(공개용)

“동부간선도로 지하화 민간투자사업”사업자 선정 특혜 의혹 감사 결과

2020. 10.

감 사 위 원 회(안전감사담당관)

목 차

Ⅰ. 감사실시 개요

Ⅱ. 총 평

Ⅲ. 감사결과 처분요구 내역 및 조치현황

Ⅳ. 감사결과 처분요구서

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Ⅰ. 감사실시 개요

1. 감사배경 및 목적

○ 안전총괄실로부터 의뢰(’20. 4. 16.)된 “동부간선도로 지하화 민간

투자사업 사업자 선정 특혜 의혹”에 대한 감사 실시

2. 추진내용

○ 대상기관: 안전총괄실(도로계획과)

○ 감사기간: 2020. 4. 28.~5. 14.(기간 중 10일)

○ 감사인원: 안전감사2팀장 등 5명

○ 감사범위: 동부간선도로 지하화 민간투자사업 전반(’15년 이후~현재)

3. 감사중점

○ ‘입찰참가자격’ 문제점 유무

○ 최초 제안자에게 ‘가산점’ 부여 적정성

○ ‘공사비 과다’ 책정 여부 등

4. 지적사항 총괄

(단위: 건, 백만원, 명)

합 계변 상(금액)

징계(인원)

시정(금액)주의(인원) 개선 권고 통보

(감액)고발(인원)

모범사례(인원)총건수 신 분 상

조치인원재 정 상조치금액 소 계 추 징

(회수) 감 액 기 타

3 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 0 0

(0) (43,900) (0) (00,000) (00,000) (0) 43,900 0

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Ⅱ. 총 평【 요 지 】

○ 이 건 사업의 관련자료 확인 市 고문변호사 법률자문 등 종합 감사결과,

- 전직 공무원(前 ○○○국장 갑)의 청탁을 받아 우대 가산점 부여, 시공실적 제한,

사업계획 변경(기존 제안서 철회 및 신규 제안서 접수), 공사비를 부풀리기하여

제안자에게 특혜를 주었다는 주장은 사실과 다르며

- 가산점 부여, 실적 제한, 사업계획 변경 등은 관련규정에 따른 것으로 위법·

부당 사항이 있었다고 볼 수 없음

- 사전검토 절차 소홀, 기본설계시 발파암 매각예정대금 미공제 등 총3건을

지적하여 ’20. 10월 현재 행정상 조치 3건중 1건 완료, 2건 진행 중임.

○ 주요 지적사항으로는

- 기존 제안서 철회 및 신규 제안서 검토 과정에서 기 제출된 제안서의 검토된

내용과 유사함을 사유로 「서울시 민간투자사업 실무지침」에 따른 서울

공공투자관리센터의 사전검토 절차 미이행함

- 기본설계에 발파암 매각 예정대금 등을 미공제(감액) 함

- 제3자 제안공고를 하면서 환기시설 설치 제안사항을 가격부분 평가에서 제외

하여 환기시설을 설치하는 경우 공사비 등 증가 예상됨

○ 감사결과 지적사항에 대해

- 사전검토 절차 이행 소홀사항은 관련규정에 따라 주의 조치

- 기본설계에 미반영된 매각예정 대금 등을 최종 실시설계 시에 감액 반영토록

통보 조치

- 환기시설 설치시 적격성 등이 확보되는 수준으로 협약이 체결될 수 있는 방안 등을

마련토록 통보 조치

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Ⅲ. 감사결과 처분요구 내역 및 조치현황

□ 처분요구 조치결과

붙임 : 감사결과 처분요구서 각 1부. 끝.

