l’Etat donnait la sienne propre, elle était acquise, alors même que du strict point de vue juridique elle appa-raissait parfois contestable. Par analogie on peut même dire qu’il avait repris mécanique-ment les techniques de révision dont avait fait usage le général De Gaulle le 28 octobre 196824. Vraisemblablement, les articles 18 et 47 de la constitution du 1er septembre 1961 apparais-saient comme les derniers obstacles à l’encadrement juridique des acquis politiques de 1966. Ils exigeaient en effet deux sous-majorités à savoir celles des groupes de députés élus dans chacun des deux États fédérés pour une loi portant révision constitutionnelle. La révision du 10 novembre 1969 institua la procédure référendaire en la matière. L’exposé des motifs qui mettait en avance l’impératif d’adapter la constitution "aux nécessités du Cameroun unifié" était en réalité une stratégie politique pour contourner les réticences des leaders anglophones. L’implication du pouvoir constituant originaire dans la procédure de révision devait exercer la "fonction manifeste"25 de légitimation du projet unitariste du président Ahidjo. Puisque désormais, c’était la nation qui, dans son ensemble et non plus la représentation des États fédérés au parlement, qui, sur l’initiative du chef de l’Etat, adopte-rait une éventuelle révision constitutionnelle ; le rejet du référendum par l’un des États

22

J. Lapalombara / M. Weiner, Political parties and political development, Princeton, 1966, pp. 301-302; lire aussi D. G. Lavroff, Les partis politiques en Afrique noire, Paris, P.U.F., 1972.

23 Quatre hommes et leurs peuples, Seuil, 1969, p. 257.

24 De la même manière le Général Ch. de Gaulle avait initié la révision du 28 octobre 1962, esqui-

vant le Parlement qui eut pu opposer une éventuelle irrecevabilité. 25

R.. K. Merton, Elément de théorie et de méthode sociologiques, 2è Ed., Traduction française 1965, pp. 126 et suivants.

33

étant sans conséquence juridique puisque la majorité fédérale pouvait se dégager à partir de l’autre État pour l’ensemble des électeurs de la fédération. La loi N° 90/LF du 10 novembre 1969 avait institué une procédure de contournement plus qu’efficace. Par cette tactique machiavellienne, l’identité anglophone allait se noyer dans une sorte de pseudo-convivia-lité. C’est sans doute l’intuition de voir juste et d’avoir raison dans les grands problèmes insti-tutionnels du Cameroun indépendant qui a conduit le président Ahidjo à choisir la voie du référendum en court-circuitant le parlement et à forcer la solution sans trop se préoccuper de l’identité anglophone et des problèmes de procédure. Et c’est sans doute aussi parce qu’ils ont senti qu’ils n’avaient pas « ce génie de politique » que les leaders anglophones se sont rangés. Sans verser dans un portrait quasi-narcissique de l’homme, il faut souligner le grand art oratoire du Président Ahidjo. Il connaissait l’art de la périphrase, des avertissements assurés, des incidences qui intriguent, des formules sibyllines qui flattent et font espérer et des expressions-choc qui portent. Il va sans dire que la figure rhétorique du discours communautaire est essentiellement stratégique. On le ressentira d’ailleurs lors de présentation du projet de révision le 9 mai 1972 dans un discours à la fois ferme et chargé d’affectivité. Quelques extraits de son allocution à l’Assemblée Nationale en prélude au projet de constitution de 1972 traduisent à suffisance cette gymnastique d’esprit. « (...) Je vois dans les rapports de collaboration harmonieuse qu’entretiennent le président de la République et l’Assemblée nationale, tous deux émanation de la souveraineté natio-nale, l’une des expressions originales de la démocratie camerounaise (...) » disait-il.26 En fait s’agissait-il d’une collaboration ? Celle-ci supposant un équilibre et un échange entre les organes constitutionnels. Or l’image adulatrice que s’était taillée le président Ahidjo s’était vite muée en acceptation d’où un type particulier de relations entre le chef de l’Etat et cette assemblée pusillanime. Pour reprendre la formule de Lasswell, on peut dire qu’il n’y pas eu échange qui suppose un double mouvement (poids et contrepoids) mais « allocation »27. Lors de la conférence de Foumban, on a noté le ton presque suppliant dans les propositions du Premier Ministre anglophone Foncha, qui évoquait les suggestions d’"un jeune frère formulées à l’endroit de son grand frère"28.

26

Discours de présentation du projet de constitution le 9 mai 1972. 27

H. Lasswell, Politics: who gets what ? When ? How ?, New York, Whittelessy, 1936. 28

J. Benjamin, op.cit.(note 14), p. 113.


De même comme pour « inhumer » définitivement la fédération, le président le la Républi-que dresse un constat d’échec de cette structure. Il note en effet « la pesanteur que les structures fédérales exercent sur les efforts de développement du peuple camerounais (...) trois gouvernements et quatre assemblées entraînent inévitablement des dépenses impor-tantes (...). Le budget du Cameroun Occidental qui connaît toujours le déficit ». Cet exposé de motifs traduisait sa "profonde conviction " du nécessaire dépassement des structures fédérales. Ainsi la révision de novembre 1969 instituant désormais le recours au référendum pour toute révision constitutionnelle, ne dissimula qu’à peine un usage politique du constituant originaire. Ces préludes juridico-politiques ne signifiaient rien d’autre que la marche inéluctable vers l’Etat unitaire dont le chant de cygne sera réalisé le 2 juin 1972. Les avis semblent partagés quant à la nature juridique de la révision constitutionnelle du 2 juin 1972 et à celle du 18 janvier 199629. Notre profonde conviction est que dans cette phase de l’histoire politique du Cameroun, la production normative a été largement caractérisée par l’institutionnalisa-tion de la fraude constitutionnelle. C’est du moins dans une certaine mesure l’avis du Professeur Kamto30 par opposition à l’opinion des "Juristes organiques" restés de marbre face à ces critiques pourtant pertinentes. De manière surabondante, on peut même affirmer que la rupture du contrat politique était consommée entre la communauté anglophone et la communauté Francophone. 1.4 Les constitutions du 2 juin 1972 et du 18 janvier 1996: La rupture du contrat

politique ou l'initiation à la pratique de la "fraude constitutionelle"

On peut situer le début de la pratique frauduleuse en matière de révision constitutionnelle à partir du texte du 1er septembre 1961. En effet, la constitution du 4 mars 1960 qui instituait un régime de type parlementaire était peine mise en place qu’elle fut remplacée par celle du 1er septembre 1961, instituant un régime complexe à base du fédéralisme classique. A l’évidence, la nature du régime avait fondamentalement changé. Il va sans dire que le texte de 1961 devrait recevoir la dénomination de "nouvelle constitution" assortie d’une appella-tion convenable. Elle se désigne paradoxalement mais techniquement "Loi n° 01-24 du 1er septembre 1961 portant révision constitutionnelle et tendant à adapter la constitution actuelle aux nécessités

29

F. Mbombe, Constitution du 2 juin 1972 révisée ou nouvelle constitution ?, A.A.S.P., F. Ebert, Yaoundé, 1997, pp. 16 - 53.

30 Lex Lata, N°023 -024, Février - Mars 1996, p. 17 et suivantes.

35

du Cameroun unifié". On pouvait s’attendre à une dénomination plus conforme aux pro-fondes mutations qu’a connues le Cameroun en 1961 puisque ce texte établissait une cons-titution bien nouvelle. On ne peut hésiter ici de parler de fraude à la constitution. Depuis lors, on assistera de manière incessante à une sorte d’institutionnalisation de cette pratique frauduleuse. Sans doute correspondait-elle aux projets politiques des dirigeants dont l’obsession pour l’unité nationale inclinait à des pratiques peu orthodoxes. En tout état de cause, les constitutions du 2 juin 1972 et du 18 janvier 1996 ont consacré une interprétation personnelle des ambiguïtés de la constitution et une inhumation défini-tive du fédéralisme par un usage politique du droit. 1.4.1 La constitution du 2 juin 1972 et la prédominance des préoccupations unitaristes:

Les usages politiques du droit ou les difficultés d’une interprétation

Les points de vue sont du reste partagés sur la nature de cette constitution qui vient de manière surabondante modifier la forme de l’Etat en forçant une unité qui allait trancher définitivement avec le "contrat politique" de septembre 1961. Des voix autorisées s’élevèrent pour critiquer vivement ce « hold-up » constitutionnel31. « Il semble même, souligne le Professeur Kamto, qu’Ahmadou Ahidjo n’ait jamais conçu le fédéralisme autrement que comme un fédéralisme de transition »32. En dénonçant le fédéra-lisme comme « un handicap au développement rapide du pays »33, le chef de l’Etat ne faisait plus mystère des orientations qu’il entendait imprimer à l’acte constitutionnel de 1972, mais en a tenu secret le projet.34 On peut dire à la suite de Louis Favoreu que le constitutionnalisme camerounais semble manifestement saisi par la politique ; car de l’illusion de la prise en compte du biculturalisme, on en est arrivé par touches successives à une "assimilation pure et simple" de la communauté anglophone. En réalité, il faudrait y voir une part de « personnification de l’expression politique »35 par les initiateurs de ce texte qui pousse à son terme confine l’autoritarisme.

31

C’est le cas de John Ngu Foncha, qui démissionna en 1970 pour marquer sa désapprobation face à cette façon de procéder.

32 M. Kamto, Dynamique constitutionnelle du Cameroun indépendant..., Revue juridique africaine,

P.U.S., 1995, p. 11. 33

Discours de présentation du projet de constitution cité. 34

E. Mbarga, Evolution politique du Cameroun en 1972: référendum du 20 mai 1972 et la forma-tion de la République Unie du Cameroun, Annales de la Faculté des Droits, UFC, 1973, p. 19 et suivantes.

35 J. Njoya, Démocratisation et légitimation: de la personnalisation de l’expression politique à la

subversion socialé, R.C.S.P., Vol. 1, N°1 Février 1996, pp. 101 - 110.


1.4.2 L’interprétation personnelle des ambiguïtés de la constitution

L’obsession unitaire qu’on colle à l’oeuvre du président Ahidjo apparaît surtout dans les œuvres hagiographiques. Car après avoir gommé toutes les aspérités sécessionnistes, il se posait désormais en « pédagogue suprême ». La culture politique « de participation » (1961-1966) se muait ainsi insensiblement en « culture de sujétion »36. On pouvait redouter dès lors une propension personnalisante du pouvoir. Ces appréhensions semblaient d’autant plus fondées que le chef de l’Etat avait fait du texte de 1972 une interprétation bien person-nelle, qui avait inévitablement abouti à l’"absolutisme présidentialiste"37. Au fond les ambiguïtés achoppaient sur la nature du texte de 1972. Ayant tenu longtemps secret son projet, les partenaires anglophones ne pouvaient en imaginer les contours. Se fondant pour l’essentiel sur l’article 47 de la constitution fédérale de 1961, les personnali-tés politiques anglophones décrièrent véhémentement le procédure peu orthodoxe utilisée par le Chef de l’Etat. Car cet article précisait in fine que la révision devait « être votée à la majorité simple des membres composant l’Assemblée Fédérale à condition toutefois que cette majorité comporte des représentants à l’Assemblée Fédérale de chacun des États fédérés. » En esquivant cette disposition par ailleurs rédigée en termes péremptoires, s’agissait-il d’une fraude à la constitution, d’un détournement ou d’un contournement de procédure ? Ces expressions ont chacune un sens et ne sont pas par conséquent inter-changeables. L’argument de la fraude eut pu prospérer si le président Ahidjo n’avait pas fait table rase de la constitution fédérale de 1961. Ici l’hypothèse d’une fraude à la constitution n’est soute-nable que si la notion elle-même est entendue lato sensu "comme visant toute opération de renouvellement partiel ou total d’une constitution"38. Il s’agit évidemment pour le profes-seur Kamto d’une nouvelle constitution puisqu’elle ne s’est pas fondée sur la constitution précédente. Au demeurant, la pertinence d’une telle thèse reste à expliquer. En effet on peut considérer que la Reforme de novembre 1969 qui instituait le recours au référendum et qui fondait par ailleurs la procédure utilisée par le Chef de l’Etat était une révision de la loi fondamentale de 1961. Dans l’esprit du constituant l’avis des premiers ministres des États fédérés et des Députés de l’Assemblée fédérale revêtait désormais le caractère d’une suggestion purement consultative. Le constituant de 1972 s’est donc référé à la constitution de 1961 de manière sélective, en usant uniquement de la reforme de novembre 1969. Cette argumentation entraînait les juristes anglophones sur le terrain inconnu du droit constitu-tionnel français qui contraste fort avec une formation de Common law.

36

A. Gabriel/B. Powell, Comparative politics, developmental approach, Princeton, 1966, p. 146. 37

K. A. Kontchou, Données de base, évolution constitutionnelle, Constitutions africaines, Vol. 1, Sous la direction de F. REYJENS, Bruxelles, Bruyland, p. 3.

38 M. Kamto, op.cit. (note 32), p. 15.

37

Qui plus est, les personnalités anglophones ont situé le problème sur le terrain de conflit des lois entre une disposition spéciale et une disposition générale (révision du 10 Novem-bre 1969 et l'article 47 de la constitution du 1er septembre 1961) pour en conclure à la prévalence de la première au nom du principe "spéciali generalitus derogat". Si même on retenait cette argumentation, laquelle des deux dispositions allait revêtir la forme spéciale ? Puisque la reforme de 1969 laissait apparemment le Chef de l’Etat seul juge de l’opportunité de l’intervention. Incontestablement, cet argumentaire nous perd en conjec-ture. Il ne tient d’ailleurs qu’à un fil: celui du Droit saisi par la politique. En tout état de cause, il s’est agi en 1972 de l’établissement d’une nouvelle constitution. La forme de l’Etat avait fondamentalement changé et le recours au Référendum l’en avait attesté. L’issue de cette consultation semblait bien connue, puisque ce référendum assimi-lateur impliquait désormais un décompte séparé des suffrages valablement exprimés indif-féremment de l’appartenance à l’un ou l’autre État fédéré. Le débat sur l’utilisation d’une telle procédure engagée sous une autre forme dans le contexte français39 quant à l’opportunité du recours à l'article 11, a suscité la même contro-verse. La thèse de l’inconstitutionnalité s’est avérée dominante dans le cas d’espèce ; seul Pierre Lampué devait exprimer une opinion différente40. On peut dire que le précédent du 2 Juin 1972 a constitué une "coutume inconstitutionnelle". Après avoir définitivement arrondi les angles de la constitution unitaire, le Président Ahidjo s’attellera à museler tous les nostalgiques du fédéralisme. 1.4.3 La manipulation constitutionnelle et la suspicion conviviale

Le paternalisme pédagogique du Président Ahidjo et son intuition de voir toujours juste avaient très tôt occasionné une défection au sommet de l’Etat. La démission solitaire du Vice-président John Ngu Foncha en 1970 traduisait du reste dans une mesure significative l’ampleur de la suspicion conviviale entre les communautés anglophone et francophone. Cette démission assimilable à l’attitude de Gribouille41 a permis d’effacer les dernières velléités fédéralistes et a ouvert droit à une nouvelle recomposition du puzzle politique. La révision constitutionnelle de 1975 qui rétablissait le poste de Premier Ministre, succes-seur constitutionnel (à partir de Juin 1979) instaurait une "tryarchie"42 politiquement

39

B. Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, Paris, A. Collin, 1985. 40

P. Lampué, Le mode d’élection du Président de la République et la procédure de l’Article 11, R.D.P., 1962, p.931.

41 Personnage mythologique, symbole de la maladresse brouillonne.

42 La "tryarchie" n’est pas entendue ici dans le sens d’un triumvir, mais dans le sens d’un

positionnement géopolitique à la tête de l’Etat.


connotée. La nomination de M. Biya à ce poste revêt une double signification stratégique: la volonté de déconcentrer le pouvoir présidentiel sans toutefois créer un véritable bicépha-lisme de l’exécutif. Plus déterminante est cette stratégie d’évitement des personnalités anglophones sur qui continuait de peser la suspicion séparatiste. Ne pouvait-on pas s’attendre pour des raisons d’équilibre à la désignation d’un anglophone compte tenu du biculturalisme hérité de l’administration coloniale. La nomination de M. Biya désormais successeur constitutionnel traduisait une sorte de "francophonisation" du pouvoir assortie d’une alternance géopolitique entre le Nord et le Sud au détriment des personnalités anglo-phones réduite à une présidence figurative au sommet de l’Etat. Cette observation est d’autant plus vraisemblable qu’en 1982 le Président Biya nomma au poste de Premier Ministre, M. Bello Bouba originaire du grand Nord. N’eut été le complot du 22 Août 1982 qui avait profondément terni l’image de l’ancien Président de la République, le Président Biya aurait indubitablement consolidé cette alternance géopolitique en conservant la dispo-sition relative au dauphin constitutionnel43. Puisqu’en supprimant cette disposition, M. Biya "avait retiré l’échelle derrière lui une fois arrivé au sommet"44. La psychose du coup d’Etat était pour le moins fondée et les événements du 6 Avril 1984 venaient traduire à la fois la volonté d’une maîtrise totale du pouvoir par le nouveau Président et les inquiétudes de "son illustre prédécesseur" face aux velléités "iconoclastes" de son successeur. C’était le temps des incertitudes. Et le Chef de l’Etat trouva une parade qui a suscité bien des appréhensions. Pour la première fois un anglophone était appelé selon les termes de l'article 7, à achever le mandat présidentiel en cas de vacance du pouvoir. Était-ce un point d’honneur pour le pouvoir en quête de légitimité ? Une telle hypothèse semble un peu tirée sur la comète . D’abord le Chef de l’Etat se serait assuré du loyalisme de Salomon Tandeng Muna alors Président de l’Assemblée nationale et l’aménagement constitutionnel le confortait dans sa position de deuxième personnalité de l’Etat et de "successeur constitu-tionnel temporaire".45 Cette incertitude a été très vite dissipée avec l’élection de Monsieur Cavaye Yegue Djibril à la tête de l’Assemblée nationale, après que le chef de l’Etat eût précipité la nomination d’un premier ministre anglophone (désormais sans héritage consti-tutionnel). Ce jeu de "cartes biseautées", par delà les faux-semblants de l’équilibre, parti-cipe de la "francophonisation" du pouvoir et de la suspicion conviviale entre les deux communautés. La désignation d’un premier ministre anglophone dans une structure où le Président de la République monopolise toute la fonction exécutive argumente davantage ce point de vue.46 43

Voir Article 7 de la loi portant révision constitutionnelle du 4 Février 1984. 44

M. Kamto, op.cit. (note 32), p. 28. 45

Article 7 de la constitution du 2 Juin 1972. 46

V. Miaffo, Le Président de la République et les constitutions du Cameroun », AASP/GRAP Fonda-tion Friedrich Ebert 1996, pp. 252 - 281

39

La distribution du pouvoir au sommet traduit parfaitement cette reproduction atavique du système à l’œuvre depuis l’indépendance. Qu’on nous concède ce néologisme – peut-être rébarbatif, mais significatif – "d’anglophobie" dans la configuration politique au sommet de l’Etat. A ce niveau d’analyse se révèle l’aspect brouillon des reformes constitutionnelles depuis l’indépendance.47 Cette méfiance incline à conclure que la démocratisation dont parlent aujourd’hui les gouvernants avec un accent tonique n’aura été qu’une arlésienne ; la possibilité pour une personnalité anglophone d’accéder à la magistrature suprême revêtant le caractère d’une faible probabilité. Une telle suspicion servira de prétexte à toutes les réticences lors de l’élaboration de la constitution du 18 Janvier 1996. Non seulement l’idée du fédéralisme soutenue par les anglophones a été d’emblée évacuée et la procédure mal ficelée, mais de nouveaux concepts aux contours au demeurant flous sont apparus, donnant ainsi à réfléchir sur les véritables intentions de leurs initiateurs. Le clivage classique anglophones/francophones se double aujourd’hui de nouvelles factures sociales (minorités, autochtones, allogènes) dont la constitution du 18 janvier 1996 s’est attelée à en assurer l’encadrement juridique. 2. La reforme constitutionnelle du 18 janvier 1996: L’étouffement du séparatisme

et l’encadrement juridique de nouveaux clivages sociaux (minorité, allogène,

autochtone...)

La mise en place des nouvelles institutions a recelé d’énormes contradictions, des déclara-tions et des contre-déclarations qui embrouillent le juriste pour qui les expressions peuvent se rapprocher sans pour autant être interchangeables. Les clauses de la tripartite par rapport à la suite des événements étaient pour le moins lapidaires. Cette rencontre qui réunissait à la fois le parti au pouvoir, les partis d’opposition, les représentants de l’administration, les représentants de la société civile avaient élaboré un échéancier qui avait fait l’unanimité des participants: un comité technique avait été mis en place pour élaborer un avant-projet de constitution à soumettre à la conférence pour discussion et approbation, lequel projet devait être soumis en dernière instance au référendum. Un tel schéma apparaissait comme une solution de rechange à la conférence nationale et pour laquelle le gouvernement avait opposé un refus catégorique.48 Ce calendrier plus réaliste et plus commode à l’intensité des revendication sociales et qui eut pu aboutir à un texte consensuel n’avait hélas duré que le temps d’une décrispation de l’atmosphère politique rendue délétère par l’élection présiden-tielle anticipée du 11 Octobre 1992. Le lancement tardif de ce débat le 23 Mars 1993 devait

47

L. Sindjoun, Cameroun: le système politique face aux enjeux de la transition démocratique (1990-1993), l’Afrique politique, Karthala, 1994, pp. 143 - 161.

48 Le chef de l’Etat se trouva apparemment pas d’objet à la C.N.S assimilée à « un coup d’Etat

civil »


à la longue s’inscrire dans un univers discursif sémantiquement controversé.49 Le "grand débat" annoncé allègrement par le porte-parole du gouvernement s’est transformé subrep-ticement – par une étrange gymnastique verbale – en "large débat". Apparemment le chef de l’Etat s’était rétracté et avait lâché son Ministre d’Etat ; car en réalité l’expression "grand débat" par sa tonalité joignait une conception abrupte voisine d’une certaine imprudence50. On eut pu l’assimiler à la redoutable Conférence nationale souveraine. Cette attitude allait exercer un tropisme sur la suite de débat qui s’est fait pour l’essentiel par téléphone et par fax. Le texte qui en est résulté était manifestement bien loin de donner satisfaction tant sur la forme que sur le fond. En évacuant les problèmes de procédure, qui au demeurant, s’est avérée mal ficelée, la constitution du 18 janvier 1996 insinue une énorme contradiction. En même temps qu’elle affirme l’indivisibilité de l’Etat et "l’intangibilité" de son caractère unitaire, elle assure de manière feinte la promotion des nouveaux clivages sociaux. Cet exercice de funambule est parfois révélateur de l’impuissance de l’Etat à contenir la progression des référants socio-culturels. Sans décomposer la nature unitaire de l’Etat, le constituant du 18 janvier 1996 a modulé une échancrure vers l’inscription des différences dans la droit positif. La phobie du séparatisme reste donc entière. 2.1 L’étouffement du séparatisme

Le problème de la forme de l’Etat a été remis en surface lors du débat sur la constitution du 18 Janvier 1996. Pour l’essentiel, deux thèses radicalement opposées animaient la contro-verse: le gouvernement et certains partis de l’opposition farouchement opposés au fédéra-lisme ne concevaient le réaménagement de la forme de l’Etat que dans le sens d’une décen-tralisation poussée, voire d’une régionalisation. Si l’unanimité s’est faite au sein de la communauté anglophone sur un retour au fédéralisme, elle restait au demeurant partagée sur le nombre d'États fédérés.51 Leur argumentaire reposait à la fois sur ce qui est convenu d’appeler – sans que la formule ait seulement le brillant du paradoxe – le "troc dolosif" de 1972 et sur les effets pervers du système Jacobin qu’ils ont jugé préjudiciable à leur iden-tité.

49

La déclaration du Ministre d’Etat chargé de la communication annonçant la tenue d’un "grand débat" avait à peine suscité l’espoir d’une discussion ouverte , que le chef de l’Etat jetait un pavé dans la marre en précisant qu’il s’agirait d’un "Large débat" dont le bilan prouve aujourd’hui son caractère clos.

50 F. X. Mbome, Processus d’élaboration de la constitution du 18 Janvier 1996, Lex Lata, Vol. 030,

1996, pp.3 - 8. 51

L’opposition est bien apparent entre le A.A.C. qui soutient un fédéralisme à 2 et les chefs traditionnels du Sud-ouest qui prônent un fédéralisme à dix.

41

Au moment où la sérénité s’installait déjà dans la perspective d’un débat ouvert après les concessions parfois compromettantes, le chef de l’Etat fera un pavé dans la mare en préci-sant que « l’Etat unitaire est la forme d’Etat qui convient. Le gouvernement avait toutes les raisons de redouter un retour au fédéralisme en raison de la vigueur de ces revendications. Et, la création de l’Etat "d’ambazonie" par la branche radicale du Southern Cameroon National Council (en réaction au refus du gouvernement) donnait plus de corps à cette supposition. Le pouvoir a cru devoir répondre à ces incessantes revendications en optant pour une solution médiane: la forme régionale qui manifestement présente une complexité qui cache mal l’intention de maintenir une tutelle pesante sur les régions, révélait l’intangibilité du caractère unitaire de l’Etat. Le bicéphalisme entretenu volontiers au niveau de la région entre le président du conseil et le gouverneur (une sorte de délégué du pouvoir central) le démontre à suffisance.52 L’étouffement du séparatisme a également opéré par une stratégie de positionnement des leaders anglophones "Organiques". La nomination de Simon Achidi Achu à l’issue de l’élection législative de 1992 et modérateur du débat était pour le moins symbolique. Cer-tains chefs traditionnels53 anglophones étaient mis à contribution pour conforter l’idée que le fédéralisme n’était qu’un tremplin pour le projet séparatiste de ses tenants. De même , la démission de trois juristes anglophones du comité technique mis en place par le chef de l’Etat le 17 Mai 1993 n’avait apparemment pas d’incidence sur les 6 restants54 dont les prises de position était bien connues. On peut même supposer que le fédéralisme à 10 États proposé par les chefs traditionnels du Sud-ouest entrait dans cette stratégie de diversion pour esquiver le grand clivage bipolaire qu’insinuaient les propositions du "All Anglo-phone Conference" ; sinon comment expliquer la relative indulgence du pouvoir face à cette suggestion qu’il avait tôt fait d’évacuer de l’ordre du jour. Le Chef de l’Etat avait fait bon usage de la technique du "passing shoot" en attirant son adversaire pour mieux le lober. A l’évidence, le fédéralisme est apparu pour le pouvoir comme une "rose pleine d’épines". Qui plus est dans une logique empreinte de diversion au sujet de l’instauration du fédéra-lisme, les "entrepreneurs politiques" ont créé une fracture ouverte au sein de la commu-nauté anglophone, dont le clivage ethnologique a contribué à agrandir le point d’impact55. Ici l’ethnie prend toute sa connotation dévalorisante. En effet après avoir créé artificielle-ment le concept "Anglo-Bami"56 pour désigner un ennemi fictif dans un contexte où le pays

52

Article 57 al. 4 de la constitution du 18 Janvier 1996. 53

On peut citer le Fon Angwafoir; le Fon de Balikoumbat 54

F. Mbome, Constitution du 2 Juin 1972 révisée ou nouvelle constitution, La Réforme constitution-nelle du 18 Janvier 1996: aspects juridiques et Politiques, AAPS, F. Ebert 1996 p. 21.

55 Les populations anglophones du Nord-ouest (appartenant au grand groupe grassfields) contrastent

fort avec celle du Sud-ouest plus proches des Sawa. 56

Le concept a fait du chemin depuis l’instauration du multipartisme.


a failli basculer dans la guerre civile, les stratèges ont poussé la logique à son terme en opposant les population Sawa du Sud-ouest aux populations Grassfields dont fait partie la province anglophone du Nord-Ouest. Du coup, le problème anglophone s’est trouvé dilué dans ces lignes ethnologiques tracées au cordeau. La nomination d’un premier ministre anglophone d’origine Sawa à l’issue des élections municipales d’Octobre 1996 revêt une double signification: d’abord elle consacre la rupture d’une "coutume politique" à l’œuvre depuis l’indépendance. Les personnalités anglophones du Nord-ouest avaient en effet ravi la vedette à celles du Sud-ouest à l’époque manifestement opposées au projet unificateur du Président Ahidjo. On se souvient que Monsieur Foncha était apparu comme le seul interlocuteur valable de la communauté anglophone en raison de son adhésion à ce projet. Une adhésion qui s’était très vite muée en résignation57. Ensuite cette nomination s’est révélée comme une rétribution électorale au détriment d’une région hostile très tôt acquise à la cause de l’opposition. Le but inavoué étant sans doute d’opérer une fracture au sein de cette communauté pour en offrir l’image d’un bloc divisé sur la perception des problèmes politiques nationaux. Le Premier Ministre, Monsieur Peter Mafany Musonge en convoquant les chefs Sawa à des intervalles réguliers à l’approche de l’élection législative du 17 Mai 1997, avait la profonde conviction que cette manœuvre agrandirait davantage la fracture entre le Nord-ouest et le Sud-ouest. La large victoire du parti au pouvoir (R.D.P.C.), au demeurant contestée par l’ensemble de l’opposition, prouve à tous les moins que les connecteurs ensemblistes de la communauté anglophone ont lâché. Et alors on a assisté à une "dilapidation progressive" de son iden-tité58. Il est intéressant de noter que la quête de l’électorat francophone par le S.D.F. a indirectement joué sur la vigueur des revendications identitaires. Son caractère "attrape-tout"59 a gommé insidieusement l’élan "révolutionnaire" et l’a transformé progressivement en "parti tribunicien"60. De surcroît, les contradictions internes ne l’ont pas toujours épargné: la participation parlementaire du S.D.F. après sa "piètre" performance à l’élection législative du 17 Mai 1997 a suscité (au regard de la non participation auparavant prônée par son leader) une vive controverse au sein de cette formation politique. Politiquement, il eut été mal indiqué de boycotter le Parlement, tirant argument du fait que, les élus du S.D.F. s’opposaient à la fois en fonction de leur division culturelle et linguistique et de leurs motivations, de leur stratégie et de leur appartenance ethnique. Il n’empêche qu’au

57

Il démissionna du poste de Vice-président de la République en 1970 en réaction à la politique unificatrice du Président Ahidjo.

58 Nkoume-Me-Ntsemy, op.cit. (note 3), p. 77.

59 O. Kirchheimer, The tranformation of western european system, dans J. Lapalombra et M. Weiner

(ed), Political development, Princeton, 1966, pp. 171 - 200. 60

G. Lawau, A la recherche d’un cadre théorique pour l’étude du Parti Communiste Français , R.F.S.P., 1968, p. 26.

43

delà des entrecroisements des tendances, les anglophones conservent encore une forte conscience de leur spécificité par rapport aux élus francophones. Aussi a-t-on trouvé juste cette participation qui eut été fatale dans l’hypothèse suicidaire d’un boycott. Le pouvoir en a évidemment tiré les dividendes politiques ; puisque les 43 Députés du S.D.F. ne modi-fient en rien la configuration politique d’un Parlement où il s’est adjugé une majorité absolue. Toutefois, malgré l’ultra-dominance du parti au pouvoir, ce Parlement offre désormais l’image d’une Assemblée multipartisane qui dilue l’identité anglophone dans un puzzle politique autrement complexe. On passe ainsi (comme au Canada) insensiblement du bilinguisme au multiculturalisme61, d’une identité camerounaise bipolaire à une identité multipolaire sous-tendue par la balka-nisation ethnique. Dans ce contexte, la minorité anglophone ne sera plus perçue comme l’éternel trouble-fête, comme la fausse note dans le concert politique camerounais. Désor-mais, le pouvoir central devra manœuvrer le kaléidoscope que constitue la nouvelle confi-guration politique. Aussi le pouvoir s’est-il attelé à constitutionnaliser ces nouvelles formes de clivages sociaux en reposant son argumentaire sur la protection des minorités et des autochtones. 2.2 La constitutionnalisation de nouvelles formes de clivages sociaux (minorités,

allogènes, autochtones...): l’imprécision des notions et le risque de dévoiement

conceptuel

La densité de la Constitution du 18 Janvier 1996 montre que le constituant camerounais n’a voulu laissé en friche aucun aspect de la vie politique nationale. C’est d’ailleurs "la tendance générale aujourd’hui en particulier dans les pays sous développés d’élaborer des textes constitutionnels détaillés, et les plus précis possibles afin d’éviter les flottements et arbitraires dus aux lacunes et les incertitudes liées à l’interprétation d’un texte général ou trop vague", nous fait remarquer le Professeur Maurice Kamto62. Le concept de minorité jusque là réservé à la communauté anglophone et qui justifiait par ailleurs toutes les réticences, a par duplication enfanté, selon une opinion largement diffu-sée, une conception "plurielle de la citoyenneté"63: désormais il existerait des camerounais autochtones, allogènes ou minoritaires. Nous nous abstiendrons de psychanalyser les

61

H. D. Forbes, Canada: from bilingualism to multiculturalism, Journal of democracy Vol. 4, N° 4. Octobre 1993, pp. 69 - 84.

62 Dynamique constitutionnelle ... , op.cit., p. 39.

63 S. L. Donfack, Existe-t-il une identité démocratique camerounaise ? La spécificité camerounaise à

l’épreuve de l’universalité des droits fondamentaux », Revue camerounaise de Science politique, Vol. 1, Fév. 1996, p. 39.


pulsions qui motivent une telle perception pour placer les choses dans leurs justes propor-tions. Dès son préambule, la Constitution du 18 Janvier 1996 déclare dans une formule imprécise que: "l’Etat assure la protection des minorités et préserve les droits des population autoch-tones conformément à la loi". Il faudrait souligner au-delà des controverses qu’a suscité l’introduction de ces concepts dans la loi fondamentale qu’ils ne sont pas une spécificité camerounaise. D’ailleurs ne participe-t-il pas aujourd’hui de la construction d’une "démo-cratie consociative" dans les nations occidentales. Leur reconnaissance n’est donc pas une onction constitutionnelle pour une idée malsaine. En effet, la protection des minorités et devenue à la fois un élément de la démocratie et un facteur de la paix et de la stabilité des Nations bien que depuis la Seconde Guerre Mondiale jusqu'à la fin des années 80 cette question ait été mise entre parenthèses64. La crainte de plusieurs États face à ce qu’ils considéraient comme un danger pour leur souveraineté et leur intégrité territoriale justifie le peu d’intérêt jusque-là accordé à cette notion. Or une telle attitude peut conduire mal-heureusement à ce qu’on veut éviter. Le génocide Rwandais et Burundais, le drame de la Yougoslavie, les velléités sécessionnistes aux Comores, en constituent le témoignage le plus éclatant. Plusieurs instruments juridiques internationaux ont tenté désespérément de cerner avec précision cette notion.65 On peut tout de même regretter le fait que ces textes procèdent par énumération. L'article 27 du Pacte des droits civils et politiques semble accentuer cette imprécision en renvoyant indirectement la définition de ce concept au droit interne: "dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue". C’est sans doute ce manque de précision qui alimente les appréhensions quant à sa récep-tion par le droit constitutionnel camerounais par delà les débats passionnés qui situent la notion dans le champ de l’ethnicité. Ce malentendu s’est fait ressentir au niveau du Comité

64

A. L. Sicilianos, Les Minorités: minorités nationales, populations autochtones, dans: Les Droits fondamentaux, AUPELF / UREF, Université de Nantes – Université de Paris Nanterre, 1994, p. 28. Voir aussi A. Lipjphart, Consociational democracy, World Politics XXI (2) 1969, pp. 207 - 213.

65 On peut citer entre autres le Pacte des droits civils et politiques de 1966, l’Article 5 de la Conven-

tion de l’UNESCO pour la lutte contre les discriminations dans l’enseignement, l’Article 30 de la Convention relative aux Droits de l’enfant, la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques.

