UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl)

UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten : verantwoorde voorziening ofparticipatievoorziening?

Vermaat, M.F.

Link to publication

Citation for published version (APA):Vermaat, M. F. (2003). Voorzieningen in de Wet voorzieningen gehandicapten : verantwoorde voorziening ofparticipatievoorziening?. Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

General rightsIt is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s),other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulationsIf you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, statingyour reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Askthe Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam,The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

Download date: 29 Jul 2020

IVV Recht of gunst ?

INLEIDING G

Inn het debat over de wijze waarop de verlening van voorzieningen werd en wordt vormgegevenn komt regelmatig de tegenstelling tussen 'gunst' en 'recht ' terug.1

Dezee tegenstelling ziet in feite op de mate van beleidsvrijheid die aan het bestuursorgaann is gelaten en de waardering daarvoor door de (gehandicapte) bur-ger.. Kan er echter wel gesproken worden van zo'n tegenstelling en in hoeverre zijnzijn er sinds de invoering van de Wvg op dit punt veranderingen opgetreden? Aangezienn de Wvg zowel voor wat betreft inhoud als de manier waarop de uitvoe-ringg in de praktijk wordt vorm gegeven2 de voortzetting is van de leefvoorzienin-genn in de AAW en de RGSHG 1992,3 wordt eerst nagegaan welk karakter de AAWW leefvoorzieningen en de RGSHG woningaanpassingen hadden. Vervolgens komenn het rechtenkarakter en de mogelijkheden tot versterking daarvan aan de orde. .

AAW :: LEEFVOORZIENINGEN

Dee AAW was in de eerste plaats bedoeld om de financiële gevolgen van langdu-rigee arbeidsongeschiktheid te dekken. Daarnaast werden met de invoering van de AAWW in 1976 de huisvrouwen en de kinderen verzekerd voor zover het de voor-zieningenverleningg betrof. Aan de bedrijfsverenigingen werd de bevoegdheid gegevenn om de volgende voorzieningen te verstrekken: a.. voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsgeschikt-

heid; ; b.. genees- en heelkundige voorzieningen; c.. voorzieningen welke strekken tot verbetering van de levensomstandigheden.

Dee voorzieningen onder a zijn werkvoorzieningen, de onder c genoemde voorzie-ningenn zijn de leervoorzieningen. De werkvoorzieningen zijn heden ten dage opgenomenn in de Wet Rea en de leefvoorzieningen (althans deels) in de Wvg. De voorzieningenn onder b konden, behoudens enkele uitzonderingen, in de praktijk niett onder de AAW worden verstrekt omdat de AWBZ en Ziekenfondswet daarin voorzagen.4 4

Ondankss het feit dat de wetgever voornemens was om het voordien onder de WAOO gevoerde beleid op een groot aantal punten voort te zetten, wilde men wel dee haast onbeperkte bevoegdheid van de bedrijfsverenigingen bij de uitvoering

1.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 6, p. 17. 2.. In de MvT stelt de regering dat de gemeentelijke zorgplicht op dezelfde wijze moet worden

opgevatt als in het kader van de AAW, waar sprake was van een discretionaire bevoegdheid. KamerstukkenKamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 3, zie ook CRvB 1 juli 1997,JSV 1998/7.

3.. Regeling Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten, Stcrt. 1991, 223.

388 VERANTWOORDE V O O R Z I E N I N G OF PARTICIPATIEVOORZIENINC?

vann de WAO-voorzieningen inperken. Daartoe werd in artikel 57, derde lid, AAW geregeldd dat ter beperking van het in de eerste twee leden bepaalde, een AMvB konn worden vastgesteld. Ter uitvoering van artikel 57 AAW werd het KB, "Regelen metmet betrekking tot voorzieningen tot behoud, herstel of ter bevordering van de arbeidsge-schiktheidschiktheid en andere voorzieningen" (hierna: Voorzieningen KB 1976), tot stand gebracht.55 Met de AMvB werd beoogd te voorkomen dat de AAW een soort sluit-stukk zou vormen voor de lacunes die op andere beleidsterreinen zouden optre-den.66 In artikel 6 van het Voorzieningen KB 1976 werd daarom een afbakening binnenn het voorzieningenpakket opgenomen.7 De voorziening diende in overwe-gendee mate op het individu te zijn gericht, niet algemeen gebruikelijk te zijn, nochh algemeen gebruikelijk voor een persoon als de belanghebbende gelet op zijnn inkomen. Ook de waarde van de voorziening moest hoger zijn dan een zeker drempelbedrag.88 De voorziening diende verband te houden met ziekte of gebrek. Inn de praktijk werden (en worden) deze beide begrippen vertaald naar "de medi-schesche noodzaak van een voorziening."9 Het ging hierbij niet om een dwingend medi-schee noodzaak, maar of een bepaalde voorziening uit medisch oogpunt aangewe-zenn (nodig) kon worden geacht. De gezondheidstoestand van de verzekerde werd daarbijj in zijn totaliteit bezien, waarbij zowel sociale als medische factoren wer-denn betrokken.10

UITVOERINGG VAN DE AAW-VOORZIENINCE N

Bijj de totstandkoming van de AAW is er, evenals onder de WAO, niet voor geko-zenn om een recht op specifiek genoemde voorzieningen toe te kennen. In de wet warenn algemene uitgangspunten opgenomen, welke door het uitvoeringsorgaan, dee bedrijfsvereniging, nader moesten worden ingevuld. Dit maakte het mogelijk omm soepel in te kunnen spelen op de zich snel ontwikkelende praktijk." Uit het