연번

처분요구 제목 처분 종류 주요 지적내용 조치 사항 비 고

1제안서 서울공공투자관리센터

사전 검토 절차 소홀주의요구

PIMAC에 기 제출된 제안서

철회 및 신규 제안서 검토 과

정에서「서울시 실무지침」에

따른 서울공공투자관리센터의

사전검토 절차 미준수

-’20.9. 사전검토절차이행토록교육실시

완료

2기본설계에미반영(오류등)된

사항 실시설계 반영 필요통보

기본설계에 발파암 매각 예정

대금 등을 미공제(감액)

-’20.7.설계VE의뢰-’20.9.~12. 설계VE검토 예정

-’21.8. 실시협약협상 예정

- ’21.12. 실시협약체결 예정

이행중

3환기시설(바이패스) 적용에따른 경제성 등 검토방안마련 필요

통보

제3자 제안공고하면서 환기시설 설치 제안사항을 가격부문평가에서제외하여공사비증가 등 예상 됨

-’20.7.설계VE의뢰-’20.9.~12. 설계VE검토 예정

-’21.8. 실시협약협상 예정

- ’21.12. 실시협약체결 예정

이행중

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감 사 위 원 회

주 의 요 구

제 목 민간투자사업 제안서 ◦◦투자관리센터 사전검토 절차 소홀

관 계 기 관 안전총괄실

내 용

서울특별시 안전총괄실(가과, 이하 “주무관청”이라 한다)은 2018. 7. 24. 사업제

안자[(가칭)〇〇〇고속도로주식회사]로부터 아래 [표1]과 같이 “△△간선도로 지하화 민간

투자사업”(이하 “이건 사업”이라 한다) 제안을 받아 2019. 12. 26. 제3자 제안공고를

하여 이건 사업 절차를 진행 중에 있다.

[표 1] △△간선도로 지하화 민간투자사업 현황

최초제안일 총사업비(억원)

사업방식 사업구간 연장

(㎞)통행료(원)

운영기간 규모

’18.7.24. 9,454 수익형(BTO)

삼성IC~월릉IC(◎◎간선도로)

10.4 2,600 30년 양방향 4차로, 출입시설 4개소영업소 2개소, 환기소 2개소

* 가과 제출자료 재구성

「서울특별시 민간투자사업 실무지침」(이하 ‘서울시 실무지침’ 이라 함)에 따르면

민간투자사업 제안자로부터 제안서가 접수되면 주무관청은 ◉◉개발연구원 공공투자

관리센터에 제안내용의 검토(적격성 조사)를 의뢰하기에 앞서 서울시 자체 검토 절차로

▢▢연구원 ◈◈공공투자관리센터에 제안서의 형식적 요건과 정책적 부합 여부 등을

검토 받아 그 결과를 근거로 ◈◈공공투자관리센터에 적격성 조사를 의뢰할 것인지

결정하도록 되어 있다.

그런데 주무관청은 2018. 7. 24. (가칭)○○지하도로주식회사로부터 접수된

“□□간선도로 지하화 민간투자사업 제안서”를 검토하면서 동일 제안자로부터 2015년

최초 제안되어 정책적 부합 여부 등이 이미 검토 완료된 제안과 유사한 제안내용

이라는 이유와 신속한 사업추진을 이유로 ◈◈공공투자관리센터의 사전검토 절차를

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생략한 채 2018. 7. 27. ◉◉개발연구원 공공투자관리센터에 “적격성 조사”를 의뢰

하였다.

그 결과 주무관청이 민간투자사업 제안자에 대하여 업무 편의 등의 특혜를

제공하였다는 불필요한 의혹이 제기되는 결과를 초래하였다.

관계기관 의견 및 검토결과

주무관청(가과)과 관련하여 답변서에서 다음과 같은 의견을 제시하였다.

신규 접수된 제안서에 대하여 서울시 실무지침과 다르게 ◌◌연구원 ◇◇공공

투자관리센터의 사전 검토 절차를 이행하지 않은 사실은 인정하나, 이 건 민간투자

사업이 서울시의 정책과 부합하는지는 이미 2015년부터 충분히 검토하여 적정한

것으로 확인된 바 있고, 유사한 민간투자사업에서도 최초 제안 철회 후 일부 사업계획

조정되어 신규 접수된 제안의 경우는 서울공공투자관리센터의 사전검토를 생략하고

공공투자관리센터에 적격성 조사를 의뢰한 사례가 있어 관행에 따라 업무를 처리한

사항이라는 의견이다.

