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REVIGEO – Revista del Instituto de Investigaciones Geográficas UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS
CARRERA DE INGENIERÍA GEOGRÁFICA INSTITUTO DE INVESTIGACIONES GEOGRÁFICAS
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COMPLEJOS PRODUCTIVOS COMO BASE PARA LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
INTEGRAL A NIVEL REGIONAL, UNA PROPUESTA METODOLÓGICA
Yuri Sandoval Montes, Ph.D.1
RESUMEN:
En el marco del Sistema de Planificación Integral del Estado Plurinacional de Bolivia
(Aprobado mediante Ley 777 de 2016), se plantea la formulación del Plan Territorial de
Desarrollo Integral (PTDI) en diferentes Entidades Territoriales Autónomas. En el caso
del PTDI departamental, surge la necesidad de formular la Estrategia de Desarrollo
Integral (EDI) a nivel regional, como agregación de municipios de características
biofísicas y socioculturales homogéneas. Sin embargo, dentro el paquete instrumental
existente, no se cuenta con una metodología para la formulación de las EDIs, y menos
a nivel regional, como tampoco existen PTDIs elaborados a nivel regional.
Adicionalmente se plantea la posibilidad de incorporar la figura del Complejo
Productivo, como base para la formulación de la EDI, en un intento de complementar
el proceso de planificación territorial, en este caso relacionado a los procesos de
Ocupación del Territorio en la región. Se plantea un método hipotético‐deductivo,
heurístico y descriptivo, basado en la utilización de reglas empíricas para llegar a una
solución que proponga una estrategia metodológica para la formulación señalada. Se
parte de una metodología que comprende tres etapas, la recopilación de información,
el diagnóstico territorial y el análisis estratégico que conducirá a la formulación de la
EDI. Como resultado se cuenta con una propuesta metodológica que contempla tres
etapas y una serie de sub etapas, que permiten desde la recolección, ajuste,
articulación a nivel regional, definición de áreas homogéneas, identificación de
potencialidades y limitaciones que se traducen en un FODA territorial que permite la
identificación, articulación y emplazamiento posible de los Complejos Productivos
como propuesta para la estructuración del territorio regional. Al ser una propuesta
técnica, debe ser considerada en niveles de decisión territorial con participación plena
de actores quienes validarán el emplazamiento de los citados Complejos Productivos y
la misma Estrategia de Desarrollo Integral, sin embargo, no se debe olvidar que es una
propuesta a ser analizada en escenarios políticos que en definitiva le darán su validez
correspondiente.
Palabras Clave
Estrategia de Desarrollo Integral, Región, Complejo Productivo, Metodología.
1 Docente Investigador IIGEO – UMSA ‐ [email protected]
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Productive Complexes as a basis for Integral Development Strategy at regional level,
a methodological proposal
ABSTRACT
The framework of the Integral Planning System of the Plurinational State of Bolivia
(Approved by Law 777 of 2016), proposes the formulation of the Territorial Plan for
Integral Development (PTDI2) in different Autonomous Territorial Entities. In the case of
the departmental PTDI, there is a need to formulate the Strategy for Integral
Development (EDI3) at the regional level, as an aggregation of municipalities with
homogeneous biophysical and sociocultural characteristics. However, within the
existing instrumental package, there is no methodology for the formulation of EDIs,
and less at the regional level, nor are there any PTDIs developed at the regional level.
Additionally, the possibility of incorporating the figure of the Productive Complex, as a
basis for the formulation of the EDI, is raised in an attempt to complement the
territorial planning process, in this case related to the processes of Territory Occupation
in the region. A hypothetical‐deductive, heuristic and descriptive method is proposed,
based on the use of empirical rules to arrive at a solution that proposes a
methodological strategy for the indicated formulation. It is based on a methodology
that includes three stages, the collection of information, the territorial diagnosis and
the strategic analysis that will lead to the formulation of the EDI. As a result, there is a
methodological proposal that includes three stages and a series of sub‐stages, which
allow from the collection, adjustment, articulation at the regional level, definition of
homogeneous areas, identification of potentialities and limitations that result in a
territorial SWOT that It allows the identification, articulation and possible location of
the Productive Complexes as a proposal for the structuring of the regional territory.
Being a technical proposal, it must be considered at territorial decision levels with full
participation of actors who will validate the location of the aforementioned Productive
Complexes and the same Integral Development Strategy, however, it should not be
forgotten that it is a proposal to be analyzed in political scenarios that will ultimately
give its corresponding validity.
Keywords
Integral Development Strategy, Region, Productive Complex, Methodology.
2 By its english acronym 3 Idem
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INTRODUCCIÓN
El nuevo modelo de planificación del desarrollo boliviano, incorpora en su componente
instrumental la formulación de Planes Territoriales de Desarrollo Integral ‐PTDI‐ (MPD,
2016), que incorpora un proceso combinado de Planificación tradicional con la
Planificación de carácter territorial, en los niveles Nacional, Departamental y Municipal
principalmente, pudiendo además elaborarse a nivel de otras Entidades Territoriales
Autónomas o niveles territoriales.
Para el presente artículo, se consideró la formulación de la Estrategia de Desarrollo
Integral (EDI), como paso posterior al proceso de planificación municipal, considerando
dos desafíos adicionales, el primero en el marco regional y el segundo tomando como
base los Complejos Productivos. Ambos, desafíos, toda vez que no se cuenta con una
metodología para la formulación de Estrategias de Desarrollo Regional en primera
instancia, y menos contemplando la figura de los Complejos Productivos. Por
consiguiente se plantea la necesidad de construir una metodología para formular la
Estrategia de Desarrollo Integral debido a la carencia de instrumentos para su
formulación, en este caso en el contexto regional y considerando además la figura de
los Complejos Productivos como base para la formulación de la EDI. Por tanto la
hipótesis se refiere a si la incorporación de los Complejos Productivos a nivel regional
pueden ser base para la formulación de la Estrategia de Desarrollo Integral.