45

des droits de l’homme des Nations Unies66. Dans certaines communications présentées au Comité en application du protocole facultatif consacré à l'article 27, le problème des mino-rités a été confondu avec le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, énoncé à l'article 1er du Pacte. En outre, dans les rapports présentés par les Etats-parties conformément à l'article 40 du Pacte, les obligations imposées aux États parties par l'article 27 ont été parfois confondues avec les devoirs qu’ils ont en application du paragraphe 1 et de l'article 2 de garantir les droits reconnus dans le Pacte sans distinction aucune, ainsi que le Droit à l’égalité devant la loi et à une égale protection de la loi énoncée à l'article 26. Au fond, la jouissance des droits énoncés à l'article 27 ne porte pas atteinte à la souve-raineté et à l’intégrité de l’Etat-partie. Toutefois, l’un ou l’autre des droits consacrés dans cet article – par exemple – la droits d’avoir sa propre vie culturelle, peut consister en un mode de vie étroitement lié au territoire et à l’utilisation de ses ressources. Cela peut être vrai en particulier des membres des communautés autochtones constituant une minorité. Dans le contexte camerounais, l’introduction de ces notions dans l’ordonnancement cons-titutionnel a révélé toute la vigueur des clivages ethniques.67 En réalité, le problème des minorités, des allogènes et des autochtones est né de l’extrême mobilité de certains groupes ethniques vers les villes cosmopolites du Cameroun. Les Bamiléké qui sont les plus enclins à des tels mouvements, ont dû par leur "dynamisme" et leur "mentalité acquisitive"68 pro-voquer les frustrations des populations autochtones. Il s’agit, ce qui est la triste évidence d’un problème foncier. Une étude topographique des implantations des populations dans les provinces du Littoral, du Sud, du Centre et du Sud-ouest indique que les groupes ethni-ques qui se réclament avec un enthousiasme tonique du droit des minorités sont ceux qui ont été territorialement supplantés par les populations dites "allogènes"69. L’on se souvient qu’à l’avènement du multipartisme la lutte politique s’était cristallisée autour de "la récupé-ration des terres des ancêtres dolosivement cédées aux allogènes". Ce sont ces mêmes prétentions qui sont reprises de façon biaisée par les hommes politiques.70 La réception de la notion de minorité dans le droit constitutionnel camerounais semble alors relever d’un mimétisme circonstanciel.71 D’abord le constituant semble lier

66

Observations générales 23 (Article 27) du Comité des droits de l’homme ; 50e session 1994, H.R.I./G.E.N./1/R.E.V.1, 29 Juillet 1994.

67 F. X. Mbome, op.cit. (note 54), pp. 27 - 35.

68 C’est du moins ce que leur reprochent les populations autochtones.

69 A ce sujet on peut citer les aires culturelles Sawa, Béti et Boulou.

70 Lors de la marche anti Bamiléké en 1996, Me Douala Moutome, ci-devant Ministre de la Justice

et originaire du Littoral déclarait sans œillères que cette marche traduisait l’attitude "d’un char-bonnier désireux d’être maître chez lui".

71 Le préambule de la Constitution du 18 Janvier 1996 énonce que: « l’Etat assure la protection des

minorités et préserve les droits des populations autochtones ».


l’émergence du problème des minorités ethniques à la démocratisation, comme pour célé-brer le système monopartisan dans lequel, fait-il croire, la minorité était inexistante. Puis-que dans ce contexte, les dirigeants africains dans des discours mobilisateurs faisaient "gober" un unanimisme illusoire. Ensuite, les "non-dits" de la disposition constitutionnelle y afférente montre que le pouvoir entend donner un sens spécifique aux notions de minorité et d’autochtone ; ce qui incline à réfléchir sur les véritables intentions du constituant. Enfin, rédigée sous la forme d’une périphrase en renvoyant à une loi ultérieure la précision de ces concepts, ladite disposition laisse malheureusement libre cours à des interprétations subjectives propres à en dévoyer le sens. Sans doute le pouvoir central profondément atteint par les revendications sociales a-t-il voulu s’attirer quelque sympathie en s’improvisant défenseur des droits des minorités. Or, sous d’autres cieux, la jurisprudence aussi bien que la doctrine classent le droit des minorités et des autochtones dans la rubrique "des inégalités compensatrices"72. Il s’agit aux USA de l’"Affirmative action" ; les tribunaux ont créé des conditions favorables et incitatives à l’adoption des plans d’"Affirmative action" par les entreprises privées. Cette action a été sanctionnée en 1979 dans une importante décision de la Cour suprême: "United

steelworkers of America versus Weber". Dans cette décision, la Cour suprême débouta un employé blanc, qui accusait son employeur de l’avoir discriminé en instaurant un plan d’"Affirmative action" qui offrait à des employés noirs, la possibilité de participer à un programme de formation dont il avait été écarté. Si les dichotomies (minoritaire-majoritaire et autochone-allogène) sont appréhendées dans le sens d’une absolue fixation ethno-territo-riale des citoyens, il y a fort à parier qu’on débouchera sur une discrimination négative. De même la thèse de "l’inégalité compensatrice" dont on use généralement comme exposé de motifs ne correspond pas toujours à la doctrine qui les considère comme "un remède aux discriminations dont les groupes ont souffert dans le passé ... " Pour que les inégalités compensatrices soient admises comme telles, elles doivent être accessoires aux droits essentiels à l’ordre démocratique ; ensuite le critère distinctif tel que la race, le sexe et l’ethnie doit être pertinent et avoir un rapport de causalité avec l’objectif légitime poursuivi. Il faut enfin qu’elles ne soient pas fondées sur une présomption d’infériorité raciale ou ethnique. Ces distinctions qui visent par ailleurs "à parer aux futures discriminations"73 révèle que le contexte camerounais, si ce concept n’est pas manipulé avec beaucoup de dextérité, il servira d’alibi confortable à la défense des intérêts inavoués.

72

P. Schutter, Egalité et différence: le débat constitutionnel sur la discrimination positive aux Etats Unis, R.T.D.H., 1991, p. 336. Voir également P. Noblet, L’Amérique des minorités, les politiques d’intégration, Paris, Harmattan, 1993, et N. Glazer, Affirmative action, discrimination, ethnic inequality and public policy, Harvard, New edition, 1987.

73 V. Ergec, Les inégalités compensatrices, dans: L’effectivité des droits fondamentaux dans les pays

de la communauté francophone, Paris, 1991, pp. 87 - 93.

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Sur cette base, il sera difficile non seulement de promouvoir les droits des minorités et des autochtones, mais aussi d’en consacrer la pleine justiciabilité. Aussi convient-il d’interpeller les tenants de la constitution du 18 Janvier 1996 sur les appréhensions des uns et la déterminations des autres sur cette épineuse question des minorités: de même qu’on ne devrait en prendre peur en recherchant d’illusoires subterfuges, comme si on pouvait se soustraire d’une réalité qui s’impose à tous, de même toute discrimination est une amputa-tion faite au corps de la Nation. En tout état de cause, le chemin de la reforme est désormais tracé. Il faut du temps. Et, le temps ne pardonnant rien à ce qui est fait sans lui, "ce n’est pas une sorte de sommation brutale" que la notion de minorité prendra corps dans les instruments juridiques. Dans ce domaine sans doute plus qu’ailleurs, la clarté d’une notion conditionne sa justiciabilité.


Die Verfassungsreform in Sri Lanka unter besonderer Berücksichtigung des Selbstbestimmungsrechts der Sri Lanka-Tamilen Von Frank-Florian Seifert, Frankfurt am Main Gegenstand des singhalesisch–sri-lanka-tamilischen Konfliktes ist das Selbstbestimmungs-recht der Völker. Doch kann eine Sezession zur Errichtung eines unabhängigen sri-lanka-tamilischen Staates unter Berufung auf das Völkerrecht gefordert oder verhindert werden?1 Die Sezessionsforderung zur Errichtung eines unabhängigen „Tamil Eelam“ läßt sich in ihrer politischen Tradition bis in die frühen siebziger Jahre zurückverfolgen und hat zwi-schenzeitlich nichts von ihrer Aktualität verloren. In seiner Ansprache vom 27.11.1999 anläßlich des alljährlich zelebrierten „Maha Veerar Naal“ setzte LTTE-Führer Prabhakaran mit der Sezessionsforderung die sri-lankische Staatsgewalt wiederholt unter Druck: „The anti-Tamil Sinhala racist political system – which totally disregards human rights and liberties – offers no alternatives to the Tamils other than to fight, secede and to establish an independent Tamil state. It is along this secessionist path that the Sinhala nation is driving the Tamil nation. Years ago our people made a decision that an independent state of Tamil Eelam is the only and the final solution to our national conflict.“2 Einerseits berufen sich Vertreter (auch) sri-lanka-tamilischer Interessen auf das Selbstbe-stimmungsrecht der Völker, um Ansprüche des Volkes der Sri Lanka-Tamilen völkerrecht-lich zu untermauern. Bezeichnenderweise hat die singhalesisch dominierte sri-lankische Staatsgewalt andererseits ein Selbstbestimmungsrecht der Sri Lanka-Tamilen zu keiner Zeit anerkannt, insbesondere nicht mit der tatsächlich nie verwirklichten 13. Verfassungsände-rung zur Errichtung des Systems der „Provincial Councils“ aufgrund des „Abkommens zwischen Indien und Sri Lanka über die Herstellung von Frieden und Normalität in Sri Lanka“ vom 29.07.1987.

1 Eingehend hierzu die im Mai 2000 veröffentlichte Dissertation des Verfassers „Das Selbstbestim-

mungsrecht der Sri Lanka-Tamilen zwischen Sezession und Integration“, Franz-Steiner-Verlag, Stuttgart, Beiträge zur Südasienforschung (herausgegeben vom Südasien-Institut der Universität Heidelberg, Band 187).

2 Pirapaharan, Velupillai, „Heroes Day“-message, in: Südasien 19 (1999), Nrn. 7-8, S. A-B (S. B).

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Im seit 1995 währenden Prozeß der Verfassungsneugebung hat sich zudem mittlerweile abgezeichnet, daß die sri-lankische Staatsgewalt auch künftig bemüht sein wird, selbst im Rahmen der – mittels des „devolution package“ – beabsichtigten Errichtung des Systems der „Regional Councils“ die Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts des Volkes der Sri Lanka-Tamilen zu vermeiden. Jedenfalls sehen alle bislang von der sri-lankischen Staats-gewalt unterbreiteten Verfassungsvorschläge umfangreiche verfassungsrechtliche Absiche-rungen gegen eine Sezession vor. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker – und als eine mögliche Verwirklichungsform dessen das Recht zur Sezession – ist damit der eigentliche Gegenstand des seit Jahrzehnten andauernden opferreichen singhalesisch – sri-lanka-tamili-schen Konfliktes. 1. Entwicklung der Selbstbestimmungskonzeption

Eine erste Stufe der Entwicklung der Selbstbestimmungskonzeption wird gemeinhin mit dem Prinzip „demokratischer“ Selbstbestimmung umschrieben. Diese war auf die freie Wahl einer Regierungsform und den räumlichen Geltungsbereich einer Verfassung gerich-tet. Der Kampf um die amerikanische Unabhängigkeit und die Französische Revolution prägten diese erste Stufe. Die zahlreichen Staatenteilungen und Zusammenschlüsse von Völkern und Volksgruppen im 19. Jahrhundert waren auf einer zweiten Entwicklungsstufe Ausdruck des „nationalen“ Selbstbestimmungsprinzips, wonach jede Nation berufen und berechtigt sei, einen Staat zu bilden. Weitreichenden Einfluß hatte dann die sowjetische Interpretation der Selbstbestimmung zu Beginn des 20. Jahrhunderts. Unmittelbar auf die Herausbildung eines „sozialistischen“ Prinzips der Selbstbestimmung, vor allem geprägt von den Vorstellungen Lenins und Stalins über ein generelles Sezessionsrecht zur Bildung von Nationalstaaten und ein Anne-xionsverbot, reagierte Amerikas Präsident Wilson. Die Ideen Wilsons fanden in bestimmter Hinsicht Eingang in die Pariser Friedensverträge von 1919/20 und damit in die Tätigkeit des Völkerbundes. Die skizzierte Entwicklung über einzelne Stufen läßt sich nur als nach und nach erfolgte Konkretisierung der Selbstbestimmungskonzeption beschreiben. Das Juristengutachten zum Ålandstreit aus dem Jahr 1920 kam zu dem Schluß, daß Selbstbe-stimmung nur ein politisches Prinzip, nicht aber ein bereits verbürgtes Recht sei. Mehr als acht Jahrzehnte völkerrechtlicher und politikwissenschaftlicher Forschung konn-ten seitdem nicht klären, ob an dieser Einschätzung noch festzuhalten ist. Nach wie vor wird die Ansicht vertreten, mangels gesicherten Regelungsinhaltes stelle das Selbstbestim-mungsrecht der Völker keine Rechtsnorm und auch kein Rechtsprinzip, sondern nur eine


politische Zielbestimmung dar.3 Das Selbstbestimmungsrecht ist nach dieser Ansicht ein genuin politischer Vorgang, der Versuch diesen zu juridifizieren, führe nicht zur Ersetzung sondern lediglich zur Verschleierung der Macht durch das Recht.4 Nach anderer Ansicht habe seine Entwicklung gezeigt, daß das Selbstbestimmungsrecht tatsächlich eine Völker-rechtsnorm sei – nicht nur ein Prinzip oder ein politisches Schlagwort –, daß es sich nicht auf die Entkolonisierung beschränkt, und daß es nicht Staaten, sondern Völkern und Volksgruppen zusteht.5 Im Hinblick auf die völkerrechtliche Verbindlichkeit scheint weitestgehend unbestritten tatsächlich nur der Fall des Anspruchs auf Entkolonisierung – insoweit ließe sich eine fünfte Entwicklungsstufe ausmachen – als eine der möglichen Verwirklichungsformen der Selbstbestimmung zu sein. Die Begründung, das Selbstbestimmungsrecht sei mittlerweile eine Völkerrechtsnorm, läßt sich tatsächlich argumentativ nur schwer bewältigen. Es spricht lediglich einiges dafür, das Selbstbestimmungsrecht der Völker seit der Phase der Entkolonisierung mittlerweile als gewohnheitsrechtlich verbürgt anzusehen. Immerhin fand das Selbstbestimmungsrecht der Völker beispielsweise bereits Eingang in die Satzung der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1945, in die beiden UN-Menschenrechtspakte von 1966 – den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und den Inter-nationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte – oder in die sogenannte „Friendly-Relations-Declaration“ aus dem Jahr 1970. 2. Verwirklichungsformen des Selbstbestimmungsrechts der Völker

Will das Recht als Anspruch auf Selbstbestimmung verstanden werden, stellen sich nahezu unüberwindliche Schwierigkeiten. Zunächst ist der Inhalt des Selbstbestimmungsrechts von seinen Verwirklichungsformen abzugrenzen. Inhaltlich bedeutet das Selbstbestimmungs-recht das Recht von Völkern, frei über ihr politisches Schicksal zu entscheiden. Mittler-weile lassen sich zahlreiche Ansätze ausmachen, die dann denkbaren Verwirklichungsfor-men (neu) zu systematisieren.

3 Vgl. Leder, Martin, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker – Recht oder Ziel ? – Eine Untersu-

chung unter Berücksichtigung der deutschen Frage und der Anerkennung neuer Staaten im ehe-maligen Jugoslawien, Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1997 (zugl. Diss. Freie Univ. Berlin, 1996; Wissenschaftliche Schriften: Recht), S. 42, 93 f.

4 Vgl. Fisch, Jörg, Das Selbstbestimmungsrecht – Opium für die Völker, in: Reiter, Erich (Hrsg.),

Grenzen des Selbstbestimmungsrechts – Die Neuordnung Europas und das Selbstbestimmungs-recht der Völker: Verlag Styria, Graz / Wien / Köln, 1997 (Forschungen zur Sicherheitspolitik), S. 11-33 (S. 12, 30).

5 Vgl. Kimminich, Otto, Die Staatensouveränität wird durchlässig – Zur Frage eines föderalen

Selbstbestimmungsrechts, in: Vereinte Nationen 41 (1993), S. 5-10 (S. 5).

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Üblicherweise wird jedoch noch zwischen einem internen und einem externen Aspekt des Selbstbestimmungsrechts unterschieden. Inneres Selbstbestimmungsrecht meint zumindest „the right of an ethnic, racial or religious segment of the population in a sovereign country not to be oppressed by a discriminatory government“6 und berechtigt darüber hinaus „a people to participate effectively in the decision-making process which affects the political, economic, social, and cultural conditions under which it lives“.7 Beim inneren Selbstbe-stimmungsrecht bleibt die territoriale Integrität und Souveränität des Staates als Völker-rechtssubjekt unangetastet. Das äußere Selbstbestimmungsrecht „entitles a people to decide its international identity“8 und legt damit die Verhältnisse eines Volkes zu anderen Völkern und / oder deren Staaten fest; in diesem Fall verlangt ein Volk also einen bestimmten internationalen Status oder eine bestimmte Zugehörigkeit. Es kann offensiv mit positiver Zielsetzung geltend gemacht werden. Fallgruppen, die sich hier einordnen lassen, sind unter anderem die Situation der Entkolonisierung, welche heute an Aktualität verloren hat. Hier sind nun aber auch die Situationen „echter“ Sezessionsfälle zu verorten. Bei „echter“ Sezession verliert ein Staat einen Teil seines Staatsgebietes, auf dem mit Abtrennung ein neuer Staat entsteht oder um den ein dritter Staat sein eigenes Staatsgebiet erweitern kann. Der vom Gebietsverlust betroffene Staat bleibt mit verkleinertem Gebiet weiter bestehen, das abgetrennte Teilgebiet ist allerdings vom betroffenen Staat nunmehr unabhängig. Aus Sicht des sezedierenden Volkes läßt sich damit nach einer „Staatenunabhängigkeitsbewegung“, die auf die Errich-tung eines neuen Staates abzielt, und nach einer „Gemeinschaftsanschlußbewegung“, die auf den Anschluß an einen dritten Staat gerichtet ist, unterscheiden. Aus Sicht der vom Gebietsverlust betroffenen Staatsgewalt läßt sich von einer „Entlassung“ sprechen, wenn die Sezession mit ihrem Willen erfolgt, andernfalls – gegen den Willen der bisherigen Staatsgewalt – von einer „Losreißung“. Im Gegensatz zum inneren steht diese Verwirkli-chungsform des äußeren Selbstbestimmungsrechts als „dynamisch“ den Stabilitätskonzep-ten der territorialen Integrität und Souveränität der Staaten als „statisch“ in einem „Span-nungsverhältnis“ entgegen. Ein unabhängiges „Tamil Eelam“ wird sich nur durch Losreißung verwirklichen, die sri-lanka-tamilische Staatenunabhängigkeitsbewegung wird von der singhalesisch dominierten Staatsgewalt bekämpft. Der Selbstbestimmungsfall der Sri Lanka-Tamilen reiht sich damit in die Vielzahl weltweiter regionaler und / oder internationaler Konflikte um Sezessionsbe-

6 Cassese, Antonio, International law in a divided world, Oxford University Press, Oxford / New

York / Toronto u.a., 1986, S. 130. 7 Hannum, Hurst, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination – The accomodation of conflict-

ing rights, University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1990, S. 113. 8 Kolodner, Eric, The future of the right to self-determination, in: Connecticut Journal of Inter-

national Law 10 (1994), S. 153-167 (S. 159).


strebungen ein, als deren jüngstes trauriges Beispiel im europäischen Raum der Kosovo-Konflikt um das Selbstbestimmungs– und Sezessionsrecht des Volkes der Kosovo-Albaner zu nennen ist. 3. Sezession und völkerrechtliche Praxis

Gerade die völkerrechtliche Praxis stand im Kosovo-Konflikt einer Sezession zur Errich-tung eines unabhängigen kosovo-albanischen Staates stets ablehnend gegenüber. Zahlrei-che Erklärungen beispielsweise der UN, der NATO, der EU oder von Staatenvertretern – auch der Bundesrepublik Deutschland – belegen dies und scheinen die behauptete „Sezes-sionsfeindlichkeit“ des Völkerrechts zu bestätigen. Zuzugeben ist, daß Völkerrecht letztlich von den Staaten selbst gesetzt wird – und die Staatengemeinschaft sich wahrlich nicht als „Selbstmörderclub“9 versteht. Sezession entzieht der herrschenden Staatsgewalt unmittel-bar die Machtbasis: Staatsgebiet und Staatsvolk. Der Befund, daß die völkerrechtliche Praxis einem Sezessionsrecht generell ablehnend gegenüber steht, kann daher nicht verwundern. Dabei wird oftmals zu Unrecht Selbstbe-stimmung mit Sezession gleichgesetzt und damit verkannt, daß gerade die Gewährung von innerer Selbstbestimmung Tendenzen zur Sezession frühzeitig unterbinden kann. Als völkerrechtlichen Vorgang erkennt die Staatengemeinschaft eine Sezession nicht an, jegli-cher Vorbildwirkung einer Sezessionssituation wird somit vorgebeugt. Das zeigt sich in einer eingehenderen Analyse verschiedener Sezessionsfälle. Im Verlauf des Zusammen-bruchs des sogenannten „Ostblocks“ und der „Neuordnung“ Europas hat sich ein neues Völkerrecht – auch auf europäischer Ebene – nicht entwickelt. Die Loslösung der balti-schen Staaten sind allenfalls „unechte“ Sezessionen, da nur ein bereits früher bestehender Status wiederhergestellt wurde. Der Selbstauflösungsprozeß der CSFR kann allein als gegenseitige „Entlassung“ bewertet werden. Auch das Auseinanderfallen Jugoslawiens hat allenfalls die Bestimmung des Trägers des Selbstbestimmungsrechts der Völker nach dem Kriterium ‚uti possidetis’ – also im Rahmen bereits bestehender innerstaatlicher Grenzen – in der bundesstaatlichen Variante zusätzlich verankert. Ein Sezessionsrecht durch „Los-reißung“ wurde in diesem Zusammenhang von der völkerrechtlichen Praxis nie anerkannt, was letztlich das Agieren im Kosovo-Konflikt bestätigte. Mangels Unterstützung aus der völkerrechtlichen Praxis scheiterten im afrikanischen Raum die Sezessionen Katangas und Biafras, auch die Entstehung Eritreas beruht nicht auf einer

9 Thürer, Daniel, Entwicklung, Inhalt und Träger des Selbstbestimmungsrechts, in: Reiter, Erich

(Hrsg.), Grenzen des Selbstbestimmungsrechts – Die Neuordnung Europas und das Selbstbestim-mungsrecht der Völker, Verlag Styria, Graz / Wien / Köln, 1997 (Forschungen zur Sicherheits-politik), S. 34-60 (S. 52).

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erfolgreichen Sezession. Am ehesten ist der Fall Eritreas dem der „unechten“ Sezessionen der Balten vergleichbar, im übrigen lag mit der Trennung von Äthiopien eine „Entlassung“ vor. Letzteres betrifft, um auf den asiatischen Raum überzuleiten, ebenso die Loslösung Osttimors von Indonesien. Der Sezession Ost-Pakistans von West-Pakistan, bei der 1971 Bangladesh als unabhängiger Staat entstand, scheint deshalb – zumal sie im südasiatischen Raum erfolgte – als bislang einzig erfolgreicher Abspaltung für den Selbstbestimmungsfall des Volkes der Sri Lanka-Tamilen um so größere Bedeutung zuzukommen. Ein Vergleich bietet sich an, denkt man nur an die Einflußnahme Indiens als Regionalmacht in beiden Konflikten. Doch letztlich stellt sich die Sezession Bangladeshs bei genauer Betrachtung aller damaligen die Situation prägenden Umstände als nicht verallgemeinerungsfähiger Sonderfall dar, der wohl ein Einzelfall bleiben wird. Eine Analyse der völkerrechtlichen Praxis kann dann aber tatsächlich nur zu dem Ergebnis führen, daß eine Sezession nicht aus völkerrechtlichen Gründen eine „erfolgreiche“ ist, sondern nur und erst dann, wenn sie in der Staatenpraxis als faktisch vollzogene anerkannt wird – und dies aus politischen Gründen, mag auch auf das Völkerrecht dann noch sekun-där verwiesen werden. 4. Sezession und völkerrechtliche Theorie

Über diesen Befund herrscht in der völkerrechtlichen Theorie Streit. Gegenstand der Aus-einandersetzung ist schon das Selbstbestimmungsrecht der Völker als solches, jedenfalls aber ein mögliches Recht zur Sezession als eine der Verwirklichungsformen. Nach einer der in der völkerrechtlichen Theorie vertretenen Meinungen ist ein Sezessionsrecht generell zu verneinen. Begründet wird dies zum einen mit dem Argument, schon der Regelungs-inhalt der Selbstbestimmung sei unklar, zum anderen könne der Rechtsträger, also das „Volk“, nicht bestimmt werden. Ferner gelte es auch zu berücksichtigen, daß es an einem Mechanismus zur Durchsetzung etwaiger Ansprüche fehle. Hinter diesen – hier nicht abschließend anführbaren – Erwägungen steht letztlich ein „fear of balkanization“:10 die Anerkennung eines Sezessionsrechts führe zu Chaos und Anarchie, da Bevölkerungsteile jeder Größe und Zusammensetzung vermeintliche Rechte gegeneinander mit jeglichen Mitteln geltend zu machen versuchen würden. Nach anderer in der völkerrechtlichen Theorie vertretenen Meinung sind diese Argumente zwar – mit allerdings unterschiedlicher Gewichtung – zu berücksichtigen, doch schließe

10

Buchheit, Lee, Secession – The Legitimacy of Self-Determination, New Haven / London: Yale University Press, 1978, S. 28.


dies ein Sezessionsrecht nicht von vornherein aus. Diese Meinung läßt sich in mehrere Unteransichten aufteilen. Die praktisch geringste Bedeutung dürfte dabei die Ansicht haben, ein Sezessionsrecht bestehe im Regelfall. Daneben wird die Ansicht vertreten, das Sezessionsrecht sei insoweit positiv zu formulieren, als es im Grundsatz bestehe und sein Versagensfall der Rechtfertigung bedarf. Relevanz kommt aber vor allem der Ansicht zu, nach der das Sezessionsrecht negativ zu formulieren ist, es grundsätzlich nicht und also nur im Ausnahmefall besteht und dieser gerechtfertigt werden können muß. Immerhin sind die Vertreter dieser Ansicht bemüht, der Bedeutung der territorialen Integrität und Souveränität und dem entsprechenden Interesse der völkerrechtlichen Praxis an der Einhaltung dieser stabilisierenden Konzepte Rechnung zu tragen. Einerseits bietet sich als Anhaltspunkt zur Rechtfertigung einer Sezession eine vom Volk erlittene „historical grievance“ an.11 Ande-rerseits läßt sich zur Rechtfertigung aber auch auf das Argument der „Diskriminierung“ verweisen, wobei allerdings wiederum unterschiedlich Gegenstand und Umfang der Dis-kriminierung beschrieben werden. 5. Sezessionskatalog zur Anwendung auf den Sezessionsfall der

Sri Lanka-Tamilen

Es fragt sich, wie diese völlig unterschiedlichen Vorgaben aus völkerrechtlicher Praxis und Theorie für eine wegen Anerkennung erfolgreiche Sezession zusammenzufassen sind, um sie auf einen konkreten Sezessionsfall wie den der Sri Lanka-Tamilen anwenden zu kön-nen. Zur Beurteilung der Erfolgsaussichten einer Sezession durch Anerkennung bietet sich die Aufstellung eines „Sezessionskataloges“ an. In einem solchen lassen sich die Umstände, die zu einer erfolgreichen – weil anerkannten – Sezession führen können, in drei Wirkungsein-heiten zusammenfassen. Eine der Wirkungseinheiten setzt dabei an der sezessionistisch agierenden ethnischen Gemeinschaft an, vereinigt also gemeinschaftsspezifische Umstände, welche in aktive und passive Umstände zu unterteilen sind. Aktive gemeinschaftsspezifische Umstände sind solche, die die sezessionistisch agierende ethnische Gemeinschaft beeinflussen kann und daher selbst erfüllen muß. Die ethnische Gemeinschaft ist insoweit als aktiv handelndes Subjekt anzusehen. Zu den aktiven gemeinschaftsspezifischen Voraussetzungen zählt zum einen die Eigenschaft der ethnischen Gemeinschaft als tauglicher Rechtsträger des Sezes-sionsrechts. Ferner lassen sich als aktive gemeinschaftsspezifische Umstände neben der Rechtsträgereigenschaft noch die Erhebung der Sezessionsforderung und deren stufenweise

11

Vgl. Brilmayer, Lea, Secession and Self-determination: A Territorial Interpretation, in: Yale Journal of International Law 16 (1991), S. 177-203 (S. 199-201).

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Legitimation durch Bestehen einer Sezessionsbewegung einordnen. Passive gemeinschafts-spezifische Umstände sind solche, die die sezessionistisch agierende ethnische Gemein-schaft nicht beeinflussen kann und die deshalb von anderer Seite erbracht werden. Die ethnische Gemeinschaft ist insoweit als duldendes Objekt anzusehen. Hier ist die Diskrimi-nierung der Gemeinschaft als solche durch die von der Sezessionsforderung betroffene Staatsgewalt einzuordnen. Eine weitere Wirkungseinheit hat den von der Sezession betroffenen Staat zum Gegen-stand, diese staatenspezifischen Umstände lassen sich gleichfalls in aktive und passive unterteilen. Aktive staatenspezifische Umstände sind solche, die der von der Sezession betroffene Staat beeinflussen kann, der Staat ist insoweit als aktiv handelndes Subjekt anzusehen. Diese Umstände sind die Kehrseite derjenigen der passiven gemeinschaftsspe-zifischen Umstände. War dort die Diskriminierung der ethnischen Gemeinschaft als solche einzuordnen, muß hier dem von der Sezession betroffenen Staat gerade diese Diskriminie-rung zugerechnet werden können. Passive staatenspezifische Umstände sind solche, die der von der Sezession betroffene Staat nicht beeinflussen kann und die deshalb von anderer Seite erbracht werden. Der Staat ist insoweit als duldendes Objekt einzuordnen. Diese Umstände sind die Kehrseite derjenigen der aktiven gemeinschaftsspezifischen Umstände. Waren dort die Eigenschaft als tauglicher Rechtsträger und die Äußerung der Sezessions-forderung und deren Legitimation einzuordnen, müssen hier die Auswirkungen der Sezes-sionsbewegung auf den von der Sezession betroffenen Staat berücksichtigt werden. Aus-wirkungen sind dabei zunächst diejenigen auf die ökonomische und sicherheitspolitische Stabilität des Staates. Ferner stellt sich hier die Frage, ob der Staat eine Sezession unter erleichterten Bedingungen deshalb zu dulden hat, weil die sezessionistisch agierende ethni-sche Gemeinschaft einen früheren besonderen Territorialstatus beansprucht oder mittler-weile ein lokales de facto-Regime errichtet hat. Die zu einer am Ende erfolgreichen – weil anerkannten – Sezession führenden Umstände setzen innerhalb einer dritten Wirkungseinheit letztlich auch am durch die Sezession ent-stehenden neuen Staat an. Fraglich ist, ob dieser den Schutz „neuer“ Minderheiten sowie seine ökonomische und sicherheitspolitische Stabilität garantieren kann. Nach ihrem „Wirkungsgrad“ lassen sich die Umstände der einzelnen Wirkungseinheiten in „notwendige“ und bloß „sezessionsbegünstigende“ unterteilen. Notwendige Umstände sind zunächst die der aktiven gemeinschaftsspezifischen, denn ohne tauglichen Rechtsträger und bzw. oder ohne eine irgendwie geäußerte Sezessionsforderung und bestehende Sezessions-bewegung ist eine erfolgreiche – weil anerkannte – Sezession von vornherein ausgeschlos-sen. Notwendige Umstände sind darüber hinaus auch die der aktiven staatenspezifischen, denn Art und Ausmaß einer Diskriminierung der Angehörigen einer ethnischen Gemein-schaft wegen ihrer diese begründenden Eigenschaften sind bedeutungslos, wenn sie nicht – wenigstens mittelbar – auf Maßnahmen der der Sezessionsforderung ausgesetzten Staats-


gewalt beruhen. Allein bei den aktiven Umständen läßt sich von „Voraussetzungen“ eines Sezessionsrechts sprechen. Sezessionsbegünstigend sind alle anderen Umstände. In ihrem Zusammenwirken mit den „notwendigen“ Voraussetzungen können sie dann einer Sezes-sion zum „Erfolg durch Anerkennung“ verhelfen. 6. Bewertung des Sezessionsfalles der Sri Lanka-Tamilen

Schon die Definition des Rechtsträgers des Selbstbestimmungs- bzw. Sezessionsrechts ist problematisch. Soweit diese überhaupt für möglich gehalten wird, erfolgt die Bestimmung eines „Volkes“ im ethnischen Sinn, einer ethnischen Gemeinschaft, gemeinhin mittels einer Kombination subjektiver und objektiver Kriterien. In subjektiver Hinsicht müßten die Sri Lanka-Tamilen über einen „Gemeinschaftsglauben“ an sich als ein Volk miteinander ver-bunden sein. Trotz bestehender regionaler Identitäten – zu denken ist an die sogenannten Batticaloa-, die Jaffna– und die Colombo-Tamilen – läßt sich die Existenz eines solchen Gemeinschaftsglaubens – vorbehaltlich des Problems seiner Meßbarkeit – jedenfalls seit Ende des 19. Jahrhunderts nicht mehr in Frage stellen. Der Gemeinschaftsglaube als maß-gebliches Kriterium bestätigt damit die Abgrenzbarkeit der Sri Lanka-Tamilen als ethnische Kategorie, wenn auch das Kriterium einer Abstammungsgemeinschaft untauglich ist. Als Sprachgemeinschaft und als Kulturgemeinschaft – wird letztere unter anderem auf Reli-gion, Kastenwesen und Herkunft im geographischen Sinn bezogen – lassen sich die Sri Lanka-Tamilen eindeutig von den anderen größeren Bevölkerungsgruppen Sri Lankas, den Singhalesen, den Muslimen und insbesondere den Hochland-Tamilen, abgrenzen. Ein „Volk“ im ethnischen Sinn kann aber überhaupt nur dann Rechtsträger eines Sezes-sionsrechts sein, wenn es eine geschlossene Siedlungsstruktur auf dem potentiell sezedie-renden Gebiet aufweist und dort zudem die Bevölkerungsmehrheit stellt, also auch eine Siedlungsgemeinschaft bildet. Verläßliche Aussagen lassen sich nur schwer treffen, da das einschlägige Datenmaterial noch auf dem Zensus aus dem Jahr 1981 beruht. Selbst dann kann nicht pauschal darauf verwiesen werden, in der Nordöstlichen Provinz stellten die Sri Lanka-Tamilen die Bevölkerungsmehrheit; zumindest in den Distrikten Trincomalee und Amparai ist dies nicht der Fall. Im Zweifel ist eine Anerkennung der Sri Lanka-Tamilen als Siedlungsgemeinschaft jedoch nicht abzulehnen. Berücksichtigt werden müssen die groß angelegten Siedlungsmaßnahmen der singhalesisch dominierten Staatsgewalt, die zumin-dest auch darauf abzielten, mit der Ansiedlung hunderttausender Singhalesen im Rahmen von Bewässerungsprojekten die Siedlungsgemeinschaft der Sri Lanka-Tamilen im nordöst-lichen Staatsgebiet aufzubrechen. Auch das Schicksal sri-lanka-tamilischer Binnen– und Auslandsflüchtlinge darf an der Existenz einer Siedlungsgemeinschaft nichts ändern. Als weiterer aktiver gemeinschaftsspezifischer Umstand im Rahmen der ersten Wirkungs-einheit ist die seit Jahrzehnten bestehende Sezessionsforderung zu nennen. Problematisch

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ist allein deren Legitimation. Sezessionsbegünstigend wäre eine direkt-demokratische Legitimation, doch hat es natürlich bislang kein Plebiszit der Sri Lanka-Tamilen über eine Sezession zur Errichtung eines „Tamil Eelam“ gegeben. Immerhin läßt sich aber zur indi-rekt-demokratischen Legitimation in einem gewissen Maß das Wahlergebnis der TULF, die im Wahlprogramm unter anderem das Ziel einer Sezession aufstellte, bei den Parlaments-wahlen des Jahres 1977 anführen. Auf eine indirekt-faktische Legitimation verweist nicht zuletzt die Existenz einer seit den siebziger Jahren etablierten Sezessionsbewegung, auf die sich die LTTE – aus unterschiedlichen Gründen – sehr erfolgreich stützen kann. Festhalten läßt sich damit, daß die aktiven gemeinschaftsspezifischen Umstände, die für den Erfolg einer Sezession durch Anerkennung notwendig sind, im Sezessionsfall der Sri Lanka-Tamilen vorliegen. 7. Diskriminierung des sri-lanka-tamilischen Volkes

Selbst die sezessionsfreundlichste relevante in der völkerrechtlichen Theorie vertretene Ansicht gesteht einem „Volk“ im ethnischen Sinn ein Sezessionsrecht nur zu, wenn es gerade wegen der dieses Volk konstituierenden Eigenschaften durch die Staatsgewalt dis-kriminiert wird. Dies leitet zum erschütterndsten Teil der Bewertung des Sezessionsfalles der Sri Lanka-Tamilen über. Die Auseinandersetzung mit einem Sezessionsfall erfordert zunächst zum einen, dazu Stellung zu nehmen, welche Art von Diskriminierung und wel-ches Maß dieser erforderlich sein soll, um dann ein Sezessionsrecht zu bejahen. In der völkerrechtlichen Theorie finden sich hierzu kaum noch Aussagen. Als zwei der wenigen Ausnahmen sei auf die Ausführungen Murswieks und Oeters verwiesen. Als „Abhilfe in Extremfällen“, zumindest bei „krasse[n] Menschenrechtsverletzungen oder gar Genozid-akte[n]“ soll als „means of last resort“, als „ultima ratio“ nach Oeter ein Sezessionsrecht bestehen.12 Überzeugend ist auch die Ansicht Murswieks, für die Bestimmung des Maßes der Diskri-minierung bei der Existenz des sezessionistisch agierenden Volkes anzusetzen.13 Ist die Existenz der ethnischen Gemeinschaft als solche gefährdet, muß sie den Ausweg der Selbstbestimmung durch Sezession wählen können. Begründet wird diese Ansicht mit Sinn und Zweck des Selbstbestimmungsrechts: die Garantie des Selbstbestimmungsrechts der Völker impliziere denknotwendig die Garantie der Existenz jedes Volkes. Existenz eines

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Vgl. Oeter, Stefan, Selbstbestimmungsrecht im Wandel – Überlegungen zur Debatte um Selbstbe-stimmung, Sezessionsrecht und „vorzeitige“ Anerkennung, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 52 (1992), S. 741-780 (S. 758, 764 f, 772 f).

