TABLE DES MATIERES

Texte de Présentation ...............................................................................................................

PARTIE I : COMPRENDRE LES PROCESSUS DE DECENTRALISATION

1. POSITION DU PROBLEME : LES EXPERIENCES ET ATOUTS DE LA FAO ENMATIERE DE DECENTRALISATION............................................................................... 6

L'Eclairage institutions publiques ...................................................................................... 6L'Eclairage Société Civile .................................................................................................. 8L'Eclairage Niveaux Locaux de Gouvernement............................................................... 10Conclusion........................................................................................................................ 12

2. CONCEPTS ET DEFINITIONS.................................................................................. 13Définitions et concepts directement liés à la décentralisation.......................................... 13Concepts liés à une nouvelle conception du développement sous-jacente à ladécentralisation................................................................................................................. 26Encadré sur le Sénégal ..................................................................................................... 27

3. HISTORIQUE DE LA DECENTRALISATION ........................................................ 30Le dilemme entre centralisation et décentralisation a toujours accompagné l’histoire desEtats.................................................................................................................................. 30Le développement des sociétés industrielles a généralement poussé dans le sens de lacentralisation .................................................................................................................... 30La centralisation des Etats dans les pays industrialisés s’est progressivement étendue àd’autres régions de la planète ........................................................................................... 31A partir de la fin des années 1970 la décentralisation revient à l’ordre du jour............... 32La décentralisation ne doit pas devenir un nouveau dogme............................................. 35Encadré sur le Sénégal ..................................................................................................... 36

4. LE MODELE ANALYTIQUE RED-IFO DE DECENTRALISATION .................... 40La méthodologie de Régionalisation et Différenciation (RED)....................................... 40Les politiques d'accompagnement: Information, Formation et Organisation (IFO) ........ 41

Le rôle de l'accès à l'information.................................................................................. 41La formation pour éviter les vides institutionnels........................................................ 42Les appuis à l’organisation et les mécanismes de médiation ....................................... 42

Conclusion........................................................................................................................ 43Encadré sur le Sénégal ..................................................................................................... 44

5. LES ENJEUX DE LA DÉCENTRALISATION, LES RISQUES ET LEUR GESTION48Les enjeux de la décentralisation ..................................................................................... 48Les risques de la décentralisation..................................................................................... 51

Le remplacement d’une logique de l’offre par une logique de la demande................. 51L’asymétrie d’information ne facilite pas la coordination des activités ...................... 51L’héritage du paternalisme et l’offre amoindrie de services d’appui........................... 52La tradition du clientélisme crée un risque d'appropriation ......................................... 52Rigidité institutionnelle et rythme de la décentralisation............................................. 52

La gestion des risques de la décentralisation ................................................................... 53Les outils de la décentralisation ................................................................................... 53

Conclusion.................................................................................................................... 54Encadré sur le Sénégal ..................................................................................................... 55

PARTIE II : ANALYSER LES PROCESSUS DE DÉCENTRALISATION DUDÉVELOPPEMENT RURAL

1. LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL........................................................................... 61L'identification des acteurs :............................................................................................. 61Encadré sur le Sénégal ..................................................................................................... 62Les stratégies des acteurs ................................................................................................. 76Les relations entre les acteurs........................................................................................... 77Le système institutionnel, fonctionnement et dysfonctionnement ................................... 77Encadré sur le Sénégal ..................................................................................................... 78Illustration: La situation des pays du Sahel et du Maghreb ............................................ 79Grille de préparation et de rédaction de la contribution écrite par pays .......................... 82

2. ELABORATION d’un aperçu par pays ..................................................................... 102Les aperçus par pays ........................................................ Error! Bookmark not defined.

CP : REPUBLIQUE DU SENEGAL......................................................................... 104CP : REPUBLIQUE TOGOLAISE (TOGO)............................................................. 109CP : REPUBLIQUE FEDERALE DU BRESIL ........................................................ 113

3. TYPOLOGIE DES PROCESSUS DE DECENTRALISATION .............................. 117Diversité des Situations.................................................................................................. 117Exemple de classement du niveau de décentralisation de différents pays ..................... 119Questionnaire en vue d’une Typologie des Processus de Décentralisation ................... 121

PARTIE III : GERER UN PROCESSUS DE DECENTRALISATION

1. LA RESTRUCTURATION DES INSTITUTIONS RURALES............................... 127Introduction .................................................................................................................... 127

Le préalable: redéfinition du rôle de l’Etat ................................................................ 127Définition et principes de base ................................................................................... 128

Méthodologie de la restructuration des institutions publiques....................................... 129Analyse institutionnelle et élaboration du schéma directeur de restructuration......... 129Préparation du plan détaillé de restructuration........................................................... 130La mise en œuvre de la restructuration ...................................................................... 132Les mesures d'accompagnement ................................................................................ 132

Quelques exemples de restructuration institutionnelle................................................... 1341. Le cas du Bénin ...................................................................................................... 1342. Le cas de la Côte d’Ivoire ...................................................................................... 1363. Le cas du Togo ....................................................................................................... 137

2. LE ROLE DE LA REGION....................................................................................... 139Le rôle de l’échelon régional. Trois niveaux de réponse: .............................................. 141

Comment faciliter la décentralisation et le développement local au niveau du paysageinstitutionnel? ............................................................................................................. 141Comment faciliter la décentralisation et le développement local au niveau du partenariatet de la participation des acteurs locaux? ................................................................... 146Comment faciliter la décentralisation et le développement local au niveau des instancesrégionales?.................................................................................................................. 150

Le rôle des corps intermédiaires : Les organisations professionnelles agricoles et leschambres d’agriculture................................................................................................... 155

Les principes devant régir les chambres d’agriculture............................................... 155Les fonctions des Chambres d’agriculture ................................................................. 156

La fonction de consultation .................................................................................... 156La fonction d’information ...................................................................................... 157La fonction d’appui à l’organisation professionnelle des agriculteurs .................. 158

L’organisation institutionnelle des chambres d’agriculture ....................................... 158Le dispositif d’ensemble ............................................................................................ 159La constitution des Chambres régionales................................................................... 159Le réseau et l’Association nationale des Chambres régionales d’agriculture............ 160

3. LA PLACE DE LA SOCIETE CIVILE..................................................................... 161Encadré Sénégal ............................................................................................................. 161

PARTIE IV : DOSSIER DOCUMENTAIRE

1. BIBLIOGRAPHIE ANNOTEE ................................................................................. 168Analyse de documents en matière de développement rural décentralisé ....................... 168Résumés des documents produits par SDA en 1997...................................................... 175

2. EXERCICES .............................................................................................................. 181

Présentation du document

Ce document constitue un outil de formation et d’auto-formation autour du thème de ladécentralisation.

Il permet à des cadres et techniciens de se familiariser avec les principes généraux et lesmodalités principales de la décentralisation du développement rural et d’initier une analyseplus approfondie sur des points d’intérêt particulier.

Il est construit en 4 parties selon un degré de plus en plus grand de détails :COMPRENDRE, ANALYSER et GERER un processus de décentralisation. Chacune de cesparties est constituée d’éléments explicatifs et d’illustrations issus d’un exemple auSénégal.

Le caractère pédagogique du document se retrouve dans le fait que chaque point abordépropose un outil spécifique permettant de se familiariser avec le contenu technique enquestion (par exemple, le panorama global de la décentralisation dans un pays est traitégrâce à l’utilisation de l’outil « Aperçu par pays » pour lequel on indique comment procéderdans son propre pays) tandis que l’illustration vient en support au thème développé. Parailleurs, le lecteur formateur trouvera en fin de document des exercices pouvant êtremonté dans le cadre du travail pédagogique et de l’animation à conduire.

Les composantes du documents sont tirées d’une série d’analyses entreprises par laDivision du développement rural de la FAO (SDA) ces dernières années. Le lecteurintéressé pourra trouver les résumés des principaux documents publiés dans l’annexe de ceKit pédagogique. Il pourra aussi accéder aux informations complémentaires sur les partiescouvertes par le Kit en consultant le site Internet FAO/Banque Mondial dont l’adresse est:< www.ciesin.org/decentralization > . Les textes complets sont aussi disponibles sur le sitede la FAO et plus particulièrement à la page < www.fao.org/sd/index_fr.htm>

PREMIERE PARTIE : COMPRENDRE LES PROCESSUS DEDECENTRALISATION DU DEVELOPPEMENT RURAL

1. POSITION DU PROBLEME : LES EXPERIENCES ET ATOUTS DE LA FAO ENMATIERE DE DECENTRALISATION

Ce chapitre donne un aperçu des leçons que l’on peut tirer de différentes expériences de la FAO,qui sont autant d’atouts en matière de décentralisation.(1) La question sous-jacente à cet examenest la suivante: étant donné ce que sont les conditions nécessaires au succès de ladécentralisation, où se situent les domaines d’expertise que la FAO peut apporter à la conceptionet la mise en œuvre d’une politique de décentralisation? D’une manière générale, les projets quela FAO a développés dans de multiples pays consistent en une assistance technique selon troiséclairages complémentaires:

1. L'éclairage institutions publiques: production d'informations pour améliorer lesperformances des actions de l'Etat, restructuration institutionnelle, formation.

2. L'éclairage société civile: capacités de gestion par une approche contractuelle, vulgarisationparticipative, programmes de participation et structuration paysanne.

3. L'éclairage niveaux locaux de gouvernement: rôle des collectivités locales et pôles dedéveloppement, construction d'interfaces et régionalisation.

L’expérience accumulée dans ces trois domaines constitue l’expertise que la FAO peut apporteraux pays membres pour les aider à créer les conditions essentielles pour mener à bien lesprocessus de décentralisation et de restructuration des institutions chargées du développementrural.

L'Eclairage institutions publiques

La FAO a développé un certain nombre d’actions pour améliorer les performances desinstitutions publiques d'appui à l'agriculture. Ce faisant, elle a promu une nouvelle relation entreces institutions et les populations rurales. L’éclairage institutions publiques comporte trois lignesd'action:

• réalisation d'enquêtes et typologies sur la situation des populations rurales;• formation aux acteurs locaux à la planification décentralisée;• restructuration des institutions publiques d'appui à l'agriculture et au développement rural.

Le rôle des enquêtes et typologies dans le dialogue entre l’Etat et les populations rurales

Cette ligne d'action concerne la préparation d'informations sur les systèmes de productionagricole et leur évolution. Elle apporte aux décideurs une meilleure connaissance des contraintesqui pèsent sur ces systèmes, et permet d'intégrer dans la formulation des politiques les besoinsdes communautés rurales, repérées au moyen d'enquêtes et de typologies.(2) L'hypothèse est quepour élaborer des politiques efficaces, il faut que les informations disponibles au niveau localsoient prises en compte. L'expérience accumulée dans la production de ce type d'informations

1 Voir FAO-SDA, “Expériences de la FAO en matière de développement rural décentralisé”, Coll.Décentralisation et Développement rural, N° 1, FAO-SDA, Rome, 1997. 2. Le service impliqué dans cette ligne d'action est AGSP mais d'autres services font appel aussi à l'approche des

systèmes de production.

constitue un acquis de la FAO permettant de pallier l'asymétrie dans l'accès à l'information et demieux coordonner les activités de développement. Cette approche, orientée d’abord vers l’identification des systèmes de production sur la base descaractéristiques agro-écologiques au niveau local, cherche aujourd'hui à évoluer vers une prise encompte de l'hétérogénéité régionale. En conséquence, l'approche peut être utilisée comme unmoyen de formulation des politiques différenciées, en faisant connaître aux institutions publiquesles contraintes spécifiques des populations rurales et des régions. L’approche permettrait ainsiune plus grande efficacité de ces institutions. L'intérêt de l'approche vient aussi de ce qu'elle a été l'une des premières tentatives d'inclure laparticipation populaire dans l'identification de contraintes et dans leur résolution. En effet, lesprojets situés dans cette ligne d’action ont montré une volonté forte de recueillir la parolepaysanne et de créer des structures de concertation au niveau régional. La construction descadres de concertation est décisive pour cette démarche et constitue l’un des acquis de la FAO.Une autre caractéristique de l'approche consiste en l'accent mis sur le partenariat à tous lesniveaux. Un réseau de partenaires devrait être créé à chaque niveau d'intervention, constitué desreprésentants du secteur public, des élus, et des représentants d'autres groupes sociaux etorganisations. Cette orientation du partenariat est peut-être l'un des acquis les plus intéressantsdes expériences de la FAO en matière de construction de nouvelles relations entre l'Etat, lespopulations rurales et les autres acteurs du développement rural. La planification décentralisée et le rôle de la formation

La mise en œuvre de nouveaux mécanismes de planification décentralisée et des programmes deformation conséquents est la seconde ligne d'action de l’éclairage institutions publiques.(3) LaFAO a reconnu que la décentralisation est un processus complexe qui demande un certainnombre de conditions préalables pour être viable, en particulier une politique forte de formationcontinue du personnel et des populations ou organisations qui recevront les fonctions et lesresponsabilités décentralisées.L'un des acquis de la FAO concerne la mise au point d'un instrument analytique qui permetd'analyser les processus de décentralisation et d'évaluer, sur la base de cette analyse, les besoinsen formation qui en découlent. Cet instrument d’identification des besoins en formation estimportant car il donne à la FAO la possibilité d'appuyer les gouvernements à bien cibler lesactions de formation sur les acteurs clés dans le processus de décentralisation, en sélectionnantceux qui jouent un rôle principal pour leur donner la priorité.Le second acquis concerne les efforts orientés à l'incorporation des populations rurales dans laformulation des politiques. L'expérience de la FAO montre qu'il n'est pas toujours faciled'impliquer tous les groupes de la société dans les activités de développement. C’est pourquoi laFAO a mis l’accent sur la formation vue comme un moyen de créer au sein des organisationspopulaires et des cadres du gouvernement une véritable culture de la décentralisation. Lesconclusions de la FAO en matière de formation sont au nombre de trois:

• pour que la formation joue son rôle dans une démarché participative, elle doit s'orienter aux cadresdes institutions d'appui mais aussi aux populations et leurs organisations;

• Aucun effort de formation ne sera utile si ses thèmes et procédés pédagogiques ne mettent pas enavant le renforcement des connaissances et des capacités organisationnelles des acteurs de base, etsi ne sont pas pris également en considération les connaissances et les compétences locales;

• La décentralisation augmente les besoins en formation de la même manière que la formationaugmente les chances de succès de la décentralisation.

3. Le service impliqué dans cette ligne d'action est TCAS.

La restructuration des services d'appui à l'agriculture

La troisième ligne d'action de l’éclairage institutions publiques est en rapport avec larestructuration des institutions de développement rural.(4) La restructuration, élément clé del'ajustement structurel, est fondée sur les principes de démocratisation, responsabilisation, etconcertation entre les acteurs du développement. L'expérience accumulée a permis de:

• définir le nouveau rôle de l'Etat et transférer aux acteurs de la société civile des responsabilités quirelevaient jusque là de l'administration centrale;

• réviser les rapports entre les différents niveaux de décision;

• redéfinir les relations entre l'Etat et les opérateurs privés;

• mettre en œuvre un modèle de représentation permettant la consultation des agriculteurs sur lesquestions qui les concernent.

Un aspect clé de cette ligne d'action concerne les fonctions des ministères de l’agriculture. LaFAO considère que les institutions du développement rural doivent posséder des capacitéssuffisantes d'intervention mais que celles-ci doivent être utilisées dans le cadre des missionsclairement redéfinies pour chaque type d'opérateur du développement rural. Le domained'intervention spécifiquement public serait la promotion des initiatives privées, le renforcementdes compétences paysannes et locales, la réglementation et le contrôle. Un acquis important desconnaissances accumulées par la FAO en ce domaine, consiste en la relation établie entre lesnouvelles fonctions des ministères et le renforcement des organisations professionnelles et lesmécanismes de dialogue avec l'Etat. L'approche de la restructuration des institutions propre à laFAO insiste en effet sur la nécessité de renforcer les organisations paysannes pour qu'elles soienten mesure de fournir les services attendus par les agriculteurs, en faisant appel au partenariatavec le secteur privé ou les ONG. En mettant en avant l'idée que la décentralisation ne peutfonctionner si l'Etat n'a pas en face de lui un interlocuteur représentatif des différentes catégoriesde la population, la FAO a fait une avancée décisive sur la compréhension des conditions les plusessentielles pour que la décentralisation puisse se dérouler correctement.

L'Eclairage Société Civile

Cet éclairage, véritable noyau dur des atouts de la FAO en matière de décentralisation, inclut uncertain nombre d’activités permettant aux populations de jouer un rôle dans le développementrural et dans la gestion de leurs propres affaires. Trois lignes d’action paraissent particulièrementintéressantes. D'abord, l'expérience en matière de gestion de terroirs villageois. Ensuite,l’organisation de la vulgarisation sur la base d'une approche participative. Enfin, les programmesde participation populaire et la structuration des organisations paysannes.

Les projets de gestion de terroirs et les liens entre les collectivités locales et l'Etat

Les projets de gestion de terroirs villageois (GTV) sont une ligne d'action importante du travailde la FAO,(5) qui cherche à créer les conditions permettant d'impliquer les communautés localesdans la gestion des investissements sociaux et des ressources naturelles. A la base de laméthodologie se trouve le diagnostic que les projets développés sans la participation despopulations ne permettent pas un développement durable. En conséquence, l'approche GTV met 4. De nombreux services ont été impliqués dans des appuis institutionnels, principalement ESP, ESHA puis SDAR. 5. Les services impliqués dans cette ligne d'action sont TCIL, TCIR, et TCII.

l'accent sur une forte responsabilisation du monde rural. L’acquis principal de cette ligne d'actionest cette responsabilisation des organisations paysannes et des communes rurales dans la prise encharge des services d'appui à l'agriculture. Les expériences de GTV intéressent toute réflexion sur la décentralisation car elles mettent enavant la nécessité de construire des liens contractuels entre les villageois et l'Etat. Elles sont, dece point de vue, un acquis important pour la création des conditions permettant un bonfonctionnement de la décentralisation car elles préparent les collectivités locales au transfert decompétences en leur apprenant à gérer leurs propres affaires. Mais corrélativement, la gestiondes terroirs ne peut fonctionner que dans un contexte où le pouvoir de formulation, de gestion etd'évaluation est décentralisé. La coordination régionale garantit la mise en œuvre cohérente etefficiente de la démarche mais aussi le succès des politiques nationales sur le terrain. Un second acquis de cette approche concerne le développement au sein des populations ruralesd'un nouveau mode de relations basées sur la concertation au niveau local et, ensuite, auxniveaux régional et national. Il s'agit en somme d'une démarche qui privilégie l'immersion desagents dans le milieu, la concertation avec les populations et tous les intervenants, le partage desresponsabilités, la mise en commun des connaissances et des savoir-faire. La responsabilisationet le partenariat sont donc les deux axes principaux des actions de cette approche. En ce sens,l'expérience accumulée par la FAO dans ces domaines est un actif à prendre en considérationdans la formulation des politiques bien conçues de décentralisation. La politique de vulgarisation dans une approche participative

La deuxième ligne d'action de l’éclairage société civile concerne les appuis à la vulgarisation.(6)

Le travail de la FAO a consisté en une approche de vulgarisation participative, permettant demieux intégrer les nécessités des petits producteurs agricoles dans un ensemble plus vasted'actions de développement. La démarche débouche sur un effort particulier d'appui àl'organisation paysanne. Les projets de la FAO ont tenu à inclure une coordination des actionslocales afin d'assurer leur cohérence et permettre une programmation régionale. En outre, lessystèmes de vulgarisation ont pris en considération la diversité des systèmes de production par lamise en place d'un ensemble de messages différenciés, élaborés à partir d'une connaissance dessavoir-faire locaux. Ces orientations font de la vulgarisation un outil qui renforce les capacitésassociatives des communautés et leur sens de responsabilité en vue de résoudre les problèmes enamont et en aval de la production. L'approche participative du système de vulgarisation prend trois formes principalesd'engagement progressif (consultation, cogestion et responsabilisation), utilisées aussi bien pourl'analyse des situations et la réflexion sur les problèmes, que lors du choix des thèmes, de laconduite des actions et des suivi et évaluation. A terme, l’objectif est que l'organisation et laconcertation soient les modalités de la responsabilisation et la programmation par les proprespaysans. On aura compris l'intérêt de l'expérience pour les réflexions sur la décentralisation. Cetype de projets fait des paysans les acteurs clés de la démarche. Les agents de la vulgarisationconstruisent avec eux des relations d'échange. La prise de décision se fait sur une basecontractuelle engageant paysans et vulgarisateurs. Dans cette approche, la population ruraletravaille en partenariat avec les agents de la vulgarisation. Ce sont là autant d’atouts de la FAOpour la mise en place des conditions préalables à la décentralisation.

6. Le service impliqué dans cette ligne d'action est SDRE.

Les programmes de participation populaire et la structuration des organisations paysannes

Les programmes de participation populaire sont la troisième ligne d'action de l’éclairage sociétécivile.(7) Dans un contexte de décentralisation et de transfert de responsabilités, cette ligned’action est un acquis important en vue de la création des conditions permettant aux groupes lesplus défavorisés de s'organiser pour assumer la gestion des services d'appui. Deux orientationsforment l'essentiel des expériences accumulées par la FAO dans le domaine de la participationpopulaire. D'une part, les programmes de participation populaire eux-mêmes (PPP) qui mettentl'accent sur la construction d'organisations rurales capables de développer des activitésgénératrices de revenus. D’autre part, les projets visant à promouvoir la structuration del'organisation paysanne.Les PPP conçoivent la participation populaire comme la restitution aux populations rurales dupouvoir d'initiative et de décision dans la mise en œuvre des actions et programmes quiconcernent leur propre devenir. D'après les PPP, la participation a deux dimensions: unedimension économique orientée vers la génération de revenus et l'insertion dans le réseaud'échanges monétaires, et une dimension politique qui consiste, pour les plus pauvres, à acquérirvoix et reconnaissance au même titre que les autres acteurs du développement. La participationne pouvant se construire qu'autour d'un projet mobilisateur, les PPP cherchent à identifier desactivités génératrices de revenus. Parmi ces conditions, l'approche a privilégié le développementdes compétences entrepreneuriales comme un moyen d'assurer l'autosuffisance des groupes dansle moyen et long terme. Ceci est un acquis méthodologique de première importance.En ce qui concerne les actions liées à la structuration paysanne et l’amélioration des conditionsde dialogue entre l'Etat et les organisations représentatives, elles prennent racine dans la notionde développement durable qui postule que les actions de développement ne peuvent pas sereproduire si elles ne sont pas prises en charge par les populations rurales elles-mêmes. Cettestratégie de développement rural reconnaît que, si l'on ne donne pas aux ruraux pauvres lesmoyens de participer aux actions les concernant, ils resteront exclus et marginalisés. Uneexpérience importante à cet égard, a été le Programme Forêts, Arbres et Populations (FTP)orienté à assurer la participation paysanne dans la gestion communautaire des forêts. Si leProgramme n'a pas toujours réussi à modifier les politiques, il a exercé une certaine influencedans leur formulation en insérant un certain nombre de préoccupations des groupements de basedans l'agenda de l'Etat.

L'Eclairage Niveaux Locaux de Gouvernement

Ce troisième éclairage comprend des actions de renforcement des niveaux régionaux et locaux degouvernement.(8) Le thème des niveaux locaux de gouvernement est très directement lié à laréflexion sur la décentralisation dans la mesure où la régionalisation est introduite sous l'angle dela capacité des niveaux locaux de gouvernement à se constituer en véritables pôles dedéveloppement rural. Cette démarche est complémentaire de celle qui s'interroge sur la manièrede construire des interfaces entre les niveaux nationaux et locaux de gouvernement. Les deuxapproches sont un apport de la FAO pouvant déboucher sur une nouvelle conceptualisation durôle de la région.

7. Les services impliqués dans cette ligne d'action sont SDAR, TCDN et FONP.8. Les services impliqués dans cette ligne d'action sont TCAR et SDAR.

Le rôle des niveaux locaux de gouvernement dans la décentralisation

Avec la décentralisation, les niveaux locaux de gouvernement ont vocation à devenir le lieu oùles acteurs locaux reprennent l'initiative pour définir les orientations de leur développement etpour les mettre en œuvre. La revalorisation de l'échelon local comme lieu d'initiative et dedécision pose la question sur les articulations de cet échelon avec les niveaux de décision plusenglobants. L'intérêt de l'approche de la FAO sur les niveaux locaux est d’y voir un espaced'initiative en matière d'organisation et association, d'activité économique et de reconnaissancedes acteurs. Il s'agit d'appuyer les acteurs locaux pour qu'ils puissent se fixer des objectifsmobilisateurs sur la base desquels il serait possible de construire des dynamiques nouvelles.Cette démarche reconnaît toutefois que le niveau local n'est pas un espace homogène et qu’enconséquence il faut prendre en compte les acteurs multiples qui agissent directement à l'échelonlocal ou qui prennent des décisions qui se répercutent sur la réalité locale. Le contexte créé par les politiques d'ajustement structurel est un cadre important pourcomprendre l'émergence de cette approche des actions de développement. On assiste en effet àune vague de démocratisation et une demande forte de participation et de décentralisation, quiimpliquent un renforcement des administrations locales. Les niveaux locaux de gouvernementapparaissent progressivement comme les acteurs prioritaires pour mettre en place de nouvellesstratégies de développement. Ceci suppose un renforcement institutionnel pour leur permettred'établir des liens dynamiques avec les communautés. Une voie d'analyse est ainsi ouverte qui consiste en l'identification des possibilités d'action desmunicipalités rurales. Il s'agit en particulier d'identifier quelles sont les potentialités réelles desmunicipalités rurales en termes de services d'appui aux petits agriculteurs et de services sociauxaux populations pauvres, mais aussi de s'interroger sur les conditions nécessaires pour que lesmunicipalités puissent remplir ces fonctions. Ainsi les municipalités pourraient devenir le niveaugéographique de base pour articuler et conduire les initiatives privées et publiques liées audéveloppement rural, ouvrant la voie vers une municipalisation du développement rural. Pourmener de l’avant la municipalisation, il faut, comme le font quelques équipes de la FAO, partirde l’identification des régions et des villes intermédiaires les plus dynamiques et, sur la base decette identification, analyser les facteurs qui pourraient permettre à ces villes de devenir despôles de développement rural. Ainsi, la FAO peut proposer un certain nombre de services etappuis pour aider les gouvernements à renforcer le dynamisme de ces pôles. La construction des interfaces entre les niveaux nationaux et les niveaux locaux de gouvernement

Le renforcement des niveaux locaux de gouvernement et leur éventuelle transformation envéritables pôles du développement rural exigent une capacité de décision et de responsabilité àl'échelle locale, qui ne peut être assurée que par la décentralisation, et notamment par ladévolution du pouvoir de décision et de responsabilités en matière financière aux institutionslocales émanant d'un choix électif des populations. Le choix des collectivités territoriales commechamp d'initiative du développement se justifie dans la mesure où c’est à partir de là qu'ildeviendra possible d'intégrer durablement les communautés de base et les organisations de lasociété civile dans un ensemble politique cohérent.Cette stratégie de développement, implicite dans les expériences de la FAO, est fondée sur lanotion de partenariat. Cette notion implique un certain nombre de caractéristiques dudéveloppement qu'il convient d'expliciter:

• la reconnaissance que les acteurs locaux jouent un rôle central dans la définition et la mise en œuvredes programmes de développement;

• la place primordiale donnée aux échelons locaux de gouvernement comme lieu d'initiative et dedécision;

• la reconnaissance qu'il faut insérer dans les programmes de développement une séquence entre lecourt et le moyen terme, faisant en sorte que les actions qui aident à surmonter les contraintesimmédiates soient un support aux orientations plus structurelles.

Or, le rôle accru donné aux acteurs locaux ne signifie pas que l'Etat n'ait plus des fonctionsimportantes à jouer. Il doit en particulier veiller à la cohérence des actions, ce qui demande laconstruction d'interfaces entre les niveaux local et national pouvant intégrer les besoins et lesinitiatives exprimés à la base, d'un côté, et les orientations, les contraintes et la coordinationnationales, de l'autre côté. La présence de l'échelon régional permettrait de réaliser un arbitrageentre ces deux contraintes contradictoires. L’échelon régional peut en particulier mettre à ladisposition des populations rurales l'information sur l'environnement institutionnel, économiqueet technologique et leur permettre de participer efficacement à la formulation des politiques. C'est la reconnaissance du rôle de ces interfaces qui a amené la FAO à appuyer les tendances à lastructuration du secteur rural au travers de la régionalisation, vue comme un moyend'intégration dynamique entre le renforcement du niveau local et le désengagement de l'Etat. Ilreste toutefois à mieux définir dans cette voie, qui est relativement neuve, les frontières entre lesniveaux régional et local et au sein de chaque niveau.

Conclusion

Il y a un consensus sur le fait que le secteur rural a un rôle décisif à jouer dans les objectifs desécurité alimentaire, de réduction de la pauvreté, et d'amélioration de la gestion des ressourcesnaturelles. Il est reconnu aussi que la décentralisation peut améliorer les performances desactions orientées vers le développement de ce secteur. Mais le consensus ne suffit pas. Il fautorganiser le dispositif institutionnel pour transformer ce consensus en développement ruraldurable et participatif. Les expériences et les connaissances accumulées par la FAO peuventaider à la construction de ce dispositif.S’il fallait exprimer d’une manière synthétique la leçon principale des expériences de la FAO, onpourrait dire que le grand défi de la décentralisation consiste en la gestion de la tension entrela reconnaissance des initiatives collectives mais locales et l'exigence d'intégrer cesinitiatives dans une vision d'ensemble. La différenciation, la régionalisation et le renforcementinstitutionnel peuvent aider à la résolution de cette tension. En dernière analyse, les conditions dela décentralisation supposent que ce qui n'est pas le centre, autrement dit la périphérie verslaquelle on décentralise, soit fort et dynamique, afin que ses acteurs puissent accueillir lesfonctions et les actions décentralisées. Les trois éclairages et les différentes lignes d'action dutravail de la FAO paraissent aller tous dans ce sens.

2. CONCEPTS ET DEFINITIONS

Bien souvent on est confronté à des problèmes de compréhension car on ne met pas la mêmesignification derrière les mêmes mots. Cela se passe notamment entre personnes venant demilieux culturels différents (entre pays divers et/ou langues différentes par exemple), mais mêmeentre personnes d’un même milieu.

L’objectif de cette sous-partie est donc de donner une définition qui soit la plus claire possibledes concepts de base qui sont utiles à la compréhension des processus de décentralisation. On ytrouvera notamment une définition de tous les concepts utilisés dans le kit pédagogique.

On distinguera deux types de concepts:

• d’une part ceux qui ont à voir directement avec la décentralisation comme processus detransformation de l’Etat et de ses rapports avec la société civile;

• d’autre part ceux qui ont à voir avec la nouvelle notion de développement qui est sous-jacente

à la décentralisation.

Ces deux types de concepts sont traités successivement. Ci-dessous figurent une liste et un indicealphabétique qui permettent de retrouver facilement l’ensemble des concepts définis.

Définitions et concepts directement liés à la décentralisation

Dans cette section nous commencerons naturellement par la définition de la décentralisation.Celle-ci nous conduit à introduire un certain nombre de concepts indiqués en italique dans letexte et qui sont à leur tour définis et ainsi de suite.

1- Décentralisation2- Niveau régional3- Niveau local4- Transfert de pouvoirs5- Séparation des pouvoirs6- Subsidiarité7- Démocratie8- Collectivités territoriales (régionaleset/ou locales)9- Administrations déconcentrées etdéconcentration10- Délégation de fonctions11- Dévolution12- Organisations de la société civile

13- Entreprises14- Tiers secteur15- Secteur formel/informel16- Partenariats horizontaux/territoriaux17- Génie territorial18- Partenariats régionaux19- Partenariats locaux20- Transfert de ressources21- Subvention globale et négociationglobale22- Territorialisation des financements23- Additionnalité et co-financement24- Partenariat vertical25- Evaluation conjointe

1- Décentralisation

Dans sa définition la plus élémentaire, la décentralisation est le transfert d’une partie dupouvoir (4) et des ressources (20) de l’Etat national à des instances au niveau régional (2) ouau niveau local (3).

La décentralisation peut se limiter aux sphères de l’Etat. Dans ce cas le transfert se fait entreles instances nationales de l’Etat vers ses instances régionales ou locales (collectivitésterritoriales, locales et/ou régionales (8) et/ou administrations déconcentrées (9)). Mais ellepeut aussi aller au-delà de la sphère de l’Etat et toucher des organisations para-étatiques (onparlera alors de délégation de fonctions (10)) ou même de la société civile (la décentralisationprend alors la forme d’une dévolution (11)).

2- Niveau régional

La définition du niveau régional dépend d’un pays à l’autre. Dans toutes les définitions quisont données dans ce kit, on entend par région un territoire administratif assez vasteregroupant entre 500 000 et 5 000 000 d’habitants. A ce niveau, il n’est pas possible d’établirun travail direct sur le terrain et on se situe plus dans une logique de planification générale, dedéfinition de grands axes de développement et d’aménagement du territoire.

3- Niveau local

La définition du niveau local dépend également des pays. Mais quelle que soit sa définition leniveau local se distingue fondamentalement du niveau régional par le fait que la liaisondirecte des instances locales avec les acteurs est possible et souhaitée, ce qui changeradicalement les logiques de fonctionnement des institutions. On se situe donc ici beaucoupplus dans une logique de réalisation directe de projets et de mobilisation des acteurs etd’animation de terrain.

Au niveau administratif le niveau local correspond le plus souvent aux municipalités/communes (ou quartiers/arrondissements dans le cas des grandes villes). Toutefois le niveaulocal nécessite souvent une dimension supérieure pour pouvoir réaliser certainsinvestissements (comme par exemple certaines infrastructures) ou pour pouvoir assurer unemobilisation des acteurs locaux autour de projets communs (disposer d’une masse critique).Par ailleurs il correspond aussi à la recherche d’une identité territoriale commune.

C’est pourquoi au-delà des divisions administratives, il est souvent recherché un niveau localde référence plus vaste que la simple municipalité et qui se définit plus par une certainehomogénéité naturelle et identitaire que par des divisions administratives. Par exemple dansl’Union Européenne beaucoup d’initiatives vont dans ce sens. Le niveau local correspondalors, en milieu rural, à un territoire regroupant entre 20 000 et 100 000 personnes.

4- Transfert de pouvoirs

Le “transfert de pouvoirs” peut être désigné aussi sous les termes “transfert de compétences”ou “transfert de fonctions”

Par pouvoirs/compétences/fonctions il faut considérer:

- celui de concevoir et proposer- celui de décider- celui de financer- celui de gérer la mise en œuvre.- celui de suivre et évaluer

La décentralisation peut concerner le transfert de quelques-uns ou l’ensemble de ces pouvoirs.Ces différents types de pouvoirs sont complémentaires et articulés les uns avec les autres. Uneséparation des pouvoirs/fonctions (5), au niveau d’institutions ou de personnes différentes auniveau local ou régional est souvent un signe de maturité dans la décentralisation. Elle se posetoutefois de manière différente à ces deux niveaux, devant être beaucoup plus formalisée auniveau régional qu’au niveau local (voir partenariat régional (17) et partenariat local (18)).

En termes logiques, la décentralisation transfère le pouvoir aux différents niveaux régional oulocal en accord avec le principe de subsidiarité (6).

5- Séparation des pouvoirs/fonctions

La séparation des pouvoirs, c’est-à-dire la répartition des pouvoirs entre institutions oupersonnes différentes, est un principe de base et une certaine garantie de la démocratie (5). Al’opposé la concentration des pouvoirs au sein d’une seule personne ou d’une seule institutionest la porte ouverte à des formes autoritaires et autocratiques.

On considère en général la séparation des 3 pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire commeune base essentielle de la démocratie. Cela ne veut toutefois pas dire qu’on doit s’en tenir àcette séparation. La séparation des pouvoirs doit être vue comme un principe général àappliquer le plus largement possible en fonction de l’évolution du contexte. Par exemple laséparation entre les différents types de pouvoirs/fonctions définis précédemment (4) peut êtreun élément essentiel pour assurer un fonctionnement sain et transparent et un maximumd’efficacité, tant au niveau local, que régional ou national. Il est notamment souvent importantque celui qui décide et celui qui paie ne soient pas la même personne, alors que le plussouvent celui qui a le pouvoir de payer a souvent tendance à s’arroger de fait le pouvoir dedécider.

6- Subsidiarité

On entend par subsidiarité le principe suivant lequel tout problème doit être résolu au niveaule plus bas où on puisse le réaliser et où il est le plus pertinent. On pense en général à lasubsidiarité quand il s’agit du rapport entre les structures supranationales et les Etats ou entreles Etats et les régions. Ainsi le principe de subsidiarité est apparu officiellement pour lapremière fois dans les textes de l’Union Européenne pour signifier que la CommissionEuropéenne ne devait traiter que des problèmes qu’il n’était pas possible de traiter au niveaudes Etats membres eux-mêmes.

En fait le principe de subsidiarité concerne tous les niveaux jusqu’au niveau local, micro-localet même individuel. Par exemple le problème de survie d’une famille doit être résolu auniveau de la propre famille tant que cela ne soulève pas des problèmes d’un autre niveau telsque l’éducation des enfants, la santé, etc. qui doivent être résolus là aussi à différents niveaux(niveau du village, de la commune ou intercommunal pour la construction d’une école ou

d’un centre de santé, niveau régional ou national pour la formation des enseignants, desmédecins, infirmières, etc.).

La subsidiarité et le partenariat horizontal (16) sont des principes de base de la démocratie(7). Ils garantissent en effet que les problèmes de chaque personne ou groupe d’individus etpersonnes vivant sur le même territoire soient résolus par ces personnes elles-mêmes.

7- Démocratie

Etymologiquement la démocratie est le pouvoir du peuple. Utilisé initialement en Grèce ceconcept se rapportait alors à une pratique de l’agora, c’est-à-dire de la place publique où sediscutait directement la gestion des affaires à laquelle tous les citoyens avaient la possibilitéde participer, à l’exception des esclaves. Ces formes de démocratie directe sont possiblesquand les communautés sont de petite taille. On les retrouve par exemple dans certainescommunautés indigènes d’Amérique latine ou d’ailleurs.

A partir du moment où il s’agit de communautés plus importantes, on a généralement recoursà la délégation de pouvoirs, par le biais d’élections. Les élections constituent donc la base dece que l’on appelle la démocratie représentative.

Toutefois cela ne signifie pas que la démocratie doive se limiter à un débat entre élus, ni queles élus doivent gouverner tous seuls, que ce soit au niveau local, régional ou national, mêmes’ils ont la légitimité de le faire. Elle doit pouvoir être complétée par d’autres formesd’expression démocratique plus directes et plus participatives. Celles-ci peuvent êtreinformelles (par exemple l’organisation de débats directs) ou plus formelles (au seind’institutions créées à cet effet). La décentralisation offre des possibilités intéressantes dans cesens, telles que le partenariat horizontal (16), au niveau local ou régional

8- Collectivités territoriales (régionales et/ou locales)

On entend par collectivités locales et/ou régionales les institutions représentatives élues à cesdeux niveaux. En général au niveau local il s’agit des municipalités ou mairies et au niveaurégional il s’agit des gouvernements régionaux.

L’existence de collectivités territoriales, régionales et/ou locales, en tant qu’autorités élues,est une condition de base de la décentralisation. En effet tant que les administrationspubliques régionales et/ou locales ne sont que des représentations du gouvernement central, ilne peut s’agir à proprement parler de transfert de pouvoirs, mais plutôt de déconcentration (9)des pouvoirs.

Les collectivités locales souvent créent des regroupements (associations de municipalités,syndicats intercommunaux, etc.) pour résoudre des problèmes à un niveau territorial plusimportant (comme par exemple l’équipement en certains types d’infrastructures) (voir niveaulocal (2)).

9- Administrations déconcentrées et déconcentration

Les administrations déconcentrées sont l’installation au niveau régional ou local d’une partiedes services centraux de l’Etat. C’est le cas par exemple d’un ministère qui transfère unepartie de ses fonctions et compétences à ses antennes régionales et/ou locales.

La déconcentration a donc un sens différent de la décentralisation dans la mesure où elle netransfère pas vraiment le pouvoir de décision mais seulement quelques responsabilitésadministratives et techniques du gouvernement central vers la région, les instancesprovinciales ou autres, tout en maintenant des pouvoirs forts de contrôle et de décision auprofit du niveau central.

10- Délégation de fonctions

On parle de délégation de fonctions si le pouvoir central délègue une partie de ses fonctions àune entité parapublique régionale. C’est le cas par exemple d’un ministère qui transfère unepartie de ses fonctions et compétences à des agences à vocation régionale et thématique. Ladélégation de fonctions peut également viser le niveau local par l’assignation de quelquestâches à une entité spécialisée ou à des services administratifs avec une autonomie relative.

La délégation de fonctions concerne essentiellement la mise en œuvre et le déroulement desactivités ainsi que la coordination locale ou régionale, mais ne concerne en général pas laconception et la coordination générale. Les organismes concernés peuvent être ou non sous lecontrôle direct de l’Etat mais celui-ci assure en tous les cas, un contrôle indirect sur eux.

11- Dévolution

La dévolution est le transfert de fonctions et ressources aux populations elles-mêmes ou auxniveaux locaux de gouvernement (transfert vers les organisations représentatives de lapopulation ou vers les municipalités, autorités villageoises ou communautés rurales). Cecisuppose la création ou le renforcement de ces entités.

La dévolution est la forme la plus avancée de la décentralisation car elle implique le transfertde pouvoirs vers une institution ou une association locale jouissant d'une grande autonomie,qu’il s’agisse d’organisations de la société civile (12) ou d’organisations mixtes publiquesprivées, organisées sous la forme de partenariats horizontaux (16), régionaux ou locaux.

12- Organisations de la société civile

La “société civile” est un terme générique pour désigner tout ce qui est en dehors de la sphèrede l’Etat. Les organisations de la société civile sont donc toutes formes d’organisationexistantes en dehors du domaine public.

On distingue en général deux grandes familles dans les organisations de la société civile, quirépondent à des logiques totalement différentes avec des sensibilités et des capacitésd’intervention également très différentes:

• d’une part le monde des entreprises privées (13) qui interviennent essentiellement dans ledomaine économique ;

• d’autre part tout ce que l’on appelle le tiers secteur(14), c’est-à-dire le monde associatif,

des coopératives, ONG ,etc.

13- Entreprises privées

Les entreprises sont des organisations à fonction essentiellement économique (production debiens et services, transformation, distribution et commerce, secteur financier et bancaire, etc.)et sont donc structurées en fonction de cet objectif. Elles peuvent appartenir à l’Etat (il s’agitalors d’entreprises étatiques, plus ou moins autonomes du budget de l’Etat) à des personnesphysiques ou morales en dehors de la sphère de l’Etat (il s’agit alors d’entreprises privées) ouà la fois à ces deux types de propriétaires (il s’agit alors d’entreprises mixtes; par exemple uneentreprise mixte peut être créée au niveau local entre une municipalité et un privé).

Les entreprises privées sont extrêmement diversifiées:

• d’abord par leur taille: cela peut aller de l’entreprise individuelle ou “micro-entreprise”(par exemple un artisan ou un petit commerçant) aux grandes entreprises, en passant partoutes les PME; suivant leur taille les entreprises sont présentes uniquement au niveaulocal (cas des micro-entreprises et la plupart des PME) ou avoir également une présence auniveau régional, national ou international (cas de multinationales); suivant leur taille lesentreprises ont également tendance à rester dans le secteur informel (15) (cas denombreuses micro-entreprises) ou à se déclarer et entrer de ce fait dans le secteur formel(15) ;

• ensuite par le secteur d’activité: certaines entreprises sont spécialisées dans un secteur et

un maillon de ce secteur; d’autres restent spécialisées dans un secteur mais cherchent às’étendre dans les divers maillons de ce secteur (production, transformation,commercialisation, etc.); on parlera alors d’intégration verticale; d’autres enfin essaient decontrôler plusieurs secteurs leur permettant de développer une stratégie d’intégrationhorizontale (par exemple entreprises de tourisme offrant à la fois des servicesd’hébergement, de restauration, loisirs, fourniture de pièces d’artisanat, etc.) ;

• enfin par leur forme d’organisation: cela peut aller de formes d’organisation impliquant

une forte séparation entre le travail et le capital (par exemple dans les entreprises cotées enbourse les propriétaires du capital n’ont absolument aucun rapport avec les travailleurs) àdes formes d’organisation où ce sont les personnes qui travaillent qui possèdent le capital,telles les artisans et micro-entreprises. Les coopératives représentent à ce sujet une formeincluse dans le tiers secteur (14) et qui fait le pont avec les entreprises.

Les relations entre les entreprises sont de nature très diverse et complexe mettant en jeu à lafois des relations purement économiques (par exemple les grandes entreprises sous-traitentsouvent les phases les plus simples de leur production à des PME ou micro-entreprises) et desrelations institutionnelles (par exemple les entreprises d’un secteur ou de l’ensemble dessecteurs peuvent constituer des associations ou des consortium pour se faire représenter oudéfendre leurs intérêts au niveau régional ou national).

14- Tiers secteur

Le terme de tiers secteur recouvre normalement ce qu’on appelle également l’économiesociale, c’est-à-dire le monde des coopératives et associations. En fait son sens doit être vud’une manière plus large, dans la mesure où l’idée de tiers secteur sous-entend tout ce quin’appartient pas à la sphère de l’Etat ni à celle des entreprises privées (qui constituent lesdeux premiers secteurs). De ce point de vue le tiers secteur recouvre toutes les organisations

de la société civile qui répondent à une logique différente des entreprises, dans le sens où lasatisfaction de besoins prend le devant par rapport à l’objectif de production et de rentabilité.Cela implique une certaine préoccupation pour des formes de démocratie interne et/ou externeet la prédominance de critères humains sur des critères purement économiques.

On peut notamment y considérer, par ordre d’apparition dans l’histoire:

• les organisations traditionnelles locales, souvent préexistantes à l’influence de l’Etat etremplissant diverses fonctions au niveau local (échanges - de travail, d’autres biens -,sécurité et solidarité, gestion des affaires courantes, etc.). Ces organisations ont évolué toutau long de l’histoire et se maintiennent vivantes surtout dans les zones où l’Etat a peud’influence (zones rurales des pays en développement par exemple) ;

• le milieu associatif local. Beaucoup plus récent, le milieu associatif local se situe dans le

prolongement des organisations traditionnelles locales et répond à tout un ensemble debesoins liés à la vie quotidienne des personnes, notamment dans les domaines nondirectement productifs (associations sportives, culturelles, récréatives, etc.) ;

• les organisations ayant plus un rôle de représentation et de “lobbying” (syndicats, partis

politiques, associations de consommateurs, organisations professionnelles, chambresconsulaires: chambres d’agriculture, chambres de commerce, etc.). Ces organisations sontprésentes au niveau local (par exemple une association de parents d’élèves d’une école),mais elles cherchent en général à se fédérer ou à s’unifier à des niveaux plus élevés(régional, national) pour assurer une représentation et un moyen de “lobbying” à cesniveaux ;

• les “Organisations Non Gouvernementales” (ONG), terme générique pour désigner toutes

les organisations de la société civile qui se donnent pour objectif de résoudre desproblèmes qui relèvent plutôt de la sphère du public et sur lesquels, malgré leur gravitécroissante, l’Etat n’est plus en mesure de donner des réponses satisfaisantes (protection del’environnement, lutte contre le chômage, lutte contre l’exclusion sociale et insertionsociale, médiation dans les conflits, etc.). Fortement présentes sur le terrain les ONG ontégalement des formes de regroupement ou de représentation aux niveaux régional, nationalet même international pour avoir un poids dans les décisions qui sont prises à ces niveaux ;

• enfin il faut également prendre en compte les organisations de la société civile qui sont

directement impliquées dans le domaine économique (production de biens et de services,transformation, distribution, etc.) et se rapprochent de ce fait du monde des entreprises,tout en ayant une forme d’organisation associative. Il s’agit essentiellement descoopératives et mutuelles. Bien que présentées en dernière position, ces organisations sontplus anciennes que les ONG puisqu’elles ont commencé à se développer au XIXe siècle etoccupent aujourd’hui une place prépondérante.

15- Secteur informel/secteur formel

On entend par secteur informel tout le secteur économique non déclaré officiellement et doncqui échappe au contrôle du fisc. Dans certains pays, notamment les pays en développement,ce secteur est particulièrement développé et joue un rôle fondamental dans l’économie dupays. A l’opposé le secteur formel est le secteur économique déclaré officiellement et qui faitdonc l’objet de prélèvements fiscaux.

Dans le cas d’une entreprise, l’appartenance au secteur informel correspond à une certainephase de son évolution (phase initiale de micro-entreprise) et généralement à partir d’uncertain niveau de développement elle doit s’intégrer dans le marché formel.

Dans le cas du tiers secteur, beaucoup d’organisations restent à un niveau informeld’existence, non pas par volonté d’échapper au fisc car le problème ne se pose en général pasdans ce cas (statut associatif), mais par non nécessité de se légaliser et par souci de garder unecertaine indépendance. C’est le cas notamment de toutes les organisations informelles quiexistent au niveau local et qui se constituent par tradition et/ou sur la base d’une confiancemutuelle entre ses membres ou d’autres types de relations sociales.

Il serait une erreur de penser que la décentralisation et la dévolution doivent écarter le secteurinformel étant donné qu’il n’est pas reconnu officiellement par l’Etat. Beaucoupd’expériences de dévolution, notamment au niveau des partenariats locaux ont démontrél’importance d’inclure le secteur informel. Par exemple les partenariats informels jouentsouvent un rôle essentiel dans la participation de la société civile.

16- Partenariat horizontaux (ou partenariats territoriaux)

Formellement le partenariat peut être défini comme un simple accord d’association. Mais au-delà de cet aspect purement formel, il y a derrière le concept de partenariat deux idéesbeaucoup plus fortes, à savoir celle d’engagement collectif autour d’objectifs et/ou d’un projetcommun et celle de complémentarité nécessaire pour atteindre ces objectifs ou réaliser ceprojet commun. Ainsi dans un jeu les partenaires s’associent dans un même objectif, celui degagner le jeu et chaque partenaire est indispensable et a un rôle spécifique pour pouvoiratteindre cet objectif.

De même, formellement le partenariat horizontal, que l’on appelle aussi partenariat territorial,est un accord d’association entre plusieurs acteurs, publics et/ou privés d’un même territoire,se traduisant par la création d’une entité juridique qui regroupe ces partenaires (cela peut-êtreune association, une agence, etc.). Toutefois cet accord d’association ne prend son vrai sensde partenariat que si les acteurs partagent la conception et la mise en œuvre d’un projetcommun global de développement du territoire et que chacun d’entre eux est ressenti commenécessaire par les autres acteurs pour concevoir et réaliser ce projet.

On comprend que dans son vrai sens le partenariat horizontal demande du temps pour êtreconstruit. Il faut que les partenaires se connaissent, découvrent l’intérêt de travailler ensembleet découvrent le rôle spécifique et indispensable de chacun, ce qui est loin d’être évident car leplus souvent les acteurs publics et privés de nature différente s’ignorent, voire s’opposent,chacun étant convaincu d’être le seul à avoir raison. Le partenariat horizontal est donc plusun long processus qu’un résultat en soi.

Ce processus ne peut se réaliser que s’il existe une certaine pratique et volonté de travaillerensemble, ce qui n’est pas évident au départ. C’est pourquoi dans la plupart des cas lespartenariats horizontaux ne se construisent que sous l’impulsion d’une motivation extérieurespécifique à cet effet. D’où l’importance, dans les processus de décentralisation, des transfertsde pouvoirs (4) et transferts de ressources (20) spécifiques pour les partenariats horizontaux,notamment sous forme de subventions globales (22) . Le transfert de pouvoirs et deressources à un partenariat horizontal (régional ou local) est une forme avancée de

décentralisation dans la mesure où elle combine délégation de fonction (10) et dévolution(11).

Un partenariat horizontal/territorial peut être constitué aussi bien au niveau régional qu’auniveau local. Dans le premier cas on parlera alors de partenariat régional (18). Dans lesecond de partenariat local (19). Ces deux niveaux correspondent à des logiques différenteset impliquent des partenaires différents (voir les deux définitions).