Según el Sistema de Planificación Integral del Estado (Ley No. 777, 2016), en su Art. 21,
las Estrategias de Desarrollo Integral “constituyen la planificación a mediano plazo de
las regiones, regiones metropolitanas y macroregiones estratégicas, articuladas al
PDES, a los PTDI departamentales y municipales que correspondan, y a los PSDI”, aquí
se circunscribe a las EDI en el marco regional específicamente.
En cuanto a la región, la Constitución Política del Estado en su Art. 280, señala que está
“conformada por varios municipios o provincias con continuidad geográfica y sin
trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia,
economía y ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de
planificación y gestión” (ALP, 2009) (Y. Sandoval, 2013)
La figura de Complejos Productivos fue trabajada en la CEPAL por Ramos (1998), como
“una concentración sectorial y/o geográfica de empresas que se desempeñan en las
mismas actividades o en actividades estrechamente relacionadas, con importantes y
cumulativas economías externas, de aglomeración y especialización y con la posibilidad
de llevar a cabo una acción conjunta en búsqueda de eficiencia colectiva.”
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En el Plan de Desarrollo Económico y Social (2016‐2020), los complejos productivos
son concebidos como conjuntos articulados de actores, actividades, condiciones y
relaciones sociales de producción en torno a las potencialidades productivas, cuyo
objetivo es dinamizar el desarrollo económico y social sustentable, integral y
diversificado en el territorio nacional con una orientación al mercado interno y la
inserción selectiva en el mercado externo, afrontando así las desigualdades
territoriales marcadas por la heterogeneidad productiva y la incipiente articulación
entre los actores y sectores económicos (EPB, 2015).
La pregunta de investigación en el presente artículo es ¿Cómo formular una
metodología para construir la Estrategia de Desarrollo Integral a nivel regional con
base en los Complejos Productivos?
Para tal efecto el objetivo propuesto es el de formular una metodología para construir
la Estrategia de Desarrollo Integral a nivel regional con base en los Complejos
Productivos.
Para la aplicación de la presente metodología se utilizó como estudio piloto, el proceso
de trabajo dirigido en el marco de la Gobernación del Departamento de La Paz,
realizado por tres estudiantes en tres diferentes regiones4 al interior del departamento
de La Paz, lo que ayudó a estructurar el proceso de construcción metodológica, por lo
que se presentarán algunos resultados de su aplicación a partir de las regiones
señaladas.
MÉTODOS
El método planteado es de carácter hipotético‐deductivo, heurístico y descriptivo,
basado en la utilización de reglas empíricas para llegar a una solución que permite
proponer una estrategia metodológica para la formulación señalada. Se parte de una
metodología que comprende tres etapas, la recopilación de información, el diagnóstico
territorial y el análisis estratégico que conducirá a la formulación de la Estrategia de
Desarrollo Integral a nivel Regional.
Según Morató (2018), esta estrategia tiene estos puntos de partida importantes en su
diseño:
1. La articulación de los complejos productivos y los sectores estratégicos, al
incentivo a la economía, la construcción de una sociedad para un desarrollo efectivo.
2. El PTDI departamental, que constituye el plan de desarrollo del departamento y
que está articulado al PDES. 4 Altiplano Norte, Valles Norte y Yungas.
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3. El diagnóstico que realiza un balance de:
i) La situación que existe en la región en términos biofísicos o las
ventajas comparativas que tiene la región Altiplano Norte.
ii) Situación social de la población.
iii) Situación económica.
iv) Situación institucional.
Sin embargo, al no existir un Plan Territorial de Desarrollo Integral para el nivel
regional, se ha determinado que, si bien lo señalado anteriormente plantea puntos
importantes en su diseño, tanto el orden mencionado como las actividades señaladas
deben ser articuladas de mejor manera, por lo que se propone metodológicamente la
realización de tres etapas metodológicas con sus sub etapas correspondientes (gráfico
1).
La Etapa de Recopilación de Información, se encarga de la identificación y análisis de
información documental existente con relación al área de estudio; a continuación se
realiza la determinación de componentes5 y variables espaciales temáticas que darán
la pauta respecto de las diferentes variables de información espacial requeridas,
posteriormente se realiza la identificación y adquisición de información espacial que
permita visualizar espacialmente las diferentes variables a analizar, como paso
adicional se deberá identificar aquella información espacial carente o ausente
necesaria para el análisis y como sub etapa se debe complementar la información con
variables alfanuméricas o estadísticas, en aquellos casos que sea necesario.
5 Se denomina Componente a aquella agregación de variables en función de las características tanto físicas, sociales, económicas, etc.
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Gráfico 1. Flujo metodológico para la Estrategia de Desarrollo Integral
Fuente: Elaboración propia
La Etapa de Diagnóstico Territorial (Carpio, 2000), está referida principalmente al
análisis del territorio, considerando además la elaboración de cartografía temática en
función de los componentes identificados en la etapa anterior, a continuación se debe
realizar la información temática a nivel municipal y la posterior consolidación de
información a nivel regional en función a las unidades definidas por la Entidad
Autónoma correspondiente, p.e., la Gobernación de Departamento o el nivel Nacional
(a través del Info‐SPIE). Para culminar esta etapa se procede a la descripción y
caracterización de las subunidades identificadas al interior de cada región.