4.. De uitzonderingen vielen in de praktijk onder de werk- en leefvoorzieningen. Artikel 4 lid 1 en 3 Voorzieningenn KB 1976. De AAW was aanvullend op de Ziekenfondswet en AWBZ in die zin datt verstrekkingen die in het kader van die wetten aan verzekerden konden worden toegekend, opp grond van de AAW ook aan niet Ziekenfondswet en AWBZ verzekerden konden worden ver-leendd (art. 4 lid 2 Voorzieningen KB 1976). De voorzieningenparagraaf van de AAW vormde in ditt opzicht een merkwaardig onderdeel omdat deze ook voorzag in voorzieningen die niet louter opp de revalidatie en reïntegratie zagen. De afbakeningsproblematiek die onder de AAW speelde, enn veel pennen in beweging bracht, is nog immer actueel. Ook heden ten dage wordt nog dis-cussiee gevoerd of een bepaalde voorziening onder de Wvg valt of onder de Zfw/AWBZ. Te den-kenn valt aan onderdelen van de omgevingsbesturing. Over de afbakeningsproblematiek: Ziekenfondsraadd Advies, nr. 74; Advies 1984, nr. 281.

5.. KB van 14 augustus 1976, Stb. 1976, 434. 6.. Kamerstukken II1974/75, 13 231, nrs. 1-4, p. 60. 7.. In het Voorzieningen KB 1976 zijn de AAW voorzieningen verder afgegrensd van regelingen

diee onder andere ministeries vallen. 8.. Roscam Abbing zag hierin een speciale vorm van een hardheidsclausule voor gevallen waarin

anderss de ABW uitkomst zou moeten bieden. Roscam Abbing 1986, p. 101. 9.. O.a. CRvB 15 januari 1963, RSV1963/16; CRvB 22 april 1969, RSV 1969/15. 10.. Menken 1986, p. 18. 11.. Volgens Roscam Abbing zou er geen sprake zijn van een wettelijk geregelde aanspraak, maar

slechtss van een bevoegdheid van het uitvoeringsorgaan, en daardoor van een (weliswaar op de wett berustende) gunst. Roscam Abbing 1986, p. 92.

RECHTT OF CUNST? 39

doorr de bedrijfsverenigingen gevoerde beleid werd na verloop van tijd wel duide-lij kk waar men in welke omstandigheden voor in aanmerking kwam.12 Voor het, laterr naar de Wvg overgehevelde, leefvervoer betekende dit dat de vervoersbe-hoeftee werd geobjectiveerd.13 Voor personen van 16 jaar en ouder die als gevolg vann ziekte of gebrek belemmeringen bij het verplaatsen ondervonden, werd er vann uitgegaan dat de extra vervoersbehoefte als gevolg van de handicap 5000 kilo-meterr per jaar beliep. Hoe men tot dit kilometrage is gekomen, kon helaas niet meerr worden achterhaald en daarmee is ook het inzicht in wat destijds als extra vervoersbehoeftee als gevolg van de handicap werd gezien, verloren gegaan.14 Uit dee Wvg-jurisprudentie valt af te leiden dat daarmee meer werd vergoed dan strikt noodzakelijkk was.15 In bijzondere omstandigheden kon van de norm worden afge-weken.166 Daarvan kon sprake zijn bij dreigende vereenzaming indien verder weg gelegenn sociale contacten niet meer onderhouden zouden kunnen worden.

Inn de AAW werd, evenals dat onder de WAO het geval was, een bepaling (art. 57, zesdee lid, AAW) opgenomen waarin aan de rechter de bevoegdheid werd gegeven tee beoordelen of de gehele of gedeeltelijke weigering van een voorzieningg in strijd mett de redelijkheid was. De CRvB nam het standpunt in dat het niet de bedoeling vann de wetgever is geweest om de bevoegdheid in te perken, maar om het voorzie-ningenbeleidd nader te omlijnen en af te bakenen.17 Wel veranderde de praktische invullingg van de redelijkheidstoets na de overgang van de voorzieningen van de WAOO naar de AAW in 1976. Aanvankelijk diende de bedrijfsvereniging naar de meningg van de CRvB bij elke aanvraag te onderzoeken of bijzondere omstandig-hedenn een afwijking van de richtlijn zouden rechtvaardigen. Naderhand kwam de nadrukk meer te liggen op de vraag of op grond van de AAW een voorziening ver-strektt kon worden. Slechts indien de toepassing van wet en AMvB tot een onaan-vaardbaarr resultaat leidde, kon op grond van de redelijkheidstoets anders worden besloten.. Daarmee kreeg de redelijkheidstoets meer de functie van een hardheids-clausule.188 Het door de bedrijfsverenigingen gevoerde beleid werd door de rechter aann de hand van de voorgelegde gevallen getoetst. Het duurde dus lang voordat er eenn antwoord op de vraag kwam of het gevoerde beleid binnen de grenzen van de wett viel. De rechter had daarmee een grote invloed op de voorzieningenverstrek-king,, hetgeen door sommigen als bedreiging van de rechtszekerheid werd gezien. Daarbijj werd er op gewezen dat de rechter wel, door het concrete resultaat in een

12.. Dit beleid was vastgelegd in het door de Gemeenschappelijke Medische Dienst opgestelde "GMD-basisboekk 1988".

13.. Aangezien de overige krachtens de AAW mogelijke voorzieningen niet onder de werkingssfeer vann de Wvg zijn gebracht, wordt van bespreking daarvan afgezien.

14.. Gesprekken met personen (onder meer R. Betsman, VSN en P.R. Mullié, Welzorg Nederland) diee reeds in de jaren zeventig bij de AAW waren betrokken leidden evenmin tot resultaat.

