Regulación e Inversión en Telecomunicaciones:

Estudio de Caso para Uruguay

Gustavo Gómez Germano

Ana Laura Rivoir

Marzo 2008

Montevideo - Uruguay Comments invited, please post them to the autors <gusgomez@chasque.net & ana@fcs.edu.uy> or online at info@lirne.net

Índice RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................ 4 Introducción...................................................................................................................... 6 Las telecomunicaciones en Uruguay ................................................................................ 9 El sector de las telecomunicaciones en la economía uruguaya .................................... 9 Estructura del mercado ............................................................................................... 11 Situación y contexto histórico .................................................................................... 12 Etapas y proceso de apertura del mercado.................................................................. 13 Marco regulatorio ....................................................................................................... 15

Telefonía Fija.................................................................................................................. 17 Entrada al Mercado..................................................................................................... 20 Acceso a Recursos Escasos ........................................................................................ 21 Interconexión.............................................................................................................. 22 Regulación Tarifaria ................................................................................................... 23 Regulación de Prácticas Anticompetitivas ................................................................. 24 Servicio Universal Obligatorio................................................................................... 25

Telefonía Móvil .............................................................................................................. 25 Entrada al Mercado..................................................................................................... 29 Acceso a Recursos Escasos ........................................................................................ 30 Interconexión.............................................................................................................. 31 Regulación Tarifaria ................................................................................................... 32 Regulación de Prácticas Anticompetitivas ................................................................. 33 Servicio Universal Obligatorio................................................................................... 34

Metodología.................................................................................................................... 34 Resultados TRE en Uruguay .......................................................................................... 36 Conclusiones y recomendaciones................................................................................... 40 Conclusiones............................................................................................................... 40 Recomendaciones ....................................................................................................... 43

Anexo 1. Cuestionario de la encuesta............................................................................. 45 Anexo 2. Metodología de cálculo y ponderación ........................................................... 48 Anexo 3. Uruguay URSEC – Eventos Clave (2001-2007) ............................................ 50 Referencias ..................................................................................................................... 56

Reconocimientos Para el desarrollo de este informe, los autores contaron con el apoyo de Alejandra Davidziuk, Walter Sena, Montserrat Zunini Martínez, Amy Mahan y COMUNICA.

Lista de siglas ANTEL Administración Nacional de Telecomunicaciones BCU Banco Central del Uruguay DNT Dirección Nacional de Telecomunicaciones DVB-H Digital Video Broadcasting Handheld GATS Acuerdo General sobre Comercio de Servicios GSM Sistema Móvil Global HSDPA High Speed Downlink Packet Access IPC Indice de Precios al Consumo LDI Larga Distancia Internacional LDN Larga Distancia Nacional LIRNE.NET Learning Initiatives on Reforms for Network Economies MEF Ministerio de Economía y Finanzas MIEM Ministerio de Industria, Energía y Minería PBI Producto Bruto Interno PNN Plan Nacional de Numeración REGULATEL Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones TRE Entorno Regulatorio de las Telecomunicaciones TUN Tarifa Unica Nacional UMTS Universal Mobile Telecommunications System URSEC Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones USO Servicio Universal Obligatorio UTE Usinas Eléctricas y Teléfonos del Estado / Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas WCDMA Wideband Code Division Multiple Access WTO Organización del Comercio Mundial

RESUMEN EJECUTIVO Este reporte, encomendado a Gustavo Gómez y Ana Laura Rivoir por LIRNE.NET (Learning Initiatives on Reforms for Network Economies), evalúa la percepión sobre el entorno regulatorio en telefonía fija y móvil en Uruguay. Los resultados son producto de la aplicación de una metodología desarrollada por LIRNEasia. Complementariamente, se incluye información y análisis de la situación del sector en cada una de las seis dimensiones que propone la metodología de forma de dar contexto a los resultados encontrados.

1. Entrada al Mercado 2. Acceso a Recursos Escasos 3. Interconexión 4. Regulación Tarifaria 5. Regulación de Prácticas Anticompetitivas 6. Servicio Universal Obligatorio

La evaluación contó con la contribución de 43 personas integrantes de las tres categorías tomadas en cuenta por el estudio: actores directamente afectados por la regulación del sector de telecomunicaciones, actores que analizan el sector con un interés más amplio y actores con interés en mejorar el sector para ayudar al público. Las respuestas fueron solicitadas en función de una escala de 1 a 5, donde “1” representaba una percepción “muy ineficaz” y “5” una percepción de que el entorno regulatorio es “muy eficaz”. Los resultados obtenidos luego de procesar las respuestas muestran una percepción diferenciada entre los dos sectores de telecomunicaciones estudiados. Mientras en telefonía fija la mayoría de las dimensiones evalúan la regulación nacional como “ineficaz” o “regular”, en el caso de la telefonía móvil el juicio es ampliamente favorable, y se considera que el entorno regulatorio supera el valor medio, con dimensiones que llegan a valores cercanos a “muy eficaz”. En el primer caso, es notorio el bajo valor que obtuvo la “Regulación de Prácticas Anticompetitivas”, incluso inferior a la dimensión de “Entrada al Mercado” y “Acceso a Recursos Escasos”. Estos valores, sin lugar a dudas tienen relación con las características monopólicas de la mayor parte del sector de telefonía fija (en las llamadas locales y nacionales) y las inercias de una aún fuerte empresa estatal frente a un organismo regulador todavía con debilidades institucionales y la ausencia de políticas claras y coherentes del conjunto del gobierno uruguayo en materia de telecomunicaciones. En “Interconexión” y “Servicio Universal Obligatorio” se introducen en la banda de la valoración positiva de la regulación, lo que seguramente está en estrecha relación con la amplia extensión del acceso en telefonía fija en el país desde hace varios años. A su vez, ésta responde a una expandida infraestructura y a la accesibilidad de los servicios.

El entorno de la telefonía móvil es mejor evaluado que la telefonía fíja en cinco de los seis ítems. La diferencia más alta es entrada al mercado donde alcanza el punto y medio de diferencia. La regulación respecto a la “Entrada al Mercado” e “Interconexión”, aspectos claves en un mercado en competencia, es especialmente evaluada con valores cercanos a “muy eficaz”.

Introducción La evaluación TRE fue originalmente diseñada para determinar los efectos regulatorios sobre la inversión (Samarajiva y Dokeniya, 2005). Basándose en su aplicación sucesiva en varios países asiáticos como India, Indonesia, Paquistán, Filipinas y Sri Lanka, se le hicieron algunos cambios adicionales, y se llegó al formato actual. Fue aplicado durante 2007 y 2008 en Ecuador, Chile, Perú y Uruguay, entre otros. El estudio se basó en la metodología que se describe al final del informe, que parte de una encuesta diseñada a tales efectos, con un total de 12 preguntas respecto a seis dimensiones del entorno regulatorio de la telefonía fija y móvil. Las dimensiones son: Entrada al Mercado, Acceso a Recursos Escasos, Interconexión, Regulación Tarifaria, Regulación de Prácticas Anticompetitivas y Servicio Universal Obligatorio. Completaron el cuestionario personas de tres categorías: actores directamente afectados por la regulación del sector de telecomunicaciones, actores que analizan el sector con un interés más amplio y actores con interés en mejorar el sector para ayudar al público. Los participantes calificaron las dimensiones a través de una escala de Likert de cinco puntos donde 1 (uno) era la respuesta más baja (muy ineficaz) y 5 (cinco) era la más alta (muy eficaz). Una carta de presentación explicaba el objetivo del estudio y aseguraba la confidencialidad del cuestionario. Un resumen de los acontecimientos regulatorios más importantes del país en el último año también fue enviado como referencia. La investigación realizada se propuso relevar la percepción de los actores locales acerca del entorno regulatorio de las telecomunicaciones en el Uruguay en función de seis dimensiones, tanto para analizar la telefonía fija como la móvil. Estas dimensiones se basan, en forma general, en el Informe de Referencia Normativa WTO (Protocolo 4 del GATS), y se describen brevemente a continuación.