13 Vgl. dazu und zum folgenden Murswiek, Dietrich, Die Problematik eines Rechts auf Sezession –

neu betrachtet, in: Archiv des Völkerrechts 31 (1993), S. 307-332 (S. 314).


Volkes bedeutet nicht nur physische Existenz der das Volk bildenden Individuen, sondern gerade Existenz als Gemeinschaft auf einem bestimmten Territorium unter Bewahrung seiner identitätsbestimmenden Besonderheiten und seines Selbstverständnisses: „Entschei-dend ist also, daß die Gruppe auf ihrem angestammten Territorium erhalten bleibt und dort die spezifischen, identitätsbestimmenden Besonderheiten pflegen, bewahren und weiter-entwickeln darf.“ Weiter führt Murswiek aus: „Alle Maßnahmen, die darauf abzielen, dem Volk seine gruppenspezifischen Besonderheiten zu nehmen, oder die Basis seiner Existenz als territorialbezogene ethnische Gruppe zu zerstören, sind mit dem Selbstbestimmungs-recht unvereinbar.“ Als Beispiele werden aufgezählt: „Verbot, die eigene Sprache zu spre-chen, die eigene Geschichte zu überliefern, unter Gruppenangehörigen zu heiraten, Vertrei-bung von Teilen der Bevölkerung, gezielte Ansiedlung von Angehörigen des Mehrheits-volkes, um das betroffene Volk im eigenen Territorium in die Minderheit zu drängen, willkürliche Inhaftierung oder Hinrichtung von Führungspersonen des betroffenen Volkes“. Auch die „Veränderung der demographischen Zusammensetzung“ kann damit eine zur Sezession berechtigende Notwehrlage hervorrufen.14 Die Auseinandersetzung mit dem konkreten Sezessionsfall zwingt nun jedoch zum anderen dazu, derartige Überlegungen auf den tatsächlichen Fall zu übertragen. Doch wer möchte unsagbares menschliches Leid einer juristischen Bewertung unterwerfen? Möglicherweise liegt hier der Grund dafür, daß es bislang keine eingehendere völkerrechtliche Auseinan-dersetzung mit einem der am längsten währenden und opferreichsten Konflikte um das Selbstbestimmungsrecht eines Volkes gegeben hat. Schwere Verletzungen der Menschenrechte und grundlegenden Freiheiten der Angehörigen des Volkes der Sri Lanka-Tamilen durch die Sicherheitsorgane – Armee und Polizei, deren Angehörige fast nur Singhalesen sind – der singhalesisch dominierten sri-lankischen Staatsgewalt sind seit den fünfziger Jahren dokumentiert. Trauriger Höhepunkt waren die Ausschreitungen im „Schwarzen Juli“ des Jahres 1983, bei denen zahlreiche Sri Lanka-Tamilen – die Angaben reichen von 150 bis 8.000 – getötet wurden – unter maßgeblichem Anteil der Staatsgewalt. Die seit fünf Jahrzehnten bis heute andauernden schweren Verlet-zungen der Menschenrechte und grundlegenden Freiheiten lassen aber nicht zwingend den Schluß zu, das Volk der Sri Lanka-Tamilen als solches soll(t)e systematisch von der eta-blierten singhalesisch dominierten Staatsgewalt ausgelöscht werden, wobei es sich zugege-benermaßen um eine subjektive Einschätzung handelt, die einer gerade anderen Bewertung zugänglich ist. Werden allerdings Menschenrechtsberichte von Amnesty International, Human Rights Watch, University Teachers for Human Rights oder des U.S. Department of State herangezogen, finden sich keine Anhaltspunkte dafür, daß – im Rahmen der Kampf-handlungen zwischen den Sicherheitsorganen und der LTTE – staatlicherseits das Volk der

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Vgl. Schmitz, Gerald, Tibet und das Selbstbestimmungsrecht der Völker, Walter de Gruyter, Berlin / New York, 1998, S. 241-246.

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Sri Lanka-Tamilen ausgelöscht werden soll(t)e. Nicht anders wurde die Lage des sri-lanka-tamilischen Volkes in der deutschen Asylrechtsprechung beurteilt, in der eine gruppenge-richtete Verfolgung der Sri Lanka-Tamilen teilweise allenfalls für den Zeitraum 1990 bis 1993 bejaht wurde, jedenfalls nicht mehr seit der politischen „Wende“ im Jahr 1994. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, daß die Staaten-„gemeinschaft“ angesichts der schweren Verletzungen der Menschenrechte und grundlegenden Freiheiten der Sri Lanka-Tamilen schon immer geschwiegen hat und sich insbesondere die Vereinten Nationen einer Stellungnahme zum Konflikt bislang entzogen. Verfehlt wäre es nun aber, nur den Diskriminierungsbereich der Verletzung der Menschen-rechte und grundlegenden Freiheiten zu berücksichtigen, dies ergäbe ein nur unvollständi-ges Bild der passiven gemeinschaftsspezifischen Voraussetzungen innerhalb der ersten Wirkungseinheit. In der Vaddukoddai-Resolution des Jahres 1976 hielt die TULF neun Bereiche fest, in denen die Tamilen benachteiligt (worden) sein sollen. Davon ausgehend, sind als weitere Diskriminierungsbereiche die Beeinträchtigung der Siedlungsgemeinschaft, der Sprachgemeinschaft – beginnend mit der „Sinhala-Only“-Politik Bandaranaikes 1956 – und das Vorenthalten jeglicher innerer Selbstbestimmung sowie weitere Diskriminierungs-bereiche – Zugang zu universitären Ausbildungsplätzen und Zugang zu Beschäftigungs-plätzen im Staatsdienst – anzuführen. Hier wird nur noch auf die Verweigerung innerer Selbstbestimmung, durch deren Gewäh-rung das Volk der Sri Lanka-Tamilen zumindest hätte mitbegünstigt werden können, ein-gegangen. Verweigerte innere Selbstbestimmung schlägt nach einer der in der völkerrecht-lichen Theorie vertretenen Ansichten in ein Recht zur Sezession überhaupt nur dann um, wenn innere Selbstbestimmung auch als Gewährleistung der Menschenrechte und grundle-genden Freiheiten verstanden wird und deren Verletzung im oben umschriebenen Maß und der Art nach vorliegt. Soweit der interne Aspekt des Selbstbestimmungsrechts auch als Gewährleistung von beispielsweise territorialer Autonomie und bzw. oder demokratischen Prinzipien verstanden wird, herrscht selbst in der völkerrechtlichen Theorie darüber Einig-keit, daß ein Vorenthalten in diesem Fall ein Sezessionsrecht noch nicht zur Folge hat, eine entsprechendes Recht befinde sich allenfalls gerade in seiner Entwicklung. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, daß jegliche Vorhaben zur Errichtung autonomer Strukturen – wenn sie nicht schon anfänglich scheiterten, denkt man beispielsweise an den Bandaranaike-Chelvanayakam-Pakt aus dem Jahr 1957 oder das Senanayake-Chelvanaya-kam-Abkommen von 1965 – jedenfalls ohne praktische Relevanz blieben. Weder das System der District Councils noch das System der Provincial Councils waren funktions-fähig und leisteten folglich auch nicht den mindesten Beitrag, den singhalesisch – sri-lanka-tamilischen Konflikt zu entschärfen oder gar beizulegen.


8. Sri Lanka oder Sri Lanka und Tamil Eelam?

Die zweite Wirkungseinheit zur Bewertung einer wegen Anerkennung erfolgreichen Sezes-sion setzt nun an Sri Lanka als von der Sezession betroffener Staat an. Die oben genannte Diskriminierung der Sri Lanka-Tamilen über Jahrzehnte hinweg ist von der singhalesisch dominierten Staatsgewalt fraglos zu verantworten. Über die passiven staatenspezifischen Umstände läßt sich dagegen nur spekulieren. Die Auswirkungen einer Sezession auf die ökonomische und sicherheitspolitische Stabilität Sri Lankas bleiben hypothetisch. Wird als sezedierendes Gebiet die Nordöstliche Provinz zugrundegelegt, würde Sri Lanka zwar nahezu ein Drittel des Staatsgebietes verlieren. Allerdings ist zu beachten, daß der süd-westliche Teil des Landes trotz der seit fast drei Jahrzehnten andauernden Auseinanderset-zungen ökonomisch weitgehend stabil geblieben ist. Außerdem ist zu bedenken, welche Entlastung der Haushalt durch eine Absenkung der enormen „Verteidigungs“-kosten erfah-ren würde. Fraglich bliebe auch die sicherheitspolitische Stabilität Sri Lankas, denkt man nur an die im südwestlichen Teil Sri Lankas lebenden Sri Lanka-Tamilen. Bevölkerungs-verschiebungen ließen sich nicht ausschließen. Das in der völkerrechtlichen Theorie teilweise diskutierte „bessere Recht“ zur Sezession wirkt nicht zulasten Sri Lankas. Ein solches „besseres Recht“ wird einmal angenommen, wenn die derzeit bestehende Staatsgewalt dem sezessionswilligen Volk dessen früher bestehenden besonderen Territorialstatus genommen hat. Im Zusammenhang mit einem solchen besonderen Territorialstatus wäre das „Tamil kingdom of Jaffna“, welches von etwa 1215 bis 1619 auf der Halbinsel existierte, zu nennen, womit zugleich das „traditional

Tamil homeland“-Konzept angesprochen ist. Dieser besondere Territorialstatus wurde nun aber gerade nicht durch die singhalesisch dominierte Staatsgewalt, sondern von den dama-ligen Kolonialmächten aufgehoben. Der oben angedeutete Ansatzpunkt einer „historical

grievance“ ist also im Sezessionsfall der Sri Lanka-Tamilen nicht von Nutzen. Ein „besseres Recht“ zur Sezession läßt sich ferner nicht auf das Argument eines bereits bestehenden sogenannten „lokalen de facto-Regimes“ stützen. Selbst wenn eine von der LTTE von 1990 bis Anfang 1996 auf der Halbinsel Jaffna ausgeübte quasi-staatliche Hoheitsgewalt bejaht wird, ist deren zwischenzeitlicher Zusammenbruch zur Kenntnis zu nehmen. Mitte dieses Jahres gelang es der LTTE dann auch nicht, die Halbinsel Jaffna zurückzugewinnen. Die dritte Wirkungseinheit zur Bewertung einer wegen Anerkennung erfolgreichen Sezes-sion letztlich setzt an „Tamil Eelam“ als durch Sezession entstehender neuer Staat an. Auch hier lassen sich nur Hypothesen – mit der dann gebotenen Zurückhaltung – aufstellen. Über die Ausübung der Staatsgewalt in „Tamil Eelam“ zu spekulieren, verbietet sich. Als poten-tielles Staatsgebiet wird gemeinhin die Nordöstliche Provinz genannt, doch stellt sich damit schon die Frage des Staatsvolkes. Neben den Hochland-Tamilen lehnen auch die im Osten

61

Sri Lankas lebenden Muslime ein „Tamil Eelam“ ab. Berücksichtigt werden müssen wei-terhin die in der Nordöstlichen Provinz ansässigen Singhalesen. Mit dieser Bevölkerungs-struktur besteht ein enormes Konfliktpotential, welches kaum als sezessionsbegünstigender Umstand gewertet werden kann. Dies gilt um so mehr, nimmt man auch die der LTTE zur Last fallenden schweren Verletzungen der Menschenrechte und grundlegenden Freiheiten von Angehörigen dieser Bevölkerungsgruppen – und auch der Sri Lanka-Tamilen selbst – zur Kenntnis. Die innere sicherheitspolitische Stabilität eines „Tamil Eelam“ ist damit fraglich, was gleichfalls die ökonomische Eigenständigkeit betrifft. In diesem Zusammen-hang sei beispielhaft nur auf die Wasserversorgung verwiesen: da die Flüsse im Hochland Sri Lankas entspringen, sind sie der Kontrolle der Sri Lanka-Tamilen weitgehend entzogen. Sri Lanka und „Tamil Eelam“ wären wohl „nebeneinander“ nur „miteinander“ existenz-fähig, zumindest auf ökonomischem Gebiet. Der Einfluß Indiens als südasiatische Regionalmacht ist für den Sezessionsfall der Sri Lanka-Tamilen von maßgeblicher Bedeutung. Der Errichtung eines sri-lanka-tamilisch dominierten Staates stand die indische Zentralgewalt aber stets ablehnend gegenüber – eine Sezession hätte mit ihrer Vorbildwirkung für den Vielvölkerstaat mit seinen zahlreichen Konflikten um Selbstbestimmung unabsehbare Folgen. 9. Inneres Selbstbestimmungsrecht als Lösung? – Das gescheiterte

Verfassungskonzept

Als Ergebnis läßt sich damit festhalten, daß die Erfolgsaussichten einer Sezession zur Errichtung eines „Tamil Eelam“ durch Anerkennung in der völkerrechtlichen Praxis gering sind. Unter den gegenwärtigen Umständen wäre eine Sezession wohl zum Scheitern verur-teilt. Das Völkerrecht selbst verhält sich Sezessionen gegenüber jedoch neutral. Es gibt keinen Satz des Völkerrechts, der eine Sezession verbietet. So läßt sich dann auch mit in der völkerrechtlichen Theorie vertretenen Argumenten im Konflikt um das Selbstbestim-mungsrecht der Sri Lanka-Tamilen ein Sezessionsrecht dieses Volkes zur Errichtung eines „Tamil Eelam“ mit guten Gründen bejahen. Der interne Aspekt des Selbstbestimmungsrechts der Völker, also die Gewährung von Autonomie und/oder demokratischen Staatsprinzipien, wird zwischenzeitlich als geeignetes Mittel angesehen, sezessionistischen Tendenzen frühzeitig entgegenzuwirken oder entspre-chende Konflikte beizulegen. Dafür mag im Fall tatsächlich gewährter und praktisch funk-tionsfähiger innerer Selbstbestimmung einiges sprechen, womit nicht verkannt werden darf, daß damit vielleicht ein erster Schritt zur Sezession ermöglicht und so gerade das Gegenteil erreicht wird.


Innere Selbstbestimmung ist für den singhalesisch – sri-lanka-tamilischen Konflikt offen-sichtlich keine Lösung mehr. Anfang August des Jahres zog die seit 1994 regierende People’s Alliance ihr seit 1995 vertretenes Konzept einer neuen Verfassung, mit der mittels zu errichtender „Regions“ unter Verwaltung von „Regional Councils“ eine gewisse auch die Sri Lanka-Tamilen begünstigende Autonomie gewährt werden sollte, zurück. Die singhalesisch dominierte Staatsgewalt beugte sich wieder dem politischen Druck der singhalesischen Bevölkerungsmehrheit, die offensichtlich zu keinen Zugeständnissen bereit ist – erscheint eine solche Aussage auch als zu pauschal. Ob das Konzept einer neuen Verfassung nach den Neuwahlen zum Parlament, die bis Anfang November stattfinden müssen, wieder aufgegriffen wird, ist nicht absehbar. Vielleicht ist der Konflikt um das Selbstbestimmungsrecht der Sri Lanka-Tamilen tatsäch-lich nur noch durch Anerkennung einer Sezession zu lösen, was dem von Musgrave beschriebenen Fall entspräche: „Yet despite the essentially negative character of ethnic self-determination, it may in some instances be the only way in resolving ethnic conflict. Ethnic groups may be divided by such profound cultural and religious differences, or hold such intense animosity towards each other, or be so blinded by nationalism, that coexistence within a single state is simply not possible. In such circumstances the creation of nation-states may in fact be the only way of resolving ongoing and intractable political and social strife between such groups. Therefore international law, while not encouraging the creation of nation-states, must allow for the inability of ethnic groups to coexist within a single state.“15

15

Musgrave, Thomas D., Self-Determination and National Minorities, Clarendon Press, Oxford, 1997, S. 257 f.

63

The Legal Perspectives of Local Community Participation in Wildlife Management in Cameroon By Egbe Samuel Egbe, Yaounde 1. Introduction

The democratisation and liberalisation processes embarked upon by the State in the early 1990s have, in spite of the convoluted approach sometimes adopted, spilled over into other aspects of state-craft management. One of the prominent areas where the apparent with-drawal of State hegemony has been most evident is in the natural resource management sector. The framework legislation for this volt-face reversal of policy options is the 1994 Forestry and Wildlife law, which has as primordial objective: ‘the involvement of commu-nities in the management and protection of forest resources’.1 The new Law and its 1995 Decree of Application2 in pursuit of this decentralisation fever elevated the traditional custodians of wildlife resources to the unprecedented status of partners in the management exercise. The rationale for promoting this partnership is based on the assumption that effective management is more likely when local resource users have shared or exclusive rights to make decisions and benefit from resource use. Joint management of natural resources refers to ‘the arrangements for management that are negotiated by multiple stakeholders and are based on a set of rights and privileges (tenure) recognised by the government and widely accepted by users, and the process for sharing power among stakeholders to make decisions and exercise control over resource use’.3 This management approach is usually manifested by legislative and policy changes having as objective the improvement of efficiency and equity in resource management. Such managerial measures are ‘likely to involve the decentralisation of forest management, the promotion of appropriate institutional reforms, increases in resource flows to forest – dependent populations, and the creation of new

1 Explanatory Statement to Bill Nº 544/PJL/AN, November 1993, now Law Nº 94/01 of 20 January,

1994, to lay down Forestry, Wildlife and Fisheries Regulations, hereinafter referred to as “the new Forestry Law”.

2 In full, Decree Nº 95/466/PM of 20 July, 1995, to lay down the modalities of application of the

Wildlife Regulations, hereinafter referred to as “the Wildlife Decree”. 3 Andrew, W. I., et al., The Participatory Process for Supporting Collaborative Management of

Natural Resources: An Overview, FAO, Rome, 1999, p. 2.


partnerships involving changes in ownership and access’4. Apart from the proximity and equity argument, participatory wildlife management can be said to be an integral part of ‘good governance’ and ‘subsidiarity’ (the view that decisions should be taken as close as possible to the affected citizens), principles now commonly espoused in contemporary development philosophy.5 This concept of ‘giving back’ to the traditional users rights of ownership and control has been adopted with varying degrees of intensity in different countries. In Tanzania, joint management has been pushed to the level where hitherto disenfranchised communities have replaced the previous formal manager, the government, and reduced its role to one of tech-nical adviser and watchdog. The Duru-Haitemba and Mgori Forests in the Arusha and Singida Regions, respectively, are illustrative of this point. In deed in the former case, title deeds have actually been awarded to the communities concerned.6 Quite apart from the fact that this form of pragmatism was commenced without any framework legislation, the successful Tanzania experience (at least in the Duru-Haitemba and Mgori Forests) proves that when local populations have unfettered rights of ownership and control over wildlife resources, they are likely to be much better disciplined managers than usually poorly equipped and conflict-ridden public services. In Zimbabwe, lessons learned from practical field experiences have been translated into effective law formulation exercises. In fact the history of wildlife management in that country demonstrates how appropriate laws can improve both the effectiveness of conservation and the lives of rural people.7 The introduc-tion of a new wildlife management policy based on economic incentives to communities and councils commenced in 1960 culminated in 1975 with the enactment of the Parks and Wildlife Act. By providing landholders the opportunity to manage wildlife for their own benefit, the Act provided demonstrable economic and moral justifications for wildlife management. The Act also made provision for district councils to be designated ‘appropri-ate authorities’ for the purposes of managing wildlife within districts on communal lands, with the approval of the government and full participation of the community the council represents. The corollary of this law reform process was the introduction of Project Wind-fall (Wildlife Industries New Development for All) and the famous CAMPFIRE pro-gramme (Communal Areas Management Programme for Indigenous Resources). ‘The reasoning was that local proprietorship of wildlife resources was likely to promote invest-

4 David, B., Principles and Practice of Forest Co-Management: Evidence from West – Central

Africa, European Union Tropical Forestry Paper 2, Brussels, 1999, p. 3. 5 David, B., Principles and Practice of Forest Co-Management, op.cit., p. 2.

6 Liz, W., Villagers as Forest Managers and Governments “Learning to Let Go”: The case of Duru-

Haitemba and Mgori Forests in Tanzania, IIED Forest Participation Series Nº 9, London. 7 FAO / UNEP International Technical Consultation, Protected Area Management and Sustainable

Rural Development: The Role of Policies, Laws and Institutions, Harare, Zimbabwe, 26-29 Octo-ber, 1999, p. 9.

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ment (of land, money, and time) for their efficient and sustainable management’.8 The ultimate outcome of this endeavour has been the accruing of substantial benefits to the rural population. Before discussing the Cameroonian experience at wildlife management devolution, it would be worthwhile presenting the environment in which the 1994 Law and its 1995 imple-menting Decree were drafted. The overall objective is to provide a broad panoramic view of the legislative environment which places one in a better perspective to appreciate where the country is and why it is there, as far as the decentralisation of wildlife management is concerned. 2. The Political Economy of the Wildlife Regulations

The policy reform process embarked upon by the government in 1994 has been a tortuous, complex and difficult one involving various stakeholders at various stages of the decentrali-sation exercise. The question is whether the adoption of an integrated and equitable natural resource management discourse by the State constitutes an integral part of the sometimes convoluted democratisation process commenced in the early 90s, and given an added impetus by the 1996 Constitution, or simply fitful lip service to devolution and environ-mental justice, usually at the behest of foreign donors and conservation watchdogs. Evi-dence points unambiguously to the fact that the 1994 Forestry and Wildlife Law (or at least provisions dealing with devolution, transparent and equitable management) is not the brain-child of the government, but an ill-timed9 imposition by foreign donors championed by the World Bank, which is patronising the country’s Structural Adjustment Programme (SAP).10 The pervasive impact of this carrot-and-stick diplomacy which regrettably pays lip service to the need to seek a national constituency in the law reform process has manifested itself clearly in stipulations dealing with wildlife management.

8 FAO / UNEP, The Role of Policies, Laws and Institutions, op.cit., p. 9.

9 In the wake of an economic malaise deeply accentuated by the 1994 devaluation of the CFA franc,

the government was in dire need of foreign currency through increased wood logging and export. Also, the re-introduction of multiparty politics meant that timber concessions could be used as a weapon to perpetuate political patronage in favour of domestic and foreign pressure groups.

10 Nguiffo, S. A., La Nouvelle Legislation Forestière au Cameroun, Yaoundé: Fondation Friedrich

Ebert, 1994, pp. 6 and 7, Ekoko, F., Environmental Adjustment in Cameroon: Challenges and Opportunities for Policy Reform in the Forest Sector, 1999, available at http://www.wri/iffeforest. html, Fombad, C. M., The Effectiveness of Environmental Protection Measures in Cameroon’s 1994 Law Laying Down Forestry, Wildlife and Fisheries Regulations, Journal of Environmental Law, Vol. 9 Nº 7, 1997,p. 57.


The casualties of this remarkable oversight on the part of the donor community to consti-tute a domestic constituency including civil society organisations (such as NGOs and projects), politicians such as parliamentarians and forward looking and younger forestry and wildlife staff,11 are two in number. First, a unique opportunity was missed to formulate an all-embracing piece of legislation, which treats forests and wildlife management devolu-tion holistically rather than fractionally. Second, the over emphasis on transparent and equitable management of timber resources and an apparent failure to exercise leverage in wildlife management has occasioned the abandonment or at best slow-footed activities in this domain. The practical manifestations and ramifications of this lopsided law reform process are not difficult to trace. The drafting of the 1994 and 1995 forestry regulations was closely monitored by the donor community and this is reflected in the new paths that were charted, namely, sustainable logging of timber through long-term management concessions, transparent method of awarding exploitation titles through auction sales, the introduction of community forests and a relatively more equitable benefit sharing mechanism involving councils and commu-nities. Without necessarily assessing the success of this endeavour, it must be remarked that it has been pursued with the rigour common to an Islamic jihad. The result has been the almost regular churning out of texts dealing with the above mentioned issues. In fact, the implementing decree to the forestry law was amended only one year after its enactment. In a country where implementing decrees dealing with resource tenure matters take about an average of two years to be enacted, this could possible stand as a record-breaking event. Curiously enough, the wildlife component of the 1994 Law appears not to have received a proportionate degree of attention, especially as far as community interests are concerned. The wildlife provisions of the new law make no mention of the interests of local councils and communities in wildlife management, except the so-called ‘traditional hunting’ right of local populations and the manner of exploiting wildlife in council and community forests.12 If anything, these provisions reproduced in extenso some of the backward-looking stipula-tions of previous laws, such as prohibiting hunting in buffer zones to the same extent as in the protected areas.13 However, the implementing decree to the wildlife law14 which was passed almost one and a half years after the promulgation of the new law, in a most surrep-titious manner, introduced concepts hitherto unknown to the law. Theses include the concept of community hunting zones, equitable sharing of benefits from the exploitation of

11

Contrary to all expectations, NGOs proved their advocacy skills and were particularly active on sensitizing both the national and international community on the possible environmental dangers of the now apparently stalled Cameroon-Chad Pipeline Project.

12 The 1994 Law, sections 86 and 95.

13 Ibid., section 104.

14 Decree Nº 95/466/PM of 20 July, 1995, hereinafter referred to as ‘the wildlife Decree’.

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wildlife resources, the possibility of councils managing hunting areas, and a forward-looking definition of buffer zones.15 Although these provisions are sloppy and non-articu-lated, they represent a departure from the letter of the wildlife provisions of the new law. The puzzling question is what are the forces that engendered this variance in the law reform process? The almost compartmentalised manner in which the Forestry and Wildlife and Protected Areas Department (DF and DFAP) operate dictated that the wildlife provisions of the new law would be drafted by DFAP. The generous material and financial benefits involved in the exercise attracted the attention of most of the senior staff (a great majority of whom are well schooled in colonial style wildlife policing) and provided a rare opportunity to patronise and fraternise with friends, some from the external services of the Ministry of Environment and Forests (MINEF). Not subject to insurmountable and sometimes arrogant pressure like their counterparts of the Forestry Department, and almost copious replication of the then existing texts was prepared. However, when the implementing decree was to be drafted in 1995, the circumstances had changed dramatically, with the conspicuous absence of these benefits. This meant that the task of preparing the implementing decree was shoved to the younger generation of wildlife staff. The circumstances in which they worked could explain the fact that the provisions of the decree dealing with joint management look like broken bones neither joined together by flesh nor by fibres. Recourse made to the first forestry implementing decree was of no avail because apart from being heavily flawed, it was itself already subject to an amendment fever.16 The ultimate casualty is that an opportunity to draft a wholesome piece of legislation deal-ing with local population involvement in wildlife management was trampled upon. This regrettable absence of donor leverage is said to have inflicted broader damage, as illustrated by this quotation from Ekoko,17 commenting on the World Bank’s ambivalence in the reform process:

“There is a cohort of younger foresters who seem genuinely motivated by concerns for greater efficiency and transparency. But if not supported and encouraged by external pressure for change they could well be subverted by the corrupting influence of their superiors.”

The consequences of this loss are already discernible. The sloppily drafted stipulations (such as those treating community hunting zones and community royalties from leased hunting zones) have laid redundant for more than four years without government attempt at

15

Ibid., sections 25-28, 51, 3(1) and 2(13). 16

This amendment materialized on 23 August, 1995, about 33 days after the wildlife decree was enacted.

17 Ekoko, F., Environmental Adjustment in Cameroon, op.cit., p. 77.


implementation. The last resort will be that complementary administrative texts lacking parliamentary and public scrutiny will be churned out in a desperate attempt to feign implementation. These texts, coupled with the not too few others postponed in 1994 and 1995 (including those dealing with community forest royalties), may constitute a veritable mosaic which can baffle even a trained lawyer to interpret, ‘for no one is in a position to predict the type of menu that the administrative “kitchens” will produce tomorrow in those matters’.18 Such a legislative environment provides unfettered avenues for discretionary and opposing interpretations by literate community members, local elite, and State bureau-crats. In such a system the discretionary interpretations of each individual become substi-tutes for the law, and it can be posited that everyone is at one time or another breaking the law. Ironically, a World Bank study on the legislative process in Cameroon once concluded that ‘economic agents are never certain of the exact scope, precise meaning or real impact of new legislation’.19 A preponderant factor which militates in favour of such uncertainty is a thumping regulatory environment, a form of ‘legislative inflation, that is, too many laws chasing too few practical ideas’.20 3. The Concept of ‘Community’ in Wildlife Management

It may be well at this point to examine the nebulous concept of ‘community’ as it pertains to resource management devolution in Cameroon. This examination is underlined by the fact that recently, the Minister of Environment and Forests intimated that one of the hurdles which accounts for the present implementation morass in which community forests provi-sions of the new law are heaped, is the absence of a clear-cut definition of the word ‘com-munity’.21 This assertion has been fuelled from within and without the Ministry. In the Ministry, it represents a last dish effort by a conflict of interest-ridden bureaucracy to casti-gate community participation (which entails divesting of interests) in the management of ‘their’ huge estate as an unworkable enterprise. Out of the Ministry, it is the handy work of some projects and NGOs who have unfortunately, mechanically interpreted their inability to constitute stake-holder groups for the purpose of managing natural resources as resulting from the legislator’s failure to define ‘community’.

18

Ngwasiri, C. N., Land Tenure and Resource Access within some WWF – CPO Conservation Sites: An Analysis of the legal context and Traditional Tenure Systems, Consultancy Report submitted to WWF – Cameroon, Yaounde, 1998, pp. 110 and 111.

19 Cited by Ngwasiri, Land Tenure and Resource Access, op.cit., p. 111.

20 Fisiy, F. C., Power and Privilege in the Administration of Law: Land Law Reforms and Social

Differentiation in Cameroon, African Studies Centre, Netherlands, 1992, p. 3. 21

Ministry of Environment and Forests, Report of the National Seminar on Community Forestry, Yaounde, 29-30 November 1999.

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In both the new forestry and wildlife law and the wildlife implementing decree, the terms ‘village community(ies)’, ‘community’, ‘riparian community’, ‘one or many communities’ and ‘the members of the said community’ are used interchangeably as if the import is the same. The legislator has been faulted22 for failing to provide guidelines as to how to iden-tify or describe such a community. Does ‘a community’ include strangers (non-indigenes), women, youths or socially stigmatised groups such as the Baka pigmies? Does it mean a village, tribe, ethnic group or clan? Does it assume a traditional, politico-administrative or geographical dimension? But it is not true to say that the lawmaker does not provide at least minimum guidelines to indicate what a community means. First, forests and wildlife zones that can form the object of a management agreement are those situated at the periphery of one or many communities and in which the population has been exercising some activities in it. Second, all components of the community must be consulted in this endeavour. Third, a community hunting zone is awarded as a matter of priority to the nearest riparian commu-nity.23 The latter guideline is most likely to be a problematic issue in the devolution process, for traditional tenure systems are not necessarily parallel to or dependent on geographical locations or proximity. Applying this definition may involve complete dis-regard of local perceptions of resource use and socially recognised principles of resource access. It is important to put this definitional void in its proper perspective in the light of the policy underpinnings which seem to explain the legal vacuum. The fact that an attempt to define ‘community’ would involve admitting certain shareholders and excluding others, and the fact that the Forestry and Wildlife Regulations were enacted in the politically volatile mid 1990s, seem to explain the legislator’s reticence. The search for the definition of a commu-nity may, therefore, be as long and tortuous as the search for the definition of ‘minorities’ introduced by the 1996 Constitution. Apart from the possibility of fuelling the embers of tribal division and hatred, the State’s attempt at forging national integration of the dis-parage two hundred and fifty tribes that make up the Republic of Cameroon may be eroded by any exclusionary definition. By making reference to ‘all components of the community’ or ‘all members of the community’, the legislator opted for ‘operational social units’ of stakeholders which defy social, ethnic or tribal stigmatisation. The involvement of influen-tial local administrative authorities (Prefects and Sub-Prefects) at the inception stage of the procedure points to the fact that the State has transferred the task of galvanising local populations into stakeholders groups to them. After all in some cases, definitions in them-selves have no meaning unless they can be translated into social realities.

22

Brown, Principles and Practice of Forest Co-Management, op.cit., p. 23 et seq. 23

The wildlife decree, sections 25-28.


Whatever form the operational social unit takes and whosoever are the stakeholders involved, the law obliges these institutions to prove their existence to the government. This requirement that the community must constitute a legal entity recognised by Cameroonian law has attracted vociferous lampooning from commentators who hold that traditional institutions already possess attributes of a corporate entity.24 What section 28 of the Forestry and Wildlife Decrees, respectively, require is that de facto traditional entities could be transformed to de jure entities, thus transforming traditional or social legitimacy into legal legitimacy. This submission is buttressed by the fact that their constitutions and internal regulations could be drafted in a manner, which accommodates their traditional realities. The arguments against administrative recognition are based on some rebuttable presumptions; that the essentially acephalous forest regions in Cameroon possess strong and well organised traditional institutions which act equitable and there is a congruence of interests, and that the usurpation of community interests by some elite does not reflect a societal malaise which can afflict the so-called traditional institutions. By making reference to broad-based consultations involving ‘all components’ of the community, the lawmaker opted for an inclusive rather exclusive entity. Such inclusiveness in the character of the legal entity is sanctioned by the local Prefects who can also settle disputes relating to membership and boundaries by virtue of their pivotal position as leaders of the Land Con-sultative Board upon which community forests and community hunting zones are found. From a legal point of view, both the 1974 law on the organisation of councils and the 1977 law on the organisation of chieftaincy fail to recognise village councils and traditional institutions as public law corporate bodies or personne morale de droit public. Section 7 of the 1974 law reserves this attribute only to local councils and the same is true of the 1996 Constitution which states in Article 55(2) that: ‘Regional and local authorities shall be public law corporate bodies. They shall have administrative and financial autonomy in the management of regional and local councils. They shall be freely administered by elected bodies’. It is therefore important to distinguish between de facto corporate bodies or personne morale du fait sometimes attributed to traditional institutions as auxiliaries of the administration on the one hand, and the concept of public law corporate body or personne

morale de droit public attributed to councils and regions. It is even most doubtful if the absence of a definition of community and the requirement that such a stakeholder group must show prove of its existence to the government are the major obstacles to the development of participatory resource management in Cameroon. After all in countries with positive experiences such as Namibia, not only is the notion of

24

Diaw, M. C., Anthropological Institutions and Forest Management, Report of WWF Cameroon on Community. Based Forest Management, Nkongsamba, September 1997, p. 72, Ngwasiri, Land Tenure and Resource Access, p. 118, Brown, Principles and Practice of Forest Co-Management, p. 25 et seq.

71

community not defined but the government obliges interested local stakeholder groups to constitute associations (some of which because of internal squabbles take about three years to be constituted) known as ‘conservancies’ for the purposes of recognition.25 It is sub-mitted that the subsequent approval of village by-laws by the District Council in the Duru-Haitemba forest in Tanzania is tantamount to a form of recognition by a local authority, the difference being that this approval is not a condition sine qua non for the commencement of the devolution exercise.26 The problem in Cameroon is not necessarily that of definition than of the pervasive influence of powerful commercial loggers, nonchalance of State bureaucrats committed to hegemonic paradigms and ‘result hungry’ projects adept at mechanically heaping their lack of tenacity in rural advocacy and conflict management onto the government. 4. Community Rights in Wildlife Resources

Cameroon possesses vast and diverse species of wildlife resources (popularly known by the pidgin word ‘beef’), and is said to be one of the richest countries in Africa in terms of biological diversity.27 There is no use belabouring the point that wildlife is very important to local populations. In fact, in some areas it is inextricable intertwined in their daily lives. Apart from furnishing communities with a greater part of their protein requirements, it provides a much-needed avenue for them to supplement their meagre income from agri-cultural activities. To the Baka pigmies, hunting may be regarded as a fashionable way of life. In the first part of this section of the paper, an attempt would be made to articulate the institutional context in which this dependence operates, before charting the practical reali-ties as observed in the field. The section closes with possible suggestions for legislative reform. 4.1 Theoretical Conception of Traditional Hunting Rights

The importance of these analyses lies in the fact that the way communities perceive and exercise their traditional hunting rights necessarily has an impact on the manner of manag-ing wildlife sustainably. Traditional hunting is authorised throughout the national territory except in State forests protected for wildlife conservation or in the property of third parties. It is legally defined as hunting done with use of material made of plant origin. It may be

25

Brian, T. B. J., La Gestion Communautaire des Resources Naturelles en Namibie, IIED Dossier Nº 90, 1999, pp. 5, 9-13.