La Etapa de Análisis Estratégico es considerada la principal, sin embargo no puede ser
realizada sin el aporte de las dos etapas anteriores, inicialmente se debe realizar la
identificación de áreas homogéneas al interior de la región, toda vez que la región es
básicamente una agregación de municipios que son unidades político administrativas y
no necesariamente coinciden con ecosistemas o ecoregiones homogéneas y pueden
mostrar diferenciación en cuanto a pisos altitudinales, clima o zonas de vida. A partir
del anterior paso se debe realizar la identificación de principales potencialidades y
limitaciones productivas, insumo necesario para el armado del cuadro de Fortalezas,
Oportunidades, Debilidades y Amenazas ‐FODA‐ (Silva, 2012) territoriales, con este
insumo se procederá a identificar los posibles Complejos Productivos (CP), articulando
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los principales potenciales productivos y sus posibles productos derivados o con
posibilidad de ser transformados, modificados o industrializados, según corresponda;
sin embargo no todos tendrán una factibilidad de realización por lo que se deberá
priorizar al interior de la región aquellas áreas factibles del establecimiento de los CPs,
lo que dará lugar a la localización espacial de posibles Complejos en función de sus
Potencialidades y Fortalezas. Sobre esta base se deberá buscar la articulación
intrarregional, interregional y departamental, así como con otros niveles territoriales
para el análisis espacial y finalmente se contará con la información para la formulación
de la propuesta de la(s) Estrategia(s) de Desarrollo Regional (EDI).
RESULTADOS
Se cuenta con una propuesta metodológica para la Formulación de la Estrategia de
Desarrollo Integral a nivel regional tomando en cuenta los Complejos Productivos, que
contempla tres etapas y una serie de sub etapas, que son descritas a continuación.
ETAPA I. RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
Esta actividad que consiste en la recolección de datos dentro de un cierto contexto,
esta información, ayudará al momento del procesamiento de datos, que consiste en
trabajar con lo recolectado para convertirlo en conocimiento útil sobre la región de
estudio. En el marco de la Planificación Territorial Integral (MPD, 2016), se debe
trabajar tanto con información de carácter documental como cartográfica para generar
nueva información tanto alfanumérica como espacial, ajustando y agregándola al nivel
regional.
I.1 Identificación y análisis documental
Lo primero que debe tomarse en cuenta es la información documental existente con
relación a los documentos de planificación en los diferentes niveles territoriales, los
que guiarán la estructuración de la Estrategia de Desarrollo Integral para la región.
Entre estos documentos se debe considerar el Plan General de Desarrollo Económico y
Social ‐PGDES‐ (MPD, 2013), y el Plan de Desarrollo Económico y Social (EPB, 2015),
instrumentos orientadores de la planificación nacional a largo y mediano plazo
respectivamente.
El Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, elaboró el PDOT (Plan Departamental
de Ordenamiento Territorial), que es un instrumento técnico normativo de
planificación y gestión de corto, mediano y largo plazo; constituye el conjunto de
políticas y acciones que orientan el desarrollo del territorio departamental, regulando
su utilización, ocupación y transformación, contando con un trabajo de campo a escala
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1:250.000, 1:100.000 y 1:50.000 en cuanto a la información del Servicio Departamental
de Autonomías de La Paz (SEDALP).
De igual manera se debe analizar la existencia del Plan Territorial de Desarrollo Integral
(PTDI) tanto a nivel Departamental (GDALP, 2017), como a niveles municipales.
I.2 Determinación de componentes y variables espaciales
El carácter integral de la Estrategia de Desarrollo, obliga a considerar la mayor cantidad
de variables existentes al interior de la región, por consiguiente, se deben considerar
tanto aquellas variables de carácter físico que constituyen el componente natural de la
región, de igual manera considerar las variables que constituyen el componente social
y también el económico del territorio regional. En ese sentido se puede agrupar las
variables en al menos tres componentes que son el Biofísico, el Sociocultural y el
Económico. La tabla siguiente muestra la agregación de variables correspondientes a
cada uno de estos componentes, que sin embargo puede ser complementada con
algunas otras dependiendo de aquellas potencialidades que pudieran existir en la
región.
Tabla 1. Componentes y Variables para el Diagnóstico Territorial
COMPONENTE VARIABLE COMPONENTE VARIABLE COMPONENTE VARIABLE
BIOFÍSICO
Geología
SOCIOCULTURAL
Población
ECONÓMICO
Aptitud del Suelo
Isoyetas Sociocultural Zonificación Agro‐Ecológica (ZAE)
Isotermas Salud Plan de Uso del Suelo (PLUS)
Bioclima Educación Uso Actual del Suelo
Fisiografía Educación Superior
Saneamiento (INRA)
Hidrografía Energía Concesiones Mineras
Geomorfología Otros Clasificación del Suelo USDA
Cobertura Riesgo
Biodiversidad Turismo
Zonas de Vida
Ordenamiento Territorial
Clasificación Taxonómica
Otros
Áreas Protegidas
Otros
Fuente: Elaboración propia
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I.3 Adquisición de fuentes de información espacial
A partir de las variables identificadas según componente en la región, se debe
proceder a la identificación de aquellas fuentes de información existente o
desarrollada para el contexto territorial.
La metodología y técnicas empleadas en la adquisición de la información, análisis,
procesamiento y salida de datos del componente geoespacial y la estadística
alfanumérica está basada en estudios y trabajos desarrollados por instituciones
nacionales como el Sistema Único Nacional de Información de la Tierra (SUNIT),
Instituto Nacional de Estadística (INE), Instituto Geográfico Militar (IGM), Servicio
Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI),Instituto Nacional de Reforma
Agraria (INRA), Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), Fundación Amigos de
la Naturaleza (FAN), mucha de ella consolidada dentro del marco de información del
INFO‐SPIE (Sistema de Planificación Integral del Estado) (VPC, 2017), también se deben
considerar imágenes satelitales del área de estudio para caracterizar de mejor manera
la información geográfica, como las imágenes Landsat, Sentinel u otras que abarquen
el área de estudio y que pueden ser utilizadas como fondo de mapa.
I.4 Identificación de información ausente
En el caso que no exista la información requerida inicialmente, y verificada luego de la
sub etapa de identificación espacial se deberá proceder a su elaboración y/o
complementación. Para ello previamente se debe elaborar una tabla de verificación de
información faltante según variables que permita identificar la disponibilidad de la
información y las posibles fuentes de información o instrumentos para su
efectivización o si requiere complementación mediante trabajo de campo u otras
fuentes.
Tabla 2. Matriz de identificación de información ausente.
