regulación laboral y mercado de trabajo, principales desafíos para bolivia

7/30/2019 Regulacin laboral y mercado de trabajo, principales desafos para Bolivia

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Regulacin laboral y mercado de trabajo:

principales desafos para Bolivia

Beatriz Muriel Hernndez

Investigadora invitada, Fundacin Milenio

Rubn Ferrufino Goitia

Investigador asociado, Fundacin Milenio


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Regulacin laboral y mercado de trabajo: principales

desafos para Bolivia

2012 Fundacin Milenio

Revisin de redaccin

Fernando Molina

Diseo de tapa

Ral Hernndez M.

Primera edicin

Junio 2012

Depsito Legal:

4-1-2262-11

Diagramacin e Impresin:

Editorial Quatro Hnos.

Investigacin auspiciada por la Embajada de Dinamarca. Lasopiniones vertidas en el documento son de entera responsabilidad de

los autores y no reflejan necesariamente la posicin de la Fundacin

Milenio o de la Embajada.


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Contenido

Presentacin ...................................................................................iReconocimientos .........................................................................iii

Introduccin .................................................................................. 1

Captulo I. Empleo y regulacin laboral: una mirada

global...............................................................................................11

I.1. Flexibilizacin versus proteccin ..........................................17I.2. Polticas salariales y seguros sociales ..................................26

I.3. Dilogo y negociacin ..........................................................27

I.4. Trabajo bajo el enfoque de derechos ...................................27

I.5. Conclusiones del captulo ....................................................30

Captulo II. Regulacin laboral y costos asociados ...........32

II.1. Regulacin laboral y normas afines ....................................32

II.2. Costos emergentes de la norma: un recuento

cualitativo y cuantitativo ............................................................49

II.3. Conclusiones del captulo ...................................................54

Captulo III. Mercado laboral y regulacin: un anlisiscuantitativo .................................................................... 56

III.1. Evolucin de la fuerza laboral ...........................................56

III.2. La oferta laboral y la regulacin .......................................59

III.3. La demanda laboral formal y la regulacin ......................84

III.4. Conclusiones del captulo ...............................................100III.5. Anexo del captulo ........................................................... 104


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Captulo IV. La regulacin laboral: un anlisis de

percepciones .............................................................................. 110

IV.1. Encuesta de percepciones aplicada a los empleadores ... 110

IV.2. Grupos focales aplicados a los trabajadores ................... 132

IV.3. Percepciones y sugerencias de los especialistas ..............141

IV.4. Conclusiones del captulo ................................................ 143

IV.5. Anexo del captulo ........................................................... 149

Captulo V. Lecciones e insumos para una nueva

legislacin laboral en Bolivia..................................................157

V.1. Principios ............................................................................157

V.2. Anlisis de los principios .................................................. 159

V.3. Orientaciones para la reforma laboral ............................. 164

Referencias bibliogrficas ...................................................... 172


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Mercado de trabajo y regulacin laboral

Presentacin

La Fundacin Milenio, con la cooperacin de la Embajada Real deDinamarca, tiene el agrado de entregar a trabajadores, empresarios,

analistas, acadmicos e investigadores, este libro: REGULACIN

LABORAL Y MERCADO DE TRABAJO: PRINCIPALES DESAFOS

PARA BOLIVIA, elaborado por los investigadores Rubn Ferrufino

Goitia y Beatriz Muriel Hernndez, especialistas en el mbito

laboral, que tuvieron el apoyo de los asistentes de investigacin

Marco Gavincha L. y Aylin Flores H.

La investigacin tiene como objetivo analizar el vnculo que existe

entre el mercado de trabajo y la regulacin laboral con la intencin

de contribuir, desde un enfoque acadmico y tcnico, al debate

en relacin a la identificacin de los alcances y limitaciones de la

Ley General del Trabajo, elaborada desde 1942, y la normatividad

conexa. A partir de este examen se sugieren algunos cambios depoltica y de enfoque que podran considerarse cuando se elabore

una nueva norma general sobre el trabajo, que regule la relacin

entre trabajadores y empresarios.

La Fundacin Milenio agradece el apoyo de la Embajada Real de

Dinamarca para la elaboracin y publicacin de este trabajo, a los

autores y asistentes, a los expertos laboralistas que generosamenteleyeron el documento y realizaron valiosas sugerencias y a las

instituciones que apoyaron la realizacin de la investigacin

proporcionando la informacin requerida.

Napolen Pacheco Torrico

Director Ejecutivo de la Fundacin Milenio


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Reconocimientos

La investigacin fue posible gracias al auspicio de la Embajadade Dinamarca, contando con el valioso apoyo de Jorge Valdivieso

Salinas, Oficial de Programas, y Hanne Carus, Sub Jefa-Consejera

de Cooperacin. La Fundacin Milenio tambin colabor de

manera importante, reconociendo a Roberto Laserna, Presidente

de la Fundacin, que fue el primer impulsor de esta contribucin

al anlisis de la realidad laboral del pas, y a Napolen Pacheco,

Director Ejecutivo, por el valioso soporte institucional.

La participacin de los investigadores junior fue substancial

para la realizacin del libro: Marco Gavincha Lima, responsable

del desarrollo y procesamiento de la encuesta realizada a los

empresarios, y Aylin Flores Hinojosa, encargada del procesamiento

de la informacin otorgada por el Instituto Nacional de Estadstica

y otras fuentes.

Varios especialistas en materia laboral tambin contribuyeron con

el desarrollo del libro, a travs de la lectura de la versin borrador

de la investigacin, y de valiosos comentarios realizados en el taller

promovido por la Embajada de Dinamarca. Los reconocimientos

a Rodney Pereira y Wilson Jimnez Pozo por las observaciones y

sugerencias en la revisin del estudio, y a Rodolfo Erstegui, SilviaEscobar, David Alarcn, Mario Galleguillos, Wilson Jimnez, Ral

Espaa, Enrique Velasco, Benjamn Grossman, Lourdes Montero,

Carlos Derpic, Arnoud Hameleas, Rosario Baptista, Antonio Ugaz

Simonsen, Ivonne Prado, Gustavo Lora y Jos Durn, por la

participacin en el taller.

Finalmente, cabe destacar el apoyo generoso para la recopilacin

de informacin cualitativa de varias instituciones y personas: CIES

Internacional S.R.L., Cmara Nacional de Industria y Comercio,

empresarios que respondieron a la encuesta de percepciones, y


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iv


trabajadores del sector de manufacturas que participaron en los

grupos focales.


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Introduccin

La actual Ley General de Trabajo (LGT) se puso en vigencia hace 69

aos, siendo un importante avance en cuanto a derechos sociales,

en un contexto donde la organizacin del trabajo implicaba el

sometimiento de unos a otros: los peones a los patrones. Desde

entonces, la economa nacional ha pasado por muchos cambios,

generando importantes trasformaciones en las relaciones laborales.

Al mismo tiempo, en el mundo se establecieron derechos y

obligaciones sociales, propiciando una mayor igualdad entre

empleados y empleadores.En el caso de Bolivia, los cambios tuvieron connotaciones propias.

Las zonas urbanas se consolidaron como polos de atraccin de la

poblacin rural, lo que condujo al surgimiento del sector informal;

caracterizado por el autoempleo y el trabajo en micro-unidades poco

productivas y al margen del sistema legal del pas. Esta dinmica

poco satisfactoria del mercado laboral ha perpetuado la precariedaddel trabajo, manteniendo elevados niveles de pobreza y desigualdad

en trminos de ingreso.

La comprensin de la incidencia de regulacin laboral sobre la oferta

y demanda de trabajo se torna especialmente importante para el

pas, dada la aparente desconexin que existe entre postulados y

resultados. Adems, la discusin de un nuevo marco legal, a partir

de la promulgacin de la Constitucin Poltica del Estado, constituye

una gran oportunidad para lograr que las normas sean verdaderas

promotoras del bienestar social y de mejores empleos para todos.

En este marco, el libro analiza la relacin entre el mercado de trabajo

y la regulacin laboral con el propsito de generar insumos tcnicos

que apoyen al debate sobre las limitaciones y bondades de la actual

Ley General del Trabajo y normas afines, as como a los cambios depoltica y enfoque que sera prudente adoptar en una nueva ley.


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El libro inicia con una breve discusin (captulo I) sobre las diferentes

visiones que existen en torno a la necesidad de una menor o mayor

regulacin laboral. La evidencia emprica muestra que los casos

extremos pueden generar problemas de ineficiencia econmica,con sus consecuentes efectos negativos sobre el bienestar social.

En primer lugar, estndares muy elevados de regulacin laboral

conducen a una menor demanda de empleo formal y, por tanto, un

mayor desempleo y/o una mayor precariedad de las contrataciones,

lo que impulsa el crecimiento del sector informal. No obstante,

las asimetras de informacin y otros problemas en el mercado de

trabajo requieren la intervencin del Estado. En segundo lugar, laspolticas destinadas a flexibilizar los puestos de trabajo aumentan

los despidos; empero, tambin incrementan las contrataciones,

pudiendo tener un impacto neto final positivo sobre el crecimiento

del empleo formal. Por ltimo, los costos laborales derivados de

las normas pueden ser transferidos a los trabajadores a travs

de menores salarios; por lo que mayores benefi

cios monetariosestipulados para estos pueden no serlo en la prctica.