Dimensión Aspectos Cubiertos

Ingreso al Mercado

Transparencia al obtener la licencia. Los solicitantes deben conocer los términos, condiciones, criterios y duración necesarios para tomar una decisión de su solicitud. Condiciones de la licencia. Temas de Exclusividad.

Recursos Escasos Acceso oportuno, transparente y no-discriminatorio a la asignación del espectro. Numeración y derechos de paso: asignación de frecuencia, asignación de número telefónico, derechos de ubicación de torres.

Interconexión Se debe garantizar la interconexión con un operador principal en cualquier punto de la red técnicamente factible. La calidad de la interconexión comparable con los servicios similares ofrecidos por la red propia. Se hace la interconexión sin demora. Se comparte los ingresos de IDDs entrantes y salientes. Pago por el costo de los vínculos de interconexión y la interface del switch. Pago por el costo de la interrupción técnica de la interconexión.

Reglamentación de Prácticas Anti- Competencia

Subsidio cruzado anti-competitividad. Uso de información obtenida de los competidores con resultados anti-competitivos. No poner oportunamente a disposición de los competidores información técnica acerca de instalaciones esenciales e información comercialmente relevante. Precios excesivos. Discriminación de precios y bajos precios depredadores. Negativa a tratar con los operadores y otras partes. Restricciones verticales. Interrupción técnica de la interconexión. Compartiendo torres e instalaciones con la compañía matriz y subsidiarias en diferentes segmentos del mercado.

Servicio Universal Obligatorio (USO)

Administración del programa/fondo de servicio universal de manera transparencia, no-discriminatoria y competitivamente neutral, y no más compleja de lo necesario para el tipo de servicio universal definido por los responsables de las políticas.

Reglamentación de Tarifas

Reglamentación de las tarifas cobradas a los consumidores.

Las cinco primeras dimensiones se basan en el documento de referencia del Cuarto Protocolo del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS). Reflejan el consenso internacional más amplio de los aspectos más importantes de la regulación de las telecomunicaciones. La dimensión de la Obligación del Servicio Universal fue substituida originalmente con la regulación del precio o tarifa, dejando fuera la independencia del regulador, porque esta última fue vista como una variable de proceso diferente de las otras variables. Después de la aplicación de un piloto y de una reunión de planeamiento de la investigación, la decisión tomada fue restaurar la dimensión del Servicio Universal,

aumentando el número de dimensiones a seis como se presenta en este estudio. La sexta dimensión fue introducida por los investigadores pues también era considerada importante al tomar decisiones de la inversión.

Las telecomunicaciones en Uruguay

El sector de las telecomunicaciones en la economía uruguaya Con una cifra de U$S 723.039.681, el producto del sector Telecomunicaciones representó el 3,81% del Producto Bruto Interno (PBI) de Uruguay en el año 2006, ubicándose en el nivel más alto de los últimos 11 años1. Gráfico 3.1 - Evolución de la participación del Sector Telecomunicaciones en el PBI2 Elaboración: URSEC, 2007 Tomando en cuenta el peso que histórica y simbólicamente ha ocupado la producción

agropecuaria en Uruguay, es importante notar que las Telecomunicaciones ya superan el peso de la agricultura y la pesca sumados (2,78%) y son un poco más de la mitad del sector pecuario (6,40%).

1 Con los mismos datos, pero si se toman los valores a precios constantes, el peso en el PBI crece al 5.86% en 2006 2 “Evolución del Mercado de las Telecomunicaciones en Uruguay”, URSEC, 2007, sobre datos del Banco Central del Uruguay (BCU)

2,65 2,743,03

3,533,70 3,77 3,80 3,72 3,65 3,77 3,81

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006*

%

Gráfico 3.2 - Comparación con otros sectores de la Economía (2006)3

Elaboración: URSEC, 2007 Además, presenta una tendencia de franco crecimiento en los últimos tres o cuatro años, luego de los años 2002 y 2003 con una fuerte crisis económica, duplicando el crecimiento en el periodo 2005-2006 y aún más entre 2004 y 2005. Gráfico 3.3 - Comparación entre el crecimiento de Telecomunicaciones y el PBI

Elaboración: URSEC, 2007 Según estimaciones realizadas en 2007 4, el sector de telecomunicaciones crecería a una tasa anual de 4% y superaría los 1.070 millones de dólares de ingresos de 2012 a

3 Ibidem

0.38

2.40

3.81

4.24

4.66

5.74

6.40

0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00

Pesca

Agricultura

Telecomunicaciones

Construcción

Electricidad, gas & agua

Transporte

Pecuaria

15,52

13,56

6,62 7,00

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

12,00

14,00

16,00

18,00

2004-2005 2005-2006

%

Telecomunicaciones

PBI

impulsos del crecimiento de la telefonía móvil y del uso de banda ancha para el acceso a Internet.

Estructura del mercado El subsector que ha impulsado este dinamismo es la telefonía móvil, duplicándose entre 2005 y 2006. La cantidad de servicios activos móviles eran 2.657.438 a fines de 2006, alcanzando una teledensidad de 70,3 servicios/100 habitantes, según los datos aportados por los operadores a la URSEC. En junio de 2007 la teledensidad alcanzó la cifra de 79,95. La compra de la empresa Movicom de Bellsouth por parte de Telefónica de España y la entrada de América Móvil del mexicano Carlos Slim, ambos en 2004 le dieron un fuerte impulso al sector. Mientras tanto, la telefonía fija está llegando a un nivel de maduración en el mercado, incluso con algunos retrocesos en la cantidad de servicios. La teledensidad estaba en 30,43 servicios/100 habitantes en 2005, en 2006 bajó a 29,8 y en junio de 2007 a 29,29. Ambos subsectores representan la mayoría de los ingresos en materia de telecomunicaciones, con el 89% del total, mientras que la transmisión de datos y los servicios de acceso a Internet son el 11% restante. Los ingresos operativos totales fueron de unos U$S 736.481.000 en el año 2006. El peso relativo de la telefonía móvil ha aumentado considerablemente, pasando de ser el 26% de los ingresos operativos de telefonía, transmisión de datos y acceso a internet en 2005, a un 34% en 2006.