Le partenariat horizontal/territorial présente un grand intérêt en termes de mobilisation desressources humaines et institutionnelles. Il permet en effet:

• de mobiliser les partenaires et de créer un consensus autour d’objectifs communs liés audéveloppement de leur territoire;

• de créer, par la jonction de diverses sensibilités, points de vue, capacité de mobilisation et

savoir-faire, un véritable génie territorial (17), qui ouvre des perspectives tout à faitnouvelles par rapport à une approche purement administrative du développement;

La qualité d’un partenariat tient avant tout à la qualité des relations entre les partenaires qui yparticipent. La relation entre les partenaires peut être en effet totalement formelle, ce quipasse souvent dans des partenariats purement représentatifs. Dans ce cas, souvent le travail deréflexion et conception se limite à quelques-uns et les autres ne font qu’approuver sans réelleparticipation. Le partenariat n’est pas alors un véritable partenariat au sens de ce concept.

Cependant, si l’on considère qu’un partenariat se construit avec le temps, il est difficiled’évaluer la qualité d’un partenariat à partir d’une simple photographie à un moment donné.C’est beaucoup plus la qualité du processus qu’il faut évaluer. On pourra dire qu’un mauvaispartenariat est un partenariat figé dans des relations de pouvoir qui maintiennent une positionde contrôle par certains partenaires et de non participation d’autres partenaires. Au contraireun partenariat de qualité est un partenariat qui est capable d’évoluer et de rebondir à toutmoment, créant peu à peu une mobilisation de l’ensemble des acteurs du territoire etpermettant l’émergence d’un génie territorial (17).

17- génie territorial

Le concept de “génie territorial” recouvre deux idées:

Tout d’abord celle d’intelligence territoriale, c’est-à-dire l’application de l’idée d’intelligencecollective au niveau d’un territoire. On entend par intelligence collective, l’idée selon laquellechaque personne possède une intelligence différente suivant son caractère, sa culture, sonhistoire personnelle, se traduisant par des sensibilités et des façons différentes d’aborder lesproblèmes (approches plus intuitives, plus imaginatives, plus rationnelles, etc.) et quel’intégration entre divers types d’intelligences par un travail collectif peut donner un résultatbeaucoup plus riche et performant. Ce même raisonnement peut être appliqué au niveau desacteurs et institutions d’un territoire. Par exemple si le point de vue d’une administration estconfronté et complété avec le point de vue des entrepreneurs privés ou des associations duterritoire, on arrivera certainement à une analyse plus approfondie qui peut réduiresérieusement les marges d’erreur et permettre d’atteindre un résultat bien meilleur.

Outre l’idée d’intelligence collective, le génie territorial recouvre également l’idée d’unecapacité d’action enrichie par la jonction de divers savoir-faire et moyens mobilisés.

La force du génie territorial dépend logiquement de la diversité des partenaires.. Notammentla participation effective de trois secteurs (secteur public, secteur des entreprises privées (13)et tiers secteur (14)) peut être particulièrement pertinente dans la mesure où chacun de cessecteurs a des sensibilités, points de vue, intérêts, capacités de mobilisation et savoir faire trèsdifférents et qui se complètent (voir tableau ci-après).

18- Partenariat régional

La partenariat régional regroupe des partenaires ayant une expression au niveau régional (2).Ce peut être notamment:

• au niveau du secteur de l’Etat: les autorités régionales (collectivités territoriales régionales(6); administrations déconcentrées au niveau régional (7) ;)

• au niveau du secteur des entreprises privées (13), les associations régionales d’entreprises

ou certaines grandes entreprises fortement représentatives d’un secteur clé pour la région ; • au niveau du tiers secteur (14) les organisations représentatives de certains secteurs

(chambres consulaires, syndicats, etc.), les ONG présentes au niveau régional, etc.

Ces partenariats régionaux établissent des plans stratégiques globaux pour le territoire quiservent de référence pour les politiques régionales. Par exemple dans l’Union Européenne, lespartenariats régionaux produisent des “DOCUP” (Documents Uniques de Programmation) quiservent de cadre général de financement des actions de développement dans tel ou teldomaine.

Au niveau régional la séparation de pouvoirs/fonction (3) est le plus souvent souhaitable étantdonné que les formes de contrôle direct sont absentes. Par exemple dans l’Union Européenneon distingue dans les procédures de programmation régionale, le comité de programmation(fonction de proposition), le comité d’opération (fonction d’analyse et de décision),l’organisme payeur (fonction de financement) et le comité de suivi (fonction de suivi etd’évaluation permanente).

19- Partenariat local

Les partenariats locaux regroupent différents types d’acteurs au niveau local (3).

Ce peut être par exemple:

• au niveau du secteur de l’Etat: les municipalités ou regroupements de municipalités(syndicats intercommunaux, etc.) ;

• au niveau du secteur des entreprises privées: certaines PME du territoire ou des

associations de PME, associations d’artisans, d’agriculteurs, etc. ; • au niveau du tiers secteur tout le milieu associatif et coopératif local (comme par exemple

les associations culturelles, coopératives agricoles, crédit mutuel, etc.) ;

• les partenariats locaux peuvent également inclure des personnes physiques individuelles.

Parfois même, certains partenariats locaux, au demeurant particulièrement dynamiques,sont formés uniquement de personnes individuelles, certaines pouvant représenter certainesinstitutions publiques ou privées.

En fait il n’y a pas de règle précise pour la constitution d’un partenariat local. Les initiativesde création de partenariat local peuvent venir des municipalités, de personnes individuelles oud’organisations de la société civile.

Les plans de développement locaux qui sont établis par les partenariats locaux sont beaucoupplus précis qu’au niveau régional. Ils sont de véritables plans d’action locaux qui s’encadrentdans des objectifs généraux définis au niveau national ou régional.

Au niveau local la séparation de pouvoirs/fonctions (3) est naturellement beaucoup moinsformalisée qu’au niveau régional. Elle se fait au sein même du partenariat local et dépend deson niveau d’évolution.

20- Transfert de ressources

Les ressources de l’Etat sont le deuxième objet de transfert dans la décentralisation et unequestion clé. En effet si le transfert de pouvoir n’est pas accompagné d’un transfert deressources, la décentralisation risque de rester lettre morte.

Le transfert des ressources concerne en premier lieu les ressources financières. Il y adifférentes manières de transférer les ressources financières de l’Etat central vers les instancesrégionales ou locales:

• l’une est de transférer la propre source au niveau des instances régionales et locales. Celaconcerne notamment les prélèvements sous la forme d’impôts locaux ou régionaux quipeuvent être renforcés par rapport aux prélèvements réalisés au niveau national, parexemple en transférant des impôts directs ou indirects levés jusqu’alors par l’Etat et quisont désormais levés par les collectivités régionales ou locales. On peut également jouersur le pourcentage d’impôts collectés au niveau local qui sont renvoyés au niveau central.Par exemple dans certaines provinces du nord de l’Italie, il est établi que 80% des recettesfiscales prélevées au niveau régional restent à la disposition des autorités de la province, cequi leur donne une grande capacité d’intervention ;

• le transfert d’enveloppes financières du budget de l’Etat vers le budget des collectivités

locales ou régionales suivant des règles préétablies est une autre forme. Ainsi la plupart desmunicipalités disposent, outre leurs propres ressources issues des impôts locaux, deressources financières mises à leur disposition par les Etats centraux ;

• une autre forme tout à fait nouvelle de transfert de ressources est ce que l’on appelle la

subvention globale (21). Cette forme qui fait l’objet d’une négociation globale (21)présente de nombreux avantages en termes de mobilisation locale et de partenariatvertical.

L’articulation judicieuse de ces trois formes de transfert financier peut avoir un effet levier demobilisation de ressources (voir additionnalité et co-financement (23)).

En termes quantitatifs, le transfert des ressources financières de l’Etat central vers les niveauxinférieurs doit s’accorder sur certains principes, notamment le principe de la territorialisationdes aides publiques (22)

Le transfert de ressources peut concerner d’autres types de ressources, en particulier lesressources humaines. Le transfert des ressources humaines vers les niveaux régionaux etlocaux, notamment des cadres, est de fait également un élément important de succès de ladécentralisation. Très souvent les personnes ayant une formation supérieure sont absorbéespar l’administration centrale et ont tendance à rester dans les grandes villes et refuser des’installer dans les petites villes ou dans les zones rurales. La difficulté d’accès à certainsservices dans les zones isolées n’est pas la seule raison de cette attitude. Le peu de possibilitéde réalisation professionnelle aux niveaux local ou régional est une autre raison. Comme leprouve l’expérience dans plusieurs pays, une décentralisation bien conduite peut inverser cettetendance, permettant une réalisation professionnelle particulièrement intéressante au niveaulocal par le contact avec le terrain tout en disposant d’une large marge de manœuvre entermes de propositions et de décisions. Par exemple dans des pays comme le Portugal ou laGrèce le programme européen de développement rural décentralisé LEADER, permettant laconstitution de partenariats locaux a impliqué l’installation au niveau local dans zones ruralesd’équipes professionnelles composées d’ingénieurs agronomes, économistes, sociologues, cequi était inimaginable 10 ou 20 années plus tôt.

21 - Subvention globale et négociation globale

La subvention globale est un instrument de transfert des ressources particulièrementintéressant par l’effet levier qu’il peut créer. En effet, contrairement aux autres formes detransfert de ressources financières, la subvention globale fait l’objet d’une négociation entre leniveau supérieur qui est la source du transfert et le niveau inférieur qui est le récepteur dutransfert. Cette négociation porte sur un programme global conçu au niveau récepteur et surson financement dans sa globalité par le niveau supérieur.

Cette négociation a nécessairement un caractère global dans le sens où c’est le programmedans sa globalité qui est discuté et éventuellement revu avant de faire l’objet d’un accord definancement. Les modalités de fonctionnement des subventions globales sont en généraldéfinies au niveau national ou supranational (fédéral, européen, etc.).

22- Territorialisation des aides publiques

La territorialisation des aides publiques consiste à appliquer aux territoires le principe de lasubsidiarité au niveau des ressources financières et donc à attribuer à chaque niveau lesressources nécessaires pour résoudre les problèmes qui peuvent être résolus à ce niveau. C’estun principe général qui sert de guide dans les transferts de ressources.

23- Additionnalité et co-financement

On entend par additionnalité des financements ou co-financement le fait qu’un projet auniveau local puisse bénéficier de divers types de financements complémentaires(autofinancement, autres financements privés locaux ou non locaux, financements publicslocaux, régionaux et/ou nationaux).

L’additionnalité permet d’impliquer plusieurs niveaux dans la réalisation d’un projet. C’estpourquoi elle est souvent érigée en principe. Par exemple dans la négociation des subventionsglobales pour un plan d’action locale, sont souvent définis des taux de co-financement desprojets par différents niveaux.

Cette implication de différents niveaux est un élément incitateur du dialogue entre les niveauxet donc un catalyseur dans la construction d’un partenariat vertical (24).

24- Partenariat vertical

Si l’idée de partenariat est celle d’engagement collectif autour d’objectifs et/ou d’un projetcommun et celle de complémentarité nécessaire pour atteindre ces objectifs ou réaliser ceprojet commun (comme défini ci-avant - voir partenariat horizontal/territorial (16)), elle peuts’appliquer aussi aux rapports entre les instances des différents niveaux (national, régional,local). En effet ces différentes instances peuvent partager des objectifs et/ou un projetcommun, s’engager mutuellement autour de ces objectifs et/ou projets communs et êtresolidaires et complémentaires pour le réaliser.

Cela peut paraître une situation idéale. En effet en général les objectifs et préoccupations entreles niveaux sont différents et font l’objet de discussions qui peuvent être parfois âpres etardues. Toutefois par le dialogue et la concertation les objectifs peuvent se rapprocher ou dumoins se fédérer, chacun comprenant quel est son rôle spécifique, par rapport à des objectifsplus globaux partagés par tous auxquels chaque niveau participe avec une fonction spécifique.C’est donc là aussi un processus qui se construit avec le temps.

Tous les éléments qui facilitent le dialogue entre les niveaux sont porteurs de partenariatlocal. Notamment des outils comme la subvention globale et la négociation globale (21) ouencore l’additionnalité des financements (23) peuvent jouer un rôle clé dans la constructiondu partenariat vertical. Un autre élément clé est l’évaluation conjointe (25), permettant deparler le même langage, et de bien articuler les rôles spécifiques des différents niveaux.

Le partenariat vertical impliquant des partenariats horizontaux aux différents niveaux est unsigne de grande maturité dans la décentralisation. Il permet une grande efficacité d’action parla cohésion et la mobilisation qu’il crée à tous les niveaux.

25- Evaluation conjointe

En général les évaluations des programmes et projets sont réalisées par les différents niveauxavec des préoccupations spécifiques et parfois contradictoires, du moins en apparence.

Ainsi les niveaux supérieurs (national, supranational - fédéral ou communautaire -) sontintéressés par une évaluation globale des programmes avec des indicateurs globauxpermettant d’avoir une idée d’ensemble de leur impact.

Les niveaux intermédiaires (régional, national) sont plus préoccupés par la réalisation desprogrammes à leur niveau et sont souvent intéressés par des indicateurs financiers (taux dedéboursement, taux de coparticipation, etc.) ainsi que d’autres indicateurs quantitatifs,notamment les indicateurs quantitatifs d’impact.

Enfin le niveau local, plus proche du terrain, est beaucoup plus sensible aux aspects qualitatifsde l’impact du programme. A ce niveau l’évaluation se fait aussi souvent de manière plusinformelle et directe.

L’évaluation conjointe est une évaluation qui implique les différents niveaux en prenant encompte les préoccupations et critères d’évaluation de chacun des niveaux. C’est donc uneévaluation très riche et porteuse de dialogue. Elle suppose toutefois la mise sur pied d’unlangage commun et de critères et indicateurs cohérents les uns avec les autres, ce qui s’avèreêtre une tâche ardue et de longue haleine.

Concepts liés à une nouvelle conception du développement sous-jacente à la décentralisation

26- Approche ascendante/descendante27- Auto-développement28- Développement local29- Développement intégré30- Développement régional31- Acteur local32- Agent/technicien de développement

33- Mobilisation34- Participation35- Citoyenneté active36- Innovation et transfert37- Masse critiqueetc.

Encadré sur le Sénégal

Bien que le concept de décentralisation bénéficie d’une plus large médiatisation aujourd’hui,et constitue même une des conditions à remplir actuellement par tous les pays (notamment endéveloppement, marqués par une longue histoire de pouvoir centralisé) voulant accéder auxfonds des bailleurs et institutions internationales (FMI, BM) ; force est de reconnaître que lacentralisation orthodoxe n’a jamais eu à prévaloir notamment au Sénégal où depuis lacolonisation nous avons pu noter des tentatives de décentralisation dont la phase décisive estentamée avec la régionalisation.

En effet déconcentration et décentralisation, loin de se substituer, ont toujours étéconsidérées comme complémentaires par les détenteurs du pouvoir politique au moment desindépendances (avec toutefois une prééminence de la concentration considérée comme moded’administration capable de répondre aux impératifs d’alors : unité nationale, cohésionsociale, Etat fort…).

Dans le cadre de cette étude, pour bien mettre l’accent sur les concepts et définitions de ladécentralisation, il nous paraît tout à fait souhaitable de faire état d’abord de la notion mêmede centralisation.

1. La centralisation

Elle suppose l’existence d’un centre administratif uni, et compte deux variantes : laconcentration et la déconcentration.

La concentration, forme d’organisation adoptée au sortir des années 1960, rejaillissait avecl’existence d’un exécutif central bicéphale (jusqu’en 1962) et monocéphale (après la crise de1962) détenteur de l’ensemble du pouvoir de décision : tout part du centre pour revenir versle centre. Par conséquent, les autorités locales n’avaient aucun pouvoir propre pour prendrela moindre décision. Face aux nombreux inconvénients de ce système (lourdeur et lenteur desactivités administratives et surtout l’éloignement de l’administration des administrés), lesautorités ont dû combiner avec la déconcentration qui consiste à répartir les pouvoirs dedécision au sein d’un même appareil administratif qu’est l’appareil d’état. Ainsi toutes lesdeux formes de la déconcentration ont été adoptée : la déconcentration territoriale consistantà conférer le pouvoir de décision à une autorité compétente sur une portion du territoirenational appelée circonscription administrative représentée à l’époque par le départementsous l’autorité du préfet, l’arrondissement dirigé par un sous préfet et la région administréepar le Gouverneur ; et la déconcentration technique ou par service consistant à confier lepouvoir de décision à une autorité ou à un organe spécialisé techniquement (départementsministériels, directions de services, services techniques départementaux, etc..).

Au Sénégal les autorités ont toujours associé à la déconcentration une dose dedécentralisation.

2. La décentralisation

Présentée actuellement comme étant un élément déterminant pour l’instauration de ladémocratie, de la bonne gouvernance, de la transparence et du développement économique,la décentralisation est la fille la plus courtisée par les pays voulant véhiculer une image de

modernité (notamment ceux en sous développement prétendant aux fonds internationaux).Pour le cas du Sénégal, toutefois, il est plus judicieux de parler de consolidation de ladécentralisation du fait de la longue expérience de décentralisation (avant même lesindépendances) dont a bénéficié le Sénégal, a un rythme souvent dicté par les contextes socio-politiques prévalant.

La décentralisation, en tant que forme d’organisation administrative, nécessite la réunion dequatre conditions cumulatives :

- existence d’une personnalité morale : la collectivité décentralisée doit avoir la personnalitéjuridique ; c’est-à-dire qu’elle sera considérée comme un véritable sujet de droit qui aura desbiens, des agents, un budget, la capacité d’ester en justice et de passer des contrats ;

- reconnaissance d’intérêt propre : la collectivité doit avoir vocation à gérer ses propresaffaires en fonction de ses intérêts propres : c’est pourquoi la notion d’affaires localesconstitue un élément important du droit de la décentralisation ;

- existence d’organes propres : la collectivité doit être administrée par des autorités qui luisont propres et qui sont désignées le plus souvent par voie d’élection par les populationselles-mêmes ;

- existence d’un contrôle administratif de légalité à posteriori : ce contrôle exercé par lereprésentant local du pouvoir central dans la collectivité, devant se faire dans le cadre d’uneautonomie mais non d’une indépendance, doit être lâche (contrôle de légalité avec saisieobligatoire du juge administratif pour annulation).

Pour ce qui est du Sénégal, ces conditions permettant de parler d’une décentralisationdémocratique n’ont vu leur consécration juridique se matérialiser véritablement que dans lesannées 90 avec le dessaisissement des sous-préfets du pouvoir de gestion des CR, lasuppression des fonctions d’administrateurs municipaux dépositaires des pouvoirs de gestiondans les communes à statut spécial au profit des maires, l’élection au suffrage universel detous les conseillers des collectivités décentralisées, la régionalisation, le transfert descompétences, la suppression du contrôle à priori exercé par le représentant de l’exécutifcentral au niveau local sur les actes des dirigeants locaux etc..

La décentralisation peut s’opérer suivant deux modalités : la décentralisation territorialeconsistant à individualiser une collectivité humaine circonscrite sur une partie du territoire etchargé de gérer l’ensemble des affaires qui lui sont propres (création de collectivités localesautonomes comme les régions, les communes et les communautés rurales au Sénégal) ; et ladécentralisation technique ou par un service consistant à détacher d’une collectivité (Etat oucollectivité), un service ou un ensemble de services spécialisés et à les confier à desétablissements publics (régis par le principe de spécialité qui signifie qu’ils ne peuvent agiren dehors de la tâche qui leur est expressément confiée).

Ainsi présentées déconcentration et décentralisation même si elles présentent des différencesdu point de vue de leur technique juridique9 et de leur signification10, entretiennent toutefois

9 Dans la décentralisation, le pouvoir de décision est accordé à despersonnes juridiques autre que l’Etat ayant leurs organes et leurs bienspropres, gérant leurs propres affaires et agissant en leur nom : les actes

certains liens: correspondance entre le territoire d’une collectivité déconcentrée et celuid’une collectivité décentralisée (depuis 1996 avec la région) qui peut causer de délicatproblème de délimitation des domaines respectifs de compétence entre autorités intéressées,et le problème du dédoublement fonctionnel qui signifie qu’une même autorité puisse exercerdeux compétences à deux titres différents : attributions soit en tant que représentant de l’Etat(exécution des lois et règlements) soit en tant qu’agent de la commune (signature descontrats).

pris par les organes des personnes décentralisées engagent celles-ci et nonl’Etat.En revanche l’autorité déconcentrée n’est qu’un organe de l’Etat désignépar le pouvoir central : les actes pris sont des actes de l’Etat (ce quifait que les dommages causés par cette autorité sont séparés par l’Etat).

10 La déconcentration est considérée comme une réforme technique interne àune personne publique (l’Etat) : il s’agit d’un simple aménagement dupouvoir central.La décentralisation est considérée comme un choix politique fondamental carelle permet d’instaurer une certaine démocratie par la participation despopulations à la gestion de leurs propres affaires ; d’où une significationtechnique et une signification politique du concept. Dans certains payscomme le Sénégal, elle est même conçue comme un moyen de développementéconomique.

3. HISTORIQUE DE LA DECENTRALISATION

Le dilemme entre centralisation et décentralisation a toujours accompagné l’histoire des Etats

La formation des Etats est un processus très ancien dans l’histoire de l’humanité. Lespremiers Etats se sont constitués autour de la gestion des grands périmètres irrigués (Egypte,Chine, Asie du sud-est, etc.), puis se sont progressivement étendus à d’autres zones oùl’existence d’un surplus de production agricole ou d’autres formes de richesses (or, autresmétaux, etc.) a permis la constitution d’une classe de fonctionnaires se chargeant de la gestionde certaines affaires communes.

Dans les premières phases de leur constitution les Etats avaient avant tout une fonction degestion de la distribution des moyens de production de base (terres, eau d’irrigation, etc.), unefonction législative et judiciaire et/ou une fonction militaire. Par la suite leurs fonctions sesont élargies aux sphères économique et sociale pour atteindre progressivement tous lesaspects régulant le fonctionnement des sociétés humaines. Notamment avec ledéveloppement des sociétés industrielles, les Etats ont pris une dimension nouvelle, par lamise en place de politiques de soutien dans pratiquement tous les domaines: politiques derecherche, politiques industrielles, politiques d’appui aux entreprises, politiques demodernisation de l’agriculture, politiques de développement rural, politiques urbaines,sociales, d’éducation, dans le domaine de la santé, de l’emploi, etc. sans oublier les politiquesde coopération avec d’autres Etats.

Suivant les cas et suivant les situations les Etats sont organisés de manière plus ou moinscentralisée ou décentralisée. On a vu ainsi dans le passé des Etats qui laissaient une grandepart de décision au niveau régional ou local, tout en maintenant une certaine unité. Dansd’autres cas au contraire ils étaient organisés sur la base d’un pouvoir central fort etautoritaire. Ces différences étaient le résultat de l’histoire particulière de chaque peuple, maisavaient aussi à voir avec les besoins et les possibilités qu’offraient chaque situationparticulière. Par exemple les difficultés de communication ont souvent obligé à laisser auniveau régional ou local une grande marge de manœuvre dans les décisions. A l’opposé lesstratégies militaires dans des situations de guerre ou encore la mise en œuvre de grandstravaux imposaient une forte centralisation dans la direction des affaires.

Le développement des sociétés industrielles a généralement poussé dans le sens de lacentralisation

Avec le développement des sociétés industrielles et la modernisation de l’agriculture dans lespays européens et nord américains, soit à partir de la fin du XVIIIe siècle, jusque dans lesannées 1970, la centralisation des Etats s’est renforcée à tous les niveaux.

La première raison de cette tendance tient à ce que les progrès technologiques ont été pendanttoute cette période et encore aujourd’hui le principal moteur du développement. Or lesnouvelles technologies sont le produit direct ou indirect des avancées dans le domaine de larecherche scientifique. Elles sont, de ce fait, mises au point dans des centres spécialisés

(centres de recherche, universités), à partir desquels elles sont appliquées de manièreuniformisée dans le monde de la production économique (entreprises, exploitations agricoles,autres unités de production). Cette approche du développement a été largement soutenue parles Etats que ce soit au niveau des politiques de recherche ou que ce soit au niveau dessystèmes de diffusion et vulgarisation. Elle implique une gestion centralisée, descendante etuniforme à partir des centres de recherche et de formation vers les entreprises et exploitationsagricoles.

Les politiques de développement agricoles offrent un bon exemple de cette démarche: ce quel’on appelle la deuxième révolution agricole11, c’est-à-dire l’introduction dans l’agriculture demoyens de production d’origine industrielle (mécanisation, engrais chimiques,insecticides/pesticides et herbicides, semences améliorées, aliments du bétail, etc.) a étélargement favorisée par l’intervention de l’Etat, surtout après la deuxième guerre mondiale.Celle-ci s’est faite d’une part au niveau de la recherche agronomique et d’autre part dans toutle système mis en place pour la vulgarisation agricole et la mise à disposition de moyensfinanciers pour les agriculteurs. Par exemple en France, la loi d’orientation agricole de 1960 aété le point de départ de tout un ensemble de mesures et d’institutions visant à lamodernisation de l’agriculture (centres de gestion, centres d’appui technique, chambresd’agriculture, crédit agricole, etc.), qui ont été mis en place suivant un système décidé auniveau central et appliqué de manière quasi uniforme sur tout le territoire national. Même s’ilest vrai que ces systèmes s’appuyaient sur la participation des bénéficiaires finaux que sontles agriculteurs (notamment par la mise en place des chambres d’agriculture, caissesmutuelles de crédit agricole, coopératives, etc.) il n’en reste pas moins que cette participationvisait avant tout à assurer la bonne mise en place d’une politique générale de modernisationde l’agriculture décidée par l’Etat central.

D’autres raisons ont joué dans le sens d’une centralisation des Etats au cours des deuxderniers siècles, notamment la concentration croissante des populations dans les villes, laconcentration des entreprises, le développement des luttes sociales, la naissanced’organisations nationales (partis, syndicats, etc.) et la concurrence entre les Etats. Ainsi lamise au point de modèles de développement conçus au niveau central et diffusés ensuite demanière descendante et homogène à tous les niveaux s’est étendue progressivement à tous lesdomaines de la vie publique: politiques d’éducation, de santé, de protection sociale,d’aménagement du territoire, etc.

La centralisation des Etats dans les pays industrialisés s’est progressivement étendue àd’autres régions de la planète

Cette conception centralisatrice de l’organisation des Etats et des sociétés modernes s’estétendue également dans les pays du Sud, notamment par le biais de la colonisation. Lanécessité de disposer de matières premières pour leur propre développement a poussé lesEtats européens à coloniser les pays du Sud en y installant une administration colonialecalquée sur leur propre modèle. Ainsi lors de la décolonisation, ces pays ont hérité de

11 la première révolution agricole correspond à la suppression de la jachère et des droits de pâture (voir parexemple le mouvement des enclosures en Angleterre) et la deuxième révolution agricole correspond àl’introduction de moyens de production d’origine industrielle en substitution des moyens produits surl’exploitation elle-même (fumier, traction animale, etc.). L’une comme l’autre, mais surtout la deuxièmerévolution agricole, se sont traduites par une augmentation drastique des rendements et de la productivité dutravail.

systèmes administratifs centralisés qui étaient souvent des “coquilles vides” facilitantl’implantation de régimes autoritaires. De plus, même dans la période post-coloniale, les aidesau développement ont été le plus souvent conçues comme transfert des modèles existants dansles pays riches. Par exemple dans l’agriculture les systèmes de vulgarisation agricolecentralisés et descendants ont souvent été transférés tels quels, notamment pour les cultures derente. Même les projets de développement rural intégré ont été quasiment toujours conçus etmis en place de manière centralisée.

A partir de la fin des années 1970 la décentralisation revient à l’ordre du jour

Or depuis la fin des années 1970 plusieurs raisons militent en faveur de la décentralisation etla déconcentration des services de l’Etat et une nouvelle tendance générale se dessine dans cesens.

La crise des Etats

Tout d’abord après une extension tous azimut des fonctions de l’Etat, on assiste aujourd’hui àun désengagement général de la Puissance Publique. L’écroulement du bloc communiste quireprésentait la forme extrême d’intervention de l’Etat a certainement influencé cette tendance.La crise financière des Etats occidentaux a été aussi un facteur qui a poussé vers ledésengagement à tous les niveaux. Après les “30 glorieuses” (1945-1975), période pendantlaquelle la croissance économique continue a conduit les Etats à s’endetter pour réaliser lesgrands investissements nécessaires pour soutenir la croissance économique (infrastructures detransport, énergie, urbanisme, etc.) et développer une politique de soutien dans les domaineséconomique, social, culturel, etc., on arrive dans une période dans laquelle les Etats doiventrépondre à leurs engagements financiers sans pouvoir compter sur la croissance qu’ilsescomptaient dans la période où ils se sont endettés. Ceci a conduit à des révisions drastiquesdans les dépenses pour pouvoir rééquilibrer les budgets et à définir des règles beaucoup plusstrictes, imposant des contraintes financières fortes aux pouvoirs politiques élus. Les critèresde convergence de Maastricht au sein de l’Union Européenne en sont un exemple.

Dans les pays du sud on assiste à un phénomène similaire qui prend des tournures plusdramatiques. Là aussi les Etats (déjà indépendants ou nouvellement indépendants) se sontengagés dans des investissements visant à relancer le développement économique. Ceci les aconduit à s’endetter lourdement, dans des proportions sans commune mesure avec les paysriches en rapport à leurs PNB respectifs. Face à l’impossibilité de tenir leurs engagementsfinanciers (sauf dans quelques cas exceptionnels) les Etats du Sud se sont alors vus soumis àdes pressions chaque fois plus fortes des bailleurs de fonds qui, dans la négociation desreports de dettes et des échéances de remboursements, ont eux-mêmes définis les règles dujeu. Ainsi ont été mis en place les Plans d’Ajustement Structurels qui, s’ils ont permis unpremier assainissement des finances publiques et de recréer les conditions d’une relanceéconomique (désinflation, disparition des taux de change parallèle, etc.) ont eu souvent uneffet désastreux sur le plan social et humain (voir rapports de l’UNICEF, UNIFEM, OMS,FAO12, etc.).

12 Par exemple le dernier rapport annuel de la FAO, récemment publié montre comment il n’y a pas eu deprogrès dans la lutte contre la pauvreté.

Ceci a donc conduit à revoir drastiquement les politiques de soutien au développement mis enplace par les Etats. Outre l’impossibilité de la Puissance Publique à continuer à s’endetter cesont les propres modèles d’appui au développement qui avaient été mis en place qui seretrouvaient mis en cause. On arrivait en effet à un moment où les effets des projets mis enplace dans les années 50 et 60 apparaissaient en plein jour, mettant en lumière leurs propreslimites. Ainsi il apparaît de plus en plus nettement aujourd’hui que les programmes et projetsde développement ne peuvent être conçus et décidés uniquement au niveau central ou entrepouvoir central et bailleurs de fonds, mais que pour éviter les échecs les plus flagrants ce rôlede conception doit être dévolu aux personnes directement intéressées, c’est-à-dire lesbénéficiaires et les acteurs locaux et leurs représentants, dont les collectivités locales.

La décentralisation apparaît donc à la fois comme une réponse au désengagement de l’Etatafin d’assurer le relais par la société civile et comme une réponse à l’échec des projets qui ontété conçus au niveau central sans les bénéficiaires finaux.

La différenciation des besoins et des demandes

D’autres facteurs joue également aujourd’hui en faveur de la décentralisation. Notamment lesproblèmes d’environnement, l’extension du chômage, de la pauvreté et de l’exclusion sociale,l’extension des situations de conflits ou post-conflits et la différenciation des marchés.

• Les problèmes d’environnement: le développement industriel et l’intensification del’agriculture se sont faits souvent au détriment de l’environnement (érosion des sols,pollution des eaux, réduction rapide de la biodiversité, etc.). Si ces problèmes ont étélongtemps ignorés, ils prennent aujourd’hui une telle ampleur qu’ils sont devenuspratiquement partout une priorité. Or ces problèmes ne peuvent être traités de manièrehomogène au niveau central. La situation particulière de chaque territoire (singularité dumilieu naturel, des systèmes de production locaux, etc.) implique la conception desolutions spécifiques pour chaque situation régionale ou locale.

• L’extension du chômage, de la pauvreté et de l’exclusion sociale: traditionnellement ces

problèmes sont traités par des politiques d’assistance conçues au niveau central etappliquées de manière uniforme sur tout le territoire national (politiques d’assistanat socialdes Ministères des Affaires Sociales, distribution de subventions chômage, revenusminima, etc.). L’extension du chômage, de la pauvreté et de l’exclusion sociale prendaujourd’hui une telle ampleur que de telles politiques sont insuffisantes, voire inadaptées.Là aussi les solutions de création d’emploi, de formation, d’intégration sociale et de luttecontre la pauvreté doivent pouvoir être conçues et mises en place au niveau local ens’appuyant sur les ressources humaines et sociales disponibles au niveau de chaqueterritoire.

• La généralisation de situations conflictuelles ou post-conflictuelles rend là aussi souvent

nécessaire une approche décentralisée du problème, notamment par la mise en œuvre deformes de réconciliation au niveau local complémentaires des programmes deréconciliation négociés à un niveau plus large (niveau national ou transnational)

• La différentiation des marchés milite également en faveur d’une politique décentralisée

d’appui au développement économique des entreprises, exploitations agricoles ou autresunités de production, de transformation ou de distribution. En effet, tant que ledéveloppement industriel et l’intensification agricole ont pour objectif principal de

répondre à des besoins de base généralement non satisfaits, la priorité est donnée à laquantité produite et au faible niveau des prix. Ceci permet de mettre en place des formes deproduction de masse de produits indifférenciés pour lesquelles les politiques demodernisation et d’intensification homogènes et centralisées paraissent bien adaptées. Maisau fur et à mesure que la satisfaction des besoins de base est assurée, les consommateursdeviennent plus exigeants et ne satisfont plus de produits toujours identiques et anonymes.La diversité, la qualité et la liaison avec l’origine du produit deviennent des critères dechoix à coté du prix, ce qui suppose de nouvelles formes d’organisation de la productions’appuyant sur la revitalisation des spécificités locales. Les politiques de soutien à laproduction doivent alors être repensées pour donner la priorité à la valorisation desressources locales (naturelles, culturelles, humaines), ce qui suppose là aussi une démarchedécentralisée de conception au niveau local. Ceci concerne non seulement les produitsmais également les services, tels que le tourisme. Bien que cette évolution touche avanttout les pays riches, les marchés différentiés de ces pays peuvent ouvrir des perspectivesnouvelles pour les pays du sud, comme par exemple dans le tourisme ou le développementculturel.

Toutes ces raisons militent en faveur d’une différenciation des services offerts par les Etats,permettant une adaptation en fonction de chaque contexte local ou régional. Il est donc demoins en moins possible pour les Etats de s’en tenir à la conception de services homogènesdécidés au niveau central et appliqués de manière uniforme sur l’ensemble du territoirenational.

La montée des organisations de la société civile

Enfin un troisième ensemble de raisons qui mettent la décentralisation à l’ordre du jour sont lamontée des organisations de la société civile (ONG, associations locales, associationsprofessionnelles, association ou agences de développement local, etc.). Les organisations dela société civile ne sont pas une nouveauté dans la mesure où la société s’est de tous tempsstructurée par elle-même au niveau local, et les formes d’organisation locale étaientnaturellement préexistantes à la formation des Etats. Il s’agissait alors d’organisationsremplissant diverses fonctions au niveau local (échanges - de travail, d’autres biens -, sécuritéet solidarité, gestion des affaires courantes, etc.).

Avec le développement des formes centralisées de pouvoir (Etatiques ou non) et notammentavec le développement de la société industrielle et des Etats centralisés, les organisations de lasociété civile traditionnelles ont eu tendance à disparaître au niveau local, l’Etat assurantpratiquement toutes les fonctions de la vie sociale (ce que l’on appelle l’ « Etat providence »),à l’exception toutefois des pays en voie de développement où les organisations traditionnelleslocales sont souvent encore fortement présentes. D’autres types d’organisations ont alorscommencé à émerger, au niveau des entreprises et au niveau national (syndicats, partispolitiques, associations de consommateurs, organisations professionnelles, etc.) qui avaientsouvent plus une fonction de “lobbying” et de pression sur les décisions prises, notamment auniveau central.

Or depuis une trentaine d’années on assiste à une montée en puissance d’organisations de lasociété civile d’un autre type, se donnant pour objectif de résoudre des problèmes que l’Etatn’est plus en mesure d’assumer. Les problèmes précités (environnement, chômage, conflits,etc.) en sont des exemples autour desquels elles se sont constituées, d’abord au niveau local,puis à un niveau chaque fois plus large, dans l’objectif d’apporter des réponses sur des

champs d’action essentiels sur lesquels l’Etat n’était plus en mesure de donner des réponsessatisfaisantes. Aujourd’hui donc les conditions sont souvent déjà largement créées pourassurer un relais des fonctions de l’Etat par la propre société civile.

La décentralisation ne doit pas devenir un nouveau dogme

Si l’évolution du contexte semble aujourd’hui militer à tous les niveaux en faveur de ladécentralisation, celle-ci ne doit pas être transformée en solution universelle et encore moinsen dogme.

Ce rapide tour d’horizon historique a contribué à montrer comment centralisation etdécentralisation sont deux tendances opposées qui sont plus ou moins pertinentes suivantl’évolution des situations et des besoins. Aujourd’hui il apparaît assez clairement que ladécentralisation devient une approche plus pertinente à de nombreux points de vue. Toutefoisil est essentiel de garder la capacité de toujours bien en peser les avantages et inconvénientspour faire les meilleurs choix. Ceci d’autant plus vrai que plus qu’un principe général, ladécentralisation est avant tout un processus qui se met en place plus ou moins rapidement, demanière diversifiée suivant les contextes et les situations particulières et qui demande dutemps et beaucoup de génie.

En d’autres termes le choix entre centralisation et décentralisation n’est pas une questionidéologique, mais une question logique. Il est vrai que les processus de décentralisationmettent en jeu des questions de pouvoir, bousculent certaines habitudes et règles du jeu. Maisbien souvent les responsables politiques ou fonctionnaires qui ont le sentiment qu’ils vontperdre une parcelle de pouvoir avec la décentralisation réagissent de manière négative parmanque de capacité à voir ce qu’ils vont gagner en contrepartie, et qui est souventobjectivement plus attrayant.

Il est donc essentiel de dépassionner et dépersonnaliser le débat et dégager les vrais enjeux àcourt terme et à long terme pour mener à bien un processus de décentralisation. L’objectif dece kit pédagogique est d’offrir des éléments de réflexion et des outils à cet effet.

Encadré sur le Sénégal

Héritier d’une longue tradition de décentralisation13, le Sénégal a toujours poursuivi cettepolitique après son accession à la souveraineté internationale selon des schémas variéstenant compte de la géopolitique nationale du moment et aux aspirations profondes despopulations à beaucoup plus de participation à la gestion de leur localité.

Certes, à l’instar des pays nouvellement indépendants soucieux d’édifier un Etat fort capabled’assurer la cohésion sociale et l’unité nationale, le Sénégal a opté pour une concentrationdes pouvoirs qui s’est d’ailleurs accentuées au sortir de la crise de 1962 entre le Président dela République et le Président du Conseil14 d’alors.

Cependant à cette concentration du pouvoir exécutif s’est toujours ajouter une dose dedéconcentration ayant comme support une décentralisation qui a vu récemment un de sesaspects importants consacré, en l’occurrence la régionalisation dont l’avènement est le fruitd’une longue évolution :

- en 1960, le statut de la commune de plein exercice qui régissait les quatre communes deSaint-Louis, Gorée, Rufisque et Dakar est étendu aux vingt neuf communes mixtes quiexistaient ;

- en 1966, fut promulguée la loi n°66-64 du 30 Juin 1966 portant code de l’administrationcommunale et réunissant en un texte unique de référence, les différents textes qui régissaientles institutions municipales à savoir : communes de plein exercice, communes de moyenexercice, communes mixtes de premier, deuxième et troisième degré ;

- en 1972 :

. la loi 72-25 du 19 Avril 1972 crée les communautés rurales et confie leur gestion aux sous-préfets ;. la loi du 25 Avril 1972 fixe le régime municipal de la commune de Dakar ;. la loi 72-63 du 26 Juillet 1972 fixe le régime municipal des communes chefs-lieux de régionautres que la commune de Dakar dénommées communes à statut spécial et confie leur gestiond’abord aux Gouverneurs de région, puis à des Administrateurs municipaux.

- en 1990 :

. la loi 90-35 du 8 Octobre 1990 modifie le code de l’administration communale et verse lescommunes à statut spécial dans le droit commun ;

13 Déjà sous la période coloniale, le décret du 10 Août 1872 signé par lePrésident de la République Française, Monsieur Alphonse THIERS créait lescommunes de Saint-Louis et Gorée.14 L’exécutif bicéphale mis en place au moment de l’indépendance a connu desblocages qui ont entraîné le vote d’une motion de censure contre leGouvernement du Président du Conseil de l’époque Mr Mamadou DIA en 1962. En1963, une révision constitutionnelle initiée par le Président Senghor lui apermis de renforcer ses pouvoirs au détriment du législatif : ce quiconsacre l’avènement d’un régime présidentiel.

1960

1966

1972

1990

1994

• Elargissement du statut de commune à l’ensemble des 29 villes du pays

• Création des Communes rurales dont la gestion estconfiée aux sous-préfets

• Code de l’administration des communautés et institutions municipales

• Inscription constitutionnelle de la libreadministration des communes

• Attribution des pouvoirs de gestion aux Maires

• Loi sur la régionalisation1996

TRAJECTOIRE HISTORIQUE

Le Cas du Sénégal

La trajectoire historique consiste à inscrire sur une ligne temporelle les étapes principalesqui ont concourru à l’émergence et la gestion d’un processus de décentralisation. L’exemple donné ici est celui des étapes législatives qui ont abouti à la régionalisation.On peut établir une telle trajectoire pour d’autres cas de décentralisation (par exemple le système de Recherche agronomique ou l’administration des Eaux et Forêts, etc.).On peut aussi faire figurer d’autres aspects que les dimensions législatives (par exempleles conflits internes ou les pressions externes des bailleurs de fonds).

*

. la loi 90-37 du 8 octobre 1990 dessaisit les sous-préfets du pouvoir de gestion descommunautés rurales, l’attribue aux Présidents de Conseil Rural et supprime les fonctionsd’administrateurs municipaux dépositaires des pouvoirs de gestion dans les communes àstatut spécial au profit des Maires.

- enfin à la suite de l’annonce faite par le Chef de l’Etat en 1992 d’une réformeinstitutionnelle de la région : la constitution a été révisée en 1994 et le titre VI relatif auxcollectivités locales y a été inséré ; et le principe de la libre administration des collectivitéslocales a été par la même occasion érigé en principe constitutionnel (loi 94-55 du 13 Juin1994 portant révision de la constitution). De même l’Assemblée Nationale, au cours de saséance plénière du 5 Février 1996 a adopté à l’unanimité de ses différentes sensibilitéspolitiques, un train de textes constituant le dispositif juridique de la régionalisation. Il s’agitde :

. la loi 96-06 du 22 Mars 1996 portant code des collectivités locales (CCL) avec la créationd’un nouvel ordre de collectivités locales intermédiaires entre l’Etat et les collectivités debase que sont la commune et la communauté rurale ;. la loi 96-07 du 22 Mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux communeset aux communautés rurales ;. la loi 96-09 fixant l’organisation administrative et financière de la communed’arrondissement et ses rapports avec la ville ;. la loi 96-10 du 22 Mars modifiant la loi 72-02 du 1er Février 1972 relative à l’organisationde l’administration Territoriale ;. la loi 96-11 du 22 Mars 1996 relative à la limitation du cumul des mandats électifs et decertaines fonctions.

4. LE MODELE ANALYTIQUE RED-IFO DE DECENTRALISATION

Il a été montré ailleurs que les avancées de la démocratie dans la plupart des pays d'Afrique etd'Amérique latine, et la généralisation de politiques de stabilisation macro-économique etd'ajustement structurel, ont mis à l'ordre du jour un retrait de l'Etat, qui a donné un nouvelélan aux politiques de décentralisation et crée un espace pour le déploiement des actions desautres acteurs du développement rural.(15) Ces évolutions devraient augmenter l'efficacité despolitiques de développement, dans la mesure où elles se rapprochent des besoins despopulations et sont élaborées sur la base de diagnostics locaux réalisés par ceux qui ontl'information la plus pertinente. Il faut néanmoins reconnaître que l’héritage des politiques centralisées de développementrural, comporte un certain nombre de risques liés à la mise en place d’une politique dedécentralisation. La prise en compte de ces risques permet d'identifier une méthodologie dedécentralisation et un paquet de politiques d'accompagnement indispensables pour réussir ladécentralisation. Le modèle RED-IFO de décentralisation identifie, d’une part, les risques associés à ladécentralisation et, d’autre part, une méthodologie et des politiques d’accompagnement pourmieux les maîtriser et mettre la décentralisation au service du développement rural.(16) Lemodèle sert à orienter l’élaboration d’une politique plus adéquate de décentralisation, et àapprécier les performances des processus en cours. Pour surmonter les risques produits par l’héritage des politiques centralisées, le modèle RED-IFO propose, d’abord, une méthodologie de la décentralisation qui consiste en larégionalisation des besoins des populations rurales et la différenciation de politiques (risque1); ensuite, trois politiques d'accompagnement liées aux domaines de l’information (risque 2),la formation (risque 3) et l’organisation (risque 4); enfin, une large concertation sur lesmodalités et le calendrier les plus adéquats pour mener de l’avant la décentralisation (risque5).

La méthodologie de Régionalisation et Différenciation (RED)

Pour prévenir le premier risque de la décentralisation, la politique de décentralisation doitconstruire un espace d'intersection entre, d'une part, les acteurs du développement qui ont unelogique d'ensemble et une offre globale de politiques et, d'autre part, les acteurs qui ont laconnaissance des circonstances locales et une demande spécifique de projets et deprogrammes d'appui. Cet espace serait le lieu de formulation d'une stratégie dedéveloppement rural décentralisé. Autrement dit, pour que l'offre de politiques ne soit pas tropglobale, il faut différencier les politiques moyennant l’identification, d’une part, des

15 Voir Chapitre 8.3 Country Profiles, dans ce Guidebook on decentralization. Les principaux acteurs du

développement rural, pour les objectifs de ce document, sont les organisations internationales, l’Etat, lesniveaux décentralisés de gouvernement, le secteur privé, les ONG et les diverses organisations de la sociétécivile.

16 Ce modèle a été utilisé dans l’élaboration d’un questionnaire sur la décentralisation, sur la base duquel unetypologie des processus de décentralisation a été réalisée. Une présentation complète de ce modèle apparaîten PANIAGUA R., “RED-IFO, un modèle pour analyser la décentralisation”, Coll. Décentralisation etDéveloppement rural, N° 3, FAO-SDA, Rome, 1997. La typologie des processus de décentralisation peut êtreconsultée en BONNAL J./MUHEIM P., “Preliminary analysis of a questionnaire on decentralization: Outlineof a Typology”, Coll. Décentralisation et Développement rural, N° 16, FAO-SDA, Rome, 1997.

problématiques spécifiques à chaque région, produit et type de producteur et, d'autre part, desappuis les plus adaptés aux divers acteurs locaux du développement. Mais en même temps,pour que les demandes d'appui des acteurs locaux ne soient pas trop locales et éparpillées, ilfaut régionaliser les desiderata des populations rurales afin de leur donner une portée plusvaste et un niveau adéquat de coordination et cohérence.La combinaison de régionalisation et différenciation permettrait de faire le passage despolitiques centralisées vers des politiques chaque fois plus proches des réalités locales maisgardant un niveau de coordination et cohérence leur permettant d’être un levier dudéveloppement rural. Ainsi, l’Etat pourrait réorienter son action vers des politiques suffisammentadaptées et différenciées pour permettre au secteur agricole et rural d’être à la base d'unestratégie de développement génératrice d'emplois, de revenus, et de diversification entre lesrevenus agricoles et non agricoles, tout en aidant les groupes de la population les plus pauvreset démunis à augmenter leur capacité d’insertion dans les marchés.La différenciation des politiques et la régionalisation des demandes peuvent jouer un rôlecentral pour que les acteurs du développement puissent s’entendre, par le dialogue et laconcertation, sur une stratégie de développement rural efficiente, transparente et différenciée.L'enjeu de ce dialogue est de coordonner les actions de chaque acteur sur la base d'unereconnaissance mutuelle des capacités que chacun peut apporter dans le cadre de ladécentralisation. Les politiques d'accompagnement à la décentralisation seraient conçues etmises en pratique dans ce cadre général.

Les politiques d'accompagnement: Information, Formation et Organisation (IFO)

Pour concrétiser les impacts attendus de la décentralisation il faut, d’après le modèle RED-IFO, trois politiques d’accompagnement à la régionalisation et la différenciation, qui rendentdisponible l’accès à l'information, la formation et l’appui à l'organisation.

Le rôle de l'accès à l'information

Il a été signalé plus haut que l'asymétrie dans l’accès à l'information ne facilitait pas lacoordination et cohérence des activités. La politique d'accès à l’information aurait un doubleobjectif: D’une part, la production de l'information nécessaire à l’élaboration d’unestratégie de développement rural et, d’autre part, la création des conditions qui permettent leflux de cette information entre tous les acteurs du développement rural. L'accès pour tous àl’information est une condition du dialogue entre l’Etat et les autres acteurs dudéveloppement, sans lequel il ne peut pas y avoir de stratégie de développement participativeet décentralisée. Pour que ce dialogue puisse s'instaurer, il faut que les interlocuteursdisposent de la même quantité et qualité d'information sur les contraintes et opportunités(institutionnelles, macro-économiques et technologiques) qui déterminent le développementlocal.La production d'information et son flux peuvent en plus introduire un certain contrôle despopulations rurales sur les actions de développement et garantir la cohérence desinterventions, dans la mesure où les acteurs disposeraient d'une information plus vaste quecelle qui porte seulement sur les circonstances dans lesquelles ils évoluent. Ceci est prioritairesi l’on veut donner un contenu économique, technologique et participatif à la décentralisation.

La formation pour éviter les vides institutionnels

La capacité d'action autonome des populations rurales a été bloquée par la longue période depaternalisme. Les compétences techniques de tous les acteurs du développement doiventdonc être créées ou renforcées pour que la décentralisation ne donne pas lieu à une offreamoindrie de services d'appui et que l'accomplissement des fonctions décentralisées soitgaranti. Il faut donc que le transfert de fonctions s’accompagne d'un transfert de compétencesvers les services techniques, les niveaux locaux de gouvernement et les organisations de lasociété civile. La nécessité de la formation vient aussi du fait que la politique de décentralisation metl'accent sur les demandes des populations locales. Or, la capacité de formulation dedemandes ne se distribue pas d'une manière symétrique entre les différentes municipalitéset organisations de la société civile. Elle dépend en effet de l’accumulation préalable decapital social et des expériences particulières d'organisation. Sans une politique forte deformation, la décentralisation favoriserait les gouvernements locaux et les organisations lesplus riches et mieux organisés, au détriment de celles qui ont le plus besoin d'appuis mais quin’ont pas la capacité de formuler et articuler leurs demandes en termes de projets etprogrammes de développement. La formation doit donc être orientée en priorité vers cesniveaux de gouvernement et organisations de la société civile.

Les appuis à l’organisation et les mécanismes de médiation

Si la disponibilité d'information et la formation sont un frein aux tendances à l’appropriationde la décentralisation par les élites locales, elles peuvent être insuffisantes s'il n'existe pas uneorganisation forte qui donne aux acteurs du développement la possibilité de participer à laconception, la mise en œuvre et le suivi des politiques. C'est pourquoi la troisième politiqued'accompagnement proposée par le modèle RED-IFO consiste en l'appui aux organisationsde la société civile, leur reconnaissance en tant qu'interlocuteurs de l'Etat, et la créationd'un cadre institutionnel favorable à la participation. L'importance de l'organisation aplusieurs dimensions.

L'organisation peut garantir que les modalités concrètes de la décentralisation répondentaux demandes de participation de la part des populations rurales, et non pas décidées etformulées d'une manière centralisée. Les objectifs, les modalités et le rythme de lapolitique de décentralisation pourraient ainsi être concertés avec ses propres acteurslocaux.