26 Liz, Villagers as Forest Managers, op.cit., p.9.

27 Gartlan, S., Biodiversity and Wildlife: Analyses of Critical Natural Resources and Environmental

Issues in Terms of Economic Development, USAID-Cameroon: Yaounde, p. 1.


forbidden or regulated where it endangers the conservation of certain animals and in protected areas where its exercise is subject to special regulations taking into consideration the management plan of the area. The animals that can be hunted are small reptiles, birds and other class C animals,28 the list and quota of which is fixed by the Minister of Environ-ment and Forests. The products of traditional hunting are exclusively meant for subsistence consumption and can under no circumstances form the object of a commercial trans-action.29 4.2 Practical Application of Traditional Hunting Rights

It may be well at this point to state that the concept of traditional hunting right as conceived by the Cameroonian legislator, is unrealistic and completely in dissonance with prevailing realities. This view is shared by other commentators.30 Even a cursory examination reveals that the use of the home-made ‘Dane gun’ and steel wire cable in hunting is almost univer-sal. Also, almost all over the country, the commercialisation of ‘bushmeat’ or ‘beef’ by members of communities exercising their traditional hunting right is a common form of activity. This is done either directly by the hunters themselves, or indirectly through urban elite, ‘pepper soup’ sellers and buyam-sellams (businessmen, mostly women), who some-times provide the necessary means such as guns and cartridges. The animals hunted and sold include elephants, buffaloes, deer, antelopes, panthers, chimpanzees, gorillas, civet cats, porcupines, hedge-dogs, monkeys, mushroom, honey, caterpillars and snails. The sale of these animals, some of which are by law deemed protected species, is becoming very rampant in the urban centres, including Yaounde, the capital city. Yet all these activities are by the tenor of the statute book deemed to be patently illegal. Ridiculously, the State compounds this deplorable policy ambivalence by variously collecting the business licence tax (Impôt Libératoire) from these buyam-sellams. It is germane to posit that to declare the most common form of conduct illegal is to make a law which is respected more in its breach than in its observance. In the final analysis such a law constitutes an instrument of indiscipline which benefits neither the State, the communities, nor the over all objectives of sustainable exploitation.

28

The Forestry and wildlife Law categories animals into three classes, namely, A, B and C. Class A animals are totally protected, class B partially protected and the hunting of class C animals is subject to the respect of conditions laid down by the Minister in charge wildlife.

29 The Wildlife Law, section 81 and 86, The Wildlife Decree, sections 2(20) and 24.

30 Gartlan, Biodiversity and Wildlife, op.cit., p. 6, van der Wal, M., et al., Large Mammals of the

Dja Reserve: Conservation Status and Threats, The Golden Ark Foundation / IUCN, Yaounde, 1999, p. 8.

73

Institutional arrangements which supply constraints that lack social legitimacy cannot become effective. First, the prohibition of steel wire cable and Dane guns is particularly frustrating. The procedure for obtaining a gun permit is too cumbersome and costly for the ordinary villager. Even if the permit is obtained, the cost of an imported gun is too prohibi-tive for them (the cheapest could be about seven hundred thousand (700,000) francs CFA). The procedure to obtain a gun permit, like that of a land title, is a game for the literate, rich and powerful. This is borne out by the fact that most of the regular gun owners are either urban dwellers or retired military officers and civil servants. The situation is further muddled by double signals emanating from the State which in some areas collects taxes from the Dane gun owners but cannot issue the latter the necessary authorisation to buy cartridges. Second, the line between domestic and commercial use, while important in terms of statutory rights, is too tenuous to draw in practice. What, for instance, constitutes personal consumption where a hunter sells a few ‘smoked’ porcupines to buy medicine? The present policy has wrought a deep mistrust between the communities and the wildlife services, including their cohorts (NGOs and conservation projects). Since it is impracti-cable or difficult to enforce the law, the principal enforcement activities consist of seizures of meat and arms. Apart from the fact that this begs the development of more ‘sophisti-cated’ and insidious methods by the so-called illegal hunters, the latter are hardly prose-cuted for these offences as required by law. This act of desperation has been given an added momentum by the creation of a National Committee for the Fight Against Poaching.31 Although it may be too early to assess the efficacy of this donor inspired institution complete with provincial associates, it is submitted that this committee attacks the symp-toms rather than the causes of the ailment. Thus rather than fostering a responsible attitude towards wildlife, the policy-maker persist in doing just the reverse. It is strongly suggested that the concept of traditional hunting right should be re-defined in the light of the remarks made above. This should include hunting equipment and tech-niques commonly used in a particular area, while at the same time maintaining destructive practices (such as the killing of fish and animals with poisonous substances) as punishable offences. There is need to consider possibilities of legalising the use of steel wire cable and Dane guns, and introducing small access permits upon the payment of a realistically afford-able fee. Such a permit should be managed by the most proximate wildlife service. In the long-term, the objective should be to group such small permit holders into associations having elements of self-governance and in which rules are established and compliance is enforced by the communities rather than by an outside bureaucracy. The enforcement of the rules of the organisation must be backed up by the local wildlife service. The importance of dual enforcement lies in the fact that it is a mutually reinforcing process. The wildlife service is scandalously in dire need of personnel and resources to monitor the activities of hunters. There is a higher probability that social sanctions and the omnipotence of ‘their 31

Prime Ministerial Order Nº 082/PM, of 21 October 1999.


gods’ will ensure that a rule infraction will hardly go unnoticed and unsanctioned. More so, such associations could be of invaluable assistance to the local wildlife service by identi-fying and reporting the presence of ‘stranger hunters’ within their territorial boundaries. 5. Community Benefits from the Exploitation of Wildlife Resources

The word ‘benefit’ is used here widely to denote any advantage that accrues to riparian communities from commercial hunting and protected area activities. Protected areas are included because conservation has certain features that may not be attractive to local popu-lations; it takes a substantial chunk of available and valuable resources out of the immedi-ate reach for consumption and it may not yield benefits both in the short and long-run. In the near future the situation could become more contentious because the 1994 law earmarked thirty per cent (30%) of the national territory for classification as the permanent forest estate.32 5.1 Benefits from Commercial Hunting

In spite of the innovative ‘community friendly’ approach adopted in 1994, the law failed to allocate a certain percentage of hunting fees for the development of local communities. Yet these hunting activities can be very lucrative especially in the northern parts of the country.33 The wildlife decree surreptitiously introduced the idea of equitable sharing of the proceeds from wildlife exploitation, but such contribution for the realisation of socio-economic infrastructure for the benefit of communities is limited to instances where exploitation is done by a hunter guide licence or licence de guide chasse.

34 More than four

years after the enactment of the wildlife decree, it is only recently that the Minister of Envi-ronment and Forests fixed the fee at ten percent (10%) of the tax collected from hunting zones leased to professional hunter guides.35 The legal validity of this fee is not question-able because it represents an internal redistribution of tax benefits which does add any additional fiscal burden on the licensee.

32

Section 22. The national forest estate in Cameroon is divided into permanent and non-permanent forests. Permanent forests are lands used solely for forestry and/or as a wildlife habitat. Non-per-manent forests are forest lands that may be used for other purposes than forestry (section 20 of the new law).

33 Gartlan, Biodiversity and Wildlife, op.cit., p. 10.

34 The Wildlife Decree, s. 51.

35 Ministerial Service Note Nº 2978/MINEF/DFAP/AC, of 14 October, 1999. Councils also receive

forty percent (40%) of this tax, known in French as taxe d’affermage des zones cynégétiques.

75

The situation in the field remains virtually unchanged and communities do not appear to be receiving any fee yet. Certain problems need to resolved. First, the new model form of concessionary agreement or cahier de charges which may define the modalities of payment has not been officially approved. Second, it is not clear who will receive and manage this money on behalf of the communities judging from the murky cesspool in which forest royalties are presently heaped.36 The decree does not provide any guidelines. Third, the money cannot be treated in the same way like community forest royalties because the relevant texts deal with fees from forest exploitation. A Ministerial Service Note can not amend pervious regulations so as to put community wildlife fees in the same category as timber royalties. Even if the principle of existing custom were to warrant such a practice, the proper thing to do would have been to expressly merge the management of community timber and wildlife royalties. The prevailing atmosphere is devoid of practical policy coherence. There is need to amend the wildlife regulations to institute a veritable equitable benefit-sharing mechanism. The payment of tax royalties to local populations should be an obliga-tion wherever and in whatever form of concessionary covenant wildlife is exploited. Com-munities could be obliged to devote a certain percentage of these fees to compensate locally recruited guards to monitor and report ‘stranger’ poachers to the local wildlife service. This might be the only way out if efficiency, equity and transparency are the over all objectives. Also, the designation of the mayor as head of the committee charged with the management of community royalties should be seriously reconsidered. Under the present political and administrative set up of the country, the mayor could be said to be unjustly imposed upon the communities. He is the product of a list system, which implies that the future mayor cannot be identified by the electorate at the preliminary stages of the election. Apart from the fact that independent candidates are not permitted, the subsequent voting and removal of the mayor from amongst the elected councillors is meddled upon by the national party hierarchy. In one way or the other, therefore, he must receive the blessing of the national political process. The inherent danger here is that not only may his actions be politicised, but also his allegiance to the electorate may be marginal. 37

36

Egbe, S. E., The Range of Possibilities for Community Forestry Permitted within the Framework of Current Cameroonian Legislation, Consultancy Report Submitted to the Community Forestry Development Project, Yaounde, 1998, p. 10 et seq., Milol, C. A., Impact de la Fiscalité Décen-tralisée sur le Développement Local et les practriques d’utilisation des Resource Forestières au Cameroun, Rapport Final, Yaounde, 2000.

37 For a more detailed discussion, see Momo, B., Réflections sur le system communal Camerounais:

contribution à l’étude de la décentralisation territoriale au Cameroun, Juridis Info Nº 24, Octobre 1995, pp. 81-92.


5.2 Benefits from Protected Areas

The wildlife regulations make provision for the protection of the interests of populations before, during and after the establishment of the protected area. Since the creation or exten-sion of a protected area may impinge upon the customary right38 of the local population, the law adumbrates that the temporary or permanent suspension of this right must be done in consonance with the cardinal principle of expropriation by reason of public interest, that is, compensation.39 Section 5(2) of the wildlife decree specifically enunciates that the protected area instrument can only be enacted after indemnifying individuals whose rights have been infringed by such an operation. These laudable provisions have hardly been applied because of some practical difficulties. First, it may be difficult, if not impossible, to quantify the customary rights of communities so as to determine the compensation due them. Second, the wildlife regulations make recourse to the 1985 law on expropriation as far as the conditions and procedure of compensation is concerned. The combined effect of the 1974 and 1976 Land Ordinances and the 1985 law on expropriation is that communities can only be compensated for the loss of their investments such as crops found on the land which is the object of expropriation by the State. Compensation for the value of the land is tied to a land certificate, which can only be obtained through a costly, long and cumber-some procedure. In fact in the rural areas, only about three percent (3%) of the lands are registered as against about eighty percent (80%) in some towns, thus confirming allegations that the real beneficiaries of the 1974 and 1976 land reforms are the educated elite and town dwellers.40And as if this were not enough, the last scale guiding compensation for crops was made in 1982. It is thus outdated and out of touch with market realities. The corollary is that where the State is so minded to pay compensation (often done as an impul-sive reaction to the agitation of the victims), very derisory amounts are dished out to those concerned. The broader repercussion of this State ambivalence is that the seed of discord is sowed between the protected area authority and the community. This is further exacerbated because there are hardly any demarcated boundaries and management plans, which take the interests of communities into consideration, contrary to the provisions of the wildlife

38

Logging or customary right is defined by the law as ‘the right, which is recognised as being that of the local population to harvest all forests, wildlife and fisheries products freely for their personal use, except the protected species’.

39 The controversial Chad-Cameroon Pipeline Project is presently enmeshed in this compensation

imbroglio. NGOs have been very active in deriding the payments and the occult bureaucracy involved.

40 Ngwasiri, C. N., Advocacy for Separate Land Legislation for the Rural Areas of Cameroon, PVO -

NGO/NRMS Cameroon Publication Yaounde, 1995, p. 3.

77

regulations.41 And as if to add insult to injury, the law forbids hunting in so-called buffer zones in the same way and to the same extent as in the protect areas.42 The authoritarian character of this stipulation constitutes a flagrant betrayal of the forward – looking though timid path charted by the new law. This betrayal is also underlined by the failure of the legal framework to make allocation for a certain percentage of protected area access fees to be injected into the local economy. Such abject neglect gives the protected area the status of a territory to defend by military style staff wearing uniforms and carrying arms. The status quo of confrontation and lack of confidence inherited from colonial times continues unabated. There is no wonder then that these areas are generally regarded as zones to be taken advantage of through poaching when and where the need arises. It is a hazardous venture to ponder on how the policy – maker expected co-operation from these unjustly treated communities, who often have to incur the wrath of marauding animals.43 There is an urgent need to revisit the existing protected area policy. The failure to adopt an integrated policy involving communities and their socio-economic environment does not instil a positive sense of sustainable use but accounts for their complaisant attitude verging on connivance with illegal hunters who provide them with meat. Possible benefits from hunting may only have an effect if they surpass the value of the so-called ‘illegally’ acquired meat. It is also important to consider possibilities of devolving management of these areas to local Regions and Councils for purposes of efficiency. 6. Community Hunting Zones

This is the greatest innovation introduced by the 1995 wildlife decree. Unfortunately, community-hunting zones (CHZ) have not generated the euphoria and excitement common in the timber sector. The reasons for the marked difference in reception by the public are easily explicable. First, the forestry portions of the 1994 law generated some of the bitterest arguments in Cameroon’s legislative history where even traditionally strong party alle-giances faltered. The House Members put up a most spirited fight against the government and the divergent interests of its external cohorts, the donor community and commercial interests groups. Parliamentarians from forest regions proved to be particularly active,

41

The new Law, sections 26 and 29(1), the wildlife decree, sections 5(3) and 11(2). See also, Parren, M., Review of Nature Conservation Projects in Cameroon during the last Decade: Nature Conservation Projects in Perspective, Wageningen, The Netherlands, 1997, p. 6.

42 The new Law, section 104.

43 For example, between the 20th and 30th of September, 1993, hundreds of elephants, some from

protected areas and some reportedly from the Central African Republic, attacked and destroyed over 500 hectares of food crops and killed four people, leaving a specter of famine looming over a population of about 22,000 people, Cameroon Tribune Nº 5436, Monday, 27 September 1993, p. 2.


perhaps much to the amazement of their counterparts from the savannah and northern areas who in the midst of the heated debates may not have noticed the absence of the equivalent of community forests in the wildlife section of the law. Second, dating back to the period after independence and even beyond, timber exploitation has always attracted much atten-tion, perhaps because of the huge sums of money involved and the visibly noticeable exploitation activities, which hardly leave local people indifferent. In fact, Pénelon, describing the people of the eastern part of the country, has stated that. ‘even poorly or badly informed rural people are not unaware of the economic importance of timber’.44 It is therefore no accident that the first attempt at legislative harmonisation after the Referendum of May 20, 1972, which united Anglophone and Francophone Cameroon, was in this area.45 The importance of this lucrative resource has recently been inflamed by the payment of timber royalties to communities and local councils. Third, the pervading influence of the donor community has been lopsided; the overriding interest has been timber to the detri-ment of other important resources such as wildlife. The cumulative effect of these factors may account for the relatively low-keyed attention community hunting zones have received. This is not tantamount to saying that activities in this new domain are virtually absent. In the Yokadouma and Lomié (Djaposten) areas in the East and the Poli Subdivision in the North, projects are assisting communities to acquire hunting zones.46 The question that may be asked is that what has stalled the practical devel-opment of community hunting zones more than four years after their legal birthday? This will be answered by describing these zones and attempting to verify if the enabling envi-ronment warrants their acquisition. 6.1 Description of Community Hunting Zone (CHZ)

The wildlife decree defines a CHZ or territoire de chasse communautaire as a hunting territory of the non-permanent forest estate, which is the object of a management agreement between the riparian community and the wildlife service. A management agreement is defined in the same text as a contract where by the wildlife service confides to a community a hunting territory of the communal lands, with a view to its conservation and the sustain-able use of its wildlife resources in the interest of the said community. The agreement must precise the limits of the territory and the rights and obligations of each party, the laws and regulations applicable, the practical methods of sustainable exploitation, and the ultimate

44

Pénelon, A., Community Forestry: It may be indeed a New Management Tool, but is it Accessi-ble? Two Case Studies in Eastern Cameroon, IIED Forest Participation Series Nº 8,1997, p. 10.

45 The first forestry law of the United Republic of Cameroon was enacted on May 22, 1973

(L’Ordonnance Nº 73/18, Fixant le Regime Forestier National) 46

Egbe, Communities and Wildlife Management, op. cit., pp. 23 - 24.

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destination of the products or results flowing from the exploitation. In these endeavours, the communities are entitled to receive the gratuitous technical assistance of the wildlife service in the definition and implementation of the agreement.47 Forests that can be the object of management agreements are those situated at the periphery of one or many communities and in which their populations have been exercising some form of agricultural or hunting activities in it. While the agreement is approved on the part of the administration by the Prefect where the zone is within the limits of a Division, by the Governor where it criss-crosses two Provinces, and by the Minister of Forests where it is found between two Provinces, priority for acquiring this area is given to the nearest riparian community. The total surface area of a CHZ must not be more than five thousand (5,000) hectares and the zone must be free of any exploitation title or concession.48 To prepare for this venture, the community must designate a representative after consulta-tions between the members during a meeting presided by the local administrative authority and attended by representatives of the wildlife service. During this meeting, the minutes of which must by signed by all those in attendance, the objectives assigned to the hunting zone and its limits must be clearly defined. The application must consist of the following documents:

– the name and copies of the constitution of the community; – a map and the objectives assigned to the territory; – a copy of the minutes of the consultation meeting; and – a copy each of the papers which certify to the aptitude of the community’s designated

representative.49 6.2 Appraisal of Legal Framework

The first remark is that this is a word verbatim reproduction of the provisions of the now amended forestry decree dealing with community forests. Curiously, even this repetition is haphazard and half-hearted. Many important issues are timidly mentioned and non-articu-lated. The result is that there is no well-defined procedure by which communities can apply for and acquire a CHZ. The various stages and the relevant authority to whom the applica-tion document is submitted for consideration and onward transmission remains an enigma. This is compounded by the fact that unlike the forestry decree which states that the agree-ment shall be signed on behalf of the government by the Prefect, Governor or Minister, as

47

The wildlife decree, section 2(2) and (19), 23 and 25(1). 48

Ibid., sections 25 and 26, the forestry decree, s. 27 (4). 49

Ibid., sections 27 and 28.


the case may be, the wildlife decree provides that these authorities shall approve (approu-

vée) the same. Does this imply that the agreement is signed by some other authority before being approved? If the answer is affirmative, who is the individual who signs first? What is the extent of the free technical assistance required from the wildlife service? Does this include the conducting of a wildlife inventory in collaboration with community? Is the maximum area of 5,000 hectares prescribed for CHZs appropriate for sustainable wildlife management? Experiences from field projects point unambiguously to the fact that these issues need serious re-examination, which should culminate in the establishment of a wholesome piece of legislation. From a more global perspective, the Cameroonian attempt to involve hitherto disenfran-chised communities in the management of wildlife resources needs a serious overhaul. Like in most other French-speaking African countries,50 the devolution process in Cameroon has been essentially ‘cosmetic’. The State remains the de jure owner of the resources charged with conflict resolution (including prosecution of offenders) and the manner of exploiting the same. It retains exorbitant powers of suspension or annulment of the unilaterally drafted management agreement with the communities. In fact, the local populations appear to be tenants at sufferance, subject to the whims and caprices of overbearing State bureaucrats whose ability to act fairly and dispassionately leaves much to be desired. The reasons for this State ambivalence are many and varied. First, the concept of participatory management is a matter of recent pedigree in the country, more often than not at the behest of foreign donors. It is therefore not the brainchild of the government, especially coming at a time when the State is in dire need of scare foreign currency from the exploitation of these very resources. Second, after the Referendum of May 20, 1972, which saw the birth of the United Republic of Cameroon, the country under its then President Amadou Ahidjo, became a highly centralised unitary State and the preservation of national unity through hegemonic resource access policies was elevated to an art of statecraft. The institutional and administrative set-up developed and perfected over the years cannot easily be dis-mantled in a twinkle of an eye. The situation is further compounded by the lack of pre-paredness of staff impregnated with an authoritarian ideology of resource management. The 1993 drastic slashes of the salaries of State bureaucrats accompanied by the devaluation of the CFA franc a year later complicated matters further by opening avenues for possible conflicts of interests which does not augur well for transparent decentralisation of resource management. The consequence is that the devolution process, as it exists in Cameroon today, bears little resemblance to the experiences obtained in countries such as Zimbabwe, Tanzania and Namibia.51

50

Bara, G., Où va la participation? Expérience de l’Afrique de l’Ouest Francophone, IIED Pro-gramme Zones Arides, Dossier Nº 87, London, 1999.

51 These experiences were discussed in the introductory part of this paper.

81

7. Conclusion: The Role of Administrative Authorities in the Devolution Process

Because of the multiplicity of actors and stakeholders involved in the decentralisation of forests and wildlife management, the place of administrative authorities, especially local ones, is increasingly becoming questionable. Their pivotal role in the process cannot be belaboured, for they are primarily charged with the implementation of the new laws and policies to meet fresh aspirations. But their legendary inaptitude, exacerbated by an acute lack of resources, both material and human, has rendered most of them redundant and pushed some to the unenviable position of passive spectators. Their training has not pre-pared them to respond actively to the prerequisites of this new aspect of natural resource management. The overall tendency has been for projects and NGOs to sideline or even ignore them in their attempts to foster the new paradigms and reach out to the communities. The casualties of this trend which appears to be gathering unstoppable momentum are many and varied. First, a great and unique opportunity is being missed to put the State at the centre stage of events and reconcile it with its hitherto abandoned riparian communities. The new method degrades the administration which, unlike projects and NGOs, has both a permanent stake and is a permanent factor in the process. The corollary can be that some communities in project areas may tend to regard the new laws and policies as emanating from projects and NGOs, or at best that implementation is due to their aggressiveness. These are distorted forms of confidence and institutional capacity building more often than not cheaply espoused, and the aftermath of the project and NGO activity holds grim reality for these very communities. Second, if lack of training in the new paradigms is partly to blame for their inability to actively participate, then it is contradictory that they are not being brought ‘over board’ through field training. It is true that conflict of interests may generate some resistance to change, but this does not justify an attempt to sideline them. The reason behind this suggestion is that it forces the various stakeholders to establish objectives together, and then develop a programme to meet those objectives. District heads, Sub-divisional Officers and Prefects should be particularly targeted for rural animation as the settlement of disputes are integral parts of their official duties. Collaboration and involvement should not be limited to making recourse to them when there is conflict. As influential members of the Land Consultative Board, which manages national lands, their role should be seen to be preponderant. The advantage here is that communities tend to appreciate the evolving attitude of the State towards them as traditional custodians of forests and wildlife resources. In the long run, it is hoped that this may dissipate the pre-vailing atmosphere of competing for control of resources, essentially for immediate and unsustainable exploitation purposes.


AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT

Eine indohispanoamerikanische Völkerrechtskonzeption1 Von Eduardo José Pintore, Córdoba, Argentinien Einführung

Prof. Dr. Pedro Enrique Baquero Lazcano hat auf der Grundlage der Lehren seines verstor-benen Vaters, Prof. Dr. Emilio Baquero Lazcano, in Zusammenarbeit mit Dr. Delia Beatriz Carubini und Horacio Baquero Lazcano,2 den fünfbändigen „Tratado de Derecho Inter-nacional Público Profundizado“ (Vertieftes Völkerrechtslehrbuch) verfasst.3 Der Haupt-autor, Pedro E. Baquero Lazcano, zeichnet in diesem Werk ein Bild vom Völkerrecht, das eine tiefe philosophische Begründung besitzt. Es handelt sich um eine aristotelisch-tomistisch geprägte Beschäftigung mit dem Völkerrecht, bei der jedes Thema des Völker-rechts seinen eigenen Platz findet. Zunächst gilt es, die Struktur des Werkes vorzustellen. Anschließend wird das Werk, ausgehend von der Analyse der darin vertretenen Definition des Völkerrechts und mit Blick auf die vier aristotelischen Ursachen, im Lichte der grund-legenden Rechtsanschauungen des Hauptautors rezensiert. In der Strukturierung dieses Werkes findet jedes Thema der Völkerrechtslehre seinen logi-schen Platz. Das ganze Werk besteht aus drei großen Teilen: dem Ersten Teil über den „Begriff“ des Völkerrechts, dem Zweiten Teil über das „wesentliche Rechtsverhältnis“ und dem Dritten Teil über das „Prozessrechtsverhältnis“. Der Erste Teil untergliedert sich in zwei Titel, von denen der erste „seine Essenz“ und der zweite „seine Existenz“ behandelt. Sieben Kapitel beschreiben die Essenz des Völker-rechts: eines die Definition, weitere Kapitel behandeln die „Benennung“, die „Charakte-

1 Zugleich eine Rezension des fünfbändigen Völkerrechtslehrbuches von Emilio Baquero Lazcano /

Pedro Enrique Baquero Lazcano / Delia Beatriz Carubini / Horacio Baquero Lazcano, Tratado de Derecho Internacional Público Profundizado, Tomo I–V, Córdoba, Argentinien, 1993-1998, 1780 S.

2 In diesem Sinn wird im folgenden der Ausdruck „die Autoren“ verwandt.

3 Vgl. die Angaben oben Fn. 1. Zitate erfolgen teils in freier eigener Übersetzung.

83

ristika“ (oder Merkmale), die Einteilung, die Quellen, das „Fundament“ (oder die Grund-lagen) des Völkerrechts und schließlich, Kapitel sieben, die Beziehungen zu anderen Diszi-plinen. Der zweite Titel, die Existenz, behandelt in zwei Kapiteln zunächst die Entwicklung und historische Etappen des Völkerrechts und hernach seine Anwendung, Auslegung und Kodifizierung. Der Zweite Teil besteht aus drei Titeln, die jeweils einem der drei Elemente eines Rechts-verhältnisses gewidmet sind. So befasst sich der erste in fünfzehn Kapiteln mit dem „Sub-jekt“ im Völkerrecht, d.h. dem Staat, den Internationalen Organisationen, den Menschen (oder dem Individuum) und den sonstigen Völkerrechtssubjekten. Der zweite Titel handelt vom „Objekt“ im völkerrechtlichen Verhältnis und besteht aus vier Kapiteln über das Staatsgebiet, das Seevölkerrecht, das Weltraumrecht und das Umweltvölkerrecht. Der dritte Titel, die „Ursache“ im Völkerrechtsverhältnis, ist in zwei Kapitel gegliedert: das erste zu völkerrechtlichen Rechtsakten handelt von einseitigen und mehrseitigen Rechtsakten im Völkerrecht, und das zweite befasst sich mit „rechtswidrigen Akten“, d.h. dem völkerrecht-lichen Unrecht. Der Dritte Teil, der sich mit dem völkerrechtlichen „Prozessrechtsverhältnis“ beschäftigt, behandelt in drei Kapiteln die friedliche Streitbeilegung, das Recht der Sanktionen und das Kriegsrecht. Schließlich folgen noch drei Anlagen: die erste mit einer kleinen Sammlung grundlegender völkerrechtlicher Verträge, die zweite mit Rechtsprechung zu völkerrechtli-chen Fragen und die letzte mit Angaben zu wichtigen Konferenzen u.a.m., zusammenge-stellt von Pedro E. Baquero Lazcano. Essenz und Existenz

Nunmehr soll das vorliegende Werk auf der Grundlage der darin enthaltenen Völkerrechts-definition analysiert werden. Die hier zugrunde gelegte Definition des Völkerrechts ist – über die Lehren von Thomas von Aquin – mittelbar stark von der aristotelischen Philoso-phie beeinflusst. Danach ist das Völkerrecht definiert als „ein einheitliches System juristi-scher Grundsätze und Regeln, das auf der menschlichen Natur und der Natur der Dinge gegründet ist, das auf der Basis von Vernunft und im Lichte der Geschichte ausgelegt wird und das die gegenseitigen Beziehungen der internationalen Personen regelt, um ihren gerechten Interessen zu entsprechen“. Es ist hier und im folgenden immer wieder von „internationalen Personen“ und nicht von Völkerrechtssubjekten die Rede, da die Autoren – wie unten näher erläutert wird – zwischen beiden Konzepten genau unterscheiden. Wenn wir etwas definieren, sagen wir, was es „ist“, und daher müssen wir einen Unter-schied zwischen Essenz und Existenz machen. Essenz ist „dasjenige, was etwas zu dem macht, was es ist, oder, bildlich gesprochen, das, was dafür sorgt, dass ein Ding das ist, was


es ist“ (Bd. I, S. 17), und Existenz ist „dasjenige, wodurch ein Ding ist“ (ebd.). Wie uns Aristoteles gelehrt hat, sind alle weltlichen Dinge und Geschehnisse in ihrer Essenz und ihrer Existenz von einer vierfachen Ursächlichkeit bestimmt: durch die Stoffursache, die Formursache, die Wirkursache und die Zweckursache. Dabei wird die Essenz aller Dinge von zwei Ursachen bestimmt: von der Stoffursache als unbestimmtem Prinzip von jeder Sache (wie z.B. dem Holz eines Tisches) und der Form-ursache als dem bestimmenden Prinzip der Sache (wie z.B. der Form dieses Tisches, wes-wegen es sich um einen Tisch handelt und nicht um einen Stuhl). Aber die Essenz tritt wegen der Wirkung von zwei weiteren Ursachen in die Existenz ein: wegen der Wirkursa-che, die auch Agent genannt wird und die auf die Formursache und die Stoffursache ein-wirkt (in dem vorgegebenen Beispiel wäre es der Tischler), und wegen der Zweckursache, d.h. der Intention, welche die Wirkursache hatte, den Stoff in die Form zu bringen (die Intention, einen Tisch zu bauen und nicht einen Stuhl). Stoff, Form, Agent und Zweck bilden gemeinsam die Grundlage jeder Definition.4 Die Stoffursache im Völkerrecht beruht auf „gegenseitigen Beziehungen der internationa-len Personen“, die dem Grunde nach eigentlich nichts anderes als „menschliche Beziehun-gen“ (Bd. I, S. 19) oder, anders formuliert, Beziehungen zwischen den Menschen sind. An diesem Punkt ist noch eine weitere Erklärung nötig: alle bestehenden Dinge sind entweder Substanz oder Akzidens. Als Substanz bezeichnet man die Dinge, die für sich allein existie-ren, wie z.B. einen Stein, und Akzidens sind die Dinge, deren Natur in anderen Dingen zu existieren sucht, wie z.B. die weiße Farbe eines Steines, die in dem oder durch den Stein existiert und nicht für sich. Nach der Lehre Thomas von Aquins kann ein Akzidens entwe-der notwendig oder nicht notwendig sein.5 Notwendig ist ein Akzidens, das immer be-stimmte Dinge begleitet, wie die rote Farbe das Blut, nicht notwendig ist etwa die weiße Farbe des Steines, die ebenso gut braun sein könnte. Nun „ist es unmöglich die mensch-liche Existenz ohne Beziehungen zu Dritten zu begreifen“ (Bd. I, S. 19), deshalb sind die Beziehungen zwischen Menschen Akzidens, notwendige Akzidens des Menschen, weil sie untrennbar die menschliche Existenz begleiten. Das ist deshalb so, weil zwei wesentliche Elemente des Menschen ihn mit anderen in Beziehung setzen. Wegen seiner Körperlichkeit ist der Mensch ein sehr stark begrenztes Wesen und braucht andere um zu überleben. Wegen seiner Geistigkeit, d.h. der Möglichkeit universal zu denken und sich für verschie-dene Alternativen entscheiden zu können, kann jeder Einzelne die Gesamtheit des Univer-sums in dem Wissen und in der Liebe begreifen (Bd. I, S. 19 f.).

4 Hier wird die Metaphysik von Aristoteles zitiert.

5 Mit Verweis auf Thomas von Aquin, Die Grundsätze der Natur, Kap. 2.

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Gemeinschaft und Gesellschaft

Es gibt zwei Beziehungsformen, eine naturgegebene Form, die Gemeinschaft, in der Indi-viduen wegen natürlicher Notwendigkeiten nur gemeinsame Interessen haben, und eine kulturelle Form, die Gesellschaft, in der Individuen über die vorgenannte Stufe hinaus gekommen sind und sich frei auf gemeinsame Zwecke geeinigt haben. Dieser Schritt von der Gemeinschaft zur Gesellschaft entspricht der Tendenz der menschlichen Natur, alle natürlichen Dinge zu Kulturelementen zu machen. Dieser Schritt wurde auch in der Geschichte der internationalen Beziehungen6 gemacht, wodurch dieser Teil der Definition in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Kapitel über „Evolution und historische Etappen“ gehört.7 In diesem Kapitel wird dargelegt,8 dass das Gesetz des Seins eine expansive Dialektik von der Realität zur Erkenntnis und von der Erkenntnis zur Entscheidung beinhaltet und es sich so auch in den Menschen erfüllt. Drei Momente dieser Dialektik lassen sich auch in der Geschichte ausmachen: Realität, Erkenntnis und Entscheidung. Jeweils eines von diesen Momenten beherrscht die drei Zeitalter, die in der Geschichte des Menschen unterschieden werden können. Das erste Moment, das der Realität, beherrscht das Altertum, wo man über keine Gesellschaft spre-chen kann, sondern nur über Gemeinschaft. Die Geschichte des Altertums ist die Ge-schichte einer Folge von Reichen, deren Zweck es war zu expandieren um zu überleben, um fortzubestehen. In der Philosophie war die Frage, was nach all dem Wandel bleibt, die Realität, das Hauptproblem. Das Mittelalter ist von dem zweiten Moment, der Erkenntnis, gekennzeichnet. Hauptproblem der Philosophie war das Problem, wo sich die Wahrheit findet und wie man sie erreichen kann. Es ging um die Beziehung zwischen Glauben und Vernunft. In diesem Zeitalter erscheinen verschiedene Welten – das Christentum des Westens und des Ostens, die muselmanisch und die buddhistisch geprägte Welt –, die auf Grund des Glaubens entstanden sind und regionale supranationale Gesellschaften bilden. Die Wahrheit hat jede dieser Welten fest ineinander gefügt, sie zugleich aber von den anderen entfernt. Der Unterschied zwischen Theorie und Praxis blieb bestehen. Es ist das dritte Moment, die Entscheidung, das die Neuzeit prägt. In diesem Zeitalter wurde der Unterschied zwischen Theorie und Praxis besser verstanden und man akzeptierte

6 Im sechsten Kapitel zu den „Grundlagen“ wird aus Francisco de Vitoria, Relectiones, zitiert, der

drei Grundbeziehungen unterscheidet: Haus (d.h. die Familie), „Urbs“ (d.h. die Stadt, nach heuti-ger Lesart: der Staat), und „Orbis“ (d.h. die Welt, die Beziehungen „inter omnes gentes“). Die internationalen Beziehungen gehören in die dritte Kategorie.

7 In dem genannten Kapitel wird die Geschichte des Völkerrechts im Kontext der internationalen

Beziehungen behandelt. 8 Dieser Teil des Werkes folgt einem Buch von. Pedro Enrique Baquero Lazcano über die Philoso-

phie der Geschichte, El movimiento de la historia (Die Bewegung der Geschichte), Córdoba 1991 (vgl. Fn. 180 f.).


die Möglichkeit, dass Völker unterschiedliche Ideen und unterschiedlichen Glauben besit-zen und sich dennoch über gemeinsame Handlungsprinzipien einigen können. Die univer-sale internationale Gesellschaft entsteht in einem Entwicklungsprozess, der vom Westfäli-schen Frieden bis zur Gründung der Vereinten Nationen in der Gegenwart währt. Es ist ein Prozess von der Erkenntnis bis zur Praxis. Marx, Schmitt, Maritain und insgesamt der Existentialismus bekunden es (Bd. I, S. 203). Der Raum im Völkerrecht

„So wie Beziehungen zu anderen Menschen ein Akzidens des Menschen sind und wegen seiner geistlich-körperlichen Natur einen Raum brauchen ...“ (Bd. II, S. 32), so wird im Rahmen der Stoffursache auch auf den Raum Bezug genommen. Der Raum wird im zwei-ten Teil, unter dem zweiten Titel, als „Objekt“ der völkerrechtlichen Beziehung behandelt.9 „Die räumliche Herrschaft“ der Völkerrechtssubjekte findet hier ihre philosophische Begründung und, durch die Analyse ihrer vier Ursachen, ihre Grenzen. Unter dem zweiten Titel, der sich von S. 203 des IV. Bandes bis zu S. 581 des V. Bandes erstreckt, werden klassische Themen vertieft, wie z.B. das Staatsgebiet und seine Grenzen, Erwerb und Ver-lust von Staatsgebiet und das Seerecht. Dort ist auch eine sehr interessante Zusammenfas-sung des Konflikts um die Malvinas- (Falkland-) Inseln zu finden, natürlich von einem argentinischen Standpunkt aus gesehen. Aber die internationalen Beziehungen und der Raum, auf dem sie sich verwirklichen, bil-den allein noch kein Völkerrecht, weil die Stoffursache, als unbestimmtes Prinzip, ihrer-seits auf die Formursache, als bestimmendes Prinzip, angewiesen ist, um die Essenz der Dinge zu bilden. Auf Grund der internationalen Beziehungen können wir unter anderem eine internationale Moral und eine internationale Soziologie entwerfen und auf Grund des Raumes z.B. die Geographie und die Geologie. Die Formursache des Völkerrechts ist die juristische Normativität, und aus deren Einheit mit den internationalen Beziehungen ent-springt das Völkerrecht.