Gráfico 3.4 - Ingresos operativos de telefonía, transmisión de datos y acceso a Internet (2006) Elaboración: URSEC, 2007

4 “Evolución y desafíos del mercado de telecomunicaciones de Uruguay”, Signals Telecom Consulting, 2007

Telefonía Fija (Local,

LDN y LDI)

53%

Trasmisión de Datos e

Internet

11%

Telefonía Móvil

34%

Telefonía Pública

2%

Telefonía Fija (Local, LDN y LDI)

Telefonía Pública

Telefonía Móvil

Trasmisión de Datos e Internet

Situación y contexto histórico Varias son las diferencias del mercado de las telecomunicaciones de Uruguay respecto a otros países de la región, que deben tomarse en cuenta al analizar los resultados de la investigación TRE. Por un lado, no se produjo una privatización de la empresa estatal de telecomunicaciones y se mantuvo el monopolio legal estatal de la telefonía básica o fija. Por otro lado, el desempeño de las políticas públicas en el sector, desde la labor de la empresa ANTEL (Administración Nacional de Telecomunicaciones) incluso después de que se ratificara su monopolio ha sido exitoso. Mientras en muchos países, la burocrática ineficiencia e ineficacia de las empresas del Estado fueron el pretexto para iniciar los procesos liberalizadores y privatizadores en las telecomunicaciones, en Uruguay el modelo ha sido exitoso, con una muy buena cobertura de servicios en todo el territorio nacional. Los datos son claros al respecto: 30 líneas fijas cada 100 habitantes y un 78% de los hogares con el servicio de telefonía fija, la demanda insatisfecha en el 0% y toda la red del país digitalizada. Además, ANTEL es una empresa creíble para los ciudadanos uruguayos. Según una encuesta de opinión de abril de 2007 (Índice Factum de Imagen), ante la pregunta “¿Qué opinión tiene usted de los siguientes organismos públicos?”, la empresa estatal de telecomunicaciones recoge la mejor imagen de todas las empresas públicas, con 79 puntos en 100. Y también es una empresa rentable, ya que transfiere (del total de sus importantes ganancias) aproximadamente unos 100 millones de dólares en 2007, la mitad del costo del Plan de Emergencia que implementó el gobierno de Tabaré Vázquez al iniciar su gestión. Estas importantes transferencias para un país pequeño como Uruguay, no han impedido la inversión permanente en nuevas tecnologías y servicios. Como ejemplos, ANTEL (a través de su empresa ANCEL para telefonía móvil) ha desarrollado una red que cubre casi todo el país con tecnología GMS, y ha sido una de las primeras empresas privadas y públicas de la región que ha implementado la tecnología 3G en celulares y realizado pruebas con TV digital por celular, a través de la norma DVB-H europea. Existe, sin embargo, libre competencia en el mercado de telefonía móvil y una liberalización parcial en el mercado de larga distancia internacional (LDI). Esta liberalización tuvo un fuerte impulso con las decisiones políticas que habilitaron la entrada de Telefónica de España y América Móvil de México, lo que disparó un fuerte incremento del sector, con índices de teledensidad de servicios móviles al nivel de países desarrollados y con pronunciadas bajas de las tarifas de los servicios a los consumidores, en todas las áreas en competencia.

En el mercado uruguayo, es preciso recordar que el incumbente es el actor pequeño. Los operadores entrantes al mercado de telefonía móvil son dos de las más importantes corporaciones transnacionales del sector, más de 100 veces más grandes que ANTEL. Protegida por su monopolio legal, la empresa estatal mantiene ciertas ventajas comparativas (legales y políticas), pero Telefónica y América Móvil tienen enormes ventajas para la competencia en un mercado nacional como el uruguayo, pues éstas se manejan en mercados mundiales, con una economía de escala que les permite condiciones más ventajosas en materia de compra de equipos y móviles, por ejemplo.

Etapas y proceso de apertura del mercado Uruguay recorre una primera y larga etapa donde los servicios de telecomunicaciones son prestados por empresas estatales, que detentan un monopolio legal. En un primer momento con UTE (antes Usinas Eléctricas y Teléfonos del Estado) un servicio público que brinda no sólo energía eléctrica (como en la actualidad) sino también los servicios de telecomunicaciones5. Posteriormente, a partir de la creación de ANTEL, que toma todas las competencias y atribuciones en materia de telecomunicaciones, incluido el manejo del monopolio de la denominada por entonces telefonía básica. Desde 1991, aparece en el mercado de la telefonía el primer operador privado (Movicom/Bellsouth), más precisamente en el sector de servicios móviles, aunque sin cuestionar el monopolio estatal. Esto se debe a que la empresa arrienda el uso de frecuencias de ANTEL, por lo cual no cuestiona la legislación vigente en tanto no tiene autorizaciones propias. El proceso de liberalización de las telecomunicaciones tuvo un intento de comienzo en 1991, muy relacionado con la privatización de las empresas públicas, entre ellas ANTEL, en consonancia con iniciativas similares en otros países de la región. En ese año, el gobierno del Partido Nacional presidido por Luis Alberto Lacalle, en alianza con importantes sectores del Partido Colorado, aprobaron la Ley N° 16.211 denominada de “Servicios Públicos Nacionales”6. Una fuerte movilización popular derogó los artículos que habilitaban la privatización, primero obligando por recolección de firmas a plebiscitar la ley y luego, el 13 de diciembre de 1992, logrando su rechazo con el 71,57% de los votos ciudadanos. En el 2001, un nuevo intento por privatizar la empresa estatal surgió del gobierno del Partido Colorado del presidente Jorge Batlle en alianza con el Partido Nacional, a través de la aprobación de la Ley N° 17.2967. Nuevamente una movilización ciudadana impidió este intento al recoger 225.000 firmas para obligar al gobierno a plebiscitar la norma. Antes de que esto sucediera, el

5 Ley N° 12.082 de 1953. 6 Del 1° de octubre de 1991 7 En febrero de 2001

Parlamento derogó por la Ley N° 17.524 de agosto de 2002 los dos artículos polémicos de la nueva ley (612 y 613) donde se habilitaba a la venta de hasta el 40% de ANCEL, la filial de ANTEL que brinda servicios de telefonía móvil. Sin embargo, la creación de la URSEC en la misma ley significó un impulso al proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones. A partir de la creación de un organismo regulador independiente de ANTEL y otros operadores, se comenzó a redefinir los roles de las distintas instancias estatales y con ello, la adopción de nuevas reglas de juego para lograr una mayor competencia. En el tiempo transcurrido entre la vigencia de los artículos de ley 17.296 que fueron cuestionados y su derogación, en noviembre de 2001 se abrió la competencia en el sector de telefonía de larga distancia internacional al autorizarse la entrada de los primeros operadores privados. La derogación de los artículos 612 y 613 impidió la entrada de nuevos operadores, pero se mantuvieron los permisos dados hasta entonces, no sin controversias. Como parte de ese proceso de apertura promovido desde la URSEC, en octubre de 2002 se realiza la primera subasta pública para el uso de espectro para servicios de telefonía móvil. Aunque Bellsouth ya estaba en el mercado desde 1991, esta vez actuaba a través de bloques de espectro asignados directamente a esta empresa. En mayo de 2004 el proceso de apertura se consolida con una nueva subasta para asignación de espectro para telefonía móvil. Esto permite la entrada de un tercer operador en el sector, una empresa privada de alcance continental como América Móvil. En noviembre de 2004, otra empresa privada internacional, Telefónica de España adquiere Movistar de Bellsouth.