L'organisation facilite les innovations institutionnelles qui permettent aux acteurs dudéveloppement de participer activement à la différenciation des politiques et à larégionalisation des demandes d’appui. C'est par l'organisation que les différents groupessociaux peuvent devenir les acteurs de leur propre développement, car elle renforce leurcapacité d'appropriation des fonctions auparavant centralisées.

L'organisation est enfin importante car le succès de la décentralisation repose surl’existence de structures locales de médiation et concertation, qui transforment lapression sociale en projets et programmes de développement. Encore faut-il que le rôleéminemment positif de la pression sociale soit reconnu. Les Etats centralisés avaienttendance à ne voir dans le conflit qu'une opposition à ses interventions, alors que trèssouvent le conflit exprimait une demande d'intervention. Si cette demande prenait laforme d'un conflit, c'était parce qu'il n'y avait pas des espaces de dialogue au niveau local.

Avec des mécanismes décentralisés de médiation, la pression sociale peut être un vecteurqui structure les demandes et les synthétise dans une stratégie de développement rural.

Un tout premier domaine où le dialogue et la concertation entre l'Etat et les autres acteurs dudéveloppement doit s'appliquer est celui qui concerne le rythme de la décentralisation. Danssa définition, il faut reconnaître que les situations régionales, les conditions de production etles stratégies de chaque type d’acteur sont autant des contraintes qui exigent que ladécentralisation se fasse sur la base d'un dialogue multiple entre les acteurs nationaux etlocaux et d'une régionalisation des résultats de ce dialogue. Ceci permettrait de moduler lerythme de la décentralisation en fonction de la capacité spécifique de chaque région, dechaque commune ou municipalité, et de chaque groupe social, à assumer et développer lesfonctions décentralisées qui leur reviennent. Le modèle RED-IFO propose en somme deconcevoir la décentralisation comme un processus progressif de transfert de fonctions, deressources et de pouvoirs de décision, en suivant le rythme permis par le renforcementinstitutionnel concomitant à la décentralisation.

Conclusion

La méthodologie de la décentralisation et les politiques d'accompagnement constitutives dumodèle RED-IFO, ne sont pas compatibles avec un Etat centralisé se considérant l’uniqueacteur du développement face aux bénéficiaires de ses politiques. Par contre, ladifférenciation et la régionalisation supposent qu'il y ait un dialogue entre les multiplesacteurs. Pour cela, il faut que les institutions des états centralisés laissent leur place à desnouvelles institutions capables de créer les conditions du dialogue entre l’Etat et les autresacteurs du développement rural. Mais il faut également que ces nouvelles institutions nesoient pas conçues comme des instruments apportant l'information, la formation etl'organisation aux populations rurales. Elles doivent être en grande partie une création despopulations rurales elles-mêmes, qui se donnent ainsi les moyens de dialoguer avec tous leurspartenaires. C'est pourquoi, l'axe stratégique du modèle RED-IFO consiste en la création,la reconversion ou le renforcement institutionnel.(17)

Une décentralisation axée sur le renforcement institutionnel permettrait à l'Etat de se déployersur le terrain et se rapprocher des réalités locales, sans perdre pour autant sa capacité deglobalisation et d'imprimer une logique d'ensemble au développement des espaces ruraux. Sil'objectif du modèle RED-IFO est d'éclairer les acteurs du développement rural sur lesrisques, les potentialités et les conditions du succès d'une politique de décentralisation, sa cléde voûte est la création des conditions institutionnelles permettant la participation despopulations aux choix et à la réalisation des actions qui déterminent leur devenir.Le modèle reconnaît implicitement que la décentralisation ne peut déployer toutes sespotentialités qu'en étroite relation avec le renforcement de la démocratie en tant que systèmed'expression des intérêts. C'est ainsi que le passage d'une logique de l'offre vers une logiquede la demande peut se faire: a) sous l'impulsion des acteurs locaux du développement, b) sansque la décentralisation produise de vides et c) en construisant une stratégie globale, cohérente,et participative, qui ne joue pas seulement en faveur des acteurs les plus forts et les mieuxorganisés. Le modèle propose donc la création d'une nouvelle alliance pour ledéveloppement rural durable, viable et participatif, dans lequel les populations rurales

17 Pour une présentation de cet axe stratégique, voir le document “L’analyse des systèmes institutionnels(ISA). Propositions méthodologiques”, Coll. Décentralisation et Développement rural, N° 4, FAO-SDA, Rome,1996.

participent pleinement à l'extension des marchés ruraux, de l'épargne et de l'investissement,trois facteurs clés dans tout processus de développement rural.

Encadré sur le Sénégal

Ce modèle d’analyse de la décentralisation permet d’effectuer une évaluation par filtrage deséventuels écueils pouvant entacher le processus. Il s’agit donc d’une méthode d’évaluation etd’ajustement de la mise en œuvre de la décentralisation.

a) La régionalisation des demandes locales

La mise en œuvre de la décentralisation pose la problématique du désengagement de l’Etat etla prise en compte des besoins des populations à la base. Le risque ainsi évoqué sera decouper cours avec l’offre globalisante et centraliste de l’Etat et de verser dans uneparcellisation centrifuge et dispersée de la demande au niveau local.

Au Sénégal, avec l’entrée en vigueur de la nouvelle législation (dispositif juridique sur larégionalisation loi 96-06 et suivants), la nouvelle collectivité locale décentralisée qui est larégion, est chargée de la programmation du développement. Dans cette perspective, elleprend en compte les desiderata des populations rurales dans sa mission d’élaboration duplan régional de développement intégré.

L’entité collective régionale est, entre autres, le cadre de diligence de la politique dedéveloppement rural décentralisé en particulier et du développement local en général. Pourdire que le transfert du pouvoir de décision se traduit en une autonomie d’administration desaffaires locales, l’autonomie financière consacrée introduit une gestion transparente desfonds locaux par les élus et enfin l’implication des protagonistes de la société civile réitèrel’objectif de démocratisation à la base.

Dans ce cadre de régionalisation des demandes locales, les cadres régionaux de concertationdes OP (CRCOP) tels que préconisés par le PSAOP, constituent en sus des canevas decoordination et de mise en cohérence des actions et des perspectives des OP au regard deséchanges et des projets de développement ou de formation. Les cadres régionaux deconcertation des OP (CRCOP) statuant au niveau régional regroupent tous les cadres locauxde concertation des OP (CLCOP) qu’ils représentent et pour lesquels, ils défendent lesintérêts.

Cependant cette méthodologie doit nécessairement s’accompagner d’une identification desspécificités locales de la demande globale des entités de base.

b) La différenciation des politiques centrales

La logique de proximité justifiant sa pertinence, tout modèle de décentralisation doit adopterla nouvelle donne que la satisfaction des besoins quotidiens des populations est l’affaire descollectivités de base (ici CR) lorsque ceux-ci s’inscrivent dans le livret des neuf domaines decompétences transférées aux collectivités existantes.

L’objectif des CLCOP s’inscrivant dans cette logique, vise à s’assurer aux OP uneparticipation aux mécanismes de concertation avec tous les acteurs impliqués dans ledéveloppement rural.

Cette différenciation des politiques est d’autant plus nécessaire que la seule tendance à laglobalisation passerait sous silence des aspirations spécifiques. Néanmoins il faudra un sageéquilibrage entre la régionalisation des besoins et la stratégie de spécification en vue d’avoiret une unité de coordination de la satisfaction des besoins et aussi une prise en compte desdifférents types de besoins.

A la résolution de la problématique globalisation - différenciation, une triple mesure ayanttrait à l’information, formation et à l’organisation est nécessaire à l’appui au processus dedécentralisation sur le développement rural.

c) L’information et son partage

Le développement rural décentralisé repose sur un système d’information pertinent, précis etdisponible entre les acteurs à la base et l’Etat. Un système de communication déficient placela participation populaire en situation de déphasage par rapport au contenu de la stratégiede développement rural et à celui de son rôle dans la nouvelle donne de la responsabilisationdes acteurs de base.

Le plan d’action de la décentralisation produit par le ministère de l’intérieur en Septembre1998, consacre un volet important au plan de communication. Cette dernière définit commeobjectifs principaux :

- faire comprendre le contenu des textes sur la décentralisation ;

- parvenir à une appropriation populaire du projet final ; et

- développer un système de communication adaptée en particulier en milieu rural.

Les OP étant considérées dans ce plan aussi bien en tant qu’acteurs et cibles, doivent jouerun rôle effectif dans la diffusion des flux d’information à caractères général, économique outechnique dont ils auront besoin.

L’appendice 6 du volet 3 du PSAOP, indique une stratégie de mise en œuvre du programmed’appui au développement de la communication dont le credo se trouve être l’élimination ducreuset communicationnel entre les acteurs formulant les programmes de développement etles destinataires potentiels du secteur rural. En guise d’exemple, la communication enmatière de recherche doit être rendue compréhensible à l’aide d’utilisation de supportspédagogiques (diapositives, vidéo, illustrations…) aptes à faciliter la compréhension desdestinataires à la base.

Un bon système d’information doit logiquement cadrer avec une bonne formation auxdifférentes modalités d’intervention des acteurs locaux.

d) La formation

Dans l’objectif d’une autonomie d’action des acteurs ruraux, un renforcement des capacitéss’avère nécessaire. Il faut que les acteurs, généralement analphabètes, aient en possession ladéfinition précise de leur rôle dans le nouveau cadre de développement rural décentralisé.

A cet effet les thèmes qui les intéresseront sont principalement :

- l’alphabétisation fonctionnelle aussi bien pour les élus locaux que les leaders d’OP ;

- les techniques d’amélioration de la production (ex : augmenter les rendements, minimiserles pertes post récoltes etc..) ;

- les modules d’animation et de communication de groupes ;

- la gestion de l’unité de production (technique et style).

Le Programme National d’Infrastructures Rurales (PNIR), en tant que programmes’inscrivant dans la politique de décentralisation, consacre un volet au renforcement descapacités des organisations et formation qui devra permettre l’émergence de CR autonomeset aptes à gérer le développement local. La formation aura pour cadre d’exécution lesCLCOP et CRCOP pour ce qui est des modules destinés aux OP, ou des cadres deconcertation consensuels avec les collectivités locales et représentants toutes les catégoriesde population pour le choix, la gestion et la maintenance des infrastructures d’intérêtcommunautaire ou structurantes.

La composante « appui aux organisations de producteurs ruraux » du PSAOP prévoit dans samise en œuvre un plan de formation destiné aux leaders d’OP sous forme d’ateliers à duréetrès courte (3 à 5 jours). Les modules de ces ateliers permettront aux leaders de sefamiliariser au contenu pratique de leur responsabilité. Des ateliers spéciaux dite deréflexion, formation stratégique forment les acteurs locaux aux différentes techniques denégociation et de recherche de financement pour des projets globaux de développement ruraldécentralisé.

e) L’organisation des acteurs

Avec l’installation des structures devant faire fonctionner le processus de la décentralisation,les collectivités locales (ici région et CR) ont en charge la responsabilité de mener les actionsde développement économique et travaillent en partenariat étroit avec les organisations deproducteurs ruraux (coopératives, GPF, GIE, …).

Les collectivités locales impliquées dans le développement local assurent les compétencesdont elles sont dépositaires par détermination de la loi (code des collectivités locales) et pareffet de proximité (neuf domaines de compétences consacrées). Tandis que les organisationsde producteurs ruraux sont structurées du niveau local au niveau national dans chacun dessecteurs d’activités rurales ci-après : élevage, agriculture, pêche artisanale et annexes,foresterie, volet femmes rurales.

Au niveau fédéral des groupements d’OP, les activités entreprises sont liées à la gestion del’approvisionnement, la valorisation de la production, l’organisation du financement et laformation.

Au niveau national, le CNCR s’attelle aux échanges d’idées sur le développement rural dansl’objectif d’une stratégie déterminée, à la défense des intérêts du monde rural dans lesprogrammes gouvernementaux et enfin à la mise en synergie des potentiels des diversintervenants au développement rural.

La structuration des acteurs étant faite ; ce qui garantirait une intervention dynamique etefficiente de ces derniers c’est des moyens d’action et une fonctionnalité soutenue de leursorganisations.

A cet effet, les conseils ruraux ont besoin de stratégies de planification de leurs activités, desystème opérationnel d’élaboration du budget et de mécanismes de contrôle de l’exécution deleurs tâches.

Les organisations de producteurs ruraux quant à elles ont l’avantage de pouvoir s’adapteraux exigences du développement d’autant plus qu’elles interviennent à proximité despopulations cibles (de la base au niveau national). Néanmoins elles souffrent du manque deprofessionnalisme des acteurs, de la faiblesse de leurs moyens, de la dispersion des unionsfédératives (manque d’unité d’action) et de mesures privilégiant l’encadrement des groupesvulnérables (femmes, jeunes).

En somme, le filtrage du modèle d’analyse RED IFO opéré sur le processus de ladécentralisation fait ressortir, les enseignements suivants :

- la politique de décentralisation amorcée depuis 1990, souffre pour beaucoup des gapsd’information et de formation observés à l’endroit des acteurs du développement rural ;

- le transfert des compétences n’englobe pas directement les secteurs clefs du monde rural àsavoir l’agriculture, l’élevage et la pêche.

5. les enjeux de la décentralisation, les risques et leur gestion

Les enjeux de la décentralisation

Une fois donné le cadre des concepts et des définitions, voici quelques éléments de réflexionpermettant de prendre la mesure des enjeux de la décentralisation, notamment de peser:

- les avantages et inconvénients respectifs de la centralisation ou décentralisation - les conditions pour leur implantation- dans quelles conditions l’une ou l’autre est préférable - pourquoi la décentralisation semble aujourd’hui marquer des points- quels sont les risques de la décentralisation, et- comment affronter ces risques

Chacune de ces grandes questions fait l’objet d’un tableau synthétique qui présente lesprincipaux éléments de réflexion à prendre en compte dans l’analyse de chaque contextenational, régional et/ou local.

Quels sont les avantages et inconvénients respectifs?

de la centralisation de la décentralisationEn termes de:Application des politiques dedéveloppement

Adapté à l’application depolitiques non différentiéesExemple: politiquesd’intensification del’agriculture

Possibilité d’application depolitiques différentiéesExemples: politiquesenvironnementales, de luttecontre le chômage etd’insertion sociale,programme de réconciliation,etc.

Mobilisation de la demandedes énergies locales

Peut conduire à une certaine“sclérose” des initiativeslocales

Effets de mobilisation auniveau local:- mobilisation des intérêts- création de partenariats etcohésion sociale- acquisition de compétenceset fixation d’équipestechniques au niveau local

Efficacité - Plus grande rigidité - Temps nécessaires pluslongs

Plus grande souplesse:- dans les décisions- dans la gestion

Contrôle dans l’utilisationdes fonds publics

- En général uniquementcontrôle documentaire- Contrôle centralisé permetparfois une économied’échelle

- Contrôle physique direct auniveau local en plus ducontrôle documentaire

Quelles sont les conditions ?

de la centralisation de la décentralisationEn termes de:Fonctionnement desinstitutions représentatives

Forte présence de l’Etat Fonctionnementdémocratique nécessaire

Capacités Concentration des capacitésau niveau central

Nécessité d’une capacitétechnique au niveau local

Organisations de la sociétécivile

N’interviennent que commeforme de négociations auniveau global

Organisations de la sociétécivile bien implantées auxdifférents niveaux

Dans quelles conditions est préférable ?

une approche centralisée une approche décentralisée• Si les politiques à mettre en place sont

homogènes et applicables telles quelles • S’il est nécessaire de faire face à des

urgences nécessitant une interventionrapide et coordonnée au niveau central(situation de guerre, catastrophe naturelle)

• Si les besoins au niveau local sontspécifiques au contexte de chaqueterritoire, nécessitant une différentiationdes politiques d’appui

• Si la mobilisation des acteurs locaux est un

facteur décisif de réussite des politiquesmises en place

Qu’est-ce qui fait qu’aujourd’hui la décentralisation apparaît souvent plus adaptée?

Le désengagement de l’Etat à tous les niveaux appelle à des solutions alternatives:• Les budgets de l’Etat et des aides publiques se réduisent de plus en plus, obligeant à

chercher des relais au niveau de la société civile• Les entreprises publiques sont privatisées, conduisant à imaginer de nouvelles formes

de défense de l’intérêt général (telles que la participation des salariés, la co-responsabilisation public-privé, etc.).

L’avancée de la démocratie ouvre la voie à de nouvelles pratiques:

• La mise en place d’institutions démocratiques au niveau national permet de définir despolitiques nationales plus consensuelles et plus pertinentes

• Les collectivités territoriales élues au niveau local et régional deviennent des relaisincontournables pour la décentralisation

• On assiste à de nouvelles pratiques de démocratie participative (participation desorganisations de la société civile dans la vie publique; partenariats publics-privé, etc.)

qui assurent une plus grande mobilisation et cohésion au différents niveaux (local,régional, national)

La société civile est mieux préparée:

• Le niveau d’éducation général est plus élevé, condition de base pour pour uneparticipation citoyenne à la vie publique (alphabétisation, capacité d’expression etd’échange, capacité d’organisation et de gestion, etc.).

• Les organisations de la société civile se développent à tous les niveaux, ouvrant denouvelles perspectives de citoyenneté active.

Les défis du développement sont plus complexes:

• Les problèmes d’environnement nécessitent un traitement différentié au niveau local.• La lutte contre la pauvreté, le chômage et l’exclusion sociale passe par des solutions

appropriées au contexte de chaque territoire.• Les situations de crise (zones en déclin, zones de conflits, etc.) ne peuvent être résolues

sans une mobilisation effective des acteurs locaux autour d’objectifs communs.• Les consommateurs ne se satisfont plus de produits homogènes, anonymes et sans

caractères, ouvrant la voie à la revalorisation des spécificités locales.• Les nouvelles technologies ouvrent des perspectives nouvelles en terme d’innovation et

de différentiation des produits.

L’évolution des technologies ouvre de nouvelles perspectives:• Les nouvelles technologies de communication permettent des connexions directes à tous

les niveaux, une bien meilleure circulation de l’information et un meilleur contrôledémocratique, bouleversant les schémas traditionnels de relations sociales etinstitutionnelles (notamment avec la mise en place d’Internet)

• Les nouvelles technologies de production ouvrent des possibilités considérables entermes d’innovation locale et différentiation des produits et bousculent les anciennesbarrières sur la taille nécessaire des entreprises pour la production de certains produits.

Les risques de la décentralisation

Si la décentralisation paraît pertinente dans le contexte actuel, elle présente un certain nombrede risques dont il faut pouvoir mesurer la portée. Cinq types de risques ont ainsi été identifiéspar la FAO:

Le remplacement d’une logique de l’offre par une logique de la demande

Toutes les interventions de l’Etat peuvent être considérées comme des services à la sociétécivile. Ces services font donc l’objet d’une offre (de l’Etat) et d’une demande (de la sociétécivile) plus ou moins explicite et exprimée.

Dans un régime centralisé où les politiques d’appui et les interventions de l’Etat sont conçuesau niveau central pour être ensuite appliquées aux niveaux régional et local, c’estessentiellement l’offre qui détermine les services. En effet les bénéficiaires (la demande donc)sont peu consultés et doivent s’adapter à ce que l’Etat leur offre. Les services de l’Etat sontdonc définis suivant une logique de l’offre.

La décentralisation offre au contraire la possibilité de faire émerger les demandes locales et dedéfinir les services de l’Etat en fonction de cette demande. Ceci présente le grand intérêtd’offrir des services beaucoup plus adaptés aux besoins réels des populations et moduléssuivant les situations particulières de chaque territoire et chaque contexte.

Il y a cependant le risque de tomber dans l’excès inverse qui consisterait à ne définir lesservices de l’Etat qu’à partir de la demande sans se préoccuper d’une cohérence d’ensemble etdonc de remplacer la logique de l’offre par une logique de la demande. Ceci pourraitconduire à une perte de logique d’ensemble dans la définition des stratégies dedéveloppement rural.

Un équilibre doit donc être trouvé entre logique de l’offre et logique de la demande,permettant à la fois d’offrir des services mieux adaptés aux besoins des acteurs locaux tout ens’encadrant dans des objectifs généraux d’un programme global de développement.

L’asymétrie d’information ne facilite pas la coordination des activités

Dans le cadre d'une intervention centralisée, l'information n'est pas distribuée d'une manièresymétrique et se trouve logiquement plus concentrée dans les niveaux centraux dugouvernement.

Avec la décentralisation, le risque est que les populations rurales n'aient pas la capacité deglobaliser leurs demandes et leurs problématiques spécifiques et de coordonner leurs activités

Les stratégies locales de développement, bien qu'imprégnées d'une forte connaissance desconditions de chaque problématique au niveau local, peuvent très bien ne pas être cohérentesdans une logique régionale et, encore plus, du point de vue du modèle global de

développement. La possibilité de participation populaire ouverte par la décentralisation nesuffit donc pas. Il faut créer les conditions de cette participation.

L’héritage du paternalisme et l’offre amoindrie de services d’appui

Selon les politiques centralisées, seule l'intervention de l'Etat peut corriger les défaillances dumarché et permettre d'avancer dans la voie du développement. Cette approche paternaliste dudéveloppement entrave la capacité d'action autonome et d'initiative des populations rurales etdes niveaux locaux de gouvernement. Si le transfert de fonctions ne s'accompagne pas d'untransfert de compétences, la décentralisation peut produire des vides institutionnels, unediminution de l'offre de services d'appui et un approfondissement des disparités de revenuentre les espaces urbain et rural

La tradition du clientélisme crée un risque d'appropriation

Les modalités d'allocation de ressources des politiques centralisées ont alimenté les clientèlesde l'Etat qui avaient une plus grande capacité de formulation claire et cohérente de leursbesoins en termes de projets et de programmes, ainsi qu'un niveau d'organisation qui leurpermettait de faire pression sur l'Etat pour recevoir la plus grande partie des dépensespubliques consacrées au développement rural.

L'asymétrie des niveaux d'organisation au sein des populations rurales fait courir le risqued'une appropriation des fonctions et des ressources transférées par la décentralisation par lesmunicipalités et les organisations les plus riches et les mieux organisées.

De plus l'absence d'associations intermédiaires régionales fortes et représentatives peutdiminuer la capacité de médiation de conflits au niveau régional au profit de pouvoirs locauxmoins soucieux de conduire la stratégie globale de développement dans la médiation et laconcertation.

Rigidité institutionnelle et rythme de la décentralisation

Les niveaux intermédiaire et local des institutions centralisées ont été conçus pour mettre enœuvre des politiques dont la définition leur échappe. Ils sont caractérisés donc par un certainmanque de flexibilité pour s'adapter à un environnement changeant et pour prendre encompte les nouvelles conditions de formulation des politiques participatives et décentralisées.La décentralisation peut se traduire par une paralysie des niveaux intermédiaire et local degouvernement ainsi que des organisations de producteurs, qui n'arrivent pas à suivre les défisde la politique de décentralisation.

Le risque est de penser qu'il suffit d'adopter une loi de décentralisation pour que celle-cis'applique d'une manière immédiate et cohérente.

Il faut au contraire se poser le problème du rythme souhaitable de la décentralisation: ni troprapide pour permettre les adaptations, ni trop lent pour permettre au processus dedécentralisation d'aller de l'avant

La gestion des risques de la décentralisation

Les risques ne doivent pas être vus comme des barrières à la décentralisation mais comme deséléments à prendre en compte dans une stratégie d’ensemble pour mettre en place unprocessus de décentralisation.

Par exemple il n’est pas rare qu’un pouvoir central argumente qu’il n’existe pas de capacité auniveau régional et/ou local et que le risque est grand d’une offre amoindrie de servicesd’appui (risque 2) pour conserver ses prérogatives. Or comme les capacités localesn’émergent le plus souvent que si un processus de décentralisation se met en place, on seretrouve dans une situation où “le chat se mord la queue”: la raison pour laquelle on ne metpas en place un processus est précisément celle que ce processus pourrait éliminer.

Il est donc indispensable de bien peser tous les enjeux, les difficultés, les façons de lesdépasser et les potentialités sur lesquelles s’appuyer. De multiples interactions sont possibles,certaines mesures peuvent avoir des effets leviers inattendus permettant de dépasser ce quipouvait apparaître au départ comme des contraintes insurmontables. D’une manière générale,la tendance a toujours été de sous-estimer les capacités au niveau local ou régional. On oublietrop souvent que chaque territoire est avant tout constitué d’hommes et de femmes qui ont unecapacité de réflexion et d’analyse et des intelligences propres et diversifiées produits de leurpropre expérience de vie. Ce capital humain considérable est le plus souvent sous-estimé,sous-exploité et reste endormi. Le premier défi de la décentralisation est donc de pouvoirréveiller les énergies locales en leur donnant l’opportunité d’émerger et de s’épanouir.

Cela ne signifie pas qu’il faille ignorer les risques. Il faut bien au contraire les connaître et lesévaluer à tout moment. Toutefois l’objectif premier ne peut pas être celui d’éliminer lesrisques mais de mettre en place un processus de décentralisation pertinent par rapport auxdéfis de développement que doit affronter une nation. L’atténuation des risques est unindicateur de réussite de ce processus.

Les outils de la décentralisation

Le processus de décentralisation impose la mise en place d'institutions intermédiaires émanantnon plus directement de l'Etat mais d'un appui de ce dernier, et créées par une volonté desacteurs. D'un point de vue globale, elles auront trois objectifs principaux, dont le premier etd'orienter les actions de l'Etat, le deuxième de synthétiser et régionaliser les demandes, et letroisième d'atteindre une maturité suffisante pour se placer en tant que partenaires des acteursdu développement local.

L'atteinte de ces objectifs suppose l'attribution de moyens par l'Etat et les acteurs extérieurspour permettre la réalisation de certaines fonctions, à savoir :

1 - assurer une bonne connaissance des différents types de producteurs et de régions; suivre etprévoir l'évolution de chacun d'eux ;

2 - observer chacune des filières dans son ensemble et ainsi repérer les difficultés/facteurs depression et prévoir leurs évolutions; cette fonction prépare le dialogue entre partenaires privéset producteurs et sert de base à des relations de partenariat ;

3 - préparer le dialogue entre acteurs extérieurs et acteurs locaux en établissant un systèmed'informations permettant de connaître: les dispositions de normalisation et de régulationprises par l'état; une comparaison économique des différentes filières et différentes régions;l'évolution des prix sur les marchés; les alternatives technologiques pour unespécialisation/diversification des produits; les opportunités de rentabilité ;

4 - renforcer les compétences des acteurs locaux par un transfert de compétences et la mise enplace de formations adaptées à la situation locale; optimiser les rôles des ONG, centres derecherche et écoles spécialisées présentes dans la région ;

5 - créer un espace de dialogue avec et au niveau régional sous la forme de réseauxd'associations formant avec les acteurs extérieurs et notamment l'Etat un comité deconcertation dont l'une des fonctions serait aussi de prévenir une certaine appropriation de lapolitique de décentralisation par les pouvoir locaux. ;

Toutes ces fonctions sous-entendent la mise en place de structures permettant un échangepermanent entre acteurs locaux et décideurs nationaux.

En conclusion sur les éléments du modèle RED-IFO et sur le rôle des organisationsintermédiaires on peut rappeler quelques points clés de la décentralisation :

- engendrer un développement durable en focalisant sur la diminution de la pauvretédans le secteur rural ;

- limiter le conflit entre action locale et globalité. Le modèle RED-IFO est conçu pourguider les acteurs à cette transition ;

- renforcer la démocratie par l’impulsion des bénéficiaires ; la diminution des risques devides créés par la décentralisation et par l’élaboration d’une stratégie globalepermettant de faire émerger les avantages comparatifs ;

- retenir que les moteurs du développement rural sont : l’extension des marchés,l’augmentation de l’épargne et de l’investissement par une politique d’identification etd’utilisation efficace des ressources ;

- renforcer les fonctions et pouvoirs décentralisés pour une meilleure prise en comptedes populations défavorisées de mieux prévenir une dégradation.

Conclusion

Cette première approche de la décentralisation a montré en quoi l’analyse d’un processus dedécentralisation, sa gestion et son suivi sont des éléments clés de son succès. Mais elle a aussimis en évidence que ce sont aussi des tâches difficiles, pleines d’embûches, que génèrent les apriori, les idéologies, les jeux de pouvoirs, etc. C’est pourquoi la deuxième partie de ce kit estentièrement consacrée à ces questions. Elle vise à donner au lecteur des outils pour analyser,gérer et suivre et aussi concevoir, diffuser un processus de décentralisation qui soit pertinentpar rapport au contexte particulier de son pays, de sa région ou de son territoire et par rapportaux défis qu’ils doivent affronter.

Encadré sur le Sénégal

Avec la révision constitutionnelle initiée par la loi 94-55 du 13 juin 1994 érigeant le principede la libre administration des collectivités locales en principe constitutionnel, le constituantsénégalais n’a toutefois pas manqué de définir les principes à respecter (au nombre de cinq)et les objectifs visés à travers cette démarche.

Ainsi comme principes nous avons :

- un statut unique pour toutes les régions ;- un équilibre entre décentralisation et déconcentration ;- une meilleure répartition des centres de décisions dans le cadre des ressources disponibles ;- un contrôle à posteriori aménagé ; et- l’unité nationale et l’intégrité du territoire.

Et comme objectifs :

- assurer le développement économique et social de chaque région ;- installer une administration proche des usagers ; et - créer des régions dynamiques à l’intérieur d’un Etat unitaire.

Sur le plan juridique donc, le législateur sénégalais, à travers le code des collectivités locales(CCL), a procédé à une harmonisation du régime des CL. Des règles identiques ont étéédictées en ce qui concerne le contrôle de légalité, le transfert des compétences, les relationsfinancières avec l’Etat et l’administration locale ainsi que les services publics locaux. Maisles éléments les plus importants et les plus novateurs sont constitués par le principe del’élection des organes des CL aux suffrages universels, le contrôle de l’Etat et le transfert descompétences aux CL (point qui retiendra notre attention dans le cadre de cette étude).

Ainsi il serait plus pragmatique d’étudier les champs et limites de la décentralisation avantd’inventorier les principaux risques du processus actuel.

1. Champs et limites

Selon l’article 3 de la loi portant transfert de compétences « la répartition des compétencesentre collectivités locales s’effectue en distinguant celles qui sont dévolues aux régions, auxcommunes et aux communautés rurales ». L’idée qui est à la base de cet article est qu’aucuneCL ne pourra disposer d’une compétence exclusive dans un domaine déterminé : il n’y a pasde transfert par bloc. Toutes les CL auront les mêmes compétences qu’elles exerceront dansleur ressort territorial. Et pour garantir chaque collectivité des risques de soumission à uneautre, le législateur interdit la tutelle entre CL de même échelon mais également d’échelonsdifférents. Toutefois les CL peuvent entretenir entre elles des relations fonctionnelles decoopération en vue de l’exercice de leur compétence leur reconnaissent 9 domaines decompétence (la gestion et l’utilisation du domaine privé de l’Etat et du domaine national ; lagestion de l’environnement et des ressources naturelles ; de la santé, de la population et del’action sociale ; de la jeunesse, des sports et des loisirs ; de la culture, de l’éducation, del’alphabétisation, de la promotion des langues nationales et de la formation professionnelle,de la planification, de l’aménagement du territoire ; de l’urbanisme et de l’habitat) ; qu’ellespartagent d’ailleurs avec l’Etat.

Ainsi dans toutes ces hypothèses, la communauté rurale dispose d’une autonomieadministrative. Et pour mener à bien sa mission, il leur est reconnue une liberté dansl’amélioration de leur budget ; sous réserve de pouvoir se doter des moyens financiers ethumains nécessaires dans les normes régissant les finances publiques.

De même, il est reconnu aux CL une liberté dans l’alimentation de leur budget. En effet endehors des fonds perçus de l’Etat (compensation financière des transferts de compétences…),le budget de la CL peut être alimenté par des ressources ordinaires d’origine fiscale (saufpour les régions) et des ressources en provenance d’emprunts ou de la coopérationdécentralisée.

Cependant décentralisation ne signifiant pas indépendance mais bien autonomie dans lagestion de certaines affaires propres, il est tout à fait prévisible que des limites puissent êtreapportées aux compétences des CL. Ainsi l’Etat prévoit dans certains cas un partage decompétences entre lui et les CL : administration et aménagement du territoire ;développement économique, éducatif, sanitaire, culturel, scientifique, protection et mise envaleur de l’environnement et amélioration du cadre de vie. Tandis que dans d’autres cascomme les tâches de souveraineté (police, défense, monnaie), du contrôle de légalité des actesdes CL, de la coordination des activités de développement, de la cohésion et de la solidariténationale ainsi que de l’intégrité du territoire, il y détient des compétences exclusives. Parconséquent les CL dans le cadre du déploiement de leurs activités (notamment dans le cadrede la coopération décentralisée interne ou externe), doivent agir en respect des politiquesnationales définies par le Gouvernement.

2. Risques

La décentralisation telle qu’elle est vécue présentement avec ses nombreuses insuffisances ;qui ont pour noms, entre autres, inadaptation entre prévisions institutionnelles et réalitéssociales, manque de formation, d’information et d’organisation des populations rurales,absences ou quasi inexistence de moyens humains, matériels et financiers, etc. ; doit enperspective de sa réussite pallier à certains risques ci-dessous recensés :

- éparpillement des actions et perte d’une logique d’ensemble dans la définition des stratégiesde développement rural (en cherchant coûte que coûte à remplacer la logique de l’offre parune logique de la demande) ;

- l’asymétrie de l’information empêche une bonne coordination des activités. Donc le remèdedoit être apporté à cette situation pour favoriser un libre accès à l’information non seulemententre niveaux central et local mais également au sein même et surtout du niveau local entreexécutifs locaux et tous les autres acteurs locaux ;

- diminution de l’offre de services d’appui aux petits et moyens agriculteurs du fait del’insuffisance des compétences transférées et des ressources (ce qui concourt au renforcementde la polarisation entre les différents types de producteurs et le fossé entre l’agriculturepaysanne et l’agriculture commerciale) ;

- appropriation de la part des élites locales, des municipalités et des organisations les plusriches et les mieux organisées des fonctions et des ressources transférées dans le cadre de ladécentralisation ;

- inadaptation des niveaux intermédiaire et local ainsi que des organisations de la sociétécivile au rythme imprimé à la décentralisation. La longue tradition de rigidité de ces acteurslocaux ne leur permet pas de s’adapter dans les délais attendus aux défis de la politique dedécentralisation ; d’où la nécessité de poser le problème du rythme souhaitable de ladécentralisation, etc.

PARTIE II : ANALYSER LES PROCESSUS DEDECENTRALISATION DU DEVELOPPEMENT RURAL

Introduction

Le processus de décentralisation vise les objectifs suivants :

- faire participer la population à la gestion de leurs affaires ;- valoriser les initiatives locales ;- réduire les interventions de l’Etat central aux fonctions régaliennes ;- diminuer les charges financières supportées par l’Etat ;- créer les conditions d’un développement durable en responsabilisant les organisations de

la société civile.

La décentralisation signifie une autonomie des collectivités décentralisées dans la gestion des affaireslocales ; il est tout à fait légitime que le pouvoir central veille à ce que les responsables locauxexercent avec diligence cette mission d’intérêt local qui n’est rien d’autre qu’une mission de servicepublic. Dans la perspective de ce contrôle il existe deux ordres institutionnels au niveau rural,concourant tous et à des degrés divers au développement régional ou local :

- l’administration territoriale déconcentrée (gouverneurs, préfets, sous-préfets et chefs devillage);

- l’administration territoriale décentralisée (conseil régional et son président ainsi que leconseil rural et son président).

Dans de nombreux pays, les relations entre l’Etat et les populations ont toujours été basées surl’assistanat : les populations recevaient tout de l’Etat qui essayait de subvenir aux besoins despopulations. Cette période de l’Etat providence est aujourd’hui révolue et de nombreux pays se sontlancés dans des processus de régionalisation et de décentralisation dont les premiers résultats sontpositifs malgré les correctifs et améliorations qu’il importe d’apporter dans certains domaines.

L'objectif de ce chapitre est d’aider à une bonne compréhension des enjeux de la décentralisation àpartir d’une analyse du paysage institutionnel et d’un modèle d’analyse du processus dedécentralisation (RED-IFO). Ce chapitre vous fournit des éléments vous permettant premièrementd'apprécier un processus de décentralisation dans un pays donné, compte tenu des points de repère quiont été fournis dans la partie précédente (concepts, historique, etc.) et deuxièmement de préparer :

soit une revue sur la situation du pays considéré en matière de décentralisation selon 2 formats(un document complet ou un résumé de 4 pages environ) ;

soit une comparaison entre des processus en cours dans plusieurs pays.

Pour cela, la première approche de ce chapitre doit vous permettre de préciser le paysageinstitutionnel dans lequel évolue la décentralisation que vous souhaitez analyser. Pour ce faire, onvous propose de parcourir les étapes suivantes :

1. l’identification des acteurs en présence (institutions, opérateurs sociaux et économiques,groupements, etc.) concernés par la décentralisation ;

2. la reconstitution des relations entre ces acteurs en spécifiant la nature de ces relations(collaboration, contradiction, conflit) ;

3. l'établissement des trajectoires stratégiques parcourues par les principaux acteurs face à ladécentralisation.

En second lieu et pour mieux caractériser le processus de décentralisation, un filtre, composé d’unesérie de critères d’appréciation que nous avons regroupés dans un modèle analytique appelé RED-IFOest proposé. Il vous permettra de mesurer l'ampleur du phénomène de décentralisation et son niveau

d'équilibre actuel. Les 5 points d’observation couvrent les domaines ci-dessous et permettent de savoirce qui est fait en matière de décentralisation pour:

i) la prise en compte des demandes individuelles et locales émanant des populationsrurales et leur agrégation ;

ii) l’élaboration des politiques globales au niveau national et leur diversification ;iii) la gestion des flux d'informations ;iv) la formation des acteurs concernés par la décentralisation ;v) l'organisation du milieu rural.

1. LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL

Il s'agit d'apprendre d’une part, à reconstituer le système institutionnel en place (concepts....18), autravers des acteurs en présence et de leur stratégie et d’autre part, à apprécier le fonctionnement et lesdysfonctionnements de ce système ainsi que les mécanismes de sa reproduction en s’appuyant surl’analyse des relations entre les acteurs.

La démarche d'analyse se propose d'être progressive en suivant les trois étapes :

a. les acteurs et leurs stratégies ; b. les relations entre les acteurs (flux d'informations et de pouvoirs, mécanismes

régulateurs, dispositifs de stockage, etc.) ; c. le système institutionnel, fonctionnement et dysfonctionnement.

L'identification des acteurs :

La décentralisation par définition va concerner tous les niveaux, depuis le centre (niveau national)jusqu’à la périphérie c’est-à-dire au sein même des zones rurales (niveau local) en passant par leniveau intermédiaire (niveau régional).

A ces différents niveaux, certains acteurs peuvent jouer un rôle direct dans le processus dedécentralisation tandis que d’autres influent indirectement sur la dynamique sociale mais peuventnéanmoins avoir un rôle déterminant. Pour ces raisons, il faut que le recensement des acteurs soit leplus large possible indépendamment de leur proximité plus ou moins grande par rapport auphénomène étudié.

On distinguera donc d’un côté les acteurs au niveau central, ceux du niveau régional et enfin lesacteurs locaux (avec parmi ces derniers, ceux en situation d'interface avec l'extérieur).

- Les acteurs au niveau central sont d’abord ceux qui ont promu ou gèrent le processus dedécentralisation au sein de l’appareil de l’Etat (souvent un ministère ou une directionministérielle spécialisée), ensuite ceux qui gravitent autour de cette gestion, en tantqu’institution directement impliquée ou en tant que partenaires dans le dispositif. Ces acteurspeuvent appartenir à l’administration de l’Etat (Ministère de l’agriculture par exemple) ou êtreissus de la société civile (associations professionnelles par exemple).

- Les acteurs au niveau régional sont d’une part, les institutions relais créées dans le cadre dela décentralisation et d’autre part, les organisations publiques ou privées présentes dans les

18 On considère que les institutions en présence dans un milieu donné sont autant d’éléments en relation entreeux, faisant l’objet d’échanges d’informations, avec des dispositifs de régulation, automatiques ou pilotés, etpossibilité de stockage et de régulation. On a donc à faire à un système institutionnel complexe qui est capablede se reproduire selon certaines règles. L’analyse du système institutionnel nous éclaire donc sur l’évolutionpassée (trajectoire historique), sur le fonctionnement actuel (notamment les dysfonctionnements) et sur lesperspectives futures. On considère en effet que l'analyse n'est pas seulement en terme de structure ou enterme de fonction, comme cela est généralement fait lorsque l'on parle d'institutions, mais que l'on abel et bien à faire à un (voire des) système (s).

régions et qui bénéficient ou subissent la décentralisation. La même distinction que pour leniveau central peut ainsi être prise en compte dans l’identification des acteurs régionaux.

- Les acteurs locaux (concept 31) jouent un rôle de bénéficiaires et de partenaires des projetsde développement. A ce titre, ils sont au cœur de la décentralisation. Ce sont les principauxacteurs du développement local, qu’il s’agisse d’individus, d’organisations professionnelles oureprésentatives des populations.

Encadré sur le Sénégal

Depuis son indépendance, le Sénégal s’est engagé à concrétiser dans les faits la politique dedécentralisation. La régionalisation entrée en vigueur en janvier 1996, est le fruit de ceprocessus et constitue une avancé significative.

En effet, jusque là considérée comme simple circonscription administrative, la région voit sonnouveau statut lui conférer la personnalité morale de droit public, ayant pour vocation degérer ses propres affaires par ses organes élus.

Au-delà de la création d’une catégorie juridique nouvelle, la réforme revêt une importanceparticulière, dans la mesure où elle procède à une répartition judicieuse de compétencesentre communautés rurales, communes et régions. C’est ainsi que certaines compétences del’Etat ont été transférées aux collectivités locales. Cependant force est de constater que, si auniveau du cadre juridique l’essentiel est mis en place, il n’en est pas de même au niveau del’application concrète qui se heurte à des difficultés réelles.

La communauté rurale :

La communauté rurale est constituée de villages appartenant à un même terroir, possédantdes intérêts communs et capables ensemble de trouver les ressources nécessaires à leurdéveloppement.

Chaque communauté rurale est dirigée par un conseil rural composé de conseillers élus dontun président et 2 vices présidents, qui sont responsables de la mise en œuvre des activités dedéveloppement rural.

Au niveau local, les autres acteurs sont les groupements de producteurs, les groupements depromotion féminine, les associations de jeunes, les ONG, le centre d’expansion ruralpolyvalent (CERP) et le sous-préfet.

Les quatre principaux acteurs locaux incontournables pour la bonne marche de ladécentralisation sont le conseil rural, le sous-préfet, le CERP et les groupements deproducteurs qui se positionnent comme le quatrième maillon de la chaîne.

Le conseil rural :

C’est l’organe d’exécution de la communauté rurale composé d’un président et de deux vices-présidents élus parmi les conseillers et par ceux-ci mêmes. Le président exerce un pouvoirabsolu au sein du conseil rural, conformément à la loi 90-37 du 8 Octobre 1990 qui attribue

aux présidents de conseils ruraux le pouvoir de gestion des communautés rurales. Les vices-présidents sont dépourvus de toutes prérogatives.

Conseil rural• le Président du Conseil rural

• Comité local de développement• Centre d’expansion rural polyvalent

• ONG• Associations et groupements

• Entreprises locales

Conseil régional• le Président du Conseil régional

• Comité régional de développement

• ARD: Assistance aux collectivités

• ONG

• Associations et groupements• Sociétés de dévelopemment

• Comité économique et social

• Services techniques déconcentrés

• Entreprises privées

• Ministère de la décentralisation

• Association des Présidents de CR

• Direction de l’expansion rurale

•Ministère de l’Agriculture• Direction des collectivités locales

• Conseil national de concertation des ruraux

• Fédération des ONGs du Sénégal

Niveau central

Niveau intermédiaire

Niveau local

PAYSAGE INSTITUTIONNELLe cas de la décentralisation administartive au Sénégal

Beaucoup de compétences sont transférées de l’Etat vers les communautés rurales et la loi96-06 du 05/02/96 dans son article 215 autorise le président du conseil rural à passerconvention avec les représentants de l’Etat aux niveaux régional et local, pour l’affectationd’agents spécialisés et nécessaires au bon fonctionnement du conseil rural et de lacommunauté rurale.

Les neufs (9) compétences transférées sont les suivantes :

1. Domaines (terres) ;2. Environnement et gestion des ressources naturelles ;3. Santé population et action sociale ;4. Jeunesse, sports et loisirs ;5. Culture ;6. Planification ;7. Aménagement du territoire ;8. Education ;9. Urbanisation et habitat.

Il revient à la communauté rurale d’exercer par le biais du conseil rural, toutes les activitésrelatives à ces 9 compétences que l’Etat lui a transférées.

Il manque des décrets d’application du transfert de compétences pour délimiter les rôles desconseils ruraux, ceux des conseils régionaux et ceux des services déconcentrés de l’Etat.

Les services déconcentrés :

- le sous-préfet

Il est le représentant, au niveau local, de l’autorité centrale et de l’autorité régionale. Lesous-préfet relève de la Direction de l’administration Territoriale du Ministère de l’intérieuret s’occupe de toute l’administration concernant l’arrondissement. C’est le premier maillonde l’administration auprès duquel les populations peuvent s’adresser.

La totalité des sous-préfets comprennent bien la réforme, mais ils continuent d’interveniractivement dans les différentes délibérations du conseil rural notamment en ce qui concernel’élaboration du budget.

Les conseillers ruraux y compris les présidents ne sont pas suffisamment habilités pourconduire la délibération concernant l’élaboration du budget (absence de formation).

- le Centre d’Expansion Rural Polyvalent (CERP) :

C’est le service technique déconcentré de l’Etat au niveau de l’arrondissement. Le CERP estle conseiller technique du sous-préfet, des présidents de conseils ruraux et de toutes lesorganisations évoluant dans l’arrondissement. Il lui revient de coordonner les activités detous les intervenants dans le développement de l’arrondissement. Normalement le CERP estcomposé d’une équipe multidisciplinaire.

La région :

Elle est représentée par un conseil régional, organe délibérant dont les membres sont desconseillers régionaux élus. Le président du conseil régional est l’organe exécutif de la région.Les recettes de fonctionnement de la région proviennent des ressources que lui apporte l’Etatdans la répartition du fonds de dotation ainsi que des redevances du domaine, des produits del’exploitation de son patrimoine.

Le conseil régional est chargé de la programmation du développement régional. Il initie desprojets/programmes et donne son avis consultatif sur les projets initiés par l’Etat. Il organisel’aménagement de son territoire et élabore les plans régionaux de développement (PRD).

En matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles, le conseil régional areçu compétence pour la gestion, la protection et l’entretien des forêts et des zonesprotégées ; la protection de la nature, la gestion des eaux continentales ; l’élaboration, lamise en œuvre et le suivi des plans/schémas régionaux d’action pour l’environnement. Enmatière de planification, le conseil régional a reçu compétences pour l’élaboration etl’exécution de plans régionaux de développement intégré (PRDI).

En matière d’aménagement du territoire, il élabore son schéma régional d’aménagement duterritoire (SRAT).

En résumé nous constatons que les collectivités locales sont un maillon incontournable dansla mise en œuvre de tous les projets de développement. Elles ont pour mission la conception,la programmation et la mise en œuvre des actions de développement économique, social,éducatif et culturel d’intérêt régional, communal et/ou communautaire. Pour la réalisationdes projets de développement économique, social, éducation et culturel, les collectivitéslocales associent en partenariat, les mouvements sportifs et surtout les groupements deproducteurs à caractère communautaire.

Les Organisations de Producteurs (OP) :

L’évolution du secteur agricole est marquée par un important développement desorganisations du monde rural, dont la diversité et l’expérience constituent un des facteursfavorables pour conduire les réformes structurelles envisagées par le gouvernement duSénégal.

- les coopératives agricoles ont constitué la première forme d’organisation paysanneimplantée à travers tout le territoire national par les services publics. Jusqu’à la fin desannées 70, elles ont structuré le monde rural, de la base au sommet avec la création del’union nationale des coopératives agricoles en 1978. Au début des années 80, le nombre decoopératives officielles dans le secteur primaire avoisinait 2 300 dont plus des trois quarts(3/4) pour l’arachide.

Le système d’organisation et d’encadrement des producteurs par les pouvoirs publics(ONCAD, SONAR) n’a pas su créer un esprit d’initiative, d’autonomie et même de solidaritécommunautaire en milieu rural. La réforme coopérative de 1983 a introduit le principe des320 communautés rurales. La coopérative est subdivisée en sections villageoises qui

deviennent ainsi les unités primaires. Plusieurs coopératives coexistent au sein d’une mêmecommunauté rurale en fonction des secteurs d’activités développés : agriculture, élevage,pêche, horticulture, consommation etc.

Au niveau de l’union nationale des coopératives agricoles, l’on compte 4 500 sectionsvillageoises avec des effectifs de 300 à 400 membres regroupés autour de 338 coopérativesagricoles.

- les groupements de producteurs : situés au niveau du village, ils sont apparus à la fin desannées 60 avec la création des sociétés régionales de développement rural, pour diffuser lesinnovations et réaliser leurs objectifs de production. Ils devaient constituer les interlocuteurspour le crédit, les intrants et les conseils techniques. Leur développement a été intimement liéà l’évolution des sociétés régionales de développement. Les mesures de réforme qui ontaffecté ces sociétés à la fin des années 80 ; ajoutées aux difficultés de remboursement descrédits et à la relative inefficacité de l’encadrement ont fini par réduire considérablement laportée de ces organisations.

- les groupements de promotion féminine font leur apparition à partir de 1968 pour laformation en santé, la gestion domestique et pour encourager la mise en place d’équipementsd’allégement des travaux domestiques (moulin à mil) ce qui constitue un pôle d’apprentissageet de promotion d’activités génératrices de revenus. Le réseau qui couvrait presque tous lesvillages, se structure, à partir de 1987, en fédération selon le découpage administratif.Aujourd’hui, les 4 000 groupements féminins villageois sont très actifs dans toutes les régionset particulièrement dans le domaine du commerce, de l’embauche, des magasins céréaliers,du maraîchage et de la gestion de moulins à mil. Cependant les organisations fémininesrurales sont encore en butte à de nombreuses contraintes liées à des raisons sociales et à unniveau d’éducation et de formation encore inférieur à celui des hommes. C’est leurparticipation effective dans les associations mixtes qui leur donne un meilleur accès aufinancement de leurs activités de production et à une plus grande participation à la gestion età la prise de décisions au niveau des exploitations et au niveau du village.

- les groupements d’intérêt économique (GIE) : par les lois 84-37 et 85-40, le gouvernementarrête des dispositions juridiques permettant la création des groupements d’intérêtéconomique. Ils peuvent regrouper de deux à cent membres et en tant qu’entreprise disposantd’un statut juridique leur permettant l’accès au crédit et la mise en œuvre d’activités. Laplupart des GIE sont composés d’hommes et/ou de femmes, les GIE de jeunes sont peudéveloppés.

Les associations d’hommes bénéficient souvent de projets de développement. Cet appui leurpermet de renforcer la maîtrise des cultures de rente ainsi que la gestion et la prise dedécision au niveau des exploitations et des terroirs. Bien que la production vivrière soit unepriorité dans les cellules familiales, la majeure partie du travail de ces exploitations esteffectuée par les femmes et le financement de l’intensification de cette production est reléguéau second plan.

Du fait des avantages liés à cette forme d’organisation, un large développement des GIE s’estfait jour et a gagné des sous-secteurs comme l’élevage, l’horticulture, la pêche et les forêts.Nombre de ces GIE se sont regroupés pour former des réseaux nationaux.

- les groupements villageois de producteurs

A partir des années 70 d’autres formes d’organisations de producteurs naissent à côté desgroupements initiés par l’Etat ou les ONG. Dans toutes les régions se créent desgroupements, des associations, des ententes et unions de groupements constitués sous desbannières différentielles (volonté de pouvoir exposer et faire prendre en compte les points devue et les intérêts des OP par les services publics, responsabilisation individuelle,autopromotion, organisation démocratique et transparente, autonomie…) ces organisationsportent une attention particulière sur la formation, notamment organisationnelle et surl’analyse de leur situation socio-économique à partir de leur identité socio-culturelle depaysan. Dans le contexte de désengagement de l’Etat et de réformes de politiques dedéveloppement, les diverses organisations de producteurs ruraux ainsi que leursregroupements ont tenté de suppléer l’Etat, surtout dans ses fonctions d’approvisionnement,de financement et de formation. Ces nouveaux rôles des OP se sont cependant exercés sansque celles-ci aient été préparées pour jouer des fonctions économiques en particulier au planorganisationnel et de renforcement de capacités. C’est pour ces raisons que les résultatsacquis ont été largement en deçà des besoins des producteurs.