Los varios dilemas en torno a una mayor o menor regulacin laboral

versus su efectos en el mercado de trabajo generan varias preguntas

fundamentales, entre ellas Cul es la forma ms eficiente y efectiva

de intervencin de los gobiernos en el mercado de trabajo? Qu

polticas laborales seran ptimas? El gran desafo es lograr, a travs

de las polticas pblicas, que las relaciones laborales sean lo ms

eficientes, positivas y justas posibles, y que los empleos sean cada

vez de mejor calidad.

El captulo II describe brevemente las caractersticas de la

regulacin laboral boliviana y los costos asociados; donde es

posible resaltar algunos aspectos relevantes. La norma ha excluido

de su alcance a la mayor parte de la fuerza laboral funcionariospblicos, trabajadores dependientes informales, cuentapropistas y

profesionales independientes, siendo necesario readecuarla a la


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nueva Constitucin, que establece que todo boliviano y no slo

todo trabajador dependiente, como estipula la LGT tiene derecho

a un trabajo digno.

Por otro lado, la LGT es compleja y confusa, habindose agravadocon posteriores cambios y ampliaciones, que sin embargo no la han

completado ni llenado todos los vacos legales existentes. Adems,

las relaciones laborales han sido reglamentadas en exceso, lo que

implcitamente exige la existencia de un sistema institucional

(ejecutivo y judicial) que sobrepasa las capacidades del sector

pblico, y difi

culta el cumplimiento de muchas medidas en laprctica.

Por ltimo, la normatividad laboral limita una relacin ms

cooperativa y positiva entre el empleado y el empleador, que

promueva niveles de productividad y salarios ms altos, as como

una mayor satisfaccin para ambas partes.

Cabe mencionar que los estndares regulatorios en Bolivia hansido categorizados entre los ms altos del mundo; empero, han

sido acompaados de un clima de negocios poco favorable para la

creacin de empresas formales, y con debilidades institucionales

(ver, por ejemplo, los indicadores del proyecto Doing Business

del Banco Mundial, los ndices de gobernabilidad de Kaufmann et

al. (2010), y las variables de Economic Freedom de la Fundacin

Heritage).

En este contexto, el captulo III del libro discute la cobertura y

pertinencia de la regulacin sobre el mercado de trabajo urbano de

Bolivia, a partir de estadsticas y anlisis economtricos, observando

los siguientes resultados relevantes. En primer lugar, una proporcin

significativa (45 por ciento) de la poblacin ocupada se concentra en

actividades no asalariadas y est al margen de la aplicacin de laLGT (pero no de la Constitucin). En segundo lugar, la cobertura de

la norma ha sido baja, de acuerdo al anlisis de varios indicadores.

Por ejemplo, en el ao de la ltima encuesta de hogares, 2009, los


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empleos estables representaban solamente el 29 por ciento de la

poblacin ocupada asalariada urbana y el 16 por ciento de la total;

los trabajadores que reciban aguinaldo de navidad eran apenas

el 45.5 por ciento de los asalariados (25 por ciento del total) y losque cotizaban a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)

el 35 por ciento de los asalariados (20 por ciento de la poblacin

ocupada total). Adems, los empleos que al mismo tiempo son

estables, y cuentan con aguinaldo, aportes a las AFP y seguro de

salud, benefician apenas al 15 por ciento de la poblacin ocupada

asalariada y al 8.2 por ciento de la poblacin total.

En tercer lugar, los trabajadores con empleos cubiertos por

la regulacin laboral muestran caractersticas individuales y

socioeconmicas aventajadas. En particular, aquellos con mayores

aos de escolaridad y experiencia tienen una mayor probabilidad

de contar con empleos sujetos a la norma, as como los que son no

pobres y/o jefes de hogar. Por otro lado, ciertos sectores econmicos

educacin, servicios sociales y de salud, intermediacin financieray electricidad, gas y agua favorecen tambin a la generacin de

mejores empleos en contraste con otros rubros (como agropecuaria,

comercio y hoteles); as como las empresas medianas y grandes a

diferencia de las restantes. Estos resultados indican que la norma

cubre en menor medida a las poblaciones urbanas ms vulnerables

(jvenes, no-calificados y pobres).

En cuarto lugar, las madres que tienen algn beneficio por natalidad

estipulado en la regulacin son tambin pocas: cerca del 10 por

ciento de la poblacin ocupada femenina. El resultado se explica,

en parte, porque ms de la mitad de ellas cuenta con empleos no-

asalariados; empero, aun en la subpoblacin asalariada la cobertura

es baja (cerca del 26 por ciento).

En quinto lugar, la poblacin desempleada con indemnizaciones

se beneficia con una tasa de cobertura de la norma menor que

la ocupada, que incluso cae en el tiempo. Este resultado puede


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ser atribuible a la persistencia de contratos por obra, fecha de

vencimiento, aspirantes y, en general, a la informalidad.

En sexto lugar, la informacin cuantitativa muestra el carcter

pro-cclico de la cobertura de la norma. Los periodos de expansineconmica promueven no slo una mayor cantidad de fuentes

laborales, sino tambin empleos de mejor calidad, pues estn

asociados a un mejor desempeo del sector formal de la economa.

En contraste, en las pocas recesivas estos empleos disminuyen,

mientras que suben las tasas de desempleo, subempleo e

informalidad. Desde una perspectiva de largo plazo, el empleoformal (medido por el nmero de cotizantes a las AFP) no ha

crecido lo suficiente para cambiar la estructura de la poblacin

ocupada (formal versus informal), lo que explica la persistencia de

la precariedad del empleo en las zonas urbanas.

El captulo concluye estableciendo la importancia relativa de los

costos laborales derivados de la regulacin en la demanda de

empleo formal (considerando las empresas registradas), mediante

instrumentos tericos y empricos que permiten estimar las

elasticidades de corto plazo siguiente Muriel (2011) y Muriel y

Machicado (2011). Las estimaciones muestran que un aumento

salarial de uno por ciento lleva a una cada del empleo en cerca

del 0.4 por ciento en las manufacturas y en los rubros intensivos

en recursos naturales y capital (minera, electricidad, gas y aguay comunicaciones), e intensivos en trabajo calificado (servicios

financieros y empresariales, servicios comunales, sociales y

personales); y de 0.27 en los intensivos en trabajo no calificado

(hoteles, restaurantes, construccin y transporte).

Las elasticidades estimadas permiten realizar microsimulaciones

de poltica, donde se expone claramente el dilema entre el

establecimiento de beneficios sociales para los trabajadores versus

los costos en trminos de prdida de empleos. En este marco, las

medidas que busquen reducir los costos no contables y de transaccin


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de la normatividad laboral podran promover una mayor generacin

de fuentes laborales formales.

Los resultados cuantitativos sobre la incidencia de la regulacin

laboral en el mercado de trabajo son complementados con el anlisiscualitativo de las percepciones de los actores clave de este mercado,

obtenidas mediante la realizacin de encuestas a los empleadores

y de grupos focales a los trabajadores. En ningn caso se trabaj

con muestras representativas, pero las respuestas sealizan las

posiciones de las partes. El captulo IV del libro presenta este

estudio, cuyos principales resultados se exponen a continuacin.Los empleadores evalan las cargas laborales de la siguiente manera:

i) los costos de entrada pagos de desahucio e indemnizaciones

limitan la contratacin de nuevos trabajadores en las micro y

pequeas firmas, mientras que el riesgo de contratacin de personal

con una calificacin no deseada se hace importante para las

empresas medianas y grandes; ii) los pagos de aguinaldo, seguro de

salud, bono de antigedad, trabajo nocturno y periodo de vacaciones

no obstaculizan de manera significativa la creacin de empleos; iii)

los incrementos del salario mnimo y bsico establecidos por el

Gobierno restringen de manera importante la demanda de nuevos

trabajadores; y iv) la inflexibilidad laboral tambin es adversa para

las compaas medianas y grandes.

La inflexibilidad laboral boliviana ha sido analizada tambin apartir de preguntas especficas en torno a las decisiones de los

empleadores de generar o destruir empleos en el hipottico caso

de una norma flexible (libertad para la contratacin y el retiro de

trabajadores). En ese caso, las tasas de creacin y de destruccin de

empleo aumentaran, aunque con un crecimiento neto positivo del

empleo formal.

En el caso de las percepciones de los trabajadores sobre la regulacin

laboral destacan los siguientes resultados: i) el seguro de salud y

la posibilidad de obtener una jubilacin con los aportes a las AFP


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son los dos beneficios/derechos ms valorados; ii) el aguinaldo y

las vacaciones se consideran derechos intrnsecos del trabajo, y iii)

la satisfaccin laboral trato dispensado y ambiente laboral es

igualmente importante que los beneficios derivados de la regulacin,y, en algunos casos, an ms relevante que estos.

Las percepciones de los actores clave muestran ciertos puntos de

encuentro, que deberan ser tomados en cuenta por la regulacin

laboral. Ambas partes apoyan los pagos de aguinaldo, vacaciones,

bonos de antigedad, seguros de salud y contribuciones a las AFP;

al mismo tiempo, empleados y empleadores cuestionan los aportessolidarios establecidos en la nueva Ley de Pensiones. Tambin

sealan que las remuneraciones deberan asociarse de mejor manera

a la productividad laboral.