15.. In een zaak waar de ondergrens van de Wvg vervoersvoorzieningen aan de orde was liet de CRvBB weten dat een vervoersvoorziening of combinatie van vervoersvoorzieningen die neer-komtt op een aflegbare afstand in de bandbreedte van circa 1500 tot 2000 kilometers per jaar, in beginsell voldoende is. CRvB 12 maart 2002, USZ 2002/119.

16.. CRvB 17 mei 1988, AAW 1986/V477, ong. 17.. O.a. CRvB 8 november 1978, RSV1979/34. 18.. Menken 1986.

4-00 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

bepaaldee casus af te wijzen, te kennen kon geven het met een beleidsregel niet eens tee zijn, maar hij kon er geen andere beleidsregel voor in de plaats stellen.19

R G S H C :: WOONVOORZIENINGEN

Ingevolgee de AAW was het mogelijk een deel van de verstrekkingen buiten de wet tee plaatsen. Dit is in het Voorzieningen KB 1976 gedaan ten aanzien van de voor-zieningenn die onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Volkshuisves-ting,, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) waren getroffen. De laatste versiee van de Regeling uit 1992 stond al volledig in het teken van de aanstaande omvormingg van het voorzieningenpakket. Dit uitte zich met name in het vervan-genn van het begrip 'sober en doelmatig' in 'de goedkoopst nog toereikende voor-ziening'' en de wijze waarop de gemeente ten behoeve van de voorzieningenverle-ningg werd gesubsidieerd. Het ministerie kende aan de gemeenten een budget toe (20%% van het totale budget) en de rest van de benodigde financiering werd op declaratiebasiss vergoed. Doel van de RGSHG was om door middel van het verle-nenn van financiële tegemoetkomingen de lichamelijke belemmeringen die de gehandicaptee bij het 'op normale wijze gebruiken van zijn woning ondervond weg te nemenn ofte verminderen. Er werd een vergelijking gemaakt met de niet-gehandi-capte,, waarbij er direct op werd gewezen dat de Regeling niet beoogde alle soor-tenn problemen op te lossen. De goedkoopst adequate oplossing diende te worden gekozenn waarbij hetgeen in de sociale huursector gewoon was als referentie werd gebruikt.. Ten behoeve van de besluitvorming werd advies ingewonnen. Dit advies konn in beginsel uitmonden in twee oplossingsrichtingen, aanpassen van de woningg of verhuizen naar een geschikte(re) woning. De gemeente bepaalde de uiteindelijkee keuze. Bij de besluitvorming diende de gemeente in ieder geval te betrekkenn wat in financiële zin de goedkoopste nog toereikende oplossing was, enn welke sociale indicaties van belang waren en welk gewicht daaraan moest wor-denn toegekend.20 Net als bij de voorzieningenverstrekking in het kader van de AAW,, had het bestuursorgaan een ruime beleidsvrijheid. De gehandicapte zelf hadd weliswaar recht op een woonvoorziening, op de wijze waarop daaraan vorm enn uitvoering werd gegeven had hij weinig invloed.

BELEIDSVRIJHEI D D

Aann het decentrale karakter van de Wvg is inherent dat er, soms aanzienlijke, ver-schillenn in het Wvg-voorzieningenpakket tussen de diverse gemeenten zijn. Ook dee vaagheid van de gehanteerde normen, te denken valt aan 'zelfstandigheid', 'verantwoordee voorziening', 'deelneming aan het maatschappelijk verkeer' en dergelijke,, leiden tot verschillen in interpretatie en de uitvoering van de wet.21 De verschillenn in uitvoering tussen de gemeenten leiden bij de doelgroep tot een gevoell van geringe rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.22 Daartegenover staat een

19.. Thijsse & Klasen 1986, p. 84. 20.. Ontleend aan de Nota van Toelichting bij de Regeling. 21.. Zie ook; Vermaat 2001a. 22.. Zie de inleiding van het Protocol Wvg 2002. Ook: Van de Vrie 2003.

RECHTT OF GUNST? 41

systeemm zoals de Regeling Hulpmiddelen 1996, waarin door middel van een limitatievee lijst van vergoedingen en/of hulpmiddelen zekerheid omtrent de aan-spraakk is verschaft. In de literatuur is het verschil tussen beide verstrekkings-vormenn wel aangeduid met de tegenstelling tussen gunst en recht. Een regeling mett veel beleidsvrijheid voor het bestuursorgaan werd dan als het toedelen van gunstenn gekenschetst terwijl als de aanspraak in een limitatieve lijst zonder afwij-kingsmogelijkheidd was geregeld, dit als een 'recht' werd aangemerkt.23 Dit neemt niett weg dat een wettelijke aanspraak een 'recht' is, daargelaten dat de omvang vann de aanspraak beperkt kan blijken te zijn.24 De term 'gunst' als tegenpool van 'recht'' wekt verwarring en moet dan ook vermeden worden. In feite gaat het er omm in hoeverre de burger op voorhand kan weten waar hij aan toe is als hij een aanvraagg indient. Is hij afhankelijk van een voor hem niet inzichtelijk advise-rings-- en besluitvormingsproces dan wordt de aanspraak veel minder als recht ervaren.. Het is daarom van belang dat bij een beleidsvrijheid als in de Wvg, de lij -nenn waarlangs het besluit genomen wordt helder en inzichtelijk zijn en de burger alss het ware kan naproeven waarom het besluit is genomen zoals het is geno-men.25 5

VERSTERKINGG VAN HET 'RECHTENKARAKTER '

Uitt het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid verdient het de voorkeur omm in de wet zelf de inhoud van de aanspraak, het recht, zo specifiek mogelijk vastt te leggen. Het op deze manier versterken van de rechtszekerheid leidt echter weerr tot vermindering van de flexibiliteit in de uitvoering. Daardoor wordt het adequaatt reageren op maatschappelijke ontwikkelingen lastig. Om toch de nodigee flexibiliteit in de uitvoering te bewaren, is het nodig om in de wet vage of algemenee normen op te nemen. Interpretatie blijf t daarmee noodzakelijk, waar-doorr de onzekerheid omtrent de omvang van het recht blijf t bestaan. De kwestie hoee concreet een aanspraak moet worden omschreven en op welke wijze het 'rechtenkarakter'' is te versterken is niet alleen van deze tijd. Ook bij de invoering vann de AAW, en lang daarna, kwam de vraag aan de orde.