Unions fédératives des organisations de producteurs :

Dans toutes les filières, les OP ont mis en place des regroupements visant à unir leurs effortspour créer des synergies. C’est dans ce sens qu’au niveau de l’agriculture, de l’élevage, de lapêche, de l’horticulture et des forêts des organisations nationales intervenant sectoriellementexistent. A côté de telles structures professionnelles et spécialisées, d’autres regroupements àvocation générale sont également présentes. La situation de ces regroupements est présentéedans le tableau ci-après :

Organisations Secteurs d’activités

- union nationale des GIE d’élevage- fédération nationale des coopératives

d’élevage

Elevage

- union nationale des coopératives agricoles(UNCAS)

Agriculture (notamment culture arachidière)et commercialisation, gestion filière

- fédération nationale des GIE horticoles- comité national interprofessionnel de

l’arachide (CNIA)- union nationale interprofessionnelle des

semences (CNIS)

Horticulture – arboriculture – maraîchage,gestion filière

- fédération nationale des pêcheurs- collectif national des pêcheurs du Sénégal- comité national interprofessionnel de

l’horticulture (CNIH)

Pêche artisanale – transformation de produitshalieutiques

- union nationale des coopérativesd’exploitants forestiers

- fédération nationale des organismesd’exploitants forestiers

Exploitation forestière

- fédération nationale des groupements depromotion féminine

Femmes rurales, développementcommunautaire

- fédération des ONG du Sénégal (FONGS) Formation – développement local

Ces unions et fédérations sont structurées selon le découpage administratif. Les OP de base,créés au niveau des villages, forment une union au niveau de la communauté rurale, puis parle système de représentation, se mettent en place des unions et des fédérations au niveau desarrondissements, des départements et des régions. Cette structuration pyramidale concerneles producteurs directement et il est rare de voir des organisations fédératives disposer deservices d’appuis professionnels, exception faite de la FONGS et de l’UNCAS. Le comiténational interprofessionnel est un regroupement transversal et de gestion de filière agricole.

Les objectifs poursuivis par les fédérations et unions visent à :

- fournir des prestations de services dans les domaines de l’approvisionnement, de laproduction, de la transformation et de la commercialisation ;

- assurer la représentation des producteurs et défendre leurs intérêts professionnels ;

- former les producteurs et leurs organisations afin de mieux assurer leurs fonctions.

Dans ce cadre les activités mise en œuvre concernent l’organisation et la gestion de réseauxde distribution (intrants, équipements), la collecte et la commercialisation, la mise en placede structures et de mécanismes pour le financement (caisses et mutuelles d’épargne) etl’organisation d’ateliers et de séminaires de formation. Cependant la pérennité et l’efficacitéde ces activités se heurtent à des obstacles dont la dépendance financière et l’insuffisance decapacités et de ressources humaines permettent la poursuite des programmes initiés.

Certaines organisations fédératrices suscitées par l’administration, en raison dudésengagement de l’Etat, éprouvent des difficultés de relations avec leurs membres. Ayantlongtemps servi de courroies de transmission des services d’encadrement, ces fédérations ontdu mal à s’affranchir des nombreuses années de tutelle. Ainsi, le fonctionnementdémocratique a été, pendant longtemps, entravé ce qui a suscité un décalage important dansla communication, la connaissance et la prise en compte des préoccupations des producteurs.Par contre, d’autres fédérations dont la mise en place a été conduite avec beaucoupd’autonomie, assurent parfaitement la représentation de leurs membres avec surtout unniveau d’organisation et de fonctionnement qui a permis une relative bonne communicationentre les membres et le niveau central.

Le conseil national de concertation et de coopération des ruraux (CNCR) :

En 1993, neuf (9) fédérations (associations paysannes, coopératives agricoles, horticulteurs,femmes, pêcheurs, éleveurs, coopératives d’éleveurs, exploitants forestiers et coopérativesd’exploitants forestiers) ont créé le CNCR.

Bien qu’il ne représente pas l’ensemble des organisations de base il est devenu uninterlocuteur incontournable du développement rural. En 1995, les 9 membres du CNCR etd’autres regroupements interprofessionnels créent l’association sénégalaise pour lapromotion des petits projets de développement à la base (ASPRODEB), à qui legouvernement a rétrocédé les fonds d’un crédit IDA et d’un prêt FIDA destinés à soutenir depetits investissements ruraux pour promouvoir la sécurité alimentaire et l’augmentation des

revenus en milieu rural. L’exécution technique du projet est confiée à l’agence d’exécutiondes projets (AGEP).

Le CNCR a pour objet de :

- favoriser le dialogue, la réflexion en commun et le partage des expériences autour desquestions majeures et essentielles du développement rural en vue de renforcer l’unité desmouvements et fédérations d’associations paysannes ;

- asseoir une dynamique qui encourage la mise en commun des ressources, des capacités etdes informations détenues aussi bien par ses membres que par les partenaires audéveloppement du Sénégal, en vue de l’amélioration des conditions des ruraux ;

- d’être le porte parole des ruraux et l’interlocuteur de l’Etat et des partenaires audéveloppement pour la défense et la sauvegarde des intérêts professionnels et sociaux desruraux.

En tant que plate-forme paysanne, le CNCR a pour vocation d’assurer la représentation desruraux au niveau d’instances nationales de concertation et de décisions orientées versl’amélioration de l’environnement des activités rurales. Toutefois, il revient aux fédérationset à leur démembrements de mettre en œuvre, les programmes et projets de développementinitiés.

Les organes d’administration du CNCR sont le conseil d’administration et le comité exécutif.Ces deux organes sont exclusivement composés de responsables d’OP et disposent desprérogatives pour décider des activités à mettre en œuvre conformément aux orientationsdéfinies par l’assemblée générale. Pour ce faire, le secrétaire général du CNCR qui en estl’organe d’exécution dispose pour mener à bien les activités de la cellule d’appui technique.Celle-ci est un organe interne d’appui technique assurant, en relation avec les responsablesdu CNCR et des prestations de services indépendants, la préparation des dossiers, lanégociation des programmes, la formation des responsables d’OP ainsi que la coordinationet le suivi des activités du CNCR.

Les relations entre les acteurs

Le sous-préfet est démis de son pouvoir de gestion des communautés rurales par la loi 90-37du 8 Octobre 1990 qui attribue ce pouvoir aux présidents de conseils ruraux. Depuis lors cesdeux acteurs entretiennent des relations conflictuelles (lutte de pouvoir).

Le sous-préfet exerce encore une influence significative sur le conseil rural. Toutes lesdélibérations importantes du conseil rural sont marquées par l’empreinte du sous-préfet,notamment l’élaboration du budget de la communauté rurale.

Le CERP entretient généralement de bonnes relations avec le conseil rural auquel il apporteun appui technique dans l’élaboration, la planification, la mise en œuvre et le suivi desprogrammes et projets inscrits dans le plan local de développement. Il appuie également leconseil rural dans la coordination et la supervision de toutes les actions de développementlocal. Le CERP est à la fois le conseiller technique et le bureau d’études de l’ensemble desacteurs du développement local (sous préfet, CR, OP, GPF, coopératives, GIE etc.). Lescollectivités locales qui sont des organes décentralisés et autonomes, entretiennent avec les

services déconcentrés de l’Etat au niveau régional des relations de collaboration, deconcertation et d’appui technique sans rapport hiérarchique. Les services régionaux del’agriculture agissant en conseillers des collectivités pour intégrer la dimension dudéveloppement agricole dans leurs programmes de développement multisectoriel.

Les relations entre les collectivités locales, les organisations de producteurs, lescoopératives, les groupements de promotion féminine et les GIE ne sont pas développées oumême sont inexistantes. Leur collaboration est informelle et circonstancielle. Le conseil ruraln’est pas souvent informé des activités des uns et des autres au sein de la communauté rurale.

La création de l’Agence Nationale du Conseil Agricole et Rural (ANCAR) donne une nouvelleorientation des relations entre les divers acteurs du développement rural avec la créationd’un partenariat fort entre ces acteurs (Etat, collectivités locales, organisations deproducteurs, secteur privé). Ce nouveau cadre repose sur la décentralisation et la volontépolitique d’appuyer et de consolider les OP et les collectivités locales.

L’ANCAR compte mettre en place une équipe technique qui travaillera en collaborationétroite avec l’Agence Régionale de Développement (ARD) et les conseils ruraux.

Trois remarques sont à souligner pour mieux cerner les acteurs:

1- Il n’existe pas de solution unique pour identifier les acteurs et vous devez adapter cetteidentification à la situation spécifique du pays ou de la région considérée.

- Dans certaines situations, on peut se contenter de faire une liste des acteurs impliqués dansla décentralisation en prenant les critères d’activités économiques, par exemple, lesagriculteurs, les éleveurs, etc. et parmi ceux-ci en distinguant certaines spécificités, parexemple les agriculteurs-maraîchers ou les éleveurs de bovins, etc.).

- On pourra aussi prendre en compte les groupes et groupements à caractère professionnel

ou économique (coopératives, etc.).

- De même, il faut constater que de plus en plus de ménages ruraux pratiquent plusieursactivités (agricoles et extra-agricoles). Ce phénomène incite à intégrer le critère de lamulti-activité qui caractérise la plupart des populations rurales et à introduire uneclassification sur la base de l’origine des revenus (agriculteurs double actifs ou émigrantssaisonniers, etc.).

- En plus de la dimension économique, la dimension sociale joue un rôle très importantdans la caractérisation des acteurs: un producteur est aussi un citoyen, il peut jouer un rôlepolitique ou d’influence culturelle. On pourra ainsi inclure dans la liste des acteursidentifiés des personnes ou des institutions socialement actives (organisation nongouvernementales, associations et groupements, etc.).

- De même, certaines structures traditionnelles ont une influence encore forte voire

déterminante dans les dynamiques sociales actuelles et il peut être intéressant d’en tenircompte dans la classification des acteurs (chefferies, associations d’usagers, etc.).

- Parfois, il est utile de descendre plus bas dans la classification en distinguant, parmi lesacteurs économiques et sociaux, les différenciations entre familles paysannes et même ausein de la famille entre aînés et cadets, entre hommes et femmes car souvent ces aspectsinfluent sur le comportement des ruraux et leur stratégie.

2- Au-delà des limites territoriales, les réseaux sociaux sont aussi importants mais parfois peupris en compte. C’est le cas des migrants ayant gardé des liens avec la communauté dansquelques pays, on trouve des acteurs incontournables parmi les usagers non-résidents:éleveurs transhumants ou nomades, exploitants forestiers, etc.

Les stratégies des acteurs

Les différents acteurs en présence développent, chacun selon ses intérêts, des comportementsqui peuvent se résumer dans une stratégie spécifique face à la dynamique sociale et plusparticulièrement face aux procédures de décentralisation19 . Toujours dans le souci de pouvoirapprécier la décentralisation, il est intéressant de retracer les points clés de ces stratégies desacteurs c’est-à-dire savoir quelles vont être leur attitude et leurs pratiques face au processus dedécentralisation en cours. Globalement, ces comportements peuvent être actifs, de simplecoopération, neutres ou dans certains cas de nature conflictuelle.

Pour déduire ou comprendre les stratégies des acteurs il faut bien identifier :

i) la situation des acteurs dans le contexte dans lequel ils évoluent (milieu biologique,systèmes de production, milieu socio-économique, environnement économique desunités de production familiales, rapports de force),

ii) leur marge de manœuvre (défis, objectifs et leur hiérarchisation, risques etopportunités et jeu des acteurs en termes d'alliances et de conflits possibles) .

Prenons le cas des instances gouvernementales. On observe que les contraintes structurelles -économique et politiques - qu’elles subissent sont telles qu'elles se sont enfermées dans desstratégies à court terme, le plus souvent sectorielles, qui n'ont pas été sans contradictions etsans danger, pour l'avenir des agricultures de ces pays en développement. De leur côté lesappareils publics de développement, enfermés dans des logiques de survie, sont engagés dansdes stratégies à court terme qui les conduisent parfois au moins inconsciemment à retarderl'émergence d'organisations paysannes qu'ils perçoivent comme autant de concurrents.

De même les contraintes imposées de l’extérieur ont pu influer sur les comportements desstructures politico-administratives. "De façon générale, la diversité - et parfois les divergences- des stratégies des bailleurs de fonds se traduisent par des incohérences dans les politiquesnationales et dans les actions sur le terrain. Elles pourraient être réduites par une concertationplus grande mais les efforts dans ce sens se heurtent à la volonté d'autonomie des différentessources de financement et soulèvent peu d'enthousiasme de la part des gouvernements quitrouvent dans la diversité de leurs partenaires financiers, un moyen de diminuer leurdépendance vis-à-vis de l'extérieur et parfois de sauvegarder des intérêts immédiats" (p. 165).

En ce qui concerne les stratégies des ONG, on peut mettre en avant les aspects suivants" i) elles se prononcent pour un développement décentralisé reposant sur l'initiative des agentséconomiques de base; ainsi elles lancent ou appuient des micro-réalisations; ii) cette option lesamène parfois à limiter leur collaboration avec les agents de l'Etat; iii) leur souplesse leurpermet d'identifier certaines clés du développement à venir et d'élaborer des outils adaptés à laconjoncture; iv) les ONG sont très liées au mouvement associatif paysan dans la mesure oùelles ont souvent contribué à son émergence" (p. 166).

19 "Les stratégies des acteurs apparaissent comme des réponses élaborées face à des défis auxquels ils setrouvent confrontés ou bien à des objectifs qu'ils s'assignent pour parvenir à reproduire/transformer un mode devie essentiel à leur perpétuation en tant que groupe social et à leur présence individuelle à l'intérieur de celui-ci" (p. 149).

Les relations entre les acteurs

L'observation des stratégies des différents acteurs doit permettre d’identifier la compatibilitéou au contraire les contradictions pouvant exister entre les perceptions que peuvent avoir lesdifférents acteurs de leurs intérêts. L'appréciation de ces convergences / divergences etcompatibilité / contradictions suppose aussi que l'on s'attache à mettre en évidence d'une partla perception que chaque acteur a des autres et, d'autre part, l'échelle de temps dans laquelle sesituent les différents acteurs: court terme, moyen terme, long terme" (p. 169).

Mais il faut suivre aussi le mouvement et les recompositions des stratégies des acteurs car lesstratégies et leur configuration globale évoluent sans cesse du fait des contraintes et desopportunités extérieures et de l'écho différencié qu'elles éveillent dans les différentescomposantes de la société locale. "Au niveau de la société locale, il est alors possible de voirapparaître des formes de résistance ou d'adhésion différenciées selon les groupes" (p. 170). Cequ'il faut retenir c'est que "les configurations se créent ou se modifient en référence à desrapports sociaux, soit pour les renforcer, soit pour les contester" (p. 171).

Le système institutionnel, fonctionnement et dysfonctionnement

Pour comprendre le paysage institutionnel dans son ensemble il est donc nécessaire de décortiquer sonfonctionnement en termes de système (espace/ temps), intégrant les acteurs locaux et extérieurs.

L'analyse du processus de décentralisation doit porter une attention sur l'organisation des fonctionsétatiques : ont elles un rôle stimulant ou bien plutôt freinant dans l'émergence de dynamiques locales?Les politiques étatiques nécessaires à cet effet sont diverses: dispositions législatives libérant etstimulant les initiatives des acteurs locaux parmi lesquelles la décentralisation et donc la création decollectivités locales publiques, la sécurité foncière, l'appui à l'organisation de filières, la mise en placedes cadres de concertation et l'assurance de la cohérence des actions menées. Etant entendu que letransfert des responsabilités vers les populations ne signifie pas que les agents publics ne soient plusnécessaires, il faut évaluer leurs fonctions et leur compétences afin de repérer les nouveaux services,nouvelles modalités d'appui (financiers et humains) et de nouvelles relations entre les cadres et lespopulations.Des éclairages sur l'historique des organisations locales et les conditions de leur émergence sontsusceptibles de fournir des indicateurs intéressants sur la dynamique locale et sur la pertinence desactions de ces organisations ainsi que leur adéquation face aux problèmes jugés marquant dansl'histoire du développement local.

Encadré sur le Sénégal

Le système institutionnel, fonctionnement et dysfonctionnement

L’agriculture sénégalaise occupe entre 65 et 70% de la population estimée aujourd’hui à8 800 000 habitants.

Cette population rurale est très jeune (plus de 58% ont moins de 20 ans) et vit dans 13 240villages. Elle exploite 2 500 000 ha sur les 3 800 000 ha exploitables. Le nombred’exploitations est estimé à 480 000 réparties dans les différentes zones agro-écologiques.Ainsi l’agriculture sénégalaise reste marquée par la faible taille des exploitation (5,2ha enmoyenne). Mais dans le sud-est du bassin arachidier la taille moyenne des exploitations estde 12 ha et seulement de 1,5 ha dans la zone de Oussouye (région Sud). En zone irriguée, lataille moyenne des parcelles individuelles se situe entre 0,25 et 1 ha.

Les résultats actuels des politiques vécues et le poids des contraintes incitent à constater quele mode d’organisation dominant de la production agricole, est l’agriculture paysanne àtravers des exploitations familiales polyvalentes, en dépit de l’émergence d’une agriculturede type entrepreneurial (vallée du fleuve, Niayes etc..).

Les producteurs constituent le cœur du dispositif du développement de l’agriculture. Le choixdes activités agricoles se traduit par une revue des missions, des rôles et par laréorganisation des directions techniques, des services régionaux et locaux du Ministère del’Agriculture et des sociétés régionales de développement rural. Il vise à promouvoir unappui à l’amélioration des capacités des organisations paysannes et une promotion dusecteur privé agricole par une consolidation de la politique de libéralisation et deprivatisation, une politique de financement des activités agricoles et un assainissement deleur environnement législatif et réglementaire.

Dans le cadre de ses nouvelles orientations stratégiques l’Etat a retenu de faire face à deuxdéfis majeurs : assurer la sécurité alimentaire, et asseoir un développement agricole durable.

Il s’agit d’une part, d’instaurer une production diversifiée et compétitive, capable depromouvoir les revenus agricoles et d’autre part de consolider le partage du processus degestion du secteur avec l’ensemble des partenaires au développement, notamment lescommunautés de base qui constituent les véritables garants d’une politique de développementdurable, eu égard au rôle qu’elles jouent aussi bien dans la production que dans la protectiondu milieu.

Illustration: La situation des pays du Sahel et du Maghreb 20

1. Le paysage institutionnel en place est marqué par le contexte historique de son

émergence. La plupart des institutions sont issues des formes administratives et dirigistesque l'administration coloniale avait développées. Mais certains pays, en s'engageant versdes choix de planification centralisée de leur économie, ont renforcé l'aspect dirigiste desinterventions en milieu rural (Algérie, Bénin, Cap Vert, Guinée, Guinée Bissau, Mali)tandis que d'autres ont maintenu une présence administrative forte (Maroc, Mauritanie,Tchad, Togo) ou au contraire ont manifesté très tôt une volonté politique dedécentralisation et de régionalisation (Burkina Faso, Niger, Sénégal).

2. Au regard des cadres stratégiques et de leur élaboration, la plupart des pays connaissent

une forme "Top down" pilotée par les services centraux avec l'appui des intervenantsextérieurs. Toutefois la concertation avec les instances décentralisées a commencée à sedévelopper avec une ampleur plus limitée dans certains pays (Guinée Bissau, Maroc,Mauritanie, Tchad, Togo) que dans d'autres (Algérie, Bénin, Cap Vert, Guinée) pouvantaller jusqu’à des formes remontantes de planification (Burkina Faso, Mali, Niger,Sénégal).

3. Si la concertation se développe partout, la participation effective des populations dansla gestion de leurs affaires reste encore souvent à l’état pilote dans de nombreux pays et letransfert des pouvoirs et responsabilités est inégalement réparti. On constate que les paysayant très tôt décentralisé leurs structures d’intervention (Burkina Faso, Niger, Sénégal )et ceux qui ont connu des changements importants dans les années récentes (Mali,Guinée) sont ceux qui ont le plus avancé vers le développement local.

4. L’examen de la situation dans ces pays révèle que l’organisation actuelle du niveau

régional est à la fois le résultat des centralismes hérités de la colonisation et des effortsd’appropriation et d’adaptation aux conditions locales de l’organisation territoriale et del’administration du développement. Plus récemment, la structuration du milieu et dusecteur rural a connu des tendances marquées en faveur de la régionalisation qui se lisentdans les orientations stratégiques des différents pays.

5. Ces options ont des causes multiples dont l’influence se répercute sur les formes que

prennent ces processus de décentralisation et sur l’évolution qu’ils connaissent. On peutciter le souci de désengagement des Etats de certaines fonctions, la pression desmouvements internes, celles des intervenants externes, les problèmes financiers,l’implication plus grande des populations, etc.

6. Contrairement à ce qui se passe pour les niveaux central et local, il apparaît que les

expériences de régionalisation étant récentes, leurs objectifs, modalités et résultats sontau stade actuel moins bien connus. On peut néanmoins constater qu’en désengageantpartiellement le niveau central, elles visent toutes à renforcer le niveau local selon uneimportance et des formes spécifiques à chaque pays.

20 Extrait des actes de l’atelier de Praìa sur l’interface développement local/cadres stratégiques, le rôle de larégion

7. Dans le paysage institutionnel et selon les évolutions qu’ont connues les pays, la limiteentre les niveaux régional et local n’est pas toujours tranchée. On pourra trouver desstructures administratives ou d’appui technique qui dans certains pays auront unecouverture territoriale réduite alors que dans d’autres elles pourraient renvoyer au niveaurégional. Dans ces conditions, on propose de distinguer au sein de ce dernier niveau, unéchelon sous-régional. De même, au sein du niveau local et afin de différencier, parexemple, la commune du canton ou du village, on pourra parler de local et de micro-local. Le tableau suivant a cherché à classer les situations des pays selon 3 types destructuration: administrative, technique et socioprofessionnelle et les cadres deconcertation correspondant aux différents niveaux.

Tableau 1: Niveaux géographiques et structuration institutionnelle

NiveauxOrganisationterritoriale

ServicesTechniques Société Civile

Cadres deconcertation

National/Central

EtatMinistèreDirectiongénérale,centrale etnationale

Union,Fédération desCoopératives,AssociationsChambred’Agriculture,ONG, etc..

Comités,Conseilsnationaux

RégionalRégion,Province,Préfecture,Département,Willaya

Directionrégionale,départementale

Union,Fédération decoopératives,AssociationChambresd’Agriculture,ONG, etc..

Comités etConseilsrégionaux

Sous-régional

Département,Préfecture,Sous-préfecture,Cercle

CirconscriptionDistrict, Secteuret Sous-secteur

Chambre etUnionpréfectorales

LocalCommuneMunicipeArrondissementSecteur

BureauSous-secteurZonePoste

CoopérativeGroupementAssociation

ComitéConseilslocaux

Micro-localCantonVillageQuartierSecteur

AssociationExploitationagricole

Comité

8. Les fonctions remplies par ces différentes instances régionales sont de 4 types: cellesrelevant de la représentation des services et administrations centrales dans les régions et

qui sont donc directement impliquées dans le processus de désengagement de l’Etat,celles relevant de la représentation des populations et des producteurs et qui sont doncconcernées par l’émergence de la société civile, celles relevant de la coordination duniveau régional lui-même et qui vise donc le renforcement du rôle de la région, cellesde capitalisation des expériences et des méthodes au niveau régional.

9. La première limite à cette nouvelle répartition est d’abord fixée par le souci de la

cohésion nationale pour éviter les risques de fédéralisme et d’éclatement des Etats. Lesautres limites peuvent être analysées comme autant de contraintes dans le cadre d’unmeilleur fonctionnement de ces différentes instances régionales.

10. Les principales contraintes identifiées sont celles liées au fonctionnement de l’Etat et de

ses services d’appui avec souvent des habitudes héritées du centralisme, deschangements fréquents dans les institutions, les programmes et les hommes et unpartage des pouvoirs entre le niveau central et régional mal équilibré.

11. D'autres contraintes sont liées à l’émergence de la Société civile elle-même, comme la

faiblesse du secteur privé, les comportements de certaines catégories sociales, lafaible capacité à gérer de nouvelles fonctions.

12. Il faut citer aussi des contraintes liées au fonctionnement même des instances

régionales. Celles-ci sont en effet conditionnées par l’origine du processus qui les afaites surgir, l’existence ou non de cadres juridiques adaptés. Enfin, il faut relever lacontrainte du coût du processus et de son financement.

Grille de préparation et de rédaction de la contribution écrite par pays

1. Le paysage institutionnel en matière de développement rural (2 pages)

a - Le contexte historique, géographique et socio-politique de son émergence (il s'agit derappeler en quelques lignes la trajectoire suivie depuis l'indépendance du pays et qui aconduit à la situation institutionnelle actuelle en indiquant les grandes étapes et en lescaractérisant au regard des principaux critères d'analyse de l'Atelier que sont la participationet la décentralisation)

b- Le système institutionnel et les principaux acteurs en présence (on peut indiquer qui estqui et qui fait quoi, selon le niveau - central, régional ou local - d'intervention et de décisionen exprimant si possible sous forme de graphe, les différentes relations entre ces acteurs enprésence tout en marquant la nature de ces relations c'est-à-dire la subordination ou lepartenariat)

2. Les cadres stratégiques et les modalités de leur élaboration (2 pages)

a- Le système de planification du développement rural et ses mécanismes de fonctionnement(On indiquera très rapidement les principales procédures en cours pour l'élaboration despolitiques, programmes et projets en indiquant le degré de participation des différentsniveaux. On pourra distinguer les domaines, les partenaires - multi et bilatéraux - et lescouvertures géographiques concernés. Des expériences novatrices et des illustrations peuventêtre indiquées. De même, on fera ressortir, dans un petit paragraphe à part, les programmesrattachés à des exercices internationaux ou sous-régionaux).

b- Les expériences en matière de préparation des Programmes Nationaux de Lutte contre laDésertification et les Programmes de Développement Humain (Il s'agit - si elles sontprésentes dans le pays- de faire un point rapide sur ces 2 exercices en cours sous l’égide duPNUD et d'autres agences du système des Nations Unies pour voir si les procédures retenuesont introduit une plus grande participation des populations)

3. Les expériences de développement participatif (4 pages)

a- Les institutions et organisations de base à caractère territorial et/ou productif (on repéreradans le schéma précédent les acteurs de la société rurale, collectivités locales, coopératives,associations paysannes, groupements féminins, etc. qui ont pris des initiatives ou acquis desprérogatives dans la formulation des projets et la gestion des ressources et des activitéssociales et économiques les concernant. On indiquera alors celles qui ont pu entrer dans unedynamique participative pouvant atteindre plusieurs degrés comme par exemple: la simpleconcertation des bénéficiaires, le diagnostic conjoint des problèmes, la planificationconcertée, la décision collégiale sur les actions à entreprendre, la prise d'initiatives, la fonctiond'entrepreneur, la substitution aux rôles de l'Etat, l'auto-organisation et la gestion. Sinécessaire, on peut faire ressortir les domaines du développement rural couverts - global ouintégré, spécifique ou sectoriel).

b- Les mécanismes de concertation, de régulation et de gestion du développement rural (ondistinguera d'une part, les formes traditionnelles d'autonomie dans la gestion des choses

publiques - parcours, forêt, organisation de la solidarité villageoise, etc. - en essayantd'estimer leurs forces et faiblesses dans la problématique actuelle du développement et de sescontraintes et d'autre part, les mécanismes actuellement mis en place dans le cadre despolitiques et programmes de promotion de la participation et de la décentralisation. On pourraciter quelques exemples de projets œuvrant dans ce sens en essayant de les classer en type deprojet selon le degré d'implication des populations et les domaines couverts, comme indiquéau point précédent.

4. Les processus de décentralisation et le rôle de l'échelon régional (2 pages)

a- La volonté politique, les mesures appliquées et les appuis en la matière (on indiquera icil'existence d'une volonté affirmée d'entreprendre des réformes en faveur de la décentralisationpolitique et/ou administrative, le désengagement de l'Etat de certaines fonctions, laprivatisation de certains secteurs d'activité ainsi que l'existence de textes législatifs etd'ordonnances d’application. Ces remarques mettront en évidence les mesures déjà engagéespour la mise en œuvre de ces processus, les appuis les plus significatifs apportés et sous quelsformes. On pourra faire ressortir aussi les avancées les plus marquantes et inversement lesdifficultés principales rencontrées dans l' application de ces processus de décentralisation)

b- Les institutions régionales et locales et leur fonctionnement (Il s'agit de brosser un tableaurapide de l'organisation institutionnelle retenue dans chacun des processus en question et dansles domaines cités plus haut et de mettre en évidence le rôle des partenaires publics ou privés,l'implication des populations, leur représentativité. On indiquera les grandes catégories deproblèmes rencontrées par ces structures décentralisées)

c- Le rôle de l'échelon régional (ce dernier point fait un peu la synthèse des précédents enfocalisant la réflexion sur ce niveau de gestion de l'interface entre le "Top down et le Bottomup". On indiquera les principales conclusions issues de l'analyse des fonctions des instancescentrales, régionales ou locales telles que présentées plus haut et on tirera quelquesrecommandations quant à une meilleure gestion de l'interface entre national et local.

EXEMPLE DE CONTRIBUTION PAR PAYS (1997): 1- LE SENEGAL

Le Sénégal, situé sur la côte occidentale africaine, s’étend sur une superficie de 196.720 Km2et a une population d’environ 7,5 millions d’habitants (inégalement répartie sur le territoire).C’est un pays essentiellement agraire du fait de l’importance de la population active dusecteur primaire (environ 70%) et de la part de ce secteur dans le PIB national (11% entre1987 et 1993).

1. LE PAYSAGE INSTITUTIONNEL EN MATIERE DE DEVELOPPEMENTRURAL

1.1 Le contexte historique, géographique et socio-politique de son émergence

La réforme de l’administration territoriale et locale découle d’un long processus visant àaugmenter globalement l’efficacité de l’Administration. Les principales étapes peuvent êtreretenues :

La réforme de 1960 qui consacre une rupture entre l’organisation administrative coloniale etles préoccupations des pouvoirs publics sénégalais. Elle s’est traduite par unedéconcentration à trois échelons successifs:

• La Région qui devient la plus grande circonscription administrative à travers leregroupement des anciens cercles. Sept régions furent créées pour servir de pôles dedéveloppement. Elle est dirigée par un Gouverneur. On notait l’existence d’uneAssemblée régionale élue qui avait des attributions propres.

• Le Cercle qui correspond à une circonscription déconcentrée. Il est dirigé par leCommandant de Cercle qui assure la coordination de tous les services de l’Etat et latutelle des collectivités locales. En matière d’ordre public et d’administrationgénérale, le Cercle constitue la circonscription de base.

• L’Arrondissement qui correspond à peu près à l’aire géographique des ancienscantons, non compris le territoire des communes. Le Chef d’arrondissement est unagent d’exécution du Commandant de Cercle qui le contrôle étroitement.

La réforme de 1964 qui introduit des changements dans les attributions des chefs decirconscriptions administratives:

• la Région demeure mais les pouvoirs du Gouverneur sont accrus. Il devient en effetdélégué du Président de la République et le représentant de chaque Ministre. Il estchef de l’Administration régionale et exerce la tutelle sur les collectivités locales.

• Le Département remplace l’ancien Cercle et le Préfet, ex-commandant de cercle,agit désormais sous l’autorité du Gouverneur et n’exerce plus le contrôle de tutelledes collectivités locales. Il demeure cependant le représentant de tous les Ministreset assure la coordination des activités de tous les fonctionnaires du Département.

• L’Arrondissement ne subit pas de changement excepté la décision de relever leniveau intellectuel des Chefs d’Arrondissement qui doivent obligatoirement êtrerecrutés parmi les fonctionnaires de la hiérarchie C.

La réforme de 1972 qui répond au besoin de mettre en place un administration moderne etdynamique en rapprochant davantage l’Administration des administrés. L’une de sesprincipales innovations constitue la création du poste de Sous-Préfet (qui remplace le Chef

d’Arrondissement). Elle s’articule autour de quatre axes principaux: déconcentration,décentralisation, participation et planification régionale. La déconcentration a permis deresponsabiliser les Chefs de villages et d’en faire des auxiliaires du préfet dans le cadre del’application des lois et règlements. La décentralisation a institué les collectivités localesdécentralisées que sont les communes et les communautés rurales. La participationresponsable s’est traduite par la mise en place d’organes de consultation et de coordinationqui sont le conseil régional, le conseil départemental et le conseil d’arrondissement.

La planification régionale a quant à elle abouti à la mise en place de nouveaux instrumentsdont les plans régionaux de développement intégré (PRDI) qui comprennent outre les projetsde l’Etat au niveau de la région, les plans d’investissements communaux (PIC) et les planslocaux de développement des communautés rurales (PLD). La dimension spatiale des PRDIest assumée par la Direction de l’Aménagement du Territoire (DAT) tandis que la conceptiondes PLD a été assurée par le Service de l’Expansion Rurale à travers les centres d’expansionrurales (CER). Les autorités politiques du Sénégal, conscientes de la place du secteur primairedans l’économie du pays et de l’importance de la terre en tant que principal moyen deproduction, ont décidé de rendre plus démocratique l’accès à la terre à travers une réformefoncière qui s’est traduite par l’adoption de la loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au DomaineNational.

Cette réforme foncière s’est faite en deux étapes:

• nationalisation de l’ensemble des terres “non classées dans le domaine public, nonimmatriculées et dont la propriété n’a pas été inscrite à la conservation deshypothèques à la date d’entrée en vigueur de la loi. Toutefois, il a été laissé auxoccupants des terres qui, à cette date, ont réalisé une mise en valeur à caractèrepermanent, la possibilité de les faire immatriculer à leur nom.21

• rétrocession du pouvoir de gestion des terres situées dans les zones de terroirs auxpopulations organisées en communautés rurales.

La deuxième phase de la réforme de l’administration territoriale et locale sera essentiellementaxée sur le développement économique et social des collectivités locales et laresponsabilisation accrue des élus locaux dans la gestion et l’administration de leurs localités.Certains changements ont été apportés au code de l’administration communale et à la loirelative aux communautés rurales. Il apparaît clairement que la loi sur le Domaine National etla Réforme de l’Administration territoriale constituent les instruments juridiques etinstitutionnels complémentaires destinés à redéfinir le statut des terres et à introduire destechniques nouvelles dans l’attribution et la valorisation des terres. La réforme de 1972 ainstitué les communautés rurales qui sont des structures de participation par le regroupementdes villages. Avec les communautés rurales, l’Etat a voulu créer des structures d’accueil de laréforme foncière de 1964 d’une part et d’autre part amorcer, en milieu rural, le processus dedécentralisation qui sera l’instrument privilégié de la participation paysanne.

La troisième phase de la réforme sera constituée par l’avènement des régions commecollectivités locales et le transfert de certaines compétences aux collectivités locales.

1.2 Le système institutionnel et les principaux acteurs en présence 21 Les terres du domaine national sont classées en quatre zones: les zones urbaines, les zones classées (terres àvocation forestière ou zones de protection), les zones de terroir (exploitées pour l’habitat rural, la culture oul’élevage et les zones pionnières

Depuis l’indépendance, le développement rural a toujours fait l’objet d’une attentionparticulière de la part des pouvoirs publics sénégalais. Bien qu’il y ait toujours eu undépartement ministériel qui a en charge ce volet (Ministère de l’Economie Rurale, Ministèredu Développement Rural ...), sa gestion a toujours impliqué d’autres ministères tels que ceuxayant en charge les collectivités locales et l’administration territoriale. L’évolution desstructures gouvernementales de gestion du développement rural a aussi été marqué par despériodes de regroupement de l’essentiel des secteurs du monde rural au sein d’un mêmedépartement ministériel (par exemple un ministère du développement rural et de l’hydrauliqueregroupant l’agriculture, l’élevage, les eaux et forêts, l’hydraulique, la pêche) et par d’autrespériodes où l’on a noté une dispersion des départements ministériels chargés dudéveloppement rural (Ministère de l’Agriculture, Ministère des Ressources Animales,Ministère de l’Hydraulique...). Cette dispersion continue actuellement avec l’existence desstructures suivantes:

• Ministère de l’Agriculture ayant en charge l’agriculture, l’élevage, l’horticulture, legénie rural et l’irrigation, la protection des végétaux;

• Ministère de l’hydraulique;• Ministère de l’environnement assurant la tutelle de la direction des eaux et forêts;• Ministère de la décentralisation ayant en charge les centres d’expansion rurale

polyvalentes (CERP) dont les agents dépendent hiérarchiquement de leursministères techniques respectifs;

• Ministère de la Femme, de l’Enfant et de la Famille chargée du développementcommunautaire.

Ces différents départements ministériels ont des directions nationales (direction del’agriculture, de l’élevage, des eaux et forêts, de l’hydraulique etc.) qui sont représentées auniveau de chaque région par une inspection régionale. Certaines directions nationales ont desreprésentations au niveau des départements et même des arrondissements (brigades forestièrespar exemple).

Si le niveau national est généralement chargé de la définition de la politique générale de l’Etatdans son domaine (niveau conceptuel), les niveaux régional et local (département etarrondissement) constituent des échelons de mise en oeuvre de cette politique (niveauopérationnel). Leur dispersion constitue un problème réel pour les populations qui seretrouvent avec plusieurs interlocuteurs ayant parfois un langage discordant. C’est pourremédier à cette situation qu’une réflexion se mène à l’heure actuelle au niveau du Ministèrede l’Agriculture tendant à un regroupement des services agricoles au niveau opérationnel.

Par ailleurs, la gestion du principal moyen de production qu’est la terre incombe au conseilrural qui ne dispose pas de tous les outils techniques, juridiques, méthodologiques nécessairespour bien exécuter leurs tâches. Globalement, les principaux acteurs en présence dans le cadredu développement rural sont :

• l’Etat à travers ses services techniques et les autorités administratives, qui définit lapolitique globale et assure les missions de service public (réglementation, contrôle,gestion des calamités, formation et vulgarisation);

• les collectivités locales qui assurent la gestion des terres situées dans les zones deterroir;

• les producteurs (paysans, éleveurs, ...) qui sont les principaux utilisateurs desressources naturelles;

• les ONG qui jouent un rôle d’appui-conseil aux producteurs;• le secteur privé qui s’implique aussi bien dans la production que dans la

transformation;• les associations de la société civile (regroupements d’intérêt villageois, associations

de femmes, de jeunes etc....) qui s’impliquent parfois dans la production et quis’érigent de plus en plus comme des défenseurs d’une politique de gestionrationnelle des ressources des terroirs, dans la perspective d’un développementdurable.

2. LES EXPERIENCES DE DEVELOPPEMENT PARTICIPATIF

2.1 Les institutions et organisations de base à caractère territorial et/ou participatif

Le village

Le chef de village, nommé par arrêté du Préfet après consultation des chefs de carrés, sousréserve de l’approbation du Ministre de l’Intérieur, est chargé, sous l’autorité du Sous-Préfet,de faire appliquer les lois et règlements ainsi que les décisions de l’autorité administrative etcelles du conseil rural.

Les communes

La réforme municipale a permis d’élargir le champ d’application de la participation parl’intégration, dans les conseils municipaux, de conseillers représentant les groupements àcaractère économique et social et d’accroître les responsabilités des communes en matière dedéveloppement.Cette réforme a également permis l’institution de communautés urbaines,chargées de gérer les services d’intérêt intercommunal et un conseil régional en tantqu’organe consultatif.

Les communautés rurales

La création des communautés rurales constitue la grande originalité de la réforme de 1972,permettant ainsi l’application du principe de décentralisation au niveau du monde rural. Lacommunauté rurale est constituée par un certain nombre de villages appartenant au mêmeterroir, unis par une solidarité résultant notamment du voisinage et possédant des intérêtscommuns. Ses organes représentatifs sont le conseil rural et son président. Pour accompagnerla mise en place de structures décentralisées, des organes de consultation et de coordinationont été créés, à savoir le conseil régional, le conseil départemental et le conseild’arrondissement:

Le Conseil régional

Composé des représentants des communes et des communautés rurales, élus au suffrageuniversel, indirect par les conseils départementaux (2/3), il a essentiellement un rôle de

coordination, d’harmonisation et d’assistance. Il donne ses avis sur les budgets descommunes et des communautés rurales de la région avant leur approbation.

Le conseil départemental

Il est composé de représentants élus des communes et des représentants des conseilsd’arrondissement, choisis parmi les élus des Communautés rurales. Il est composé deconseillers ruraux (2/3) et de représentants du mouvement coopératif (1/3). Les centresd’expansion rurale polyvalents (CERP) sont constitués d’équipes pluridisciplinaires mises enplace dans chaque arrondissement pour aider les communautés rurales à participer à lapréparation et à l’exécution des plans locaux de développement (PLD). En collaboration avecles services régionaux de la planification et de l’aménagement du territoire, les CERP ontentrepris depuis 1984 l’élaboration des PLD. Le PLD présente une monographie de lacommunauté rurale, analyse les différents secteurs d’activités et fait ressortir les principauxproblèmes soulevés par les populations, détermine les axes prioritaires de développement etprocède à la sélection des projets locaux. Le PLD constitue ainsi un document de référenceen matière d’intervention en milieu rural.

Cependant, les CERP connaissent des difficultés dues à un manque de moyens matériels,humains et financiers qui les empêchent de jouer le rôle qui leur est dévolu. Leurréhabilitation devient urgente, ce qui devrait leur permettre de jouer un rôle de chevilleouvrière dans la nécessaire synergie entre instances communautaires, partenaires audéveloppement, ONG et structures étatiques d’appui technique aux collectivités locales.

Un exemple intéressant d’approche participative et intégrée dans le cadre du développementrural constitue la “Foresterie Rurale”. Son avènement fait suite aux faibles résultats obtenusdans le cadre de l’approche régie et qui n’ont pas permis d’inverser véritablement lestendances à la disparition du couvert végétal et à la dégradation de la base productrice del’agriculture. Elle tire son originalité de par sa philosophie d’action consistant en uneapproche intégrée associant l’arbre à toutes les activités productrices au niveau du monderural (agriculture, élevage, artisanat etc., faisant ainsi de la participation des populations l’unde ses supports essentiels) que de par sa démarche participative qui implique les populations àtoutes les phases du programme. Cette démarche participative et intégrée constitue la lignedirectrice d’une nouvelle méthodologie d’élaboration des plans de gestion des terroirsvillageois.

Cette méthodologie, qui débute par un diagnostic conjoint des problèmes par tous les acteursreprésentés au niveau du terroir, identifie les principales actions à mener, en définitl’échéancier et les intervenants et permet une mise en commun des moyens au niveau localavant de faire appel à une mobilisation de moyens externes. Elle est de plus en plus appliquéeau niveau des projets de développement rural.

2.2 Les mécanismes de concertation, de régulation et de gestion du développementrural

Sur le plan formel l’Etat a mis en place des mécanismes de concertation dans le cadre dudéveloppement rural à tous les niveaux.Au niveau national, un conseil interministériel estconvoqué chaque fois que le traitement d’une question concernant le développement rurall’exige. Par ailleurs, des structures de concertation, plus ou moins permanentes, entredépartement ministériels intervenant dans le secteur existent. Au niveau régional, le Comité

Régional de Développement (CRD), qui regroupe l’ensemble des services techniquesintervenant au niveau de la région, constitue également un espace de concertation privilégié. Ilpeut se réunir en sessions spéciales, élargies à l’ensemble des autres catégories d’acteurs, pourexaminer des questions pratiques liées au développement rural comme par exemple lapréparation des campagnes agricoles. Il en est de même aux niveaux départemental et local oùles Comités départementaux ou locaux de Développement (CDD et CLD) jouent le même rôleque les CRD. En outre, au niveau des communautés rurales, les réunion du conseil ruralconstituent un espace de concertation et de gestion.

En dehors de ces structures formelles, il a toujours existé des mécanismes informels degestion des ressources. Ces mécanismes qui s’appuient sur l’imagerie populaire, les us etcoutumes traditionnels étaient souvent tacites mais permettaient une autodiscipline dans lecadre de la protection des ressources. C’est le cas par exemple du système de forêts sacréesqui tendait à préserver les ressources ligneuses, les mares ou les animaux interdits etc. Cetteforme de gestion tend à disparaître avec la perte des valeurs anciennes et l’urbanisation deplus en plus poussée.

De nombreux projets essayent de tirer les leçons du passé en mettant à profit les avantagesliés à une bonne application des principes tirés des formes de gestion traditionnelle desressources naturelles. A cet égard, leurs organes de gestion au niveau local incluent le plussouvent les représentants de personnalités influentes au niveau local. Dans le but de mettre enplace un cadre de concertation regroupant tous les acteurs impliqués dans la gestion desressources naturelles et de l’environnement, le gouvernement du Sénégal a créé le ConseilSupérieur des Ressources Naturelles et de l’Environnement (CONSERE). Il devra permettrela mise en cohérence des différentes politiques sectorielles et l’harmonisation des actions desstructures. Il est représentatif de la diversité des acteurs intervenant dans le domaine, ce quilui confère une autorité dans le cadre du processus de planification environnementale qu’ilpilote.

3. LES CADRES STRATEGIQUES ET LES MODALITES DE LEURELABORATION

3.1 Le système de planification du développement rural et ses mécanismes defonctionnement

Lorsque le Sénégal accéda à l’indépendance en 1960, son économie reposait essentiellementsur la production de l’arachide qui occupait à elle seule 49% des superficies cultivées etreprésentait 87% des exportations totales du pays. Très tôt cependant, on a cherché à réduirele déséquilibre entre cultures de rentes et cultures vivrières pour résorber le déficit alimentairequi se faisait déjà sentir, à travers une politique de diversification agricole. Cette politique estsoutenue par diverses mesures comme la création de coopératives rurales, chargées depromouvoir le développement à la base en assumant les fonctions de production,commercialisation et transformation, la réforme foncière instituant le domaine national et lacréation de sociétés de financement; Banque Sénégalaise de Développement qui deviendraBanque Nationale de Développement du Sénégal, BNDS; chef de file d’un consortiumbancaire et d’encadrement; Office de Commercialisation Agricole OCA; Office National deCommercialisation Agricole et d’Assistance au Développement, ONCAD; Société deDéveloppement et de Vulgarisation Agricole, SODEVA .... Elle connaîtra son premier reversà la suite de la sécheresse de 1973 aggravée par le choc pétrolier de la même année et de lachute inattendue des cours mondiaux d’arachide.

Entre 1973 et 1985, l’action de l’Etat en direction du secteur rural connut une nouvelle phasecaractérisée par l’approche régionale (création de sociétés régionales de développement ruraltelles que la société d’Aménagement et d’Exploitation du Delta SAED pour la zone duFleuve; la Société pour la Mise en Valeur de la Casamance, SOMIVAC; la Société deDéveloppement des Fibres Textiles, SODEFITEX pour le Sénégal Oriental; la SODEVApour le Bassin Arachidier; et la Société de Développement de l’Elevage dans la zoneSylvopastorale, SODESP), et une certaine spécialisation (création de la Société des TerresNeuves, STN pour la colonisation des terres neuves; de la Société de DéveloppementAgricole et Industriel, SODAGRI pour la mise en oeuvre de l’Anambé; du BUD-Sénégal pourle développement de la culture maraîchère en vue de l’exportation). C’est au cours de cettepériode que la lutte contre la sécheresse et la diversification a été érigée en priorité nationale.D’une manière générale, l’impact des actions entreprises par l’état et les organismes chargésde l’encadrement du monde rural, de la réhabilitation du milieu naturel et de l’améliorationdes conditions de vie des paysans a été assez faible.

C’est ainsi qu’en avril 1984, le Gouvernement du Sénégal a défini et adopté une NouvellePolitique Agricole (NPA) qui constitue une nouvelle approche en matière de développementdu secteur rural à travers:

• l’allégement du rôle de l’Etat et l’ouverture vers le secteur privé;• la réorganisation du monde rural et la responsabilisation des producteurs;• l’allégement et la reconversion de l’encadrement vers des tâches de formation;• l’organisation de la production par filières et la promotion des céréales;• la mise en place d’un système de crédit agricole;• l’élaboration d’une politique des prix et un système de commercialisation incitatifs.

La NPA accorde une place importante à la filière céréalière qui a fait l’objet d’un plan (PlanCéréalier) visant à assurer une couverture des besoins céréaliers du pays à 80% à l’an 2000(soit une progression de 20%) à travers un accroissement de la production. Suite au processusd’ajustement structural de l’économie sénégalaise, le secteur agricole a subi un certainnombre de mutations relatives suite aux engagements de l’Etat dans le cadre du Programmed’Ajustement Sectoriel Agricole PASA, à :

• libéraliser les prix et le commerce des produits agricoles;• privatiser la production, la transformation et la commercialisation des produits

agricoles;• se désengager au profit du secteur privé de toutes les activités marchandes afin de

se consacrer aux missions de service public (recherche agricole, vulgarisation,suivi-évaluations, réglementation, gestion des calamités naturelles);

• créer un cadre incitatif pour l’émergence d’un secteur privé dynamique.

Ce cadre de réforme de la politique agricole devrait contribuer à atteindre les objectifssuivants:

• croissance agricole soutenue de 4% par an;• amélioration de la sécurité alimentaire;• meilleure gestion des ressources naturelles;• sécurisation foncière;

• génération d’emplois et accroissement des revenus en milieu rural;• promotion de l’investissement privé et de l’efficacité des dépenses publiques.

Un important Programme d’Investissement du Secteur Agricole (PISA) a été élaborépour mettre en oeuvre le PASA. Pendant longtemps, l’élaboration des politiques, programmeset projets a surtout été du ressort exclusif des services techniques de l’Etat. Cette approchedirigiste (top-down) a rarement pris en compte les besoins et préoccupations réelles despopulations qui sont sensés en être les principaux bénéficiaires. Dans le meilleur des cas, laparticipation des populations se limitait à l’exécution de certaines activités. Cela s’est traduitpar une adhésion très timide des populations à l’exécution de projets dont elles n’ont pas étéassociées à l’élaboration.Cette approche, ayant connu des résultats mitigés, tend de plus enplus à être abandonnée au profit d’une démarche plus participative et plus consensuelle. C’estainsi que dans le cadre de l’élaboration du PASA, l’Etat a associé ses partenaires (secteurprivé, associations de producteurs, élus locaux) aux discussions ayant permis la définition duprogramme.

3.2 Les expériences en matière de préparation des programmes nationaux de luttecontre la désertification et les programmes de développement humain

La première mission dévolue au CONSERE est l’élaboration du Plan National d’Action pourl’Environnement (PNAE) qui servira de cadre de référence permettant l’intégration de ladimension environnementale dans le processus de développement économique et social.L’option méthodologique retenue consiste en une approche participative et décentralisée.C’est ainsi que le PNAE sera élaboré à partir d’une synthèse à la fois thématique et éco-géographique des Plans Régionaux d’Action pour l’Environnement (PRAE) dont le pilotageest confié au niveau de chaque région à un cadre de concertation représentatif de la diversitédes acteurs. Le processus décentralisé sera accompagné d’une réflexion qui sera menée auniveau national autour des neufs thèmes retenus. A cet égard, des groupes de travail ont étémis en place pour approfondir la réflexion initiée lors du séminaire de lancement et qui sepoursuit dans le cadre de la phase d’élaboration des PRAE.

Dans le cadre de son élaboration, le PNAE prend en compte les acquis des exercices deplanification antérieurs (Plan National de Lutte contre la Désertification, Plan Directeur deDéveloppement Forestier, Plan d’Action Forestier, Plan National d’Aménagement duTerritoire .....). Le Sénégal a signé et ratifié la Convention des nations Unies sur la Luttecontre la Désertification. Le principal instrument de mise en oeuvre de cet instrumentjuridique au niveau national est le Programme d’Action National (PAN). La préparation duPAN s’inscrit dans un cadre plus large de planification environnementale. L’option retenue aété de conduire non pas deux exercices séparés, mais plutôt articulés étroitement. En effet, lalutte contre la désertification constitue une des composantes majeures du PNAE car lesquestions qui s’y attachent constituent dans plusieurs zones du pays les problèmesenvironnementaux les plus aigus. D’autre part, les populations cibles sont les mêmes etrisqueraient d’être déroutées par la conduite de deux exercices parallèles. Cette option sejustifie par ailleurs par l’esprit de la Convention qui recommande à l’article 6 de l’annexed’application régionale pour l’Afrique, que les PAN s’inscrivent dans le cadre d’un processusplus vaste d’élaboration de politiques nationales pour le développement durable des paysafricains touchés parties. C’est la raison pour laquelle la préparation du PAN, bien qu’ayant sadynamique propre, s’inscrit dans le cadre plus global de l’élaboration du PNAE et est sous-tendue par les mêmes principes directeurs à savoir l’approche participative et ladécentralisation.