9 Baquero Lazcano u.a.m., Bd. IV, S. 203 ff. Der Raum ließe sich der Staatslehre zuordnen (vgl.

Bd. II, S. 29), das Thema wird hier aber zu Recht im Zusammenhang mit der Stoffursache des Völkerrechts behandelt, da es sich um ein Völkerrechtslehrbuch handelt und nicht um eines zur Staatslehre. In deutschsprachigen völkerrechtlichen Lehrbüchern wird der Raum ebenfalls von der Staatslehre getrennt behandelt. So werden z.B. bei Verdross / Simma, Universelles Völkerrecht, Berlin, 1984, S. 223, zunächst im Rahmen der Ausführungen zu den „Staaten in Sinne des Völ-kerrechts“ nur wenige Zeilen der Analyse des Staatsgebietes gewidmet, jedoch werden in einem späteren Abschnitt auf S. 634 ff. das Staatsgebiet, der Meeresraum und der Weltraum genauer analysiert. Entsprechendes ist der Fall bei Hailbronner in Graf Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, Berlin-New York, 1997, wo auf S. 204 ff. zunächst „der Staat als primäres Völkerrechtssubjekt“ analysiert wird und erst in einem anderen Kapitel auf S. 401 ff. von Graf Vitzthum „Der Raum im Völkerrecht“ genauer erörtert wird.

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Gerechtigkeit als Grundlage des Völkerrechts

Das erste Problem, das sich stellt, ist, was juristisch ist oder wann eine Norm juristisch ist. Die Autoren des Werkes folgen in diesem Punkt Thomas von Aquin10 und sagen, dass sich weder in der Struktur der Norm noch in ihrem Stoffobjekt finden lässt, was juristisch ist, sondern nur in ihrem Formobjekt. Das Formobjekt des Rechts ist die Gerechtigkeit in den Beziehungen zwischen Menschen, womit eine Norm nur dann juristisch ist, wenn sie in absoluter Entsprechung mit der Gerechtigkeit steht. Deshalb ist die juristische Norm die Forderung, ein bestimmtes Verhalten in der Beziehung zu Dritten zu befolgen. „Die Gerechtigkeit ist der höchste Wert des Rechts“ (Bd. I, S. 23), schlussfolgern die Autoren. An dieser Stelle werden auch die Theorien der Völkerrechtsleugner analysiert. Mit den zwei ersten Ursachen, der Stoffursache und der Formursache, haben wir die Essenz des Völkerrechts beschrieben, die nichts anders als „die Gerechtigkeitsforderung in den internationalen Beziehungen ist“ (Bd. I, S. 27). Nunmehr ist das Werk mit Blick auf die Wirkursache und die Zweckursache des Völkerrechts, die seine Existenz bilden, weiter zu analysieren. Der Mensch als Ausgangspunkt für das Verständnis des Völkerrechts

Die Essenz tritt in die Existenz durch das Tun der Wirkursache ein. Die Wirkursache des Völkerrechts ist, wie für jedes Recht, der Mensch. „Trotz mehrerer Theorien und Vorstel-lungen ist die einzige substanzielle Realität des Rechts der Mensch“ (Bd. I, S. 28). Das beruht auf dem Unterschied, den wir oben schon angesprochen haben, den Unterschied zwischen Substanz und Akzidens. Die Autoren übernehmen die Definition des Menschen, die Thomas von Aquin gegeben hat: „sustantia individua naturae rationalis“.11 Nach dieser Definition bedeutet „Substanz“ Fortbestand, d.h. in sich sein. Der Begriff „individu-ell“ meint zum einen Unabhängigkeit in der Weise, dass der Mensch kein Teil eines ande-ren Wesens ist, und zum anderen Unteilbarkeit, was bedeutet, dass seine Teilung ihn ver-nichtet. „Natur“ als Essenz und „vernünftig“ spricht über die Fähigkeit des Menschen, die Universalien kennen zu lernen und verstehen zu können. Wer Universales kennt, weiß von verschiedenen Weisen, Universales eigentümlich zu verwirklichen, für die er sich entschei-den kann, d.h. er ist frei. Aus dem Gesagten folgt, dass der Mensch Innerlichkeit besitzt. Die Innerlichkeit ist die oberste ontologische Hierarchie, weil sie keiner äußeren Dinge

10

Dort heißt es: „diversa ratio cognoscibilis diversitatem scientiarum induci“; Summa Teologicae 1,1,1 (vgl. Baquero Lazcano u.a.m., Fn. 16).

11 Thomas von Aquin, Summa Teologicae, 1, 29, 1 (vgl. Baquero Lazcano u.a.m., Fn. 22). Die

Autoren weisen darauf hin, dass Thomas von Aquin zugleich die Definition von Boetius über-nommen hat.


bedarf um zu operieren, weshalb „der Mensch die oberste Realität der internationalen Rechtsordnung ist“ (Bd. I, S. 29). Völkerrechtssubjekte und internationale Personen

Der erste Titel des Zweiten Teils des Werkes, „Völkerrechtssubjekte“, steht in enger Ver-bindung mit dem Thema der Wirkursache. Völkerrechtssubjekte sind die Agenten, die die juristische Normativität in die Beziehungen zu anderen einstellen. Hier unterscheiden die Autoren zwischen internationalen Personen, die in alle Rechtsverhältnisse eintreten kön-nen, und Völkerrechtssubjekten, die in allen Rechtsverhältnissen stehen. Das erste bedeutet Möglichkeit, das letztere bezeichnet eine Tatsache. Die Autoren heben hervor, das dieser Unterschied wesentlich ist, um festzustellen, wer Völkerrechtssubjekt sein kann.12 Es gibt zwei Arten internationaler Personen: notwendige Personen, z.B. der Mensch, die Völker und die Menschheit, und historische Personen, z.B. die Staaten, die internationalen Organisationen und der Heilige Stuhl. Die notwendigen Personen sind diejenigen, ohne deren Präsenz die internationale Gesellschaft nicht existieren kann (Bd. II, S. 24). Sie sind die Substanz. Es wurde oben bereits erläutert, dass der Mensch zur substantiellen Realität des Völkerrechts gehört. Das Volk als eine Vielzahl von Menschen mit einem gemeinsame Zweck ist Substanz, weil es eine Vielzahl von Substanzen ist. Und was wir über das Volk sagen können, können wir auch über das Volk der Völker sagen, die Menschheit, als die Vielzahl aller Menschen, die einen gemeinsamen Zweck haben: das allgemeine Wohl. Das positive Völkerrecht hat diese drei Kategorien anerkannt. Der Pakt über bürgerliche und politische Rechte sagt z.B. in Art. 16: „Jedermann hat das Recht, überall als rechtsfähig anerkannt zu werden“, und Art. 1 betont: „Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestim-mung“. Über die Menschheit sagt z.B. das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Natio-nen in seinem Art. 136: „Das Gebiet und seine Ressourcen sind das gemeinsame Erbe der Menschheit“. Über die historischen Personen, die für die Existenz der internationalen Gesellschaft nicht notwendigerweise erforderlich sind, heißt es: „Seit es internationale Beziehungen gibt, gibt es Menschen, Völker und die Menschheit. Andererseits haben der Staat, der Heilige Stuhl, der Malteserorden oder die Vereinten Nationen nicht immer schon existiert.“ (Bd. II, S. 26) Letztere sind als Akzidens anzusehen, die nur durch den Men-schen existieren; sie sind nur verschiedene Arten, die Beziehungen zwischen Menschen zu ordnen. 12

Mit dem Hinweis, dass Verdross / Simma die selben Unterschiede machen: „Da die Bezeichnung „Völkerrechtssubjekt“ nicht von allen Schriftstellern im gleichen Sinne verwendet wird, ist es notwendig, darauf hinzuweisen, dass wir darunter jene Personen verstehen, die Träger vr Rechte und/oder Pflichten sind, deren Verhalten also unmittelbar durch das VR geregelt wird,“ Verdross /

Simma (Fn. 9), S. 221 f.

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Wir werden uns nicht mit jedem Völkerrechtssubjekt beschäftigen können, das in den Bänden II, III und IV des Werkes behandelt wird, sondern nur mit denjenigen, die dort besonders intensiv analysiert werden. Der Staat im Völkerrecht

Im Anschluss an das Zitat der Staatsdefinition von Bluntschli unterscheiden die Autoren die vier von Aristoteles benannten Ursachen und wenden sie auf die Definition des Staates an. Die Stoffursache des Staates wird weder vom Volk noch von einer Bevölkerung gebil-det, sondern von den „Beziehungen zwischen den Menschen“, die als unbestimmtes Prinzip auf verschiedene Weise geordnet sein können (z.B. als Gemeinschaft). Der Mensch kann niemals die Stoffursache des Staates sein, weil er immer eine Ganzheit ist, und deshalb entzieht er sich der Verfügbarkeit.13 Aber der Mensch als körperliches Wesen befindet sich in einem bestimmten Raum, und diesen Raum bildet in der Staatslehre das Staatsgebiet.14 Somit sind Stoffursache des Staates der Raum und die Beziehungen zwischen Menschen. Die Formursache des Staates ist das „gerechte Gesetz“, durch das die Ausrichtung der Beziehungen zwischen Menschen auf das allgemeine Wohl erfolgt und das gleichzeitig seine Organe errichtet. Man spricht von dem „gerechten Gesetz“, um auszudrücken, dass ein Gesetz dann keine Gültigkeit beanspruchen kann, wenn es gegen das Naturrecht ver-stößt (Bd. II, S. 32). Die Essenz des Staates ist weder seine juristische Form noch seine soziologische Realität, sondern die Einheit von beiden.

13

In Band IV, S. 12 f. heißt es: „Die Substanz ist, ontologisch gesehen, höher als der Akzidens, weil seine Existenz selbstgenügsam ist. Wodurch jedem Menschen ein höherer Wert zukommt als jeder Beziehung zwischen Menschen, welche als Beziehung Akzidens ist und nicht Substanz. Deshalb können weder die Klasse, noch die Nation, noch der Staat und weniger noch das Kapital höher in der Hierarchie aufsteigen als das menschliche Wesen.“

14 Die „Lebensraumtheorie“ wird in Bd. IV, S. 209 ausdrücklich abgelehnt. Dort wird ausgeführt,

dass die Zweckursache der räumlichen Herrschaft des Staates die Befriedigung der „gerechten Interessen der internationale Personen“ bzw. Völkerrechtssubjekte ist. Das ist einfach zu erklären: Wenn jeder Mensch einen Raum braucht (Bd. II, S. 32) und daraus folgt, dass auch jedes Volk einen Raum braucht, dann haben sowohl jeder Mensch als auch jedes Volk (und das bedeutet alle Völker) das Recht, über einen bestimmten Raum zu verfügen. Dieses Naturrecht ist der Verfü-gung entzogen, d.h. kein menschlicher Wille hat das Recht, dieses Recht zu verkennen. An ande-rer Stelle heißt es: „Das Eigentümliche des Menschen ist die Vernünftigkeit; hieraus folgt, dass der Sieg der Waffen nichts beweist, nichts darlegt, nichts bestätigt“ (Bd. V, S. 724).


Volk und Staat

„Die Wirkursache des Staates ist das Volk“ (Bd. II, S. 33). Volk ist dabei zu verstehen als eine Vielfalt von Menschen, die in politische Beziehungen zueinander eingetreten sind15, woraus folgt, dass der Staat ein Akzidens ist, der auf dem Volk als der einzigen substan-tiellen Realität des politischen Lebens beruht. Volk und Staat sind zwei verschiedene Rea-litäten, substantiell die erste und akzidentiell die zweite. Der Staat besitzt Völkerrechts-subjektivität wegen der Beteiligung des Volkes, das selbst notwendige internationale Per-son ist und aufgrund seiner eigenen Natur Völkerrechtssubjektivität besitzt. Wenn das Volk selbständig handelt, überlagert es den Staat, und wenn dieser dem Volkswillen zuwider-handelt, verliert er seine Rechtfertigung. Über den ersten Fall sagen die Autoren: „So ent-hüllt z.B. die UN-Charta, wer ihre wahren Autoren sind: ‚Wir, die Völker der Vereinten Nationen.‘“ (Bd. II, S. 38). Und für den zweiten Fall sind Exilregierungen Beispiele. Das Volk wirkt auf das „allgemeine Wohl“ hin, welches die Zweckursache des Staates ist. Das allgemeine Wohl ist universell, es umfasst das Wohl von jedem einzelnen und von allen Mitgliedern des Volkes. Und es ist „gemeinsam“, weil es die vereinbarte Wirkung von allen Mitgliedern des Volkes erreichen wird. Wegen dieser Universalität seines Zwecks wird dem Staat eine umfassende Rechtsfähigkeit zuerkannt. Die völkerrechtlichen Grundrechte der Staaten werden von den Autoren nach den drei Ursprünglichkeiten des Seins, der Realität, der Erkenntnis und der Entscheidung, geord-net.16 Danach wird der ersten Kategorie das Recht auf die Existenz zugeordnet, aus dem unter anderem das Recht auf den Fortbestand und auf die Entwicklung folgt. In der zweite Kategorie finden wir das Recht auf die Teilnahme an den internationalen Beziehungen und das Recht, informiert und gehört zu werden. In der dritte Kategorie findet sich das Recht auf die Unabhängigkeit, aus der weitere Rechte folgen. Internationale Organisationen

Nach den Staaten werden die internationalen Organisationen als weitere Völkerrechtssub-jekte behandelt. Die Autoren betonen, dass internationale Beziehungen, sobald sie auf Dauer angelegt sind, der Organisation und gegebenenfalls einer institutionalisierten inter-nationalen Organisation bedürfen: Die Zwecke der internationalen Organisation müssen

15

Baquero Lazcano u.a.m. Bd. II, S. 34. Die Autoren zitieren den französischen Philosophen Jacques Maritain, El Hombre y el Estado (Das Mensch und der Staat), Kraft Verlag, Bs. As. 1952, Kap I, Abs. VII, S. 40, der anmerkt, dass das Volk nicht die politische Beziehung ist, son-dern die Menschen, die diese Beziehungen herstellen.

16 S. oben Fn. 8.

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möglichst genau bestimmt werden, und es müssen geeignete Organe geschaffen werden.17 Im Rahmen einer allgemeinen Theorie der internationalen Organisationen werden Defini-tion und Zuordnung zu den vier Ursachen vorgenommen und die verschiedenen denkbaren Organe und ihre Aufgaben vorgestellt. Im folgenden wird – als das Paradebeispiel einer internationalen Organisation – die UNO (S. 154 ff.) analysiert. Ihre Vorläufer werden vorgestellt – die Atlantik-Charta, die Moskauer Deklaration, die Schaffung des Bretton Woods Systems, Dumbarton Oaks, Jalta – und schließlich die UNO selbst mit ihren Zielen und Grundsätzen sowie ihren Organen. Schon im ersten Band wird allerdings angemerkt, dass sich in der Struktur der UNO zwei widersprechende weltpolitische Systeme wider-spiegeln. In der Generalversammlung finden wir das System der „juristischen Zuordnung“, wonach jedes Mitglied gleiche Rechte besitzt, und im Sicherheitsrat, in dem die Sieger des Zweiten Weltkrieges über ein sog. Vetorecht verfügen, finden wir das System des Macht-gleichgewichts.18 Individuen

Es wurde oben bereits angemerkt, dass der Mensch „die einzige substantielle Realität des Rechts ist“ (Bd. II, S. 28) und er ebenso wie das Volk und die Menschheit eine notwendige internationale Person ist. Der Mensch agiert auf der internationalen Bühne in den inter-nationalen Beziehungen in der Regel als Teil des Volkes durch den Staat oder durch inter-nationale Organisationen. Es gibt aber „Situationen, in denen das Individuum seine eigenen Rechte für sich selbst geltend machen muss, und das ist der Moment, in dem sich die Völ-kerrechtspersönlichkeit des Menschen selbst äußert.“ (Bd. II, S. 11). Oben haben wir gesagt, dass der Mensch, wegen seiner Körperlichkeit und seiner Geistigkeit ein sehr beschränktes und gleichzeitig ein freies Wesen ist. Sein Leben ist eine ständige Aktualisie-rung seiner Fähigkeiten, d.h. er ist stets vervollkommnungsfähig, weshalb der Mensch seine Freiheiten benutzen soll, um sich zu vervollkommnen. Deshalb erkennt man keine Pflicht

17

Oben, unter Kapitel VI, S.160 u. 161, heißt es: „Wenn internationale Organisationen eine hochentwickelte Form der internationalen Beziehungen sind, so sind sie dennoch weiter inter-nationale Beziehungen. (...) Internationale Organisationen sind eine Realität, sie sind keine Fik-tion. Aber sie sind eine akzidentelle Realität und keine substantielle Realität. Die einzige substan-tielle Realität ist die Menschheit.“

18 Baquero Lazcano u.a.m., Bd. I, S.226; auf S. 204 wird Valentín Tomberg, Problemática del

Derecho Internacional a travéz de la historia, Barcelona, 1961, zitiert, der drei mögliche Arten von Systemen in der Welt der Politik unterscheidet: das System der Hegemonie, in dem die Zwecke und Organe der internationalen Gesellschaft nur von einer, der einzigen existierenden Weltmacht, formuliert werden; das System des Machtgleichgewichts, in dem nur die größeren Mächte die Zwecke und die Organe der internationalen Gesellschaft bestimmen; und das System der rechtli-chen Ordnung, in dem alle die Mitglieder der internationalen Gesellschaft die Zwecke und die Organe gemeinsam mitgestalten. Die beiden ersten Ordnungen sind reine Machtordnungen und nur die letzte ist eine Rechtsordnung.


ohne entsprechende Rechte an: „Jeder Mensch hat drei Grundrechte: auf das Leben, auf die Familie und auf Freiheit.“19 Auf diesen drei Grundrechten basieren die weiteren Rechte. Auf dem Recht auf Leben basiert das Recht auf körperliche Unversehrtheit; auf dem Recht auf die Familie beruht das Recht, eine Familie zu bilden, die Kinder zu ernähren und zu bilden; und auf dem Recht auf Freiheit beruhen alle Grundfreiheiten des Menschen, z.B. die Freiheit des Gewissen, die des Glaubens, der Presse und der Versammlung. An dieser Stelle weisen die Autoren darauf hin, dass es falsch wäre, einen erschöpfenden und abschließenden Katalog aufzustellen und zu beurteilen: „Die Erkenntnis eines Rechts ist eine Sache, Erkenntnis, die sich immer in Wachstum befindet; und eine andere Sache ist das Recht selbst, dessen Geltung unabhängig von unserer Erkenntnis ist“ (Bd. IV, S. 14). In diesem Kapitel wird die Geschichte der Anerkennung der Naturrechte des Menschen in sechs Etappen dargestellt und in diesem Rahmen werden auch die Menschenrechtskonven-tionen analysiert. Pakt indohispanoamerikanischer Staaten

Ein interessanter Aspekt wird im Rahmen der Behandlung der weiteren Völkerrechtssub-jekte hervorgehoben. Zum interamerikanischen System wird der Standpunkt vertreten, es sei ein Pakt zwischen den indohispanoamerikanischen Staaten notwendig als Vorbedingung für ein „interamerikanisches“ Übereinkommen oder ein gemeinsames Bündnis mit den Vereinigten Staaten, um einseitige Beziehungen der indohispanoamerikanischen Staaten auf der Basis der Ungleichheit mit dem „Giganten des Norden“ zu vermeiden. Die Quellen des Völkerrechts

Eng mit der Wirkursache ist das Thema der „Quellen“ des Völkerrechts verbunden, (Bd. I, S. 83 ff.), weil die Völkerrechtsquellen das Verhalten der Menschen in Bezug auf eine Regelung der Rechte und Pflichten in den Beziehungen zwischen den internationalen Personen erfassen. Dabei werden internationale Übereinkommen20 und das internationale Gewohnheitsrecht21 stärker vom menschlichen Willen abhängen, während allgemeine Rechtsgrundsätze oder -prinzipien22 stärker von der menschlichen Natur und der Vernunft beeinflusst werden. Die allgemeinen Rechtsprinzipien sind nicht nur geltendes Völkerrecht,

19

Baquero Lazcano u.a.m., Bd. IV, S. 14. Diese Überlegung finden wir auch in Bd. I, S 90. Nachfolgend werden wir überprüfen, inwieweit diese drei Grundrechte des Menschen der von der Spanischen Völkerrechtslehre fortgeführten Lehre Thomas von Aquins entsprechen.

20 Bd. I, S. 119 ff. und Bd. V, S. 583 ff. (d.h. Art. 38 Abs. 1 lit. a IGH-Statut).

21 Bd. I, S. 108 ff. und Bd. V, S. 583 ff. (d.h. Art. 38 Abs. 1 lit. b IGH-Statut).

22 Bd. I, S. 88 ff. und Bd. V, S. 538 ff. (d.h. Art. 38 Abs. 1 lit. c IGH-Statut).

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sondern spielen auch deshalb eine wichtige Rolle, weil das „positive Recht“, d.h. inter-nationale Übereinkünfte und das Gewohnheitsrecht, nur gelten, wenn sie den Prinzipien des Naturrechts nicht entgegenstehen.23 Diese vorrangige Rolle der allgemeinen Rechtsgrund-sätze vor dem positiven Recht liegt insbesondere auch Art. 2 Nr. 6 der UNO Charta zugrunde. Nachfolgend werden diese Prinzipien in logischer Reihenfolge aufgeführt und begründet und schließlich ihre Anerkennung durch das positive Völkerrecht aufgezeigt. Der Geltungsgrund des Völkerrechts

Es wurde hier eine Völkerrechtslehre vorgestellt, nach der alle Rechte ihren Grund in der menschlichen Natur finden. Somit ist die Wirkursache, d.h. der Mensch selbst, eng mit den „Grundlagen“ des Völkerrechts verknüpft. Nach Ansicht der Autoren stellt sich im Schwerpunkt die Frage, „warum völkerrechtliche Rechtsnormen verpflichten“ (Bd. I, S. 137), was also der Geltungsgrund des Völkerrechts ist. Die Autoren merken an, dass man in dem Begriff des Rechts selbst drei Grundideen finden kann: die Norm, die Beziehungen zwischen Menschen und den Menschen selbst. Diesen drei Elementen ordnen die Autoren verschiedene Völkerrechtslehren zu. Einige Völkerrechtsschulen sehen die Verbindlichkeit des Rechts für die Person selbst als Natur (die Spanische Schule legt eine von Gott geschaffene Natur zugrunde, Grotius, Pufendorf und Kant eine Natur, die durch die Vernunft gestaltet wird, und Bentham eine Natur, die durch den Willen, das Wollen, ausgestaltet wird). Andere Schulen sehen den Menschen als Produkt anderer Kräfte (so z.B. Marx, Savigny und Hegel), oder sie sehen den Geltungsgrund des Völkerrechts in den Beziehungen zwischen Personen (z.B. Mancini, Triepel), wiederum andere in der Norm (z.B. Kelsen). In diesem Kapitel wird erneut die grundlegende Auffassung in der Völkerrechtslehre des Hauptautors deutlich, die der Spani-schen Schule den Vorzug gibt. Bei dem Werk handelt es sich zugleich um eine persönliche Verteidigung dieser Lehre. Für die Spanische Schule ist die Grundlage des Rechts der Wille Gottes. Dieser Wille ist dabei nicht mit Willkür gleichzusetzen, sondern er findet sich in Harmonie mit der Ver-nunft des göttlichen Gedankens. So wie man diese Vernunft nicht nur durch die Heilige Schrift, sondern auch durch die menschliche Natur kennen lernen kann, steht diese Lehre offen für andere Lehren. Der Mensch wurde als Natur geschaffen, d.h. als bestimmte onto-logische Struktur. Es ist die Einheit von Seele und Körper, die eine soziale Natur enthält (Bd. I, S. 19). Bevor Gott den Menschen geschaffen hat, hat er ihn „sich ausgedacht“ und auch, wie die menschlichen Beziehungen ausgestaltet sein sollen. Das findet sich im

23

Bd. I, S. 79. Unter dem Titel „Einteilung“ wird ausgeführt, dass das Völkerrecht durch die Wirkursache in Naturvölkerrecht und positives Völkerrecht unterteilt werden kann.


Gedanken Gottes, welcher nichts anderes ist als das ewige Gesetz. Das Naturgesetz ist die Beteiligung der von Gott geschaffenen Dinge an diesem Gedanken, womit das Naturrecht ein Teil des Naturgesetzes ist, allerdings nur in Verknüpfung mit den menschliche Bezie-hungen. Die physikalischen und die chemischen Gesetze bilden auch einen Teil des Natur-gesetzes. Das positive Gesetz folgt einer Forderung des Naturrechts nach einer Festlegung der Besonderheiten jeder Zeit und jeden Raumes. In Fortsetzung der Lehren Thomas von Aquins unterscheidet die Spanische Schule drei Prinzipien, aus denen die grundlegenden Naturrechte entspringen: Das erste ist das Prinzip der Selbsterhaltung, das allen existierenden Dingen gemeinsam ist. Beim Menschen zeigt es sich unter anderem als Recht auf Leben und Gesundheit, bei den Staaten als Recht auf deren Existenz. Das zweite Grundprinzip ist die Fortdauer der Spezies. Es ist allen Lebe-wesen gemein und findet beim Menschen seine Ausprägung u.a. in dem Recht, eine Familie zu bilden. Für Staaten findet es seine Ausprägung in dem Recht, in internationale Bezie-hungen mit anderen einzutreten, d.h. in dem Recht auf Gesandtschaft, auf Bündnisse und auf internationalen Handel. Das dritte Prinzip ist nur den Menschen gemeinsam, die als freie Wesen ein Recht auf die Freiheit besitzen. Der Grundsatz der Freiheit wirkt sich in den internationalen Beziehungen für eine Mehrzahl von Menschen – soweit sie ein Volk sind – im Selbstbestimmungsrecht der Völker aus.24 Alle diese Rechte sind „natürlich“, weil sie unerlässlich sind, um die menschlichen Existenz umfassend zu garantieren. Grenzen der Souveränität

Wichtig ist, dass die Existenz des Naturrechts weder von seiner Kenntnis noch von seiner Anerkennung abhängt (Bd. I, S. 41), da das Naturrecht eine reale Ordnung ist. Die reale menschliche Essenz fordert sie (vgl. bereits oben), aber sie ist gleichwohl auch eine ideale Ordnung, weil diese Forderungen zugleich intelligibel sind.25 In diesem Kapitel beziehen sich die Autoren auf das Vermächtnis der Lehren von Franciscus von Vitoria: Der Vorrang des Naturrechts über das positive Recht; die Begrenzung der staatlichen Souveränität erstens durch die Kirche, die Autorität über die Fragen der Seele hat, zweitens durch den Menschen, der wegen des wichtigsten Teils seines Wesens dem Staat vorgelagert ist, und drittens durch die Forderung nach dem allgemeinen Wohl der internationalen Gesellschaft. Die Zweckursache des Völkerrechts ist die Erfüllung des „gerechten Interesses“ der inter-nationalen Personen und bildet das „internationale allgemeine Wohl, d.h. das gute Leben

24

Diese Grundsatzstufe wird im fünften Kapitel des erstes Titels, „Quellen“, für die Zuordnung der allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts, Art. 38 Abs. 1 lit. c IGH-Statut, herangezogen.

25 Bd. I, S. 142. Die Autoren folgen mit diesen Gedanken Jaques Maritain (vgl. oben Fn. 15), Kap.

4, Abs. III.

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der Völker durch die konzertierte Aktion von ihnen allen“ (Bd. I, S. 33). Jede Gesellschaft hat das allgemeine Wohl ihrer Mitglieder zum Zweck und dies schließt als Gut „ein morali-sches Element ein, denn die Moral lehrt, was das Gute und das Schlechte ist. Nimmt man dem internationalen Leben das moralische Element, dann verursacht dies notwendigerweise den Krieg“ (Bd. I, S. 34), weshalb „die heute bestehende Indifferenz gegenüber ethischen Werten eine wahre Zeitbombe darstellt“ (Bd. I, S. 34). Die Autoren machen damit deutlich, dass in der Gegenwart Frieden und Entwicklung die Hauptzwecke der internationalen Gesellschaft bilden. In engem Zusammenhang mit diesem Thema stehen die Inhalte der Titel „Anwendung, Auslegung und Kodifizierung“ (Bd. I, S. 231) und „Prozessrechtsverhältnis“ (Bd. I, S. 231 ff.), da diese wesentlich für die Erreichung der Zwecke des Völkerrechts sind. Insbesondere ist der Frieden der Zweck der völkerrechtlichen Mittel zur friedlichen Streitbeilegung und auf diese angewiesen. Hier wird noch einmal klargestellt, dass im gegenwärtigen System des internationalen Rechts der Krieg durch internationale Übereinkommen (Art. 2 Nr. 4 UNO-Charta) und durch das Naturrecht (vgl. Art. 2 Nr. 6 UNO-Charta)26 verboten ist. Schluss

„Die Zweckursache (Frieden und Entwicklung) bewegt die Wirkursache (die Menschen, die Völker), um die Formursache (die Gerechtigkeit) mit der Stoffursache (internationale Beziehungen) zu vereinigen. So tritt die ideale, wesentliche Ordnung des Völkerrechts in die Geschichte ein“ (Bd. I, S. 35). Hiermit ist eine der Hauptideen des Werkes zusammen-gefasst, die auch dieser Rezension zugrunde liegt. Die Autoren schließen ihr Werk mit einem Nachwort, in dem sie folgendes anmerken: „Das Jahrhundert ist zu Ende und zu Ende ist auch das Millennium. Der Kampf um das Recht ist heftig geworden, er steht auf ‚lebendig rot’. Vom Sieg des Völkerrechts hängt in großem Maße ab, ob die menschliche Zivilisation – in der richtigen Bedeutung dieses Begriffs – fortbestehen wird. Seine Niederlage kann uns in das ‚dunkle Brüllen’ des Urwaldes zurückwerfen. Alle Menschen sind – ohne Unterscheidung nach Rassen oder Herkunft – zu diesem Kampf aufgerufen.“

26

Baquero Lazcano u.a.m., Bd. V, S. 722. Im folgenden werden die Ausnahmen, Art. 51 und 42 UN-Charta, angesprochen.


BUCHBESPRECHUNGEN Matthias Herdegen Völkerrecht

Grundrisse des Rechts Verlag C.H. Beck, München, 2000, XX, 377 S., DM 38,-- Auf insgesamt ungefähr 400 Seiten eine Gesamtdarstellung des Völkerrechts, handlich und schmal gebunden – das an Studierende adressierte Buch wird bestimmt seinen Weg machen. Es ist, was Beispiele und Materialien anlangt, auf neuestem Stande, es ist eingän-gig und gefällig geschrieben. Die umfassenden Schrifttumshinweise führen oft hin zur US-amerikanischen Rechtswissenschaft, sie verzeichnen – angesichts des Adressatenkreises vielleicht etwas überraschend – aber auch gewichtige Monographien, deutsche Habilita-tionsschriften, Dissertationen und ältere Aufsatzliteratur. Ebenfalls etwas überraschend scheint dem gegenüber das sonstige "Ausbildungsschrifttum" zum Völkerrecht deutlich in den Hintergrund gerückt. Auch Hinweise auf umfangreichere Passagen in den "größeren" Lehrbüchern gibt es selten. Gleiches gilt für die mittlerweile vielen völkerrechtlichen Fall-bearbeitungen, die für Ausbildungszwecke publiziert worden sind. Sicher vernünftig ist es angesichts des begrenzten Raumes, daß sich das Lehrbuch mit abweichenden Positionen in anderen Lehrdarstellungen kaum auseinandersetzt. Matthias Herdegen präsentiert die Dinge in erster Linie so, wie er sie sieht. Individualität drückt sich auch in quantitativen Gewichtungen aus. Hier kann überraschen, daß dem gesamten Seerecht 8 Seiten, dem Umweltvölkerrecht 6 Seiten, dem Internationa-len Gerichtshof 3 Seiten (und noch etwas mehr an anderer Stelle) gewidmet sind, den "transnational tätigen Unternehmen" knapp 2 Seiten. Systematisch vielleicht nicht überzeu-gend ist, daß die für die moderne Völkerrechtsentwicklung so interessante Frage der Ver-pflichtungen erga omnes in einem Abschnitt über "Grundprinzipien zwischenstaatlicher Beziehungen", also "neben" u.a. Gewaltverbot, Selbstbestimmung der Völker, Immunität und dazu noch den diplomatischen und konsularischen Beziehungen auf einer Stufe erscheint. Aber von Anregungen solcher Art, die vielleicht bei einer Zweitauflage bedacht werden können, um das Buch noch geeigneter und benutzerfreundlicher für seine Adressa-ten zu machen, soll hier nicht weiter die Rede sein. Vielmehr sei im Blick auf das spezielle Interesse der vorliegenden Zeitschrift – "Völkerrecht und Übersee"1 – die eine oder andere Assoziation festgehalten. "Die Entwicklungsländer" tauchen in Rn. 20 auf in Verbindung mit den Rufen nach einer "neuen Weltwirtschaftsordnung" ("abgeebbt und einer realistischeren Perspektive gewi- 1 Vgl. dazu meine Überlegungen im Jubiläumsheft 1997, VRÜ 30, S. 465 ff.

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chen", S. 26), also als ein Thema vergangener Debatten. Das seit einigen Jahrzehnten ein-geforderte "Recht auf Entwicklung" wird als immer "noch ohne feste Konturen" beschrie-ben (S. 42, ganz ähnlich nochmals auf S. 305 f.). Zum Leitbegriff sustainable development nimmt Herdegen eher andeutungsweise und kritisch Stellung (S. 46, ganz ähnlich S. 320). Den aus den Staaten Lateinamerikas, Asiens und Afrikas in das völkerrechtliche Ringen eingebrachten Konzepten wird durchgängig mit Skepsis begegnet, wo hingegen Standards europäischen "Verfassungslebens" auf dem "Siegeszug um den Globus" seien, vielleicht schon "Keim einer neuen, universellen Weltordnung" (S. 27). Dem diesbezüglichen Opti-mismus korrespondiert auf institutioneller Ebene die Diagnose, die Vereinten Nationen zeigten "in ersten Ansätzen" bereits "supranationale Elemente" (S. 85). Ausdruck solcher "Supranationalität" sei etwa die Aktion im brüchigen oder zerbrochenen Somalia gewesen. Dass indessen bei Ausbleiben effektiver Krisenbewältigung seitens der Vereinten Nationen andere Akteure, einige Staaten, verbunden in der NATO, gehandelt haben "wie" eine supranationale Instanz, findet ebenfalls die Unterstützung, mehrfach und dezidiert (etwa auf S. 232, 235), bis hin zu der Feststellung, das Meinungsbild in der Völkerrechtswissen-schaft zum Thema humanitäre Intervention habe sich durch die Vorgänge im Kosovo deut-lich gewandelt (die "Weltsicht" der deutschen Völkerrechtslehre "nachhaltig verändert"). Die "Nothilfe-Konzeption" von Herdegens Lehrer Karl Doehring findet sich bestätigt, aber auch die – methodisch eher anders ansetzende – New-Haven Schule der Policy-Oriented Jurisprudence habe durch die Diskussion über den Militäreinsatz der NATO im Kosovo Auftrieb bekommen. Das sind Positionen, welche vielleicht einer gewissen Harmonisierung bedürfen. Ein tendenziell für Einzelländer nutzbares Interventionsrecht (unter "Miß-brauchsvorbehalt") – ist das ein akzeptabler Kulminationspunkt einer Völkerrechtsordnung, die doch 1990 auf dem Wege schien, den Vereinten Nationen eine andere Rolle zuzuerken-nen als die eines durch die Ost-West-Konflikte paralysierten Schwächlings? Eine Rolle zudem, welche die so unterschiedlichen Traditionen und Ordnungsentwürfe der Kulturen der Welt unter ein Dach bringt, was anders kaum denkbar erscheint. Das Thema der "Ein-heit der Völkerrechtsentwicklung", das wir früher im Blick auf die sowjetisch geprägte Teilwelt und "die Entwicklungsländer" diskutierten, dauert hinsichtlich der letzteren (unge-achtet des Verschwindens der ersteren) fort, worauf auch ein Einführungsbuch für deutsche Studenten nach der Meinung des Rezensenten stärker Bedacht nehmen sollte. Insgesamt handelt es sich um einen sorgfältig gestalteten Grundriß, sehr "atlantisch" geprägt, auch insoweit selbstbewußt und mit einem sicheren Optimismus, daß die bisheri-gen Wege der Völkerrechtsentwicklung zuträgliche Verhältnisse auf dem Globus schaffen könnten. Wir sind etwas skeptisch.