SUBSIDIARITEI T T

Socialee zekerheid is subsidiair van karakter, hetgeen betekent dat er van wordt uitgegaann dat een burger zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in zijn bestaan.. Pas als hij daarin niet slaagt kan een beroep op de sociale zekerheid wor-denn gedaan.26 Dit is het meest duidelijk bij de Abw, het vangnet binnen de sociale zekerheid.. Een Abw-uitkering wordt slechts toegekend indien iemand niet of nauwelijkss over een eigen inkomsten- of vermogensbron beschikt. Bij een sociale

23.. Met name Roscam Abbing 1986 en Menken 1986. 24.. Uitdrukkelijk is naar aanleiding van vragen van de RPF in de MvA gesteld dat er geen sprake

wass van een gunst. Immers een gunst kan niet bij de rechter worden afgedwongen, zo wordt opgemerkt.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 6, p. 17.

25.. Zie ook Stoter 2000. 26.. Van der Heijden & Noordam 2001, p. 60.

4 22 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

verzekeringswett als de WAO heeft men recht op een uitkering indien niet meer doorr middel van arbeid in vergelijkbare mate als voorheen in het bestaan kan wordenn voorzien. Ook de Wvg is subsidiair van aard hetgeen onder meer naar vorenn komt in de mogelijkheid om bij het verlenen van voorzieningen beperkt rekeningg te houden met het inkomen van de gehandicapte.27 De mate waarin eigenn bijdragen en eigen betalingen kunnen worden opgelegd is geregeld in de Regelingg financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen.28 Het vermogen wordtt bij de beoordeling van het recht op een Wvg-voorziening buiten beschou-wingg gelaten omdat anders het verschil met de Abw te klein zou worden.39

VERSCHILL TUSSEN VOORZIENINGEN EN VERSTREKKINGE N

Bijj de parlementaire behandeling van de AAW zijn diverse suggesties gedaan om hett 'rechtenkarakter' van de AAW te versterken. Met de term 'rechtenkarakter' werdd de mate van beleidsvrijheid voor het bestuursorgaan aangegeven. Hoe klei-nerr de beleidsvrijheid, hoe hoger het 'rechtenkarakter'. Het vastleggen als een 'recht'' was volgens de regering alleen mogelijk indien de inhoud van dat recht mett zoveel woorden omschreven zou kunnen worden.30 In de Ziekenfondswet en dee AWBZ wordt deze methode toegepast, maar vanwege het verschil in karakter tussenn deze wetten en de AAW, werd er voor de voorzieningenverstrekking van afgezien.. De eerste zijn bedoeld om de kosten die men maakt te vergoeden, ter-wij ll de AAW in de eerste plaats was gericht op het garanderen van een inkomen, enn pas in de tweede plaats op het verlenen van voorzieningen. Daarnaast zijn de rechtenn in de Ziekenfonds wet/ AWBZ min of meer geobjectiveerd. Op grond van dee medische indicatie wordt het recht op de voorziening bepaald. De leefsituatie (financieell en sociaal) is niet van belang. Dit in tegenstelling tot de voorzienin-genverstrekkingg waarbij de aanspraak mede werd (en wordt) bepaald door de leefsituatiee (wat is algemeen gebruikelijk) en het inkomen.'1 Dit maakte het objectieff vastleggen van de aanspraak in een recht er niet eenvoudiger op. Om mett alle omstandigheden rekening te kunnen houden, was een ruime bevoegd-heidd voor het bestuursorgaan nodig. Onderkend werd dat dit het niet eenvoudig maaktee om tot een juiste begrenzing te komen van aard en omvang van de voor-zieningen. .

27.. Zie artikel 5 lid 2 en artikel 6 lid 2 Wvg. Aan eigen bijdragen werd in 2001 in totaal voor ruim eenn miljoen euro geïnd. Vraagsturing in de Wvg en het dienstverleningsstelsel 2001. Van de eigenn betalingen zijn helaas geen cijfers beschikbaar.

28.. Regeling financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen, Stcrt. 1993, 227. Zo mag het in een kalenderjaarr verschuldigde eigen aandeel in de kosten van een voorziening de draagkracht niet tee boven gaan. Die draagkracht is tot anderhalf maal de bijstandsnorm € 45,=. Voor een rolstoel behoeftt geen eigen bijdrage te worden betaald, noch kan een financiële tegemoetkoming wegenss het inkomen lager worden vastgesteld. Indien er een inkomensgrens wordt gehanteerd omm vast te stellen of een voorziening gelet op het inkomen als algemeen gebruikelijk wordt aan-gemerkt,, is deze regeling overigens niet van toepassing.