그러나 위 의견은 다음과 같은 이유로 받아들이기 어렵다.

「서울시 실무지침」에 따르면 주무관청은 민간투자사업 제안서가 접수되면 ◇◇

투자관리센터에 적격성 조사를 의뢰하기 전에 ◇◇공공투자관리센터의 사전검토를

근거로 법령ㆍ정책 부합 여부, 자체 타당성 조사 내용, 총사업비ㆍ사용료 등 수입지

출 계획 등을 검토하여 공공투자관리센터에 적격성 조사를 의뢰할 것인지 여부를

결정하도록 규정하고 있다.

또한 ◇◇공공투자관리센터의 사전검토 범위는 정책적 부합 여부 판단에 국한

된 것이 아니라「민간투자법 시행령」제7조(민간부문 제안사업의 추진 절차) 제1항 1호에서

제8호까지에서 명시하고 있는 제안서에 반드시 포함되어야 할 사항이 누락되었는지

형식적 요건까지를 포함하여 사업부서가 아닌 별도의 자체 전문기관에서 객관적으로

사전 검토하는 절차이다.

따라서 이전에 진행된 민간투자사업의 업무처리 절차 관행을 이유로 임의 판단

하여「서울시 실무지침」과 다르게 사전검토를 생략한 채 적격성 조사를 진행한 업무

처리가 정당하다는 주무관청의 의견은 이유가 되지 않는다.

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조치할 사항

안전총괄실장은

앞으로 민간투자사업 제안서가 접수될 경우에는「서울시 실무지침」에 따라

○○공공투자관리센터의 사전검토 절차를 철저히 준수토록 조치하시기 바랍니다.

(주의)

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감 사 위 원 회

통 보

제 목 기본설계에 미반영(오류 등)된 사항 실시설계 반영 필요

관 계 기 관 안전총괄실

내 용

서울특별시 안전총괄실(가과, 이하 “주무관청”이라 한다)은 2018. 7. 24. 사업제안자

[(가칭)○○지하도로주식회사]로부터 아래 [표1]과 같이 “□□간선도로 지하화 민간투자

사업”(이하 “이건 사업”이라 한다) 제안을 받아 2019. 12. 26. 제3자 제안공고를 하여

이건 사업 절차를 진행 중에 있다.

[표 1] ○○간선도로 지하화 민간투자사업 현황

최초제안일 총사업비(억원)

사업방식 사업구간 연장

(㎞)통행료(원)

운영기간 규모

’18.7.24. 9,454 수익형(BTO)

삼성IC~월릉IC(◎◎간선도로)

10.4 2,600 30년 양방향 4차로, 출입시설 4개소영업소 2개소, 환기소 2개소

* 가과 제출자료 재구성

「사회기반시설에 대한 민간투자법 시행령」제2조의2(총사업비의 산정) 제3호에

따르면 공사비 산정은 공사시행을 위한 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 및 이윤

등을 합친 금액으로 하고「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제9조1)에

따른 예정가격의 결정기준과 정부의 표준품셈(단가 등) 등 관련규정에 따르도록 되어 있다.

「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」제2장 예정가격 작성요령 ‘재료비의 공제’

규정에 따르면 계약목적물의 시공 중에 발생되는 작업설, 부산품 등은 그 매각액이나

이용가치를 추산하여 재료비에서 공제하도록 되어 있다.

1) 제9조(예정가격의 결정기준) 거래실례가격, 원가계산에 의한 가격, 견적가격 등 예정가격결정 기준

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그리고 이건 사업 (기본)설계내역서의 단가산출서(Ⅱ) 단가적용기준에 따르면 단가는

건설공사 표준품셈과 대한건설협회가 발표한 시중노임 단가를 적용하고 자재비는 조달청

단가 및 물가 정보지 기준을 적용하여야 하며, 특히 견적단가(적용율)는 견적 금액에

0.949를 곱하여 적용하도록 되어 있다.