Philip Kunig, Berlin


Ulrich Beyerlin

Umweltvölkerrecht

C.H. Beck, München, 2000, XVII, 347 S., DM 78,-- Astrid Epiney / Martin Scheyli

Umweltvölkerrecht Völkerrechtliche Bezugspunkte des schweizerischen Umweltrechts Stämpfli, Bern, 2000, 464 S., DM 106,-- In kurzem zeitlichen Abstand sind eingangs des dritten Jahrtausends zwei lehrbuchartige Darstellungen eines Rechtsgebiets erschienen, das bislang im deutschen Sprachraum meist nur einen eher geringen Platz in allgemeinen Werken zum Völkerrecht einnimmt (recht ausführlich allerdings Heintschel von Heinegg, in: K. Ipsen, Völkerrecht, 4. A. 1999, S. 854 ff.). Reizvoll erscheint ein Vergleich beider gleichermaßen keinen Anspruch auf Voll-ständigkeit erhebenden Arbeiten schon deshalb, weil sie weithin unabhängig voneinander entstanden sind und – wie bereits die Gliederungen erkennen lassen – recht verschiedene Ansätze wählen, zudem unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Beyerlins Untersuchung befindet sich auf dem Stand Ende 1999, was der Autor als geeig-netes Datum für eine „Momentaufnahme“ empfand, um „eine Bilanz der bisherigen inter-nationalen Umweltschutzkooperation zu ziehen, die Rechtsgrundlagen dieser Zusammen-arbeit zu erhellen und sich deren Defizite näher vor Augen zu führen“ (Vorwort) – in Form einer gleichermaßen für Studenten, Praktiker und interessierte Laien geeigneten, daher kompakten Übersicht. Einer die Vorgehensweise erläuternden Einführung folgen vier Teile recht unterschiedli-chen Umfangs: Relativ kurz wird zunächst die „Entwicklung“ von den Anfängen über die Konferenzen von Stockholm (1972) und Rio (1992) bis hin zur UN-Generalversammlung 1997 aufgezeigt. Über die Hälfte des Buches ist sodann der „Rechtsetzung“ gewidmet. Hier erörtert Beyerlin zunächst allgemeine Fragen, das „System der internationalen Umwelt-schutznormen“. Insbesondere bei der Lektüre der wohlabgewogenen Ausführungen zu völkerrechtlichen Verträgen (§ 7) sowie zum Beitrag internationaler Institutionen zur Rechtsetzung (§ 10) drängt sich freilich der Eindruck auf, von einem System könne zumin-dest im Sinne von rational strukturierter Ordnung kaum die Rede sein. Das 2. Kapitel die-ses Teils befaßt sich dann mit der „internationalen Umweltschutzpraxis“. Anhand eines gemeinsamen Rasters (Überblick; Einzelne Instrumente, ggf. noch nach universeller und regionalen Ebenen getrennt) zeichnet Beyerlin (manchmal etwas trocken referierend-auf-listend) die Vielfalt geltender oder zumindest abgeschlossener Vereinbarungen nach; der Blick auf spezifische Problemkreise – Internationale Wasserläufe/Meere und ihre Ressour-cen/Luft, Ozonschicht, Klima und Weltraum/Flora und Fauna; biologische Vielfalt; Boden und Wälder (in einem einzigen § 14) sowie Abfälle und gefährliche Stoffe – führt schließ-lich zu Regelungen „integrierten grenzüberschreitenden Umweltschutzes“, nicht zuletzt der Umweltverträglichkeitsprüfung. Der 3. Teil über „Rechtsdurchsetzung“ – anhand des

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immer wieder beklagten Vollzugsdefizits ein eminent wichtiges Thema! – setzt mit einer Einführung ein, die vor allem dem Zusammenwirken verschiedener (repressiver bzw. part-nerschaftlicher) Mittel der Durchsetzung gewidmet ist. Dieser folgen Ausführungen zu Konzeption sowie prozeduralen und institutionellen Regeln über „Erfüllungskontrolle“ und „-hilfe“, wobei Beyerlin zu Recht (nicht nur in diesem Zusammenhang) auf die zentrale Bedeutung technischer und finanzieller „Hilfe“ (und damit auf den entwicklungspolitischen Kontext – „sustainable development“) hinweist. Zur Rechtsdurchsetzung gehören ferner die diversen vertraglichen Bestimmungen über Haftung für Umweltschäden und schließlich die (unspezifischen und mit Ausnahme Europas wenig genutzten) Mechanismen der Streit-beilegung. Der letzte Teil des Buches behandelt dann das „Verhältnis zwischen Umwelt-schutz und anderen völkerrechtlichen Regelungskomplexen“ in einer eher originellen Rei-hung: Auf Menschenrechte folgen der bewaffnete Konflikt und endlich der „Handel“; das zuletzt genannte Thema konzentriert sich überdies wohl zu sehr auf die Warenverkehrs-/GATT-Probleme. Die in 15 Punkte gefaßten „Perspektiven des Umweltvölkerrechts“ hätten eine deutlichere Überschrift verdient und beziehen sich keineswegs nur auf Teil 4., dem sie gliederungsmäßig zugeordnet sind. Dem Nutzer dienlich sind nicht nur die den einzelnen Kapiteln vorangestellten ausgewähl-ten Literaturhinweise, vielmehr verfügt das Werk – ein wichtiger Vorteil gegenüber Epiney/

Scheyli – auch über ein zuverlässiges Sachverzeichnis; leider vermißt der Leser dort die vielfach (und nicht nur am Rande) erwähnten „Entwicklungsländer“. Die in einer Lehrbuchreihe erschienene Darstellung der beiden schweizerischen Autoren, auch sie durch zahlreiche Untersuchungen mehr als hinlänglich ausgewiesen, begreift „Umweltvölkerrecht“ als eigenständigen Bereich mit spezifischen Merkmalen, der sich jedoch (noch) nicht zu einem eigenen Rechtsgebiet „im Sinne seiner Loslösung von den (allgemeinen) völkerrechtlichen Grundlagen entwickelt“ habe (S. 15). Der Bedeutung der nationalen Umsetzung wird dadurch Rechnung getragen, daß in ausgewählten Feldern mit spezifischer Relevanz für die Schweiz auf deren Rechtslage näher eingegangen wird. Wegen dieses nationalen Bezugs geraten auch einige Regelungsgebiete – wie Schutz des Meeresbodens oder der Antarktis, aber auch Fragen des Umweltschutzes in bewaffneten Konflikten – weithin aus dem Blickfeld (S. 15 f.). Im übrigen beschränken sich Epiney/ Scheyli ähnlich wie Beyerlin auf Grundlagen und Strukturen, können hierbei aber noch Entwicklungen der ersten Hälfte 2000 einbeziehen. Der Aufbau ist eher herkömmlich: Ein 1. Teil legt „Grundlagen“; hierbei werden sowohl die „Entwicklung“ als auch Rechtsdurchsetzung einschl. Streitbeilegung einbezogen sowie allgemeine Aspekte der Rechtsetzung unter dem klassischen Titel „Rechtsquellen“ ange-sprochen. Auf der nächsten Ebene wird „allgemeines Umweltvölkerrecht“ behandelt; hierzu zählt das Autorenduo nicht nur „Grundsätze“ sowie das aus der durch die territoriale Integrität anderer beschränkten Souveränität folgende „Verbot erheblicher grenzüber-schreitender Umweltbeeinträchtigungen“, sondern auch „Verfahrenspflichten“ mitsamt der Umweltverträglichkeitsprüfung – beides von Beyerlin anders eingeordnet – und schließlich einen doch eher speziellen Problemkreis, „Menschenrechte und Umweltschutz“. Der sich


mit „besonderem Umweltvölkerrecht“ befassende Teil (3) widmet sich relativ kurz (und am Ende) „besonders gefährlichen Tätigkeiten und“ – primär – „Abfällen“; zuvor und insoweit in ähnlicher Reihenfolge wie Beyerlin wenden Epiney/Scheyli sich dem „Binnengewässer-schutz“, dem „Schutz der Atmosphäre, Klimaschutz und verwandten Aufgaben“ – insbe-sondere Luftreinhaltung – sowie dem „Schutz der biologischen Vielfalt“ zu, wobei vor dem eingehender erörterten Biodiversitätsabkommen auch der Washingtoner Artenschutzkon-vention gebührend Beachtung geschenkt wird. Dem brisanten Verhältnis von „Welthandel und Umweltschutz“ widmen die Autoren einen eigenen Teil; die Ausführungen zum Welt-handelsrecht im Rahmen der WTO sind hier in der Tat nur ein, für den Adressatenkreis aber sicherlich nützlicher „Überblick“. Hingegen hätte die Relevanz von „multilateral

environmental agreements“ im WTO-Rahmen eine (noch) intensivere Behandlung ver-dient. Wohl nur aus der Perspektive eines Nicht-EG-Staats veranlaßt und begründbar erscheint der Exkurs über das Umweltrecht in der EU, der (notgedrungen auf ca. 40 Seiten) nur eine knappe Übersicht bieten kann und insoweit gegenüber Kapiteln des Besonderen Umweltvölkerrechts merklich abfällt. In einem prägnanten Schlußteil wird zum einen konstatiert, der an Grenzen nicht haltmachenden Umweltbedrohung entspreche eine zunehmend stärkere Erfassung (rein) innerstaatlicher Sachverhalte; vermehrt würden zudem quantifizierbare Vorgaben getroffen, die „eine unabdingbare Voraussetzung effektiven völkerrechtlichen Umweltschutzes darstellen“ (S. 399). Aus den vielfachen Defiziten leiten dann Epiney/Scheyli die (Heraus-)Forderung einer „Konstitutionalisierung des (Umwelt-)Völkerrechts“ ab, die ihnen als „nicht völlig illusorisch“ erscheint (S. 401 f.). Es bleibe daher zu hoffen, „daß die Einsicht in die Notwendigkeit eines solchen Paradigmenwechsels nicht zu lange auf sich warten läßt; die Zeit drängt“ (S. 402). Für ein vertieftes Studium sehr hilfreich ist das „Verzeichnis der zitierten völkerrechtlichen Dokumente mit Nachweisen“(S.449 ff.). Die Lektüre wird durch passend eingefügte, zuweilen auch längere Zitate aus Rechtsvorschriften oder gerichtlichen Entscheidungen und auch durch lesefreundliche Textgestaltung aufgelockert, ja, teils spannend. Für beide Bände gilt, daß die Quellen sorgfältig recherchiert und kaum Druck- oder son-stige Fehler aufzufinden sind. Angesichts des Umstandes, daß Epiney/Scheyli der „nach-haltigen Entwicklung“ breiten Raum einräumen, ist es nur konsequent, daß sie auch immer wieder spezifische Entwicklungsländer- bzw. „Süd“-Belange erörtern und dabei durchaus Sympathie für solche Positionen entwickeln. Allerdings gehen die Autoren gerade auf finanzielle Fragen – z.B. Global Environment Facility (S. 51), debt for nature-swaps – nicht näher ein, obwohl doch gerade hierdurch (z.B.) „Ökodumping“ beizukommen wäre. Nur gestreift werden auch Fragen der Haftung (S. 59). Andererseits merkt man dem Abschnitt „Umweltinformation, Beteiligungsrechte und Rechtsschutz“ (S. 141 ff.) an, daß Epiney/Scheyli zuvor (1999) ein Rechtsgutachten zur Aarhus-Konvention erstattet haben und daher diese zukunftsträchtige Regelung weit detaillierter behandeln als Beyerlin (S. 303 f.). Trotz zahlreicher Unterschiede eint beide Werke, die sich gerade hierdurch gut ergänzen, die Sorge um eine rasche und nachhaltige Verbesserung des Schutzes der Umwelt im glo-

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balen Maßstab, aber auch die leicht resignativ anmutende Bewertung der Aussichten auf solchen Fortschritt, der letztlich im Vertragswege gelingen muß, angesichts inakzeptabler Alternativen wie einer gewaltsamen Austragung von Ressourcenkonflikten oder einem „ecological divide“ zwischen wenigen Staaten, die sich Umweltschutz „leisten“ können, und dem „Rest der Welt“. Beyerlin und Epiney/Scheyli zeigen auf, wie Lösungen gefunden werden könnten und welche Widerstände überwunden werden müssen – ein nicht geringes Verdienst. Ende 2000 zeichneten sich freilich divergierende Entwicklungen ab: Einerseits kam nach dem Cartagena-Protokoll über Biologische Sicherheit; (s. bereits Epiney/Scheyli, S. 296 ff.; Buck, ZUR 2000, S. 319 ff.) das Übereinkommen betr. das Verbot besonders giftiger Che-mikalien (Persistent Organic Pollutants) zustande, andererseits endete die Klimakonferenz in Den Haag ohne Erfolg. Das zehnte Jubiläum der UNCED (Rio 1992) böte eine gute Gelegenheit, die überfällige Aufwertung nachhaltiger Umweltpolitik im UN-Rahmen durch eine Modernisierung des Systems herbeizuführen und – fünf vor zwölf? – eine kraftvolle Steuerung des „Raumschiffs Erde“ zu ermöglichen. Armer Blauer Planet!

Ludwig Gramlich, Münster

Brad R. Roth

Government Illegitimacy in International Law

Oxford University Press, Oxford / New York, 1999, 439 S., £ 65.00 (Paperback: 2000, £ 22.00) Die vorwiegend unter US-amerikanischen Völkerrechtlern begonnene Diskussion um einen völkerrechtlichen Anspruch darauf, demokratisch regiert zu werden, also ein sog. „demo-cratic entitlement“, zeichnet sich durch ein hohes Niveau der Debatte ebenso aus wie dadurch, dass die Teilnehmer von vermeintlich erwartbaren Positionierungen Abstand nehmen (vgl. die Rezension des einschlägigen, die Debatte dokumentierenden Sammelban-des „Democratic Governance and International Law“, den Gregory H. Fox und Brad R. Roth herausgegeben haben, in VRÜ 33 [2000], S. 391-394). Unter den Debattenbeiträgen zeichneten sich wiederum die von Brad Roth durch ihre breite und tiefe Fundierung aus, die bis in den Bereich der politischen Philosophie reicht. Das kommt nun auch in seiner zu Recht von der American Society of International Law mit dem Certificate of Merit für 1999 ausgezeichneten Monographie zum Thema Regierungs-Illegitimität im Völkerrecht zum Tragen, die hier vorgestellt und einschlägig Interessierten wärmstens empfohlen werden soll.


Unmittelbares Anliegen der Arbeit ist es, „to specify the international law of collective non-recognition of governments“ (S. 1), wobei Roth zu einer Interpretation der Staatenpraxis gelangt „at odds both with the traditional conception of state sovereignty and with the ‚democratic entitlement‘ school. That interpretation acknowledges the increased signifi-cance of empirical manifestations of popular will in ad hoc evaluations of governmental legitimacy, but denies that this development entails the emergence of a liberal-democratic ‚legitimism‘“. (S. 4) Dieses Ergebnis, stellt Roth rückblickend im Schlusswort fest, „pro-mises to disappoint both the adherents of traditional sovereign prerogative and the pro-claimers of a new liberal internationalism“ (S. 413), aber gerade deshalb halte ich die Lek-türe nicht nur nicht für enttäuschend, sondern für in hohem Maße anregend. Dazu trägt auch, wie erwähnt, die breite Fundierung der Arbeit bei, welche „lies at the intersection of international law, political theory, and comparative constitutionalism“ (S. 4), wobei jedoch, wie Roth fast entschuldigend hinzufügt, „(t)hese theoretical and comparative components (...) are not intended to transform the project into an exercise in normative political theo-rizing, on the one hand, nor into a general study of comparative political behavior, on the other“ (ebd.). Und in der Tat bildet den Kern der Arbeit eine strikt völkerrechtlich, ja geradezu positivistisch vorgehende Darlegung der kollektiven Staatenpraxis im Hinblick auf die Beurteilung von Regierungs(il)legitimität: „International law, to the extent that it constitutes a political fact rather than moralistic wishful thinking, must embody norms that comport with the long-term interests of actually-existing states, so that these actors‘ self-interested calculations favor the preservation of the international system over the short-term benefits of lawless conduct“ (S. 9), schreibt Roth realistisch. Doch gerade aufgrund dieses Realismus' erweist sich Roth als Wahrer und wahrer Freund des Völkerrechts gegenüber seinen Verächtern, worin nicht das geringste Verdienst seiner Arbeit besteht: „International legal rules derive from a combination of overlapping consensus and compromise, and where their derivation is not properly understood, reasonable interpretations of these rules are often misperceived as cynical“ (S. 8), wobei dieser auf einen „widespread skepticism about the role of – or even the existence of – international law (of peace and security; ML)“ (S. 5) gestützte Zynismus „is often taken as a badge of sophistication.“ (ebd.) Roths Ausgangspunkt ist die durch einen Blick in die politische Philosophie in zwei ein-leitenden Kapiteln gewonnene Überlegung, dass Regieren bzw. Regierungen dem selbst deklarierten Anspruch nach eben doch mehr sein wollen als Augustinische Räuberbanden: „Governance is universally conceived in normative terms“, und deshalb „it is not unreason-able to assume that there is some overlapping consensus as to a normative sine qua non of governance, on which can be predicated an international law of humanitarian intervention that overrides state sovereignty.“ (S. 32) Ansonsten pocht Roth nämlich darauf, dass das völkerrechtliche Grundprinzip der souveränen Gleichheit, da es heute als „popular sovereignty“, also die Souveränität politischer Gemeinschaften (nicht mehr, wie etwa einst, von Dynastien) verstanden werden muss (und faktisch wird), selbst geradezu demokrati-schen Charakter hat und damit schlimmstenfalls auch das Recht schützt, von den eigenen „Schurken“ regiert zu werden bzw. diese selbst zu be- und ggf. zu verurteilen. Stellvertre-

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tende Urteile von außen, auch ‚gut gemeinte‘, sind in sich immer problematisch. In der darin angelegten Bevormundung sieht Roth die Gefahr des neuen ‚demokratischen Legiti-mismus‘ oder gar eines „liberal-democratic jihad“ (S. 424). Zu den sine qua nons, deren Verletzung eine kollektive Illegitimitätserklärung einer Regie-rung und damit ggf. auch eine Intervention von außen rechtfertigen würden, gehört aber nach Roths Ergebnissen bisher keine geteilte substantielle Vorstellung von Demokratie: „Nothing has yet happened to demonstrate that the international community posits democracy, however defined, as a sine qua non of governmental legitimacy.“ (S. 417) Um dies zu begründen, geht Roth im Hauptteil sehr sorgfältig die einschlägige Staaten-praxis im Hinblick auf die kollektive Beurteilung von Regierungs(il)legitimität durch. Dazu sichtet er zunächst (Kap.5) den Stand der Doktrin zum Verhältnis von Legitimität und Anerkennung von Regierungen. Danach dominieren noch immer die Grundsätze der Nicht-Einmischung einerseits, der effektiven Kontrolle zum andern, wobei aber aus Roths Sicht letzterer eben nur der praktikabelste Indikator für den faktisch oft nicht zu ermittelnden „popular will“ ist. Probleme ergeben sich, wo die effektive Kontrolle stark umstritten ist oder gar die Opposition die faktische Oberhand gewonnen hat; wo externe Unterstützung der Regierung zum Sieg im Machtkampf verhilft; und schließlich dadurch, dass die „presumption of popular consent from effective control“ doch nicht immer unwiderlegbar (irrebuttable) ist, z.B. dann nicht, wenn der ‚Wille des Volkes‘ sich eben doch für die inter-nationale Gemeinschaft klar erkennbar (und evtl. von ihr unterstützt: Wahlbeobachtung) manifestiert hat (wie etwa im Falle Haitis). Zu solchen Streitfällen über die Frage, wer die legitime Regierung darstellt, ist die internationale Gemeinschaft in unterschiedlichen Zusammenhängen gehalten, Stellung zu beziehen, und diese untersucht Roth im folgenden. Das Recht auf Selbstbestimmung der Völker (Kap. 6) im Kontext der Dekolonialisierung ist ein solcher Zusammenhang. Hier ergibt sich: „The will of each people was, in the final analysis, consistently identified either with the efficacy of the struggle of those claiming to represent it or with its objective interest in overthrowing an exploitative elite. (...) (A) regime’s unrepresentative character (wie z.B. das Apartheid-Regime in Südafrika) can cause it to be illegitimate, but it has not generated clear indicia applicable to a broader range of cases.“ (S. 251) Eine zweite Fallgruppe (Kap. 7) betrifft „recognition contests“ um die Vertretung in der UNO, deren Akkreditierungsverfahren „(n)otwithstanding the disclaimers rendered by its participants (...) serves necessarily as a process of collective legal recognition.“ (S. 253) Auch hier ergibt sich in der Summe: „The international community has generally adhered to the effective control doctrine, but not to the point of ruling out consideration of empirical manifestations of popular will.“ (S. 320) Die in jüngster Zeit vermehrt unter internationaler Vermittlung und Beobachtung – aber auf Einladung der souveränen Staaten! – erfolgende politische Partizipation und Artikulation des ‚Volkswillen‘ ist Gegenstand der beiden letzten Kapitel. Ein zentrales Ergebnis: „Since effective control is a basis for recognition only insofar as it gives rise to a presumption of popular consent, and since arbitration elections (wie 1990 in Nicaragua, ML) constitute


superior evidence of popular will, the electoral outcome should prevail, ceteris paribus, over effective control where these conflict, i.e. in the case of a coup d’etat that seeks to negate the electoral outcome.“ (S. 364) Es zeigt sich also insgesamt – was hier aus Platzgründen jedoch nicht wirklich reproduziert werden konnte – dass die Urteile der internationalen Gemeinschaft über die (Il)Legitimität von Regierungen „embody principles; they can be seen to vindicate clear manifestations of popular will, on the one hand, and natural duties of governance, on the other. The criteria for invoking these principles are still being worked out, but consensus has not been totally elusive.“ (S. 411) Aber eben auch: „So far, the evidence does not substantiate any equation of a lack of (liberal) democracy with governmental illegitimacy.“ (ebd.) Dieser durchaus differenzierte Befund ist einer Übergangsperiode in der Völkerrechtsentwicklung – und dass wir uns in einer solchen befinden, legen auch die Vertreter des democratic entitlement nahe, wenn sie vom „emerging right to democracy“ sprechen – wohl angemessen. Er wird von Roth mit großer Umsicht, Sorgfalt und darstellerischem Geschick für einen sehr umfas-senden Bereich international-rechtlicher kollektiver Staatenpraxis erarbeitet und dargelegt. Mehr ist von einem einzelnen Autor kaum zu erwarten. Wenn er dies obendrein auch noch mit wohldosiertem Humor tut (so Roths ironische Feststellung zur kubanischen Praxis revolutionär-demokratischer Diktatur: „My own relentless inquiries on this subject in Cuba led me to the understanding that where one person disagrees, it is healthy discussion, but that where two persons coordinate an expression of disagreement, it is a subversive con-spiracy“, S. 328, Anm. 13) und unter Offenlegung auch der politischen Hintergrundsposi-tion des Autors (die Roth als der prointerventionistischen Reaganschen Menschenrechts-Rhetorik eher skeptisch Gegenüberstehenden ausweist) entsteht ein Buch, das nicht nur preis-würdig, sondern durchaus lesens-wert ist. Dies vielen Studierenden zu ermöglichen, obliegt angesichts des hohen Preises leider auch noch der bereits erhältlichen Paperback-Ausgabe wieder einmal einschlägigen Bibliotheken.

Mathias List, Hagen Heiko Ahlbrecht

Geschichte der völkerrechtlichen Strafgerichtsbarkeit im 20. Jahrhundert

Unter besonderer Berücksichtigung der völkerrechtlichen Straftatbestände und der Bemühungen um einen Ständigen Internationalen Strafgerichtshof Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, 502 S., DM 148,-- “The establishment of the Court is (...) a gift of hope to future generations, and a giant step forward in the march towards universal human rights and the rule of law. It is an achieve-ment which, only a few years ago, nobody would have thought possible.” (UN-Press Release, SG/SM/6643, L/2891, 20. Juli 1998) Mit diesen Worten beglückwünschte UN-

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Generalsekretär Kofi Annan im Juli 1998 die “Diplomatische Konferenz der General-bevollmächtigten der Vereinten Nationen über die Einrichtung eines Internationalen Straf-gerichtshofs” zu der Verabschiedung des Statuts für einen Ständigen Internationalen Straf-gerichtshof. 120 Staaten hatten für das Statut gestimmt, 7 dagegen, 21 Staaten hatten sich der Stimme enthalten. Warum dieser Tag ein Meilenstein in der Geschichte des Völkerstrafrechts war, dieser Frage geht Heiko Ahlbrecht in seiner 1998 am Fachbereich Rechtswissenschaft der Fern-universität Hagen vorgelegten Dissertation nach. Seine Arbeit spannt einen weiten Bogen über die Anfänge des Völkerstrafrechts, den Versailler Friedensvertrag, die Leipziger Kriegsverbrecherprozesse, die Entwicklung zwischen den Weltkriegen, die Internationalen Militärgerichtshöfe in Nürnberg und Tokio, die Fortentwicklung des Völkerstrafrechts in der Epoche des “Kalten Krieges” bis hin zu den Einrichtungen der ad hoc-Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und Ruanda und schließlich der Verabschiedung des Statuts für einen Ständigen Internationalen Strafgerichtshof. Der Schwerpunkt seiner Untersuchung liegt dabei auf der Völkerrechtmäßigkeit der drei Straftatbestände Verbrechen gegen den Frieden, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit vor dem Hintergrund des nullum crimen, nulla poena sine lege-Grundsatzes. Von wesentlicher Bedeutung für die Entwicklung des Völkerstrafrechts waren die unter-schiedlichen Einflüsse der anglo-amerikanischen und der kontinental-europäischen Rechtslehre. Im Hinblick auf seinen Untersuchungsgegenstand stellt Ahlbrecht fest, daß die kontinental-europäische Auslegung des nullum crimen, nulla poena sine lege-Grundsatzes vier Ableitungen umfaßt: das Rückwirkungsverbot, das Analogieverbot, das Verbot der Anwendung strafbegründenden Gewohnheitsrechts sowie das Bestimmtheitsgebot. Die anglo-amerikanische Auslegung anerkennt zwar das Rückwirkungsverbot, läßt aber eine Strafbarkeit nach gewohnheitsrechtlichem Strafrecht zu. Das Rückwirkungsverbot galt bereits zu Beginn des Ersten Weltkrieges als völkergewohn-heitsrechtlich anerkannter Rechtssatz. Der bestimmende Einfluß der anglo-amerikanischen Rechtslehre ließ zunächst eine weitergehende Anerkennung der anderen Ableitungen nicht zu. So kamen in den Statuten der Internationalen Militärgerichtshöfe von Nürnberg (Inter-nationale Military Tribunal – IMT) und Tokio (International Military Tribunal for the Far East – IMTFE) auch völkergewohnheitsrechtlich geltende Straftatbestände zur Anwendung, den Richtern wurde darüber hinaus eine Auslegungs- und Interpretationskompetenz hin-sichtlich der Bestimmung der völkergewohnheitsrechtlich anerkannten Straftatbestände zugewiesen. Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien (1993 – ICTY), wie auch das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs für Ruanda (1994 – ICTR), sehen die gleiche Befugnis vor. In seiner völkerrechtlichen Bewertung des IMT-Statuts im Hinblick auf die drei zu untersu-chenden Straftatbestände kommt Ahlbrecht im Ergebnis zu einer Völkerrechtswidrigkeit des Statuts, “ohne die unzweifelhaft gegebene moralische Berechtigung des IMT zu berücksichtigen” (S. 74). Die Tatbestände des Verbrechens gegen den Frieden, der Ver-schwörung und Planung eines Angriffskrieges und die Verbrechen gegen die Menschlich-


keit seien 1945 völkerrechtlich nicht anerkannt gewesen, somit sei neues Recht geschaffen worden, das gegen das völkerrechtlich geltende Rückwirkungsverbot verstoßen habe. Eine Fortbildung des Völkerrechts durch Richterrecht in Nürnberg sei nicht erfolgt, da eine solche Fortbildung im Völkerrecht nicht anerkannt sei (S. 95). “Im Hinblick auf das Völ-kerstrafrecht kann das IMT-Statut daher lediglich als Momentaufnahme geltenden Völker-strafrechts – für die Strafbarkeit der Kriegsverbrechen i.e.S. – und als Wunschbild künfti-gen Völkerstrafrechts – für die Strafbarkeit der Verbrechen gegen den Frieden und der Verbrechen gegen die Menschlichkeit – angesehen werden” (S. 96). Da die Straftatbestände des IMTFE-Statuts nahezu identisch waren, müsse auch hier das gleiche Ergebnis gelten, außerdem sei die Einsetzung des Militärgerichtshofs durch einseitigen Akt des Oberbe-fehlshabers der Alliierten Streitkräfte als völkerrechtswidrig zu bewerten. Die Entwicklungen in der Epoche des “Kalten Krieges” waren weniger geprägt von einer umfassenden Kodifikation des Völkerstrafrechts, dafür wurde eine Vielzahl von Abkom-men hinsichtlich einzelner Themengebiete verabschiedet, wie die Völkermord-Konvention (1948), die Genfer Abkommen (1949), die Apartheid-Konvention (1973), das Genfer Zusatzprotokoll I (1977) und die Folterverbot-Konvention (1989). Hierdurch wurden die völkerrechtlich anerkannten Straftatbestände um die schweren Verletzungen der Genfer Abkommen als konkretisierte Kriegsverbrechen und um den Strafbestand des Völkermor-des erweitert. Die Aufnahme dieser beiden Straftatbestände in die jeweiligen Statute der Internationalen Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und für Ruanda in den Jahren 1993 und 1994 ver-stößt demzufolge nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Anders bewertet der Verfasser allerdings die Strafbarkeit hinsichtlich der Verbrechen gegen die Menschlichkeit, die zu diesem Zeitpunkt noch als nicht völkergewohnheitsrechtlich anerkannt gelten könnten (S. 329). Vor diesem Hintergrund liegt die wesentliche Bedeutung des Statuts für einen Ständigen Internationalen Strafgerichtshof laut Ahlbrecht in der konstitutiven Kodifizierung der Straftatbestände des Völkermords, der Kriegsverbrechen und der Verbrechen gegen die Menschlichkeit unter Berücksichtigung aller vier Ableitungen des nullum crimen, nulla

poena sine lege-Grundsatzes. So hat die Tatbestandsgruppe der Verbrechen gegen die Menschlichkeit mit umfassenden Legaldefinitionen “ein Höchstmaß an tatbestandlicher Präzision” (S. 395) erreicht. Die Frage nach der völkerrechtlichen Anerkennung und Gel-tung dieses Grundsatzes wird allerdings erst dann positiv zu beantworten sein, wenn alle Staaten das Statut ratifiziert haben, bzw. bis ein Weltstrafgesetzbuch verabschiedet werden kann (S. 392). Das Buch bietet zusätzliche hilfreiche Informationen u.a. zu Arbeits- und Funktionsweisen der untersuchten Internationalen Strafgerichtshöfe sowie einen umfangreichen Anhang mit den jeweiligen Statuten. Ein wertvolles Werk für alle, die sich mit dem Völkerstrafrecht befassen und auch für diejenigen, die einen ersten Einblick erhalten möchten.

Peggy Wittke, Berlin

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Otto Triffterer (Hrsg.) Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court

Observers’ Notes, Article by Article Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999, 1295 S., DM 348,-- Das Werk ist der erste und bislang einzige Kommentar zu dem Statut für einen Internatio-nalen Strafgerichtshof, das am 17. Juli 1998 durch die “Diplomatische Konferenz der Generalbevollmächtigten der Vereinten Nationen über die Einrichtung eines Internationa-len Strafgerichtshofs” verabschiedet wurde1. Der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) ist in Zukunft zuständig für Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbre-chen und das Verbrechen der Aggression, wobei eine verbindliche Definition des Tatbe-standes der Aggression noch aussteht (Art. 5 Abs. 2). Er kann allerdings seine Gerichtsbar-keit nur dann ausüben, wenn die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte nicht fähig oder nicht willens sind, diese Straftaten zu verfolgen. Der Vorrang der nationalen Gerichts-barkeit bleibt somit gewahrt. Bislang haben 139 Staaten das Statut unterzeichnet, 27 Staa-ten haben es ratifiziert (Stand: Januar 2001).2 Das Statut tritt in Kraft, wenn 60 Staaten die Ratifikationsurkunden hinterlegt haben. Der Kommentar analysiert die einzelnen Artikel des Statuts anhand der vorbereitenden Arbeiten (travaux préparatoires) und stellt dadurch wertvolle Informationen zu ihrer Ent-stehungsgeschichte zur Verfügung. Diese Informationen kommen überwiegend aus erster Hand: Viele der 51 Autoren aus mehr als 20 Ländern waren als Leiter oder Mitglieder von Delegationen oder Berater im Rahmen der Rom-Konferenz bzw. an den Vorbereitungs-arbeiten beteiligt oder sind in den einschlägigen Institutionen auf nationaler oder interna-tionaler Ebene tätig. So bietet der Kommentar interessante Einblicke in die Verhandlungen hinsichtlich der Ausübung der Gerichtsbarkeit und der Struktur des sogenannten Auslösemechanismus (“trigger mechanism”). Wie das gerichtliche Verfahren überhaupt in Gang gesetzt werden kann, gehörte zu den umstrittensten Problemen bei der Entwicklung des Statuts. Die Dis-kussion widmete sich insbesondere der Frage, ob der Ankläger eine eigene, unabhängige Befugnis zur Einleitung von Verfahren erhalten sollte (proprio motu); diese soll im folgen-den exemplarisch dargestellt werden. Der Entwurf eines Statuts der Völkerrechtskommission (International Law Commission – ILC) aus dem Jahre 19943 sah noch die Einleitung des Verfahrens ausschließlich durch den Sicherheitsrat oder die Vertragsstaaten vor. Eine eigenständige Befugnis des Anklägers wurde abgelehnt. Zur Begründung führte die ILC aus, daß eine von der Zustimmung der Vertragsparteien oder des Sicherheitsrats unabhängige Befugnis des Anklägers nicht dem

1 Text siehe http://www.un.org/law/icc/statute/romefra.htm.

2 Die Bundesrepublik Deutschland hat das Statut am 11. Dezember 2000 ratifiziert.

3 Report of the International Law Commission on the Work of its Forty-Sixth Session, 2 May 1994,

UN GAOR, 49th Sess., Supp. No. 10, UN Doc. A/49/10 (1994), S. 49.


Stand der Entwicklung des internationalen Rechtssystems entspräche. Diskutiert wurde allerdings, ob auch die Generalversammlung eine Befugnis durch Überweisung einer Angelegenheit an den Ankläger erhalten sollte. Dieses wurde aber im Ergebnis abgelehnt, da nicht zuletzt Eingriffe in die Zuständigkeiten des Sicherheitsrats befürchtet wurden. Die Generalversammlung setzte 1995 ein Ad Hoc Committee on the Establishment of an

International Criminal Court ein, das sich auf der Grundlage des ILC-Entwurfs mit der weiteren Ausarbeitung des Statuts befaßte. Hier wurde zum ersten Mal von einigen Dele-gationen – darunter die Schweiz und die Niederlande – vorgeschlagen, die Rolle des Anklägers um die Befugnis zur unabhängigen Verfahrenseinleitung zu erweitern, denn dieser solle für die internationale Gemeinschaft tätig werden und nicht nur für den Sicher-heitsrat oder die Vertragsstaaten. Die weit überwiegende Mehrheit der Delegationen – hierzu gehörten auch die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats USA, Frankreich, Groß-britannien, China und Rußland – lehnte diesen Vorschlag jedoch ab: Es wurde argumen-tiert, eine fehlende Unterstützung durch den Sicherheitsrat oder einen Vertragsstaat deute darauf hin, daß das Verbrechen nicht von internationaler Bedeutung sei; in diesen Fällen wäre auch kein Einschreiten des Anklägers notwendig. 1996 übernahm ein Preparatory Committee die Arbeit des Ad Hoc Committee, nach insge-samt sechs Sitzungen wurde im April 1998 der Entwurf für einen Internationalen Strafge-richtshof für die Konferenz in Rom vorgelegt. Auf den ersten Sitzungen fanden sich weitere Staaten als Unterstützer für einen unabhängigen Anklagevertreter.4 Diese Staaten waren der Ansicht, daß nur ein unabhängiger Ankläger eine effektive Rolle des IStGH bei der Verfol-gung schwerster Verbrechen garantieren könnte. Ohne eine proprio motu-Befugnis des Anklägers sei der IStGH an der Aufarbeitung dieser Verbrechen dann gehindert, wenn der Sicherheitsrat oder die Vertragsstaaten aus politischen oder anderen Gründen von einer Verweisung absähen. Ungeklärt war jedoch nach wie vor, wie diese Befugnis konkret ausgestaltet werden sollte. Die Kritiker einer solchen Befugnis sahen die universelle Akzeptanz des Statuts gefährdet und befürchteten eine Verfahrensflut, die zu einer Über-lastung des IStGH führen würde. Die Debatte im Jahre 1997 gestaltete sich als “lang und schwierig”, eine Lösung schien nicht in Sicht. Schließlich legten Deutschland und Argentinien auf der letzten Sitzung im April 1998 einen Vorschlag als Kompromiß vor, der den Ankläger einer Überwachung durch eine Pre Trial-Kammer unterwirft.5 Der Ankläger ist danach gehalten, eine Ermäch-tigung durch die Pre Trial-Kammer einzuholen, wenn er seine Ermittlungen fortsetzen

4 Hierzu gehörten Deutschland, die CARICOM-Staaten, (Antigua und Barbuda, Bahamas, Barba-

dos, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Haiti, Jamaica, St. Kitts und Nevis, St. Lucia, St. Vin-cent und die Grenadinen, Suriname, Trinidad und Tobago), die SADC-Staaten (Southern African

Development Community – Angola, Botswana, die Demokratische Republik Kongo, Lesotho, Malawi, Mauritius, Mozambique, Namibia, Sambia, die Seychellen, Simbabwe, Südafrika, Swa-ziland und die Vereinigte Republik Tansania), Argentinien, Chile und Costa Rica.