Por otra parte, la flexibilizacin en las horas trabajadas mejorara los

beneficios de las partes. Sin embargo, la estabilidad en el trabajo genera

opiniones diferenciadas, que podran reconciliarse con mecanismos

que garanticen una mayor satisfaccin y seguridad laborales.

Las percepciones de ambas partes sobre los sindicatos no son

totalmente positivas. Sin embargo, aparentemente es posible

fortalecerlos para que realicen mejores negociaciones. Por ltimo,

todos sealan las debilidades de la gestin del Ministerio de Trabajo.

A partir de los insumos desarrollados en los Captulos anteriores,

el libro concluye exponiendo algunos principios y recomendaciones

para la reforma laboral. Los principios que deberan regir la

transformacin legal e institucional en materia laboral se derivan

de los postulados de la Constitucin: i) acceso universal a un trabajo

digno; ii) aplicacin sin discriminacin de la ley; iii) equilibrio entre

los beneficios y obligaciones del empleado y el empleador; y iv)

efectividad en el diseo y aplicacin de la regulacin.

Por otro lado, las recomendaciones de poltica conciben la

generacin de un Estado efectivo, pilar fundamental del diseo


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y aplicacin de la norma. Por esta razn, la nueva regulacin debe

ser sencilla en sus procesos de supervisin, fiscalizacin y control.

Adems, el fortalecimiento del Estado se hace indispensable, a

fin de que sea lo ms adecuado y menos burocrtico posible en laaplicacin de la ley, y posea mecanismos giles para la resolucin de

los conflictos laborales.

Las sugerencias, sin embargo, van ms all del mbito laboral, pues

el Estado estara limitando el crecimiento de las empresas (y por

tanto del empleo formal), dadas sus debilidades institucionales,

como el contexto poltico-legal y otros factores del clima de negocios.Por otro lado, el libro plantea la aplicacin de polticas de mayor

flexibilizacin a cambio de una mayor seguridad laboral, siguiendo

una tendencia internacional (ver por ejemplo: CEPAL, 2009). Esta

mayor seguridad se discute a partir de tres factores: i) polticas

laborales activas, ii) seguro de desempleo, y iii) cobertura de salud

ms all de la finalizacin de la relacin laboral. En este marco, existe

una amplia gama de posibilidades de polticas especficas, cuya

pertinencia para el caso de Bolivia debe ser evaluada considerando

el funcionamiento del mercado de trabajo y los costos a incurrir.

Adems se propone el banco de horas, como una medida que

posibilita, simultneamente, una mayor flexibilidad y una mayor

estabilidad laborales. Esta poltica consiste en ajustar la jornada

laboral a las necesidades de produccin y/o de demanda de lasempresas, lo que permite disminuir la carga horaria en periodos de

baja actividad de las empresas y as acumular crditos que pueden

utilizarse en pocas de alta produccin y/o ventas. Los plazos de

validez de los crditos y los tiempos mximos y mnimos de trabajo

por da deben ser negociados entre empleados y empleadores, de tal

manera que la medida sea beneficiosa para ambos y que los niveles

salariales no se modifiquen.

Finalmente, se destacan particularidades de las relaciones laborales

que requeriran que la norma fuera rediseada de tal forma que


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una parte de los temas laborales pudieran delegarse a las partes

involucradas, a fin de que stas la definan mediante negociaciones.

En este marco, las negociaciones deberan ser justas, equilibradas,

en igualdad de condiciones y con resultados satisfactorios paraempleados y empleadores. Para esto es fundamental: i) el acceso a

la informacin, ii) la capacidad de negociar, y iii) la legitimidad de

la representacin.


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Captulo I

Empleo y regulacin laboral: una mirada global

Uno de los temas ms controversiales en material laboral es el sistema

normativo, en torno al cual se enfrentan dos visiones: la que apoya

una mayor liberalizacin y la que sustenta una mayor regulacin.

La discusin parece obedecer a dos preocupaciones sobre las

relaciones laborales: por un lado, los trabajadores podran escoger

ser ineficientes y poco productivos (es decir, evitar el supuesto

desgaste que causa el trabajo) cuando existen mecanismos legalesque les aseguran una fuente laboral y renta perpetuas. Por el otro,

los empleadores podran pagar la menor carga social posible a fin de

ahorrar en costos laborales.

La ltima posicin sealada es alimentada por la hiptesis

marxista sobre un antagonismo irreconciliable y sin posibilidad de

convergencia entre los intereses de trabajadores y empleadores;

el cual se debera, ms que a una rivalidad entre proletarios y

capitalistas, a la premisa de que los ltimos tendran la finalidad de

explotar a los primeros buscando el valor generado por el trabajo.

En consecuencia, el Estado tendra el papel de proteger y reivindicar

los derechos laborales.

Los elevados estndares de regulacin (y proteccin) laboral

estn asociados a regmenes de izquierda, y han sido base de laslegislaciones europeas como la de Francia y Escandinavia, en

contraste con las normativas que derivan del concepto de Common

Law anglosajona. Botero (2004) estudia estas relaciones y evidencia

una correlacin positiva entre polticas de izquierda y mercados

laborales fuertemente regulados.

La literatura tambin muestra que excesos en la regulacin laboralpuede generar fuertes problemas en el funcionamiento del mercado

de trabajo, y contradecir, en la prctica, el objetivo de proteger a

los trabajadores. La normatividad, en tal caso, produce prdidas


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medidas en menor demanda laboral, a consecuencia de los altos

costos laborales, y genera desempleo y un mayor sector informal.

Al respecto, Bosh (2007) observa que las reglas laborales ms

restrictivas y proteccionistas significan menores incentivos paracrear vacancias y buscar llenarlas, e inducen a buscar trabajadores

menos costosos, inclusive dispuestos a prestar servicios en la

informalidad. Segn la magnitud y caractersticas de las cargas

sociales, las partes pueden llegar a acuerdos para pasar del mbito

formal al informal, con beneficios para las dos, ya que el trabajador

recibira un salario mayor al que hubiera obtenido en la formalidad.

1

En el contexto sealado, los costos se reducen a una posible

penalizacin por parte del Estado. En pases donde la informalidad

es significativa y difcilmente controlada, y priman los auto-empleos

(como es el caso de Bolivia), este costo es muy cercano a cero, lo

que motiva la informalidad y, por consiguiente, la desproteccin

del trabajador. Bosh sostiene que en las economas en desarrollo

pequeos cambios regulatorios asociados a mayores costos laborales

pueden tener un importante impacto en la migracin de la fuerza

laboral hacia la informalidad.2

Por otro lado, autores como Freeman (1988), Nickell y Layard

(2000) y Blanchard (2003) sealan que las instituciones laborales

sindicatos, asociaciones, federaciones y otros, y los sistemas de

seguridad social, no solamente provocan distorsiones en el mercadolaboral (como desempleo e informalidad), sino tambin afectan el

desempeo econmico y, por tanto, el desarrollo de los pases (ver

tambin Xu, 2011).

1 Cabe diferenciar este caso de aqullos en los que el trabajador no puede llegar al

mercado formal por falta de formacin, capacitacin u otro motivo, y se queda enla informalidad con un salario en muchos casos menor.

2 Para el caso de Bolivia, Vargas (2011) muestra, a partir de un Modelo de Equilibrio

General Dinmico, que una mayor regulacin del sector formal provoca mayor

informalidad.


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Djankov y Ramalho (2009) revisaron varios estudios empricos

en los que se muestra una relacin negativa entre los estndares

regulatorios y variables relativas al empleo.3 Los autores tambin

analizaron la incidencia de las normas laborales en varios pasesen desarrollo (entre 68 y 117, dependiendo de la informacin

disponible),4 y encontraron que, a medida que estas leyes se hacen

ms rgidas o protectoras, el sector informal (no registrado) y el

desempleo, especialmente de la poblacin ms joven, tienden a ser

mayores.

Por otro lado, Heckman y Pages (2003) estudian 37 pases deLatinoamrica y de la OECD, y encuentran evidencia de que los

beneficios sociales (como contribuciones a la jubilacin) tienden a

disminuir el empleo y aumentar el desempleo, particularmente para

los jvenes, las mujeres y los no-calificados. Los autores muestran

que estas normas conducen a ineficiencias en el mercado laboral,

por la reduccin de la demanda de trabajo, y generan problemas de

inequidad, pues benefician a los trabajadores activos, mientras queperjudican a los que se encuentren fuera del mbito protegido.

Por ltimo, Botero (2004) analiza las vinculaciones entre empleo,

relaciones colectivas y seguridad social en 85 pases. Los resultados

del estudio muestran que, en general, las leyes que promueven

relaciones colectivas ms protectoras generan mayor informalidad.

El exceso de regulacin en busca de seguridad para el empleotambin puede crear mayores niveles de desempleo, especialmente

para los jvenes. Adicionalmente, los sistemas de seguridad social

3 Cabe sealar que los estudios en esta lnea utilizan variables adicionales para

controlar otros factores determinantes del empleo (o desempleo), adems de

la regulacin, como, por ejemplo, los indicadores relacionados con los ciclos

econmicos.4 Las normas laborales son medidas a partir del Indicador de Rigidez en el Empleo,

desarrollado por el Banco Mundial (Doing Business Dataset), especficamente en

lo que afecta a la contratacin y al despido de los trabajadores, y la cantidad de

horas de trabajo.