29.. Brief staatssecretaris SZW d.d. 4 mei 1993, kenmerk SZ/BV/SpV/MVO/MV/93/26520. 30.. Kamerstukken II1974/75, 13 231, nrs. 1-4, p. 58 (MvT) en nrs. 7-8, p. 34 (MvA). 31.. Zie artikel 6 Voorzieningen KB 1976, het begrip 'algemeen gebruikelijk' en het Besluit inko-

mensgrenss vervoersvoorzieningen.

RECHTT OF GUNST? 43

Dee mogelijkheid om het probleem door middel van een kaderwet met uitvoe-ringsregelingenn op te lossen ontmoette weerstand. Thijsse en Klasen zagen niets in: :

"Mijnss inziens zou een systeem waarbij de wetgever slechts de uiterste grenzen aan-geeftt en de inhoud van het pakket en de toekenningscriteria worden bepaald door het uitvoeringsorgaann nog wel juridisch theoretisch rechtszekerheid geven als de rol van dee rechter beperkt zou zijn tot een marginale toetsing. Immers dan zouden de omvang vann het pakket en de criteria redelijk vastliggen. Gezien echter het belang van de voor-zieningenregelingg voor een grote groep gehandicapten, die ook het rechterlijk oordeel moetenn kunnen inroepen over de vraag of de regel in het concrete geval goed is toege-past,, zou dit geen maatschappelijk verantwoorde oplossing zijn. De meeste zekerheid biedtt een wettelijke regeling waarin de verstrekkingen en toekenningsvoorwaarden staann opgesomd en waarbij de rechter een volledige toetsing heeft."32

Thijssee en Klasen zullen wel niet hebben voorzien dat deze, in hun ogen maat-schappelijkk onverantwoorde oplossing, nog geen tien jaar later werkelijkheid zou worden.. De Wvg kan in die zin als een 'experiment' worden gezien. Dat experi-mentt pakt volgens Stoter niet goed uit:

"Dee toekenning van bevoegdheden is te zien als het dwingen tot een sprong in het diepee zonder voldoende aanwijzing van het hoe en waarom. De wetgever had naar mijnn mening ten minste enige globale, inhoudelijke richtlijnen kunnen bieden voor de belangenafwegingg op concreet niveau."33

HOLTMAAT T

Eenn sociaal zekerheidsrecht kenmerkt zich door aan een aanspraak de plicht tot premiebetalingg te verbinden. Bij sociale voorzieningen ligt dit anders. Zo zijn aan hett recht op bijstand maar tot op zekere hoogte verplichtingen verbonden. Welis-waarr moet de betrokkene er alles aan doen om uit de bijstand te geraken, aan het rechtt als zodanig is slechts de eis verbonden dat men hier te lande is.34 Holtmaat, diee in haar proefschrift de kenmerken van sociale zekerheid en de bijstand heeft geïnventariseerd,355 vat de verschillen als volgt samen:

"Eenn [sociaal verzekerings] uitkeringsrecht kenmerkt zich door onafhankelijkheid en autonomiee van het individuele rechtssubject, abstractheid en algemeenheid van het rechtt en objectivering en normering van de uitkeringsprestaties. Bijstand kenmerkt zichh daarentegen door afhankelijkheid en onzelfstandigheid (niet het individu maar hett gezin is rechtssubject), concreetheid en specificiteit, en uitkeringen al naar gelang dee individuele situatie en de individuele behoefte van de uitkeringsvrager."36

32.. Thijsse & Klasen 1986, p. 84. 33.. Stoter 2000, p. 325. 34.. Artikel 7 Abw. 35.. Holtmaat 1992, p. 119. 36.. Holtmaat 1993.

44 4 VERANTWOORDEE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENING?

Holtmaatt beschrijft dat er ten aanzien van de bijstand geen sprake is van de klas-siekee tegenstelling tussen enerzijds rechten en anderzijds plichten, maar van 'privilege'' of 'immuniteit' hetgeen betekent dat aan een bepaalde toestand wette-lijk ee gevolgen zijn verbonden en maar tot beperkte hoogte voorwaarden (plich-ten).. Het recht op bijstand houdt dan het recht op vrijwaring van armoede in. De Wvgg geeft in gelijke zin het recht op vrijwaring van isolement. De te verlenen voorzieningenn strekken tot deelneming aan het maatschappelijk verkeer, zonder welkee deelname de gehandicapte in een sociaal isolement zal geraken.37 Teneinde ditt isolement te voorkomen heeft men recht op een voorziening, zonder dat daar-aann een tegenprestatie in de vorm van premiebetaling is verbonden. Wel kan er rekeningg worden gehouden met het inkomen, niet met het vermogen, van de gehandicapte. .

Ookk uit de jurisprudentie blijkt dit. In de jurisprudentie kan een aantal voor-beeldenn worden aangewezen waarbij de CRvB expliciet ingaat op de vraag of er eenn sociaal isolement optreedt indien de gevraagde voorziening niet wordt ver-leend.388 In het algemeen wordt door de Raad getoetst of de betrokkene in zijn directee woon- en leefomgeving in aanvaardbare mate deel kan nemen aan het levenn van alledag. Indien dat het geval is, is er (blijkbaar) geen sprake van een iso-lement. .

Tijdenss de behandeling van de Wvg in de Eerste Kamer kwam de zienswijze van Holtmaatt aan de orde. Door D66 werd gevraagd of de regering zich kon vinden in dee opvatting dat aan het gehandicapt zijn wel het recht op een voorziening kan wor-denn verbonden, maar slechts tot op zekere hoogte voorwaarden. De regering meendee dat er bij de Wvg voorzieningen sprake is van een 'andersoortig recht' dat niett als claim kan worden gekenschetst, waarbij uitdrukkelijk werd gesteld dat het weliswaarr een recht van een andere orde is, maar niet van een andere rangorde.39

Uitt de tekst blijkt niet precies wat de betekenis van deze uitspraak is, maar gelet op dee context zal bedoeld zijn dat sociale voorzieningen (waaronder de Wvg) niet van eenn lagere orde zijn dan de sociale verzekeringen, maar dat de concrete vormgeving vann het recht bij een voorziening als de Wvg minder concreet is.