5 Preparatory Committee on the Establishment of an ICC, Working Group on Procedural Matters,

A/AC.249/1998/WG.4/DP.40, 1. April 1998.

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möchte. Als Co-Sponsoren wurden auch die Ständigen Sicherheitsratsmitglieder USA, Großbritannien und Frankreich aufgeführt, die bislang zu den Hauptkritikern gehörten. Hieraus konnte aber noch nicht auf eine Zustimmung zu einer proprio motu-Befugnis des Anklagevertreters geschlossen werden, denn, wie es in der Einführung heißt, “(t)he pro-posal does not attempt to resolve issues such as the trigger mechanism or powers of the Prosecutor.” So begann am 15. Juni 1998 die Konferenz in Rom ohne eine vorherige grundsätzliche Übereinstimmung zur Frage der Kompetenzen des Anklägers. Gleichzeitig war eine Annahme des Statuts ohne Klärung dieser Frage offensichtlich höchst ungewiß. Obwohl die Mehrzahl der Delegationen die Unabhängigkeit des Anklägers in Verbindung mit einer wie von Argentinien und Deutschland vorgeschlagenen Überprüfungsinstanz befürwortete, war bis zuletzt ein Kompromiß fraglich. Auch die zahlreichen Nichtregierungsorganisatio-nen, die als Beobachter in Rom anwesend waren, drängten auf einen unabhängigen Anklä-ger als Ausdruck eines effektiven und glaubwürdigen Internationalen Strafgerichtshofs. Für die Glaubwürdigkeit der Strafverfolgung durch einen internationalen Gerichtshof und insbesondere für seine Abschreckungsfunktion sei es unerläßlich, daß die Gerichtsverfahren nach juristischen Maßstäben eingeleitet würden und nicht der Vorwurf erhoben werden könne, das Gericht handele aus “politischen Gründen” und verfolge nur Staatsangehörige aus Staaten, die in internationale “Ungnade” gefallen seien. Das Hauptargument der ableh-nenden Staaten, insbesondere der USA, war nach wie vor die Überlastung des IStGH und die Gefahr des Mißbrauchs durch einen politisch motivierten Ankläger. Schließlich konnte aber ein Kompromiß in Form eines zwar unabhängigen Anklägers, allerdings überwacht durch eine Pre Trial-Kammer und die Einrichtung weiterer Siche-rungsmaßnahmen, wie umfassende Vorschriften zur Wahl des Anklägers und Zuständig-keitsregelungen, erreicht werden. Die proprio motu-Befugnis des Anklägers ist als wesent-licher Fortschritt im Völkerstrafrecht gefeiert worden, auch wenn offensichtlich wurde, daß die internationale Gemeinschaft ihn noch nicht mit entsprechenden Befugnissen vergleich-bar derer auf nationaler Ebene ausstatten wollte oder konnte. Der Kommentar ist ein einzigartiges Nachschlagewerk zur Entstehungsgeschichte des Statuts für den Internationalen Strafgerichtshof. Er wendet sich nicht nur an diejenigen, die sich wissenschaftlich mit der Thematik beschäftigen, sondern auch an die zukünftigen Vertragsstaaten und bietet nicht zuletzt dem IStGH Hilfe bei der Auslegung der Vorschrif-ten. Es bleibt zu hoffen, daß in nicht allzu ferner Zukunft die Kommentierung um die Rechtsprechung des IStGH erweitert werden kann.

Peggy Wittke, Berlin


Joachim Betz / Stefan Brüne (Hrsg.) Jahrbuch Dritte Welt 2001 Daten, Übersichten, Analysen München 2001, 200 S.; Beck'sche Reihe 1384; DM 24,90. Mit seinen inzwischen 17 Vorgängern kann es auch dieser Band an Sachkompetenz und thematischer Diversivität ohne weiteres aufnehmen. Trotz seines gegenüber dem bisherigen Durchschnitt um hundert Seiten reduzierten Umfangs. Wie schon im Vorjahr vermisst man erneut die "Chronik der wichtigsten Dritte-Welt-Ereignisse". Besonders bedauerlich ist das abermalige Fehlen der Rubrik "Süd-Süd-Beziehungen", was – sollte dies einen endgültigen Verzicht bedeuten – die notwendige Bandbreite der Reihe empfindlich träfe. Da mag nur wenig trösten, dass immerhin das letztes Jahr ebenfalls untergeschnittene "Gesamtregister" aller bisher publizierten Beiträge (1983–2001) zurückgekehrt ist. Gleichwohl: Wenn eine derartige Schlankheitskur bei gleichzeitiger Preisanhebung um ganze 90 Pfennig schon dieser Reihe verordnet wird, die seit Anbeginn statt von bemühter Wissenschaftlichkeit von souverän publikumsnaher Metier-Beherrschung geprägt ist, gibt das zu denken. Wie erbit-tert muss inzwischen auf diesem Markt das Duell zwischen Feder und Rotstift sein. Lässt sich mit dem Thema Dritte Welt nichts mehr verdienen, seit seine vom Ost-West-Gegensatz geprägten Impulse erloschen sind? Die Herausgeber widmen ihr diesjähriges Editorial dem auch beim World Economic Forum 2001 in Davos diskutierten aktuellen Thema Internet und Dritte Welt1 ("Globale Kommu-nikation und kulturelle Moderne – Die Reformagenda des Südens"). Der entwaffnende Realismus der Autoren zeigt sich vor allem im Blick auf die bei aller weitgreifenden Per-spektive zur synchronen Kommunikationsfähigkeit globalen Agierens nicht zu unterschät-zende Achillesferse des ganzen: "... eine verlässliche Stromversorgung vorausgesetzt..." (S. 8). Die anhaltenden Elektrizitätsausfälle des vergangenen Winters in Sibirien wie in Kali-fornien sprechen für sich. Die Rubrik "Forum" bestreitet diesmal als einziger Ulrich Menzel von der Universität Braunschweig ("Das Ende der einen Welt oder: Die weissen Flecken auf der Landkarte nehmen wieder zu"). Den immer vernehmlicheren Abgesang auf den Begriff "Dritte Welt"2 (heisst die Reihe vielleicht 2002 schon "Jahrbuch Süd" ?) fortführend, wägt der Autor kritisch das Zurückbleiben zahlreicher Länder hinter dem Gros der nach IWF- und Welt-bankkriterien datenkompatiblen Staaten. Auf dieser Daten-Landkarte weiss bleiben ihm zufolge etwa die Herrschaftsgebiete der angolanischen Unita, der afghanischen Taliban, der srilankisch-tamilischen LTTA, der somalischen War-Lords, der PKK in Turko-Kurdistan, oder insgesamt der afrikanische Kriegs- und Bürgerkriegs-Gürtel von Angola bis nach Äthiopien/Eritrea, ebenso wie die Kaschmir-Region oder die Shan-Staaten in Burma. Wei-

1 Vgl. schon die Beiträge in NORD-SÜD aktuell, Heft 3/2000, S. 430 ff.(Themenheft "Internet in

Entwicklungsländern"). 2 Vgl. die Rezension des 2000er Bandes in VRÜ 33 (2000), 76 ff.

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sse Flecken solcher Art seien einem vielerorts grassierenden Staats-Verfall geschuldet; dabei zerfalle indes nicht so sehr "der Staat", sondern "... seine Karikatur ...", weil es funk-tionierende Binnen-Staatlichkeit, bei Lichte betrachtet, in vielen Fällen ohnehin nie gege-ben habe. Hinzukommt die Insidern nicht unbekannte Praxis zahlreicher Entwicklungslän-der, ihre international relevanten Armutsindikatoren zum öffentlichen Gebrauch gegenüber den Gebern eher negativ zu korrigieren. So bleiben erhebliche Zweifel an dem, was über-haupt an Daten auf dem Markt ist, eingeschlossen die im Anhang auch des vorliegenden Bandes wieder von Olaf Niedinger behutsam aus dem World Development Report 1999/2000 der Weltbank zusammengestellten "Orientierungsdaten zu Wirtschaft und Gesellschaft" der Dritten Welt. "Überregionale Beiträge" finden sich beigesteuert von Katharina Müller, Europa-Univer-sität Viadrina Frankfurt/O., mit dem nur auf den ersten Blick peripher anmutenden Thema "Altern in der Dritten Welt" sowie vom Autoren-Duo Petra Bendel/Florian Grotz, Univer-sität Erlangen-Nürnberg, mit einer notgedrungen stellenweise wohl etwas theoriebehafte-ten, insgesamt jedoch sehr informativen Studie über plausibel nach den Kriterien Fragmen-tierung, Polarisierung und Institutionalisierung sortierte "Parteiensysteme in jungen Demo-kratien der Dritten Welt". Die anschliessenden "Länder-Beiträge" decken ausgewogen alle drei einschlägigen Konti-nente ab: Sabine Fandrych von der Friedrich-Ebert-Stiftung in Luanda/Angola widmet sich dem zweiten lusophonen Festlands-Staat in Afrika ("Mosambik: Demokratische Konsoli-dierung mit Schönheitsfehlern"). Trotz eines auslandsseitig für Mosambik vergebenen ansehnlichen Demokratie-Notendurchschnitts kommt man nicht umhin, der kritischen Analyse einer von den vormaligen Bürgerkriegs-Parteien Renamo und Frelimo nach wie vor dominierten innenpolitischen Situation nach der gescheiterten Verfassungsreform vom August 1999 und der von der Renamo kaum verarbeiteten vergleichsweise knappen Nie-derlage bei den Parlaments- und Präsidentschaftswahlen im Herbst 1999 beizupflichten. Jürgen Gräbener, bei der GTZ in Antananarivo, referiert über "Madagaskar: Die Selbst-blockade der "Unberührbaren". Gemeint sind damit diejenigen Mitglieder der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Insel-Prominenz, welche sich im traditionellen Zustand nirgend zu gewärtigender judikativer oder legislativer Behelligung wohnlich ein-gerichtet haben. Was den Beitrag besonders lesenswert macht, ist die geberseits eher unüb-liche Selbstkritik an der multiplen internationalen Vergabepraxis, deren Kriteriendiversivi-tät die einheimischen Instanzen auch bei bestem Gehorsamswillen schlicht zu überfordern neigt. Im dritten Afrika-Beitrag nimmt Dominic Johnson, Afrika-Redakteur der Berliner taz, sich "Gabun: Das System Bongo" vor. Seine kenntnisreiche Abbildung der nach immer spärlicher sprudelndem Öl, eingestellter Uran- und stagnierender Manganförderung sowie eingebrochenem Tropenholz-Export bis zur vorübergehenden Insolvenz 1998 zugespitzten wirtschaftlichen Lage sollte man als – wenn auch interessierter – Landeslaie zweimal lesen, um dem Autor in den Dschungel seines fesselnd aufbereiteten Themas, namentlich was dessen dynastische Facetten betrifft, mehr als nur nachstolpernd folgen zu können.


Margret Johannsen vom Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik der Univer-sität Hamburg schlägt gewohnt präzise Schneisen auch mit ihrer diesjährigen nahöstlichen Bestandsaufnahme "Naher Osten: Feilschen um den Frieden". Den ersten Pakistan-Beitrag nach sechs Jahren bietet Wolfgang-Peter Zingel vom Südasien-Institut der Universität Hei-delberg mit "Pakistan: Militärherrschaft ohne Ende?": Eine desillusionierende Analyse der innen-, wie aussenpolitischen Perspektiven dieses Landes, das im Spagat zwischen säkula-risierter Moderne und islamistischem Dominanzanspruch in Wirtschaft und Gesellschaft wohl kaum in absehbarer Zeit – wie der Autor überzeugend resümmiert – zu ziviler Ruhe werde finden können. Karl-Heinz Krämer, Südasien-Institut der Universiät Heidelberg, berichtet über "Bhutan: Flüchtlingsprobleme und zögerliche Demokratisierung", der erste Beitrag der Reihe zu diesem geographisch zwischen Tibet, Nepal und Indien beheimateten Himalaya-Staat überhaupt. Den in einer ethnischen Kurzschlussreaktion auf zuvor unbremsbare nepalische Zuwanderung Anfang der 90er Jahre gleichermassen ausser Lan-des gedrängten Bhutanern nepalischer Abstammung eine Rückkehr aus ihren südostnepali-schen und nordostindischen Flüchtlingslagern zu ermöglichen, setzt einen Minimalkonsens innerhalb des Landes voraus, dem – so der überzeugende Tenor des Beitrags – die vielver-sprechenden Liberalisierungstendenzen einer ansonsten unangefochten monarchischen Staatsführung den Weg bereiten helfen. Rolf Hanisch, Institut für Internationale Angele-genheiten der Universität Hamburg, beschreibt mit "Die "Asienkrise" in Indonesien" gewohnt detailkomprimiert Ursachen und Begleiterscheinungen der seinerzeit diesen mit einem Muslimanteil von 87% bei 204 Millionen Einwohnern bevölkerungsreichsten islami-schen Staat am schlimmsten beutelnden wirtschaftlichen Talfahrt. Deren Sohle sei zwar seit Mitte 1999 durchlitten, ihre Auswirkungen könnten aber trotz mutmachender Wachstums-ansätze noch nicht als überwunden gelten. Zu Lateinamerika analysiert Detlef Nolte, Institut für Iberoamerika-Kunde, Hamburg, mit "Machtwechsel in Argentinien: Was kommt nach Menem?" sehr einleuchtend das vielver-sprechende Beispiel eines Politikstilwechsels seit dem Wahlsieg des Präsidentschaftskandi-daten der Radikalen Partei, Fernando de la Rúa im Dezember 1999 über seinen peronisti-schen, wirtschaftspolitisch höchst erfolgreichen, aber persönlich exzentrischen Vorgänger. Mechthild Minkner-Bünjer, der Leserschaft dieser Zeitschrift bekannt aus ihrer Zeit eben-falls am Hamburger Institut für Iberoamerika-Kunde, schliesst mit ihrer leidenschaftslos differenzierenden Schilderung der Manipulationsphantasie eines sich partout von der Macht nicht trennenkönnenden, zwischenzeitlich im japanischen Exil lebenden Alberto Fujimori (Peru: Das Debakel der Präsidentschafts"wahlen"), den Band ab. Man legt auch dieses wieder gelungene Exemplar der Reihe aus der Hand mit der allgemein nach der Lektüre von Dritte-Welt-Literatur typischen Melancholie: Lässt sich denn wirklich niemals skepsisfrei über irgendein Thema aus dieser Region schreiben? Doch auf die sinn-gemäss gleiche Frage, wo "das Positive" bleibe, wusste schon Erich Kästner nur zu ant-worten, nicht die Beschreibung, sondern der Gegenstand sei das Problem ...

Karl-Andreas Hernekamp, Hamburg

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Ann C. Hudock NGOs and Civil Society

Democracy by Proxy? Polity Press, Cambridge, 1999, 120 S., ₤ 11,99 Die Autorin, Mitarbeiterin des US-Außenministeriums, beschäftigt sich in ihrer schmalen Studie mit der Arbeit von Nichtregierungsorganisationen (NRO) in Entwicklungsländern. Sie geht dabei vor allem den Interdependenzen zwischen den NRO in den Ländern des Südens und denen in den Industriestaaten nach. NRO spielen in den Bereichen Entwick-lung und Wahrung der Menschenrechte eine wichtige Rolle. Sie sollen als Gegengewicht zu staatlichen Strukturen – aber durchaus in Kooperation mit dem Staat – ihre Aufgaben wahrnehmen und die Zivilgesellschaft, die in vielen Ländern des Südens noch relativ schwach ist, stärken. Gerade im Entwicklungsbereich (z.B. in den Sektoren Gesundheit und ländliche Entwicklung) ergänzen NRO das staatliche Dienstleistungsangebot. In Ländern mit ineffektiven, korrupten oder nicht mehr existenten staatlichen Strukturen sind NRO oft die einzigen, die soziale und entwicklungspolitische Aufgaben wahrnehmen. Ann Hudock analysiert das gegenseitige Abhängigkeitsverhältnis zwischen NRO in den Industrieländern und ihren Partnern in den Entwicklungsländern. Sie stellt die These auf, daß die meisten NRO in den Ländern des Südens fast ausschließlich auf Finanzmittel von NRO aus dem Norden angewiesen sind, sowohl zur Deckung ihrer laufenden Kosten (Ver-waltung, Personal) als auch zur Durchführung von Projekten. Wegen der strengen Auflagen in Hinsicht auf die ordnungsgemäße Verwendung der zur Verfügung gestellten Gelder würde ein Großteil der personellen Ressourcen in den Empfänger-NRO durch die Erstel-lung von umfassenden Berichten und Abrechnungen für die Geber gebunden, so daß die eigentliche Projektarbeit nicht selten zu kurz käme. Die Autorin geht in ihrem Buch in erster Linie der Frage nach, wie Empfänger-NRO Gelder akquirieren und welche Einflüsse die Vergabepraktiken und -modalitäten auf die Arbeit der NRO haben können. Es steht außer Frage, daß Geber-NRO, sofern sie sich nicht den kostspieligen Luxus einer Ortspräsenz leisten wollen, verläßliche und kompetente Partner in den Empfängerländern brauchen, um ihre Zielgruppen zu erreichen. Nur mit dem Wissen um kulturelle Besonder-heiten und dem ständigen Kontakt zu den Zielgruppen können Projekte sinnvoll realisiert werden. Diese einheimischen Partner verfügen häufig jedoch nicht über die notwendige Infrastruktur, um die Auswahl und Durchführung von Projekten vornehmen zu können. Somit sollte es den Geber-NRO darum gehen, neben der Finanzierung der Projekte auch die Strukturen der Partnerorganisation zu stärken und ihr vor allem bei der Auswahl der förderungswürdigen Projektanträge und deren Durchführung mehr Autonomie zuzugeste-hen. Da einheimische NRO kaum Möglichkeiten haben, sich ohne Gelder aus dem Ausland zu finanzieren, hängt ihr Überleben oft an ihrer Fähigkeit, ausreichend Mittel aus dem Aus-land einzuwerben. Diese Abhängigkeit wird auch in den von den Geber-NRO durchge-führten Kontrollen über die ordnungsgemäße Verwendung der Gelder sichtbar. Die Kon-


kurrenz der NRO um geringer werdende Mittel verhindere zudem eine wirkungsvolle Kooperation mit der einzelnen Organisation und damit eine effizientere Arbeitsweise. Die Autorin diskutiert Möglichkeiten, wie NRO in den Entwicklungsländern gestärkt und überlebensfähig gemacht werden können, denn nur autonome NRO können einen Beitrag zur Stärkung der Zivilgesellschaft und damit zur Demokratisierung einer Gesellschaft leisten. Nicht immer sei allerdings die Wahl der Partner im Empfängerland glücklich, da bisweilen NRO ausgesucht würden, die kein wirkliches Interesse an ihren Zielgruppen haben, sondern Geschäftsziele verfolgen oder einem Konferenztourismus frönen wollen. Anhand von vier untersuchten NRO, je zwei aus Sierra Leone (wo die Autorin Anfang der 1990er Jahre gearbeitet hatte) und aus Gambia, überprüft Hudock ihre Thesen zur Effizienz der NRO. Nur eine der untersuchten Organisationen war erfolgreich, was die Autorin vor allem auf die guten Beziehungen zu den Zielgruppen und die relative Autonomie der NRO gegenüber den Gebern zurückführt. Insgesamt kommt Hudock zu dem Schluß, daß nur solche NRO gefördert werden sollten, die ein eindeutiges Interesse an der Verbesserung der Lebensbedingungen ihrer Zielgrup-pen haben. Diesen NRO sollte dann ein höheres Maß an Autonomie in ihrer Arbeit zuge-standen werden. Sie sollten sich nicht in erster Linie gegenüber den Geldgebern, sondern gegenüber ihren Zielgruppen rechtfertigen müssen: "In fact, southern NGOs' responsive-ness in donors rather than grassroots groups is the greatest threat in southern NGOs' ability to act as affective intermediaries, and to empower grassroots groups as part of civil society development." (S. 86) Der vorliegende Band beleuchtet – wie die Autorin selber einräumt – nur einen kleinen, wenn auch nicht unwesentlichen Teilaspekt der NRO-Thematik. Der allgemein gehaltene Titel läßt mehr erwarten als nur die Erörterung der Frage nach dem Abhängigkeitsverhält-nis von NRO in Entwicklungsländern von ihren Geldgebern und die daraus resultierenden Konsequenzen. Obwohl der Autorin beizupflichten ist, daß die von den Gebern oft erzwun-gene Bürokratie nicht die eigentlichen Aufgaben der Empfänger-NRO über Gebühr behin-dern sollte, so ist sowohl eine Verwendungsprüfung als auch eine Evaluierung der Projekte unumgänglich, denn wie soll sonst überprüft werden, ob die Partner-NRO wirklich ein Interesse an der Förderung ihrer Zielgruppen haben? Fraglich ist, ob die mehr oder weniger willkürlich gewählten vier Fallbeispiele Modellcharakter haben können. Die Zielgruppen-zufriedenheit kann nicht das einzige Kriterium bei der Überprüfung der Leistungsfähigkeit einer NRO spielen. So ist nicht selten in autoritären Staaten zu beobachten, daß das Regime über Strohmänner NRO gründet, um die Suspendierung oder Kürzung der staatlichen Ent-wicklungshilfe zu umgehen. Diese NRO werden nur einen Teil der Gebergelder für ihre eigentlichen Zielgruppen einsetzen und die übrigen Mittel in Kanäle des Regimes umleiten. Insgesamt bietet das vorliegende Buch einen Einstieg in eine interessante Materie, kann aber – was schon der Seitenumfang deutlich macht – das Thema nicht erschöpfend abhan-deln.

Heiko Meinhardt, Hamburg

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Thomas Fischer / Michael Krennerich (Hrsg.) Politische Gewalt in Lateinamerika

Vervuert Verlag, Frankfurt am Main, 2000, 324 S., DM 58,-- Nach dem Ende der Militärdiktaturen im Cono Sur, dem Abschluss der Friedensverträge in Zentralamerika, der Festnahme der Anführer der Guerillabewegungen Sendero Luminoso

und Túpac Amaru in Peru schien im Lateinamerika der 90er Jahre das endemische Phäno-men der politischen Gewalt weitgehend ausgerottet. Als sich aber die Zapatisten in Mexiko zu Anwälten der verarmten Mayas machten, Chiles ehemaliger Diktator Pinochet in Europa aufgrund der während der Diktatur begangenen Menschenrechtsverletzungen angeklagt werden sollte, in Kolumbien 1,5 Millionen von Paramilitärs, Militär, Drogenmafia und Guerilla vertriebene interne Flüchtlinge auf einen ungelösten Konflikt verwiesen, wurde die Weltöffentlichkeit durch die Massenmedien daran erinnert, dass auch die „Dritte Welle der Demokratisierung“ dem Subkontinent nicht überall einen dauerhaften Frieden und konsoli-dierte, rechtsstaatlich untermauerte Demokratien beschert hatte. Die Autoren und Autorin-nen des von Thomas Fischer und Michael Krennerich herausgegebenen Sammelbandes „Politische Gewalt in Lateinamerika“ suchen durch Fallstudien über verschiedene Länder des Subkontinents diese Gewaltproblematik ins Zentrum der hiesigen sozialwissenschaftli-chen Debatte zu stellen (S. 13). Im ersten Teil des Buches gehen sie den Ursachen und Hintergründen vergangener, aber auch den Erscheinungsformen gegenwärtiger politischer Gewalt nach – fernab vom Sensationalismus mancher Nachrichtenmedien. Im Mittelpunkt des zweitens Teils steht die Frage nach der Bewältigung politischer Gewalt. Im Anschluss an eine Einführung der beiden Herausgeber erklärt der Mitherausgeber Michael Krennerich zentrale Begriffe und beschreibt Erscheinungsformen der Gewalt in Lateinamerika (zwischenstaatliche, staatliche, parastaatliche Gewalt, Aufstandsgewalt und veralltäglichte Gewalt). Er arbeitet den unterschiedlichen Umgang demokratischer und autoritärer Regime mit Gewalt heraus und zitiert Ahrens/Nolte mit der Feststellung, dass trotz „...aller Reformfortschritte der vergangenen Jahre ...das Fehlen eines funktionstüchti-gen Rechtsstaates noch immer ein Grundproblem ...vieler lateinamerikanischer Demokra-tien...“ ist (S. 23). Bereits in der Auswahl der übrigen Artikel des Buches verbergen sich zentrale Thesen: Ehemalige Diktaturen wie die Militärregime des Cono Sur (Imbusch) oder das typologisch schwer einzuordnende Haiti (Böhrnsen/Lehmann/Mäntele/Schwank/

Winkler), autoritäre Regime bzw. defizitäre Demokratien wie Kolumbien (Fischer/Cubides

C., Krumwiede und Romero), Peru (García-Sayán) und Mexiko (Schulz) könnten Brutstät-ten politischer Gewalt sein. Demokratien seien in der Regel besonders geeignete institutio-nelle Arrangements zur friedlichen Konfliktlösung. Bestünden größere demokratische Defi-zite wie die zivile Kontrolle des Militärs (Lauga), Menschenrechtsverletzungen (Romero,

Fischer, Ambos, Nolte) oder fehle es an rechtsstaatlichen Kontrollen (Ambos, Ahrens) so könne politische Gewalt nicht dauerhaft unterbunden und schon gar kein positiver Frieden im Sinne Galtungs entstehen. Um die Aussöhnung innerhalb der Gesellschaft voranzutrei-


ben und die Legitimität der neuen Machthaber zu erhöhen, müssten die Bevölkerung und der Staat die Sünden der Vergangenheit aufarbeiten (Fischer, Nolte). Wie konnte es überhaupt zu den Gewaltexzessen kommen, und wie wurde die staats-terroristische Gewalt legitimiert? Peter Imbusch sucht dafür anthropologische, ideologische (Stichwort: Doktrin der Nationalen Sicherheit) und ökonomische Erklärungsmuster. Er verweist außerdem auf die Eigendynamik der Gewalt als sich selbst reproduzierende Macht und beleuchtet damit die Frage nach den Ursachen der Gewalt – ein Aspekt, der in dem Sammelband insgesamt ein wenig zu kurz kommt. Die „Subversion“ wurde von den Mili-tärs für die krisenhafte Wirtschaftsentwicklung verantwortlich gemacht und musste „...im Namen der ‚westlichen Zivilisation‘, der ‚christlichen Moral‘, des ‚Antikommunismus‘, aber auch der ‚liberalen Demokratie‘ kompromisslos attackiert werden“ (S. 55). Interessant und schwierig erscheint dabei vor allem der von ihm hergestellte Zusammenhang zwischen der monetaristischen Variante des Neoliberalismus und staatlicher Repression, wobei der Autor dabei sehr vorsichtig argumentiert. Er beruft sich beispielsweise auf die Zeitreihen-analysen von David Pion-Berlin für Argentinien, auf die Untersuchungen von Wagner in Uruguay und Imbusch in Chile (51 f.). An der konkreten Wirkweise des Zusammenhangs von Wirtschaftsdoktrin und Gewalt meldet er dann allerdings selbst Zweifel an, um nicht in eine ökonomisch-reduktionistische Argumentation zu verfallen: „Kritisch wird man aller-dings auch gegenüber diesem möglichen Erklärungsansatz zur überschießenden Gewalt der Militärdiktaturen einwenden müssen, daß er zum einen offensichtlich keine wirklich zwin-genden Zusammenhänge von bestimmten ökonomischen Doktrinen und einem erhöhten Ausmaß an Gewalt herzustellen vermag, zum anderen, daß der genaue Nexus zwischen ökonomischen und politischen Seiten des neuen Autoritarismus keineswegs klar ist“ (S. 53). Nicht weniger grausam aber wie die Militärdiktaturen des Cono Sur waren die von Michael Krennerich untersuchten zentralamerikanischen Bürgerkriegsregime. Krennerich, der sich seit Jahren mit dieser Region beschäftigt, kommt zu dem Schluss, dass durch die Friedensabkommen die Kriegsursachen nur teilweise beseitigt, die Gewalt depolitisiert und entgrenzt, aber keineswegs überwunden wurde (S. 93). Während im Zentralamerika der 90er Jahre die Nachkriegswehen zu bewältigen waren, entstand im Nachbarland Mexiko ein neuer Konfliktherd. Dieser entwickelte sich, obwohl das PRI-Regime jahrelang darum bemüht war, „ein Herüberschwappen“ des zentralamerikanischen Konflikts nach Chiapas zu verhindern. Die jeweiligen Regierungen beteiligten sich an bi- und internationalen Initiativen zur Kriseneindämmung. Sie waren zeitweilig sogar gewillt, trotz ihrer engen wirtschaftlichen Verflechtung mit den Vereinigten Staaten von deren politischer Position zu Zentralamerika abzuweichen. In seiner historisch-strukturellen Analyse zeigt Markus

Schulz Kontinuitäten und Brüche im Umgang mit Recht und Gewalt in Mexiko. Elemente dafür findet er in der neueren mexikanischen Geschichte bis hin zum Aufstand der Zapa-tisten in Chiapas. Der u.a. an der Medienfakultät der Universität Weimar beschäftigte Soziologe sieht die Ursache für das Erstarken der Guerillagruppe in der relativen sozio-ökonomischen Deprivation der indigenen Bevölkerung in der Region. Den Unterschied und

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Erfolg der Zapatisten zu vielen anderen Rebellengruppen verortet er vor allem in ihrer sozialen Netzwerkkapazität und der ausgeprägten kommunikativen Praxis. Gleich vier Autoren beschäftigen sich in diesem Sammelband mit einem der Paradebei-spiele politischer Gewalt: Kolumbien. Mitherausgeber Fischer und der an der Nationaluni-versität in Bogotá forschende Fernando Cubides C., der in Kolumbien zahlreiche Studien zum Paramilitarismus veröffentlicht hat, zeichnen in ihrem gemeinsam verfassten Artikel „Paramilitarismus in Kolumbien: Von der Privatjustiz zum politischen Akteur“ die Geschichte der sich selbst als „autodefensas“ einstufenden paramilitärischen Gruppen nach, die 1965 von der Regierung León Valencia legalisiert worden waren und denen der Staat eine ergänzende Funktion bei der Aufstandsbekämpfung zuschrieb. Die zwischenzeitlich offiziell verbotenen, aber deshalb nicht weniger aktiven Gruppen, deren wichtigste Ver-bände sich unter Carlos Castaño zu den Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, zusam-menschlossen, haben immer wieder staatliche Unterstützung oder zumindest Tolerierung erfahren. Die Studie von Fischer und Cubides C. beschäftigt sich mit der Frage, ob die AUC von der Regierung Pastrana bei den Friedensgesprächen als politischer Akteur aner-kannt werden sollte. Sie behandeln den Vorschlag des Präsidenten, die Paramilitärs daran zu beteiligen – allerdings an getrennten Verhandlungstischen (S. 127). Im Unterschied zu Pastrana ist der legendäre Guerillaführer Manuel Marulanda davon überzeugt, dass die Paramilitärs als eine „...dem Staat untergeordnete Instanz“ bei den Gesprächen nichts zu suchen hätten (S. 128). Als eine minimale Vorbedingung für die Beteiligung der paramilitä-rischen Gruppen an Friedensverhandlungen mit der Regierung sehen sie die Notwendigkeit, dass der Staat sich klar von diesen abgrenzt. Im Gegenzug müssten die AUC Unterschiede zu den Programmen der Regierungsparteien bekannt geben (S. 130). Sie verweisen zwar darauf, dass kolumbianische Intellektuelle einer Einbeziehung der Paramilitärs in die Frie-densgespräche aufgrund der von ihnen begangenen Verbrechen skeptisch gegenüberstehen. Auf die Frage, ob durch eine wie auch immer geartete Teilnahme an den Verhandlungen die durch die Paramilitärs begangenen Menschenrechtsverletzungen hinfällig werden wür-den, gehen die Autoren in ihren Schlussfolgerungen aber leider nicht ein. Heinrich Krumwiede, dessen Standardwerk über die katholische Kirche im gesellschaftli-chen Modernisierungsprozess (1980) allen jüngeren Kolumbienforschenden das Kennen-lernen dieser komplexen Gesellschaft erleichtert hat, beschäftigt sich in diesem Sammel-band mit dem Andenstaat aus einer zentralamerikanischen Vergleichsperspektive. Er sucht nach Zusammenhängen zwischen Demokratiemängeln und dem Erstarken der Guerilla und begibt sich dabei auf den schwierigen Pfad, die jeweiligen politischen Systeme typologisch zuordnen zu wollen. Für Zentralamerika führt er den Begriff des demo-autoritären Systems (S. 181) ein, den er allerdings nicht hinreichend klärt. Kolumbien sei kein solch demo-autoritäres System, sondern „...eine Demokratie sehr besonderer Art, die durch gravierende Mängel gekennzeichnet ist...“ (S. 182). Nach der anschließenden Beschreibung dieser Demokratie kommen dann allerdings Zweifel an dieser typologischen Zuordnung auf. Letztlich zieht Krumwiede den Schluss, dass die Demokratiemängel zwar zum Entstehen und Überleben der kolumbianischen Guerilla beigetragen haben, dass die Stärke der Gue-


rilla aber nicht in direktem Zusammenhang mit den Legitimationsschwächen der Regierung stehe, sondern mit der Erschließung neuer Finanzierungsquellen (S. 186). Eine der wenigen Autorinnen des Sammelbandes, die Kolumbianerin Flor Alba Romero, gibt einen guten Überblick über die Friedensbemühungen der Regierungen Betancur, Barco, Samper und Pastrana. Sie führt darin auch die mit den Gesprächen verbundenen Schwierigkeiten, die Forderungen der Konfliktparteien und die Rolle der Zivilbevölkerung auf. Dabei argumentiert die an der Universidad Nacional arbeitende Wissenschaftlerin und Menschenrechtsaktivistin vor allem aus dieser engagierten Perspektive und mit dem vielen in diesem Bereich Beschäftigten eigenen (Zweck-)Optimismus: Aufgrund der eigenen Position hoffen sie auf ein Gelingen der Friedensbemühungen. In Peru schien der bewaffnete Konflikt entschärft, als die Anführer der Guerillaorganisatio-nen Sendero Luminoso und Túpac Amaru zu Beginn der 90er Jahre verhaftet werden konnten. Doch dass allein die Verhaftung eines Gewaltakteurs noch keinen Frieden und vor allem keine Versöhnung bringt, belegt die Studie von Diego García-Sayán. Der langjährige Direktor der Comisión Andina de Juristas und von dem neuen peruanischen Präsidenten Valentín Paniagua im November 2000 zum Justizminister ernannte Autor zeigt sich nach seiner Evaluierung der politischen Gewalt in Peru mit der „...Bilanz der Vergangenheits-bewältigung bisher alles andere als zufrieden...“ (S. 111). Zu einer nationalen Versöhnung, einem dauerhaften Frieden und rechtsstaatlich abgesicherten demokratischen Reformen sei es nicht gekommen. Durch den Regierungswechsel in Peru stieg allerdings die Hoffnung auf eine Demokratisierung des politischen Systems. Mängel an der Rechtsstaatlichkeit stellt auch die bei der GTZ tätige Praktikerin Helen

Ahrens fest. In ihrer gut und verständlich geschriebenen Institutionenanalyse nimmt sie das ihrer Meinung nach inquisitorische Rechtspflegesystem Lateinamerikas unter die Lupe. Sie kritisiert Heimlichkeit und Schriftlichkeit der Verfahren, die mangelnde Unabhängigkeit der Gerichte, den erschwerten Zugang der Bevölkerung zur Justiz, die Straflosigkeit u.a. (S. 221 f.). Ahrens zeigt aber auch Maßnahmen auf, wie die Justizsysteme reformiert werden könnten (S. 222 f.). Den Vergleichsmaßstab Deutschland als Beispiel eines modernen demokratischen Staates für die Analyse heranzuziehen, mag zwar nicht uneingeschränkt einleuchten. Diese Herangehensweise liegt allerdings aufgrund des Arbeitszusammenhangs der Autorin in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit nahe (S. 214 ff.). Ebenfalls aus des Sicht des Juristen beschreibt der am Max-Planck-Institut für Ausländisches und Inter-nationales Strafrecht tätige Kai Ambos eines der größten Probleme lateinamerikanischer Rechtssysteme: die Straflosigkeit. Er unterscheidet zunächst verschiedene Arten der Straf-losigkeit und erläutert die Gründe dafür. Ambos betont, „... daß Rechtsreformen so lange wirkungslos bleiben, bis die analysierten strukturell-faktischen Ursachen der impunidad

behoben worden sind“ (S. 240). Er schlägt deshalb einen breiten Reformkatalog vor, um die Straflosigkeit zu bekämpfen. Ambos fordert u.a. die Anpassung des innerstaatlichen Rechts an das Völkerstrafrecht, die Beschränkung der Zuständigkeit der Militärgerichte, die Einführung eigener Gesetze für besonders schwere Menschenrechtsverletzungen, die auf-grund ihrer symbolischen Bedeutung nicht nur unter das allgemeine Strafrecht subsumiert