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ms generosos estn asociados con mayores disparidades salariales

a favor de los trabajadores ms privilegiados.

Las investigaciones empricas sobre las relaciones entre regulacin

y desempeo del mercado laboral para un solo pas es extensa, porlo que se destacan solamente los estudios de Mondino y Montoya

(2000) y Besley y Burgess (2004), que proveen informacin

complementaria a los estudios ya descritos. Los primeros analizan

los efectos de las normas laborales en Argentina en el periodo 1990 a

1996, usando datos de panel para 1,300 empresas, para concluir que

aqullas tienen un impacto negativo en la dinmica del mercado y enlas decisiones de contratacin. Los autores identifican los pagos de

indemnizaciones como los mayores responsables de desincentivar

el empleo y sealan que, por ellos, las empresas sustituyen la

contratacin de nuevos trabajadores por el pago de horas extra a

quienes ya estn en planillas. Adems, la regulacin parece traer

problemas de segmentacin, puesto que se aplica en diferentes

grados: los trabajadores menos capacitados, con menores niveles deeducacin, sufren ms el incumplimiento de la norma, en contraste

con los que son ms educados y tienen una mayor jerarqua laboral.

Por ejemplo, existen ms casos de ejecutivos que de obreros que

cobraron a tiempo y completamente sus indemnizaciones. Por esta

razn, segn estos autores, la regulacin sera regresiva, ya que no

llegara a quienes ms la necesitan.

El estudio de Mondino y Montoya tambin encuentra que muchos

trabajadores capacitados prefieren auto-emplearse antes que ser

dependientes, lo que mostrara la alta incidencia de los costos

derivados de la regulacin laboral. La hiptesis es que una buena

parte de estos son implcita o explcitamente transferidos por el

empleador a los trabajadores, a travs de menores salarios bsicos.

Por otro lado, Besley y Burgess (2004) muestran que en las regiones

de la India en las que se incorporaron normas altamente protectoras

durante 1958-1992, el resultado fue una menor expansin econmica y


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mayor pobreza (medida por ingresos). En particular, la regulacin pro-

trabajador deriv en menores niveles de produccin, menor empleo,

inversin y productividad en el sector formal manufacturero del pas.

Adicionalmente, los autores encuentran una relacin positiva entrela regulacin, por un lado, y la pobreza urbana y el crecimiento de la

informalidad, por el otro; y observan que en aquellas regiones donde

se impusieron mayores obligaciones laborales hubo mayor evasin

mediante empleo informal. Por ltimo, el estudio seala en los casos

donde el exceso de oferta fue ms acentuado y la regulacin ms

intensa, los salarios terminaron siendo menores, lo que signifi

carauna transferencia de los costos de la regulacin a los trabajadores.

Los trabajos empricos descritos anteriormente muestran (con

mayor o menor robustez economtrica) una incidencia negativa de

la regulacin laboral sobre el mercado de trabajo; empero, no existe

consenso sobre estructuras normativas ms acordes con un mejor

funcionamiento del mercado de trabajo.

Al respecto, dentro la teora microeconmica, la necesidad de

algn grado de regulacin del mercado laboral se sustenta en las

imperfeccione y fallas de mercado y en los problemas de asimetras de

informacin de los agentes. En este contexto, el Banco Mundial (1995)

indica cuatro razones que justificaran las intervenciones estatales:

Poder de mercado asimtrico: los trabajadores se encuentran en

una posicin ms desventajosa de negociacin.

Discriminacin por diferencias de edad, gnero, tnicas u otras, que

generan desventajas para los grupos poblacionales discriminados.5

5 No obstante, la discriminacin tambin puede ser estadstica. Es decir, las

dificultades en la medicin de la productividad individual conducen a que las

decisiones de contratacin se realicen en base a los atributos promedio de losgrupos poblacionales etnia, gnero o religin, y no personales. Por ejemplo,

los niveles salariales ofrecidos a las mujeres pueden ser menores a los ofrecidos

a los varones porque, en promedio, las mujeres cuentan con menores niveles de

educacin, sealizando una menor productividad.


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Informacin insuficiente: los trabajadores y empleadores carecen de

informacin adecuada para tomar decisiones respecto a las condiciones

de trabajo. Por ejemplo, en una negociacin salarial, los trabajadores

no tienen informacin suficiente para determinar la verdaderacapacidad de su empresa para enfrentar un determinado incremento

salarial, y el empleador tampoco cuenta con una informacin cabal

sobre las capacidades y el esfuerzo de los trabajadores. El resultado

respondera entonces al poder relativo de las partes: una organizacin

laboral fuerte con poca informacin podra llevar al empleador a

extremos que impliquen riesgos para la viabilidad empresarial; por

el contrario, un sindicato dbil con poca informacin podra perderbeneficios que el empleador est en condiciones de otorgar.

Seguros inadecuados: los trabajadores no tienen la posibilidad (o el

hbito) de asegurarse contra riesgos laborales como la invalidez, la

enfermedad e, incluso, la vejez, hacindose necesaria la regulacin

para garantizar el acceso a estos beneficios.

La teora econmica tambin muestra que las relaciones

laborales empleado-empleador no necesariamente deben ser

de confrontacin. La rentabilidad de las firmas depende (entre

otros factores) del desempeo de sus trabajadores; pudiendo

inclusive definir su permanencia en el mercado. Por esta razn

muchos empleadores tienden a pagar salarios ms altos que su

competencia, a fin de promover una mayor satisfaccin laboral y, almismo tiempo, un mayor esfuerzo y productividad. Este fenmeno

se conoce en la literatura como salarios de eficiencia (ver, por

ejemplo, Layar et al., 1999). En muchos casos la productividad de

los trabajadores se encuentra directamente ligada al salario, a travs

de reconocimientos monetarios como bonos y primas, o inclusive

participaciones accionarias en las empresas.

Por ltimo, al margen de lo establecido por las normas laborales,

las empresas incurren en costos de reclutamiento de los futuros

trabajadores (anuncios y evaluaciones), y las personas contratadas


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se hacen ms valiosas para la firma con el tiempo, porque adquieren

conocimientos sobre su funcionamiento y tienen un aprendizaje no-

formal sobre la mejor manera de desempear sus funciones (en una

forma de learningbydoing). Por estos motivos, la estabilidad laboralde los trabajadores es deseable para las empresas, en la medida de

que no se presenten problemas de mercado (como menores ventas)

que comprometan la viabilidad de la firma.

I.1. Flexibilizacin versus proteccin

En la visin tradicional, la estabilidad laboral y una mayor libertad

en el manejo de recursos humanos son conceptos antagnicos.

En los aos ochenta y noventa hubo en el mundo importantes

corrientes de pensamiento a favor de una mayor flexibilizacin del

mercado laboral. Por un lado, esta medida impulsara el crecimiento

de la productividad bajo dos argumentos. En primer lugar, la fuerza

laboral demandara mayor capacitacin: aquellos que permanecieran

en sus funciones requeriran mayor entrenamiento y conocimientopara conservar sus puestos de trabajo, y los que perdieran su fuente

de ingresos, an ms. En segundo lugar, los problemas de riesgo

moral seran menores; es decir, los trabajadores estaran menos

dispuestos a evadir sus responsabilidades laborales dadas las

mayores probabilidades de despedido.

Por otro lado, el mercado podra resolver los problemas del desempleoestructural: la flexibilizacin laboral permitira que la oferta y la

demanda se ajusten en un corto plazo. Por ltimo, las mayores

libertades y menores riesgos en la contratacin de trabajadores

estimularan a los empleadores a expandir sus operaciones, ser ms

competitivos y generar mayor demanda de empleo y, por tanto,

mejoraran las condiciones del trabajador; creando as un crculo

virtuoso.

En la versin ms extrema de esta posicin, las instituciones

representadas, por ejemplo, por la existencia de sindicatos,


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generaran imperfecciones en el mercado laboral distorsionando los

equilibrios.

Al respecto, Kaplan (2008) estudia las variaciones del empleo que

resultaran de una mayor flexibilizacin. La investigacin utilizainformacin de 10.396 empresas, de 14 pases latinoamericanos,

en 2005; cuantificando las respuestas de stas sobre el nmero de

empleados que habran sido despedidos y contratados en caso de que

el ao anterior la regulacin se hubiese flexibilizado. Los resultados

muestran que, en tal caso, habra habido, en promedio, un incremento

neto del empleo del 2.08 por ciento, siendo los porcentajes mayoresen los pases con niveles de proteccin ms altos. El autor concluye

que tanto las contrataciones como los despidos seran mayores a

medida que las normas se fueran volviendo menos rgidas, empero,

los resultados netos seran positivos sobre el crecimiento del empleo.