그런데 제안자가 ’20. 3. 25. 주무관청에 제출한 이건 사업 (기본)설계내역서에

따르면 공사비를 산출하면서 발생암 매각 비용을 미반영하는 등의 공사비 산정 오류가

확인되었다.

[표 ] 이건 사업의 기본설계 공사비 검토 결과

공 종제안서공사비

재산출 비 고 산출근거

발생암매각대금미반영 등

매각비(토목)

0 - 96억원 감 96억원- 발생암 매각대금 재료비에서 공제

▪물량: 리핑암, 발파암 2,173,467㎥▪금액: 약 96억원(제경비 미포함)

※ ‘20.3. 도기본 “진접선 차량기지1공구(인입선)건설공사”발생암 매각 금액( 4,420원/㎥) 참조산출

- 발생암 매입자 운반조건이므로 운반비도 제외

운반비(토목)

228억원 0 감 228억원

사토 운반비경비 일괄 적용 64.9억 60.6억 감 4.3억

- 재료비 노무비 경비로 구분 적용된 사토 운반비는기계경비로서 경비로 일괄 적용(제경비 감액)

견적서 자재비물가지수 미반영(기계)

792억 764억 감 28억 견적서 자재비에 대한 물가지수(0.949) 보정없이 산정

굴착기계 재료비 적용오류(토목)

27.2억원 18.5억원 감 8.7억원 굴착공(점보드릴)의 단가 중 재료비는 전력비에 기 반영(정산)

제경비(1식) 감 74억

계 감 439억원

그 결과 미반영된 공사비 등을 적용하여 실시협약을 체결 할 경우 주무관청의

재정 부담이 상승될 우려가 있다.

관계기관 의견 및 검토결과

안전총괄실(가과)은 이와 관련하여 오류 산정된 공사비에 대하여는 실시협약

체결 전 적정 공사비를 산출하여 총사업비가 결정되도록 조치하겠다는 의견을

제시하였다.

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조치할 사항

안전총괄실장은

이건 사업의 실시협약 체결 전에 제안서에서 제시된 공사비 중 미반영․오류산정된

항목에 대하여「민간투자법 시행령」제2조의2(총사업비의 산정) 규정 등에 따라 적정하게

반영·산정될 수 있도록 조치하시기 바랍니다. (통보)

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감 사 위 원 회

통 보

제 목 환기시설(바이패스 방식) 적용에 따른 경제성 확보 등 검토방안 마련 필요

관 계 기 관 안전총괄실(가과)

내 용

안전총괄실(가과, 이하 “주무관청”이라 한다)은 2018. 7. 24. 제안자[(가칭)○○지하

도로주식회사]로부터 삼성IC~월릉IC(10.4㎞)에 “○○간선도로 지하화 민간 투자사업”

(이하 “이건 사업”이라 한다)을 제안 받아 아래 [표 1]과 같이 사업추진 중에 있다.

[표 1] ○○간선도로 지하화 민간투자사업 현황

최초제안일 총사업비(억원)

사업방식 사업구간 연장

(㎞)통행료(원)

운영기간 규모

‘18.7.24. 9,454 수익형(BTO)

삼성IC~월릉IC(◎◎간선도로)

10.4 2,600 30년 양방향 4차로, 출입시설 4개소영업소 2개소, 환기소 2개소

위 제안서에 대한 “2018년도 적격성조사 보고서”(□□투자관리센터, 2019.7.)

제Ⅱ장(타당성 판단) 제7절(경제성 분석2)) 및 제Ⅵ장(종합의견) 제2절(정책제언)에

따르면 편익/비용비(B/C)3)은 아래 [표 2]와 같이 1.01로 분석되었고

민원 발생으로 환기방식 검토, 변경에 따른 공사 중단, 공사비 증가 등의 유사

사업 사례가 있으므로 사업실시단계에서 민원을 최소화 할 수 있는 방안의 검토가

필요하다고 하였다.