Comme mentionné aux articles 9 et 10 de la Convention, le PAN a pour but d’identifier lesfacteurs qui contribuent à la désertification et les mesures concrètes à prendre pour luttercontre celle-ci et atténuer les effets de la sécheresse. Il doit permettre la traduction desdispositions de la Convention et l’établissement d’un environnement favorable à un dialoguepermanent entre les acteurs. Il doit aussi favoriser la participation effective des populationslocales, le dialogue et l’établissement de consensus entre les acteurs et enfin la mise en placede mécanismes financiers flexibles permettant la mobilisation en priorité des ressourceslocales.

4. LES PROCESSUS DE DECENTRALISATION ET LE ROLE DE L’ECHELONREGIONAL

4.1 La volonté politique, les mesures appliquées et les appuis en la matière

Dans le but d’approfondir le processus de décentralisation initiée depuis 1964, legouvernement du Sénégal a décidé de modifier la législation en vigueur en érigeant la régionen collectivité locale dotée d’assemblée élue au suffrage universel et de l’autonomiefinancière et en lui transférant un certain nombre de domaines de compétences autrefoisdévolues au niveau national (gestion des ressources naturelles, éducation, santé entre autres).Cette mesure marque l’aboutissement d’un long processus caractérisé par:

• le désengagement de l’Etat des fonctions marchandes au niveau du monde ruralpour se limiter à des missions régaliennes;

• l’évolution connue par les collectivités locales qui ont pu acquérir une maturité enmatière de gestion;

• la nécessité de mettre en place des structures intermédiaires entre les collectivitéslocales de base et les administrations centrales de l’Etat un niveau intermédiaire.

Les régions serviront donc de cadre à la programmation du développement économique,social et culturel.

4.2 Les institutions régionales et locales

Avec la troisième phase de la réforme administrative et territoriale, on distingue troiscatégories de collectivités locales décentralisées: la région, la commune et la communautérurale. Elle sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Elless’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel. Elles ont pour mission laconception, la programmation et la mise en oeuvre des actions de développementéconomique, éducatif, social et culturel d’intérêt régional, communal ou rural. Ellesassocient, en partenariat à la réalisation des projets, les mouvements et groupements àcaractère communautaire.

L’Etat garde ainsi toutes ses compétences de souveraineté, l impulsion générale et lacoordination des actions de développement économique et social. L’objectif visé est deresponsabiliser très largement les collectivités locales, tout en maintenant l’autorité de l’Etat.Dans le cadre du transfert de compétences par l’Etat en matière de gestion des ressourcesnaturelles et de l’environnement, chaque collectivité locale s’est vue attribuer un certainnombre de domaines ainsi répartis:

• La gestion, la protection et l’entretien des forêt, des zones protégées et des sitesnaturels d’intérêt régional;

• la mise en défense et autres mesures locales de protection de la nature;• la gestion des eaux continentales à l’exclusion des cours d’eau à statut international

ou national;• la création de bois, forêts et zones protégées;• la réalisation de pare-feu et la mise à feu précoce, dans le cadre de la lute contre les

feux de brousse;• la protection de la faune;• la répartition des quotas régionaux d’exploitation forestière entre les communes et

les communautés rurales;• la délivrance d’autorisation d’amodiation de zones de chasse, après avis du conseil

rural;• l’élaboration, la mise en oeuvre et le suivi des plans ou schémas régionaux d’action

pour l’environnement;• l’élaboration de plans régionaux spécifiques d’intervention d’urgence et de gestion

de risques;• la délivrance d’autorisation de défrichement après avis du conseil rural;• la création de brigades de volontaires pour interventions en cas d’atteinte à

l’environnement, notamment la lutte contre le braconnage.

La commune reçoit les compétences suivantes:

• la délivrance et l’autorisation préalable de toute coupe à l’intérieur du périmètrecommunal;

• les opérations de reboisement et la création de bois communaux;• la perception de la quote-part d’amendes prévues par le code forestier;• la gestion des déchets, la lutte contre l’insalubrité, les pollutions et les nuisances;• l’élaboration des plans communaux d’action pour l’environnement.

Quant à la communauté rurale, elle a compétence notamment sur:

• la gestion des forêts sises en zones de terroir sur la base d’un plan d’aménagementapprouvé par l’autorité compétente de l’Etat;

• la délivrance de l’autorisation préalable de toute coupe à l’intérieur du périmètre dela communauté rurale;

• la quote-part d’amendes prévues par le code forestier;• la constitution et le fonctionnement des comités de vigilance, en vue de lutter

contre les feux de brousse;• l’avis sur la délivrance par le Président du conseil régional d’autorisation

d’amodiation de zones de chasse;• la gestion des sites naturels d’intérêt local; • la création de bois et d’aires protégées;• la création et l entretien des mares artificielles et de retenues collinaires à des fins

agricoles et autres;• la gestion des déchets;• la lutte contre l’insalubrité;

• l’élaboration et la mise en oeuvre du plan local d’action pour l’environnement.

4.3 Le rôle de l’échelon régional

La région en tant que collectivité locale décentralisée, de par ses compétences et sonfonctionnement, constitue un échelon intermédiaire entre le niveau central et le niveau local.De par sa nature qui lui confère une autonomie de gestion et de planification, elle peutengager des actions complémentaires à celles de l’Etat et des collectivités locales situées dansla région. Elle peut donc valablement promouvoir le développement économique, éducatif,sanitaire, culturel et scientifique à la base en servant d’interface entre le niveau national et leniveau local. Les instances régionales sont aussi chargées du pilotage du cadre stratégique degestion des ressources naturelles et de l’environnement. A cet égard, le CONSERE a anticipéen confiant l’élaboration des plans régionaux d’action pour l’environnement (PRAE) à descadres de concertations regroupant autour du chef de l’exécutif régional, l’ensemble descatégories d’acteurs. Ce cadre de concertation et de partenariat pourrait évoluer, une fois leplan élaboré et adopté, en une structure de suivi de sa mise en oeuvre.

EXEMPLE DE CONTRIBUTION PAR PAYS (1997): 2 - LE MAROC

1. Le paysage institutionnel en matière de développement rural

Les premières élections de conseils communales rurales ont eu lieu en mai 1960, soit quatreannées après l’indépendance. Néanmoins, pendant de longues années, les représentantscommunaux avaient un pouvoir très limité et ne disposaient d’aucun cadre administratif quileur soit propre. Au niveau supra-communal, les provinces et les préfectures constituent, deplus en plus, un cadre de déconcentration et des relais entre l’administration centrale et lesunités de base.

Par ailleurs, sept régions économiques ont été crées en 1971. Elles sont définies comme unensemble de provinces faisant partie d’un même espace géographique et susceptibled’entretenir des relations pouvant stimuler leur développement. La constitution de 1992 aattribué à la région le statut de collectivité locale.

Le nombre de communes, de provinces et de préfectures a été augmenté à plusieurs reprisesdepuis l’indépendance. En plus des raisons d’ordre politique, ces augmentations trouvent leurorigine dans l’accroissement démographique, l’apparition de nouveaux centres urbains etl’extension des grandes villes. Pour les mêmes raisons, et en vue d’une meilleure efficacitédans la gestion des affaires publiques, des améliorations importantes, d’ordre qualitatif,renforçant les processus de démocratisation, de déconcentration et de décentralisation ont étéintroduites à partir de la moitié des années 1970.

La proclamation, le 30 septembre 1996, de la charte fondamentale relative à l’organisationcommunale s’inscrit dans le cadre de cette dynamique. Elle associe les populations, à traversleurs élus, aux activités de développement à caractère local et réduit sensiblement la tutelle del’administration. Les gouverneurs, dépositaires des prérogatives de la puissance publique,représentants du Roi et délégués du Gouvernement ont vu leurs pouvoirs renforcés. Le rôle dela région est resté très limité. Toutefois, compte tenu de la place qui lui est accordée dans lanouvelle constitution, et en référence aux déclarations officielles, ce rôle est appelé àconnaître un développement important dans un avenir très proche.

En plus de leurs Directions Centrales, tous les Ministères à caractère économique ou socialdisposent de délégations régionales ou provinciales (cas des Ministère de l’Agriculture, desTravaux Publics, de la Santé, de l’Education Nationale, etc.). Le Ministère de l’Agriculture etde la Mise en Valeur Agricole (MAMVA) est, après le Ministère de l’intérieur, le plusreprésenté en milieu rural, avec notamment:

− neuf Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole (de périmètres de grandeirrigation), disposant de 170 Centres de Mise en Valeur;

− quarante Directions Provinciales couvrant la presque totalité des provinces du

royaume et disposant de plus de 120 Centres de Travaux Agricoles (CT).

Ces derniers (CT) sont des établissements publics dotés de la personnalité morale et del’autonomie financière. Ils constituent de ce fait, et surtout de par leur insertion en pleinmilieu rural et des contacts étroits qu’ils ont pu développer avec les agriculteurs, un atoutconsidérable pour la mise en place d’approches participatives. En nombre limité, au début del’indépendance, les services extérieurs des différents départements ministériels ont vu leur

nombre augmenter, au fur et à mesure de la création de nouvelles provinces pour répondre àdes besoins de gestion et d’encadrement technique et administratif de plus en plus croissants.

Il convient, en outre, de noter qu’un nombre, relativement faible d’agriculteurs est organisésous forme de coopératives ou d’associations. Les Chambres d’Agriculture sont au nombre de33 et disposent d’une fédération. Le nombre de coopératives, hors réforme agraire, estd’environ 2 100 et celui des associations de 400. Par ailleurs, alors que des organisationsd’agriculteurs jouent un rôle de plus en plus important en matière de développement (cas desassociations professionnelles, des Chambres d’Agriculture, des associations d’irriguants etdes coopératives de production), d’autres semblent connaître un déclin (cas des jmaa22, descoopératives de la réforme agraire, et des coopératives de service).

En tant qu’institution de financement, le crédit agricole est très fortement implanté en milieurural, avec une multitude de caisses locales et de caisses régionales. Enfin, il convient de noterl’existence depuis quelques années d’associations à caractère local (ONG) oeuvrant pour undéveloppement rural participatif. Ces associations sont le plus souvent animées par descitadins. Leur contribution au développement est de plus en plus reconnue, bien qu’elle soitactuellement très limitée.

2. Les cadres stratégiques et les modalités de leur élaboration et de leur mise en oeuvre

a. Le système de planification et ses mécanismes de fonctionnement

Il n’existe pas, au vrai sens du terme, un système de planification du développement rural auMaroc. En effet, bien que s’inscrivant dans le cadre d’orientations générales (qui ne sont passpécifiques au monde rural), les programmes et les projets de développement sont,généralement, élaborés selon une approche sectorielle par les différents départementsministériels, en fonction de leurs attributions respectives.

De plus, les orientations formulées au niveau des plans de développement, dont le dernierporte sur la période 1988-1992, ainsi que ceux contenues dans la plupart des déclarations etdes discours officiels d’avant 1992, ne traitent spécifiquement du monde rural que pourquelques domaines d’action et plus particulièrement ceux relevant des attributions duMAMVA.

L’élaboration des plans de développement, la conception et la formulation des programmes etdes projets, sont l’oeuvre, principalement, des administrations centrales. Celles-ci sont enoutre assez souvent impliquées de très près dans l’exécution des projets.

Des conseils régionaux ont été institués, notamment pour les domaines de la planification etdu développement forestier. Leur rôle, essentiellement consultatif, reste toutefois limité. Lerôle des Directions régionales ou provinciales est souvent axé sur l’exécution des projets.Leur contribution à la préparation de ces projets est en grande partie concrétisée par lacollecte et la mise en forme des données de base relatives aux zones cibles et par laformulation des besoins et des propositions de développement issus d’études monographiquesou de prospections sur le terrain.

22 associations de fait, de type traditionnel, regroupant des habitants d’un même douar.

Des comités provinciaux présidés par Messieurs les Gouverneurs et regroupant lesresponsables provinciaux ou régionaux des différents départements ministériels a étérécemment institué. Ces conseils servent de cadre de concertation et de coordination desinterventions des différents départements. Ils se réunissent une fois par semaine et associentsouvent à leurs travaux les élus de la province.

Tout en constituant pour les autorités provinciales les meilleurs agents d’information sur lemonde rural, les mokadems23 sont souvent incontournables pour l’exécution, au niveau local,de plusieurs opérations liées à des activités de développement: enquêtes, recensements,activités de démonstration, d’animation, d’organisation des agriculteurs ou de leurmobilisation pour l’exécution de travaux d’intérêt commun. Du fait de leur connaissance dumilieu, leur apport peut être très bénéfique et est souvent bien apprécié. Toutefois, leurprésence peut biaiser le bon déroulement de certaines activités, notamment celles qui visentl’identification, auprès de bénéficiaires potentiels, des besoins de développement ou decritères de ciblage pour des appuis spécifiques.

Cette situation est en cours de changement, notamment suite aux années de sécheresse qui ontmarqué la première décennie en cours. Comme signe de ce changement, les orientationsactuelles mettent l’accent, plus que par le passé, sur le développement rural, notamment, enpréconisant un développement durable, basé sur l’intégration des activités et le renforcementde la coordination et de la concertation entre les différents acteurs. Ces orientations devraientêtre confirmées à l’occasion de la préparation du prochain plan quinquennal, en cours delancement. Une concrétisation partielle de ces orientations est en cours, particulièrement àtravers des programmes ambitieux de développement agricole, de désenclavement,d’alimentation en eau potable, d’électrification et d’habitat social. Ces programmes sont, parailleurs, de plus en plus conçus et exécutés en concertation avec les acteurs concernés, et enpremier lieu les départements ministériels et les communes.

La charte fondamentale de 1976 relative à l’organisation des communes rurales est en faveurde cette nouvelle approche. Elle a élargie les attributions des communes rurales aux: étudesde projets, l’alimentation en eau, la fourniture de l’énergie électrique, l’assainissement solideet liquide, les équipements sociaux y compris les écoles primaires, les équipements sanitaireset sportifs, les équipements spécialisés (abattoirs, gares routières, entrepôts frigorifiques, etc.),la voirie, les transports publics, les bâtiments administratifs, les aménagements hydrauliques,agricoles et forestiers à caractère local et les points d’eau.

Dans le cadre de cette nouvelle dynamique, un groupe de travail animé par le MAMVA, etcomposé de cadres du Ministère de l’Intérieur et du Ministère des Travaux Publics, a proposéune stratégie de développement rural, dont les grandes lignes peuvent être résumées commesuit:

− dépasser la conception sectorielle des programmes de développement qui a prévalujusqu’à présent; il s’agit de passer d’une compétition peu productive à uneconciliation entre les logiques des différents intervenants, pour obtenir dessynergies et un meilleur impact des réalisations;

23 aides des agents d’autorité, récemment “fonctionnarisés” et qui servent d’intermédiaires entre le caïd(représentant de l’autorité au niveau de la commune) et les populations d’un ou de quelques douars.

− assurer une plus grande mobilisation des ressources financières, autant publiquesque privées, et rationaliser davantage, dans le temps et dans l’espace, autant lesinterventions publiques des différents acteurs en milieu rural que l’allocation desressources;

− œuvrer pour une plus grande participation des populations bénéficiaires dans les

actions de développement.

En outre, partant du contexte actuel marqué par la volonté de libéralisation, de privatisation,de décentralisation, de déconcentration et de régionalisation, et par des ressources financièresplus limitées, la stratégie en question préconise une nouvelle approche du développement quidoit être concrétisée de manière différenciée selon les zones en fonction de leurs potentialitéset de leurs contraintes. La concrétisation de cette approche devrait se faire pour l’essentiel àtravers des modules de projets articulés autour d’activités motrices (agricoles, touristiques,minières, etc.), génératrices de revenus, susceptibles d’avoir des effets d’entraînement sur lesautres secteurs et d’améliorer le cadre de vie des populations et leur niveau d’instruction.Cette stratégie semble bénéficier d’une large adhésion. Elle sera très prochainement enrichiepar une étude en cours d’exécution en collaboration avec la Banque Mondiale. Il s’agit d’uneétude axée sur les perspectives et les incidences en matière de développement rural, comptetenu du nouveau contexte de libéralisation et des engagements pris par le Maroc dans le cadredes accords du GATT avec l’Union Européenne.

b. Expériences en matière de développement social et de lutte contre la désertification

− en matière de développement social

La prise en compte des besoins de développement social en milieu rural est une desconstantes des plans de développement depuis l’indépendance. Elle est depuis la fin desannées quatre-vingt l’objet d’un intérêt particulier. Cet intérêt est en relation avec d’une partle constat de l’existence d’un décalage important en matière de développement entre le monderural et le monde urbain et, d’autre part, avec l’idée selon laquelle la mise en place desprogrammes d’ajustement structurel se serait traduite par des effets négatifs au niveau deszones et des populations défavorisées.

Ainsi, un recentrage des interventions de l’Etat en réservant davantage de ressources enfaveur des populations défavorisées est retenu dans le cadre d’une stratégie de développementsocial (SDS) pour la période 1995-2005. Les priorités retenues dans le cadre de cette stratégieportent sur l’accroissement du taux de desserte en eau potable, l’accès aux services de santéde base, la scolarisation, l’alphabétisation et le développement des programmes de logementsocial.

Cette stratégie ne traite pas spécifiquement du monde rural. Elle ne s’inscrit pas, en outre,dans le cadre d’une stratégie plus globale qui pourrait être celle du développement rural. Eneffet, la mise en place de la SDS nécessite l’affectation en faveur des populations défavoriséesd’une partie des richesses créées dans le cadre d’une politique plus globale qui intègre leszones à fort potentiel de production.

− en matière de lutte contre la désertification

Sur les 7,7 millions d’ha cultivés, 5,5 millions sont soumis à une érosion intense et sur 22,7millions d’ha étudiés, 12,5 millions , soit 55%, sont menacés24. En somme, la dégradation desforêts est de près de 35 000 ha par an, à cause, notamment, des défrichements, du prélèvementexcessif de bois de feu, et des parcours en forêts. Face à cette situation, les programmesd’action menés sont restés, faute de ressources suffisantes, bien en deçà des besoins.

Les orientations nouvelles mettent l’accent sur l’adoption de modes de gestion intégrant lesbesoins des riverains, sur le développement agricole intégré, notamment au niveau des zonescritiques des bassins versants et sur l’amélioration agro-sylvo-pastorale.

Il convient également de noter la création récente d’un ministère chargé de l’environnement,ainsi que l’existence de plusieurs stratégies, plans ou projets, qui intègrent la composantedésertification dont notamment:

− une stratégie nationale de reboisement (en cours d’exécution, en collaboration avecles communes rurales et prévoyant la plantation, en moyenne, de 60 000 ha par an);

− un plan national d’aménagement des bassins versants (ayant connu un début

d’exécution et dans le cadre duquel des projets de développement agricole et rural,préconisant une approche participative sont en cours de préparation notammentavec la Banque Mondiale);

− une stratégie pour la protection de l’environnement et le développement durable (en

cours d’exécution en collaboration avec le PNUD et l’UNESCO, et comportant lamise en place d’un observatoire de l’environnement).

La conception et la mise en oeuvre de ces différents plans et stratégies se fait en concertationentre les départements concernés. Toutefois, les règles, les mécanismes de cette concertationet les rôles des différents acteurs et partenaires ne sont pas toujours suffisamment clarifiés.Enfin, qu’il s’agisse de la stratégie de développement social ou de la lutte contre ladésertification, les objectifs arrêtés paraissent bien au delà des possibilités réelles definancement.

3. LES EXPERIENCES DE DEVELOPPEMENT PARTICIPATIF

Deux types d’approches sont à distinguer en matière de développement participatif au Maroc:

− le premier a été conçu et mis en place par l’administration, le plus souvent encollaboration avec des bailleurs de fonds internationaux tels que la BanqueMondiale, la B.A.D. ou le F.I.D.A.;

− le second a été défendu et mis en place essentiellement par des enseignants,

chercheurs de l’Institut Agronomique et Vétérinaire Hassan II (IAV) et dans lecadre de coopérations bilatérales, notamment celles impliquant la K.F.W. ou laG.T.Z.

24 Source: MAMVA, contribution du Ministère de l’Agriculture et de la Réforme Agraire à une stratégie dedéveloppement rural, mai 1993

Le premier vise le partage des coûts avec les bénéficiaires ou leur adhésion à opérations quine peuvent être menées convenablement sans leur accord. Ces approches ont été concrétiséesprincipalement au niveau de projets de développement agricole intégré, de projetsd’amélioration des parcours, de la réhabilitation et de l’équipement des périmètresd’irrigation, d’opérations de désenclavement et d’opérations de défense et de restauration dessols.

La participation des bénéficiaires s’est effectuée dans ce cas le plus souvent à travers:

− la contribution en main d’oeuvre pour des travaux au niveau du douar, de voiesd’accès ou aux limites des exploitations;

− l’acceptation (moyennant dans certains cas une compensation partielle) de la

réalisation au niveaux des terres qu’elles possèdent ou sur lesquelles elles ont undroit d’usage, d’opérations spécifiques. Il s’agit d’opérations dont elles ne peuventpas tirer un intérêt immédiat et/ou qui limitent pour une période déterminée leurssources de revenus (cas des opérations de défense et de restauration des sols et deceux de mise en défens).

La participation se fait alors à travers des associations (d’irriguants, d’éleveurs, etc.) ou descoopératives et/ou à travers des formes traditionnelles d’organisations telles que la jmaa oules naîbs des collectifs. Le rôle des autorités et des élus est souvent important. Les aspectstechniques sont entièrement pris en charge par les services concernés. Cette approche a étéappliquée à des projets d’intérêt national, couvrant de larges superficies. Elle a eu, dansl’ensemble, des résultats positifs, eu égard des objectifs visés (partage des coûts, levée decertaines contraintes). Il s’agit, néanmoins d’une approche très partielle qui laisse lesbénéficiaires en dehors des activités auxquelles elles n’ont pas participé.

Le deuxième type d’approches associe les bénéficiaires aux principales étapes de la vie duprojet, notamment à sa gestion. Les besoins de développement sont identifiés et hiérarchiséspar la population ou avec elle. Le choix des cites et des variantes techniques est effectué enconcertation avec les bénéficiaires. Ces derniers sont partie prenante dans la programmationet la mise en place des actions retenues. Ils supportent, au moins en partie, les coûtsd’acquisition, d’installation et/ou de maintenance des équipements apportés par le projet.

Une étude effectuée pour le compte du PNUD25 souligne que les expériences de ce type departicipation ont peu concerné la gestion des ressources naturelles, domaine où les obstaclessont nombreux. Elles sont riches par les actions “ménages-ruraux” (adduction d’eau potable,assainissement, santé, électrification). Il s’agit là d’un domaine où l’implication de l’Etat estactive, relayé en cela par les organismes des Nations Unies et où les ONG nationales etétrangères sont présentes. La participation de la population s’effectue, dans ce cas, à traversles associations de fait (la jmaâ) et/ou à travers des coopératives ou des associations de typemoderne. L’appui des autorités et des élus est souvent nécessaire et est, en général, recherchédès le départ. Une fois leur adhésion acquise, ils interviennent, en général, très peu dans lavie du projet. Les services techniques sont, partie prenante de ce type de projets (cas du projetoued Serou). Il s’agit d’approches adaptées aux espaces de dimension réduite, du niveau d’un

25 PNUD, participation des populations et développement rural au Maroc, 1994 (travail effectué par: Iraki,Tamim et Tozy, avec la collaboration de Herzenni et de Mme Bouchanine).

ou de quelques douars. Leur application à des projets d’intérêt national serait difficile, àmoins qu’ils ne soient éclatés en grappe de projets à caractère local.

Toutefois, comme souligné dans l’étude du PNUD, l’évaluation de ce type d’approches, peutêtre riche en enseignements pour l’avenir du développement participatif au Maroc.Cependant, il faut noter leur caractère marginal (très peu de projets et des zones d’action trèsréduites). L’orientation actuelle, au niveau des pouvoirs publics, n’est pas très claire, bienque, l’approche participative soit de plus en plus préconisée. Si l’accord sur le principe estacquis, il ne l’est pas sur le contenu et les modalités de concrétisation de l’approche. Latendance semble se situer, de plus en plus, vers un compromis entre les deux approches, avecune différenciation selon la dimension et le type de projets. Cependant, si l’orientation versdes projets de dimension plus réduite se concrétise, l’adoption progressive d’approchesréellement participatives devrait gagner de plus en plus de terrain. Le rythme pourrait,toutefois, être très lent si l’idée, (fondée sur des considérations politiques) selon laquelle laparticipation des population pourrait être effectuée à travers une plus grande implication desélus communaux, gagne du terrain.

En référence à l’étude effectuée pour le compte du PNUD, l’évaluation des actions passéesfait ressortir les conclusions suivantes, qui relativisent la portée de la participation :

• nécessité de chercher à associer la population dès la formulation voir dèsl’identification du projet (confirmée par l’échec des modes de participation décrétésà priori et rarement négociés avec la population);

• toute participation effective de la population est impossible, si les agents de terrain

restent de simples relais d’exécution de décisions auxquelles ils n’ont pas du toutcontribués;

• la taille d’un projet influe beaucoup sur le degré de participation des populations. • La connaissance des conditions locales et des enjeux locaux est primordiale avant

toute action (cette phase permet d’éviter de déboucher sur une exclusion d’ungroupe ou sur une démobilisation en cours de réalisation);

• les formes de participation doivent rester souples, la formalisations ou la

contractualisation des relations est souhaitable, mais ce n’est pas une fin en soi; • la formation des agents d’exécution qui sont au contact des populations est

indispensable pour pouvoir résorber le décalage entre l’organisation projetée par lesexperts et sa mise en oeuvre sur le terrain.

2. ELABORATION D’UN APERCU PAR PAYS

Indications en vue pour l’établissement d’un Aperçu par pays sur les processus dedécentralisation en cours

Un bon moyen de résumer la situation d’un pays en matière de décentralisation est deconstituer un panorama global de la décentralisation. Le but de ces Aperçus par pays est defournir (en moins de 2500 mots) la situation sur un pays donné en matière de processus dedécentralisation. Pour ce faire il faut reprendre le contexte général du pays et retracer lesgrandes lignes du processus en cours de déroulement. Le plan général est le suivant:

Plan du document

A- Données générales sur le pays:

• Statistiques (superficie, population, densité, population rurale, PNB total, par tête,place du secteur agricole, place des exportations, etc.)

• Formes administratives et institutionnelles (régime politique, découpageadministratif et carte)

• Programmes d'ajustement en cours ( programme d'ajustement structurel(PAS),programme d'ajustement structurel agricole (PASA) programme destabilisation économique (FMI)

B - Processus de décentralisation en cours

• Historique (date de démarrage, origine du processus) • Objectifs fixés par les promoteurs du processus

• Organismes, instruments et mécanismes en charge de ce processus (Institutions,Loi de décentralisation, décrets d'application ou autres textes et formes decoordination existantes entre les collectivités territoriales de même niveau)

• Nature des responsabilités exercées par les différents niveaux (prise de décisions,

délibération, exécution) C- La décentralisation et le développement rural

• Forme prédominante de la décentralisation en matière de développement rural(déconcentration, délégation ou dévolution et niveau spatial privilégié par ladécentralisation)

• Modalités de planification du développement rural et d'élaboration des

programmes stratégiques (niveaux concernés, degré de participation des instancesdécentralisées)

• Décentralisation des principaux services d'appui a l'agriculture (formation,vulgarisation, recherche, crédit, engrais, semences, irrigation)

• Décentralisation du financement des services d'appui a l'agriculture (formation,vulgarisation, recherche, crédit, engrais, semences, irrigation)

• Importance du rôle des principaux acteurs du développement rural au niveaurégional et au niveau local (secteur public, secteur prive, populations, ONG,autres)

• Mise en oeuvre du processus de décentralisation (calendrier de la décentralisation

dans le secteur agricole, degré d'application du cadre juridique prévu pour ladécentralisation)

• Politiques d'accompagnement mises en œuvre (en matière d'information, de

concertation, de formation, d'appui à l'organisation) • Restructuration préalable des organismes publics avant leur décentralisation

(fonctions, taille, nombre d'employés, situation financière) • Contraintes pesant encore sur la décentralisation (Faiblesse des niveaux régional

ou local, des organisations de la société civile, absence de cadres de concertation,manque de cohérence des actions, absence de coordination entre les niveaux,vides institutionnels, appropriation par les pouvoirs locaux, autres)

• Mesures de correction éventuellement apportées (Meilleure information sur le

processus, programmes de formation, appui à l'organisation) • Evaluation du processus de décentralisation du développement rural? (Impact sur

les services d'appui à l'agriculture, sur les mesures liées au développement rural,à la lutte contre la pauvreté, aux infrastructures sociales (santé, habitat,éducation), aux infrastructures productives (chemins, irrigation, entrepôts), sur laparticipation des populations, sur les mesures de protection de l'environnement)

Exemples d’ aperçus par pays

REPUBLIQUE DU SENEGAL26

Données générales sur le pays

Superficie 196 722km ²

Population (millions) 8,1 Taux de croissancedémographique

2,7 %

Taux d’urbanisation (1995) 40 % Densité (1995) 41,2 h/km ² PIB (1994) Milliards US$ 3,06 PIB par habitant US$ 377 Unité monétaire Franc CFA Budget de l’Etat 14 % du

PIB (1994) 15,3 %(1995)

Indicateur développementhumain

0,340

Rang IDH (sur 174 pays) 152

Frontières, topographie et climat

Avec la presqu’île du Cap Vert, le Sénégal occupe la position la plus avancée de l’Afrique del’Ouest dans l’océan Atlantique. Il se situe entre 12° et 17° de latitude Nord et 11° et 18° delongitude Ouest. Le Sénégal est limité au Nord et au nord-est par la Mauritanie, au sud-est parle Mali, au sud par la Guinée et la Guinée Bissau. La Gambie constitue une enclave de 10 300km² à l’intérieur du territoire sénégalais. Le Sénégal est un pays plat ne s’élevant pas au dessus de 130 mètres à l’exception de larégion sud-est où le relief ne dépasse pas 581 mètres au point culminant des contreforts duFouta Djallon. Le climat est soumis à la fois à des facteurs géographiques de par la présence d’une façademaritime de plus de 700 km et de la situation à l’extrême Ouest du continent africain, et à desinfluences atmosphériques sous les effets de l’alizé maritime, de l’harmattan et de lamousson. Ces masses d’air déterminent deux saisons différenciées par une pluviométrie trèscontrastée. De novembre à avril c’est la saison sèche. De mai à octobre la saison des pluies,appelée aussi hivernage, se manifeste tout d’abord dans la région Est puis gagne le reste dupays. Les précipitations décroissent de 1 500 mm de pluie par an dans les régionsméridionales (Ziguinchor, Kolda) à 800 mm dans la zone centrale (Kaolack), puis à 300 mmau Nord (Podor, Matam). 26 Les appellations employées dans cette publication et la présentation des données qui yfigurent n’impliquent de la part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridique despays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites.

Le réseau hydrographique est de régime tropical, marqué par des différences importantes dedébit entre la saison des pluies et la saison sèche qui peut même entraîner le tarissement desrivières. La crue du fleuve Sénégal contribue à l’alimentation de certaines nappes phréatiques.Le territoire dispose d’importantes ressources d’eau souterraines et plusieurs zones devégétation. Au Nord du pays la zone sahélienne est couverte d’une brousse clairsemée oùprédominent les épineux. La savane arborée, riche en faune, caractérise les zonessoudaniennes (centre-est). La forêt épaisse est localisée dans la zone sub-guinéenne, limitée àla région de la Basse-Casamance. La température moyenne annuelle des régions côtières estde 27°C et celle des régions de l’intérieur est de 35°C. Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

A l’issue de l’échec de l’éphémère Fédération du Mali, le Sénégal accède à l’indépendance en1960 à l’instar de la plupart des pays africains. La première constitution marqua son optionpour un régime parlementaire, expérience inédite qui ne survivra pas de la crise de décembre1962, et le 7 mars 1963 une nouvelle constitution de régime présidentiel fut adoptée. La vie politique fut d’abord marquée par un monopartisme avec l’Union ProgressisteSénégalaise (UPS), qui deviendra plus tard le Parti Socialiste (PS). Ensuite, à partir de 1974quatre courants de pensée27 furent prévus par les nouvelles dispositions constitutionnelles(loi 76-01 du 19-03-1973 et loi constitution N°78-68 du 28/12/1978) avec la création de troisautres partis. Enfin, le multipartisme intégral sera instauré en 1981 avec l’avènement du 2èmePrésident de la République, ce qui a conduit à une prolifération de partis politiques (trente sixfin 1998). Le pouvoir législatif, est exercé par l’Assemblée Nationale de 140 membressecondée par un Sénat de 60 membres élus, pour 5 ans. Le Sénégal est divisé administrativement en 10 régions dirigés par un Gouverneur nommé parle pouvoir central et administré par un conseil régional unique assemblée délibérante dont lesconseillers sont élus au suffrage universel direct pour 5 ans. Le pouvoir exécutif régional estexercé par le Président du conseil régional élu par ses pairs pour 5 ans. L’agriculture au Sénégal

Le secteur agricole, qui occupe 60% de la population connaît de grandes difficultés depuisdeux décennies. La contribution de l’agriculture au PIB qui était de 18,75% sur la période1960-1966 est tombée à 10% aujourd’hui. Le taux de croissance de la production agricole n’aété que de 2,7% entre 1981 et 1991, soit le niveau du taux de croissance démographique. Surles 19,7 millions d’hectares que couvre le pays 3,8 millions sont cultivables dont 2,4 millionseffectivement cultivés. La diversité des sols et leur vocation agricole combinées à la diversitéclimatique et à la disponibilité de ressources hydriques de surface et souterraines aboutissent àla détermination de six entités géographiques homogènes appelées zones agro-écologiques.Malgré d’importants investissements réalisés, en particulier dans la vallée du fleuve Sénégalavec la construction du barrage de Diama qui limite la remontée d’eau salée et celle deManatali qui régularise le cours du fleuve Sénégal ainsi que la réalisation d’aménagementshydro-agricoles, la production rizicole est restée très insuffisante. La production des autres cultures (coton, arachides, céréales, etc.) a même diminué. L’exoderural s’est accéléré et le déficit alimentaire s’est aggravé du fait de la forte croissance del’urbanisation et de la divergence du système de production agricole et de celui de laconsommation. La signature en 1995 de la lettre de Politique de développement agricole 27 Les quatre courants de pensée sont les suivants : le socialismescientifique, le socialisme démocratique, le libéralisme, le conservatisme

(LPDA), et son approbation par la Banque mondiale se sont traduites par la mise en œuvreeffective du PASA (mesures d’ajustement) suivie en 1998 du PISA (volet investissement).Globalement, la politique des prix du gouvernement s’est traduite par une augmentation desprix réels de la plupart des cultures, cependant la baisse du revenu réel des paysans s’estaccompagnée de la réduction très sensible de l’utilisation des intrants agricoles, de la vétustédu matériel agricole et de la non disponibilité en quantité suffisante des semences de bonnequalité. Au début de l’année 1997, la plupart des mesures contenues dans le PASA ont étéappliquées et le secteur est pratiquement libéralisé. Toutefois, les résultats sont en deçà desattentes et le secteur agricole connaît encore des difficultés. Situation économique actuelle

Depuis l’indépendance, l’économie sénégalaise a connu une évolution contrastée. Faisant :une période faste de cinq années consécutives marquées par une forte croissance, une phaseenclenchée à partir de la fin des années 70 se caractérise par la stagnation de la productionnationale, la dégradation des équilibres financiers internes et la montée de l’endettementextérieur. Cette période marque le début de la mise en œuvre de profondes réformes : unepolitique de stabilisation en 1978 la mise en œuvre du Plan de Redressement Economique etFinancier (PREF). Un programme d’ajustement structurel à moyen et long terme (PAMLT)de 1985 à 1992. Malgré ces réformes, l’économie sénégalaise restait toujours caractérisée parune faible croissance de son PIB (en moyenne 2,9% en termes réels). Cependant les financespubliques ont connu une amélioration notable : le solde des opérations de l’Etat est passé de2,9% du PIB en 1985 à un léger excédent 0,2% du PIB en 1991. En 1993, le pays était plongé dans une crise économique profonde liée à un contexteinternational déprimé, à l’essoufflement de certains secteurs d’activité (pêche, phosphate,arachide et tourisme). Un plan d’urgence économique fut mis en œuvre en août 1993. Lechangement de parité de la monnaie en 1994 a été immédiatement suivi de la signature d’unaccord de confirmation avec le Fonds Monétaire International, transformé en août en unaccord de trois ans au titre de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR). La Banquemondiale a octroyé en mars 1994, un crédit de relance économique. Des acquis budgétaires etd’origine multilatérale (Union Européenne) et bilatérale (notamment la France) y compris lesopérations de rééchelonnement de la dette extérieure ont également appuyé ce programme. Enoutre, les bailleurs de fonds réunis en groupe consultatif en juillet 1995 à Paris se sontengagés pour un appui financier sur la période 1995/1997. Dans le cadre de la mise en œuvrede ce PAS, le Sénégal a dans l’ensemble, fait des progrès notables dans le redressement ducadre macro-économique, la réduction des déséquilibres financiers, la libéralisation del’économie et l’établissement de bases plus favorables à une croissance économique durable.Les objectifs macro-économiques ont été globalement atteints et la plupart des repères et descritères ont été respectés. Sur l’ensemble de la période, la croissance du PIB reste supérieureau taux de croissance démographique (2,7%).

Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique Les origines de l’expérience sénégalaise de décentralisation remontent à l’époque colonialeavec les quatre communes de plein exercice qui constituaient un creuset de formation à lagestion participative des affaires locales. Toutefois cette expérience avait très peu d’impactsur le pays réel parce que concernant uniquement une élite de certaines communes. C’estpourquoi le véritable début du processus correspond à la création de la communauté rurale en

1972. Il s’agissait à partir de cette période de permettre aux populations rurales constituant lagrande majorité de la population de participer à la gestion des affaires locales. En 1990 etsurtout en 1996, des avancées significatives ont été faites dans le sens du renforcement duprocessus : responsabilisation des présidents de conseils ruraux en matière de gestion,création de la région dotée de personnalité propre accompagnée de transfert de compétence. Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

A travers la loi de 1996, une nouvelle entité, la région a été créé qui a pour vocation d’être lecadre de conception du développement régional, la communauté rurale étant le cadred’exécution. Cette loi a été accompagnée d’un transfert de neuf domaines de compétencesjudicieusement répartis entre la région, la commune et la communauté rurale. Une réformeimportante de la fiscalité est en cours pour doter les collectivités locales des moyens enadéquation avec les nouvelles missions. La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et dedéveloppement ruralLa première décennie d’indépendance est marquée par un interventionnisme systématique del’Etat en matière d’encadrement du monde rural. Cette option n’ayant pas entraîné lesrésultats escomptés, des réformes d’envergure ont été engagées à partir de 1984 avec laNouvelle Politique Agricole (NPA) ainsi que la mise en œuvre du Programme d’Ajustementdu Secteur Agricole (PASA).Avec l’évolution du processus de décentralisation, le monde rural devient le champd’intervention de l’administration centrale et déconcentrée et les collectivités localesdécentralisées. Plusieurs ministères ont vocation à intervenir dans le monde rural : Ministèresen charge de l’intérieur, de l’environnement et de la protection de la nature, de l’hydraulique,et surtout le Ministère de l’agriculture. L’administration territoriale déconcentrée(gouverneurs, préfets, sous-préfets et chefs de villages) représente l’Etat dans les régions,départements, arrondissements, et villages. Quant aux collectivités locales décentralisées,elles sont au nombre de deux en milieu rural : la communauté rurale qui constitue lacommunauté de base et la région. Elles sont dotées de la personnalité morale et del’autonomie financière et s’administrent librement par des conseils élus.

Les services d’appui à l’agriculture et la décentralisation

Le PASA vise à conforter le cadre de la décentralisation tout en donnant une orientationnouvelle aux services d’appui à l’agriculture. Sa mise en œuvre est envisagée au travers deplusieurs programmes d’appui dont notamment le Programme National d’InfrastructuresRurales qui doit s’étendre sur douze ans. L’objectif recherché est l’amélioration et laconsolidation du cadre réglementaire et institutionnel de la décentralisation, l’établissementd’un Fonds d’Investissement Rural (FIR) pour le financement complémentaire desinfrastructures communautaires de base essentielles et le désenclavement des communautésrurales.A travers ce programme d’ajustement, l’Etat entend par le truchement du Programme deServices Agricoles et d’Organisations de Producteurs aussi renforcer les capacités desorganisations de producteurs, réorganiser les services agricoles en restructurant les services

centraux, régionaux et locaux du Ministère de l’Agriculture, en réorganisant la rechercheagricole et agro-alimentaire et en mettant en place un nouveau conseil agricole et rural partagéavec les organisations paysannes et le secteur privé.

Politiques d’accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus dedécentralisationLes politiques d’accompagnement mises en œuvre en appui à la décentralisation concernentl’appui institutionnel et le renforcement des capacités au niveau surtout des collectivités debase que sont les communautés rurales. A cela il faut ajouter la mise en place d’infrastructurescollectives et de services financiers de proximité.La principale contrainte notée concerne l’état de profond dénuement des collectivités locales.Pour y remédier en plus des divers fonds de dotation et d’équipement (FDD et FECL) qu’ilurge d’améliorer, une réforme fiscale d’envergure est en cours en vue d’améliorer le niveaudes ressources. En plus les investissements productifs sont encouragés et la législation offrel’opportunité de tirer profit de la coopération décentralisée.

Perspectives d’avenir

Trois axes principaux paraissent décisifs quant à la mise en place d’une véritabledécentralisation au Sénégal :

a) une large information des populations accompagnée d’une formation soutenue desacteurs de la décentralisation (élus locaux et autorités déconcentrées)b) une opérationnalité de cadres de concertation prévus dans le cadre de larégionalisationc) des ressources conséquentes aux collectivités locales pour une prise en chargeparfaite de leurs nouvelles responsabilités.

Autre Exemple : REPUBLIQUE TOGOLAISE (TOGO)28

Données générales sur le pays

Superficie 54 390 km ²Population (millions) 4,7Taux de croissancedémographique

3,2 %

Taux d’urbanisation (1995) 30,8 %Densité (1995) 86 h/km ²PIB (1994) Milliards US$ 1,0PIB par habitant US$ 212Unité monétaire Franc CFABudget de l’Etat 23 % du PIBIndicateur développementhumain

0,365

Rang IDH (sur 174 pays) 147

Frontières, topographie et climat

Situé en Afrique de l'Ouest, le Togo est limité au Nord par le Burkina Faso, à l'Est par leBénin, au Sud par l'océan Atlantique (golfe de Guinée), et à l'Ouest par le Ghana. Le sud duTogo est bordé par une bande côtière basse et étroite et des lagunes intérieures. Vers le nord,des terres sédimentaires plus élevées précèdent une région de plateaux dont l'altitude atteintparfois 425 m dans le nord-est. Une chaîne centrale de collines, chaîne du Togo, s'étend dusud-est au nord-ouest du pays. Son altitude moyenne est d'environ 700 m. Au nord descollines s'étend un plateau drainé par le cours d'eau Oti; le terrain s'élève en altitude et devientplus accidenté vers le nord-ouest. Une grande superficie de la partie méridionale du pays estdrainée par le fleuve Mono et ses affluents.Le climat du Togo est tropical. Les températures moyennes annuelles s'échelonnent de 27°Csur la côte à 30°C dans le Nord. Le Sud a deux saisons des pluies, d'avril à juillet et d'octobreà novembre et la moyenne annuelle des précipitations y est de 1 321 mm. Le Nord n'a qu'unesaison des pluies (d'avril à juillet) et reçoit pendant cette période la quasi-totalité de sesprécipitations annuelles (1 143 mm).

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

Le Togo, indépendant depuis 1960, a entamé en 1990 un lent et difficile processus dedémocratisation. Aujourd’hui, le système politique peut être caractérisé comme celui d’unerépublique en transition vers la démocratie. La Constitution de 1980, qui organisait unrégime de parti unique, a été invalidée par la Conférence nationale de réforme, qui adoptaune constitution transitoire le 24 août 1991. Une ébauche de constitution assurant une formede multipartisme fortement encadré a été envoyée en novembre 1991au Haut Conseil de laRépublique (gouvernement de transition dirigé par un Premier ministre), pour approbation,puis adoptée par référendum public en septembre 1992. Cette constitution institue la IVe

République et autorise le multipartisme. Dans les termes de la Constitution de 1992, le 28 Les appellations employées dans cette publication et la présentation des données qui yfigurent n’impliquent de la part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridique despays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites.

pouvoir exécutif est détenu par le président de la République, élu pour une période de 5 ans,et le pouvoir législatif par une Assemblée nationale, composée de 81 membres, élus euxaussi pour une période de 5 ans. Le président nomme le Premier ministre en fonction duparti majoritaire à l’Assemblée.

En août 1993, quelques mois après que le mouvement démocratique eut été répriméviolemment, G. EYADEMA, au pouvoir depuis 1963, était élu président de la République àl'issue d'un scrutin boycotté par l'opposition, auquel ne participèrent que 40 % des électeurs.Les élections législatives de 1994 ouvrirent la voie à une révision en profondeur de cetteconstitution. Ces élections virent la victoire de l'opposition démocratique, représentée par leComité d'action pour le renouveau (CAR), devenue la principale force d'oppositionparlementaire, et par l'Union togolaise pour la démocratie (UTD), dont le dirigeant futnommé Premier ministre. Son parti ne disposant cependant que de six sièges (contre trente-quatre détenus par le CAR), celui-ci dut obtenir l'appui du Rassemblement du peupletogolais (RPT), l'ancien parti unique, soutien du président.

L'agriculture au Togo

Le quart de la superficie du Togo est cultivé. Pourtant, ce chiffre couvre des réalités trèsdiverses; il prend en compte aussi bien le petit champ de mil de la savane septentrionale quela parcelle de terre argileuse du Sud plantée en maïs ou en patate douce. Les statistiquesoublient également que le petit fonctionnaire est souvent un agriculteur qui cultive sesignames et ne dédaigne pas lancer son filet dans la lagune. Globalement, l’agriculturereprésente 33 % du PIB et environ deux tiers de la population active. Les activités agricolessont composées essentiellement de cultures vivrières (manioc, igname, maïs, riz). Cela dit, legouvernement s'emploie à diversifier les cultures d’exportation (cacao, café, coton) pourpallier l'instabilité des cours mondiaux et préserver les performances de son agriculture, qui aprésenté un excédent de 21 millions de dollars en 1994. Fait rare en Afrique, le Togo estparvenu à une autosuffisance alimentaire à peu près complète.Au Togo, l'accroissement important de la population pèse de plus en plus lourdement sur lesressources naturelles du pays. Les besoins en bois combustible ont été la cause d'un des tauxles plus élevés de déforestation en Afrique. Cela a entraîné une extension du désert depuis leNord, malgré une campagne gouvernementale de reforestation pour essayer de limiterl'avancée du désert.

Situation économique actuelle

La recherche de bases économiques solides a conduit le gouvernement à appliquer depuis1983, dans des conditions parfois hâtives, un programme d’ajustement structurel et deprivatisations des entreprises publiques parmi les plus ambitieux d’Afrique. Cedésengagement s’accompagnait de la mise sur pied d’une active politique de promotion etd’encouragement d’un secteur privé dynamique. Après une très longue grève générale, seprolongeant de la fin de l'année 1992 aux premiers mois de 1993, et la diminution de l'aideinternationale en 1993, l'économie s'est légèrement redressée depuis 1994. En effet, au prixd’un sévère programme d’austérité, le gouvernement a pu arrêter la dégradation de la situationéconomique et financière à laquelle il est confronté depuis les années 80 et honorer lesengagements liés à sa dette extérieure. La dévaluation du franc CFA en janvier 1994 acependant engendré une très forte inflation (supérieure à 40 %) et l'économie informelledomine le pays. La dévaluation a conjugué ses effets avec ceux de trois années de troublesintérieurs pour aggraver les difficultés de l’économie togolaise. L’avenir de celle-ci est,depuis 1990, fortement déterminé par le soutien du FMI.

Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridiqueLe processus actuel de décentralisation a démarré en 1991, quand le gouvernement detransition du Haut Conseil de la République décide de faire face aux troubles politiques ainsiqu’aux pressions financières sur le budget, par une politique d’inspiration libérale combinantla privatisation, la décentralisation et l’ouverture de nouveaux espaces démocratiques. Pour cefaire, le pays s’est doté d’une structure spécifique sous la forme d’un Ministère de ladécentralisation, en même temps qu’il faisait voter une loi de décentralisation et une réformeconstitutionnelle en octobre 1992.

Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

Dans ce contexte, les entités décentralisées de niveau intermédiaire ont reçu des fonctions dedécision et d’exécution à partager avec les entités de niveau local. Celles-ci ont reçu en outredes fonctions additionnelles de consultation et de contrôle. La fonction de financement quantà elle est restée un domaine exclusif du niveau national.Il est vraisemblable que ce processus ait manqué de souffle dans la mesure où, d’abord, lesentités décentralisées de niveau intermédiaire n’ont pas du tout reçu de ressources leurpermettant de faire face à leurs nouvelles fonctions; ensuite, les entités de niveau local n’ontreçu qu’un montant insuffisant de ressources; et, finalement, le degré d’autonomie dansl’utilisation des ressources dont disposent les unes et les autres est somme toute assez faible.Le Ministère de la décentralisation exerce d’ailleurs une tutelle forte sur les niveaux locaux degouvernement.

La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et dedéveloppement rural

En ce qui concerne le processus de décentralisation dans le secteur agricole et rural, sapréparation a démarré en 1994 mais sa mise en application s’est vue retardée parl’ajournement d’un certain nombre de décisions ainsi que par les problèmes financiers poséspar le processus. La forme prédominante de la décentralisation semble s’orienter vers uneforte déconcentration des services centraux accompagnée d’une délégation modérée depouvoir à des entités semi-publiques. Toutes les deux ont été mises en œuvre dans le cadred’un programme de restructuration administrative du Ministère de l’agriculture, engagé enjuillet 1997. Ce programme privilégie le niveau régional dont les capacités et l’organisationactuelles ont paru plus à même de répondre aux défis de la décentralisation. Par contre, ladévolution aussi bien aux collectivités territoriales qu’aux organisations de la société civile aété plutôt faible.Ainsi, même si les modalités de planification du développement rural et d'élaboration desprogrammes ont intégré des procédures remontantes, elles restent essentiellement nationales.En conséquence, les politiques du Ministère n’ont pu être que modérément différenciées enfonction des régions et des types de production. Une évolution qui semble plus positive dansle cas du Togo que dans d’autres pays de l’Afrique de l’ouest, consiste dans le fait, d’une part,que les niveaux intermédiaire et local participent à l’élaboration de ces politiques nonseulement par le biais de la concertation mais aussi de la décision conjointe et, d’autre part,que le niveau de coordination des interventions au niveau de la région est relativement

important. Une exception de taille est cependant constatée en matière d’infrastructures etéquipements ruraux, y compris l’irrigation, dont la prise de décisions, le financement et lecontrôle, le suivi et l’évaluation, restent une responsabilité exclusive du niveau national.

Les services d’appui à l’agriculture et la décentralisation

Cela n’est pas le cas des principaux services d'appui a l'agriculture où deux modèles sontprésents. D’une part, une définition conjointe des politiques par les niveaux national etintermédiaire (formation, recherche et inputs). D’autre part, une définition conjointe despolitiques par les niveaux national, intermédiaire et local (vulgarisation et crédit). Lefinancement est toutefois, comme dans beaucoup d’autres pays, une responsabilité exclusivedu niveau national pour tous ces services.Du point de vue de la fourniture de ces services, le secteur public togolais, contrairement à ceque l'on observe dans d’autres pays de la région, n’est pas prédominant en aucun cas et il estmême absent de l’offre de crédit à l’agriculture. Celle-ci est assurée par le secteur privé, lesorganisations de producteurs et les ONG. L’offre des services de vulgarisation et de rechercheest assurée à la fois par le secteur public et les ONG, alors que l’offre de formation dépenddes secteurs public et privé ainsi que des ONG, et que l’offre d’inputs dépend non seulementdu secteur privé, comme dans d’autres pays, mais aussi du secteur public et des organisationsde producteurs.