Variables del Diagnóstico
Información Disponible
Calidad de la información
Requiere complementarse
SI NO Buena Mala SI/Fuente NO
Fuente: SNPP, 1997
I.5 Complementación de información alfanumérica y estadística
La información espacial o cartografía temática por municipio, en muchos casos no se
encuentra actualizada o no existe, en ese sentido y a partir de lo planteado en la matriz
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anterior, se procede a complementar la información espacial. Para este proceso se
puede recurrir por ejemplo a datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2012,
Censo Agropecuario 2013, o a otros datos como Atlas de Potencialidades Productivas
(UDAPRO, 2009), o los Atlas de potencialidades a nivel municipal o regional, etc.
ETAPA II. DIAGNÓSTICO
Esta etapa tiene como objetivo proporcionar la información que permita conocer la
capacidad de desarrollo de la región a partir de su caracterización y análisis tanto de
variables físicas, sociales y económicas (M. Y. Sandoval, 2013) (Ramos, 1998) (Silva,
2012). La etapa de diagnóstico se ha basado fundamentalmente en recopilación de
información secundaria para ser analizada y conformar un panorama preliminar de la
situación de la región.
II.1 Delimitación del área de la región
En el contexto territorial boliviano y como ya se señaló, la región es una unidad con
características físicas y culturales homogéneas (ALP, 2009); en ese sentido, se debe
considerar el establecimiento del área de la región a aquellas áreas que no sobrepasen
los límites departamentales (caso contrario estaríamos hablando de macroregión)
aunque también con características de homogeneidad físico‐cultural principalmente. Si
ya existieran regiones administrativas previamente delimitadas, como el caso del
departamento de La Paz, establecidas en el Plan de Desarrollo Económico Social, se
deberán considerar éstas.
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II.2 Diagnóstico territorial por
Componentes
El diagnóstico territorial es una de las
etapas fundamentales para la
formulación de Planes Territoriales,
pues consolida la información espacial
del entorno a ser estudiado, lo
importante de este diagnóstico es que
incorpore todas las variables a ser
analizadas que permitan la
construcción futura de la Estrategia de
Desarrollo, en ese sentido es
importante sistematizar la información
del Diagnóstico según los diferentes
componentes (SNPP, 1997) (Silva,
2012) que hacen a un escenario
territorial, como el componente
Biofísico o Físico‐Natural, el Socio‐
Cultural y el Económico‐Productivo.
Para el diagnóstico territorial se debe
considerar los principales aspectos
cuantitativos y/o cualitativos respecto de la variable a ser analizada, su distribución
geográfica, extensión territorial en superficie y porcentaje respecto de la región en
este caso. Toda la información del diagnóstico debe estar adecuadamente
representada a través de cartografía temática y respaldada por otra información como
cuadros estadísticos, histogramas, mapas parlantes, etc.
La información del diagnóstico a nivel regional, debe ser sistematizada principalmente
de los PTDIs municipales, considerando además el PTDI y el PDES departamental a
nivel referencial como el PND y el PGDES (ambos del nivel nacional). También es
importante considerar información de Atlas Estadísticos, o de Potencialidades a nivel
municipal, cuando se cuente con esta. En el caso que dicha información no fuese
suficiente, se debe considerar otras fuentes de información como estadísticas de los
Censos de Población y vivienda o el Censo Agropecuario, encuestas realizadas,
informes de Ministerios u ONG, y si no existe información específica o se requiere
complementar o actualizar la información se deberá recurrir a trabajo de campo para
levantamiento de muestras, actualización cartográfica, realización de encuestas o
Fuente: Quispe, 2019
Gráfico 2. Municipios que conforman la región Yungas
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entrevistas, etc. Debiendo agotar la mayor cantidad de fuentes de información
existente para contar con la información requerida.
Las principales variables a ser consideradas en el diagnóstico, según componente son
las siguientes.
‐ Componente Físico – Natural.
Debe considerar a las variables de Geología, Climatología, Hidrología, Fisiografía,
Suelos, Vegetación, Flora, Fauna, etc.
Gráfico 3. Ejemplos de cartografía temática para el Componente Físico Natural
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Fuente: Quispe, (2019)
‐ Componente Socio-Cultural.
Tomar en cuenta la población total y por comunidades, demografía, pirámides de
población, indicadores sociales como natalidad, mortalidad, migración, salud,
alfabetismo, educación, servicios, origen de la población, TIOCs, cultura,
organizaciones sociales, etc.
‐ Componente Económico
Este es otro componente importante para el cual se debe considerar aspectos como
actividades por sector económico, superficie apta para la producción agrícola,
ganadera, minera, hidrocarburífera, aptitud y uso del suelo, industria, turismo, etc.
Toda la información del diagnóstico debe ser espacializada a nivel regional, y trabajada
en un Sistema de Información Geográfico, debiendo la misma contar con su respectiva
tabla de atributos para facilitar la cuantificación de superficies en función de las
unidades espaciales de cada variable, de manera que se puedan realizar operaciones
de análisis espacial o algebra de mapas si fuera necesario para obtener nueva
información espacial.
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Gráfico 4. Ejemplos de cartografía temática para el Componente Económico
Fuente: Quispe, 2019
II.3 Identificación de Potencialidades Productivas
La potencialidad productiva según UDAPRO (2009), se define como aquella área donde
se puede efectuar, con una mayor probabilidad de éxito y rentabilidad, diferentes
actividades agropecuarias, forestales y piscícolas, las cuales son identificadas a partir
de características homogéneas en un área determinada como el clima, suelos, relieve,
pendientes, etc. En ese sentido se debe identificar aquellas actividades económicas
que significan a nivel regional posibilidad de generar un incremento en la economía de
las comunidades, municipios y la misma región, para ello también se deben considerar
todas las actividades económicas en la región, incluyendo la minería, turismo, etc.