그리고 주무관청은 이 환기시설(바이패스 방식) 적용으로 인해 적정규모 이상의

변경이 불가피할 경우에는 제안된 규모 등에 따라 경제성, 적격성 등의 추가적인

검토가 필요하다는 내용을 포함하여 제3자 제안공고 (서울특별시공고 제2019-

3201호, 2019.12.26.)를 하였다.

2) 경제성 분석 : 경제적 타당성을 평가하는 분석기법으로는 편익/비용비(B/C), 내부수익율(IRR), 순현재가치(NPV) 등이 있는데 일반적으로 이해가 용이하고 사업규모의 고려가 가능한 B/C분석기법을 많이 사용함

3) 편익/비용비(Benefit Cost Ratio) : 편익비용 비율은 총 편익과 총 비용의 할인된 금액의 비율로 장래에 발생할 비용과 편익을 현재가치로 환산해서 편익을 비용으로 나눈 것을 의미. 편익비용비율이 1보다 같거나 큰 경우경제적 타당성이 있는 것으로 판단함

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이건 민자사업의 제3자 제안공고 에 따르면 제3자 제안 공고문의 사업비

등과 비교하여 사업비가 100분의 20 이상 증가하거나 추정 수요량이 100분의

30이상 감소된 경우 등 사업의 주요내용이 변경된 경우에는 협약체결 전 민자 적격성

확보 여부를 재검증(◌◌투자관리센터) 하여야 하고

이와 같은 조건이 변경되지 않았다 하더라도 협상 시 적격성이 확보되는 수준에서

협약을 체결하도록 되어 있다.

그런데 주무관청은 위와 같이 경제성 분석결과(B/C=1.01)가 사업비 증가에

민감(사업비 증액되는 경우 적격성 미확보 등이 예상)한 사업을 적격성 확보 수준에서

협약 체결하는 것을 전제로 제3자 제안공고 를 하면서 환기시설(바이패스) 설치방안

관련 제안은 가격부문 평가에서 제외하는 것으로 공고하였다.

그 결과 환기시설(바이패스) 설치 시 증가되는 공사비 등에 대해서는 가격평가

(사업비 산정의 적정성 등) 제외, 경제성 미검토, 적격성 미확보가 우려된다.

따라서 주무관청은 사업비가 총 사업비의 20% 미만으로 증가되는 경우에

대해서도 경제성 등 확보 여부를 객관적이고 합리적으로 검증(검토)할 수 있는 기준

및 절차 등 마련이 필요하다.

관계기관 의견

주무관청은 환기시설(바이패스) 적용 시 추가적인 검토가 필요한 적정규모

이상은 총사업비 20%이상 증가가 예상될 경우라고 주장하면서

적격성이 확보되는 수준에서 협약이 체결하여야 한다고 규정한 것은 주무관청

입장에서 민자사업으로 추진하는 것에 대한 적정성 검증을 강화한 조치로써 민자

적격성 재검증 조건에 해당되지 않을 경우에 대해서도 기준과 절차 등은 민자투자

사업 기본계획 제65조에 따른 적격성 재조사의 판단기준 및 방법과 동일하다고 하였다.

그리고 판단주체에 대해서는 따로 규정된 바 없어 공공투자관리센터, 서울시

자체분석, 제3의 기관 등 해당 내용에 적합한 검토기관을 선정할 예정이라고 하였다

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조치할 사항

안전총괄실장은

환기시설(바이패스) 설치 시 적격성이 확보되는 수준에서 협약 체결될 수 있도록

사업비가 총사업비의 20% 미만으로 증가되는 경우에 대해서도 적격성을 검토(검증)

할 수 있는 객관적이고 합리적인 기준 및 절차 등 방안을 마련하여 조치하시기

바랍니다.(통보)