HETT 'RECHTENKARAKTER ' VAN DE VOORZIENINGEN IN DE WVG

Dee centrale doelstelling van de Wvg40 is tijdens de behandeling aangescherpt doorr aan artikel 2, eerste lid, Wvg de zinsnede 'deelneming aan het maatschappelijk verkeer*verkeer* toe te voegen. Met deze concretisering beoogde men de rechtszekerheid vann de gehandicapten te bevorderen.41 Een meer concrete invulling van het begrip iss echter niet gegeven zodat er nog veel ruimte voor interpretatie over bleef. Zoals all eerder opgemerkt biedt de tekst van de wet zelf weinig houvast. De wet lijk t pri-

37.. Beleidsartikel 16.1 Ministerie van VWS, Kamerstukken II, 2002/03, 28 880, nr. 34, p. 164. 38.. Onder meer: CRvB 29 juli 1997, USZ 1997/233. 39.. Kamerstukken 11992/93, 22 815, nr. 274 f. 40.. Het zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en/of zich binnen of buiten de woning

kunnenn verplaatsen. 41.. Amendement Brouwer c.s., Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 24.

RECHTT OF GUNST? 45

mairr op het opheffen van de beperkingen te zijn gericht, en pas in de tweede plaatss op het verminderen van de beperkingen. Deze indruk wordt gevestigd door dee definitiebepaling van zowel de vervoersvoorziening als de woonvoorziening. Dezee kennen beide de zinsnede "(...) die gericht is op het opheffen of verminderen vanvan beperkingen (...)".42 Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat eerst bezien moett worden of de beperkingen kunnen worden opgeheven en pas als dat niet kan,, het verminderen van de beperkingen aan de orde komt. Als deze uitleg cor-rectt is biedt die aan de gehandicapte enige zekerheid. Het opheffen van een beperkingg geeft een meer vastomlijnd recht dan het verminderen waardoor de betrokkenee weet wat het eindresultaat moet zijn: geen beperkingen meer. Uit de wetsgeschiedeniss blijkt echter dat deze interpretatie niet juist is.4?

"Wijj menen dat een gehandicapte van een uitvoeringsorgaan - en of dat nu het uitvoe-ringsorgaann van de AAW is of van de Wvg, is irrelevant, - wèl mag verlangen dat zijn beperkingenn door middel van voorzieningen worden verminderd, maar niet mag ver-langenn dat daartoe voorzieningen worden aangeboden die verder gaan. Het is dan ook daaromm dat wij in het voorliggende wetsvoorstel uitgaan van de 'goedkoopste' ade-quatee voorziening."

Hett uitgangspunt was derhalve dat de gehandicapte wel mag 'eisen' dat zijn beperkingenn worden verminderd, maar dat hij met de goedkoopst adequate oplossingg tevreden moet zijn. De CRvB heeft dit ook onderschreven, zoals uit onderr meer het volgende citaat blijkt:

"Maatgevendd is of van een voorziening gezegd kan worden dat betrokkene, van wie in redelijkheidd gevergd kan worden dat hij zich beperkingen getroost, binnen zijn naaste leefmilieuu nog in aanvaardbare mate kan deelnemen aan het leven van alle dag."44

Inn de Wvg staat niet met zoveel woorden dat de gehandicapte recht heeft op con-creet,, specifiek omschreven voorzieningen. Er wordt aan de gemeentebesturen opgedragenn om aan de in de gemeente woonachtige gehandicapten ten behoeve vann de deelneming aan het maatschappelijk verkeer verantwoorde voorzieningen tee treffen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de regering er geen twijfel over heeft willenn laten bestaan dat er geen vrijblijvendheid ten aanzien van de voorzienin-genverstrekkingg kan zijn. Daarom was ook afgestapt van de bevoegdheidsbepa-lingg zoals die in de AAW was geformuleerd, en werd een zorgplicht vastgelegd waaraann de gehandicapte het recht op een adequate voorziening ontleent. Om te wetenn waar die voorziening in bestaat zal hij vervolgens de plaatselijke Wvg-ver-ordeningg moeten raadplegen. De rechter bepaalt daarbij uiteindelijk of de in de wett neergelegde ondergrens niet overschreden wordt.45 De VNG heeft dit gesig-naleerdd en in de Algemene Toelichting op de Modelverordening van de VNG staatt dan ook te lezen:46

42.. Zie artikel 1 lid 1 sub c (wonen) en d (vervoer) Wvg. 43.. Nota n.a.v. Eindverslag 13 maart 1993. 44.. CRvB 14 februari 1997, USZ 1997/75. 45.. Kamerstukken II1992/93, 22 815, nr. 6. 46.. Modelverordening Wvg, VNG Toelichting, p. 3.

4 66 V E R A N T W O O R D E V O O R Z I E N I N G OF P A R T I C I P A T I E V O O R Z I E N I N C ?

"Opp basis van de Wvg bestaat geen recht op specifieke voorzieningen. Dit recht kan uitsluitendd ontleend worden aan de gemeentelijke verordening en het daarop geba-seerdee gemeentelijke verstrekkingenbeleid."