II.4 Llenado de la Matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
territoriales
Una vez identificadas las potencialidades en el ámbito productivo, se procede a llenar
la matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas, para cada una de los
componentes de desarrollo de la región, haciendo énfasis en los aspectos de carácter
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productivo. Para esto se deberán tomar en cuenta las definiciones establecidas en la
tabla siguiente.
Tabla 3. Definiciones de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
FORTALEZAS OPORTUNIDADES DEBILIDADES AMENAZAS
Son los factores Positivos
(cualitativos y cuantitativos)
internos de la Región que
pueden ser factores humanos
y/o físicos como puntos
fuertes y aptitudes para
promover el desarrollo
regional, en las dimensiones
económicas, sociales,
políticas, naturales,
institucionales, etc. O bien
algunos avances logrados.
Son factores o
situaciones positivas
externas a la región
como tendencias o
capacidades humanas
y/o físicas no
aprovechadas para el
desarrollo regional,
en las dimensiones
económicas, sociales,
políticas, naturales,
institucionales, etc.
Toda situación
negativa,
deficiente interna
en la región que
en el presente
fracasa o dificulta
el desarrollo en
las dimensiones
físico económico,
social, político,
institucional, etc.
Condiciones generales
desfavorables externas
a la región que en el
presente o en el futuro
supongan resistencias
difíciles y que pudieran
detener o dificultar su
desarrollo, en las
dimensiones físico,
económico, social,
político, institucional,
etc.
Fuente: Modificado sobre SNPP, (1997)
El carácter territorializado de la matriz, estará dado principalmente al identificar
fortalezas o debilidades internas de la región, en cuanto a sus aspectos de localización,
área o porcentaje disponible, ventajas comparativas, riqueza o potencialidad
productiva de cada variable, etc., que saldrán del análisis espacializado de la
información. Y las oportunidades o amenazas, provenientes del contexto externo a la
región en cuanto a posibilidades de financiamiento, programas o proyectos, existencia
de actores de desarrollo, etc. O en cuanto a amenazas climáticas, económicas,
institucionales o políticas que pueden limitar el desarrollo regional. En todos estos
casos, debe señalarse con la mayor precisión posible para considera esos aspectos al
momento de redactar posteriormente las estrategias de desarrollo.
ETAPA III. ANÁLISIS ESTRATÉGICO
III.1 Análisis de la Visión de Desarrollo Regional
A partir de lo planteado en el PTDI departamental, regional, o de los municipios que
conforman la región ‐en el caso de no existir un documento de la región‐, se deberá
proponer una Visión de Desarrollo (Silva, 2012), o Imagen Objetivo6 de la región a
partir del análisis de las potencialidades, problemas y objetivos existentes en los
6 La imagen objetivo representa una toma de posición respecto a la situación actual, es la descripción gráfica, sentida de un futuro deseado y compartido, difícil pero no imposible de alcanzar. Una imagen es formulada basándose en principios, ideales y valores compartidos. (SNPP, 1997)
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documentos señalados. Este elemento es fundamental pues delimitará las acciones
futuras que puedan realizarse para la propuesta de la EDI.
Por ejemplo para la Región Valles Norte, “La Visión del desarrollo que se plantea cada
uno de los Municipios de la región Valles Norte del Departamento de La Paz se
circunscribe a aspectos relacionados con la mejora de las condiciones de la población
en términos del empleo, de los ingresos, del acceso a los servicios básicos y de mejores
condiciones de educación y salud. De igual manera, plantean mejorar las condiciones
de producción respetando a la Madre Tierra, un fomento al desarrollo sostenible y el
manejo tradicional de la biodiversidad entre otros, sin descuidar políticas diferenciadas
de género y equidad; y una mayor integración y capacidad para gestionar su propio
desarrollo local” (Prudencio, 2017)
III.2 Identificación de Posibles Complejos Productivos
Los complejos productivos son la base para el desarrollo del potencial productivo de
los recursos naturales vinculado a la producción y transformación con procesos de
manufactura e industria y al desarrollo de la economía del conocimiento en diversas
manifestaciones: turístico, manufacturero, gastronómico, servicios y otros, para la
construcción de una matriz productiva diversificada que permita lograr las mismas
oportunidades en todas las regiones del país y eliminar los desequilibrios territoriales.
Este enfoque de intervención a partir de la identificación de complejos productivos,
permite que las acciones se implementen articuladamente y de manera integral
considerando una participación tanto pública como privada en los diferentes eslabones
de estos complejos (EPB, 2015).
A partir del FODA elaborado se procederá a la identificación de los posibles Complejos
Productivos, considerando principalmente para ello las principales Fortalezas
existentes en la Región, articulando además los posibles derivados de cada uno de los
proyectos, para lo cual se deberá sistematizar una tabla de derivados de los productos
existentes.
III.3 Priorización de áreas al interior de la Región
Dado que la región es un área de características relativamente homogéneas, al interior
de la región y como ésta es un conjunto de municipios (es decir unidades político
administrativas), cada una de ellas presenta ciertas zonas altitudinales y ecosistémicas
diferentes del resto que requiere una delimitación, zonificación o subregionalización
en cuanto a sus características homogéneas respecto de climas, vegetación, pisos
ecológicos o altitudinales, etc., por lo que será necesario delimitar esas subregiones
priorizando además los productos identificados en el marco de los posibles Complejos
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Productivos para articular posibles centros productivos en el marco de la ocupación del
territorio.
III.4 Localización espacial de posibles Complejos Productivos (CPs)
Para su pleno desarrollo un complejo productivo requiere de algunas condiciones
básicas como el fortalecimiento de ciudades intermedias, infraestructura para la
producción y la constitución de un núcleo articulador que facilite las conexiones entre
los actores productivos y de ellos con los servicios necesarios para su consolidación
(tecnología, servicios financieros y no financieros, y servicios básicos), (EPB, 2015).
Una vez definidas las subregiones homogéneas, se deberá identificar espacialmente
dónde se van a establecer los posibles CPs, considerando fundamentalmente la
cercanía a centros poblados de mayor envergadura en la subregión, que pueden ser
capitales de sección.