Marco regulatorio Uruguay ha experimentado una liberalización atípica respecto a otros países de la región, producto de un proceso que quedó truncado por la decisión popular a través del referéndum de 1992 y las movilizaciones de 2001 y 2002. Esta liberalización parcial ha generado un entorno regulatorio especialmente complejo, con ausencia de una Ley de Telecomunicaciones y un cuerpo normativo disperso y fragmentado, producto de la falta de políticas públicas consensuales y las sucesivas derogaciones de leyes, que hacen del análisis legal un verdadero vía crucis. Varios expertos coinciden en que el proceso de liberalización y apertura a la competencia se fue dando por interpretaciones sucesivas y no por una legislación específica a tales efectos. Esta ausencia de un marco regulatorio preciso y explícito ha alentado que se mantenga la polémica hasta el día de hoy sobre aspectos claves, incluso sobre si existe, o no un monopolio legal en la telefonía fija, qué servicios incluye el concepto de “telefonía básica” que menciona la legislación vigente, así como ausencias notorias como la falta de una definición sobre servicio universal. El Estado participa en el mercado de telefonía con tres roles diferentes, pero no siempre claros y diferenciados. Por un lado, como prestador de servicios a través de la empresa ANTEL, por otro, en la definición de políticas públicas sectoriales a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y, por último, como regulador del mercado, a través de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC). ANTEL fue creada a partir de la Ley N° 14.2358, como servicio público descentralizado, cuyas actividades son declaradas como esenciales. Asume todas las actividades de telecomunicaciones que hasta el momento tenía UTE (en ese momento Usinas Eléctricas y Teléfonos del Estado). En ese momento la propia empresa estatal controlaba a las demás empresas autorizadas de telecomunicaciones, administraba y controlaba el uso del espectro radioeléctrico y hasta podía otorgar autorizaciones precarias para la instalación y operación de estaciones radioeléctricas, excepto emisoras de radiodifusión. Actualmente esas competencias se han trasladado a la URSEC, manteniendo ANTEL la responsabilidad de la prestación de servicios de telecomunicaciones urbanos y de larga distancia, nacionales e internacionales. La Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones fue creada a partir de la Ley de Presupuesto del 21 de febrero de 2001 (Ley N° 17.296, arts. 70 al 97) como un órgano de carácter técnico y desconcentrado del Poder Ejecutivo, competente en temas relacionados con telecomunicaciones y servicios postales.

8 3 de agosto de 1974

Es un organismo de carácter regulador, que no define políticas sino que actúa como asesor del Poder Ejecutivo en estas competencias. Su grado de independencia es relativo. Aunque los tres directores tienen un mandato que excede el periodo gubernamental (de seis años, contra cinco del gobierno) son nombrados por el Poder Ejecutivo, quien se reserva, además, la facultad de avocación (art. 70 Ley N° 17.296). La URSEC tiene los siguientes cometidos y poderes jurídicos, entre otros: asesorar al Poder Ejecutivo en materia de formulación, instrumentación y aplicación de la política de comunicaciones; administrar, defender y controlar el espectro radioeléctrico nacional; otorgar autorizaciones precarias para el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico, así como para la instalación u operación de estaciones radioeléctricas, excepto emisoras de radiodifusión; controlar la instalación y funcionamiento, así como la calidad, regularidad y alcance de todos los servicios de telecomunicaciones, sean estos prestados por operadores públicos o privados;fijar reglas y patrones industriales que aseguren la compatibilidad, interconexión e interoperabilidad de las redes, incluida la red pública; ejercer la supervisión técnica y operativa de las emisiones de radiodifusión y televisión cualesquiera fuere su modalidad; recibir, instruir y resolver las denuncias y reclamos de los usuarios y consumidores respecto a los servicios comprendidos dentro de su competencia, en la medida que no hayan sido atendidos por los propios prestadores; proteger los derechos de los usuarios y consumidores; y promover la solución arbitral de las diferencias que se susciten entre agentes del mercado; La elaboración y definición de políticas públicas sectoriales se define en acuerdo entre el Presidente de la República y el ministro del MIEM9. En materia de telecomunicaciones, compete al Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de URSEC, la fijación de la política nacional en materia de telecomunicaciones10. También es competencia del gobierno aprobar convenios con entidades extranjeras relativos al establecimiento de telecomunicaciones; autorizar el funcionamiento de estaciones de radiodifusión; autorizar genéricamente la asignación de frecuencias por parte de la URSEC para servicios diferentes a radiodifusión, por la modalidad de subasta u otro procedimiento competitivo; habilitar genéricamente la prestación de determinados servicios de telecomunicaciones por particulares, estableciendo que no se requerirá autorización para brindarlos, sin perjuicio de la concesión de frecuencias u otros bienes escasos que pudieran requerirse; y fijar los precios que deberán abonar los concesionarios por la utilización o aprovechamiento de frecuencias radioeléctricas y demás bienes escasos necesarios para las telecomunicaciones, quedando exceptuados las estaciones de radiodifusión, manteniéndose para los mismos el régimen actualmente vigente; entre otras11. Este diseño institucional aún adolece de graves carencias para su normal funcionamiento. Entre ellas, las debilidades presupuestales y legales del organismo regulador, la ausencia de un marco legal claro y adecuado y la inexistencia de políticas públicas articuladas y explícitas en materia de telecomunicaciones.

9 A partir de un decreto de mayo de 2005, que pasó las competencias desde el Ministerio de Defensa Nacional al MIEM 10 Artículo 7 Ley N° 16.211 11 Artículo 94 Ley N° 17.296

Como ejemplo, aunque la Dirección Nacional de Telecomunicaciones (DNT) fue creada en 2005, esta dependencia clave en la formulación, definición e implementación de políticas solo cuenta con un director y dos asesores para cumplir su trabajo los cuales, al momento de redactar este informe (marzo 2008), aún no fueron designados.

Telefonía Fija En Uruguay, la telefonía fija incluye los servicios de telefonía fija local, fija de larga distancia nacional12 y de larga distancia internacional. Los dos primeros son prestados directa y exclusivamente por ANTEL, mientras que en LDI hay competencia. La cobertura de telefonía fija en Uruguay es muy alta, en especial si se la compara con otros países de la región, ocupando la segunda posición del ranking. A fines de julio de 2007 existían unas 30 líneas fijas cada 100 habitantes y un 78% de los hogares con el servicio de telefonía fija, la demanda insatisfecha en el 0% y toda la red del país digitalizada. Gráfico 4.1 - Comparativo de teledensidad de telefonía fija13

Elaboración: URSEC, 2007 Se ha producido en los últimos tres años un descenso en la cantidad de líneas telefónicas activas. A fines de 2005 Uruguay alcanzó su número máximo, llegando a contar con

12 Desde el 1° de julio de 2007 se eliminaron las tarifas diferenciadas entre llamadas locales y larga distancia nacional 13 “Evolución del Mercado de las Telecomunicaciones en Uruguay”, URSEC, 2007, sobre datos proporcionados por otros organismos reguladores y REGULATEL

4,8

5,5

6,9

8,7

9,8

10,0

10,4

13,2

14,6

19,1

19,9

22,2

24,0

29,8

31,2

- 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0

Nicaragua

Paraguay

Bolivia

Perú

Honduras

Rep. Dominicana (1)

Guatemala

Ecuador (1)

El Salvador

México (1)

Chile

Brasil

Argentina

Uruguay

Costa Rica

1.006.000 líneas en todo el país, mientras que en julio de 2007 era de unos 973.000. El crecimiento había sido relativamente constante desde el año 1997, salvo durante la crisis económica ya mencionada. Gráfico 4.2 - Líneas de telefonía fija en servicio