Politiques d’accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus dedécentralisation

Une autre spécificité, particulièrement regrettable, du processus de décentralisation togolais,que le Togo partage d’ailleurs avec la Guinée-Bissau, consiste en l’absence totale depolitiques d'accompagnement mises en œuvre pour renforcer le processus, que ce soit enmatière d’information sur le processus (prévue mais pas encore réalisée) ou de formation etd’appui à l'organisation (qui n’ont même pas été prévues). S’il est vrai que le processus estrécent et que l’appréciation de ses impacts serait prématurée, on peut toutefois d’ores et déjàsignaler que le processus de déconcentration au Togo souffre de trois contraintes principales:a) l’absence de cadres de concertation, b) la faiblesse du niveau local, et c) la faiblesse duniveau intermédiaire.

Perspectives d’avenir

Sans la résolution de ces contraintes, il sera particulièrement difficile de consolider et fairefonctionner efficacement la déconcentration, sans parler de la possibilité d’aller plus loin enmettant en place une véritable dévolution, inconcevable dans l’état actuel de faiblesse desorganisations de la société civile. Il est clair cependant que sans cette dévolution et laformation des compétences qu’elle exige, la marche du Togo vers la démocratie demeureraincertaine et fragile.

CP : REPUBLIQUE FEDERALE DU BRESIL29

Données générales sur le pays

Superficie 8 456 510 km ²Population (millions) 167,6Taux de croissancedémographique

1,7 %

Taux d’urbanisation (1995) 78,2 %Densité (1995) 20 h/km ²PIB (1994) Milliards US$ 639,56PIB par habitant US$ 3 815Unité monétaire RéalBudget de l’Etat 23 % du PIBIndicateur développementhumain

0,783

Rang IDH (sur 174 pays) 68

Frontières, topographie et climat

Le Brésil est le plus grand pays de l'Amérique du Sud, occupant environ la moitié de lasuperficie totale du continent. Au Nord, il est bordé par le Venezuela, la Guyane, le Surinam,la Guyane française et l'océan Atlantique; à l'Est, par l'océan Atlantique; au Sud, parl'Uruguay; à l'Ouest par l'Argentine, le Paraguay, la Bolivie et le Pérou; et au Nord-Ouest, parla Colombie. Une grande région de hautes terres, appelée haut plateau brésilien, ainsi que lebassin amazonien constituent les principales caractéristiques topographiques du Brésil. Larégion des hautes terres est un plateau érodé; un bouclier, occupant la plus grande partie de lamoitié sud-est du pays. Avec une altitude globale s'élevant approximativement de 300 à1 000 m, ce plateau est sillonné de façon irrégulière par des chaînes de montagnes etentrecoupé de vallées fluviales. Le bassin du fleuve Amazone occupe plus d'un tiers de lasuperficie du pays. Ce territoire est recouvert par des forêts tropicales humides qui forment laforêt amazonienne.Le Brésil possède des climats très divers, depuis le climat tropical au climat sub-tempéré.Dans le bassin amazonien, les températures annuelles oscillent en moyenne entre 27° et 32°C.Les précipitations sont abondantes, atteignant en moyenne 2 030 mm par an et s'élèvent à plusde 5 080 mm dans certaines régions. À l'Est du plateau central brésilien, le climat estsubtropical, mais, en raison de l'altitude plus élevée, des écarts sensibles de température seproduisent. Cette région est souvent sujette à de sévères périodes de sécheresse.

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

Du point de vue de son système politique, le Brésil est une république fédéraleconstitutionnelle (la constitution en vigueur date du 5 octobre 1988). Le Brésil regroupe26 Etats fédérés plus le district fédéral de Brasilia. Autrefois située à Rio de Janeiro, lacapitale du pays a été transférée en 1960 dans la ville nouvelle de Brasilia, construite pour

29 Les appellations employées dans cette publication et la présentation des données qui yfigurent n’impliquent de la part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridique despays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites.

rééquilibrer le pays au profit de l'intérieur. Le chef de l’exécutif est le président, élu pourune période de 4 ans. Le Congrès national est formé par le Sénat (81 sénateurs élus pour unepériode de 8 ans) et la Chambre des députés (513 membres élus pour une période de 4 ans).Les députés sont élus par chaque Etat fédéré en proportion de la population. Chacun des 26états de la Fédération dispose de son propre gouvernement local, aux pouvoirs cependantmal définis par rapport à ceux du gouvernement fédéral.

L'agriculture au Brésil

L'agriculture est un secteur très développé au Brésil. Sur une population active de 57 millionsde travailleurs, 23,3 % travaillent dans l’agriculture. Bien que les terres cultivées nereprésentent que 62 millions d'hectares, soit moins de 7,5 %de la superficie totale du pays, etque la contribution du secteur au PIB ne soit que de 11 %, le pays est compétitif dans denombreuses activités agricoles: le Brésil est en effet le plus grand producteur et exportateur decafé et de jus d’orange concentré, et le second plus grand exportateur de soja. D’autresproduits importants sont le riz, le maïs, la canne à sucre et la cacao. Le Brésil est égalementun pays d'élevage, occupant le deuxième rang mondial pour les porcins.En dépit d'un déboisement, entre 1979 et 1990, d'environ 2 millions d'hectares, il reste encore58 % du territoire brésilien qui est couvert par les forêts. Le rythme de déboisement est enrepli avec l'entrée en vigueur de mesures de préservation et de réformes fiscales visant àprotéger l'environnement. Cette nouvelle orientation est importante et nécessaire, nonseulement pour préserver la biodiversité exceptionnelle du Brésil (plus de 20% des espèces deplantes connues dans le monde y vivent), mais aussi en raison du rôle déterminant quepossède la forêt dans l'absorption du gaz carbonique.

Situation économique actuelle

Le Gouvernement installé en mars 1990 a lancé un programme très ambitieux de réformeéconomique orientée à la modernisation de l’économie, la stabilisation des prix, ladérégulation et l’ouverture des frontières. Un accord a ainsi été signé avec le FMI en 1992 quia permis ensuite de signer un accord de restructuration de la dette externe avec les banquesétrangères (avril 1994). En juillet 1994, une nouvelle monnaie, le réal, a été mise encirculation pour lutter contre l'inflation. Contrairement au cruzado, la monnaie précédente, leréal ne s'est pas dévalué à toute vitesse et l'inflation a fortement régressé depuis sonintroduction. Les politiques de privatisation, redressement fiscal et libéralisation commercialeont pris un nouvel essor avec le nouveau gouvernement du président F. Cardoso, élu enoctobre 1994 et réélu en 1998.

Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique

La décentralisation au Brésil a une longue histoire. Esquissée au XIXe siècle, établie par laconstitution de 1891 et confirmée depuis par d’autres textes constitutionnels, ladécentralisation fédéraliste active des réseaux de pouvoirs présents dans les vingt-six Etats etles cinq mille municipalités que compte actuellement la fédération. Ainsi, malgré les périodesde dictature militaire, les élections pour le Congrès, les assemblées des Etats, la majorité desmaires et des conseillers municipaux, ont pu se poursuivre tant bien que mal. Le processus dedécentralisation en cours a démarré à la fin des années 80 quand le pays s’est doté d’une

charte avancée en matière de fédéralisme, lequel s’est trouvé renforcé par l’accroissement desrecettes fiscales des Etats et des municipalités, au détriment d’impôts et de taxes auparavantcollectés par l’Union.D’une certaine manière, la poussée du fédéralisme et de la décentralisation au Brésil peut êtreinterprétée comme une décision de l’Etat fédéral pour essayer de faire face à la diminution desressources budgétaires dans le contexte des politiques de stabilisation et d’ajustementstructurel; l’objectif de la décentralisation en cours étant alors de mieux partager le coût del’ajustement entre les Etats fédérés. Pour mettre en place l’actuel processus dedécentralisation, le gouvernement a réalisé une reforme constitutionnelle en 1989. Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

La réforme constitutionnelle de 1989 a donné de nouvelles fonctions aux niveauxintermédiaires du gouvernement (les Etats), notamment en matière de décision, exécution etfinancement. Etant donné la nature des contraintes budgétaires qui encadrent le processus dedécentralisation, les entités décentralisées ne disposent cependant que partiellement desressources leurs permettant de réaliser leurs nouvelles fonctions. Si elles jouissent d’unecertaine autonomie dans l’utilisation des ressources, cette autonomie n’est pas forte et, danscertains cas, elle est même mal définie.

La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et dedéveloppement rural

Il n’existe pas, à proprement parler, de processus de décentralisation spécifique au secteuragricole, lequel est tributaire des arrangements entre le gouvernement national et les différentsétats dans le cadre du fédéralisme brésilien. Ainsi la forme prédominante de ladécentralisation est plutôt celle de la déconcentration des services centraux de l’Etat. Enconséquence, le Ministère de l’agriculture n’a pas connu de véritable restructurationadministrative même si, d’un autre côté, les municipalités sont chaque fois plus sollicitéespour intervenir en matière de réforme agraire, de développement rural et de services d’appui àl’agriculture.Les évolutions antérieures expliquent que les modalités de planification et d'élaboration desprogrammes stratégiques restent nationales et descendantes avec toutefois, en raison de lalongue tradition de fédéralisme au Brésil, une certaine différenciation des politiques enfonction des régions et des types de production. Cette tradition n’a pas permis cependant demettre en place des formes avancées de concertation et de coordination. Ainsi par exemple,les actions orientées vers les infrastructures et équipements ruraux dépendent totalement duniveau national aussi bien en ce qui concerne la prise de décisions que les financements et lecontrôle, le suivi et l’évaluation.

Les services d’appui à l’agriculture et la décentralisation

Il en va presque de même en ce qui concerne les principaux services d'appui a l'agriculture,(formation, vulgarisation, recherche, crédit, engrais, semences, irrigation) pour lesquels ladéfinition des politiques est une attribution exclusive du niveau national, à l’exception desinputs où les Etats de la fédération ont un pouvoir de décision. Le financement de cesservices, quant à lui, est partagé entre le gouvernement national et les Etats, sauf pour la

formation et l’irrigation qui sont une responsabilité exclusive du niveau national. L’acteurprincipal dont l’offre de ces services reste malgré tout le secteur public, si l’on excepte l’offred’inputs où le secteur privé, comme dans beaucoup d’autres pays, a commencé à jouer un rôleprédominant au cours des dernières années.

Politiques d’accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus dedécentralisationDans la mesure où les évolutions constatées sont plus redevables du fédéralisme traditionnelau Brésil que de la décentralisation, on n’observe pas la présence des principales politiquesd’accompagnement à la décentralisation, à savoir la diffusion de l’information, la formationaux nouvelles compétences et les appuis à l’organisation. A partir de là, il est facile decomprendre que les principales contraintes pesant sur une véritable politique dedécentralisation s’avèrent être, d’une part, la faiblesse des niveaux locaux de gouvernementet, d’autre part, la faiblesse des organisations de la société civile.Les impacts positifs de la décentralisation ou, plus précisément, des formes plus avancées dufédéralisme, sont rares. Ils ne concernent que les infrastructures sociales et la protection del’environnement. D’ailleurs, ces impacts ne paraissent pas être nécessairement le résultat de lapolitique de décentralisation en elle-même, mais plutôt de certains programmes sociaux dugouvernement national qui se sont appuyés sur les municipalités pour leur exécution, ou biendu rôle particulier joué par le Brésil dans les efforts internationaux de protection del’environnement. Ces politiques souffrent en outre de l’absence de participation desbénéficiaires des politiques aussi bien nationales que régionales ou locales.

Perspectives d’avenirEn bref, le Brésil a mis en place au cours des années récentes une politique qui pourrait êtrequalifiée plus de renforcement du fédéralisme que de décentralisation. L’autonomie relativedes Etats de la fédération, combinée à l’insuffisance des ressources fiscales, n'est peut-être pasune bonne équation car elle augmente le risque d’apparition de vides institutionnels dans uncertain nombre de domaines. D'autant plus que l'absence d'une politique d'information sur leprocessus de décentralisation ne facilite pas la coordination des activités ni la concertation envue d'une meilleure utilisation de ces ressources insuffisantes.

3. TYPOLOGIE DES PROCESSUS DE DECENTRALISATION

Après avoir introduit la problématique de la décentralisation sur le plan historique, conceptuelet des risques, atouts et potentialités, l’objectif de cette partie est de fournir des éléments deréflexion et des outils et méthodes pour comprendre et apprécier un processus dedécentralisation dans un pays donné et à un date donnée. C’est donc une partie portant sur lediagnostic de situation.

En premier lieu on analysera la diversité des situations existantes, mettant ainsi en évidence lanécessité de replacer chaque situation particulière dans cette diversité. On donnera ensuite deséléments d’analyse du paysage institutionnel de la décentralisation dans un contexte donné.Finalement dans une troisième sous-partie est proposée une méthode pour analyser unprocessus de décentralisation, à savoir le modèle RED-IFO de la FAO.

Diversité des Situations

1- Les facteurs de différenciation

La décentralisation prend des formes très diverses suivant les pays. Cette diversité est leproduit d’une multitude de facteurs:

- Il y a d’abord des facteurs d’ordre institutionnel et politique, tels que le niveau de ladémocratie formelle, les pratiques réelles de démocratie participative, le poids des diversesinstitutions, les pouvoirs institués, les formes de partage et les rapports de pouvoirs, etc. Pourcomprendre ces facteurs il ne suffit pas de se limiter à une analyse des rapports formels. Ilconvient d’analyser aussi les pratiques réelles et comprendre les rapports de force qu’ellessous-tendent.

- Les facteurs historiques institutionnels et politiques sont eux-mêmes très influencés par desfacteurs historiques et culturels: depuis quand la démocratie est-elle implantée? Existe-t-il uneréelle pratique de participation dans la tradition du pays ou de la région? Quels sont ou ont étéles conflits (sociaux, ethniques, religieux) qui peuvent constituer des entraves aux formes deconcertation? Il faut également se poser la question de l’évolution récente du systèmepolitique en place et qui peuvent influencer fortement les formes que prend ladécentralisation: poids du secteur étatique, poids des structures traditionnelles de pouvoir, etc.

- Enfin les facteurs sociaux et économiques ont également une influence considérable: desdifférences sociales trop importantes ne sont pas un facteur favorable à la concertation et unevéritable décentralisation. D’une manière générale le développement économique tend àfaciliter la décentralisation, à condition que toutes les couches sociales soient concernées.

2- Exemples de typologies

Comment donc se repérer dans cette diversité? Diverses typologies peuvent être proposées àla décentralisation qui permettent de relativiser les situations et faire des comparaisons.

Par exemple la FAO a envoyé un questionnaire pilote à une vingtaine de pays d’Asie, Afriqueet Amérique latine, permettant d’identifier 7 variables plus importantes, proposant ainsi unetypologie assez simple. Ainsi une analyse par composantes principales sur ces 7 variables faitapparaître en gros trois types de pays:

- les pays encore relativement centralisés, parmi lesquels on trouve le Honduras, l’Uruguay, leParaguay, , la Guinée Bissau, le Tchad, la Tunisie et le Bangladesh ;

- les pays qui ont déjà bien avancé un processus de décentralisation tout en conservant unleadership du niveau central (ce sont par exemple la Guinée, le Niger, le Burkina Faso, leMaroc, le Bénin) ;

- les pays qui sont dans un processus de décentralisation donnant une prééminence auxniveaux local et régional, comme c’est le cas en Inde, au Brésil, aux Philippines et, dans unemoindre mesure, au Chili, en Bolivie et en Mauritanie.

(Mettre ici le schéma SDA 10)

On peut également différencier les pays suivant les différentes sphères qui sont touchées parla décentralisation:

- dans certains pays comme le Bénin ou encore le Burkina Faso, le Cambodge, le Soudan, ladécentralisation a avant tout concerné l’administration publique elle-même ;

- dans d’autres cas comme en Côte d’Ivoire ou au Sénégal, la décentralisation a nonseulement touché les services du Ministère de l’Agriculture, mais également les sociétés para-étatiques ou mixtes du développement rural ;

- dans d’autres pays enfin, la décentralisation de l’administration publique et des sociétésparapubliques ou mixtes a été accompagnée de la mise en place d’un réseau de chambresd’agriculture constitué de chambres régionales décentralisées et autonomes et d’uneassociation de ces chambres pour faciliter les échanges et la coopération entre elles au niveaunational comme on a pu le voir au Togo ou en Haïti.

Ainsi en prenant en compte à la fois des facteurs concernant la décentralisation elle-même etdes facteurs concernant la part de l’Etat ou de la société civile, on peut tracer un certainregroupement par pays comme cela a pu être fait sur une dizaine de pays lors du séminaire dePraia en mai 1996, autour de 4 pôles : central/local et étatique/participatif: une classificationde différents pays selon leur degré de décentralisation a permis d'établir des comparaisonspour mieux apprécier les contraintes spécifiques (voir encadré ci-après)

Exemple de classement du niveau de décentralisation de différents pays

Selon le niveau des différentes contraintes qui s'opposent à la décentralisation dans différentspays du Maghreb et du Sahel, il est ressorti un graphique prenant en compte deux variables:,à savoir, i) le degré de décentralisation/centralisation et ii) le niveau de participation de lasociété civile par rapport à une société d'économie étatique et centralisée. Au regard dupremier critère, les pays se classent ainsi selon l'ordre d'importance du processus dedécentralisation: Guinée Bissau, Tchad, Maroc, Mauritanie, Togo, Bénin, Guinée, Algérie,Niger, Cap Vert, Burkina Faso et Sénégal. Au regard de la forme d'économie et de laparticipation, les pays se classent ainsi: Algérie, Maroc, Mauritanie, Togo, Guinée Bissau,Bénin, Tchad, Niger, Guinée, Cap Vert, Burkina Faso et Sénégal. Le graphe suivant illustrela position des différents pays et propose un regroupement typologique. Le croisement des 2critères fait en effet apparaître 5 types de situation:I. les pays à décentralisation et participation faibles II. les pays à décentralisation faible et participation moyenneIII. les pays à décentralisation moyenne et participation faibleIV. les pays à décentralisation et participation moyennesV. les pays à décentralisation et participation fortes

Centralisation

Etatique Participatif

Décentralisation

Guinée BissauTchad

Algérie

Burkina Faso

Sénégal

MarocMauritanie

Figure 1: Graphe de la situation des différents pays du Sahel et du Maghreb au regard de la décentralisation et de la participation

Togo Bénin Guinée Niger Cap Vert

I

II

III

IV

V

Questionnaire en vue d’une Typologie des Processus de Décentralisation

PAYS: _____________________________________________ Date: / /

A. LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL DE LA DECENTRALISATION

1. En quelle année le processus a-t-il démarré?

2. Selon vous, quelle a été l’origine principale de ce processus? (Une seule réponse est possible;choisissez celle qui, tout compte fait, vous paraît la plus essentielle)

Une demande socialeUne demande des gouvernements locauxUne décision délibérée du niveau centralUne recommandation conditionnée des agences internationalesUne autre origine (précisez) ____________________

3. L’objectif de ce processus était-il: (Une seule réponse est possible; choisissez celle qui, toutcompte fait, vous paraît la plus essentielle)

Une réaction conjoncturelle à la diminution des ressources budgétaires? Une restructuration économique à plus long terme de l'économie?Une volonté de démocratisation?Autre? (précisez) ________________

4. Pour mener à bien la décentralisation, le pays s'est il doté: (marquez d’une les réponses quicorrespondent à votre pays)

D’une réforme constitutionnelle _____ Date ________D'une loi sur la décentralisation _____ Date ________Des décrets d’application _____ Date ________

Nom de l’entité chargée de la décentralisation(30) ___________________________________

30 Il peut s’agir soit du Ministère de l'intérieur, soit d’une autre institution (comité ou conseil national dedécentralisation, par exemple), chargée de la conception, la mise en œuvre et le suivi/évaluation du processus dedécentralisation

5. Quels sont les noms des différents niveaux de gouvernement dans votre pays :

Niveau intermédiaire _____________________________________________

Niveau local _____________________________________________

Pour chacun de ces niveaux, quelle est la fonction qui vous paraît définir le mieux leur rôlespécifique et exclusif (une seule réponse est possible; choisissez celle qui, tout compte fait, vousparaît la plus essentielle)

Niveau intermédiaire Niveau local

De consultation _____ _____De décision _____ _____D'exécution _____ _____De contrôle _____ _____De financement _____ _____

6. En matière budgétaire, les entités décentralisées(31) ont-elles:

Des ressources leur permettant de faire face aux fonctions qui leur incombent?

Au niveau intermédiaire: Pleinement Imparfaitement Nullement Au niveau local: Pleinement Imparfaitement Nullement

Un degré d’autonomie dans l’utilisation des ressources :

Au niveau intermédiaire: Fort Modéré Faible Au niveau local : Fort Modéré Faible

7. Qui assure la tutelle sur les entités décentralisées au niveau local?

- Un ministère Nom : __________________- Une entité régionale nommée par le pouvoir central Nom : __________________- Une autorité élue Nom : __________________

31 Les entités décentralisées sont les collectivités territoriales qui, dans le cadre du processus dedécentralisation, ont reçu de nouvelles fonctions et/ou compétences.

B. LA DECENTRALISATION ET LE DEVELOPPEMENT RURAL

1. Existe-t-il un processus de décentralisation spécifique au secteur agricole et rural?

oui non date de démarrage : ________________________

2. Parmi ces formes de la décentralisation, lesquelles vous paraissent : la plus importante Ρ et lamoins importante Σ, en matière de développement rural (deux seules réponses sont possibles)?:

- La déconcentration(32) des services centraux de l'Etat: - La délégation(33) de pouvoir à des entités semi-publiques:- La dévolution(34) de pouvoir à des collectivités territoriales: - La dévolution à des organisations de la société civile:

3. Le processus de décentralisation s'est-il accompagné d'un programme de restructurationadministrative du Ministère de l’agriculture et/ou du développement rural?(35)

oui non date de démarrage : ________________________

4. Quel est le niveau privilégié par la décentralisation du développement rural?

Niveau intermédiaire ou niveau local

32 On appelle déconcentration administrative vers les niveaux régional et/ou local, le processus par lequelun ministère transfère une partie de ses fonctions et compétences à ses antennes régionale et/ou locale. Elle nevise que les rapports entre les divers échelons des organes centraux et implique que le pouvoir de décision est ausommet et à la capitale; les autres échelons ont un rôle de transmission de demandes et d'exécution des décisions.Dans la déconcentration, le pouvoir de décision sur les questions importantes reste au sommet, mais les organescentraux sont dispersés géographiquement et ont un pouvoir de décision par délégation sur des questions moinsimportantes. La décentralisation par dévolution n'intervient que quand un vrai pouvoir de décision est transférénon pas aux échelons locaux des organes centraux, mais aux collectivités locales ou aux organisations de lasociété civile.33 On appelle délégation de fonctions à des entités parapubliques régionales le transfert d'une partie desfonctions et des compétences à des agences à vocation régionale et thématique.34 La dévolution consiste dans le transfert des fonctions et ressources aux populations elles-mêmes ou auxniveaux locaux du gouvernement (transfert vers les organisations représentatives de la population ou vers lesmunicipalités, autorités villageoises ou communautés rurales). La dévolution est la forme la plus avancée de ladécentralisation car elle implique le transfert de pouvoir vers une institution ou une association locale jouissantd'une grande autonomie et représentativité. C'est dans cette forme de décentralisation que la participationpopulaire est la plus importante dans le processus de prise de décisions.35 La restructuration administrative du Ministère de l'agriculture et/ou du développement rural concerneles processus de réduction d'effectifs, de réduction budgétaire ou de réduction/transfert de services et fonctions àd'autres niveaux ou entités.

5. Les politiques agricoles et de développement rural sont différenciées selon les régions:

Pleinement Modérément Nullement

Les politiques agricoles et de développement rural sont différenciées selon les types deproduction:

Pleinement Modérément Nullement

Les politiques agricoles et de développement rural sont différenciées selon les types deproducteurs

Pleinement Modérément Nullement

La participation des niveaux locaux dans l’élaboration des politiques prend les formes suivantes:

Absence de participationConcertation sans prise de décisionConcertation et décision conjointeAutonomie de décision au niveau local

Les interventions sont coordonnées au niveau de la région:Pleinement Modérément Nullement

6. Pour les actions concernant les aménagements, les équipements et les infrastructure rurales:

La prise de décision se fait principalement au niveau: national régional local Le financement se fait principalement au niveau: national régional local Le suivi et l’évaluation se font au niveau: national régional local

7. Dans les différents services d'appui à l'agriculture qui détient le pouvoir de décision en matièrede?

A. Définition des politiques: formation vulgarisation recherche crédit intrants irrigationNationalIntermédiaireLocal

B. Financement: formation vulgarisation recherche crédit intrants irrigationNationalIntermédiaireLocal

8. Dans la fourniture de ces différents services quel est l'acteur principal?

formation vulgarisation recherche crédit intrants irrigationSecteur publicSecteur privéOrganisationsde producteursONG

9. Des politiques d'accompagnement ont-elles été mises en œuvre dans les 3 domaines suivants?

A- En matière de diffusion d'information sur la décentralisation oui non

B- En matière de formation aux nouvelles compétences:

aux services techniques déconcentrés oui nonaux cadres et élus des collectivités territoriales oui nonaux groupes de la population et/ou à leurs représentants oui non

C- En matière d'appui à l'organisation des populations rurales oui non

10. Quel ordre d'importance donneriez-vous aux contraintes suivantes? (Trois seules réponses sontpossibles, notez-les de 1 à 3 en commençant par la plus décisive)

Ordre d'importanceFaiblesses du niveau intermédiaire de gouvernement _____

Faiblesses du niveau local de gouvernement _____

Faiblesses des organisations de la société civile _____

Faiblesses du secteur privé au niveau local _____

Absence de coordination entre les niveaux de gouvernement _____

Absence de cadres de concertation avec les populations _____

Tensions entre les formes d’organisation traditionnelle et les institutionsformelles agissant dans le cadre de la décentralisation _____

Manque de continuité des actions de décentralisation _____

Absence de clarté sur les responsabilités spécifiques et le degréd'autonomie des trois niveaux de gouvernement _____

Blocages de la part de certaines catégories de la population au niveau local _____

Autres (précisez): _____

11. Selon vous, quel a été l'impact de la décentralisation en matière de:

- Services d'appui à l'agriculture positif négatif inexistant - Lutte contre la pauvreté positif négatif inexistant - Infrastructures sociales (santé, habitat, éducation) positif négatif inexistant - Infrastructures productives (chemins, irrigation, entrepôts) positif négatif inexistant - Participation des populations positif négatif inexistant - Protection de l'environnement positif négatif inexistant

Quelles recommandations feriez vous pour donner une plus grande efficacité au processus dedécentralisation?(36) (Utilisez une feuille à part)

36 La réponse doit consister en un effort de synthèse permettant une évaluation finale sur le processus dedécentralisation dans votre pays et, surtout, comme le moyen d’ouvrir le débat sur les orientations futures de ladécentralisation. Mettre l’accent sur l’évaluation de la décentralisation en termes d’amélioration des modalités degouvernance et de responsabilité (accountability). Finir aussi, dans la mesure du possible, avec quelquesrecommandations sur les rôles que devraient jouer dans le processus de décentralisation les différents acteurs :organisations internationales, Etat, secteur privé, ONG, organisations économiques ou représentatives despopulations rurales.

PARTIE III : GERER UN PROCESSUS DEDECENTRALISATION

1. LA RESTRUCTURATION DES INSTITUTIONS RURALES

Les interventions dans les pays en développement ont de plus en plus cherché à aider lesinstitutions publiques du secteur rural dans leur effort d’adaptation au nouveau contexteéconomique, et dans l’établissement de rapports nouveaux avec les agriculteurs et les autresacteurs de la société civile Les partenaires au développement sont ainsi parvenus, dans ledomaine institutionnel, à définir et à perfectionner après leur mise en pratique en milieu réel,des méthodologies et instruments d’analyse et des modèles d’organisation qui répondent auxobjectifs actuels de sécurité alimentaire et de développement économique et social durable.

Depuis le début des années quatre-vingt-dix, les institutions d'appui au développement ont étésollicitées par un nombre croissant de pays (37), pour leur apporter un appui dans larestructuration des institutions publiques et dans le renforcement des organisationsprofessionnelles agricoles.

Introduction

Le préalable: redéfinition du rôle de l’Etat

Les politiques visant à instaurer des économies de marché conduisent à redéfinir le rôle del’Etat en le recentrant exclusivement sur sa mission de service public et en lui donnant lescapacités de la remplir dans les meilleures conditions d’efficacité et de coût.

Cette mission de service public s’inscrit dans les trois fonctions principales suivantes:

− La fonction d’orientation: recueil de l’information utile sur le secteur agricole, analyse etprévision macro-économique de ses évolutions, propositions de mesures de politiquesagricoles, suivi et coordination des actions de développement.

− La fonction de réglementation et de contrôle: préparer et adapter les lois et règlementsvisant à encourager le développement et préserver l’intérêt général dans les différentsdomaines, institutionnel, phytosanitaire, vétérinaire, de la qualité des produits agricoles etdes facteurs de production, etc. et assurer leur application par tous les acteurs concernés;

− La fonction de préservation des ressources naturelles: procéder à leur inventaire et à leurclassification, définir et faire appliquer, avec la participation des populations, les plansd’aménagement assurant leur exploitation rationnelle et leur préservation.

Outre ces trois fonctions relevant de son domaine exclusif, l’Etat a un rôle important à joueren contribuant avec les autres acteurs, à la fonction d’appui technique aux productions et deconseil aux agriculteurs, notamment à travers la recherche agronomique, la vulgarisation et laformation agricole.

37 Par exemple la FAO est intervenue en collaboration avec d’autres organisations internationales comme laBanque mondiale, dans les pays suivants: Bénin, Côte d’Ivoire, Togo, Burkina Faso, Soudan, Sénégal, Haïti,Cambodge, Tchad….

Définition et principes de base

Basée sur la redéfinition du rôle de l’Etat, la restructuration consiste en une transformationstructurelle profonde, comportant des dissolutions, des reconversions et des créationsd’institutions de type nouveau. Elle prend en compte la résolution des problèmes, enparticulier humains, induits par sa mise en œuvre.

Les principes auxquels elle obéit sont:

− une claire séparation des fonctions de service public qui relèvent de l’Etat, de celles dusecteur privé et l’instauration de relations d’un nouveau type entre eux, basées sur laconcertation et favorisant la participation de la société civile au choix et à la mise enœuvre des politiques de développement;

− une recomposition d’ensemble du paysage institutionnel, basée sur le redimensionnementdu secteur public par rapport à sa nouvelle mission, et sur une plus grande place desorganes représentatifs de la société civile;

− une décentralisation des pouvoirs et des responsabilités, donnant aux organes locauxreprésentatifs des populations, plus de liberté et de pouvoir de décisions ainsi que lesmoyens de les mettre en œuvre;

− l’organisation de la profession agricole et son institutionnalisation visant la création d’unsecteur associatif autonome, capable de concilier l’intérêt général et l’efficacitééconomique;

− un changement d’attitude du secteur public vis-à-vis des acteurs de la société civile,substituant le dialogue et la collaboration aux méthodes dirigistes;

− une approche globale du développement qui intègre tous les facteurs (agro-écologiques,humains, économiques, temporels, etc.) commandant son succès ainsi que leursinteractions;

− une gestion rationnelle des ressources financières et humaines basée sur l’évaluationcontinue des résultats et l’amélioration des performances.

La restructuration des institutions de développement rural est envisagée suivant trois axesinterdépendants:

1. le premier, qui correspond aux activités exclusivement de service public relevant de l’Etat,conduit à la transformation des institutions publiques, avec les changements nécessairesau niveau des hommes et des mentalités;

2. le second, qui correspond aux activités commerciales ou de production incombant ausecteur privé, conduit à la privatisation de celles d’entre elles qui sont encore menées pardes institutions publiques et nécessite une préparation des hommes pour leur permettred’affronter les marchés et faire preuve de dynamisme;

3. le troisième, qui fait appel à une collaboration entre acteurs du secteur public et de lasociété civile avec une forte participation des agriculteurs, conduit à créer des institutionsde types nouveaux permettant d’une part, la représentation des agriculteurs et d’autre part,

la constitution d’un cadre de dialogue et de concertation entre les partenaires publics,privés et de la profession agricole.

Des précautions importantes sont à considérer au cours de la restructuration:

− en ce qui concerne la production agricole, elle doit à tout prix éviter la rupture ou ladétérioration de la fourniture des biens et services de production aux agriculteurs et pourcela elle doit assurer une privatisation dont les formes et le rythme permettent de mieuxrépondre aux besoins des agriculteurs et font appel à leur participation;

− en ce qui concerne le personnel devant quitter les institutions publiques, des précautionssont à prendre par rapport à deux écueils, pour éviter: d’une part, la création deproblèmes sociaux par des “licenciements secs” et d’autre part, la déperdition d’unpotentiel humain ayant bénéficié de formation;

− pour les institutions publiques, le risque serait de considérer que la restructuration s’arrêteà la mise en place de nouveaux services. Elle n’aura atteint son but que lorsqu’elle aurapermis de changer les mentalités des hommes, introduit de façon irréversible descomportements et des méthodes de gestion qui favorisent l’amélioration continue desressources humaines et l’adaptation constante des structures aux besoins dudéveloppement.

Méthodologie de la restructuration des institutions publiques

Le processus de restructuration se décompose en trois grandes étapes:

− l’étape d’analyses institutionnelles de base et d’élaboration du schéma directeur;

− l’étape de préparation du plan détaillé de restructuration;

− l’étape de mise en œuvre de la restructuration.

Sans être considérée comme une étape proprement dite du processus, une évaluation deseffets de la restructuration sur le développement est à envisager après deux à trois ans de sonexécution, pour apporter les compléments et correctifs nécessaires.

Analyse institutionnelle et élaboration du schéma directeur de restructuration

Cette première étape consiste à effectuer les analyses de base permettant de dégager leséléments nécessaires à l’élaboration des propositions de restructuration; puis à élaborer lesaxes et la proposition de schéma directeur de restructuration soumis à la discussion de tous lesacteurs concernés, pour décider des choix à retenir en matière de restructuration.

Les analyses à effectuer, portent essentiellement sur:

− les activités des institutions publiques agricoles afin d’identifier, en référence au nouveaurôle de l’Etat, celles du service public qui doivent continuer à être assurées par lesinstitutions restructurées et celles devant être transférées au secteur privé;

− les aspects institutionnels des services publics agricoles existants, en termesd’organisation, de relations internes et externes, de processus décisionnel et de suivi del’exécution, d’affectation et de gestion des ressources humaines, matérielles etfinancières, etc. et d’évaluation de leurs capacités techniques.

Les performances des institutions sont en grande partie déterminées par les compétencesde leurs ressources humaines et la manière dont elles sont réparties et utilisées. Uneimportance particulière est accordée à la connaissance de la ressource humaine, à sonévaluation constante en vue de son amélioration et de son adéquation continue auxbesoins et à sa gestion qui doit lui créer des conditions favorables de travail.

La banque de données sur la ressource humaine concerne à cette occasion lescomparaisons automatiques révélant les écarts quantitatifs et qualitatifs entre le personnelexistant et les besoins des services restructurés établis sur la base de la description despostes et des profils des personnels correspondants. Elle permet ainsi de mesurer cesécarts et de les corriger par des mesures appropriées à prendre sous forme deredéploiement, de formation, de départs et de reconversion et dans certains cas derecrutements;

− l’appréciation par les agriculteurs, des services qui leurs sont fournis par les institutionspubliques et de la nature des rapports qu’ils souhaitent avoir avec elles ainsi que laconnaissance de leurs besoins et de leurs attentes en termes d'appui au développement.

Les propositions de restructuration sont conçues pour répondre avant tout, aux besoins desexploitations agricoles considérés à une échelle micro-économique qui prend en compte leurdiversité et celle de leur environnement agro-écologique et socio-économique le plus proche.Elles sont resituées ensuite dans un cadre macro-économique plus large assurant leurintégration harmonieuse à l'ensemble régional et international.

Une fois élaborées, ces propositions font l’objet de larges présentations et discussions à tousles niveaux avant d’être soumises aux autorités qui, après concertation avec leurs partenairesau développement, décident des choix définitifs à en retenir. L’action d’information de tousles acteurs concernés, agriculteurs, fonctionnaires, partenaires au développement, etc. et leurparticipation à la concertation est essentielle, dans la mesure où elle évite les risques demalentendus sur les objectifs et les intentions de la restructuration et permet d’obtenir leuradhésion, indispensable pour la mise en œuvre.

L’organisation d’ensemble des services aux différents niveaux et une première estimationglobale de son incidence sont présentés sous forme de schéma directeur de restructuration.Celui-ci est destiné aux autorités du pays pour leur permettre de fixer leurs choix aprèsconcertation avec leurs partenaires.

Préparation du plan détaillé de restructuration

Le plan détaillé de restructuration est préparé sur la base des choix décidés par les autorités dupays, après une large concertation avec les acteurs concernés et leurs partenaires audéveloppement sur le schéma directeur proposé. Il comporte:

(1.) Le rappel du rôle de l’Etat et la présentation d’ensemble du dispositif institutionnelindiquant le positionnement des différents acteurs du développement agricole;

(2.) Le détail d’organisation des structures aux différents niveaux, le statut juridique et lesmécanismes de financement des institutions issues de la restructuration.

(3.) Les principes d’organisation du travail et les types de relations internes et externes, dansun esprit de décentralisation des responsabilités et de participation des agriculteurs auprocessus décisionnel.

(4.) Les attributions des services et la description détaillée de tous les profils des postes à tousles niveaux, sous forme de fiches standardisées décrivant les principales activités dechaque poste et indiquant les qualités et expériences nécessaires pour leur réalisation.

(5.) L’évaluation quantitative et la composition qualitative ainsi que la répartitiongéographique et par service du personnel nécessaire.

(6.) Les grandes lignes du plan de formation du personnel des institutions restructurées et lesbesoins en assistance technique pour la maîtrise des méthodologies nouvelles.

(7.) L'évaluation des besoins en équipements complémentaires et des budgets correspondant àun fonctionnement efficace des services et à des conditions de travail motivantes pour lepersonnel. Cette évaluation est faite de façon déconcentrée, pour chaque centre deresponsabilités.

(8.) Les principaux circuits constituant le système d’information de gestion technique etadministrative, (incluant les processus d’élaboration des décisions et le dispositif deprogrammation, de suivi et de contrôle de l’exécution des activités).

(9.) Les règles de base de gestion rationnelle de la ressource humaine, permettant sonadaptation constante aux exigences des postes, sa formation continue et l'amélioration deses conditions de travail et de performances.

(10.) Les implications humaines et financières de la restructuration.

Ces implications sur la ressource humaine sont définies par comparaison des résultats desanalyses et évaluations du personnel existant effectuées en première étape, avec les besoins enpersonnel évalués sur la base des profils de postes décrits en seconde étape.

Aux plans des budgets et des équipements, les incidences sont également évaluées parcomparaison des moyens existants avec les nouveaux besoins des services restructurés.

En outre une évaluation du coût de la restructuration est fournie qui comporte:

− le coût de reconversion du personnel devant quitter les institutions à leur restructuration.

− le coût de mise en place et de renforcement des nouvelles structures.

(11) Le plan de mise en œuvre, établi en dernier ressort, rassemble et met en cohérencel’ensemble des composantes de la restructuration, indique les conditions et mesurespréalables à son entrée en application et présente le calendrier indicatif et lesprincipales phases d’exécution des opérations de restructuration.

La mise en œuvre de la restructuration

L'institution destinée à être restructurée ne peut évidemment pas être chargée de la mise enœuvre de sa propre restructuration. Les autres institutions publiques qui ont elles-mêmesbesoin d'être restructurées ne sont pas plus indiquées pour mener à bien une telle opération. Ilest alors nécessaire d’envisager la mise sur pied d'instances et d'organes ad hoc pouvantassurer l’exécution de la restructuration, en échappant aux lenteurs des procéduresadministratives et aux influences non justifiées. Le dispositif à mettre en place serait composéd’une instance politique et d’organes techniques ad hoc.

L’instance politique a pour rôle de définir les orientations aux différentes phases de la mise enœuvre de la restructuration, de suivre son avancement et de prendre les décisions importantesen particulier sur le devenir des personnels et sur la destination du patrimoine public lié auxactivités à privatiser.

Cette instance peut avoir la forme d’un comité national de restructuration comprenant desreprésentants des ministères concernés par les prises de décisions relatives à la restructuration,des représentants du personnel des institutions à restructurer et des représentants de laprofession agricole. Ce comité se réunit périodiquement sur la base des dossiers, rapports etpropositions de mesures préparés par les organes techniques d’exécution de la restructuration.

Les organes techniques d'exécution ont pour rôle d’informer l’instance politique dudéroulement de la restructuration, de lui préparer les éléments de prises de décisions et deveiller à leur application par les acteurs concernés. Ces organes sont constitués d’une cellulecentrale et de cellules régionales d’exécution, dotées des capacités nécessaires à uneapplication décentralisée de la restructuration et à une résolution, au niveau local d’abord, desproblèmes qu’elle entraîne, en particulier pour le personnel.

Chaque cellule est organisée en deux bureaux :

− le bureau chargé des ressources humaines;

− le bureau chargé du transfert et de la privatisation des activités

La mise en œuvre de la restructuration nécessite deux sortes d’appuis:

− un apport financier pour faire face aux dépenses impliquées par la restructuration;

− un appui technique d’équipement et de conseil pour la mise en place de la nouvelleorganisation.

Les mesures d'accompagnement

La restructuration, telle qu'envisagée, ne peut assurer à elle seule le développement agricole.Son efficacité dépend de mesures complémentaires à prendre par ailleurs, visant, suivant lesmêmes principes, à transformer le cadre juridique et institutionnel d’ensemble etl’environnement économique pour le rendre plus favorable au développement agricole. Parmices mesures qui doivent accompagner la restructuration, il importe de citer en particulier:

− La réforme de la législation sur les organisations et associations professionnellesagricoles;

− La mise en place d'un système de crédit agricole capable de mobiliser l’épargne rurale,géré par les agriculteurs et répondant aux besoins des différentes catégories qui lescomposent;

− La restructuration de la recherche agronomique pour prendre en compte les problèmesdes producteurs et jouer un rôle direct et plus effectif dans le développement;

− La réforme de l'enseignement et de la formation agricoles qui doivent adaptercontinuellement les contenus de leurs programmes et les formules et méthodes deformation à la diversité et à l’évolution des besoins en cadres du développement rural;

− La généralisation de la restructuration à l’ensemble des institutions publiques et laréforme des règles de la fonction publique et de celles d'élaboration et d'exécution desbudgets.

Quelques exemples de restructuration institutionnelle

Les restructurations d’institutions agricoles effectuées suivant cette méthode avec leconcours de la FAO peuvent se classer suivant trois cas, celui du Bénin, celui de la Côted’Ivoire et celui du Togo.38

1. Le cas du Bénin

La restructuration du Ministère du Développement Rural et de l’action Coopérative(MDRAC) au Bénin a été la première effectuée suivant cette méthode. Elle a été préparée parla FAO en 1990 et exécutée de 1991 à 1995 avec le concours de plusieurs partenaires dont laBanque mondiale.39

Elle s’est limitée au Ministère du Développement Rural et de l’action Coopérative(MDRAC). Elle n’a touché qu’indirectement les organisations professionnelles agricoles.Celles-ci étaient constituées dans ce cas par les seuls groupements pré-coopératifs dont seulsceux de producteurs de coton avaient une existence réelle et une activité limitée au coton.

Le MDRAC était constitué par des services centraux et au niveau régional par lesCentres d’action régionale de Développement Rural (CARDER). En plus de sa mission deservice public, il exerçait de façon quasi-monopolistique les activités en amont et en aval à laproduction de coton. Il contrôlait ainsi avec la société d’état pour le coton (SONAPRA)l’approvisionnement des producteurs de coton en intrants, la commercialisation du cotonincluant son transport, le crédit de campagne pour le coton, ainsi que les activités deréparation mécanique et de travaux ruraux. Il avait également à lui seul la charge de lavulgarisation et de l’appui aux groupements.

La profession agricole était faiblement structurée. Son organisation était limitée auniveau local, sous forme de groupements de producteurs agissant sur directive des CARDERavec une très faible participation des agriculteurs.

Fortement centralisé, le MDRAC ne parvenait à accomplir efficacement aucune de sesactivités de service public ou à caractère privé et son coût de fonctionnement était très élevé.

La restructuration a recentré le MDRAC devenu Ministère du Développement Rural(MDR) sur sa seule mission publique. Toutes les autres activités ont été privatisées et

38 Les principaux autres cas de restructuration préparés avec l’appui de la FAO sont:- Cas similaires au Bénin: Burkina Faso, Soudan, Cambodge avec des particularités et dans une certainemesure le Mali.- Cas de la Côte d’Ivoire: Sénégal- Cas du Togo: Haïti

39 - Projet PNUD-FAO/BEN/89/024 de préparation de la restructuration des CARDER (1989-1990).- Projet Banque mondiale-FAO/UTF/BEN/090/BEN de préparation de la restructuration des services centraux

du DRAC (1990).- Projet Banque mondiale de Restructuration des services agricoles PRSA ( 1990-1995).- Projet PNUD-FAO/BEN/90/007 d’appui à la mise en œuvre de la restructuration des institutions de

développement rural (1990-1992).

certaines d’entre elles ont été reprises par des Agents quittant la fonction publique comme lesgarages, le transport, les travaux ruraux.

Les activités de crédit, de commercialisation et de fourniture d’intrants ont étéconfiées aux groupements de producteurs en relation directe avec la société d’exportation ducoton.

La fonction de vulgarisation et de conseil en organisation et gestion est partagée entreles CARDER et les groupements de producteurs avec la participation chaque fois quepossible d’autres partenaires comme les ONG. Dans tous les cas, les programmes et lesévaluations pour cette fonction sont faits avec la participation effectuée des agriculteurs.

Les services du MDRAC, devenu MDR ont été réorganisés en donnant une plusgrande importance aux niveaux locaux et régionaux. Les structures chargées de l’analyse, dela prévision et de la statistique ont été renforcés au niveau régional et central. Une directionchargée de la ressource humaine a été créée pour assurer la formation continue du personnelet son adéquation aux besoins évolutifs des services et pour aider à orienter l’enseignementagricole vers les besoins du développement rural.

La restructuration a entraîné le départ de la fonction publique de 3 000 agentsenviron. Ceux qui le désiraient ont bénéficié d’appuis qui leur ont permis de créer desactivités à titre privé en fonction de leurs souhaits et de leurs capacités. Un bureaud’orientation et de conseil a été créé pour cela dans chaque région pour traiter tous les cas,de façon décentralisée, en recherchant des solutions localement.

Cette restructuration a eu des effets très positifs sur le Ministère en redéfinissant sonrôle et son organisation de façon plus déconcentrée, en mettant le personnel plus enadéquation avec les nouvelles activités du Ministère et en modifiant ses rapports avec lesagriculteurs dans le sens de leur plus grande participation et de l’autonomie de leursorganisations professionnelles.

Cependant, elle n’a pas été menée jusqu’à son terme, en particulier en ce quiconcerne les recommandations concernant la ressource humaine. De ce fait elle n’a pas puchanger fondamentalement les méthodes et les rapports internes au Ministère. Lesmécanismes de fonctionnement administratifs et financiers sont restés soumis à laréglementation générale de la fonction et des finances publiques qui nécessite elle-même deprofondes réformes.

La profession agricole est restée en dehors de la restructuration. Les groupements deproducteurs de coton ont certes vu leurs rôles et leurs responsabilités accrus avec plusd’autonomie. Cependant, ils restent très peu diversifiés et soumis à la société d’exportationde coton dont ils sont plus ou moins le prolongement et les exécutants. Ils n’ont aucuneparticipation dans cette société ce qui les empêche d’être informés et de donner leur avis surla commercialisation du coton et sur l’utilisation de ses résultats. Les autres groupementsnon-cotonniers sont demeurés très faibles et peu structurés.

Malgré la création par l’administration d’une Chambre d’agriculture, il n’existe pasd’institution véritablement représentative des agriculteurs, c’est-à-dire totalementprofessionnelle, décentralisée et autonome pour faire connaître le point de vue des

agriculteurs et permettre leur participation à l’élaboration et à la mise en œuvre à tous lesniveaux des politiques et programmes de développement agricole.

En conclusion, cette restructuration au Bénin a eu des effets positifs incontestablesdans la mesure où elle a redéfini le rôle du Ministère, amélioré son organisation et sesméthodes de travail, donné plus d’autonomie aux groupements d’agriculteurs et transféré ausecteur privé les activités commerciales et de production.

Elle est restée limitée car elle n’a pas touché directement la profession agricole,l’organisation a donc besoin d’être revue et renforcée.

Elle ne s’est pas terminée dans la mesure où des améliorations restent à faire au seinmême des services du Ministère et où des réformes au niveau des règles de la fonction et desfinances publiques sont encore à apporter.

Une évaluation des résultats de cette restructuration et des actions complémentaires àpréparer et à mettre en œuvre est plus que recommandée à ce stade.

2. Le cas de la Côte d’Ivoire

Le cas de la Côte d’Ivoire diffère de celui du Bénin dans la mesure où le champ de larestructuration a touché les services du Ministère de l’agriculture mais également les sociétésde développement rural (SATMACI, SODEVI, SODEFEL, SODEPRA, Palm-Industrie, Officedes Semences et Plans, etc..).

Outre la restructuration des services départementaux et régionaux de l’agriculture, ilavait été proposé l’instauration d’une institution spécialisée dans la vulgarisation agricole etle conseil d’organisation et de gestion aux agriculteurs et à leurs associations.

Cette proposition répondait au besoin de regrouper les services de vulgarisation et deconseil, dispersés dans les services du Ministère et les sociétés de développement rural etdont l’action était très peu efficace et coûteuse, malgré les appuis apportés par le projetBanque mondiale de vulgarisation agricole (PNVA).

Le plan de restructuration préparé par la FAO, avec un financement du PNUD, enrelation avec la Banque mondiale été mis en œuvre dans le cadre du projet Banquemondiale.40

Il a abouti à une réorganisation des services départementaux et régionaux del’agriculture sur la base de leur nouveau rôle centré sur leur mission de service public telleque définie également pour le Bénin.

40 - Projets PNUD-FAO/IVC/92/001 et 92/005 de préparation du plan de restructuration des institutions

d’appui au développement agricole et des conditions de sa mise en œuvre. - Projet PNUD-FAO/IVC/93/007 d’appui à la mise en œuvre de la restructuration. - PNASA, projet national d’appui aux services agricoles financé par la Banque mondiale principalement

et d’autres partenaires.

La fonction de vulgarisation et de conseil a été confiée à une institution nouvelleappelée Agence Nationale d’Appui au Développement Rural (ANADER).41

Cette Agence est une société de statut mixte dans laquelle participent l’Etat, lesgroupements d’agriculteurs et les commerçants privés fournisseurs d’intrants ou exportateursde produits agricoles. Son organisation est décentralisée au niveau de la région pourpermettre aux agriculteurs et acteurs locaux publics et privés du développement agricole, departiciper à la définition des programmes, à l’utilisation des moyens et à l’évaluation desrésultats.

Cette restructuration a entraîné la dissolution de plusieurs sociétés d’état dont lesactions étaient dispersées voire contradictoires, peu efficaces et coûteuses, telles queSODEVI, SODEFEL, SATMACI, SODEPRA. L’ANADER a bénéficié d’une partie de leurpatrimoine et de leurs ressources humaines.

La création de l’ANADER fait la différence avec le cas du Bénin où la fonction deconseil agricole est restée dans le Ministère. Elle constitue un progrès par rapport au cas duBénin en ce sens qu’elle offre une possibilité de participation des agriculteurs à la gestion dela fonction de conseil agricole avec une plus grande décentralisation des responsabilités.

Il reste à évaluer l’application dans la réalité des propositions faites et à mesurer leprogrès accompli d’année en année en termes de décentralisation et de participation desagriculteurs à l’orientation et au contrôle des activités de l’ANADER à tous les niveaux.