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werden dürften. Für essentiell hält der Autor ebenfalls die Entschädigung und Versöhnung der Opfer, die Einrichtung der Institution eines Ombudsmannes, die Verbesserung der Richterausbildung, die Schaffung autonomer, aber dennoch demokratisch kontrollierter Ermittlungsbehörden, den Ersatz des „blinden“ durch den „reflexiven“ Gehorsam sowie die Neudefinition der Stellung der Streitkräfte als Teil des demokratischen Rechtsstaates (S. 240 ff.). Detlef Nolte, der sich bereits seit einigen Jahren am Institut für Iberoamerika-Kunde in Hamburg mit Fragen der Vergangenheitsbewältigung in Lateinamerika beschäftigt und zu diesem Thema 1996 selbst ein Buch herausgegeben hat, stellt in seinem Beitrag das morali-sche Dilemma dar, wenn der Anspruch, in den Diktaturen begangenes Unrecht zu sühnen und die Verantwortlichen zu bestrafen „...mit dem Wert, welcher der Konsolidierung der Demokratie zugemessen wurde, kollidierte,“ also eine kompromisslose Durchsetzung des Rechts die Demokratie gefährdet. Er erläutert seine Befürchtung am Beispiel des Ex-Dik-tators Pinochet, der am 16. Oktober 1998 in London verhaftet worden war und zunächst in Europa vor Gericht gestellt werden sollte. Aus Lateinamerika kam daraufhin der Vorwurf eines „moralischen Kolonialismus“. Letztlich sei die Aufarbeitung der Menschenrechts-verletzungen aber eine wichtige Teilkomponente des Demokratisierungsprozesses. In Chile lasse die Verhaftung Pinochets und die veränderte politische Kräftekonstellation nun aber auch auf eine Aufarbeitung der Vergangenheit hoffen. Neben Detlef Nolte macht in einem zweiten Artikel Thomas Fischer auf die Bedeutung von Wahrheitskommissionen für die nationale Aussöhnung aufmerksam. Am Beispiel Chiles, Argentiniens, El Salvadors und Guatemalas schildert der am Lehrstuhl für Auslandswissen-schaft der Universität Erlangen-Nürnberg tätige Wissenschaftler den unterschiedlichen Umgang mit den Wahrheitskommissionen, deren Erfolge und Niederlagen. Die Kommis-sionen bestanden in den genannten Ländern auch aus Mitgliedern der internationalen Staa-tengemeinschaft, wenn dies die jeweilige innenpolitische Situation und die internationalen Rahmenbedingungen erlaubten. Die von ihnen erarbeiteten Berichte sind – keineswegs vollständige – Dokumente einer systematischen Repression des Staates gegenüber politisch Andersdenkenden, Gewerkschaftlern, Menschenrechtlern, Journalisten und ethnischen Gruppen (S. 281). Wahrheitskommissionen werden idealtypischerweise verschiedene Funk-tionen zugeschrieben: Sie sollen den Druck verstärken, um die strafrechtliche Verfolgung derjenigen, die Menschenrechtsverletzungen begangen haben, zu ermöglichen. Durch ihre Einrichtung soll künftigen Menschenrechtsverletzungen vorgebeugt werden. Wahrheits-kommissionen sollen Wege aufzeigen, wie die Betroffenen entschädigt und in die Gesell-schaft eingegliedert werden können und dadurch einen Beitrag zur nationalen Versöhnung leisten. Tatsächlich aber gelang den Kommissionen in Chile, Argentinien, El Salvador und Guatemala nur die Erfüllung eines Teils dieser ihnen zugesprochenen Aufgaben. In Argen-tinien beispielsweise versuchte die Regierung Alfonsin mit ihrer „...Strategie der exempla-rischen Strafverfolgung der Hauptverantwortlichen“ (S. 264) und dem Schlusspunktgesetz vom Dezember 1986 wie auch der nachfolgende Präsident Menem mit der Formel „Aner-kennung der Schuld ohne Sühne“ (S. 265) einen „Erinnerungsstopp“ zu verordnen, der


allerdings von den Menschenrechtsorganisationen wie den Madres de la Plaza de Mayo gestört wurde. In Chile führte die Ankündigung von Strafverfolgung zu Protesten und Drohungen des Militärs. In El Salvador entließ die Regierung Cristiani zwar nach der Veröffentlichung des Berichtes der Wahrheitskommission drei Generäle und eine Reihe anderer Offiziere. Einer Strafverfolgung entgingen diese Angehörigen der Streitkräfte aber durch eine Amnestie. Die Opfer der Menschenrechtsverletzungen erhielten keine materielle oder moralische Entschädigung (S. 275 f.). Fischers Bilanz über die Rolle der Wahrheits-kommissionen in den lateinamerikanischen Friedens- und Transformationsprozessen ist deshalb auch eher bescheiden: Zwar hätten sie ihre Aufgabe, Inventare über die schwersten Menschenrechtsverletzungen zu erstellen, erfüllt. Die politischen Handlungsanleitungen, die die jeweiligen Machthaber aus den Empfehlungen der Kommissionen zogen, seien aber hinter den Erwartungen eines Großteils der Bevölkerung zurückgeblieben (285 f.). Grund-sätzliche Reformen in Justiz und Militärapparat waren nur mit internationaler Überwa-chung – beispielsweise in El Salvador - möglich. In den anderen Ländern blieben sie größ-tenteils aus. Die Analysen der deutschen wie lateinamerikanischen Autorinnen und Autoren verdeutli-chen, dass die Überwindung bzw. Zähmung politischer Gewalt durch die Konstruktion gerechter, partizipativer politischer Ordnungen und die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols nicht überall gelungen ist. Sie ist in vielen Ländern auch heute noch eine Herausforderung und zentrales Krisenelement. Die Untersuchungen zeigen aber auch, dass Demokratie, nationale Aussöhnung und Frieden zusammen gedacht werden müssen. Fast einmündig fordern die Autoren und Autorinnen strukturelle, demokratisierende Reformen, die sie für einen dauerhaften Frieden für unabdingbar halten und die in vielen Staaten noch ausstehen. Anderseits sind in Ländern wie Kolumbien und Mexiko Friedensabkommen mit den bewaffneten Gruppen und die Begrenzung der Gewalt zwingend erforderlich, um die demokratische Transformation voranzutreiben. Der Sammelband bietet insofern nicht nur eine gute Grundlage für all diejenigen, die sich für Fragen der Friedens- und Konfliktfor-schung interessieren. Er kann auch denjenigen zur Lektüre empfohlen werden, die sich mit Problemen der Konsolidierung oder mit Defiziten lateinamerikanischer Demokratien beschäftigen und so beide Seiten stärker annähern, denn gerade die Art und Weise der Vergangenheitsbewältigung und die mangelnde Rechtsstaatlichkeit bestimmen heute die Diskussion in der Demokratie- und Demokratisierungsforschung. Das Buch liefert zusammen mit den jüngsten Veröffentlichungen von Nolte, Ahrens/Nolte und Waldmann – um nur einige Autoren zu nennen – und dem Sammelband, der aus der Jahrestagung der Arbeitsgemeinschaft Deutsche Lateinamerikaforschung, ADLAF, „Gewalt und Konfliktregulierung in Lateinamerika“ von 1999 hervorgehen wird, einen fundierten Einblick in die intensive Diskussion über das Thema der politischen Gewalt in Lateiname-rika. Zu ergänzen wäre diese vor allem um gender-spezifische Belange der Gewalt, damit sie kein geschlechtsblindes Phänomen bleibt. In deutscher Sprache haben vor allem Juliana

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Ströbele-Gregor1, Marianne Braig und Ricarda Knabe immer wieder Frauen und die Geschlechterbeziehungen in den Mittelpunkt ihrer Analysen über die Gewaltproblematik gestellt. Vergleichbares dokumentieren auch die Chileninnen Kathya Araujo, Virginia Guzmán und Amalia Maurol2 und trugen dabei zur Aufhebung der Trennung zwischen öffentlichem und privatem Raum in bezug auf die politische Gewaltproblematik bei.

Linda Helfrich-Bernal, Frankfurt am Main Tukumbi Lumumba-Kasongo The Dynamics of Economic and Political Relations Between Africa and Foreign

Powers

Praeger Publishers, Westport, CT, 1999, 134 S., £ 43,95 Der Politikwissenschaftler Tukumbi Lumumba-Kasongo, der in den USA lehrt und arbeitet, widmet sich in seiner Studie fast ausschließlich den außenpolitischen und außenwirtschaft-lichen Beziehungen der Staaten Liberia und Kongo (vormals Zaire). Der Titel des Buches ist in dieser Hinsicht etwas irreführend, da eine breitere Diskussion der Thematik, die Schlußfolgerungen auf ganz Afrika zuläßt, nicht oder allenfalls am Rande stattfindet. In seinem Einleitungskapitel stellt der Autor die Problematik der wirtschaftlichen und politischen Beziehungen Afrikas zu anderen Staaten (vor allem zu den USA und den ehe-maligen Kolonialmächten) dar, wobei er Afrika als politischen und wirtschaftlichen Block ansieht (S. 3). Er analysiert diese Beziehungen in Hinsicht auf den Kalten Krieg zwischen den USA und ihren Verbündeten und der Sowjetunion. Dabei verdeutlicht Lumumba-Kasongo die Interessen der ehemaligen Kolonialmächte und der USA in Afrika. Während dieser Zeit sei der Kontinent kaum mehr als ein Spielball der westlichen Industriestaaten gewesen; in den internationalen Beziehungen waren die afrikanischen und die Industrie-staaten nicht gleichberechtigt. Aus geostrategischen und kommerziellen Gründen seien autoritäre Regimes mit westlicher Entwicklungshilfe unterstützt worden. Nach Beendigung des Ost-West-Konflikts sei Afrika mit Ausnahme von Ägypten und Südafrika sowohl wirtschaftlich als auch politisch marginalisiert worden. Die jetzigen Beziehungen der afrikanischen Staaten zu den Industrieländern hält der Autor für "... at

1 Vgl. dazu "Gewalt gegen Frauen – ein beunruhigendes Thema im Demokratisierungsprozeß", in:

Ahrens, Helen / Nolte, Detlef (Hrsg.): Rechtsreform und Demokratieentwicklung in Lateiname-rika, Hamburg: Institut für Iberoamerika-Kunde / Frankfurt: Vervuert, 1999, 53-77.

2 "Wie häusliche Gewalt zum öffentlichen Problem und zum Gegenstand der Politik wird. Eine

chilenische Erfahrung", in: Lateinamerika Jahrbuch Nr. 24, Münster, Westfälisches Dampfboot, 2000, 66-81.


best slippery, fragile, and unpredictable ..." (S. 29), da einerseits von den Geberstaaten geförderte demokratische Systeme nicht ohne eine Verbesserung der ökonomischen und sozialen Lage überlebensfähig seien und andererseits der Kontinent aus der Weltwirtschaft verdrängt würde. Der Lösungsvorschlag des Autors, dieser Entwicklung entgegenzuwirken, indem Afrika sich zukünftig auf die Herstellung von Mikrochips und Computern speziali-siert (S. 30), scheint nicht nur in Anbetracht der infrastrukturellen Gegebenheiten mehr einem visionären Wunschdenken zu entstammen als realistisch zu sein. Der Autor versucht, seine Thesen an zwei Länderfallbeispielen, die jeweils ein Kapitel und damit über 60% des Buches ausmachen, zu verifizieren. Die Auswahl der Länder Liberia und Kongo-Zaire scheint indes willkürlich, da die Geschichte der internationalen Bezie-hungen dort nicht auf andere afrikanische Staaten übertragbar ist. Statt dessen quält uns Lumumba-Kasongo mit einer umfangreichen historischen Abhandlung der Beziehungen Liberias zu den USA seit 1847 und vertieft seit 1944. Im Fall Kongo reicht die Darstellung "nur" bis zur Berliner Konferenz von 1884/85 zurück. Der Autor hat in seinen Länderfall-studien damit im wesentlichen nichts Neues oder gar Überraschendes zum bisherigen For-schungsstand beigetragen, was vielleicht auch nicht seine Absicht war. Da Lumumba-Kasongo den Anspruch erhebt, die Chancen für neuartige ökonomische und politische Beziehungen nach dem Ende des Kalten Krieges eruieren zu wollen, ist die historische Schwerpunktsetzung kaum nachvollziehbar. Gerade Politikwissenschaftler sollten sich nicht zu sehr in umfangreiche geschichtliche Aufarbeitungen verstricken, da die Historie – auch wenn immer wieder Gegenteiliges behauptet wird – für die Beleuchtung und Lösung von Gegenwarts- und Zukunftsproblemen in den meisten Fällen nur eine untergeordnete Rolle spielt. Das Schlußkapitel, in welchem der Autor die Perspektiven für die Beziehungen zwischen Afrika und den Industriestaaten nach dem Ende des Kalten Krieges diskutiert, ist mit nur neun Seiten viel zu knapp ausgefallen. Er beschränkt sich dabei im wesentlichen auf die Perspektiven für Liberia und Kongo und vermeidet eine mögliche Verallgemeinerung seiner Schlußfolgerungen. Während einige Thesen, z.B. wonach Belgien den Lebensstan-dard seiner Bürger und seine ökonomische Wettbewerbsfähigkeit ohne die Demokratische Republik Kongo nicht aufrechterhalten könne (S. 118), sehr gewagt und irrig erscheinen, ist das Resümee des Autors so wünschenswert wie unrealistisch: "Their economic and political relations and foreign relations at large with the countries in the North must be re-invented on the principles of mutuality and reciprocity" (S. 120). Eine breitere und weniger historische Analyse der externen Interessen in Afrika anhand von vielen Fallbeispielen wäre der Thematik wohl eher gerecht geworden. Gerade die USA und Frankreich ringen seit dem Ende des Ost-West-Konflikts um den Ausbau ihrer wirtschaftli-chen Interessen in einigen ausgesuchten Staaten Afrikas (eine Verallgemeinerung auf den ganzen Kontinent ist ohnehin nicht machbar), in denen es interessante Bodenschätze gibt. Liberia gehört – wie der Autor selbst einräumt – nicht in diese Kategorie. Es ist bedauerli-cherweise kaum anzunehmen, daß Afrika (von einigen wenigen Staaten abgesehen) seine

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weltwirtschaftliche und geopolitische Marginalisierung mittelfristig wird überwinden kön-nen.

Heiko Meinhardt, Hamburg Andrew Reynolds

Electoral Systems and Democratization in Southern Africa

Oxford University Press, Oxford, 1999, 341 S., £ 48,00 Mit dem Sturz der autoritären Regime seit Anfang der 1990er Jahre wurden in vielen afri-kanischen Staaten demokratische Verfassungen in Kraft gesetzt oder schon vorhandene Verfassungen demokratisiert. Von essentieller Bedeutung für die politische Stabilität in den häufig ethnisch fragmentierten Gesellschaften ist das Wahlsystem, nach dem die Parla-mente und Staatschefs gewählt werden. Im Gegensatz zu Osteuropa spielte die Frage des Wahlsystems in den meisten Staaten Afrikas in der öffentlichen und politischen Diskussion keine Rolle. Häufig wurde das System der ehemaligen Kolonialmacht übernommen, woraus zu erklären ist, daß in den meisten afrikanischen Staaten bei den Wahlen der Parlamente das Mehrheitswahlrecht nach britischem ("relatives Mehrheitswahlrecht in Einerwahlkrei-sen") oder französischem Muster (absolutes Mehrheitswahlrecht in Einer- oder Mehrperso-nenwahlkreisen) Anwendung findet, wobei diese Systeme in zahlreichen Varianten beste-hen. Insgesamt wird in 25 Staaten Afrikas nach dem Mehrheitswahlrecht und in 17 Staaten nach dem Verhältniswahlrecht gewählt. In den 37 afrikanischen Staaten, in denen direkte Präsidentschaftswahlen durchgeführt werden, wird das Staatsoberhaupt in 30 Fällen mit absoluter und in acht Ländern mit relativer Mehrheit gewählt. In Südafrika, Botswana und Eritrea wird der Staatspräsident, der exekutive Vollmachten besitzt, indirekt von den jeweiligen Parlamenten gewählt. Parlamentarische Regierungssysteme finden sich nur in Äthiopien, Lesotho, Mauritius und Marokko. Andrew Reynolds untersucht in seiner Studie anhand der Staaten Malawi, Zambia, Zim-babwe, Namibia und Südafrika, welche Auswirkungen die Entscheidung für ein bestimmtes Wahlsystem auf die Zusammensetzung der Parlamente hat. Dabei geht es ihm um die Zusammenhänge von Wahl- und Parteiensystem, um die Einbeziehung von Mehrheits- und Minderheitsinteressen in den politischen Entscheidungsprozeß und um die Beziehungen zwischen der Exekutive und Legislative. Darüber hinaus diskutiert er die Frage, ob ein Präsidial- oder ein parlamentarisches System für die untersuchten Länder vorteilhafter wäre und in wie weit Mehrheits- oder Konkordanzsysteme zur Konsolidierung des demokrati-schen Regierungssystems beitragen können. Reynolds bearbeitet eine zunehmend wichtiger werdende Problematik: In Anbetracht der in vielen Staaten Afrikas unübersehbaren Tendenzen von einem relativ demokratischen Regie-


rungssystem hin zur Verfestigung autoritärer Strukturen innerhalb formal fortbestehender demokratischer Verfassungen kommt der Frage nach dem Wahlsystem eine herausragende Bedeutung zu. Das gilt um so mehr für Staaten, die ethnisch fragmentiert sind. Das Wahlsystem ist keine unveränderliche Komponente in den Regierungssystemen. Obwohl die unterschiedlichen Systeme oftmals wesentlichen Einfluß auf die Kräfteverhält-nisse im Parlament haben können, wurden sie in den meisten Staaten von den politischen Akteuren nicht ausführlich diskutiert oder gar zur Disposition gestellt. Die untersuchten Staaten haben außer ihrer geographischen Nähe zueinander kaum Gemeinsamkeiten, was den vergleichenden Anspruch der Studie beeinträchtigt. Die Bei-spiele für ein Verhältniswahlrecht (Südafrika und Namibia) sind Sonderfälle. Beide Staaten haben erst mit der Abschaffung des Apartheidsystems 1994 bzw. mit der Erlangung der völkerrechtlichen Unabhängigkeit 1990 ihr politisches Selbstbestimmungsrecht verwirkli-chen können. Auch Zimbabwe ist erst 1980 – nach einem blutigen Krieg gegen das weiße Siedlerregime – unabhängig geworden, während Zambia und Malawi bereits seit 1964 staatlich eigenständig sind. Sowohl die ethnische Komponente als auch die sozioökonomi-schen Bedingungen sind in den genannten Staaten überaus unterschiedlich. Auffällig ist, daß die Verhältniswahlsysteme in Südafrika, Namibia und Zimbabwe (bis 1980) im wesentlichen eingeführt wurden, um den zahlenmäßig nicht unbedeutenden weißen Min-derheiten eine Repräsentation in den Parlamenten zu ermöglichen. In dieser Hinsicht stel-len diese Staaten ebenfalls Sonderfälle dar, die nicht auf den Kontinent übertragbar sind. Ähnliches gilt auch für den Ausgang der untersuchten Wahlen. Während in Namibia, Zim-babwe und Zambia die Regierungspartei über verfassungsändernde Parlamentsmehrheiten verfügte, hatte der ANC in Südafrika 63% der Mandate erzielt. Im Falle Zambias hätte die regierende MMD auch bei Anwendung des Verhältniswahlrechts die klare Regierungs-mehrheit bei den Wahlen von 1991 und 1996 erreicht. Nur in Malawi verfehlte die regie-rende UDF bei den Wahlen von 1994 trotz des relativen Mehrheitswahlrechts die parla-mentarische Mehrheit der Mandate knapp. Das in der Wahlsystemdebatte oft angeführte Argument, Proporzsysteme seien wegen ihrer unklaren Mehrheitsverhältnisse in den Parlamenten weniger effizient und stabil, läßt sich anhand der gewählten Fallbeispiele nicht überprüfen, da sowohl in Südafrika als auch in Namibia die Regierungsparteien über dominierende Mehrheiten verfügen. Der Fall Malawi ist ebenfalls wenig ergiebig, da das Ergebnis der Mehrheitswahlen von 1994 fast proportio-nal auf die Zusammensetzung der Nationalversammlung abgebildet worden war. Daraus wird deutlich, daß die Auswahl der Fallbeispiele nicht sehr geglückt ist. Die wesentliche Frage, der der Autor nachgeht, ist die der Integration von Minderheiten in das Regierungssystem. Er unterstellt, daß das mit dem Mehrheitswahlrecht verbundene Prinzip "the winner takes it all" ethnische oder religiöse Minderheiten permanent von der Repräsentation in den Parlamenten und damit vom politischen Entscheidungsprozeß aus-schließt. Diese desintegrierten Minderheiten fühlten sich an die Verfassung möglicherweise nicht gebunden und könnten versuchen, das demokratische Regierungssystem mit illegalen Mitteln zu bekämpfen (S. 234). Reynolds empfiehlt deshalb nachdrücklich für Afrika das

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Verhältniswahlrecht, da es auch Minderheiten eine Repräsentation in den Parlamenten ermögliche und ihnen zudem eine Chance auf eine Regierungsbeteiligung über Koalitions-vereinbarungen einräume. Wenngleich die untersuchten Wahlen keinen komparativen Charakter für den gesamten Kontinent haben können, sind die Schlußfolgerungen des Autors für die Wahlsystemdis-kussion in Afrika durchaus interessant. In vielen Fällen kann dem Problem der Desintegra-tion von Minderheiten mit Hilfe eines Verhältniswahlsystems Abhilfe geschaffen werden. Es sollte jedoch nicht übersehen werden, daß eine weitreichende Integration aller Minder-heiten auch Nachteile aufweisen kann. So könnte sie eine Vergangenheitsaufarbeitung erschweren oder sogar verhindern. Beispielsweise ist kaum vorstellbar, daß in Malawi einige Menschenrechtsverletzungen untersucht worden und die Verstaatlichung des Fir-menimperiums des Ex-Diktators Hastings Banda möglich gewesen wären, wenn der UDF-Präsident Bakili Muluzi nach seinem Wahlsieg 1994 die ehemalige Einheitspartei MCP, die über knapp ein Drittel der Parlamentssitze verfügte und überwiegend die Ethnie der Chewa repräsentierte, in eine seinerzeit häufig geforderte Regierung der nationalen Einheit einbezogen hätte. Mit Blick auf dieses Beispiel ist dem Autor zu widersprechen, daß des-integrierte Minderheiten das demokratische Regierungssystem sabotieren könnten. Das wäre nur möglich, wenn diese über geeignete Mittel (z.B. Waffen, Privatarmee) verfügten, was meistens nicht der Fall ist. Eine Integration der Vertreter des ehemaligen autoritären Regimes scheint nur dann geboten, wenn dieses in der Lage wäre, die Macht gewaltsam zu übernehmen. Es darf zudem nicht übersehen werden, daß die Leistungsfähigkeit von Parlamenten, in denen es keine klaren Mehrheitsverhältnisse gibt, gering sein kann. Das liegt nicht selten an fehlenden Erfahrungen der politischen Akteure mit einer demokratischen Streitkultur. Führer kleiner Parteien könnten aus rein machtpolitischen Erwägungen mit ihrem Abstim-mungsverhalten inhaltlich sinnvolle und sachlich nicht umstrittene Entscheidungen im Parlament zu Fall bringen oder dem großen Koalitionspartner überzogene materielle Zuge-ständnisse abverlangen. Das wäre um so mehr möglich, wenn der Regierungschef nicht direkt, sondern vom Parlament gewählt wird, wie Reynolds empfiehlt (S. 275). Gerade bei den Präsidentschaftswahlen scheinen klare Mehrheitsverhältnisse vorteilhaft, denn es kann nur einen Regierungschef geben. Nicht zufällig gibt es nur fünf parlamentarische Regie-rungssysteme in Afrika, drei von ihnen in konstitutionellen Monarchien. Dem Resümee des Autors ist zuzustimmen, wenn er konstatiert, daß das Wahlverhalten in vielen afrikanischen Staaten von ethnischen Aspekten terminiert wird. Seine Hoffnung, daß sich das ändert und die ethnischen hinter die programmatischen Aspekte zurücktreten, ist zu teilen. Kurz- und mittelfristig jedoch wird die ethnische Komponente wohl weiter im Vordergrund stehen.

Heiko Meinhardt, Hamburg


Marco Bünte Probleme der demokratischen Konsolidierung in Thailand

Mitteilungen des Instituts für Asienkunde, Bd. 324 Institut für Asienkunde, Hamburg, 2000, 129 S., DM 28,-- Mit dem Inkrafttreten der 16. Verfassung des Königreichs Thailand im Oktober 1997 fand ein langgestreckter Reformprozeß seinen vorläufigen Höhepunkt, von dem viele Beobach-ter annehmen, daß er den Schlußstein zur formalen Institutionalisierung der liberalen Demokratie in Thailand bildet. Zahlreiche an der Verfassungsgebung beteiligte Personen, zivilgesellschaftliche Gruppen, die thailändischen Medien sowie ausländische Beobachter verknüpfen damit die Hoffnung, daß – eine rasche und korrekte Umsetzung der neuen Bestimmungen vorausgesetzt – die faktisch bestehenden Einschränkungen der Wirksamkeit demokratischer Institutionen neutralisiert werden können. Im Frühjahr und Sommer diesen Jahres wurde schließlich erstmals seit der Einführung des Zweikammerparlaments im Jahre 1946 der über Jahrzehnte als Kammer der Bürokraten und des Militärs geltende Senat in direkter Volkswahl bestimmt. Die hieraus verschiedentlich abgeleiteten positiven Einschätzungen müssen vor dem Hin-tergrund der Probleme demokratischer Konsolidierung in Thailand relativiert werden – so kann das Ergebnis der vorliegenden Studie zur Entwicklung der thailändischen Demokratie in den neunziger Jahren zusammengefaßt werden. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, daß es sich bei Thailand weiterhin um eine „unvollkommene und gefährdete Demokratie“ han-delt. Thailand wird von ihm zum Ende der neunziger Jahre als „defekte Demokratie“ klas-sifiziert, „die erhebliche Defizite in der horizontalen Autonomie der konstitutionellen Gewalten und in Fragen der Menschenrechte aufweist“ (S. 114). Dabei bleibe Thailand auch in Zukunft eine fragile und unvollkommene Demokratie. In den letzten Jahren seien sogar kleine Schritte in Richtung einer Reautoritarisierung zu verzeichnen. Marco Bünte hat mit seiner ursprünglich als Magisterarbeit an der Universität Münster eingereichten Studie die erste deutschsprachige Monographie zum jüngsten Demokratisie-rungsprozeß in diesem südostasiatischen Land vorgelegt. Dies ist zweifelsohne verdienst-voll, und es gebührt dem Autor Respekt für sein Bemühen, Area-Forschung und politikwis-senschaftliche Transformationsforschung zu verbinden, eine Forschungs- und Analysestra-tegie, die im deutschsprachigen Raum leider immer noch die Ausnahme ist. Im Zentrum der Studie steht die Frage nach dem Verlauf, den Schwierigkeiten und dem Ergebnis der demokratischen Konsolidierung in Thailand. Bei seiner Analyse bedient sich der Autor des „Mehrebenenmodells demokratischer Konsolidierung“ von Wolfgang Merkel (1996)1. Im folgenden geht er im wesentlichen in sechs Schritten vor. Auf eine kurze Prä-sentation des Modells folgt ein zusammenfassender Überblick über den durch häufige

1 Wolfgang Merkel, Theorien der Transformation. Die demokratische Konsolidierung postautoritä-

rer Gesellschaften, in: Klaus von Beyme / Claus Offe (Hrsg.), Politische Theorien in der Ära der Transformation, PVS Sonderheft 26, Opladen 1996, S. 30-59.

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institutionelle Brüche und demokratische Rückschläge charakterisierten Systemwandel Thailands von der absoluten Monarchie (1932) bis zur Demokratisierung 1992. Es folgt auf den vier Analyseebenen des Modells – Regierungssystem und Verfassungsinstitutionen, Parteiensystem, Vetoakteure sowie dem Bereich der Zivilgesellschaft und der politischen Kultur – eine Bestandsaufnahme der Konsolidierungserfolge und Defizite. Abschließend werden die Ergebnisse der Untersuchung in einem knappen Fazit zusammengefaßt. Bei der Studie handelt es sich im wesentlichen um eine Bestandsaufnahme des Forschungs-standes zur demokratischen Entwicklung Thailands im Zeitraum von 1992 bis 1998. Hier geht der Autor umsichtig vor und fügt die bekannten Details und Informationen im Rahmen der gewählten Systematik zu einem alles in allem überzeugenden Gesamtbild zusammen. Dieses Verdienst ist zugleich das größte Manko der vorgelegten Monographie: Etwas mehr an neuen empirischen und theoretischen Erkenntnissen wäre wünschenswert gewesen. So hat Reinecke bereits 1994 festgestellt, daß Thailand eine „gefährdete Demokratie“ ist. Die vom Autor benannten Konsolidierungsdefizite sind von zahlreichen britischen (Duncan McCargo), australischen (Kevin Hewison u.a.) und deutschen Wissenschaftlern (Michael Nelson und Jürgen Rüland) mit anderer Systematik und unterschiedlichem analytischem Zugriff, aber vergleichbaren Ergebnissen diskutiert worden. Insbesondere im Abschnitt über „Die Zivilgesellschaft und die Staatsbürgerkultur“ hätte man sich gewünscht, daß die bestehende Forschungslücke zur politischen Kultur verringert würde, vor allem in Form von quantitativem und damit über den Einzelfall hinaus vergleichbarem Datenmaterial zu den politischen Einstellungen, Orientierungen und Meinungen der thailändischen Bürger. Die unzureichende Datenlage mag als Erklärung dafür gelten, warum die Untersuchung hier blaß bleibt. Bedauerlich ist es trotzdem. Aber auch der genauere Blick auf die Argumente reizt zum Widerspruch. Der Umstand, daß die thailändische Demokratie nicht konsolidiert ist, kann sicherlich als unstrittig gelten; bei der Wahl eines „maximalistischen“ Konsolidierungskonzepts darf dies aber auch nicht verwundern. Allerdings ist die Argumentationskette nicht immer überzeugend, und hinter der zielgerichteten Suche nach Problemen der Konsolidierung verblaßt die Analyse der Reformdynamik im politischen System Thailands. So argumentiert Bünte, daß die Bedin-gungen der Patronagenetzwerke und die Klientelwirtschaft in der thailändischen Politik zu Legitimitätsverlusten der demokratisch gewählten Regierungen geführt haben und durch den Stimmenkauf ein Großteil der Bevölkerung von der Politik ausgeschlossen ist. Die Beharrungskraft dieser institutionellen „Tiefenstruktur“ der thailändischen Politik ist erst in diesem Sommer anläßlich der Senatswahlen erneut deutlich geworden.2 Zu fragen wäre aber mit Blick auf die Stabilitäts- und Konsolidierungspotentiale der thailändischen Demo-kratie, ob nicht gerade die Einbindung von Kandidaten und Mandatsträgern auf der einen Seite sowie der Wähler auf der anderen Seite in diese politischen Austauschmuster ein

2 Vgl. dazu den Beitrag des Rezensenten in Verfassung und Recht in Übersee 33 (2000), S. 348.


Mindestmaß an Anbindung der überwiegend ländlich-agrarischen (Wahl-)Bürger an das politische System sicherstellt, das anderweitig im politisch-kulturellen Kontext der thailän-dischen Gesellschaft kaum zu vermitteln wäre. Die Annahme von der gefährdeten Demokratie ist diskussionsbedürftig. Ungeachtet der Konsolidierungsdefizite der thailändischen Demokratie zeigt diese doch klare Stabilisie-rungstendenzen. So ist es entgegen der Sichtweise von Bünte ein Zeichen zunehmender Festigung, wenn ein chronisch von Militärerhebungen geplagtes politisches System wie das Thailands eine veritable Wirtschaftskrise (1997/98) übersteht, ohne daß es zu bestandsge-fährdenden Krisenerscheinungen der Demokratie kommt. Ebenso kann die neue Verfassung eindeutig als Fortschritt bewertet werden, trotz aller berechtigter Kritik an den Exklusions-tendenzen im Wahlrecht und des ungesicherten Status von Bürgerrechten. Die Ablösung der alten, demokratisch nur unzureichend legitimierten Verfassung mit ihren festgeschrie-benen Vetoenklaven für das Militär durch ein neues Grundgesetz, das zahlreiche konsoli-dierungsförderliche Bestimmungen enthält (u.a. erstmals ein Verfassungsgericht und die Freigabe elektronischer Medien), als Zeichen für die anhaltende (institutionelle) Instabilität des politischen Systems zu werten, deutet auf eine Überbewertung der chronologischen Stabilität von Institutionen hin. Das vom Autor gezeichnete Bedrohungspotential der Demokratie durch das Militär entspricht zwar der Standardargumentation der Thailandfor-schung in den 80er und 90er Jahren, überzeugt aber in Anbetracht der politischen Ent-wicklung in der letzten Halbdekade nicht. Vielmehr ließen sich gute empirische Gründe benennen dafür, daß das thailändische Militär zu Beginn des 21. Jahrhunderts eben nicht mehr die innenpolitisch dominierende Vetomacht ist, sondern sich langsam aber deutlich auf dem politischen Rückzug befindet. Um nicht mißverstanden zu werden: Die These von der unkonsolidierten Demokratie leuchtet ebenso ein wie die Charakterisierung Thailands als „defekte Demokratie“. Als organisierte Gruppe von Akteuren bilden die Streitkräfte weiterhin einen einflußreichen Partner im demokratischen Spiel, der die politischen Regeln mitbestimmt und der seine eigenen korporativen Belange der Kontrolle demokratisch legitimierter Autoritäten teil-weise entzieht. Die (institutionellen) Reformen der neunziger Jahre haben in einigen Teil-bereichen des demokratischen Regimes zu einer Intensivierung seiner „illiberalen“ und „exklusiven“ Züge geführt: Hier sind vor allem der von Bünte genannte Ausschluß weiter Bevölkerungsteile vom passiven Wahlrecht zu nennen sowie der Versuch, parteipolitische Interessen vom Senat fernzuhalten. Allerdings ist die demokratische Entwicklung Thailands in der letzten Dekade gerade durch die Kombination gegenläufiger Tendenzen charakteri-siert: Der Abbau von Demokratiedefiziten geht mit einer hohen Stabilität bestimmter Kon-solidierungsdefizite sowie vereinzelter Intensivierung von „Defekten“ einher. Diese Mehr-dimensionalität und Dynamik des Prozesses demokratischer Konsolidierung erfaßt Bünte in seinen Ausführungen nur begrenzt. Als Ganzes betrachtet ist „Probleme der demokrati-schen Konsolidierung in Thailand“ eine sorgfältig recherchierte Studie auf einem vernach-lässigten Feld der empirischen Transformationsforschung. Es bietet in einer guten Überblicksdarstellung eine Vielzahl von Informationen zum Thema, so daß mancher inter-

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essierte Leser das Werk nutzen kann, um jenseits der eigenen Forschungsarea die Ent-wicklung von Demokratien der dritten Welle zu studieren. Die Studie generiert aber nur wenig originäre wissenschaftliche Erkenntnis.

Aurel Croissant, Heidelberg


BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY Die nachfolgende Literaturauswahl ist erstellt in Zusammenarbeit mit der Übersee-Dokumentation des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg.* The following selected Bibliography has been compiled in cooperation with the Overseas Documentation of the German Overseas Institute, Hamburg.** ASIEN / ASIA

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The Authors

Butler, Petra, LLM (Wellington), Doctor of Law (Göttingen), Lecturer, Victoria University

of Wellington, New Zealand; E-mail: [email protected]. Fields of interest: constitutional law and conflict of laws; publications, inter alia, on freedom of science in Antarctica.

Egbe, Egbe Samuel, Assistant en Droit, Faculty of Laws and Political Science, University

of Yaoundé II – Soa, Cameroon. Researcher and Consultant in Environmental Law.

Njoya, Jean, Doctor of Law and Political science, Lecturer, Department of Public Law, University of Yaoundé II, Cameroon.

Pintore, Eduardo Jose, Advocate and Assistant at the Law School, University of Córdoba, Argentina; E-mail: [email protected]. Law studies, with special emphasis on European and international law as well as legal philosophy in Córdoba and Berlin.

Seifert, Frank-Florian, University of Frankfurt/Main, Germany; E-mail: [email protected].

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verfassung und recht in Übersee law and politics … · on 6 november 1999, a proposal to replace...

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