De igual manera considerar la provisión de servicios de energía eléctrica, mercados,
para ello se deberán identificar centros de acopio de insumos que servirán para la
articulación y provisión de materia prima para la transformación en estos Complejos
Productivos, es decir que sean centros poblados con una serie de ventajas
comparativas y competitivas (Porter, 2008), que permitan la estructuración del
territorio, en el marco de una propuesta de Ocupación del Territorio que fortalezca
además los intercambios y la articulación territorial, como se verá en el inciso
siguiente.
III.5 Articulación intrarregional, interregional y Departamental
Este paso es importante pues determinará la posibilidad de traslado de los productos
transformados y con valor agregado desde los CPI identificados, para tal efecto se
deberá analizar la red vial existente, de tal manera que los CPI se encuentren
articulados a corredores camineros, fluviales y/o zonas francas para su distribución
tanto a nivel interno como externo, a partir de centros poblados representativos en los
que se vaya a establecer el Complejo Productivo.
Esta estructuración debe realizarse, como se señala en MDP (2016), de tal modo que
se pueda fortalecer una distribución homogénea de la población en el territorio
generándose las condiciones para garantizar su adecuada articulación a través de
diferentes modalidades de transporte y un adecuado acceso a los servicios básico.
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III.6 Formulación de las propuestas de Estrategias Desarrollo Integral de la
Región
Una vez definida la visión de desarrollo regional y los objetivos específicos
(establecidos en el PTDI departamental y/o regional) se procede a formular las
Estrategias de Desarrollo Integral en el que se seguirán los siguientes pasos.
Para este cometido, se procederá al llenado de la matriz FODA (tabla 4) tomando en
cuenta las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas más relevantes para el
logro del objetivo respectivo.
Una vez llenada la matriz FODA en el nivel regional, se realizará un análisis
interrelacionado de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (es decir
formulando las potencialidades, desafíos, riesgos y limitaciones) y se formularán las
estrategias para el logro del objetivo respectivo tomando en cuenta los siguientes
elementos (Silva, 2012) y (SNPP, 1997):
Estrategia, es un conjunto de orientaciones prioritarias que establecen el camino
elegido para alcanzar un objetivo.
Las condiciones básicas que debe reunir una estrategia son:
• Ser operativa y no una simple abstracción, de forma que pueda orientar
efectivamente la demanda.
• Estar expresada en términos concretos con el fin facilitar su seguimiento y
evaluación.
• Ser selectiva en lugar de general, con el objeto de hacer posible la concentración de
recursos y esfuerzos.
• Estar formulada en términos sencillos, para garantizar su comprensión por parte de
la población.
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Tabla 4. Ejemplo de llenado de la matriz FODA
OBJETIVO: Lograr el Desarrollo Integral de la Región
Matriz FODA Fortalezas Debilidades
Objetivos. 1. ……………………………………
2. ……………………………………
n. ……………………………………
(Internas)
1. ……………………………………
2. ……………………………………
n. ……………………………………
(Internas)
Oportunidades Estrategia FO Estrategia DO
1. ……………………………………
2. ……………………………………
n. ……………………………………
(Externas)
Potencialidades Desafíos
Amenazas Estrategia FA Estrategia DA
1. ……………………………………
2. ……………………………………
n. ……………………………………
(Externas)
Riesgos Limitaciones
Fuente: Modificado sobre la base de Silva (2012).
En este sentido, las estrategias deberán formularse buscando Aprovechar las
Potencialidades, Minimizar los Riesgos, enfrentar los Desafíos y neutralizar las
Limitaciones.
Después de haber formulado un conjunto de posibles estrategias, se procederá a la
selección de aquellas consideradas más importantes, analizando la viabilidad de su
ejecución y su efecto posible.
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Para ello se tomarán como punto de referencia una serie de criterios como la
capacidad de gestión de los actores involucrados, las dificultades técnicas o físicas que
supongan la implementación de la estrategia, su relación con la vocación del Municipio
y su relación con los objetivos de desarrollo regional.
Tabla 5. Matriz de Objetivos y Estrategias de Desarrollo Integral
Objetivo General:
………………………………………………
…
Objetivos específicos:
1. …………………………………………………………
2. …………………………………………………………
3. ………………………………………………………..
Estrategias:
1.
………………………………………………
…………
2.
………………………………………………
…………
3.
………………………………………………
…………
Fuente: Modificado sobre la base de Silva (2012).
Una vez definidas las Estrategias de Desarrollo Local, deberán someterse a su
aprobación en eventos de participación local donde se validen las propuestas y se
formulen otras que irán a complementar la Estrategia de Desarrollo Integral para la
región.
A partir de su validación, se deberá formular el proceso de planificación de acuerdo a
lo establecido en los Lineamientos metodológicos de formulación de PTDIs, es decir, la
identificación de pilares, metas, resultados y acciones mediante las cuales realizará su
programación y territorialización de acciones articulando las competencias y roles de
los actores para su implementación (MPD, 2016).
DISCUSIÓN
Se ha formulado esta propuesta como proceso metodológico, pues no se señala en el
SPIE una metodología para una propuesta de desarrollo, que según el SISPLAN está
“expresada en la sistematización de objetivos, políticas y programas, implica la
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definición de los resultados que deben ser obtenidos por cada uno de los niveles … y
orientará las acciones del Estado para alcanzar el desarrollo sostenible” (Y. Sandoval,
2017), sin embargo tampoco se han generado procesos de articulación de actividades
que provengan de niveles verticales, tampoco de niveles horizontales en lo
departamental ni municipal, lo que sigue mostrando una fragmentación de proyectos a
nivel local o comunal, y principalmente en el ámbito urbano (Y. Sandoval, 2019), lo que
se traduce en una multiplicidad de proyectos a nivel local, poco articulados y que no
tienen un impacto a nivel regional por un lado, y menos en el ámbito del desarrollo
económico.