A pesar de que la flexibilizacin puede dar una mayor eficiencia

al funcionamiento del mercado laboral, las economas pueden

enfrentar problemas de desempleo. Acemoglu y Shimer (2000)

argumentan que una mayor flexibilizacin es favorable cuando est

acompaada de otras medidas, entre las que se destacan la creacin

de un seguro temporal de desempleo y la capacitacin del trabajador

cesante. El seguro inducira, inclusive, a una mayor eficiencia, pues

impulsara a los trabajadores a buscar trabajos ms productivos y a

las empresas a crear este tipo de empleos.Los autores usan un modelo cuantitativo para investigar si el efecto

positivo de mejora de la productividad sera superior a lo que se

ha definido como problema de riesgo moral en los seguros de

desempleo (es decir, la decisin de permanecer desempleado por

estar protegido por el seguro de cesanta). Los resultados muestran

que, en la medida de que el seguro se hace ms alto y de mayor

plazo, los beneficios derivados del aumento de la productividad

resultan menores que los costos del problema de riesgo moral. En

casos extremos, los trabajadores pueden hacer lo posible para no


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formalizar una nueva relacin laboral (estando desempleados),

a fin de mantenerla en la confidencialidad. De esa manera, ellos

recibiran el seguro de desempleo y una remuneracin por el empleo

no declarado.Por otro lado, los supuestos de funcionamiento de la economa en

los que se basa la propuesta de una total flexibilizacin laboral son

poco realistas, por lo que es comprensible por qu las organizaciones

laborales e inclusive los gobiernos rechazan esta propuesta.

Los primeros tienen el mandato de proteger a sus afiliados y

aportantes en los casos de abusos y atropellos a sus derechos, queaparentemente no seran sancionados en un escenario liberal. Los

segundos establecen las normas y reglas para que los acuerdos

empleado-empleador sean cumplidos.

En el extremo, el discurso contra cualquier tipo de flexibilizacin

sigue vigente por las aparentes consecuencias negativas que sta

tendra sobre los derechos de los trabajadores, aunque no hay

una contundente evidencia emprica o terica que respalde dicha

presuncin. De la Garza (2010) crtica la flexibilizacin por las

condiciones abstractas en las que, segn los liberales, se producira

una tendencia hacia el equilibrio. La flexibilizacin sera la causa

de la derrota que ha sufrido la clase trabajadora desde fines de los

setenta, con su consiguiente inseguridad en el empleo y el salario, la

intensificacin de las jornadas y el debilitamiento de institucionesreguladoras y sindicatos. El autor tambin seala que los menores

estndares de regulacin laboral descargan sobre los trabajadores el

peso de la solucin de las crisis capitalistas.

Dentro de la corriente de pensamiento contraria a laflexibilizacin, tal

vez la investigacin de Bowles y Gintis (1990) sea la ms interesante,

pues se sustenta en bases tericas sobre el funcionamiento del

mercado con asimetras de informacin. En este esquema, el

intercambio de trabajo por salario (y otros beneficios sociales) es

un intercambio disputado: El principal (la empresa) busca extraer


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el mximo rendimiento del trabajador o agente; sin embargo, no

puede hacerlo en la prctica por que no conoce cabalmente las

caractersticas y habilidades productivas del agente. Por tanto,

el empleador busca una solucin alternativa (second best) dentrode la propia relacin laboral, dado que, por el problema expuesto

(asimetra de informacin), no puede acudir a un tercero (por ejemplo

al Estado). As, el empleador establece contratos que se renuevan

peridicamente de acuerdo al cumplimiento de las expectativas del

desempeo de los trabajadores, lo que llega a representar un factor

de poder asimtrico a favor del empleador, dada la latente amenaza

de despido. En este escenario, la regulacin se hace necesaria paramitigar el poder asimtrico, estableciendo lmites e incrementando

los costos en caso de despido.

Los autores sealan que para lograr un mayor rendimiento laboral,

los empleadores acuden (cuando la legislacin lo permite) al uso

irrestricto de contratos de naturaleza temporal, en los que no existen

costos de despido. La utilizacin de estos contratos eliminara todaposibilidad de equilibrio en el intercambio disputado y, adems,

diluira la fuerza de negociacin de los trabajadores al segmentarlos

en temporales y permanentes; dos grupos con pocos intereses

comunes.

En contraste, un seguro de desempleo generoso y prolongado vuelve

el despido menos penoso y la amenaza de retiro menos costosa,reforzando la posicin del trabajador en el intercambio disputado.

Por ltimo, los autores sealan que a mayor probabilidad de

encontrar empleo, derivada del proceso de expansin econmica,

la posicin del empleado se fortalece, pues puede encontrar otro

trabajo en el corto plazo.

Los argumentos de Bowles y Gintis sugieren la necesidad de

equilibrios en la norma laboral: una medida de proteccin puede ser

necesaria y positiva en un grado; no obstante, puede ser totalmente

ineficaz en otro. La flexibilidad o inflexibilidad laborales no son


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intrnsecamente buenas o malas, sino que toman un valor segn la

forma y/o intensidad en que se aplican.

Otros autores han postulado la desmercantilizacin del trabajo

en el debate laboral. Por ejemplo, Polanyi (1989) y Gosta Esping-Andersen (1990) cuestionan la mirada microeconmica de las

relaciones laborales, y argumentan que el trabajo es un derecho y una

necesidad del individuo, por lo que no corresponde tratarlo como otra

mercanca ms que se transa. Para ellos, la desmercantilizacin

significa que las personas deben tener una fuente laboral estable, al

margen de las fuerzas de los mercados (tanto del laboral como delos otros que influyen en el desempeo de la unidad generadora del

trabajo: la empresa).

Desde el punto de vista social y poltico la desmercantilizacin

ha tenido asidero; sin embargo, no encuentra soluciones a muchos

problemas, como la escasez de trabajo, el desempleo, la informalidad

y la baja remuneracin, entre otros.

En el campo econmico se reconoce que el mercado de trabajo es uno

de los ms importantes, ya que su mal funcionamiento conduce a

problemas de pobreza y desigualdad. Sin embargo, las asimetras de

informacin, imperfecciones y fallas de mercado hacen particularmente

relevante el rol de la regulacin (a fin de mitigar los costos sociales) y

deseable en la medida en que sea factible, sencilla, poco distorsionadora

y fcil de cumplir. Adems, la norma debera establecer mecanismospara impulsar el dilogo entre las partes, creando en ellas capacidades

para la negociacin, y ser capaz de sopesar el dilema implcito entre

proteccin al trabajador y generacin de nuevos empleos.

A continuacin se presentan algunas propuestas de polticas que

pueden ayudar a conciliar las dos posiciones expuestas hasta aqu.

Flexibilidad con seguridad

La flexibilidad con seguridad, oFlexicurity, significa la combinacin

de una mayorflexibilidad laboral con medidas que den seguridad a los


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trabajadores. La poltica responde, por una parte, a la voltil dinmica

de los mercados y a la necesidad de las empresas de controlar sus

costos, lo que requiere mayor flexibilidad para ampliar o contraer

el empleo de manera gil; por otra parte, a la necesidad de crearmecanismos compensatorios para el trabajador. Madsen (2006),

Jorgensen (2009) y CEPAL (2009), entre otros autores, establecen

la flexibilidad con seguridad en base al tringulo conceptual que

denominan de oro, el cual se presenta a continuacin:

Figura 1.1

El tringulo del modelo Flexicurity

Mercado msflexible

El componente de mercado de trabajo ms flexible se refiere a

la posibilidad de que exista mayor movilidad laboral, y que las

condiciones para la contratacin y para la liquidacin sean ms

sencillas y menos onerosas. La normativa contribuye a este resultado

no slo reduciendo los costos del despido, sino tambin eliminando

las prohibiciones.

Seguridad social

La seguridad social se relaciona con la proteccin de los

desempleados, garantizando ingresos mnimos a partir de un


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seguro de desempleo; empero, pudiendo tambin contemplar otras

polticas, como la cobertura de salud.

El seguro puede serfinanciado con ingresosfiscales corrientes, con las

contribuciones patronales o las de los trabajadores. El componente

es una parte importante de la combinacin de flexibilidad con mayor

seguridad y, por lo tanto, aporta a un mejor funcionamiento del

mercado laboral.

Polticas laborales activas

Las polticas laborales activas son las acciones realizadas paracombatir el desempleo e incrementar los ingresos de los trabajadores.

Los principales instrumentos son: programas directos e indirectos

de creacin de empleos, servicios de empleo, desarrollo de las

microempresas y capacitacin laboral (CEPAL, 2007).

Los programas directos de creacin de empleos son generalmente

una respuesta a algn shock que contrae el empleo, como una

crisis econmica o un desastre natural, y estn diseados para

contrarrestar su impacto negativo de corto plazo.6

Los programas indirectos suponen la generacin de incentivos

(por ejemplo, a partir de la reduccin o el cofinanciamiento de los

costos laborales) para la contratacin de trabajadores por parte del

sector privado.7 Los servicios de empleo apuntan a la generacin

de mayores niveles de informacin sobre la oferta y la demanda

laboral, a fin de facilitar y agilizar las contrataciones de personal.

Las polticas de promocin a la creacin y desarrollo de (micro)

empresas estn tambin aqu consideradas, y pueden constituirse

en las medidas ms efectivas de generacin de empleo en un

mediano y largo plazo.

6 En el caso de Bolivia, el ejemplo sera el Plan Nacional de Empleo de Emergencia

(PLANE), que fue ejecutado desde 2001, con la finalidad de combatir el periodo

recesivo de la poca.