La profession agricole qui n’a pas fait partie du champ de la restructuration est dansla même situation qu’au Bénin, avec le même besoin de structuration, d’autonomie et derenforcement.42

3. Le cas du Togo

Le Togo est le premier pays où la restructuration a été effectuée suivant la méthodeindiquée dans ce rapport en couvrant à la fois le Ministère de l’agriculture et la professionagricole.43

Les propositions faites dans ce cadre par la FAO portaient sur trois voletscomplémentaires:

41 ANADER: mise en place début 1994 et appuyée par le projet PNASA.

42 L’organisation de la profession agricole se limite aux groupements pré-coopératifs de producteurs dont lasituation est la même qu’au Bénin. Comme au Bénin, il existe une Chambre d’agriculture qui a besoin d’uneprofonde restructuration pour devenir réellement professionnelle, représenter les agriculteurs dans leurdiversité et être tout à fait décentralisée et autonome.

43 Projet FAO-TCP/TOG/4451 de préparation du plan de restructuration des institutions rurales, 1995. Ceplan propose la restructuration des services du Ministère de l’agriculture, la création de l’ICAT etl’organisation d’un réseau de Chambres d’agriculture. Les deux premiers volets relatifs au Ministère et àl’ICAT sont pris en charge pour leur réalisation par le projet PNASA de la Banque mondiale mis en œuvre en1997.

• la restructuration des services centraux et régionaux du Ministère sur la base deleur nouveau rôle;

• la création d’une institution de statut mixte chargée du conseil agricole (ICAT),

semblable à l’ANADER en Côte d’Ivoire; • l’organisation et la mise en place d’un réseau de chambres d’agriculture constitué

de chambres régionales décentralisées et autonomes et d’une association de ceschambres pour faciliter les échanges et la coopération entre elles au niveaunational.

L’immense progrès accompli dans le cas du Togo par rapport au Bénin et à la Côte

d’Ivoire est d’avoir pris en compte la profession agricole et la nécessité pour elle d’êtreinstitutionnellement représentée, avec le droit de participer à l’élaboration et à la mise enœuvre des politiques et programmes de développement agricole à tous les niveaux..

Cette représentation de la profession s’est concrétisée dans la création, par la Loi 97-12

du 09/07/97, du réseau décentralisé et professionnel des chambres d’agriculture, conçuavec les agriculteurs dans le cadre de dialogues et ateliers du niveau local au niveaunational.

Ce réseau répond aux principes définis dans le rapport “les Chambres d’agriculture:

Modèle de représentation et outil de participation des agriculteurs”. Il a été mis en placesuivant les modalités indiquées dans ce même rapport. Il se trouve à la phase finale de soninstallation avec les élections qui doivent se dérouler en décembre 1997.44

Le Togo a entrepris l’application de cette restructuration d’ensemble dans le courant de

l’année 1997. Cette expérience, la plus complète du genre, mérite tous les appuisnécessaires et un suivi attentif pour servir d’exemple complet aux autres pays de la régionet au-delà.

44 La préparation du réseau de Chambres d’agriculture au Togo a été faite avec l’appui du projetFAO/TCP/6611 du même nom. Ce projet qui a défini la mission, l’organisation et le fonctionnement desChambres d’agriculture ainsi que les appuis qui leur sont nécessaires a préparé toutes ses proposition enconcertation avec les agriculteurs dans le cadre de dialogues locaux et d’ateliers régionaux et nationaux.

2. LE ROLE DE LA REGION

- Au niveau du paysage institutionnel- Au niveau du partenariat- Au niveau des instances régionales

Pour répondre à la question du rôle de la Région dans un processus de décentralisation, nousavons divisé le travail en 3 séries de questions :

- Quelles sont les évolutions en cours?- Quels sont les obstacles et les besoins pour appuyer le développement local?- Quelles sont les solutions possibles pour dépasser ces obstacles et répondre à ces

besoins?

Quelles sont les évolutions en cours?

a) Au niveau du désengagement de l’Etat? En quoi les processus actuels dedésengagement de l’Etat peuvent-ils constituer des opportunités de relais par lasociété civile et/ou un meilleur service pour les producteurs. Existe-t-il des problèmesdu fait du vide créé par le désengagement, pour certains services. Cela s’est-il traduitpar des processus de mobilisation au niveau local? Qu’est-ce qui caractérise cesprocessus? Peut-on parler de processus de développement local amplifié à la suite dudésengagement des Etats?

b) En matière de décentralisation? quelles sont les fonctions principales attribuées auxinstances décentralisées? En quoi les processus actuels de décentralisation peuvent-ilsconstituer des opportunités pour le développement local? Quelles en sont les limites?Quels en sont les risques?

c) Au niveau des organisations de la société civile? Les organisations de la sociétécivile existantes aujourd’hui sont-elles plus préparées à une approche décentralisée etde développement local? Quelles formes de partenariat se mettent en place entre lesorganisations de la société civile d’un même territoire? Plus généralement quels sontles problèmes au niveau de la relation entre les collectivités locales et les organisationsde la société civile?

d) Comment est prise en compte la dimension culturelle du développement dans lesorganisations de la société civile?

e) Quelle est leur capacité de mobilisation de moyens financiers (épargne locale,partenariat financier avec des institutions, appuis internationaux, ONG, etc.)?

Quels sont les contraintes et les besoins?

a) Le nouveau paysage institutionnel et son fonctionnement: Quels sont les besoins enmatière de juridiction?

Quel type d’appui est souhaitable de la part de l’Etat pour que les processus en courss’affirment comme des processus participatifs?

b) Comment passer de relations d’assistanat à des relations de partenariat? Quellesformes de sensibilisation, formation,. faut-il mettre en place à cet effet?

c) Comment se pose le problème aux différents niveaux: local, régional, national?Comment assurer un lien entre ces différents niveaux?

Quelles sont les solutions possibles pour dépasser ces limites et répondre à ces besoins?

a) Solutions pour le partenariat entre l’Etat et la société civile: Quels types desolutions sont envisageables pour le partenariat entre l’Etat et la société civile?Solutions institutionnelles (création de structures de partenariat local), solutionshumaines (animation, formation). Les associations et agences de développement localsont-elles une réponse possible?

b) L’approche territoriale du développement: L’approche territoriale dudéveloppement est-elle une réalité? Peut-elle devenir une réalité? Notamment, lesapproches gestion de terroir développées depuis 10 ans peuvent-elles constituer unpoint de départ pour une approche territoriale?

Le rôle de l’échelon régional. Trois niveaux de réponse:

Comment faciliter la décentralisation et le développement local au niveau du paysageinstitutionnel?

I - EVOLUTIONS EN COURS

a) Au niveau du désengagement de l’Etat

Les processus actuels de désengagement portent essentiellement sur les activités deproduction, de commercialisation, de transformation, d’exécution de travaux, qui ne relèventpas normalement des missions exclusives des services publics. Ces processus s’inscriventpour la plupart dans le cadre de réformes profondes et se réalisent au profit d’opérateurs(commerçants privés, organisations paysannes, etc.) susceptibles ou capables de les assureravec plus d’efficience et d’efficacité.

Les processus actuels de désengagement constituent des opportunités de relais par la sociétécivile en ce que:

• Ils se préoccupent de la poursuite harmonieuse des activités en question, pour autantqu’elles soient nécessaires, en instituant des mesures initiatives, en s’accompagnantd’un transfert de compétences aux repreneurs des activités (organisations deproducteurs en l’occurrence) par la formation, et en suivant une démarche prudente etau besoin progressive. Au Bénin par exemple, le transfert de la gestion des intrantsaux organisations paysannes a été échelonné sur quatre années successives, avecl’exécution d’un programme de formation approprié au profit des membres desditesorganisations.

• Ils permettent l’émergence d’un secteur privé dynamique par les mesures de

libéralisation qui les accompagnent. • Le recentrage du rôle de l’Etat sur les missions de service public, concomitant au

désengagement, lui permet de mieux appuyer le monde rural, favorise par ce biais unaccroissement de sa productivité et de ses revenus, et partant le rend plus apte à faireface aux besoins matériels et financiers qu’implique la prise en charge des activitésdont l’Etat s’est désengagé.

• Le désengagement de l’Etat au profit des organisations de producteurs est souvent

générateur de revenus additionnels collectifs, renforçant ainsi leur capacitéd’autofinancement d’infrastructures communautaires pour une meilleure conduite deleurs activités.

Dans le cas où l’Etat s’est désengagé d’une activité sans une préparation de la relève ou sanss’être assuré que cette relève sera assurée dans les dimensions requises, des problèmes se sont

posés. C’est le cas par exemple du Bénin où le désengagement des Centres d’action régionalepour le Développement rural de l’exécution de travaux de génie rural s’est accompagné del’émergence d’une seule entreprise privée qui ne dispose pas encore des moyens nécessairespour faire face à toute la demande existante.

Le désengagement de l’Etat, dans les cas où il s’est accompagné de mesures initiatives,mobilise plus facilement les communautés rurales qui se sentent plus responsables. En raisondes gains substantiels qui sont attendus des activités en cause, la mobilisation dans certainscas a été telle qu’une certaine impatience s’est manifestée au niveau des communautés ou desorganisations de la société civile intéressées. La prudence observée dans le processus dedésengagement a, dans la plupart des cas, créé une dynamique de structuration desorganisations candidates à la relève, qui étaient tenues de remplir des conditions préalables.

Des prémisses d’un processus de développement local sont visibles au niveau desorganisations structurées autour d’intérêts économiques, qui décident de façon démocratiquede réaliser, grâce à des revenus collectifs non répartis, des infrastructures communautaires(réfection de pistes, construction de magasins, d’écoles et de centres de santé, etc.). Mais il nes’agit que de prémisses dans la mesure où ces actions sont pour la plupart ponctuelles etcirconstancielles, et ne s’inscrivent pas dans un cadre cohérent et coordonné, faute d’unestructuration suffisante de ces organisations qui ne disposent pas des moyens nécessaires pourune programmation des activités visant à promouvoir un développement local réel.

b) En matière de décentralisation

Les processus actuels de décentralisation engagés au niveau de nos pays sont d’enverguresdifférentes et se situent actuellement à des stades d’évolution différents. D’une manièregénérale, le niveau régional est responsabilisé pour la planification et la programmation, laréglementation, et le suivi de l’exécution, alors que l’échelon inférieur se voit confierl’exécution des programmes élaborés et la gestion des ressources naturelles à la base.

Les processus actuels de décentralisation constituent des opportunités pour le développementlocal, en ce sens qu’ils renforcent la démocratie à la base, et créent les conditions favorablespour la prise en charge par les communautés de leur propre développement, à travers leurparticipation de plus en plus large à l’identification de leurs besoins, à la programmation desactions et à leur exécution.

Les limites de ces processus résident essentiellement dans l’impréparation des communautés àexercer leurs pouvoirs, parce que ne disposant pas des moyens humains, techniques etfinanciers, ainsi que dans les pesanteurs sociologiques.

Ces processus comportent par conséquent des risques parfois sérieux d’accaparement ou derécupération par les élites locales ou les pouvoirs traditionnels parfois rétrogrades, mais quiont su faire preuve d’un certain leadership à divers niveaux.

c) Au niveau des organisations de la société civile

Aujourd’hui, les organisations de la société civile ont pour la plupart un caractèreprofessionnel, économique ou politique, et bénéficient de plus en plus de la reconnaissancedes pouvoirs publics à la faveur des processus de démocratisation. Elles s’affirment de plus enplus dans le débat public, et connaissent une certaine prolifération, avec des niveauxd’évolution disparates dans la plupart de nos pays.

A quelques exceptions près (Conseil national de concertation des ruraux devenuincontournable au Sénégal dans la prise de décisions et la mise en œuvre de programmes lesintéressant, partis politiques et syndicats très influents dans certains pays, etc.), lesorganisations de la société civile (organisations de producteurs ruraux en particulier),manquent pour la plupart de maturité, ne sont pas suffisamment structurées, et ne disposentpas des moyens nécessaires pour atteindre leurs objectifs.

Comme atout, ces organisations se développent dans des contextes de démocratisation et delibéralisme souvent engendrés par la prise de conscience des forces vives des divers pays, etparfois soutenus par la communauté internationale. Elles sont cependant limitées, pour bonnombre d’entre elles, dans leur capacité à jouer le rôle de contre-pouvoir réel aux pouvoirspublics pour les raisons évoquées plus haut.

II - LES OBSTACLES ET LES BESOINS

La décentralisation et le développement local supposent avant tout une volonté politiqueaffirmée, et doivent prendre corps dans un paysage institutionnel clair, c’est-à-dire sans videset non porteur de dispositions conflictuelles. Leur réussite est conditionnée par unedéconcentration convenable des services aux niveaux régional et local, l’émergence à tous lesniveaux d’organisations de la société civile bien structurées ayant des instances decoordinations appropriées. En terme de besoins à satisfaire pour parvenir à unedécentralisation et à un développement local réels, on peut distinguer:

a) En matière de juridiction et législation

• Nécessité de textes de lois relatifs à la décentralisation, avec une définition clairedes divers niveaux et de leurs compétences respectives ainsi que des ressourcesdevant leur permettre de fonctionner efficacement.

• Nécessité de lois foncières applicables, qui prennent en compte aussi bien les

réalités politiques et économiques que des réalités sociologiques des divers pays. • Nécessité de textes favorables à l’émergence d’organisations de la société civile

jouissant d’une autonomie réelle.

Il est utile de préciser que, à part quelques vides que l’on peut noter au niveau des divers pays,les textes existent mais connaissent des difficultés d’application parce qu’ils ne sont pasadaptés aux conditions actuelles ou sont ignorés des populations, ou parce qu’ils neremportent pas l’adhésion de ces dernières.

b) En matière de formation

Il s’agit essentiellement de rendre les collectivités locales et les organisations de la sociétécivile capables de participer effectivement au développement local, en améliorant leurscompétences en matière d’organisation, de programmation, de gestion, d’animation et desuivi, etc..

c) En matière d’information

L’information de la société civile doit être assurée par tous les canaux (presse écrite,commentée ou télévisée) et être accessible à tous, ce qui suppose une alphabétisation descommunautés, la création et le renforcement des radios rurales avec des programmes bienadaptés aux besoins des groupes cibles. L’information doit accorder une place importante à lavulgarisation des textes législatifs et réglementaires dont l’ignorance par les populations rendl’application difficile.

d) En matière d’organisation

Les collectivités locales doivent bénéficier d’un appui conséquent en moyens à tous lesniveaux pour pouvoir assumer efficacement leurs missions.

III - LES SOLUTIONS POSSIBLES POUR DEPASSER LES OBSTACLES ETREPONDRE AUX BESOINS

Les réformes entreprises au niveau de nos divers pays constituent des expériences plus oumoins avancées qui, à défaut de permettre de surmonter entièrement les obstacles, indiquentdes voies à suivre pour y parvenir. Il en est ainsi par exemple:

- de la loi foncière au Sénégal, qui date de 1964, et a permis à l’Etat de confier lagestion des terres en zone rurale aux communautés rurales par le biais du conseil ruralqui en assure l’affectation aux exploitants. Des conflits existent bien sûr entre lalégitimité du système traditionnel qui n’a pas entièrement disparu, et la légalité dusystème moderne, qu’il est opportun de parfaire dans le sens d’une prise en comptedes pesanteurs sociologiques qui subsistent ;

- de la réorganisation agraire et foncière au Burkina qui connaît des difficultésd’application en raison de sa superposition au régime foncier traditionnel. Pour leverces difficultés, les chefs coutumiers traditionnels ainsi que des représentants de lasociété civile ont été impliqués dans la relecture de cette loi qui est en cours ;

- des lois relatives aux organisations paysannes dans les divers pays, qui méritent uneactualisation dans certains cas dans le sens de la garantie d’une plus grande autonomieà ces institutions ;

- des actions de formation engagées souvent dans le cadre des projets derestructuration des services agricoles dans les divers pays au profit des organisationspaysannes, ainsi qu’au profit des agents des services agricoles pour les rendre plusaptes à appuyer les producteurs, notamment dans les domaines de l’organisation, de lagestion, de la programmation, et du suivi-évaluation ;

- de l’expérience des radios rurales créées dans divers pays, qui doit être généraliséeavec des programmes conçus en langues nationales et portant sur des thèmesrépondant aux besoins des communautés. D’autres supports peuvent être utilisés, dontcertains supposent une alphabétisation des intéressés dans leurs langues.

S'agissant du cadre législatif et réglementaire en particulier, il est indispensable que les videsinstitutionnels soient comblés, et que les divers textes qui connaissent des problèmesd’application soient revus dans le sens d’une adaptation aux conditions objectives des divers

pays, avec une implication suffisante de toutes les forces dont l’adhésion est nécessaire pourleur application. La vulgarisation de ces textes au niveau des populations doit être égalementassurée.

Comment faciliter la décentralisation et le développement local au niveau du partenariat et de laparticipation des acteurs locaux?

I - EVOLUTION EN COURS

Un environnement national et international favorisant la décentralisation et le désengagementde l'Etat se développe, depuis la fin des années 80. Il se traduit par:

a) au niveau local

• des approches terroirs existent et connaissent une amorce de développement; • des regroupements existent et d'autres sont entrain de se constituer entre partenaires

de même type (associations, coopératives, communes); • l'implication des associations dans les processus de développement local est de plus

en plus forte; • le mouvement associatif qui s'étend, se diversifie et s'intéresse de plus en plus au

développement local; • une tendance vers la professionnalisation du mouvement associatif et coopératif est

observée.

b) à un niveau plus général

• un intérêt de plus en plus marqué des pouvoirs publics et des bailleurs de fonds auxapproches participatives et au développement local.

• une tendance vers des approches multisectorielles • un mouvement de plus en plus fort de fédérations régionales et nationales

d'agriculteurs, représentant une force de pression et de concertation au niveaunational.

• un intérêt de plus en plus fort pour le développement rural de la part des citadins, se

traduisant par la création d'associations pour le développement local en milieurural.

• des coopérations directes se mettent en place entre des organisations paysannes, des

communes (jumelage), des coopératives, des associations, etc. de pays différents.

II - LES LIMITES

Malgré cette évolution générale, globalement positive, on relève que:

• le partenariat local reste encore faible, voire inexistant • les approches territoriales de développement restent peu nombreuses.

• les capacités d'intervention du mouvement coopératif et associatif restent limitées.

III - LES OBSTACLES ET LES BESOINS

• Les communes et les municipalités ne disposent pas toutes du minimum de moyensnécessaires et leurs capacités de mobilisation de moyens locaux sont limitées.

• Faibles possibilités d'accès aux moyens de financement, notamment aux

subventions de l'Etat, aux crédits et à l'appel aux contributions des privés. Cesobstacles sont liés aux cadres juridiques des identités concernées, leur capacité deformuler des projets et de les négocier et leur niveau de connaissance del'environnement institutionnel.

• Insuffisance au niveau des capacités de gestion, liée à l'exiguïté des moyens de

fonctionnement dont ils disposent et au manque de personnel qualifié • Le manque d'infrastructures d'accueil, notamment en ce qui concerne l'affectation

des moyens humains aux activités nécessaires au niveau local. • l'organisation de la société civile est confrontée à l'entrave de la politisation et de

l'instrumentalisation. • Attitude de méfiance envers les formes d'organisation de la société civile, souvent

liées à un manque de transparence et à certaines pratiques contraires à l'espritassociatif et coopératif.

• Cette méfiance envers les formes d'organisation de la société civile existe aussi au

niveau de cadres de l'administration. • Plus généralement, manque de culture de partenariat, y compris dans les

administrations. • Manque de transparence et de clarté dans les cadres de concertation et dans

l'administration • Les approches de certains bailleurs de fonds dans le financement de projet ne

permettant pas une expression de la demande mûrie par les acteurs concernés. • L'acceptation de cette attitude par les responsables nationaux pour des raisons

extérieures aux projets (équilibre des budgets, balance des paiements, etc.) • Plus généralement la tendance à vouloir profiter des financements disponibles sans

se poser préalablement la question des besoins effectifs.

IV - LES SOLUTIONS POSSIBLES

1- Les grandes orientations

• Renforcement de la démocratie et de la liberté d'expression au niveau local.

• Encouragement des initiatives locales et de l'expression collective des besoins et deprojets communs au niveau local.

• Prise en compte effective des besoins locaux dans les programmes régionaux ounationaux.

• Faciliter l'accès des acteurs locaux aux moyens de financement.• Renforcer la mobilisation des moyens locaux de financement• Encourager la transparence et l'esprit de partenariat.• Renforcer les solidarités entre les institutions et entre les personnes œuvrant au

niveau local.• Promouvoir le professionnalisme dans les organisations à la base• Assurer l'implication des ONG dans les projets de développement local• La nécessité pour les composantes de la société civile de se connaître et de se faire

connaître• Diffusion et développement de l'esprit associatif et coopératif• Sensibiliser et former les cadres sur les aspects relatifs au développement du

partenariat et de l'approche participative.• Œuvrer pour le changement des mentalités des cadres.• Assurer une stabilité des cadres, tant dans les structures au niveau national qu'au

niveau local

2- Les solutions concrètes

a) Améliorer l’information des acteurs locaux

• Introduire des procédures comptables et de gestion de nature à assurer une meilleuretransparence pour les acteurs locaux.

• Développer l'implantation des médias en milieu rural (radios rurales, alphabétisationfonctionnelle)

b) Renforcer la solidarité et les échanges d’expériences

• Encourager les regroupements entre des entités ayant des intérêts communs, d'une partau niveau local, et d'autre part entre les différents niveaux (local, régional, national)

• Encourager le partenariat entre les organisations de différents domaines (exemples:environnement, hygiène et santé, alphabétisation, etc.) et leurs homologues dansdifférents pays.

• Echanger les expériences et les visites entre acteurs de pays différents sur ledéveloppement local et son financement.

c) Améliorer les compétences

• Promouvoir le professionnalisme auprès des associations en les encourageant à sedoter d'équipes permanentes.

• Concevoir et mettre en place des programmes de formation au profit des associations,des coopératives et des communes dans les domaines de la formulation de projets, deleur gestion, de la connaissance de l'environnement institutionnel et juridique, de lacommunication et de la négociation.

• Assurer une plus grande responsabilisation et un plus fort engagement des cadres, entenant compte de la motivation et de l'expérience sur le terrain et en essayant de créerles conditions d'un partenariat à long terme.

• Sensibiliser et former les cadres pour les nouvelles approches du développement local. d) Introduire de nouveaux modes d’intervention et de financement

• Réviser avec les bailleurs de fonds les modalités de collaboration dans le sens defaciliter l'expression et la prise en compte de la demande locale.

• Encourager l'émergence d'initiatives locales et de projets de développement local pardes financements axés sur le renforcement de la communication, la sensibilisation, laformation, l'information et l'échange d'expériences.

Comment faciliter la décentralisation et le développement local au niveau des instancesrégionales?

I - EVOLUTION EN COURS

L’examen de la situation des pays révèle que l’organisation actuelle du niveau régional est àla fois le résultat des centralismes hérités de la colonisation et des efforts d’appropriation etd’adaptation aux conditions locales de l’organisation territoriale et de l’administration dudéveloppement. Plus récemment, la structuration du milieu et du secteur rural a connu destendances marquées en faveur de la régionalisation qui se lisent dans les orientationsstratégiques des différents pays.

a) Origine du processus de décentralisation

Ces options ont des causes multiples dont l’influence se répercute sur les formes queprennent ces processus de décentralisation et sur l’évolution qu’ils connaissent. Onpeut citer le souci de désengagement des Etats de certaines fonctions, la pression desmouvements internes, celles des intervenants externes, les problèmes financiers,l’implication plus grande des populations, etc.

b) Objectifs de l’interface régionale

Contrairement à ce qui se passe pour les niveaux central et local, il apparaît que lesexpériences de régionalisation étant récentes, leurs objectifs, modalités et résultatssont au stade actuel moins bien connus. On peut néanmoins constater qu’endésengageant partiellement le niveau central, elles visent toutes à renforcer le niveaulocal selon une importance et des formes spécifiques à chaque pays.

c) Structuration du milieu

Dans le paysage institutionnel et selon les évolutions qu’ont connues les pays, la limiteentre les niveaux régional et local n’est pas toujours tranchée. On pourra trouver desstructures administratives ou d’appui technique qui dans certains pays auront unecouverture territoriale réduite alors que dans d’autres elles pourraient renvoyer auniveau régional. Dans ces conditions, on propose de distinguer au sein de ce dernierniveau, un échelon sous-régional. De même, au sein du niveau local et afin dedifférencier, par exemple, la commune du canton ou du village, on pourra parler delocal et de micro-local.

II - ROLES DE L’INTERFACE REGIONALE

a) Les fonctions remplies par ces différentes instances régionales sont de 4 types:

1. celles relevant de la représentation des services et administrations centralesdans les régions et qui sont donc directement impliquées dans le processus dedésengagement de l’Etat ;

2. celles relevant de la représentation des populations et des producteurs et quisont donc concernées par l’émergence de la société civile ;

3. celles relevant de la coordination du niveau régional lui-même et qui vise donc

le renforcement du rôle de la région ; 4. celles de capitalisation des expériences et des méthodes au niveau régional.

b) Limites de l’interface et solutions possibles

La première limite à cette nouvelle répartition est d’abord fixée par le souci de lacohésion nationale pour éviter les risques de fédéralisme et d’éclatement des Etats.Les autres limites peuvent être analysées comme autant de contraintes dans le cadred’un meilleur fonctionnement de ces différentes instances régionales.

Principales contraintes identifiées:

A- Contraintes liées au fonctionnement de l’Etat et de ses services d’appui:

1. Habitudes héritées du centralisme2. Changements fréquents dans les institutions, les programmes et les hommes3. Partage des pouvoirs entre le niveau central et régional

B- Contraintes liées à l’émergence de la société civile:

1. Faiblesse du secteur privé2. Comportements sociaux3. Faible capacité à gérer de nouvelles fonctions

C- Autres contraintes de fonctionnement des instances régionales:

1. Origine du processus2. Cadres juridiques inadaptés ou inexistants3. Coût et financement du processus

Le schéma suivant résume les évolutions en cours dans le partage nouveau des pouvoirs et desresponsabilités introduits par la décentralisation et la promotion du développement local.

National/Central Technico-AdministratifTOP DOWN

Relais

A

Région

Régional C

. dialogue

. échangeSous-régional . coordination Préfectures

Districts

B Relais. représentativité. remontée de l’information Arrondissements

Section

Communes

Local

Villages

III - SOLUTIONS POSSIBLES

Pour lever ces différentes contraintes, les propositions ci-dessous sont avancées. Ellessupposent l’existence d’un régime démocratique, une volonté politique affirmée, une prise deconscience et une adhésion forte des populations. Enfin, un tel processus ne peut se concevoirque dans le cadre d’une concertation permanente entre les partenaires pour une préparation etune mise en œuvre entreprise conjointement.

III.1 - Face aux habitudes héritées du centralisme

Une progressivité est nécessaire dans la mise en œuvre de la décentralisation pourpermettre une appropriation de ces mécanismes. Les missions et mandats desstructures centrales comme les nouvelles instances régionalisées doivent être adaptéesau nouveau contexte tandis que les agents doivent disposer d’un cadre defonctionnement favorable aux nouvelles procédures. De même des outils de travailcorrespondants sont à prévoir ainsi qu’une formation adéquate.

Une attention particulière doit être accordée à l’information de tous les acteurs etpartenaires de manière à les faire participer aux différentes étapes de ces processus etplus particulièrement dans la conception même de la décentralisation.

III.2 - Face aux changements fréquents touchant les institutions, les programmes et leshommes

Une continuité dans le déroulement des processus est à rechercher. Ainsi, lefonctionnement des instances techniques devrait être indépendant des conjonctures etchangements d’ordre politique. De même, l’introduction d’un système d’évaluationsur la base des résultats assurerait une plus grande stabilité des postes techniques. Ilconviendrait de mettre un terme à la multiplicité des cadres stratégiques et leurschangements fréquents qui sont source de perturbation dans le déroulement desactions de ces services (ex. PNLCD, PAFT, PNGRN, PNAE, Plans nationaux, etc.).

III.3 - Face au partage des pouvoirs entre le niveau central et régional

Accorder une plus grande autonomie aux instances décentralisées avec un transfertprogressif des responsabilités y compris les aspects financiers et les formesd’affectation budgétaire. De même, offrir aux cadres décentralisés des conditionsattrayantes au niveau matériel et en terme de valorisation de carrière devant permettreune amplification de la décentralisation

III.4 - Face à la faiblesse du secteur privé

La prise de relais est rendue difficile par le fait que souvent, le secteur privé n’est pasprésent ou bien qu’il n’a pas les capacités requises en terme de compétence et moyensfinanciers. Il s’agirait de favoriser l’émergence d’un secteur privé efficace etdynamique par des actions en sa faveur (cadre juridique, incitation, préférencerégionale, formation et accès aux crédits, etc.).

III:5 - Face aux risques d’appropriation du pouvoir par certains groupes

Un meilleur suivi du niveau régional par le pouvoir central devrait permettred’atténuer les risques d’appropriation en question.

III.6 - Face à la faible capacité de gestion de nouvelles fonctions

Une définition plus claire et précise des rôles des différents partenaires permettrait demieux connaître les besoins et d’organiser des programmes de formation appropriés.Parfois les associations et ONG jouent le rôle d’interface au niveau national etrégional.

III.7 - Face aux contraintes liées à l’origine des processus

Un processus imposé ayant plus de difficulté à se mettre en place, des efforts devrontêtre prévus dans ce cas de figure (information largement diffusée, utilisation de laradio rurale, participation des partenaires aux exercices de décentralisation, etc.). Demême il est recommandé de renforcer la concertation et l’harmonisation entre lesintervenants internes et externes.

III.8 - Face à l’absence ou l’inadaptation des cadres juridiques

Revoir les textes, les adapter, les compléter et créer des conditions favorables à leurapplication.

III.9 - Face au coût du processus et aux problèmes de son financement

Dans la mesure ou cette politique aura été définie ensemble, on peut espérer pouvoir engagerl’Etat et les collectivités dans le financement de son application dans le cadre de contrats etconventions passés entre ces différents partenaires.

Le rôle des corps intermédiaires : Les organisations professionnelles agricoles et les chambresd’agriculture

La société civile est désormais appelée à tenir une plus grande place et à jouer un rôle plusimportant dans ce contexte politique et économique nouveau. Pour cela, elle a besoin des’organiser et de renforcer ses capacités, affaiblies par sa mise à l’écart des instances dedécisions et sa marginalisation politique et économique pendant les décennies passées.

La professionnalisation de l’agriculture est une action qui contribue au renforcement de lasociété civile et participe au processus de privatisation. Son objectif est de donner auxagriculteurs la place qui leur revient dans la société civile, en facilitant leur accès aux circuitséconomiques et aux marchés dont ils étaient exclus et en intégrant leurs activités à l’ensemblede l’économie.

Elle se présente comme un processus de structuration à long terme de la profession agricolecomportant:

− d’une part, la reconversion des organisations agricoles à caractère économique, commeles coopératives et les groupements précoopératifs, pour en faire des unitésprofessionnelles, gérées de façon autonome par les agriculteurs et répondant aux critèresd’efficacité et de rentabilité; et

− d’autre part, la mise en place d’organisations professionnelles d’un nouveau type dont lamission est de représenter les agriculteurs et de participer en leur nom à l’élaboration et àla mise en œuvre des politiques et des programmes de développement rural.

Dans le cadre des actions de restructuration menées jusqu’ici, la mise en place de cesorganisations s’est traduite par la création, ou par la restructuration de Chambresd’agriculture. Celles-ci, constituent pour les agriculteurs, un modèle institutionnel dereprésentation dans les nouvelles politiques, un moyen d’expression et un outil departicipation .

Les principes devant régir les chambres d’agriculture

Les Chambres d’agriculture doivent obéir aux principes de base suivants:

− Le caractère professionnel qui signifie que seuls les producteurs agricoles ou assimilés,tels qu’éleveurs, sylviculteurs, pêcheurs, etc., peuvent être représentés par cesorganisations.

− L’universalité selon laquelle toute personne physique ou morale qui satisfait aux critèresfixés par le statut de producteur agricole est automatiquement ressortissante del’organisation.

− La représentativité de la diversité des agriculteurs suivant laquelle chaque catégoried’agriculteurs, dans les différents systèmes de production, doit être représentée et peutexprimer son point de vue pour être pris en compte dans les analyses des problèmes etdans les propositions de politiques agricoles. Ce principe conduit à envisager des collègescorrespondant aux catégories identifiées d’exploitants agricoles. Un collège peut ainsi

être prévu pour les femmes par exemple, pour les pasteurs ou pour toute autre catégorie,en raison de la spécificité de leurs problèmes.

− L’autonomie, c’est-à-dire la liberté de choix par les Chambres d’agriculture de leursobjectifs de développement et de leurs programmes d’action et la gestion de leursressources propres sans ingérences extérieures.

− La décentralisation qui signifie que l’ensemble du système de représentation desagriculteurs ainsi que le processus décisionnel doivent partir de la base. Cettedécentralisation est la condition nécessaire pour la participation effective des agriculteurset pour la prise en compte des réalités locales. La décentralisation des Chambresd’agriculture ne signifie pas leur dispersion. Le dispositif institutionnel de représentationdes agriculteurs doit être conçu comme un ensemble de structures décentralisées,constituant un réseau national qui facilite les échanges et la coopération entre elles etrenforce l’unité de l’ensemble du système représentatif face à ses partenaires publics etprivés.

− L’incompatibilité entre mission de représentation et activités commerciales : Lesfonctions des Chambres d’agriculture ne doivent en aucun cas conduire à des transactionscommerciales avec les agriculteurs qui sont leurs ressortissants.

Les fonctions des Chambres d’agriculture

La mission essentielle des Chambres d’agriculture est de représenter les agriculteurs afind’assurer leur participation à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques et des actionsde développement agricole. La réalisation de cette mission passe par celle de trois fonctionsprincipales:

− la fonction de consultation;

− la fonction d’information et formation des agriculteurs;

− la fonction d’appui à l’organisation professionnelle des agriculteurs.

Bien que reconnues par la loi comme l’interlocuteur officiel des pouvoirs publics, leschambres d’agriculture n’ont pas l’exclusivité pour l’exercice de ces fonctions. Celles-cipeuvent en effet être menées par d’autres acteurs, le rôle des chambres d’agriculture dans cescas est de favoriser la concertation entre tous ceux qui les exercent au bénéfice desagriculteurs.

La fonction de consultation

Elle consiste d’une part à faire connaître et prendre en compte le point de vue des agriculteurssur leur situation et celle du secteur agricole et d’autre part à participer à l’élaboration desmesures de politiques agricoles à prendre et aux choix à faire en matière de développementrural.

Cette fonction s’exerce d’abord en direction de l’Etat et se traduit par l’information despouvoirs publics sur la situation des différentes catégories d’agriculteurs et sur l’appréciation

par chacune d’elles des mesures économiques prises et de leur application. Elle devrait donneraux chambres d’agriculture le droit de siéger dans toutes les instances de délibération et dedécision sur les questions agricoles, du niveau local jusqu’au niveau national. Elle devraitégalement rendre obligatoire leur consultation, préalablement à toute décision, sur lesprogrammes d’équipement et d’aménagement locaux, régionaux et nationaux et sur lesimplantations industrielles afin de veiller à la protection des exploitations agricoles et desressources naturelles.

Pour être en mesure d’assurer correctement cette fonction, les chambres d’agriculture doiventdisposer des capacités leur permettant de:

− suivre les situations des filières de production agricole et des différentes catégoriesd’agriculteurs et analyser les facteurs micro et macro-économiques qui commandent leursévolutions, en prenant en compte le point de vue des agriculteurs;

− élaborer, avec la participation des agriculteurs, les propositions de mesures permettantl’amélioration de la situation des différentes catégories d’agriculteurs et des filières deproduction;

− faire connaître et valoir les points de vue et propositions des agriculteurs, dans toutes lesinstances et à tous les niveaux, auprès des pouvoirs publics et de leurs partenaires desautres professions.

La fonction d’information

Cette fonction s’adresse à trois sortes de publics avec pour objectifs de faciliter l’intégrationdes productions agricoles aux marchés, de contribuer à l’amélioration de la qualité de la vieen zones rurales et d’assurer un meilleur équilibre entre les villes et les campagnes.

Dans cet esprit, elle s’adresse en priorité aux producteurs agricoles pour leur fournir lesinformations leur permettant d’orienter leurs productions en fonction des exigences desmarchés et d’adapter leurs activités au contexte économique et réglementaire existant. Enmême temps, elle doit aider les exploitants agricoles à améliorer leurs capacités de gestion etd’organisation pour effectuer de meilleurs choix de productions et d’investissements etaccroître leur compétitivité face à la concurrence qu’ils doivent affronter. Elle doit égalementcontribuer à améliorer le savoir-faire des agriculteurs, de façon complémentaire à l’actionmenée par les institutions spécialisées dans ce domaine. Pour cela, les chambres d’agriculturedoivent disposer de banques de données agro-climatiques, techniques, économiques,commerciales et réglementaires, constamment mises à jour et facilement accessibles auxagriculteurs et techniciens chargés de les conseiller. Leurs contenus doivent concerner lesactivités agricoles locales et faire l’objet de larges diffusions, en utilisant tous les supportsoraux, écrits et audiovisuels existant localement et sous des formes d’expressions répondantaux exigences des différentes catégories d’agriculteurs.

De façon plus large, elle s’adresse aux populations rurales à travers les médias les plusaccessibles pour eux comme les radios rurales, que les Chambres d’agriculture devraientdévelopper et animer avec la participation des différents groupes, dans le cadre deprogrammes qui leurs sont spécifiques.

Elle est également tournée vers les pouvoirs publics et les partenaires économiques publics etprivés des agriculteurs et en premier lieu vers les organisations professionnelles des autressecteurs d’activités comme les Chambres de commerce, d’industrie et d’artisanat. Il s’agit deles informer sur la situation du secteur rural, sur ses problèmes et priorités et sur ses souhaitset propositions pour en tenir compte et orienter leurs actions de façon favorable au secteuragricole. Ce type d’information est destiné à faciliter l’intégration entre les activités agricoleset celles des autres secteurs économiques et un meilleur équilibre entre villes et campagnes .A cet effet, tous les moyens médiatiques existants doivent être utilisés, avec une priorité auxrencontres interprofessionnelles d’information et de concertation et aux journées d’études surdes thèmes d’actualité agricole.

La fonction d’appui à l’organisation professionnelle des agriculteurs

Il revient aux agriculteurs de créer par eux-mêmes, leurs organisations et de contribuer ainsi àla professionnalisation de l’agriculture, base de leur participation au développement et de leurintégration harmonieuse à l’économie de marché

Il est reconnu que les organisations professionnelles agricoles sont des acteurs importants dela société civile et que leur développement contribue à la renforcer. Elles acquièrent à ce titre,un rôle important dans les processus de privatisation en offrant des formules institutionnellesde relève de l’Etat, décentralisées, adaptées aux particularités du monde agricole et faisantappel à la participation des agriculteurs.

Cette fonction se traduit pour les Chambres d’agriculture par la possibilité de suivre etd’analyser la situation des organisations d’agriculteurs, et de proposer les mesures politiqueset législatives à prendre en faveur du développement de leurs activités. Elle consisteégalement à leur procurer les conseils dont elles ont besoin, en mobilisant les appuis qui leursont nécessaires de la part des institutions publiques et privées existantes. Cette fonction vade pair avec celle d’information et formation. Elle vise avec elle, à étendre et renforcer lastructuration à tous les niveaux du monde agricole et à aider les agriculteurs, en particulier lesplus jeunes d’entre eux ainsi que les femmes, à créer un cadre adapté pour l’amélioration deleurs activités.

L’organisation institutionnelle des chambres d’agriculture

L’organisation des Chambres d’agriculture comporte deux types de structure:

− Les organes élus qui représentent les agriculteurs et qui sont seuls habilités à parler enleur nom. Ils ont la responsabilité des activités de type institutionnel qu’ils assumentavec l’appui des organes d’exécution technique et opérationnelle. Ils disposent de tout lepouvoir de décision en ce qui concerne la gestion des Chambres, le choix des objectifs etdes programmes d’action, l’affectation et l’utilisation des moyens et les prises depositions et propositions de politiques et de développement agricoles à défendre auprèsdes pouvoirs publics et des partenaires privés.

Les organes élus sont définis par les textes créant les Chambres d’agriculture. Ils sontissus des élections et constituent les organes souverains des Chambres. Leur nature, leurs

prérogatives et leurs règles de fonctionnement sont les mêmes pour toutes les Chambres.Leur composition peut varier en fonction de la composition de la populationd’agriculteurs de la région.

− Les organes d’exécution technique et opérationnelle qui agissent sous l’autorité desorganes élus. Leur mission est de les assister dans la réalisation des objectifs etprogrammes d’activités, dans la gestion de leurs moyens et dans la préparation de leurspropositions en matière de politiques et de développement agricoles.

Les organes d’exécution technique et opérationnelle constituent la structure technico-administrative des Chambres. Ils peuvent comporter des structures ressemblantes, pourles tâches communes à toutes les Chambres comme la gestion administrative et financièreet l’information des agriculteurs. Ils peuvent avoir en outre, des structures dontl’organisation et les moyens peuvent être différents d’une Chambre à l’autre, pourrépondre aux spécificités régionales.

Le dispositif d’ensemble

La Chambre d’Agriculture est constituée par l’ensemble des exploitants agricoles et leursorganisations qui en sont les « ressortissants ». Les organes constitutifs souverains de laChambre d’agriculture sont formés par leurs membres élus à partir de la base et représentantsles différentes catégories d’agriculteurs et d’organisations professionnelles agricoles de lacirconscription.

Pour défendre les points de vue et les intérêts des agriculteurs, elles doivent être présentes auniveau régional ou provincial et au niveau national qui sont deux niveaux stratégiques dedécisions Dans cet esprit, le dispositif d’ensemble se présente sous forme de Chambresrégionales d’agriculture décentralisées et autonomes formant entre elles un réseau animé etgéré au niveau national, par une association des Chambres régionales.

La constitution des Chambres régionales

Pour respecter la décentralisation et refléter la diversité agricole locale, la constitution desChambres régionales d’agriculture suit un processus à plusieurs niveaux, à savoir : local,“intermédiaire“ et régional :

− Au niveau local, chaque “ unité de base” (en général le village) réunit “son assemblée debase des agriculteurs”. Celle-ci désigne, trois représentants pour chacun des collègesexistants. Il convient de rappeler que chaque collège correspond à un secteur d’activités,à une filière comme les cultures céréalières, l’élevage, l’exploitation forestière, la pêche,etc. ou à une catégorie de producteurs. Ces collèges sont définis sur la base d’un zonageagro-écologique et d’une typologie effectués à la base, avec la participation desagriculteurs afin de traduire la diversité des agricultures et des exploitations agricoles.

− Au niveau intermédiaire, l’ensemble de ces représentants de base forme “l’assembléeconsulaire de l’échelon intermédiaire“, situé entre le niveau local et la région ou laprovince. Cette assemblée élit en son sein et par collège, ”ses délégués consulaires“, decanton, d’arrondissement, ou de préfecture,... selon l’appellation dans le pays.

− Au niveau régional ou provincial, l’ensemble des délégués consulaires de cet échelonintermédiaire forme “l’assemblée consulaire de la Chambre régionale d’agriculture“ quicomprend en plus, les représentants élus des organisations professionnelles agricoles àcaractère coopératif ou syndical de différents niveaux y compris les caisses mutuelles decrédit et d’assurances agricoles.

Cette assemblée consulaire élit en son sein le “bureau exécutif” ainsi que le président etles vice-présidents de la Chambre régionale d’agriculture. Ceux-ci sont chargés dereprésenter les agriculteurs, de parler en leur nom et de gérer leur Chambre régionaled’agriculture pour la réalisation de ses fonctions et de ses objectifs. La gestion de laChambre régionale d’agriculture, s’effectue sous le contrôle de l’assemblée consulairequi adopte les programmes d’activités et les budgets, traduit les points de vue desagriculteurs sur les questions importantes qui les concernent, après consultation de labase et évalue la gestion et les résultats du bureau exécutif.

Le réseau et l’Association nationale des Chambres régionales d’agriculture

Le réseau est institutionnalisé sous forme d’Association nationale des Chambresd’agriculture, chargée de coordonner et d’animer les activités dudit réseau à l’échellenationale. Son existence n’affecte en rien le caractère décentralisé et autonome des Chambresrégionales dont elle est l’émanation et sur lesquelles elle n’a aucun pouvoir hiérarchique ou detutelle dans la mesure où ce sont elles qui lui définissent ses activités et lui procurent sesmoyens de fonctionnement.

Cette association est une structure très légère, constituée d’un bureau exécutif, formé par lesprésidents des Chambres régionales qui élisent parmi eux un président de l’association et desvice-présidents. Sur la base de la synthèse des points de vue exprimés par les Chambresrégionales, ce bureau élabore les positions communes à défendre au niveau national dans lesinstances de décisions et auprès du Gouvernement et des autres partenaires publics et privésdes agriculteurs. En outre, il gère l’association et les actions ou projets communs à plusieursChambres régionales. Pour rester proches de leurs instances de base, les membres du bureaude cette association continuent à exercer leurs fonctions de présidents de Chambresrégionales.

Cette association a un rôle important dans l’information d’abord des agriculteurs sur leurenvironnement économique national et international, ensuite des pouvoirs publics sur le pointde vue des agriculteurs et enfin, des partenaires extérieurs pour développer la coopérationavec les professions agricoles des autres pays. Les actions dans ce cadre sont relayées parcelles des Chambres régionales, jusqu’au niveau des exploitations agricoles. Elles doiventpour cela user de tous les moyens existants déjà cités, en mettant l’effort sur l’organisation derencontres répétées avec les agriculteurs.

3. LA PLACE DE LA SOCIETE CIVILE

Dans un dispositif de la décentralisation, le désengagement de l’Etat constitue un pointimportant. Il s’opère par la dévolution de certaines prérogatives à des acteurs nouveaux ouexistants qui peuvent soit provenir d’instances étatiques décentralisées soit être issus de lasociété civile par le biais d’une élection ou de désignation.

Ainsi la société civile est appelée à avoir une fonction primordiale dans les processus dedécentralisation mais elle n’a pas forcément les capacités pour jouer ce rôle nouveau et desrenforcements sont alors nécessaires. Ces besoins sont, bien entendu, complémentaires à lavolonté politique de donner une place plus grande aux acteurs de la société civile.

L’exemple du Sénégal ci-dessous montre comment les choses se sont passées.

Encadré Sénégal

Le renforcement des organisations de la société civile

a) les expériences de développement local

Dans le cadre du Programme d’Ajustement du Secteur Agricole (PASA) le gouvernement duSénégal a conféré aux organisations professionnelles agricoles un rôle majeur dans la mise enœuvre des orientations et la réalisation des objectifs de ce programme. La croissance soutenuede l’agriculture et des revenus agricoles, la sécurité alimentaire et la gestion des ressourcesnaturelles nécessitent des investissements et des capacités pour lesquels le gouvernementcherche à accroître la participation du secteur privé au sein duquel les exploitations familialesoccupent une place prépondérante.

l’Etat s’est engagé à favoriser un partenariat avec les organisations professionnelles agricolesen vue de renforcer leurs capacités à assurer leur autopromotion et à prendre en chargecertaines missions qui leur sont transférées. En effet les capacités techniques,organisationnelles et institutionnelles de ces organisations méritent d’être renforcées. Lesprincipaux objectifs de l’appui aux organisations de producteurs ruraux sont :

- renforcer les compétences des organisations de base des producteurs et de leurs membres pardes actions de formation continue ;- renforcer les liaisons entre les unions et les fédérations par des actions de formation etl’élaboration de dispositifs de communication ; - renforcer les compétences et l’information au niveau du CNCR.

Les principales expériences en matière de renforcement de capacités des collectivités localeset des organisations de producteurs se présentent comme suit :1. Le programme CERPdéveloppement des communautés rurales : financé par la Fondation Allemande KonradAdenauer qui a fini sa phase expérimentale dans deux communautés rurales (Paoskoto etDealy). Ce programme se poursuit dans trois autres communautés rurales (Niakhar,Koussanar et Sinthiou Malème).

Il a permis d’organiser les populations en comités villageois des communautés rurales ciblées.Dans ces localités les conseillers ruraux et les représentants des organisations de producteurssont informés et formés sur la décentralisation et sur les responsabilités et les compétencestransférées aux collectivités locales. Comme mesures d’accompagnement, le programmefinance des projets de micro-réalisation présentés par les organisations de producteurs locaux,et apporte un appui institutionnel au CERP des arrondissements concernés en les équipant enmoyens logistiques (véhicule 4X4) et en matériel de bureau avec une dotation en carburant etdes indemnités de déplacement pour l’équipe du CERP. Les modules de formationdéveloppés à l’intention des acteurs du développement local tournent autour de ladécentralisation et des techniques de planification et de gestion.

2. Le projet de gestion communautaire des ressources naturelles : financé par l’USAID et dontl’objectif est de contribuer à l’augmentation des revenus du secteur privé à partir d’uneexploitation rationnelle des ressources naturelles par une amélioration de la productivité dessols. Plus spécifiquement l’objectif visé de ce programme est l’augmentation de laparticipation des populations locales au processus d’identification, de planification, deconservation et de mise en œuvre d’interventions visant la protection et l’exploitation durabledes ressources naturelles de leur terroir.

La stratégie développée par le projet consiste à aborder les problèmes de gestioncommunautaire des ressources naturelles dans une approche globale d’aménagement et degestion communautaire. Pour cela, il est procédé dans chaque communauté rurale, à la miseen place d’un comité de gestion des ressources naturelles placé sous la tutelle du conseil ruralet où sont représentés les différentes organisations socioprofessionnelles à dimensioncommunautaire. Cette stratégie est axée sur l’engagement actif de la communauté et saresponsabilité totale au niveau de la prise de décisions dans l’objectif d’améliorer ses propresconditions de vie et de gestion des ressources naturelles. Toute action à mener dans le cadrede ce projet sera conditionnée par un besoin exprimé par les populations locales. Grâce à cetteresponsabilisation et à cet engagement participatif des résultats significatifs sont déjà atteints.

Le dispositif s’appuie sur des campagnes médiatiques de sensibilisation pour accroître lacompréhension et la mise en œuvre des politiques de gestion des ressources naturelles et surl’assistance aux populations pour l’élaboration de diagnostics participatifs de GRN et de plansd’aménagement et de gestion des terroirs au niveau des institutions locales, des formations engestion administrative et financière, en techniques de communication et de gestion desressources naturelles sont dispensées aux comités de GRN, aux conseillers ruraux et auxreprésentants des organisations de producteurs. Un appui institutionnel est apporté aufonctionnement des comités de GRN et CERP. Le projet de GRN finance également desprojets de micro-réalisations présentés par des GIE.

3. Le PADEN (Projet d’Alphabétisation des Elus et Notables locaux) financé par la GTZintervient dans 61 communautés rurales pour faire de l’alphabétisation fonctionnelle sur ladécentralisation. Le PADEN a déjà ciblé plus de 1.500 conseillers ruraux dans six régions dupays (Saint-Louis, Kolda, Tamba, Diourbel, Louga et Kaolack). Le projet vise une meilleuregestion communautaire et cible les conseillers et notables locaux ainsi que les représentantsdes organisations de producteurs. Il contribue ainsi à la mise en œuvre du processus dedécentralisation au Sénégal.

Les partenaires privilégiés du PADEN sont la Direction des Collectivités Locales, laDirection de l’alphabétisation et de l’éducation de base et l’APCR (association des présidentsde conseils ruraux). Le projet a des échanges réguliers avec ces partenaires et avec d’autresorganismes concernés pour une meilleure harmonisation des actions d’alphabétisation auniveau communautaire.

4. Le projet d’appui aux groupements féminins intervient dans presque toutes lescommunautés rurales pour renforcer les capacités des femmes membres des GPF, avec lesvolets : alphabétisation fonctionnelle, construction et équipement de cases-foyersmultifonctionnelles (garderies d’enfants, classes d’alphabétisation, centres de couture, derestauration, de teinture et d’animation).

En s’appuyant sur le sous-projet alphabétisation priorité femmes, le PAGF a permisd’alphabétiser un très grand nombre de femmes et d’alléger leurs travaux au niveaudomestique par l’équipement en moulin à mil de plusieurs groupements féminins.