Elaboración: URSEC (1) datos a junio de 2007 La misma situación se constata si se analizan los valores de teledensidad. Mientras que en 2005 la cifra alcanzaba los 30,43 servicios/100 habitantes, en junio de 2007 bajaba a 29,29. Gráfico 4.3 - Teledensidad de telefonía fija14

Elaboración: URSEC (1) datos a junio de 2007

14 Líneas cada 100 habitantes, en 2007 son datos del mes junio

761824

897 929 929 947 938997 1.006 987 973

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)

Miles

23,3725,15

27,27 28,15 28,08 28,61 28,4030, 19 30, 43 29,77 29,29

0

5

10

15

20

25

30

35

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)

El peso de la telefonía fija en los ingresos totales del sector de las telecomunicaciones ha ido disminuyendo en los últimos años, tanto en términos relativos como absolutos. Mientras que en 2005 representaba el 62% del total de ingresos de ese año, en 2006 se redujo al 53%. Como en otras partes del mundo, la baja del tráfico entre los servicios de telefonía fija, fluctuante en telefonía fija local (urbana) pero marcado en el caso de la larga distancia nacional, parece ser una tendencia permanente. Este hecho llevó a que, a partir de junio de 2007, ANTEL eliminara la Tarifa Única Nacional (TUN) y de esa manera las llamadas interurbanas o de larga distancia local comenzaron a cobrarse como telefonía fija local, por lo que podría haber una recuperación en este sub - sector en siguientes mediciones. Gráfico 4.4 - Tráfico de telefonía fija local (anual)

Gráfico 4.5 - Tráfico de larga distancia nacional (anual)

Elaboración: URSEC, 2007

4.3243.967 3.854

3.572 3.661 3.754 3.648

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

4.500

5.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Millones

Cómputos Urbanos

531 544513

478447 448

421

0

100

200

300

400

500

600

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Millones

Minutos LDN

Sin embargo, ha crecido notablemente el tráfico de servicios fijos a móviles, en especial a partir del año 2003, siguiendo la tendencia de crecimiento de la cantidad de servicios activos de telefonía móvil.

Gráfico 4.6 - Tráfico de telefonía fija a telefonía móvil (anual) Elaboración: URSEC, 2007 En materia de ingresos en el sector de Larga Distancia Internacional, según datos de la URSEC, el volumen de LDI entrante es de 67% a través de ANTEL y 33% el resto de los operadores, mientras que el LDI saliente, les corresponde un 80% y un 20%, respectivamente.

Entrada al Mercado En Uruguay existe un monopolio estatal sobre la telefonía fija que tiene su fundamento legal en la Ley N° 14.235 de 1974, por el cual ANTEL tiene el “monopolio de los servicios cuya prestación se le asigna por esta ley”, es decir: “los servicios de telecomunicaciones urbanos y de larga distancia, nacionales e internacionales” donde se ha incluido tradicionalmente la telefonía fija local, de larga distancia nacional e internacional. En la práctica, ANTEL y el Estado uruguayo entiende que los servicios prestados por telefonía fija por cable y en forma inalámbrica (servicios que en el área rural reciben el nombre comercial de “Ruralcel”) también deben considerarse dentro del monopolio estatal. La inclusión de Ruralcel dentro del monopolio estuvo claramente fijada por la Ley N° 17.29615, donde se definía en forma más precisa el alcance de los “servicios de telecomunicaciones” sobre los cuales rige el monopolio: “La prestación del servicio público de telefonía básica será realizada, en exclusividad, por la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL). A estos efectos, se considera servicio

15 Artículo 613

295 280

216

164 174

287

388

0

50

100

150

200

250

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350

400

450

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Millones

Minutos fija-móvil

público de telefonía básica la prestación a terceros de servicios de telefonía que reúnan los caracteres de fija, conmutada y referida al tráfico nacional, así como los servicios de telefonía fija que se prestan bajo la denominación comercial de ‘Ruralcel’”. Esta definición también excluía expresamente la telefonía móvil del monopolio, pero estas precisiones se perdieron cuando el Parlamento derogó los artículos 612 y 613 cuestionados por 225.000 ciudadanos que firmaron en su contra16. Desde mayo de 2002 existe competencia en la telefonía de larga distancia internacional (LDI). Esto sucedió cuando entró en vigencia la ley N°17.296, al exceptuar la LDI del monopolio estatal. Posteriormente, al derogarse los artículos mencionados se cerró la posibilidad de entrada para nuevos operadores pero se respetaron las licencias ya otorgadas. Hay actualmente 19 operadores privados autorizados. Estos son: AMINET, ANTEL, CALCULO S.A, CONVERGIA URUGUAY S.A., DEDICADO S.A., DISTRICORP S.A., DOFITEL S.A., DONIMAR S.A., GC SAC ARGENTINA S.R.L., INFONEXION S.A., JORTER S.A., KELECOM S.A., MOL S.A., TELEFONICA MOVILES DE URUGUAY S.A., TELEPHONE 2 S.A., TELINER S.A., TELSTAR S.A., UNETE DE URUGUAY S.A., UNIOTEL S.A. Sin embargo, solo tienen tráfico cuatro o cinco operadores, dos de ellos de capital extranjero: Telefónica y Telmex. Ante los reclamos de ANTEL para que se retiren esas licencias al no estar en uso (luego de dos años es causal de revocatoria), el organismo regulador no ha procedido a hacerlo.

Acceso a Recursos Escasos La telefonía fija es un servicio que ANTEL brinda básicamente a través de redes físicas, con inversión realizada en su totalidad por el Estado, pero también utiliza la banda de espectro de 900 Mhz para un servicio de telefonía local en zonas rurales, denominado “Ruralcel”. El uso de dos bloques de espectro de un total de 6 Mhz fue realizado por ANTEL desde 2005, pero sin contar con autorización de URSEC. Esto desató una fuerte polémica e incluso denuncias por parte de operadores de telefonía móvil, incluso luego que URSEC multara a la empresa estatal, resolución cuestionada tanto por Telefónica como por la propia ANTEL. A continuación, se le otorgó un permiso precario y revocable a ANTEL para el uso de las frecuencias, con obligación del pago de uso y hasta tanto no se realizara un procedimiento competitivo para dicha banda. La subasta se estaría realizando en el correr del 2008 y está habilitada tanto para proveer servicios de telefonía móvil o como para servicios hacia terminales fijas como las que ofrece Ruralcel. La URSEC administra otro recurso escaso: la numeración para la prestación de los servicios de telecomunicaciones. Hasta el momento de su creación, en 2001, era

16 Ley N° 17.524, agosto de 2002

administrado por ANTEL, pero al haber mercados en competencia, esa potestad pasó a un organismo regulador, independiente de los operadores. La URSEC llevará un registro con el inventario de la utilización y disponibilidad de la numeración y de los códigos otorgados. La URSEC otorgará números sobre la base de lotes. Los prestadores que necesiten lotes de números para sus clientes, deberán solicitarlos a la URSEC. (D442/001, artículo 14) En 2007 la URSEC aprobó un Plan Nacional de Numeración (PNN), cuya administración depende del propio organismo regulador, y que tiene como objetivo “servir de base para el adecuado uso y administración de la numeración como un recurso nacional limitado, en beneficio de los usuarios y prestadores de servicios de telecomunicaciones”. Para URSEC, de esta manera se ofrece un entorno regulatorio más adecuado para un mercado con múltiples operadores, y que brinda garantías de neutralidad, publicidad y transparencia. El plan comenzará a aplicarse a partir del 1° de junio de 2008. En función del criterio de asignación eficiente y no discriminatoria de los recursos disponibles, el PNN llevará los números en todo el país a 8 dígitos, siendo el número inicial de los teléfonos de Montevideo el “2” y en el Interior el “4”. La eliminación de la larga distancia nacional sirvió de impulso a esta decisión, ya que muchos planos o dígitos usados hasta el momento podían ser ahorrados para otras prestaciones. Aunque el número de abonados de la telefonía fija se va reduciendo, la URSEC ha entendido que el cambio era necesario para optimizar el uso de un recurso escaso y así disponer de más posibilidades para futuras aplicaciones o servicios de la telefonía fija o celular, u otra tecnología que pudiese surgir.