7 En el caso de Bolivia el ejemplo sera Mi Primer Empleo Digno.


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Por otro lado, el sistema de capacitacin busca actualizar a los

trabajadores, de modo que adquieran competencias laborales

acordes a los cambios econmicos y tecnolgicos. Adems, la

CEPAL (2007) postula que el capital humano deja de ser til cuandosu conocimiento se vincula exclusivamente a un contexto y/o una

empresa, siendo necesario un esquema de reentrenamiento.

El trabajador aprecia la capacitacin y la certificacin si le ayudan a

alcanzar mejores resultados a la hora de competir contra sus pares.

Al mismo tiempo, la capacitacin debe premiar a los ms aptos y

competitivos. Caso contrario, esta herramienta no ser demandadapor los trabajadores ni por los empleadores.

Por otro lado, la capacitacin y otras habilidades informales

deberan estar asociadas a la certificacin de competencias a fin de

generar mejor informacin sobre las destrezas de los individuos en

el momento de la contratacin.

El tringulo de oro puede ampliarse y convertirse en una figura decuatro aristas. En este caso, el cuarto componente es una estrategia

de capacitacin de largo plazo, que sea consistente con la orientacin

de desarrollo del pas. De esta manera, la capacitacin, adems

de ayudar a la reinsercin laboral, se convierte en una fuente de

generacin de crecimiento econmico y competitividad.

Cabe sealar que las polticas activas de empleo se concilian de una

manera positiva con una mayor flexibilidad laboral. As las empresas

pueden acomodarse al entorno cambiante, sin que esto signifique

reducir sus requerimientos de empleo, sino, en muchos casos, todo

lo contrario: estos pueden crecer gracias a la disminucin del peso

de una legislacin excesivamente protectora. Desde la ptica del

trabajador, este enfoque es beneficioso porque le permite cambiar

con mayor libertad una fuente laboral por otra que le ofrezca mejorescondiciones laborales.


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Banco de horas

El banco de horas es una alternativa para generar estabilidad

laboral y, al mismo tiempo, flexibilidad, a fin de que el carcter

estacional y/o cclico de ciertas actividades no cause necesariamente

despido de trabajadores. La poltica consiste en ajustar la jornada

laboral a las necesidades de produccin y/o de demanda de las

empresas: reducir la carga horaria en periodos de baja actividad,

acumulando crditos de horas de trabajo que pueden utilizarse

en pocas de alta produccin y ventas. Los plazos de validez del

crdito, y los niveles mximos y mnimos de horas trabajadas porda, deben ser negociados por las partes, empleados y empleadores,

de tal manera que la medida sea beneficiosa para ambas, y que los

niveles salariales no se modifiquen con el tiempo.8

La poltica fue adoptada en Brasil en 1998, donde se estableci que la

validez del crdito de horas no deba exceder los 120 das, excepto si

otro lmite era negociado por las partes (mediante un acuerdo colectivo);

es decir, las cargas laborales mayores y menores deban ser compensadas

en un plazo mximo de 120 das. Adems se determin que la jornada

mxima de trabajo fuera de 10 horas; y en caso de que las horas extras

no fueran recobradas durante el periodo de vigencia del contrato del

trabajador, el empleador deba pagarle monetariamente por el trabajo

adicional (Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, 2004).

La medida tambin est siendo discutida en Chile con la finalidad degenerar herramientas eficaces para aumentar la competitividad de

las empresas y proteger los puestos de trabajo. El objetivo es adoptar

polticas de estabilidad, organizando la jornada laboral de manera

ms eficiente, a partir de la negociacin libre entre trabajadores

y empleadores, para que el trabajo se ajuste de mejor manera a la

produccin y promueva mayores niveles de productividad y, portanto, de salarios (Subsecretara del Estado de Chile, 2000).

8 Obviamente la aplicabilidad de esta medida depender de las caractersticas de la

empresa.


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I.2. Polticas salariales y seguros sociales

Las regulaciones laborales establecen una serie de beneficios monetarios

para el trabajador, adems del salario bsico; como remuneraciones

por horas extras, bonos de produccin y aportes (en algunos casos,

patronales) a los seguros de salud y vejez. Estas disposiciones

cuentan con fundamentos econmicos y sociales, que justifican su

implementacin en cada caso. Los recargos por horas extras, por

ejemplo, son determinados para limitar la extensin supuestamente

abusiva de la jornada laboral, y los bonos de produccin para promover

la participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas. Apesar de que estas medidas son, en principio, positivas para proteger

los derechos de los trabajadores, su aplicacin debe tomar en cuenta

los efectos negativos potenciales que, de manera directa o indirecta,

afectan a la mano de obra, y ponderarlos con aquellos positivos.

Un ejemplo de lo sealado se relaciona con la inflexibilidad de la

carga horaria frente a la alternativa del banco de horas descritaanteriormente. En el primer caso, las empresas con produccin y

ventas menores en ciertos periodos del ao pueden decidir reducir la

mano de obra permanente, realizar contratos temporales y terciarizar el

trabajo en las pocas de alta. Estas medidas produciran los siguientes

resultados negativos (ineficiencias): i) menor demanda de trabajadores

permanentes, ii) mayores costos asociados a la capacitacin del

personal temporal, y iii) ms trabajadores con empleo precario.

Los seguros tambin pueden ser transferidos, de manera directa

o indirecta, a los empleados. Heckman y Pges (2000) analizan

empricamente elpass-through de los seguros sociales a los salarios

para algunos pases latinoamericanos y de la OECD. Los resultados

de los autores muestran que una buena parte de los costos de

la seguridad social son pagados por los trabajadores a travs demenores salarios (el efecto mayor se produce en los pases de la

OECD). Bajo este escenario, los costos de los seguros establecidos

por el Estado deberan ser consistentes con las capacidades de pago


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de los trabajadores, principalmente en los pases subdesarrollados

(o en desarrollo), donde una buena parte de la fuerza laboral apenas

cuenta con salarios de subsistencia.

I.3. Dilogo y negociacin

El dilogo y la negociacin entre las partes ha sido, sin duda, una

herramienta fundamental para reconocer los intereses legtimos de

los trabajadores y empleadores, y puede permitir llegar a acuerdos

favorables para los implicados, en un juego ganador-ganador. Por

esta razn, la regulacin laboral debera asegurar principios de

equidad en las negociaciones y, adems, promover un acceso iguala la informacin y el apoyo tcnico, junto con otras medidas que

aseguren una negociacin justa y equilibrada.

En cuanto a la organizacin, las instituciones de empleadores

y trabajadores, as como sindicatos y plantas ejecutivas (a nivel

empresarial) deberan tener una fuerte capacidad representativa. La

representatividad implica que las negociaciones tengan legitimidady la ms amplia participacin. Por esta razn, las instituciones con

bajas capacidades deberan recibir programas de fortalecimiento,

siempre con el fin de promover que el dilogo se realice en igualdad

de condiciones.

I.4. Trabajo bajo el enfoque de derechos

El enfoque de derechos surge de la Declaracin Universal de losDerechos Humanos y hoy es parte de la lgica de funcionamiento

de todas las entidades que forman parte de la red mundial de

instituciones de Naciones Unidas. Esta visin identifica titulares

de obligaciones y portadores de derechos, y ha sido recuperada en

varios artculos de la Constitucin Poltica del Estado de Bolivia.

En lo pertinente al mercado laboral, la mencionada Declaracin, ensu artculo 23, establece que:9

9 Ver http://www.un.org/es/documents/udhr/.


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Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de su

trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y

a la proteccin contra el desempleo.

Toda persona tiene derecho, sin discriminacin alguna, aigual salario por igual trabajo.

Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneracin

equitativa y satisfactoria, que le asegure, tanto a ella misma

como a su familia, una existencia conforme a la dignidad

humana, y que ser completada, en caso necesario, por

cualesquiera otros medios de proteccin social.

Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse

para la defensa de sus intereses.

En consecuencia, la Declaracin define: a) el derecho al trabajo,

b) el trabajo bajo condiciones equitativas, lo que implica que, bajo

ciertos parmetros, las condiciones bsicas deben ser universales,

c) la generacin de ingresos suficientes para una vida digna, y d) elderecho a la asociacin para la defensa de intereses.

La Declaracin de los Derechos Humanos establece tambin

derechos para los empleadores sobre sus propiedades particulares

y sus inversiones. El derecho a la propiedad es expresamente

reconocido como parte de los derechos econmicos; y las inversiones

generan fuentes de trabajo e ingresos, por lo que estn relacionadascon el derecho al trabajo.

Por otro lado, la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) define

como derecho del empleador la organizacin y direccin tcnica

de la empresa. El derecho a dirigir deriva del derecho a ejercer

disposicin sobre la propiedad, siendo una continuacin de la

constitucin de la empresa as como de la toma de responsabilidadesy riesgos para llevar adelante el emprendimiento; lo cual supondra

tambin el derecho a la seleccin del personal necesario y apto para

las tareas productivas de sta.


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Segn el enfoque de derechos, los derechos humanos y el desarrollo

humano comparten una visin y un propsito comn: garantizar la

libertad, el bienestar y la dignidad de cada ser humano. Adems,

la norma debe promover el empoderamiento de los individuos paraque puedan tomar acciones que conduzcan a terceros a que cumplan

sus derechos. Ellos son sujetos activos de su propio desarrollo, ms

que beneficiarios pasivos de intervenciones de terceros.