Eenn gehandicapte heeft dus recht op 'een' voorziening, die verantwoord in de zin vann de wet moet zijn, hetgeen betekent dat deze de beperkingen tot een aanvaard-baarr niveau terugbrengt, maar niet op een specifieke voorziening.

PROTOCOL L

Err is altijd veel kritiek geweest op de uitvoering van de Wvg, beter gezegd op de wijzee waarop de gemeenten van hun beleidsvrijheid gebruik maakten. Nadat in eerstee instantie tussen de vertegenwoordiger van de gemeenten, de VNG en de Ministerr van SZW afspraken over de uitvoering van de Wvg waren gemaakt,47 is inn maart 2002 tussen de Minister van SZW, de VNG en de gebruikersorganisa-tiess op 26 maart 2002 een Protocol gesloten.48 Daarin is gepoogd om meer inhoudd te geven aan het wettelijke begrip 'verantwoorde voorziening'. Met het Protocoll is een zekere normering beoogd omdat de eertijds verwachte standaar-diseringg is uitgebleven.49 De Raad van State wees in zijn advies met betrekking tott de Wvg overigens ook al op het ontbreken van een inhoudelijke uitwerking vann artikel 2 (nu artikel 3) Wvg, waarin de zorgplicht van het gemeentebestuur is vervat.500 Met een meer inhoudelijke uitwerking zou de verordening beter toets-baarr worden aan hetgeen met de wet is beoogd. Om een stok achter de deur te hebbenn in geval de gemeenten het Protocol niet voldoende uitvoeren, is een wets-wijzigingg in voorbereiding. In artikel 3 Wvg zal een bepaling worden opgenomen diee het mogelijk maakt het Protocol tot AMvB te verheffen.51 Inmiddels is een amendementt met die strekking ingediend,52 doch de Minister heeft aangegeven err vooralsnog niet veel voor te voelen.53

Hett Protocol bindt de gemeenten niet, maar misschien dat de rechter het Proto-coll wil opvatten als een nadere, zij het late, invulling van de bedoeling van de wet-gever.. De minister doet deze suggestie ook als hij schrijft dat het Protocol kan wordenn beschouwd als een invulling van de nadere regels als genoemd in het te wijzigenn artikel 3 Wvg.54 Hoewel gevreesd kan worden dat de hoop ijdel is en het Protocoll als niet meer dan een beleidsadvies wordt gezien,55 blijkt ook een andere zienswijzee mogelijk. Een uitspraak van deze strekking is er van de rechtbank

47.. Circulaire 15 juni 2001, Minister van SZW d.d. 15 juni 2001, BZ/IW/01/37581. 48.. Brief van 26 maart 2002 van de Minister van SZW, B&GA/IW/02/23092-1. 49.. Protocol Wvg 2002, punt 7. 50.. Kamerstukken II 1992/93, 22 815 B. Dat de uitvoering ook ten tijde van de AAW al een zorgen-

kindjee was, blijkt uit AAW-ers: de derde wereld van Nederland. AAW een zwartboek 1978. Zie ook: KamerstukkenKamerstukken II 1977/78, 13 231, nr. 52, p. 2.

51.. Kamerstukken II 2001/02, 28 348, nrs. 1-2 & 3. 52.. Kamerstukken II 2002/03, 28 348, nrs. 7 & 8. 53.. Brief van de Minister van VWS aan de Tweede Kamer, 1 april 2003, DWO/ZV-U-2369302. 54.. Protocol Wvg 2002, p. 2, 55.. Zie voor een uitspraak met die strekking: Rb. Rotterdam 10 oktober 2002, 02/1014, ong.

RECHTT OF GUNST? 47

Assen.566 In deze uitspraak draait het er om of het Protocol de beoordelingsvrij-heidd of de beleidsruimte nader invult. Bij de eerste is de vraag aan de orde hoe nauwkeurigg de wetgever de condities heeft omschreven waaronder een bestuurs-orgaann van een bevoegdheid gebruik moet of mag maken. Hoe preciezer de omschrijving,, hoe geringer de beoordelingsruimte. In het tweede geval mag het bestuurr een eigen visie ontwikkelen en ziet op de ruimte die het bestuursorgaan heeftt bij het gebruikmaken van de bevoegdheid.57 De tweede ziet op de ruimte die hett bestuursorgaan heeft bij het gebruikmaken van de bevoegdheid. De recht-bankk ziet het Protocol als een nadere invulling van de wettelijk term, en niet als eenn beleidsadvies. Omdat het Protocol de wettelijke term preciseert wordt daar-meee de beoordelingsruimte beperkt. Dit kan door de rechter vol worden getoetst. Dee rechtbank wijst er op dat tussen de (centrale) overheid en de belangengroepe-ringenn overeenstemming is bereikt over een nadere invulling van de inhoud van hett wettelijk begrip en dat een wetswijziging wordt voorbereid om het Protocol eenn wettelijke basis te verschaffen.

"Hett Protocol dient, mede gelet op de overeenstemming tussen de overheid en de belangengroepenn gezien te worden als de ten tijde hier van belang geldende normstel-lingg voor de invulling van het begrip 'verantwoorde voorzieningen' en derhalve de grondslagg voor de objectiefrechtelijke invulling van dit begrip."

Zoalss hiervoor opgemerkt is de minister echter vooralsnog niet van plan om het Protocoll in een AMvB neer te leggen.58 Het oordeel van de rechtbank steunt dan inn feite alleen nog op de peiler van de consensus onder de meest betrokken par-tijen.. Opmerkelijk is dat de individuele gemeenten zelf het protocol niet onderte-kendd hebben, maar nu wel worden gebonden terwijl hun vertegenwoordigd orgaann de uitvoering van het Protocol niet aan haar leden kan opleggen.