Interconexión ANTEL (y el Estado uruguayo) dispone de una extensa, y de buena calidad, infraestructura física en materia de telecomunicaciones en gran parte de fibra óptica, lo que ofrece buenas posibilidades para el uso de otros servicios. También UTE (Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas) también dispone de una importante red de fibra óptica. Telefónica es otro operador con una red importante, que llega a las capitales de los 19 departamentos del país, la mayoría por enlaces de microondas. La llegada a los terminales fijos de la población de esas localidades se hace utilizando la infraestructura de ANTEL. ANTEL tiene competencias respecto a “conectar a la red de telecomunicaciones equipos que no sean de propiedad de ANTEL” y que los demás servicios autorizados “estarán sometidos al control del autorizante en todos los aspectos de su instalación y funcionamiento, de acuerdo con la reglamentación que dicte el Poder Ejecutivo”17, disposición importante respecto a asuntos como homologaciones e interconexión.

17 Artículo 4, Ley N°14 235

Sin embargo, no ha habido problemas graves con relación al acceso y uso de estas infraestructuras, y el marco regulatorio establece los mecanismos necesarios, a través de URSEC, para resolver problemas referidos a abuso u obstáculos discriminatorios tanto en relción a las tarifas de interconexión como a las condiciones técnicas de la interconexión entre operadores18.

Regulación Tarifaria En materia de tarifas de telefonía fija local y de larga distancia nacional, en régimen de monopolio, el Poder Ejecutivo las aprueba a partir de una propuesta del Directorio de ANTEL19. Las tarifas de los cómputos urbanos locales de ANTEL se han mantenido relativamente estables en los últimos años. Se ha mantenido el valor fijo en pesos desde el año 2005, por lo que, si se toman en relación con el IPC, bajaron un 20%, según estimaciones de la empresa estatal. El cambio más importante ha sido la eliminación de las tarifas diferenciadas para los servicios de larga distancia nacional a partir del 1° de julio de 2007 lo que ha significado una rebaja muy considerable de los precios. Las llamadas ahora se calculan con los mismos valores de los cómputos urbanos. La decisión estuvo precedida por una disminución de los aportes patronales que transfiere ANTEL al Estado, en acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y a partir de la reforma tributaria aprobada por el gobierno del Frente Amplio en 2007. La rebaja de aportes del 24,5 al 7,5% se destinará a eliminar la tarifa interurbana. En setiembre de 2007, ANTEL redujo también el valor del cargo fijo por el servicio, tanto a nivel urbano (servicio por cable) como rural (servicio inalámbrico), en el entorno del 8,09%, promedialmente. Esta decisión se tomó en el marco de una serie de medidas antiinflacionarios tomadas por el gobierno en varias áreas claves de la economía. En el caso de la telefonía rural Ruralcel, se aprobó que será considerada como los otros servicios de telefonía fija, con la asignación de 50 cómputos gratis por mes, eliminando la tarifa adicional para las llamadas con destino a servicios Ruralcel y las restricciones de minutos salientes desde los servicios Ruralcel.

18 Para ver tarifas de interconexión y otros detalles de la regulación de URSEC en este tema ver los capítulos Interconexiones y Regulación Tarifaria en Telefonía Móvil

19 Art. 13 Ley N°16.211: “Compete al Directorio igualmente proponer al Poder Ejecutivo la aprobación de tarifas de sus servicios, con excepción de las

correspondientes a los servicios suplementarios o derivados, las que serán fijadas directamente por aquél”

Gráfico 4.7 - Precios del Cómputo Urbano y del Minuto de Larga Distancia Nacional

Regulación de Prácticas Anticompetitivas Existe un monopolio legal en materia de telefonía fija local y nacional, y por tanto no hay competencia en el sector. La excepción es el sector de larga distancia internacional (LDI) y los aspectos referidos a las condiciones y precios para la interconexión de lo operadores de telefonía móvil con la infraestructura física de la telefonía fija de ANTEL. Problemas para interconectarse con el incumbente en la telefonía fija pero también con los incumbentes en la telefonía móvil. Dificultades con la conexión física y el establecimiento de tarifas de interconexión son algunas de las dificultades que han aparecido en el mercado uruguayo pero que han sido superadas. El marco regulatorio establece un entorno adecuado para regular estas prácticas anticompetitivas. En particular, URSEC tiene potestad de actuar en estos casos, incluso

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

Ene-00 Jul-00 Ene-01 Jul-01 Ene-02 Jul-02 Ene-03 Jul-03 Ene-04 Jul-04 Ene-05 Jul-05 Ene-06 Jul-06 Ene-07 Jul-07

pesos corrientes

Cómputo Urbano Minuto LDN

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100

150

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ene-00 jul-00 ene-01 jul-01 ene-02 jul-02 ene-03 jul-03 ene-04 jul-04 ene-05 jul-05 ene-06 jul-06 ene-07 jul-07

IP (cómputo urbano) IP (cargo fijo) IP (minuto de LDN) IPC

fijando tarifas provisorias mientras se procesan los acuerdos entre las empresas en discrepancia. También puede actuar respecto a las condiciones técnicas de la interconexión.

Servicio Universal Obligatorio No existen previsiones legales para la existencia de un Servicio Universal Obligatorio (SUO) en telefonía fija. La gran cobertura en todo el territorio nacional, con servicios accesibles, de calidad y con nula demanda insatisfecha ha dependido exclusivamente de las políticas, acciones y recursos decididas por ANTEL como parte de su responsabilidad al brindar un servicio público esencial. En la Ley N° 17.296, se llegó a declarar “de interés general la universalización del servicio público de telefonía básica en el territorio de la República” responsabilizando a ANTEL por la “prestación en condiciones especialmente favorables de los servicios de telefonía básica que se consideren de utilidad social”. Sin embargo este artículo fue derogado en agosto de 2002 y no se mantuvieron previsiones legales al respecto, a pesar de lo cual, pero por decisión político-empresarial del ente estatal, éste desarrolla planes, acciones y destina recursos para cumplir con su función de servicio público en telefonía básica. Una de las acciones para universalizar el acceso a la telefonía es la instalación de telefónos públicos en todo el territorio nacional, algunos de acceso pago con tarjetas codificadas y otros gratuitos, en apoyo a sectores sociales vulnerables. Gráfico 4.8 - Teléfonos Públicos en operación Elaboración: URSEC, 2007

Telefonía Móvil El crecimiento de la cantidad de teléfonos móviles ha sido vertiginoso a partir de 2005 y la penetración del mercado a octubre de 2007 alcanzó al 83% de la población: ANCEL 1.097458 servicios, MOVISTAR 990.389 y CTI/CLARO20 669.18221. Es decir, un total de 2.757.030 servicios móviles en un total de 3.314.466 habitantes22. En diciembre del mismo año, según cifras sin depurar aportadas por las empresas de telecomunicaciones23, el índice de teledensidad habría saltado al 91% a partir de un fuerte incremento del mercado, que habría pasado a un total de 3.004.323 servicios. Las ventas de terminales crecieron 55% durante 2007 llegando a una cifra cercana a los 3.2 millones de teléfonos a fines del año. Esto representa casi un celular por persona, dado que la población uruguaya es de poco más de 3.3 millones de personas.