Una vez que identifica los portadores de derechos y obligaciones,

la Declaracin establece la necesidad de apoyar a que las partes

cumplan con sus respectivos papeles. Para esto se requierefortalecer a los titulares de derechos, a fin de que puedan ejercer y

exigir el cumplimiento de estos; tambin se plantea fortalecer a los

portadores de deberes para que logren cumplir las obligaciones que

la norma les asigna.

En este marco, el enfoque establece el derecho a la defensa de los

intereses propios a travs de la institucionalidad adecuada para el

efecto. En el caso de los empleadores, pueden cumplir este rol las

asociaciones, cmaras y otras organizaciones; y en el caso de los

trabajadores, los sindicatos.

Por ltimo, el enfoque de derechos establece la proteccin contra

el desempleo. Este derecho favorece a toda la fuerza laboral y no

exclusivamente a aquellos que cuentan con una relacin laboral

empleado-empleador formal. En consecuencia, el conjunto de laciudadana debera valorar y hacer posible este derecho.

En suma, tanto el trabajador como el empleador son titulares de

ciertos derechos y obligaciones. En la visin de derechos humanos,

la perspectiva tradicional, la que protege nicamente al trabajador,

resulta superada. En esencia, no parece posible proteger al trabajador

sin considerar tambin la situacin de la fuente de empleo y de suspropietarios.


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I.5. Conclusiones del captulo

A lo largo del captulo se han discutido brevemente las diferentes

visiones en torno a una menor o mayor regulacin laboral, observando

que los casos extremos pueden generar problemas de ineficiencia

y/o abusos por alguna de las partes (estando los trabajadores,

aparentemente, en una posicin ms desventajosa). Varios estudios

empricos muestran que estndares elevados en la regulacin laboral

generan una menor demanda de empleo formal, lo que conduce a un

mayor desempleo y/o una mayor precariedad en las contrataciones,

motivando el crecimiento del sector informal. Al mismo tiempo, laspolticas de flexibilizacin aumentan los despidos (sujeto a normas),

pero tambin incrementan las contrataciones, con un impacto neto

final que puede ser positivo sobre el crecimiento del empleo.

En segundo lugar, los costos laborales derivados de las normas pueden

ser transferidos a los trabajadores a travs de menores salarios.

Estos resultados se fundamentan en la teora microeconmica sobreel comportamiento de los mercados en los que las intervenciones del

Estado en busca de mejores niveles salariales estn limitadas por el

tamao de la oferta laboral (asociado a bajas remuneraciones en el

sector no regulado).

En tercer lugar, cabe hacer notar que existen problemas de

asimetra de informacin e imperfecciones y fallas de mercado,

que distorsionan el funcionamiento del mercado de trabajo, lo que

requiere de intervencin por parte del Estado. En este sentido,

las normas laborales se justifican tericamente, siempre y cuando

promuevan el bienestar social en trminos netos y agregados.

En cuarto lugar, las relaciones laborales no deberan concebirse a

partir de dos posiciones contrapuestas e irreconciliables, en una

especie de juego de suma cero (si uno gana el otro pierde y viceversa),sino ms bien tratar de encontrar convergencias e intereses

comunes, a fin de lograr acuerdos que permitan que ambas partes

salgan beneficiadas. Por ejemplo, la poltica de flexibilidad con


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seguridad y el banco de horas pueden constituirse en alternativas

efectivas para promover mejoras en el sentido de Pareto (es decir,

alcanzar mejores condiciones socioeconmicas de ciertas personas

sin perjudicar a otras).Por ltimo se observa que tanto trabajadores como empleadores

tienen derechos y obligaciones laborales y que la norma debe velar

por todos los empleos y no solamente por aquellos sujetos a una

relacin contractual.

En este marco cabe preguntarse cul es la forma ms eficiente y

efectiva en la que los gobiernos pueden intervenir en el mercadolaboral? Qu polticas laborales seran las ms ptimas en este

sentido? Tales interrogantes, sin duda, plantean grandes desafos

en trminos de polticas pblicas para lograr que los contratos

laborales, y sus resultados, sean eficientes, efectivos y justos, tanto

para los trabajadores como para los empleadores, y que los empleos

sean cada vez de mejor calidad.


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Captulo II

Regulacin laboral y costos asociados

II.1. Regulacin laboral y normas afines

La actual regulacin laboral data del ao 1942, cuando se elev

a rango de ley un Decreto de 1939 y se estableci la Ley General

del Trabajo (LGT). En la poca de su promulgacin, la LGT fue un

importante avance de derechos sociales en un contexto en el que la

propiedad privada de los recursos naturales (principalmente tierra

y minerales) an estaba concentrada, y existan remanentes de unarelacin feudal entre patrono y trabajador.

Sin embargo, en las dcadas posteriores, Bolivia experiment varios

cambios de orden econmico que generaron nuevos escenarios

laborales. La reforma agraria de 1953 posibilit la aparicin de

unidades familiares agrcolas. El Plan Bohan, ejecutado a partir de

1942, impuls la creacin de nuevas fuentes laborales en el orientedel pas, gracias al desarrollo de la agricultura de gran escala, como

alternativa de diversificacin de la economa nacional, que hasta

entonces era eminentemente minera.

En las zonas urbanas, la fuerza laboral se aliment de los procesos

migratorios campo-ciudad y muchos trabajadores encontraron

oportunidades de empleo en empresas de pequeo porte o se auto-emplearon. La industria absorbi relativamente poco empleo por su

bajo desarrollo, que no cambi pese a las estrategias de sustitucin

de importaciones y de promocin de exportaciones, y la generacin

de instituciones de fomento a la produccin.10

No obstante, la regulacin laboral con sus enmiendas y

modificaciones11 no acompa las transformaciones sucedidas

10 Las causas del bajo desarrollo industrial no se discuten aqu, ya que esto se

alejara del objetivo del libro.

11 Adems de la LGT, la regulacin laboral se rige actualmente por el Cdigo de


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en la economa para proteger la fuerza laboral en su conjunto, sino

que mantuvo una visin de las relaciones laborales explotador-

explotado, propia del capitalismo europeo (que se dio principalmente

en la primera revolucin industrial) y ajena a la realidad nacional.Este desencuentro ha provocado como se discute en detalle ms

adelante varias falencias.

En primer lugar, la norma ha sido aplicada de manera discriminatoria,

ya que en los hechos ha excluido a la mayor parte de la fuerza laboral

(dadas las caractersticas actuales del mercado de trabajo en Bolivia):

funcionarios pblicos, trabajadores dependientes informales,cuentapropistas y profesionales independientes. En la actualidad

la norma incluso se contrapone con la Constitucin aprobada en

2009. Por un lado, sta, siguiendo la Declaracin de los Derechos

Humanos, establece que todo boliviano tiene derecho a un trabajo

digno, con remuneracin o salario justo, equitativo y satisfactorio,

que le asegure para s y su familia una existencia digna y una fuente

laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. Por otrolado, en sus artculos 14, 46 y 48, determina el principio de no-

discriminacin en la seleccin del personal por sexo, color, edad,

creencia religiosa, origen, filiacin poltica o filosfica, etc.. En

particular, las diferencias de derechos laborales que tiene la LGT

y la exclusin de ella de los funcionarios pblicos (por el Estatuto

del Funcionario Pblico) contradicen la misma Constitucin, que

prohbe la discriminacin fundada en el tipo de ocupacin.

Cabe mencionar que la mayor parte de los funcionarios pblicos no

han gozado de ningn tipo de estabilidad laboral y en muchos casos

han sido despedidos por mantener una preferencia poltica diferente

a la del gobierno de turno.12

Seguridad Social, la Ley de Pensiones, varios decretos supremos y los cambiosintroducidos por la Constitucin Poltica del Estado.

12 El cumplimiento de la nueva Constitucin en este tema es ciertamente delicado para

cargos jerrquicos (ministros, viceministros, etc.) que usualmente siguen procesos

de contratacin discriminatorios por ser esencialmente puestos de confianza.


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En segundo lugar, los cambios y ampliaciones de la LGT la han vuelto

compleja y confusa; a pesar de eso, en algunos casos est incompleta

y, por tanto, hay vacos legales.

En tercer lugar, la reglamentacin excesiva de las relaciones laboralesrequiere implcitamente de un sistema institucional (ejecutivo y

judicial) que sobrepasa las capacidades del sector pblico; por lo que

muchas medidas no se cumplen en la prctica.

En cuarto lugar, la norma limita una relacin cooperativa y positiva

en las relaciones laborales que promueva una mayor eficiencia

en trminos de productividad y salarios, as como una mayorsatisfaccin laboral para ambas partes.13

Finalmente, a falta de un Estado con los recursos suficientes para

hacer cumplir las leyes, algunas de las competencias de ste han

sido traspasadas a los empleadores o empresas, lo que distorsiona

totalmente la distribucin de responsabilidades entre los sectores

pblico y privado. Esto ocurre por ejemplo con la provisin directa(por parte de la empresa) de servicios de salud para ciertos grupos

de trabajadores, y la presuncin de la existencia de una relacin de

dependencia laboral entre la empresa principal y las subcontratadas,

por lo que la primera debe controlar que las segundas cumplan con

las disposiciones laborales vigentes (Decreto Supremo 107 de 2009

y Resolucin 444/09 de 2009 del Ministerio de Trabajo).