Hoewell meer standaardisering is beoogd, blijf t het Protocol op veel plekken vaag watt met zich brengt dat er ook nu weer door het bestuursorgaan geïnterpreteerd moett worden. Het resultaat van die interpretatie wordt door de rechter slechts terughoudendd getoetst.59 Het toetsingskader uit het Protocol is evenwel ambiti-eus.. Daarin wordt de verantwoorde voorziening omschreven als: -- "de voorziening die de belemmering opheft of, als dat onmogelijk is, de belemmering

tottot de hoogst mogelijke graad vermindert" -- waarbij "wordt uitgegaan van de persoonlijke omstandigheden, voorkeuren en keu-

zeszes van de cliënt" -- en "de toegekende voorziening er op is gericht om voor de cliënt een gelijke of zo goed

mogelijkmogelijk vergelijkbare positie te creëren als de persoon zonder beperkingen heeft."

56.. Rb. Assen, 4 juni 2003, USZ 2003/230, m.nt. Vermaat. 57.. Zie Van Wijk, Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 137-147. 58.. Het amendement Tonkens {Kamerstukken II 2002/03, 28 348, nr. 8) dat daartoe strekt, is op 1 juli

20033 nog niet aangenomen. 59.. Vermaat 2002g en Vermaat 2002d.

4 88 VERANTWOORDE VOORZIENING OF PARTICIPATIEVOORZIENINC?

Indienn deze doelstelling wordt gehaald, betekent dit een breuk met het verleden. Alss het uitgangspunt voortaan is dat eerst wordt bezien of de beperking kan wor-denn opgeheven, dan houdt dit in dat niet meer per definitie de goedkoopst ade-quatee voorziening de verantwoorde voorziening in de zin der wet vormt.

Inn hoeverre het Protocol in de praktijk wordt toegepast, is nog onduidelijk. Uit eenn in januari 2003 uitgevoerde 'quick scan' blijkt dat de verwachting is dat in 20033 driekwart van de 495 gemeenten hun beleid aan het Protocol hebben aan-gepast,, doch deze cijfers zijn gebaseerd op zelfrapportages door gemeenten.60

Eenn inhoudelijke onderzoek, monitoring genoemd, of het Protocol daadwerkelijk wordtt uitgevoerd, heeft nog niet plaats gevonden.6'

Inn het onderzoek is onder meer bezien wat de stand van zaken ten aanzien vann de keuzevrijheid is. Negentig procent van de gemeenten geeft aan dat bij naturaa voorzieningen de goedkoopst adequate voorziening wordt gekozen waar-bijj zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de wens van de cliënt. Wan-neerr de gehandicapte voorkeur heeft voor een duurdere voorziening overlegt 63% vann de gemeenten met de betrokkene of deze de voorkeur heeft voor een finan-ciëlee tegemoetkoming. In hoeverre dit ook gebeurt ten aanzien van het primaat vann het collectieve vervoer is helaas niet onderzocht. Verder komt uit de quick scann naar voren dat ruim een kwart van de gemeenten problemen ondervindt bij dee implementatie waarvan de onduidelijke status en inhoud van het Protocol voor ruimee een derde van de gemeenten een probleem vormen.

CONCLUSIE E

Eenn gehandicapte is voor de soort voorzieningen en de wijze waarop die worden verstrekt,, sterk afhankelijk van de inzichten van het bestuursorgaan. Dit heeft eenn ruime, discretionaire bevoegdheid welke voor de betrokkene onzekerheid omtrentt de concrete invulling van de aanspraak met zich meebrengt. Er is op dit puntt geen essentieel verschil tussen de huidige praktijk van voorzieningenver-strekkingg ten opzichte van de wijze waarop voor 1994 leefvoorzieningen (bedrijfsvereniging)) en woonvoorzieningen (gemeente) werden toegekend. Hoe-well in het spraakgebruik, maar ook wel in de literatuur, de aanspraak op voorzie-ningenn zoals krachtens de Wvg als gunst wordt aangemerkt, is dit naar de maat-stavenn van het recht gemeten, onjuist. Hooguit kan gesteld worden dat de burger onzekerr is over de vorm waarin de voorziening wordt verleend, maar dat maakt dezee nog niet tot een gunst. Met andere woorden: de aanspraak op een voorzie-ningg wordt erkend, alleen de vorm en de omvang waarin deze wordt toegekend kann onzeker zijn.

Eenn gehandicapte heeft krachtens de Wvg derhalve recht op 'een' verant-woordee voorziening die hem in staat stelt deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer.. Dit houdt in dat hij gevrijwaard wordt van een isolement als gevolg van zijnn handicap. Uit de wet valt op zich niet af te leiden op welke specifieke voorzie-

60.. Quick scan 2003. Zie ook: Kamerstukken II 2002/03, 28 880, nr. 57, p. 24. 61.. Op 17 juni 2003 is in het kader van de monitoring van het Protocol door de CG-Raad, de CSO en

dee FvO een telefonisch meldpunt gestart.

RECHTT OF GUNST? 49

ningg hij recht heeft. Een meer concrete omschrijving in de wet zelf leidt tot meer duidelijkheidd omtrent de aanspraak, maar bemoeilijkt een slagvaardig beleid. Hoewell het Protocol evenmin concreet omschrijft op welke voorzieningen de gehandicaptee in welke situatie recht heeft, biedt het in het Protocol opgenomen toetsingskaderr wel mogelijkheden om helderheid te scheppen. Teneinde de gemeentelijkee verordening voor de rechter beter toetsbaar te maken is het zinvol omm tot vastlegging van de normen van het Protocol in een AMvB te komen.