5. Le programme de services agricoles et organisations de producteurs (PSAOP)

La phase expérimentale du PSAOP a démarré dans deux régions avec la composante appuiinstitutionnel aux organisations de producteurs. L’objectif est qu’au terme du projetexpérimental, cette démarche soit mise en place progressivement dans chacune des dixrégions du pays. L’objectif de cette composante appui institutionnel est de renforcer et deresponsabiliser les organisations de producteurs ruraux dans les domaines techniques,organisationnels, de gestion économique et financière, par des actions de formation et decommunication essentiellement.

Dans le cadre de cet appui institutionnel des « cadres locaux et régionaux de concertation desorganisations de producteurs (CLCOP et CRCOP) » sont créés au niveau des communautésrurales. Ils constituent un cadre de décision des OP pour la sélection et le financement deprojets de formation, d’échanges intervillageois et de développement d’innovations. Ilspermettent aux OP de préparer et de mettre en œuvre leur participation au niveau desmécanismes de concertation entre eux et les différents intervenants (conseilsruraux/régionaux, CERP, ONG, autres projets de développement etc.).

D’une manière générale l’appui institutionnel concerne principalement les organisations deproducteurs ruraux de base pour renforcer leurs capacités à prendre en charge leur propredéveloppement et à négocier avec les autres acteurs de développement de leurs terroirs.

Afin de renforcer les compétences et contribuer à la formation des OP à la base, l’appuiinstitutionnel participe au financement d’initiatives innovatrices entreprises par les OP dansles domaines de la production, de la transformation des produits agricoles et de la gestion desressources naturelles. Ces actions étroitement liées avec celles de la cellule rechercher-développement concrétisent le renforcement de capacités des organisations de producteurs. Leniveau des financements, plafonné à 300 000f CFA dans le cadre du projet expérimental,pourra être révisé sur la base de l’évaluation des résultats.

La création de l’Agence nationale de Conseil agricole et aural (ANCAR) donne une nouvelleorientation de la vulgarisation pour accompagner le nouveau cadre institutionnel défini dansla politique agricole. Au plan de ses domaines d’application l’ANCAR couvrira les besoinsd’appui et de conseil mais permettra également de mieux gérer les ressources en informationet assurera l’intermédiation entre les producteurs ruraux et les fournisseurs de servicesspécifiques.

L’ANCAR devra être l’interface entre les OP et les services de l’Etat et facilitera la synergieentre tous les partenaires de la promotion du développement rural dans une perspective delibéralisation de l’économie et d’augmentation du rôle du secteur privé.

L’agence vise entre autre à changer fondamentalement la méthodologie d’approche en matièrede conseil agricole et rural ; à impliquer les bénéficiaires dans tout le processus d’élaborationde mise en œuvre et d’évaluation du conseil agricole ; à améliorer l’élaboration et la diffusiondu conseil, notamment grâce à la création d’une instance de concertation tripartite etdécentralisée : ANCAR – Recherche – OP.

b) la participation en pratique : les obstacles à son application

La mise en œuvre de la régionalisation au Sénégal a érigé la région en personne morale dedroit public, dotée d’une autonomie financière et a transféré aux collectivités locales denouvelles compétences dans les domaines aussi importants que la gestion des ressourcesnaturelles, la santé, l’éducation et la planification. Cela constitue une avancée trèssignificative dans le processus de décentralisation et de responsabilisation des élus locaux.

Déjà en 1990, la deuxième phase de la décentralisation a permis d’élargir le transfert decertaines fonctions de l’Etat vers les collectivités locales en vue de libérer les initiativeslocales et d’accroître la participation populaire au développement local. Cette phase de ladécentralisation a facilité l’appropriation progressive du processus de planification et dedéveloppement participatif.

Face à l’ampleur des compétences transférées aux communautés rurales, l’article 215 de la loi96-06 du 05/02/96 autorise le président du conseil rural a passer convention avec lesreprésentants de l’Etat au niveau local et régional pour l’affection d’agents spécialisés etnécessaires au bon fonctionnement du conseil rural et de la communauté rurale. De mêmel’article 9 de la loi n°96-06 du 22 Mars 1996 portant code des collectivités locales stipule :pour accomplir leurs missions, les collectivités locales disposent de services propres ets’appuient sur les services déconcentrés de l’Etat. Les élus locaux ont droit à une formationadaptée à leur fonction.

Au niveau des conseillers ruraux, on trouve en moyenne 8 commissions techniques quicorrespondent souvent aux 9 compétences transférées aux collectivités locales. Il s’agit de :

- commission santé ;- commission finance (budget) ;- commission affaires culturelles ;- commission jeunesse et sports ;- commission urbanisme et habitat ;- commission environnement ;- commission domaniale.

Parmi ces commissions seules deux sont réellement fonctionnelles : celles des finances et desaffaires domaniales. Dans la quasi-totalité des conseils ruraux, le président est le seul à détenirles informations relatives à la communauté rurale et aux activités du conseil.

Le reste des conseillers y compris les vice-présidents et les présidents de commission sont peuinformés sur les activités concernant leur institution. Il apparaît clairement qu’il y a unerétention d’informations de la part du président du conseil rural. Les conseillers qui devraientinformer régulièrement les populations n’arrivent pas à s’acquitter de cette tâche. Les deuxactivités jugées plus importantes du conseil rural à savoir l’élaboration du budget etl’élaboration du plan local de développement ne sont pas encore maîtrisées par les conseillers.C’est toujours le sous-préfet qui fait l’essentiel du budget et le chef de CERP et son équipecontinuent de s’occuper des plans locaux de développement. Les conseillers se contentent duvote du budget et de la transmission des besoins exprimés par les populations. Cette absencede participation s’explique par le faible niveau d’informations et de formation des élus locauxet des populations rurales.

L’évolution du secteur agricole est marquée par un important développement desorganisations de producteurs du monde rural, dont la diversité et les expériences constituentun des atouts favorables pour conduire les réformes envisagées par le gouvernement. En 1995les neuf fédérations d’organisations de producteurs membre du CNCR ont créé l’ASPRODEBà qui le gouvernement a rétrocédé les fonds d’un crédit IDA et d’un prêt FIDA destinés àsoutenir de petits investissements ruraux pour promouvoir la sécurité alimentaire etl’augmentation de revenus en milieu rural. L’exécution technique et financière du projet estconfiée à l’agence d’exécution des projets (AGEP).

Le CNCR focalise ses activités dans l’amélioration des capacités institutionnelles des OP àfournir à leurs membres des services utiles dans le cadre de leurs activités quotidiennes. C’estégalement dans ce sens que le CNCR mène des actions de concertation dans le but de faireprendre en compte les préoccupations des OP et des producteurs dans les politiques, lesprogrammes et les projets de développement initiés par les partenaires. Actuellement leCNCR est engagé dans la mise œuvre de :- petits investissements ruraux, à travers l’ASPRODEB ;- programme spécial de sécurité alimentaire avec la FAO et le Ministère de l’Agriculture ;- entreprenariat et actionnariat rural ;- financement du développement rural et mobilisation des ressources propres par la promotionde systèmes de financement décentralisés et autonomes.

Le rôle du CNCR dans la mise en œuvre de tous ces programmes consiste à suivre et àpromouvoir la participation des OP en renforçant notamment leurs capacités à négocier et àexécuter les actions inscrites dans ces programmes.

Cependant l’ensemble du mouvement associatif souffre de nombreuses contraintes pour saparticipation pleine et effective au processus de développement décentralisé. Il s’agitprincipalement de :

- faibles capacités organisationnelles et professionnelles de la plupart des OP de base et desfédérations ;- faibles moyens financiers de la plupart des unions fédératives qui ne permettent pas d’établirles contacts nécessaires avec la base ;- la forte dispersion des organisations de base dont une grande partie ne se sent pasreprésentée les unions fédératives ;- la marginalisation des femmes, productrices agricoles, dans les contacts avec les bailleurs defonds pour l’accès au financement de la production agricole ;- faible organisation des OP de jeunes.

c) Les solutions possibles pour renforcer les organisations paysannes

Conformément à l’orientation du PASA, le PSOAP définit une stratégie d’appui aux servicesdu développement rural dans le cadre de la décentralisation. La composante 3 duditprogramme intitulée « Renforcement institutionnel des Organisations de producteurs », sejustifie par le fait que les OP, de quelque nature qu’elles puissent être (GIE, GPF,Coopératives etc..), affichent de réels besoins en renforcement des capacités techniques,organisationnelles et dévolues. Le renforcement des structures paysannes s’opérera auxdifférents niveaux d’organisation existants : OP de base, fédérations et Union nationale et aumoyen d’une démarche progressive et participative des différents acteurs intervenant dans ledéveloppement rural.

Pour l’essentiel le renforcement des organisations paysannes s’articule autour de la formationmulti modulaire (alphabétisation fonctionnelle, décentralisation, gestion, crédit épargne etformations spécifiques) sur demande des OP ; dans les domaines d’activités complémentairesde l’ANCAR et des autres programmes intéressant le développement rural.

Les expériences d’appui aux OP des années 1970, 1980 et 1990 avec respectivement laBanque mondiale et la CFD (transferts de technologies et promotion des cultures de rente), lacoopération bilatérale (projets de développement rural intégré) et les projets de vulgarisationont eu des retombées très limitées. Ainsi, il est envisageable, dans l’optique de renforcer lesorganisations paysannes de :- rehausser les capacités organisationnelles des OP, définir des canevas ;- s’atteler à une professionnalisation des OP ;- sensibiliser les OP dans l’objectif d’intégrer les instances fédératives ;- identifier des moyens susceptibles d’augmenter la capacité financière des OP ;- former les responsables des OP aux procédures appropriées d’exécution financière ;- consacrer des avantages spécifiques aux OP des groupes vulnérables (femmes, jeunes).

PARTIE IV : DOSSIER DOCUMENTAIRE

1. BIBLIOGRAPHIE ANNOTEE

Ce chapitre présente une revue de textes sur différentes thématiques liées à la décentralisationet au développement rural, préparée dans sa grande majorité par la FAO mais aussi par desinstitutions académiques. Sont présentés les 15 documents jugés les plus représentatifs desexpériences et atouts de la FAO en matière de décentralisation.

Analyse de documents en matière de développement rural décentralisé

La Division SDA de la FAO a réalisé un examen des documents produits par la FAO dans lecadre de ses activités et qui touchent directement ou indirectement le thème de ladécentralisation du développement rural.(45) . Parmi les 60 documents analysés, pour lesquelsune fiche analytique est disponible, 15 ont été jugés particulièrement représentatifs des huitlignes d’action de la FAO ayant trait à la décentralisation.(46).

FO:DP/NER/90/016, Evaluation et capitalisation des méthodes d'intervention en matièred'environnement sur les projets NER/90/016 et NER/89/004: Communication et participation,1993

Ce document est une évaluation de deux projets environnementaux en matière d'approcheparticipative au Niger, ainsi qu'un effort pour capitaliser leurs expériences. Les questionsd'environnement ont une spécificité: elles sont liées à des comportements individuels et ont unimpact sur les individus, mais relèvent également de la responsabilité collective. L'approcheparticipative est donc une exigence dans la mesure où une bonne gestion des ressourcesnaturelles ne peut être que collective et consensuelle. En ce sens, l'approche participative, quiest basée sur la négociation, la concertation et le partenariat, a été adoptée afin de favoriser lamise en cohérence des différents niveaux d'intervention. Dans le projet NER/89/04 en particulier, un important travail de formation en démarcheparticipative a permis d’impliquer fortement les animateurs et les agents techniques dans cettedémarche. Cependant, ils ne semblent pas avoir intégré l'importance de l'appropriation commecritère de réussite d'une démarche participative. La conclusion est qu’il faut intensifier le partipris des projets de favoriser l'autonomie du village en se retirant progressivement du village(phase de sevrage). Le village sevré continue de recevoir l'appui du projet mais à travers desvisites ponctuelles. Cette démarche favorise l'appropriation de la part des villageois desactions initiées avec le projet. DE GRANDI, J.C., “Développement durable des systèmes d'exploitation agricole familiaux”, inFAO/CIRAD/CTA, Promotion de systèmes agricoles durables dans les pays d'Afrique soudano-sahélienne, 1994.

La FAO a lancé en 1993 un Programme d'action spécial pour le développement des systèmesd'exploitation familiaux durables (PAS/SPFD). L'approche originale, exclusivement centréesur le système familial d'exploitation, fut élargie en incorporant les relations entre l'unité de 45 Voir FAO-SDA, “Analyse de documents en matière de développement rural décentralisé etparticipatif”, Coll. Décentralisation et développement rural, N° 2, 1997.46 Voir le chapitre 11.1 de ce Guidebook on decentralisation.

production familiale et son contexte social, politique, économique, idéologique et physique.Le défi est donc d'intégrer les dimensions de durabilité, équité sociale et participationpopulaire. Le PAS/SPFD a été conçu en vue de faire face à ce défi. Ce document présente les objectifs du programme ainsi que sa stratégie. Les objectifs sont:i) améliorer la connaissance sur les facteurs qui favorisent ou limitent le développementdurable des systèmes d'exploitation familiaux et mieux comprendre leur fonctionnement entermes de développement et de gestion des ressources naturelles, et ii) identifier lesopportunités d'intervention dans les domaines des programmes et projets, du développementdes ressources humaines et de la formation, et des réformes institutionnelles. La stratégie metau centre du dispositif les petits exploitants agricoles, particulièrement les plus pauvres. Lesrégions prioritaires sont les zones les plus vulnérables et menacées. Le continent africain et larégion soudano-sahélienne constituent des régions prioritaires. FAO, Training for decentralised planning: lessons from experience, 1987

Ce document insiste sur le fait que la décentralisation ne pourra assurer ses promesses decroissance, équité et efficacité du secteur public, que si elle accompagne de nouvellescompétences et comportements de la part des planificateurs. Ces nouvelles compétences etattitudes sont transmises par les services techniques de la FAO grâce à une méthode deformation appelée 'in-service training". Le document présente un certain nombred'expériences de décentralisation et les programmes de formation qui les ont accompagnés.C'est donc à la fois un bilan d'expériences et un effort d'explicitation de thèmes qui méritentune réflexion approfondie. Le document analyse aussi les principaux problèmes associés à ladécentralisation:

en Asie, le manque d'expérience des cadres ainsi que le manque de méthodologies et detechniques,

en Amérique latine, la difficulté de rendre compatibles les priorités régionales avec lespriorités nationales et d'impliquer dans le processus de planification régionale nonseulement les organisations populaires mais également les fonctionnairesgouvernementaux,

en Afrique, l'absence de personnel qualifié et motivé et l'insuffisante dévolution financièreaux unités locales, ainsi que les problèmes de coordination entre les niveaux national etrégional.

Le document présente enfin un instrument analytique qui permet aux planificateurs d'analyserle processus de décentralisation et d’évaluer les besoins en formation qui en découlent.

FAO, Training manual on decentralised planning (district level), 1990

La FAO a collaboré avec APROSC (Agricultural Projects Service Centre) au Népal dans unprogramme de formation pour l'analyse de projets agricoles et de développement rural(FAO/GCP/NEP/035/SWI). L'un des résultats de ce programme a été l'édition d'un manuel deformation à la planification décentralisée. Le programme et le manuel ont été importants dansle contexte du processus de planification décentralisée au Népal. Ce document présente laplanification décentralisée au Népal et les leçons de l’expérience de formation. Une présentation du rôle spécifique de chaque institution dans la planification décentraliséeest réalisée également. Elle montre que malgré la complexité du processus, une certainecoordination est assurée entre les approches descendantes (lignes générales et plafonds) etascendantes (allocation de ressources entre les projets présentés par les populations) deplanification. Le niveau régional s’avère être de particulière importance car c'est lui qui peut

assurer l'intégration des deux approches (top-down / bottom-up) et des contraintes spécifiquesaux niveaux national et local. FAO, Approche méthodologique et démarche de la restructuration des institutions dudéveloppement rural, 1993

L'approche de la FAO en matière de restructuration des institutions publiques part du principesuivant: les politiques seront d'autant plus efficaces qu'elles auront l'adhésion des populationset que les institutions seront l'expression des souhaits, besoins et contraintes des populations.Le document présente en détail les critères suivants pour construire des institutions dedéveloppement rural performantes:

Les activités commerciales et productives seraient transférées au secteur privé ou auxorganisations de la société civile. Le domaine de l'intervention publique serait la promotion desinitiatives privées, le renforcement des capacités paysannes, la réglementation, et la protection del’environnement.

La participation des populations au choix et à la réalisation des actions de développement et, d'unemanière générale, à la gestion des affaires qui les concernent.

La décentralisation des pouvoirs et des modalités de financement des actions afin de donner plusde liberté aux échelons les plus proches des réalités locales.

Une approche globale du développement qui prenne comme point de départ une connaissance duniveau local, de ses potentialités et contraintes, et des souhaits et priorités des populations, dansune coordination locale, et ensuite régionale et nationale.

Une gestion rationnelle des ressources moyennant un suivi et une évaluation régulières desrésultats.

FAO, Organization and management of agricultural support services for small farmers in LatinAmerica and the Caribbean, 1991

Ce travail fait partie des efforts de la FAO pour aider les pays membres à réduire les coûts dudéveloppement agricole et rural et améliorer les services d'appui aux petits agriculteurs. Lesétudes de cas réalisées par la FAO permettent d'arriver aux conclusions suivantes:

Le secteur des petits agriculteurs joue un rôle important dans la production d'aliments de la région;

La propriété foncière reste très concentrée et les efforts de redistribution de la terre ont échoué;

Les petits agriculteurs connaissent une faible évolution de leurs technologies et revenus;

Les principales causes de cette stagnation sont la rareté et la faible qualité de actifs disponibles etdes niveaux d'organisation;

Le manque de coordination entre les différents niveaux a eu des conséquences négatives sur ledéveloppement rural.

Les cadres de l'extension ne sont pas formés pour comprendre la mentalité des petits producteurs,et le rôle de la femme n'est pas bien intégré.

L'organisation des petits producteurs est importante pour assurer leur représentation et doncleur pouvoir de négociation à tous les niveaux. La FAO a conclu qu'il fallait que les services

d'appui améliorent leur degré de coordination et qu'ils commencent à fonctionner d'unemanière plus décentralisée.

ARDOUIN-DUMAZET P., “L'expérience du Centre d'investissement de la FAO en matière depréparation de projets de gestion des ressources naturelles et de gestion de terroirs”, inFAO/CIRAD/CTA, Promotion de systèmes agricoles durables dans les pays d'Afrique soudano-sahélienne, 1994

Le Centre d'investissement de la FAO aide les institutions publiques à comprendre la naturedes contraintes propres aux systèmes agricoles et aux structures agraires sur lesquels ellesinterviennent. Il a essayé une nouvelle voie pour la réalisation des projets de gestion desressources naturelles avec une approche de gestion de terroirs villageois, dont les objectifssont:

Production durable et protection du capital des ressources productives

Participation du monde rural dans la définition des politiques

Technologies fondées sur les attentes de la population rurale

Décentralisation du pouvoir de décision et des mécanismes de financement

Gestion pour éviter des conflits fonciers

Protection de la biodiversité

L'approche met l'accent sur la responsabilisation du monde rural dans la gestion de sonpatrimoine et sur une relation contractuelle pour définir les modalités de sa valorisation. Laformation des animateurs des projets est essentielle afin de garantir une démarcheparticipative. La démarche propose des projets couplés qui développent de manièreconcomitante des activités de gestion de ressources naturelles, d'infrastructures rurales etd'appui à la biodiversité.

BKF/94/005, Gestion des terroirs : appui à la concertation/coordination, 1995

Cette étude fait partie d’un projet, financé par le PNUD et exécuté par la FAO, au BurkinaFaso concernant la concertation et la coordination dans les projets gestion de terroirs, dans lecontexte d’une politique de décentralisation. Au Burkina Faso, la coordination n'a pas encoreatteint le niveau souhaité et le gouvernement a décidé de développer un nouveau mode derelation avec les organisations fondé sur la concertation. Les principaux obstacles restent lescompétences, la légitimité, la représentativité des organisations ainsi que des conflits avec lesautorités coutumières. Un autre problème concerne la faiblesse des textes législatifs enmatière de gestion foncière et de ressources naturelles. Par ailleurs, la GT ne peut seconcevoir sans une certaine organisation des communautés à la base. Dans le cadre de ladécentralisation au Burkina Faso, une loi a été adoptée qui prévoit la mise en place deconseils villageois. On constate que suite aux projets GT il y a un renforcement progressif de la cohésion socialeau sein des villages: les villageois se retrouvent, la voie du dialogue et de la concertation entreagriculteurs et éleveurs a été essayée, le niveau de maîtrise des techniques augmente, ets'élargit la connaissance et la compréhension du phénomène de la dégradation des ressourcesnaturelles.

MAU/88/002 PNUD/FAO, La vulgarisation participative: texte méthodologique, 1991

Le gouvernement de la Mauritanie a fait appel au PNUD et à la FAO pour mettre en place unsystème national de vulgarisation agricole basé sur le principe de la participation paysanne.Plus que d'un encadrement dense aux individus, le pays avait besoin d'une approche de groupeet de la prise en compte de la diversité des systèmes de production dans la mise en place d'unsystème à messages différenciés. Il s'agissait enfin de voir la vulgarisation comme un outil quirenforce les capacités associatives des communautés et leur sens de responsabilité en vue derésoudre les problèmes en amont et en aval de la production. Les principales caractéristiques du système de vulgarisation permettent de le définir comme:"un ensemble coordonné, visant à introduire des améliorations dans les exploitationsagricoles, en conduisant auprès des paysans une série d'actions de sensibilisation, d'animation,de formation et d'appui, dont le choix et la programmation sont le résultat d'une concertationavec eux et d'une analyse de la situation de leurs systèmes d'exploitation, de culture etd'élevage, tout en recherchant une prise en charge par les villageois de leur propredéveloppement" (p. 7). La coordination régionale articule les activités entre zonesd'intervention rapprochée et zones d'intervention diffuse. FAO, FAO People's participation programme - the first ten years: lessons learned and futuredirections, 1990

L'approche PPP est née lors de la Conférence mondiale sur la Réforme agraire et ledéveloppement rural, organisée par la FAO en 1979. "Established in 1980, PPP aims todevelop through pilot projects, an operational method for people's participation which couldbe incorporated into large-scale agricultural and rural development programs, and adopted bygovernments in their national development strategies, policies and plans. Its main emphasis ison the formation of small, self-reliant groups of the rural poor which will allow members towork together on income-generating activities, with access to credit, farm inputs and training,and which provide a collective voice for representing their interests with local governmentand other organisations with whom they wish to interact" (p. 1). L’évaluation des PPP montre qu’ils ont été une contribution importante de la FAO à lapromotion de la participation dans le développement agricole et rural, car ils ont permis lacréation de groupes des pauvres en milieu rural et leur organisation pour développer desactivités génératrices de revenus. Ces activités ont été effectives pour démontrer l'intérêt del'approche participative pour les secteurs les plus pauvres de la population rurale. FAO, Participation populaire au développement rural: le plan d'action de la FAO, 1992

La Plan d'action de la FAO pour la participation populaire a été adopté en 1991. Ce documenten présente le contenu. Cette stratégie rurale reconnaît que si l'on ne donne pas aux rurauxpauvres les moyens de participer aux actions les concernant, ils resteront exclus etmarginalisés par rapport à l'extension des marchés ruraux, de l'épargne et de l'investissement.Or, la grande majorité de la population rurale n'est pas encore organisée et ne bénéficie pas dela dynamique de tels groupes. La FAO a donc décidé d'intégrer dans toutes les politiques etprogrammes de développement le concept de développement participatif et a mis en œuvre unplan d'action sur la participation populaire, qui souligne la nécessité d'intensifier lacoopération entre les gouvernements, la FAO et les ONG. Les points principaux de ce plan d'action sont: i) sensibilisation de l'opinion publique au rôlede la participation dans le développement rural, ii) cadre juridique favorable à la participationpopulaire, iii) renforcement des capacités internes des organisations populaires au plan localet national, iv) décentralisation de la prise de décisions, v) dialogue et collaboration technique

entre tous les acteurs du développement, vi) procédures et méthodes opérationnelles en vue dela participation, et vii) suivi et évaluation de la participation populaire. FAO, Forests, trees and people: phase II.

Les populations rurales dépendent dans une grande mesure des forêts et des arbres, aussi bienpour des besoins alimentaires et énergétiques que pour acheter des matériaux et desmédicaments. L'objectif du programme Forêts, arbres et populations (FTP) dans sa phase IIest de "renforcer les institutions nationales et régionales dans leurs activités pour développerles capacités des populations locales à gérer et à utiliser leurs ressources naturelles. Leprogramme fonctionne sur la base d'un partenariat entre une équipe de la foresteriecommunautaire à Rome et les institutions nationales et régionales en Afrique, Asie etAmérique latine, qui dirigent le programme. Des facilitateurs régionaux et des institutionslocales identifient les atouts et les contraintes au développement de la foresteriecommunautaire. Sur cette base, les priorités nationales et régionales sont fixées et planifiées"(p. 1). L'approche participative est la clé du fonctionnement au niveau local. Quatre objectifs complémentaires sont à signaler: "i) approfondir les connaissances etdévelopper des stratégies, méthodes et outils plus performants en matière de participation despopulations rurales, et plus particulièrement des pauvres; ii) accroître les capacités humaineset institutionnelles pour mieux répondre aux situations que vivent les communautésforestières locales; iii) intégrer les méthodes participatives dans les activités de foresterie encours en leur apportant une assistance technique; iv) diffuser les informations sur lesméthodes en foresterie participative et les expériences en la matière, en fournissant mises enréseau, amélioration des communications et distribution de publications" (p. 1). FAO, New institutional arrangements for agricultural and rural development in the region, 1994

L’Etat a joué pendant très longtemps un rôle considérable dans l'agriculture et ledéveloppement rural en Amérique latine et les Caraïbes. Depuis la crise de l'endettement etles programmes de stabilisation et d'ajustement qui s’en sont suivis, cette situation est en trainde changer. On assiste à une vague de démocratisation et une demande de participation, quiimpliquent un renforcement des administrations locales. De nouvelles institutions chargées del'agriculture et du développement rural sont en train de naître, dont l’efficacité ne dépend plusde leur propriété sur les ressources mais plutôt de leur mécanismes de "gouvernance par lebiais d'exercice démocratique d'encouragement à l'autogestion et une plus grande envergureaux initiatives de caractère social ou individuel" (p. 3). Les institutions du gouvernement local apparaissent dans ce contexte comme des espaces degestion des ressources, qui doivent cependant être renforcées. Les actions de la FAO dans ledomaine du rôle des niveaux locaux de gouvernement sont i) structuration des gouvernementslocaux et de la participation dans la planification des actions locales, ii) formation pourl'organisation et l'administration des gouvernements locaux, iii) études sur les conditionsinstitutionnelles nécessaires pour augmenter l'efficacité des structures décentralisées etparticipatives. FAO, Municipalidad rural, participación popular e instituciones en servicios de apoyo apequeños agricultores en Latinoamérica, 1993

La FAO cherche à identifier quelles sont les potentialités réelles d'action des municipalitésrurales en termes des services d'appui à la production et des services sociaux, mais s'interrogeaussi sur les modalités pour que les municipalités puissent remplir ces fonctions. D’après cedocument, le rôle des municipalités peut être multiple: i) promoteur du développement local,

ii) coordonateur d'actions et mobilisateur de ressources, iii) contrôle des travaux publics,iv) coordination des actions inter-institutionnelles, v) promoteur d'entreprises pouvantsatisfaire les besoins de la population. D'une manière générale, les municipalités devraientêtre chargées de promouvoir un environnement institutionnel favorable à la participationorganisée, systématique et soutenue de la population locale dans les programmes desmunicipalités, des régions et de l'Etat. Si la décentralisation ouvre de grandes possibilités aux municipalités, sa réussite dépend dufait que les municipalités puissent établir des mécanismes de coordination avec les niveauxlocaux de l'administration centrale et avec les niveaux supérieurs de gouvernement. Il fautreconnaître aussi que l'absence de participation dans la prise de décisions au niveau desmunicipalités diminue la légitimité et l'efficacité de la gestion municipale. La FAO proposedonc de former le personnel technique des municipalités aux nouvelles fonctions et auxtechniques leur permettant d'élaborer leurs programmes en collaboration avec les populations. FAO/SDA, CORUMED, Proposition pour un réseau destiné aux élus et représentants descommunautés rurales méditerranéennes, 1996

Dans le cadre du développement de collectivités rurales, il a paru intéressant de promouvoirun échange d'expériences sur les approches participatives. En brisant l'isolement de cescollectivités, l’échange d'expériences peut les conduire à améliorer la qualité des décisions età en réduire les coûts. La FAO a donc proposé "un dialogue avec des partenairespotentiellement intéressés au Nord comme au Sud du bassin méditerranéen par une réflexionen commun sur l'intérêt et la faisabilité d'un système d'échanges d'expériences et d'aide à ladécision au bénéfice prioritaire de responsables de collectivités locales et de groupementsprofessionnels ainsi que de leurs partenaires les plus directement en contact avec eux" (p. 1).Les domaines couverts par le système seraient en rapport avec les tendances à laresponsabilisation des communautés, l'amélioration de leurs capacités de gestion, et le partagede responsabilités avec l'Etat et les autres partenaires. Le transfert d'expériences etd'information serait une activité importante du réseau. Le rôle de la FAO serait: a) derecueillir et organiser la circulation de l'information sur les activités et initiatives prises par lespartenaires potentiels du réseau CORUMED; b) de fournir une information qualitative sur lecontenu des actions entreprises et diffuser les résultats des confrontations d'expériences; c) destimuler et organiser la réflexion sur ce qui pourrait devenir un système fédératif desdifférentes actions à venir.

Résumés des documents sur la décentralisation et le développement rural produits par SDA en1997

1. Expériences de la FAO en matière de développement rural décentralisé

Ce document présente une analyse sur les risques des processus de décentralisation et lesatouts de la FAO en matière de création des conditions favorables à la décentralisation.L'identification des risques de la décentralisation et la prise en compte des atouts de la FAO,permettent de proposer un modèle de décentralisation (RED-IFO) fondé, d’une part, sur uneméthodologie de régionalisation des demandes et de différenciation des politiques, et d’autrepart, sur trois politiques d'accompagnement liées à l’accès à l’information, la formation etl’organisation. Les expériences de la FAO sont classées selon trois éclairages comportantdifférentes lignes d’action:

un éclairage institutions publiques dont les lignes d’action sont l'approche des systèmes deproduction agricoles, le rôle de la formation, et la restructuration des institutions.

un éclairage société civile avec trois lignes d’action consistant en la promotion de projetsde gestion de terroirs, la vulgarisation participative, et les programmes de participationpopulaire ainsi que la structuration des organisations paysannes.

un éclairage niveaux locaux de gouvernement dont les deux lignes d’action sont lesniveaux locaux de gouvernement en tant que pôles de développement rural et laconstruction des interfaces entre les niveaux national et local de gouvernement.

2. Analyse de documents en matière de développement rural décentralisé

Cette publication est le résultat d’une revue de documents produits par la FAO dans le cadrede ses activités et qui touchent directement ou indirectement le thème de la décentralisationdu développement rural. Cette revue incorpore aussi des publications d’autres institutions(Banque mondiale, FIDA, CFDE) choisies parce qu’elles éclairent bien l’analyse de ladécentralisation. Le document consiste en un ensemble de fiches analytiques et synthétiquessur chacun des 59 textes retenus.Les textes ont été classés selon les domaines plus précis qu’ils couvrent et qui sont présentéssous sept grandes rubriques: 1. Formation, vulgarisation et recherche (cinq fiches), 2. gestiondes terroirs (six fiches), 3. municipalités et développement rural (deux fiches), 4. planificationdécentralisée, restructuration des institutions et gestion des services d’appui à l’agriculture(dix fiches), 5. programme spécial, pauvreté, emploi et sécurité alimentaire (huit fiches),6. participation populaire (18 fiches), et 7. rôle de la région, programmes locaux dedéveloppement et communautés rurales (dix fiches).

3. RED-IFO un modèle pour analyser la décentralisation

Ce document propose une systématisation des expériences de la FAO dans un modèle dedécentralisation participative, appelé modèle RED-IFO. Ce modèle part de la reconnaissancequ'il existe un héritage des politiques centralisées de développement rural, dont il faut tenircompte pour identifier les risques que comporte la décentralisation. Cinq risques principauxsont présentés: a) le remplacement d’une logique de l’offre par une logique de la demande,b) l'asymétrie d'information qui ne facilite pas la coordination des activités, c) l’apparition devides institutionnels et une offre amoindrie de services d'appui, d) une appropriation de ladécentralisation par les élites locales, et e) la rigidité institutionnelle.La prise en compte de ces risques permet au modèle de proposer une méthodologie dedécentralisation (Régionalisation des demandes et Différenciation des politiques) et un paquetde politiques d'accompagnement (Information, Formation et Organisation). La méthodologie

met en avant la nécessité d'un effort de création et de renforcement des associationsintermédiaires représentatives de l'ensemble de la population rurale, dont la vocation seraitd'être le maillon central du dialogue entre l'Etat et les autres acteurs du développement rural.Le modèle plaide pour la création d’institutions par les populations rurales elles-mêmes.

4. PANIAGUAR, L’analyse des systèmes institutionnels (ISA) Propositions méthodologiques

Le groupe de travail IG1 de la Division SDA de la FAO développe des instruments d'analyseet de proposition sur les institutions du développement rural, en renforçant ses activitésd'échange et de capitalisation des informations sur ce thème, ainsi que ses capacités d'analysecomparée sur les expériences en cours dans les différentes régions du monde. Les principauxaxes de ce travail de développement des instruments concernent la restructuration desinstitutions, la décentralisation et le rôle des interfaces régionales et des gouvernementslocaux. Pour ce faire, IG1 a proposé de mettre en place un outil d'analyse sur les systèmesinstitutionnels appelé ISA, qui serait à la fois un système de gestion de l'information interne àla FAO, une porte d'entrée aux autres réseaux d'information, et un système de veillestratégique sur les informations pertinentes au travail d'IG1.Ce document présente d’une manière sommaire les caractéristiques souhaitables de ISA etpose un certain nombre de décisions stratégiques préalables au lancement et au démarrage decet outil d’analyse. Cela étant fait, le document s’attarde plus longuement sur laproblématique de l'analyse des systèmes institutionnels et les lignes de recherche sur ladécentralisation qui en découlent.

5. Le rôle de la région, Actes de l’atelier régional sur l’interface développement local/cadresstratégiques, Praia, 10-18 Mai 1996

La FAO a organisé un atelier intitulé Interface Développement Local / Cadres Stratégiques, lerôle de l'échelon régional. Il apparaissait intéressant en effet de passer en revue lesconnaissances et les pratiques actuelles qui concourent à la préparation au niveau nationalvoire international des grands programmes de développement, notamment en faveur de laprotection de l'environnement, de la lutte contre la désertification ou de l'éradication de lapauvreté, en confrontant les modalités de leur formulation globale avec les autres modesd'intervention en milieu rural qui privilégient eux, des approches participatives au niveaulocal, comme par exemple le développement villageois, la gestion des terroirs, etc.Ce document est un compte rendu assez complet et intéressant des discussions de cet atelier,qui a réuni une trentaine de personnes venant des pays d'Afrique sahélienne et du Maghreb(Algérie, Bénin, Burkina Faso, Cap Vert, Guinée, Guinée Bissau, Mali, Maroc, Mauritanie,Niger, Togo, Tchad et Sénégal). L’analyse des expériences a été suivie par la présentation dumodèle RED-IFO de décentralisation, du programme LEADER de l’Union européenne. Lesprincipales discussions présentées dans ce document portent sur les institutions, laparticipation et le rôle de la région.

6. NADIR M. T., Restructuration des institutions rurales: principes et méthodes, leçons desexpériences FAO

Ce texte analyse le contexte où se situent les expériences récentes de restructuration desinstitutions rurales auxquelles la FAO a apporté son expertise, ainsi que les nouvellesorientations qui vont dans le sens d’une démocratisation politique et d’une libéralisationéconomique réduisant le champ d’intervention de l’Etat au bénéfice de celui de la sociétécivile. Le document s’attache à expliciter le type d’appuis que la FAO a apporté auxinstitutions publiques du secteur rural dans leur effort d’adaptation au nouveau contexte

économique. L’auteur montre comment la FAO est parvenue, dans le domaine institutionnel,à définir et à perfectionner après leur mise en pratique en milieu réel, ses méthodologies etinstruments d’analyse et des modèles d’organisation.Le rapport présente en détail les objectifs, les principes de base et les étapes de larestructuration des institutions, la méthodologie suivie par les gouvernements pour mener del’avant cette restructuration ainsi que les incidences du processus sur les ressources humaineset les mesures d’accompagnement préconisées. Le document finalise en présentant quelquesexemples de restructuration au Bénin, en Côte d’Ivoire, et au Togo, tout en tirant les leçonsprincipales de ces efforts.

7. La municipalización del desarrollo rural en America latina: situación actual y perspectivas

Ce document affirme que le défi auquel fait face le processus de réforme économique etpolitique en Amérique latine concerne essentiellement la nécessité de restructuration desinstitutions et des modalités de formulation des politiques, afin d’assurer une plus grandereprésentation, participation et responsabilisation. La municipalisation du développement estainsi analysée comme l’une des voies les plus prometteuses dans la région pour assurerl’objectif d’un développement rural équitable et durable. Le document présente les principauxrésultats de la réflexion organisée par la FAO et CLACSO sur les espaces municipaux, leursstructures, la portée et les limites de leurs interventions. Il présente aussi les tâches futurespour arriver à une véritable municipalisation du développement rural.Le document analyse en particulier l’expérience des fonds sociaux d’investissement et lesmodalités de participation qu’ils ont mis en œuvre, et présente trois études de cas: a) l’espacemunicipal de développement au Nicaragua, b) la participation populaire comme axe duchangement en Bolivie et c) les difficultés de la municipalisation en Colombie. La conclusionde ces analyses est que les relations entre municipalisation et décentralisation n’ont pas étéclairement établies, ce qui limite la portée de ces processus.

8. NADIR M. T., Les Chambres d’agriculture: modèles de représentation et outil departicipation des agriculteurs

Ce document synthétise différentes expériences de la FAO en matière de création etrenforcement des organismes de représentation des agriculteurs. L’objectif de ces expériencesa été de donner aux agriculteurs la place qui leur revient dans la société civile, en facilitantleur accès aux circuits économiques et l’intégration de leurs activités à l’ensemble del’économie. Les axes de cette expérience sont: a) la reconversion des organisations agricoles àcaractère économique pour en faire des unités professionnelles, gérées par les agriculteurs etrépondant aux critères d’efficacité et de rentabilité; b) la mise en place d’organisationsprofessionnelles dont la mission est de représenter les agriculteurs et de participer en leur nomà l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques et des programmes de développementrural.Après avoir présenté les problèmes créés par l’absence de représentation des agriculteurs,l’auteur présente un modèle institutionnel pour assurer leur représentation, à savoir lesChambres d’agriculture, dont sont exposés en détail les principes, les fonctions etl’organisation locale, régionale et nationale. Dans la dernière partie du texte, l’auteur présentequelques exemples de restructuration ou de création des Chambres d’agriculture au Mali,Togo et dans les pays du Maghreb.

9. GAIHA R., Decentralization: Indian experience

Les analyses de ce document portent sur les différentes phases de décentralisation de laplanification en Inde, fondée sur le principe constitutionnel de renforcement des Panchayatsen tant qu’institution locale autonome. Le document montre en particulier les difficultés qu’aconnu ce processus pour renforcer les liens entre les institutions publiques nationales, lesPanchayats et les organisations rurales, dans le contexte des programmes de lutte contre lapauvreté. Le document comprend une présentation de la structure et l’organisation desPanchayats, une analyse des difficultés de la mise en œuvre du processus de planificationdécentralisée.L’auteur propose quelques orientations sur les réformes souhaitables afin de donner une plusgrande efficacité à la décentralisation. La première chose est la sélection des activités. Touteorganisation qui ne répond pas à un besoin fort des communautés ne sera pas attractif pour lespopulations. L’expérience nous montre que la participation des populations sera meilleure sielle est accompagnée de motivations financières. Les capacités de gestion par les populationscroissent graduellement. Lorsqu’une organisation est viable, elle diversifie alors ses activités.

GORDILLO G., The reconstruction of rural Institutions

Le texte présente les concepts de base pour comprendre les processus de reconstruction desinstitutions rurales, aussi bien du point de vue de la réforme de l’Etat que de la dynamique descollectivités rurales et des organisations paysannes. Le contexte général est celui de laconstruction d’un nouveau modèle de développement plus productif, équitable et durable, etdont l’objectif central consiste en l’établissement d’un sentier de croissance qui résulte de laconstruction de consensus et qui donne stabilité, certitude et orientation aux politiquesagricoles.Un apport essentiel de l’auteur vient du fait qu’il ne voit pas dans la reconstruction desinstitutions seulement un changement dans l’organisation et les fonctions de l’Etat mais plusglobalement la réforme de l’ensemble de règles et conventions par la concertation et lesinteractions sociales. Le texte analyse les nouvelles tendances qui apparaissent dans laformulation et la mise en œuvre des politiques rurales, les changements structurels dansl’articulation entre les espaces urbains et ruraux, et la réforme des politiques et des modalitésd’intervention de l’Etat. Cette approche lui permet de démontrer le lien entre le renforcementde la démocratie, notamment à la campagne, et l’efficacité économique, et de valoriserl’indispensable rôle qu’aura à jouer le niveau local dans les nouvelles stratégies dedéveloppement.

10. BAAS S., News Trends in Rural Development and Poverty alleviation: the concept ofparticipatory institutional development

Ce document part d’un point de vue historique qui essaie de synthétiser les expériencesantérieures de développement rural. Sur la base des résultats de cette exploration historique,l’accent est mis ensuite sur les défis spécifiques qui se posent au développement rural dans leszones arides, marginalisées et avec un faible potentiel de production. Plus particulièrement, letexte s’oriente à l’analyse de quelques-unes des composantes essentielles du développementrural et de la lutte contre la pauvreté qui ont pris une importance croissante au cours desannées récentes, à savoir la responsabilisation des communautés au niveau local, laparticipation et le renforcement institutionnel.Dans une première section, l’auteur tire les leçons des expériences passées de développementdont les échecs seraient liés au manque de participation des populations, la faiblesse desniveaux locaux de gouvernement dans un contexte très centralisé, et le parti pris de favoriser

la grande agriculture commerciale, sans parler du peu de considération qui a été donné au rôlede la femme dans les stratégies. Ce bilan permet à l’auteur de proposer un certain nombre devoies pour améliorer les approches de développement rural et de lutte contre la pauvreté, avecune considération spéciale pour les zones arides.

11. MUJERI M. K./SINGH L. S., Case Studies on the impact of decentralization: Bangladesh

Ce texte analyse la longue histoire du processus de décentralisation au Bangladesh et sonimpact sur le développement rural. La décentralisation a été impulsée par la demanded’autonomie de la part des niveaux locaux de gouvernement, qui se sont vus confier unnombre croissant de fonctions. Un moment clé de ce processus sera la Constitution de 1971suite à l’indépendance, qui indique que “les responsabilités des gouvernements locaux danschaque unité administrative de la République doivent être confiées à des organismes locauxcomposés de personnes élues selon la loi” (p. 4). L’auteur analyse les raisons qui expliquentque, malgré un environnement juridique assez favorable, la mise en œuvre de ladécentralisation soit plutôt insatisfaisante.Le renforcement des institutions locales de gouvernement est la voie la plus récente mise enplace par le gouvernement pour essayer d’avancer dans la décentralisation. Le documentanalyse les modalités de ce renforcement et les fonctions attribuées à chaque type d’institutionlocale. Un chapitre spécial est consacré au développement du rôle des municipalités et descorporations urbaines, sur la base d’un processus de dévolution. Dans ce contexte, lesrelations entre les niveaux local et central, et les impacts sur le développement rural semblentassez problématiques, et méritent un chapitre spécial de conclusions et recommandations.

12. GONZALEZ R. P., Case Studies on the impact of decentralization: Philippines

Ce document s’attache à démontrer que le processus de décentralisation aux Philippines,malgré une histoire de gouvernements fortement centralisés, a réussi à mettre en place unCode régissant les gouvernements locaux, dont les principales caractéristiques sont tracéesavec beaucoup de détail. Le renforcement des niveaux locaux de gouvernement s’estaccompagné d’un processus plus global de libéralisation économique, retrait de l’Etatparticipation de la population dans les mécanismes de prise de décisions: “devolution anddecentralization have marked Philippine government policies over the past ten years. Theemergent thinking is that while central government provides the broad policy framework andsocial environment, it is the Local Government Units (LGU), private sector and civil societyentities who shall act as the prime engines for growth, equity and sustainability”, (p. 5).La responsabilité des LGU est particulièrement forte en matière de politiques de lutte contrela pauvreté. L’auteur consacre donc une partie de son texte à analyser la pauvreté auxPhilippines. A la suite de cette analyse, sont présentées les principales caractéristiques duCode sur les gouvernements locaux de 1991, et les performances et obstacles qu’a connu sonimplémentation.

13. FAO/CERFE, Italian Lessons on the Relations between Civil Society and PublicAdministration in the Context of Decentralization

Dans sa première partie, le document identifie les tendances récentes en matière dedécentralisation et les défis principaux auxquels elle doit faire face. La pertinence du casitalien est justifiée par l’importance que l’Italie a donné à la dimension municipale de ladécentralisation et par la capacité que le pays a montré en termes d’innovationinstitutionnelle. Ces deux caractéristiques semblent, d’après les auteurs, assez relevantes pourles pays en développement.

Une caractéristique sur laquelle s’attarde le document concerne les relations entre ladécentralisation et la réforme de l’administration publique. Ces relations permettent decomprendre les opportunités, le potentiel, les risques et les obstacles implicites dans ladécentralisation. De la même importance sont les relations entre l’administration publique etla société civile, qui rendent compte de l’accumulation de capital social et du sens civiquedont dépend en grande partie l’efficacité des institutions: “studies on the subject have shownthat in Italy the efficiency of its public institutions at local and regional levels is at presentmuch higher where there are well established civic traditions and a wealth of social capital”(p. 8). La formation, l’information et l’implémentation de la décentralisation reçoivent aussiun traitement approfondi.

14. BAKO-ARIFARI N., Processus de décentralisation et pouvoirs traditionnels: Typologie despolitiques rencontrées

Le document le rôle que les institutions traditionnelles peuvent jouer pour dynamiser oufreiner la décentralisation. D’après l’auteur, ces institutions sont aujourd’hui témoins etacteurs dans les politiques de décentralisation qui véhiculent des projets de société et desvaleurs de démocratie locale, de développement local, de promotion de la société civile, departicipation populaire et de bonne gouvernance, qui mettent l’accent surtout sur le mérite, laposition acquise et les structures d’adhésion, c’est-à-dire de valeurs qui apparemment sontaux antipodes du patrimonialisme légal, des registres de légitimité traditionnelle, des positionsstatutaires héritées et des structures d’appartenance qui servent de support structurel auxinstitutions traditionnelles, même si l’on évoque par ailleurs le potentiel des liens de solidaritéet des pratiques de proximité qu’elles recèlent.Le positionnement par rapport à ces institutions dans le cadre d’une politique dedécentralisation peut être différent mais il a un impact sur les performances de ladécentralisation elle-même. C’est pourquoi le texte s’attache à établir une typologie desdiverses politiques gouvernementales à leur égard: les politiques d’intégration, les politiquesd’association, les stratégies d’adaptation, les stratégies de l’informel et enfin les politiquesd’exclusion.

15. BONNAL J./MUHEIM P., Preliminary analysis of a questionnaire on decentralization:Outline of a Typology

Afin de mieux comprendre les processus de décentralisation, la Division SDA de la FAO aélaboré un questionnaire sur leurs principales caractéristiques et les modalités de ladécentralisation dans le secteur agricole et le développement rural. Ce questionnaire a étéenvoyé à une vingtaine de pays ayant entrepris un processus de décentralisation, récemmentou dans un passé pas trop lointain. Le texte de BONNAL et MUHEIM constitue une premièreapproximation aux résultats qui émanent de ces questionnaires. Les auteurs cherchent, sur labase d’un échantillon de 20 pays et de 7 variables jugées les plus pertinentes, à élaborer unetypologie de la décentralisation.La typologie distingue d’emblée 2 groupes principaux: les pays centralisés (8) et les paysdécentralisés (12). Ce dernier groupe peut être divisé en 2 sous-groupes: les pays caractériséspar un fort degré d’autonomie des niveaux locaux et régionaux (6) et les pays où legouvernement central pilote en dernière analyse le processus en codifiant fortement lespolitiques et procédures (6).

2. EXERCICES

Exercice 1 Les définitions des concepts autour du thème de la décentralisation

1. Après avoir choisi une définition de votre choix, vous apportez des complémentsd’explication, d’illustration ou des corrections dans le texte proposé par les auteurs duKit.

2. Vous ajoutez un nouveau terme dans la liste existante et vous rédigez un texte explicatif.3. Sur le modèle du document d’illustration sur le Sénégal, vous développez un exemple pour

le pays de votre choix.

Exercice 2L’historique de la décentralisation

1. Vous identifiez les principales étapes (événements politiques, décisions législatives ouadministratives) qui ont marqué les années récentes de l’évolution institutionnelle d’unpays de votre choix. et indiquez les dates de chacune d’elles.

2. Pour chacune des étapes identifiées vous indiquez les contraintes qui ont pesé sur lasituation antérieure et qui expliquent le changement intervenu.

3. En plaçant les étapes retenues sur une ligne, vous retracez la trajectoire historique duprocessus de décentralisation dans le pays choisi.

Exercice 3L’appréciation de la situation dans un pays donné, au regard des risques que peuvententraîner une décentralisation mal menée.

1. Parmi les 5 risques proposés dans le dossier, vous indiquez lesquels vous paraissent êtreprésents, dans le pays de votre choix. Justifiez votre réponse.

2. En prenant l’ensemble du processus de décentralisation en cours dans un pays ou bien undomaine ou secteur particulier de votre choix, vous utilisez le filtre du modèle analytiqueRED-IFO pour apprécier la situation qui prévaut.

3. Vous appliquez une des composantes du modèle analytique RED-IFO sur un processus dedécentralisation de votre choix et vous indiquez la situation actuelle et proposez desmesures nouvelles visant à améliorer le processus de décentralisation en question.

Exercice 4Le paysage institutionnel, l’identification des acteurs en présence et de leur stratégie

1. Etablissez la liste des acteurs qui composent le paysage institutionnel d’un systèmedécentralisé. Vous partez des acteurs locaux directement concernés et élargissezl’identification aux acteurs indirects puis aux autres niveaux de la décentralisation.

2. Pour les acteurs de votre choix, vous indiquez en quelques lignes, leurs caractéristiquesprincipales ainsi que les stratégies qu’ils développent face au processus dedécentralisation.

3. Sur un schéma du type de celui tracé pour le Sénégal, vous inscrivez les acteurs enprésence et vous indiquez par des symboles les positions qu’ils occupent au regard desdifférents niveaux de la décentralisation.

Exercice 5Elaboration d’un aperçu par pays

1. En vous appuyant sur la grille d’analyse proposée dans le Kit, vous établissez la situationde la décentralisation dans un pays de votre choix..

2. Remplissez le questionnaire sur la situation de la décentralisation dans un pays donné.

Exercice 6Typologie des processus de décentralisation

1. Au regard des 4 critères retenus pour apprécier la situation de la décentralisation(Participation/Gestion étatique; Centralisation/Décentralisation), inscrivez le pays devotre choix dans l’un des 5 groupes de la typologie élaborée et sur le graphecorrespondant. Justifiez votre proposition.

Exercice 7Le rôle de la région

1. En vous appuyant sur la grille d’analyse proposée dans le Kit, vous établissez la situationde la décentralisation dans un pays de votre choix et plus particulièrement vous faitesressortir le rôle de la région dans le processus en question..

Exercice 8Le rôle des structures traditionnelles

En utilisant la méthodologie proposée dans le kit, évaluez le statut, le rôle et lesstratégies des dimensions existantes de la conduite traditionnelle dans une zonerurale donnée d'une région, et expliquez graphiquement les rapports entre lesamorces traditionnelles et non traditionnelles dans le procédé de décentralisation, enparticulier en ce qui concerne la prise de décision au sujet de la gestion de ressourcenaturelle.