Los resultados de la aplicación de la presente propuesta metodológica, debe ser
elevados y considerados en niveles de decisión territorial como foros de desarrollo y
talleres con participación plena de actores quienes validarán la propuesta de
emplazamiento de los citados Complejos Productivos y la misma Estrategia de
Desarrollo Integral, sin embargo, no se debe olvidar que es una propuesta a ser
analizada en escenarios políticos que son quienes en definitiva le darán su validez
correspondiente o plantearan alguna otra alternativa para su mejor emplazamiento.
Esta propuesta, también se incorpora dentro de los procesos del desarrollo endógeno
de las comunidades (insertas en el nivel regional), pues según Vásquez‐Barquero
(2009), es preciso que permita una más rápida integración con la economía
internacional, de tal manera que sus sistemas productivos logren una mayor
competitividad. Esta aproximación territorial al desarrollo debe estar enmarcada en las
condiciones del saber‐hacer local que potencie innovaciones a partir de proyectos no
necesariamente grandes en su infraestructura industrial, haciendo parte de una red de
estrategias descentralizadas. Con el fin de reducir la pobreza, crear empleo y favorecer
el progreso económico y social, los actores locales deben promover iniciativas, como
respuesta de las localidades y territorios a los desafíos que plantean el ajuste
productivo y la creciente competencia en los mercados nacionales e internacionales
(Vázquez‐Barquero, 2009)(Vázquez‐Barquero, 2009).
En esa óptica se debe lograr el desarrollo desde adentro y no buscar
permanentemente la provisión de recursos desde el nivel central, pues el predominio
del análisis territorial según la lógica de funcionamiento redistributiva o asistencial
(territorios más atrasados que deben ser ayudados por otros más ricos) no centra,
pues, los aspectos sustantivos del subdesarrollo local o regional (Albuquerque, 2003);
pues el concepto de “competitividad sistémica territorial” insiste en que no compiten
las empresas aisladas, sino el conjunto de eslabonamientos de las cadenas productivas,
así como el territorio, en la medida que se dota del capital social e institucional
favorable a la introducción de innovaciones.
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De la misma forma, no solo se debe esperar el accionar del sector privado en las
iniciativas de desarrollo, pues el desarrollo de una localidad o territorio requiere que
los actores públicos y privados ejecuten sus programas de inversión de manera
coordinada. En América Latina la política de Desarrollo endógeno se basa en iniciativas
en las que los proyectos económicos y sociales se coordinan y gestionan a través de
nuevas formas de gobernación en las que participan los actores públicos y privados, las
organizaciones internacionales y las organizaciones no gubernamentales (Costamagna,
1999), en (Vázquez‐Barquero, 2009).
Por otro lado, la importancia de lo integral radica justamente en articular diferentes
dimensiones existentes en el municipio que incluso sobrepasan las atribuciones de los
gobiernos municipales, para Tecco (1997), entre las cuestiones que comienzan a
incorporarse a la agenda de los Gobiernos Locales se cuentan las referidas al bienestar
de la población (políticas sociales), la puesta en valor de sus sociedades y territorios a
efectos de atraer, retener y alentar la inversión y el empleo (promoción económica) y
el mejoramiento de la calidad ambiental, todas actividades que reflejan una
reorientación de la inversión municipal a la gestión del desarrollo local, siendo a su vez
un enfoque integrado donde el desarrollo local debe considerar los aspectos
ambientales, culturales, sociales, institucionales y de desarrollo humano del ámbito
territorial respectivo (Albuquerque, 2003); para ello, se deben considerar muchos
aspectos que giran en torno a la diversificación productiva y creación de nuevas
empresas que van desde la consolidación de un sistema de información territorial,
cooperación empresarial, infraestructura, capacitación y asistencia técnica,
financiamiento y comercialización, hasta la valoración ambiental (ver gráfico 5).
Gráfico 5. Ámbitos de actuación de las iniciativas locales de desarrollo
Fuente: Albuquerque, (2003)
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Con relación a la orientación hacia lo regional, es necesario establecer un orden de
articulación integral superior al nivel municipal, pues dado que la proyección espacial
de cuestiones como esta trasciende en muchos casos los límites territoriales
municipales, la cooperación horizontal se fue convirtiendo en una alternativa para la
resolución de las mismas. En efecto, todas esas relaciones articulan a los municipios a
una escala superior al ámbito de lo estrictamente local (Tecco, 1997).
Bajo ese mismo marco de lo supramunicipal, se debe señalar que es un enfoque
territorial de “abajo‐arriba”, que debe buscar intervenciones de los restantes niveles
decisionales del Estado (provincia, región y nivel central), que faciliten el logro de los
objetivos de la estrategia. Las decisiones “arriba‐abajo” son también importantes, y se
precisa una eficiente coordinación de los diferentes niveles territoriales de
administraciones públicas y un contexto integrado coherente de las diferentes políticas
de desarrollo entre esos niveles (Albuquerque, 2003).
Es importante diferenciar las políticas estructurales que puedan surgir desde los
niveles centrales, y las estrategias de desarrollo local (por ejemplo la Estrategia de
Desarrollo Integral); para Vásquez‐Barquero (2009) las primeras adoptan una
aproximación funcional, mientras que las políticas de desarrollo local definen sus
acciones con un enfoque territorial. Para actuar sobre el sistema productivo, se debe
tomar en cuenta que las iniciativas de desarrollo se realizan en territorios
caracterizados por un sistema social, institucional y cultural con el que interactúan. Por
ello, las medidas son más eficaces cuando utilizan los recursos locales y se articulan
con las decisiones de inversión de los actores locales, siendo condicionantes para los
resultados dos cuestiones, el potencial de desarrollo existente en cada territorio y las
capacidades de organización de los actores locales; en ese sentido estos últimos, en el
presente estudio no se han considerado por no ser un proyecto de carácter
participativo.