Contratos laborales: principales caractersticas

De acuerdo a la normativa vigente, las relaciones laborales se

inician a partir de un contrato de trabajo en el que se establece la

prestacin de servicios de un trabajador a un empleador o patrono,

y se determinan los derechos y obligaciones de ambas partes. Los

13 Como se seal en el captulo anterior, nuevas teoras sobre las relaciones

laborales muestran que los trabajadores ms satisfechos (en trminos de salarios,

valorizacin del trabajo, etc.) pueden generar ms rditos a las empresas, porque

son ms productivos.


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contratos pueden ser individuales o colectivos, verbales o escritos,

por tiempo indefinido o plazo determinado, y por obra o servicio.

Los contratos de tiempo fijo deben tener una duracin no mayor a

un ao y pueden ser renovados una sola vez, si el caso lo amerita,y con las justificaciones pertinentes. De lo contrario, el contrato es

reconducido por tiempo indefinido. Esta regla no se aplica a buena

parte de los funcionarios pblicos, ya que estn sujetos al Estatuto

del Funcionario Pblico y, por eso, pueden ser recontratados

temporalmente varias veces.

Los contratos deben sujetarse a las jornadas de trabajo estipuladaspor la norma: 8 horas por da (8 a 10 horas para las trabajadoras

domsticas) y 48 horas por semana (48 a 60 horas para las

trabajadoras domsticas); y no ser mayores a las siete horas en las

jornadas nocturnas (de 20:00 p.m. a 6:00 a.m.), con excepcin de

las que se cumplen en las empresas periodsticas.

En 1985, el Decreto Supremo 21060 (artculo 55) permiti algn grado

de flexibilizacin laboral, como parte del programa de estabilizacin

econmica de la poca, a fin de combatir los problemas de recesin

y alta inflacin que existan entonces. La flexibilizacin consista en

la posibilidad de rescindir contratos libremente, aunque pagando

las compensaciones por despido estipuladas en la regulacin laboral

(desahucio e indemnizacin).14 A partir de este periodo hasta 2006 se

presentaron tambin contratos de trabajo de carcter civil de tiempodeterminado, que buscaban evadir los costos laborales impuestos

por la LGT. Ambas prcticas fueron suspendidas en mayo de 2006,

con la promulgacin del Decreto Supremo 28699, que ratifica y

refuerza la proteccin del empleo formal (incluyendo al que ofrecen

las empresas pblicas). Aos despus, mediante el Decreto Supremo

107 de 2009, el Gobierno garantiz el cumplimiento de la legislacin

laboral y el goce pleno de los derechos laborales de las trabajadoras

14 El artculo fue ratificado en las leyes 1182 de 1990 (artculo 13) y 22407 de 1990

(artculo 39).


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y trabajadores dependientes asalariados de las empresas, sea cual

fuere la modalidad de stas, lo que implicara (aunque la norma

presenta vacos al respecto) un trato parecido para trabajadores

permanentes y temporales.Las razones de despido establecidas en la LGT son: i) perjuicio

material causado con intencin en los instrumentos de trabajo; ii)

revelacin de secretos industriales; iii) omisiones o imprudencias

que afecten a la seguridad o higiene industrial; iv) inasistencia

injustificada al trabajo por ms de seis das hbiles seguidos; v)

incumplimiento total o parcial del convenio; y vi) robo o hurto porparte del trabajador. En el caso de que el despido se efecte por causas

ajenas a las descritas anteriormente, el trabajador puede decidir si

acepta el retiro con el correspondiente pago de los beneficios sociales

(que se describen posteriormente) o si prefiere reincorporarse a

travs de la comprobacin, en el Ministerio de Trabajo, de que su

despido fue injustificado; adems tiene el derecho de recibir el pago

de los salarios devengados y otros beneficios que le correspondan,actualizados a la fecha del pago.

La negativa del empleador a la reincorporacin de trabajador est

sujeta a multas por infraccin de las leyes sociales, y es posible

iniciar una demanda de reincorporacin ante el Juez del Trabajo y

Seguridad Social (Dick, 2009).

Las causales de despido sealadas en el prrafo anterior, aunqueimportantes para el empleador, presentan ciertas falencias. En

primer lugar se observan vacos en los alcances del incumplimiento

total o parcial del convenio, siendo este motivo probablemente

el ms usual para un despido forzoso. Por ejemplo, la inasistencia

injustificada al trabajo por cinco das hbiles podra ser una falta

grave para la empresa, y estipulada en el convenio. Sin embargo,

esta falta podra o no ser sancionada con la desvinculacin del

trabajador, dado que se contrapone a otra causal de despido. Por

otra parte, la norma limita la posibilidad de adecuar la produccin


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a los periodos de recesin o bajas ventas, ya que no estipula ningn

tratamiento para este caso.

La norma establece una estabilidad laboral ms rgida para

las mujeres, las cuales no pueden ser despedidas en el periodocomprendido entre el embarazo y el ao de edad del hijo. Esta regla

(estipulada tambin en la nueva Constitucin Poltica del Estado)

busca precautelar la salud e integridad de la madre y el nacido, y su

incumplimiento se sanciona con la reincorporacin inmediata de la

trabajadora a la fuente laboral. En 2009, con el Decreto Supremo

12, este derecho ha sido extendido a los padres, afi

n de reducir losdesincentivos que la normativa pone a la contratacin de mujeres.15

Por ltimo, la regulacin laboral reconoce ciertas ocupaciones

estacionales, como las de los trabajadores gomferos, los zafreros de

caa de azcar, los cosechadores de algodn y los beneficiadores de

castaa. Sin embargo, muchas otras ocupaciones de corto plazo no

son tomadas en cuenta, como la cosecha y siembra de otros productos

agrcolas y ciertas actividades como construccin, investigacin por

contrato, docencia universitaria, etc.

Remuneraciones y compensaciones

De acuerdo a la regulacin laboral, los salarios son negociados entre

empleadores y trabajadores de manera libre. Sin embargo, el Estado

ha establecido tres condicionantes. La primera es la fijacin de un

salario mnimo nacional. La segunda es la determinacin oficial del

incremento salarial anual mnimo, el cual trata de acompaar la

inflacin.16 Por ltimo, la norma prohbe el pago parcial o total de

los salarios en especie (pero no limita la entrega de otros beneficios

en bienes y servicios).

15 En ambos casos, la inmovilidad no se aplica a los contratos temporales, eventualeso por obra.

16 Durante 1985-2006, el incremento salarial en el sector privado se estableca de

acuerdo a las negociaciones de los sectores patronal y laboral, en el marco del

D.S. 21060, artculo 62.


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Adems, obliga a:

El pago del aguinaldo de navidad, que equivale a un mes de

sueldo para los trabajadores que hayan trabajado un ao

ininterrumpido, o a duodcimas del sueldo segn los mesestrabajados, cuando el trabajador ha estado en la empresa

periodos menores a un ao y mayores a tres meses (los

obreros, a un mes). El aguinaldo tambin puede beneficiar

a los trabajadores por cuenta propia por libre acuerdo de

partes, y puede ser financiado como una cuota-parte ofrecida

por los contratantes o como un pago adicional por el trabajorealizado (Dick, 2009).

El pago de primas anuales derivadas de las ganancias netas

de las empresas pblicas y privadas, que consisten en un mes

de sueldo para todos los trabajadores que hubieran trabajado

ininterrumpidamente durante un ao, y es proporcional

para los que hubieran trabajado periodos menores a un ao

y mayores a tres meses. Las empresas deben destinar hasta

el 25 por ciento de sus utilidades netas anuales para otorgar

el sealado bono. Aquellas que no lleven registros contables

deben pagar este beneficio aun cuando declaren prdidas.

El pago de bonos de produccin (independientes de la prima

anual), que estn establecidos como una remuneracin

adicional por el esfuerzo productivo y son determinados pormedio de acuerdos entre la empresa y el correspondiente

sindicato, tomando en cuenta las peculiaridades del

centro de trabajo. El pago debe basarse en el principio de

proporcionalidad, siendo porcentual al salario en la misma

medida en que la produccin rebase la meta establecida por

las partes; por ejemplo, si la produccin supera la meta en

un 10 por ciento, ste sera el porcentaje del salario que se

pagara como bono de produccin. El total a pagarse no debe

ser mayor al 25 por ciento del excedente ni tampoco mayor


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a un sueldo mensual. El excedente no debe ser resultado de

mejoras tecnolgicas o incrementos en los precios, tasas o

tarifas (Dick, 2009).

El pago de horas extraordinarias y trabajo en das feriadosa un costo 100 por ciento mayor al de la hora normal; y del

trabajo en domingos (si se asiste regularmente en la semana)

a un precio 300 por ciento ms elevado.

El pago adicional por trabajo nocturno realizado en las

mismas condiciones que el diurno: 25 por ciento ms en

establecimientos comerciales y oficinas, 30 por ciento msen establecimientos industriales y fabriles, 40 por ciento en

el caso de mujeres mayores de 18 aos y 50 por ciento ms

en laborales en galeras subterrneas, hornos de calcinacin,

molinos, et

regulación laboral y mercado de trabajo, principales desafíos para bolivia

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