20 A partir de marzo de 2008 América Móvil cambió su nombre comercial de CTI a CLARO, como en otros 21 URSEC, marzo 2007 22 Según cifras oficiales del Instituo Nacional de Estadísticas al 2006 23 Recogidas off the record durante la investigación, marzo 2007

Gráfico 5.1 Evolución de suscriptores de telefonía móvil por año (cantidad en miles) Elaboración: URSEC (1) datos a junio de 2007 Gráfico 5.2 - Evolución de la teledensidad de telefonía móvil por año (suscriptores cada 100 habitantes) Elaboración: URSEC, 2007 (1) datos a junio de 2007 Existen tres operadores de telefonía móvil en Uruguay: la empresa estatal ANTEL (a través de su subsidiaria ANCEL), Telefónica de España (Movistar, a nombre de TELEFONICA MOVILES DE URUGUAY S.A.) y América Móvil (CTI/CLARO de la empresa AM WIRELESS S.A.).

99 151319

411520 514 498

600

1.155

2.330

2.657

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)

Miles

3,05 4,629,70

12,4415,72 15,52 15,06

18, 17

34, 94

70,30

79,95

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)

Según los datos entregados por las empresas a URSEC24 correspondientes a octubre de 2007, ANCEL lidera el mercado con el 41% de los servicios activos, seguido de MOVISTAR con el 37% y CTI/CLARO con el 22%. Gráfico 5.3 - Total servicios móviles por empresa (octubre 2007)

ANCEL41%

MOVISTAR37%

CTI22%

Elaboración propia, fuente: URSEC, 2007 Cuando se analiza el tipo de servicio activo contratado, es notoria la cantidad de servicios prepagos frente a los de postpago. Entre 8 y 9 personas de cada 10 clientes de telefonía móvil utilizan el servicio de prepago, tal como muestra la gráfica siguiente:

24 Son datos no depurados, entregados por las propias empresas al organismo regulador, donde influye la diversidad de criterios para el conteo de servicios activos. Por ejemplo, cuando un cliente prepago no utiliza el servicio por más de 90 días debería darse de baja, pero no siempre sucede

Gráfico 5.4 - Servicios móviles activos por modalidad de pago

Postpago15%

Prepago85%

Elaboración propia, fuente: URSEC, 2007 Gráfico 5.5 – Evolución servicios móviles activos por modalidad de pago Elaboración URSEC, 2007 Mientras tanto, en materia de clientes prepago y postpago el mercado se reparte de la siguiente manera:

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

ene-06

feb-06

m ar-06

abr-06

may-06

jun-06

jul-06 ago -06

sep-06

oct-06

nov-06

dic-06

ene-07

feb-07

mar-07

abr-07

m ay-07

jun-07

Miles

Prepago Pospago Total (Prepago+Pospago)

Gráfico 5.6 – Porcentaje de mercado según tipo de pago

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Postpago Pr epago

T i po de pago

ANCEL

MOVISTAR

CTI

Elaboración propia, fuente: URSEC, 2007 La mayor cobertura territorial corresponde a ANCEL, a través de radio bases que cubren casi el 97% de la población y el 50% del territorio con tecnología GSM.

Entrada al Mercado Aunque se mantiene la controversia política al respecto del alcance del monopolio estatal, en los hechos la telefonía móvil es un mercado en competencia, a partir de dos subastas realizadas en 2002 y 2004 que permitieron la entrada de nuevos operadores. El primer operador de telefonía móvil fue Movicom BellSouth, que cubrió el sur del país a partir de un contrato de arrendamiento con ANTEL, utilizando frecuencias de uso de la empresa estatal En setiembre de 1994 ANTEL entra al mercado con un servicio propio denominado ANCEL para cubrir todo el territorio nacional. En el primer año logró 20.000 clientes y a partir de esa fecha se ha mantenido como el lider del sector. En 2002 Movicom BellSouth adquiere, mediante subasta pública, varios bloques de espectro y comienza a brindar servicios propios al comienzo de 2005. En noviembre de 2004 Telefónica adquiere Movicom BellSouth. Una segunda subasta se produce en 2004, con lo cual América Móvil entra al mercado como el tercer competidor, inciando sus servicios en 2005.

ANCEL fue el primer operador en ofrecer servicios de tercera generación (3G) en Uruguay. En 2004 entraron en operación 17 radio bases en Montevideo con tecnología WCDMA utilizando banda UMTS. En 2006 Movistar comienza a ofrecer 3G a partir de la instalación de dos radios bases en Punta del Este, Maldonado. A mediados de 2007, ANCEL y Movistar ofrecen servicios con el último desarrollo de 3G, con tecnología HSDPA, con capacidad de hacer video llamadas, ver televisión y un acceso inicial a internet de 1 mega.

Acceso a Recursos Escasos El espectro radioeléctrico es definido en la legislación uruguaya como un recurso natural y limitado del dominio público del Estado. Es el “conjunto de ondas radioeléctricas u ondas hertzianas, sin solución de continuidad, entendiéndose por tales a las ondas electromagnéticas, cuya frecuencia se fija convencionalmente por debajo de 3.000 Giga Hertz que se propagan por el espacio sin guía artificial”25. El derecho a uso de bandas de frecuencias para proveer servicios de telefonía móvil se otorga por 20 años y en carácter de usuario y no de propietarios del espectro. El acceso es autorizado mediante procedimientos abiertos, competitivos y transparentes, previa realización de consultas públicas, en forma de subastas económicas26. Aunque se hacen para una cobertura nacional del servicio, no existieron ni existen exigencias de mínimos de cobertura o de inversión, a través de procedimientos de concurso de proyectos (beauty contest). Según la normativa vigente “la prestación de los servicios de comunicaciones móviles en las bandas de 1800, 1900 y 2100 MHz, no requerirá de autorización previa del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de las necesarias autorizaciones de la URSEC para el uso de frecuencias y para la instalación y operación de estaciones radioeléctricas”27. A tales efectos, desde la creación de URSEC, se llevaron adelante dos subastas para uso de espectro (2002 y 2004), ambas en las bandas de 1800 Mhz y 1900 Mhz, para prestar servicios de comunicaciones móviles. En el segundo caso, el procedimiento competitivo se hizo con el apoyo de la Bolsa Electrónica de Valores. Respecto al acceso a espectro radioeléctrico para servicios de telefonía móvil a partir de bases terrestres, ANCEL dispone de 25 Mhz en la banda de 850, 15 Mhz en la banda de 1800, 10 Mhz en la banda de 2100 y 6 Mhz en la banda de 900 (Ruracel). Mientras tanto, MOVISTAR cuenta con acceso a 25 MHz de la banda de 850 y 10 MHz en la de 1900, y CTI/CLARO un bloque de 20 MHz en la banda de 1900. En materia de numeración no ha habido inconvenientes para acceder a este recurso de manera no discriminatoria. Las tres empresas de telefonía móvil han accedido sin grandes dificultades a disponer de dos millones de números. Sobre la base de los planos 25 Decreto 114/003 de 25 de marzo de 2003 - Reglamento de administración y control del espectro radioeléctrico 26 Art. 23 del dec 114/003 27 Decreto 423 de 2001

comunes “0” y “9” que identifican antes los consumidores los servicios celulares ANCEL dispone de los números comenzados en 099 y 098, CTI/CLARO en 097 y 096, y MOVISTAR, 095 y 094.