Con respecto al emplazamiento de los Complejos Productivos a partir de un enfoque
territorial, asistimos a una modificación en la lógica de los procesos de localización de
actividades en el espacio que muestran dos tendencias contrapuestas; por un lado,
crecen ciertas exigencias de concentración (lo que la lugar a formas específicas de
nuevas aglomeraciones) y por otro lado, se abren posibilidades de dispersión
territorial, dando lugar a una nueva división regional del trabajo Gatto, F. 1990, en
(Tecco, 1997).
La vecindad entre municipios implica no solamente proximidad física, sino también una
interacción económica, social y política que ha favorecido la conformación de sistemas
micro‐regionales, que se caracterizan por la existencia de un conjunto de problemas
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comunes en sus componentes y por la interdependencia funcional de sus partes,
expresada ésta en una determinada densidad de flujos entre los asentamientos
humanos e instituciones que los integran, (Tecco, 1997). El mismo autor señala que la
ausencia de políticas nacionales y provinciales explícitas de desarrollo regional,
amplían los roles de los Gobiernos Locales, mediante la extensión coordinada de la
territorialidad de sus acciones.
El desarrollo de las regiones dependerá para Ramos (1998), de la rapidez con que se
aprenda a industrializar y procesar sus recursos naturales, así como a desarrollar las
actividades proveedoras de insumos y equipos para ellos, siendo un desarrollo no
tanto basado en su extracción, sino además de las actividades que tienden a formarse
y aglutinarse en torno a ellos (los complejos productivos o clusters).
El proceso de incorporación de Complejos Productivos en el marco de las EDI, es parte
de los procesos y políticas de desarrollo local, que para Vásquez‐Barquero (2009),
constituyen una salida territorial de la crisis económica. Sus fortalezas residen en que
es una estrategia que enfoca la restructuración y el ajuste productivo como una
cuestión a resolver en el territorio, lo que le permite dar soluciones concretas a los
problemas específicos de cada localidad y de cada región, usando precisamente el
potencial de desarrollo existente en cada territorio.
En esa línea, Ramos (1998), señala que se requiere una estrategia de desarrollo que
potencie no tanto la extracción y procesamiento más simple de los recursos naturales,
sino la aceleración de las múltiples actividades que tienden a aglomerarse en torno a
tales recursos, sin contradecir las tendencias naturales del mercado y potenciando los
encadenamientos con actividades proveedoras de insumos, equipos e ingeniería (hacia
atrás), así como los encadenamientos con actividades procesadoras y usuarias de los
recursos naturales (hacia adelante). De lo que se trata es de lograr que los complejos
productivos incipientes en torno a la abundante base de recursos naturales de la
región puedan convertirse con más rapidez en complejos maduros, como los
existentes en los países desarrollados ricos en recursos naturales.
En el marco de la relación con los Complejos Productivos y el Desarrollo Territorial, se
debe considerar previamente el enfoque del desarrollo local pues como señala
Albuquerque (2003), que no es únicamente desarrollo municipal, pues el sistema
productivo local, incluye relaciones y eslabonamientos productivos y comerciales para
explicar la base productiva y competitividad de la base económica de un determinado
territorio, que no tiene por qué coincidir con las fronteras o delimitaciones
administrativas de un municipio o provincia. Por otro lado no es solo desarrollo
endógeno, pues esas iniciativas se basan también en el aprovechamiento de
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oportunidades de dinamismo endógeno, que deben ser aprovechadas dentro una
estrategia de desarrollo decidida localmente.
Se puede pensar que un Complejo Productivo, demanda de un paquete “externo” de
tecnología que permita el procesamiento de la producción local, sin embargo, para
Albuquerque (2003), la introducción de innovaciones no depende tampoco del tamaño
de las empresas, la introducción de innovaciones requiere una estrategia territorial
propia. Los sistemas locales de pequeñas empresas pueden abordar, a través de la
cooperación territorial de actores, una actividad decisiva para dicha introducción de
innovaciones en el sistema productivo local, que incluye además las innovaciones de
gestión u organizacionales, así como las innovaciones sociales e institucionales.
CONCLUSIONES
Se pudo construir una propuesta metodológica para la formulación de Estrategias de
Desarrollo Integral a nivel regional considerando como base a los Complejos
Productivos, enmarcándola dentro de los procesos de desarrollo económico local,
desarrollo endógeno y desarrollo productivo.
Se consideró la región como una unidad de agregación de municipios al interior del
departamento considerando lo establecido en la Constitución Política del Estado y el
Plan de Desarrollo Departamental.
La metodología considera el análisis geográfico a partir de un diagnóstico territorial y
de variables cartográficas para identificar posibles áreas para el emplazamiento de
Complejos Productivos a nivel regional, como base para la estructuración del territorio
en el marco del Ordenamiento Territorial, la propuesta de emplazamiento puede
ayudar en la territorialización de acciones, pues es un aspecto que presenta
debilidades en los lineamientos metodológicos establecidos para la formulación de los
PTDIs.
Se generó una propuesta que plantea la generación de valor agregado a nivel regional
a partir de la definición de Complejo Productivo, considerando diversos productos que
pueden ser procesados en el mismo nivel local, articulando además las diversas
localidades con mayores ventajas comparativas y competitivas en cuanto a
infraestructura vial y servicios existentes en los municipios que comprenden la región.
Se aplicó la metodología de forma heurística como proyecto piloto en tres regiones del
departamento de La Paz, para analizar los resultados obtenidos.
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AGRADECIMIENTOS
Un agradecimiento especial al grupo de egresadas Paola Sullcata, Rosario Rojas, Elvira
Quenta, Carmen Quispe, Elizabeth Quispe y Ayda Vargas, quienes realizaron el trabajo
dirigido sobre Atlas de Potencialidades Productivas y las Estrategias de Desarrollo
Integral a nivel Regional durante el año 2019 en la Gobernación del Departamento de
La Paz, con quienes se pudo discutir las ideas para el presente artículo y los pasos
metodológicos para su estructuración, a través del proceso de aproximaciones
sucesivas.
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