Interconexión Según la legislación vigente en Uruguay, compete a la URSEC regular los convenios de interconexión entre los distintos prestadores de servicios de telecomunicaciones en el mercado uruguayo28. Sus objetivos al respecto son: asegurar la operabilidad entre redes en sus puntos de terminación y permitir condiciones equitativas de acceso a redes entre distintos prestadores, permitir el ingreso al mercado de nuevos prestadores de servicios a fin de alentar la competencia (exceptuando la telefonía básica29) y mejorar y optimizar el uso de la infraestructura de telecomunicaciones existente y propiciar la construcción de nueva infraestructura, facilitando el planeamiento y la negociación de la interconexión entre redes con el fin de proteger y crear confianza en los inversionistas del sector. El marco normativo específico sobre interconexión está basado en el decreto N°442/001 “Reglamento de Interconexión y Sistema Multiprestador de Larga Distancia Internacional”, modificado por el decreto N°393/02. El principio general es que los convenios de interconexión se pacten libremente entre las partes, reservando la actuación de la URSEC sólo cuando esto no sea posible30. De no lograrse acuerdo entre las partes, el regulador podrá solicitar toda la información que entienda pertinente en materia de costos, por ejemplo, e intentar un acercamiento entre las partes para lograr un acuerdo. De persistir, URSEC puede determinar los precios y tarifas de la interconexión. La legislación expresamente prohíbe el tratamiento discriminatorio, frente al derecho de todos los operadores a “obtener condiciones técnicas o económicas que guarden razonable equivalencia en la interconexión que solicitaren a otro operador, a las que éste otorgue a terceros, a sí mismos o a sus empresas vinculadas”31. Aunque ha habido algunos problemas iniciales para acordar precios y tarifas entre los operadores de telefonía móvil, nunca ha sido necesaria su fijación por la URSEC. Las primeras gestiones del regulador para acercar posiciones y el temor de brindar información clave de las empresas fueron suficientes para acercar las posiciones.

28 “Fijar reglas y patrones industriales que aseguren la compatibilidad, interconexión e interoperabilidad de las redes, incluida la red pública, así como el correcto y seguro funcionamiento de los equipos que se conecten a ellas, controlando su aplicación”, Literal g del artículo 86 del a Ley N° 17.296, de 21 de febrero de 2001 29 Art. 5° Ley N° 17.296Aquellos que reúnen que reúnen los caracteres de “fija, conmutada y referida al tráfico nacional, así como los servicios de telefonía fija que se prestan bajo la denominación comercial de 'Ruralcel' 30 Según el literal s, artículo 86, Ley N°17.296 31 Constituye sanción, según art. 89 de la Ley N°17.296

Actualmente existen convenios de interconexión entre todos los operadores y no se han constatado dificultades en el acceso a infraestructura física de las redes existentes por parte de los operadores entrantes. El costo del minuto móvil-móvil en diciembre de 2007 estaba en $ 3 para todas las empresas.

Regulación Tarifaria Aunque en algún momento se establecieron precios de referencia del servicio para marcar una orientación al mercado, actualmente no existe regulación en materia tarifaria en el mercado de la telefonía móvil. El precio al cliente queda librado a la oferta y la demanda. La única regulación en las tarifas está prevista para los precios de interconexión entre operadores, como ya se explicó en la dimensión “interconexiones”. Existen todavía precios de referencia que se actualizan periódicamente en el sitio web de la URSEC, pero no se toman en cuenta y el organismo regulador se limita a actuar en caso de que no haya acuerdos entre las empresas. Si se mantuviera vigente el precio de referencia y con las actualizaciones correspondientes32, el costo de interconexión de origen o terminación en red móvil debería estar en $ 7,57 el minuto, cuando en estos momentos, en todos los acuerdos firmados entre operadores, está en $ 3.

32 Ver gráfico “Valores de referencia desde el reglamento de interconexión”

Valores de referencia desde el reglamento de interconexión

CONCEPTOS y UNIDADES DE MEDIDA

VIGENCIA

Origen y terminación en red

fija (excepto terminació

n de tráfico

internacional)

Terminación de tráfico

internacional en red

fija

Origen y terminación en red móvil

Puertos Coubicación Emergencias

Señalización

Minuto Minuto Minuto Cargo fijo único

Alquiler mensual de 9m2

Minuto

Ene-08 0,57 0,80 7,57 23.882,53 7.960,84 0,53 sin cargo

Dic-07 0,57 0,81 7,87 24.281,49 8.093,83 0,55 sin cargo

Nov-07 0,57 0,81 7,87 24.436,65 8.145,55 0,55 sin cargo

Oct-07 0,57 0,86 7,87 25.655,71 8.551,90 0,55 sin cargo

Set07 0,58 0,87 7,92 26.154,41 8.718,14 0,55 sin cargo

Ago-07 0,58 0,88 7,92 26.287,40 8.762,47 0,55 sin cargo

Elaboración: URSEC, 2008 Tampoco existe un seguimiento ni control de costos y precios por parte de la URSEC, aunque está planeando desarrollar una contabilidad regulatoria en el corto plazo. A diferencia de lo que pasa con las tarifas en telefonía fija, salvo la fijación de precios de manera general por parte del gobierno, ANTEL puede decidir las tarifas de sus servicios de telefonía móvil sin la previa aprobación del Poder Ejecutivo.

Regulación de Prácticas Anticompetitivas El organismo responsable de velar por la justa competencia entre operadores de telecomunicaciones es la URSEC, según la ley de su creación, quien le otorga esta responsabilidad en forma exclusiva. En efecto, uno de sus objetivos es “la promoción de la libre competencia en la prestación, sin perjuicio de los monopolios y exclusividades legalmente dispuestos”, lo cual no incluye la telefonía móvil33.

33 Artículo 72.d Ley N° 17296

La prohibición de tratamiento discriminatorio está definida también en otras normas aplicables34. Por ejemplo, los operadores tienen derecho a “obtener condiciones técnicas o económicas que guarden razonable equivalencia en la interconexión que solicitaren a otro operador, a las que éste otorgue a terceros, a sí mismos o a sus empresas vinculadas”.

Servicio Universal Obligatorio Ni en la normativa uruguaya vigente ni en las políticas públicas de telecomunicaciones existe alguna definición sobre el Servicio Universal Obligatorio (SUO) respecto a la telefonía fija ni la móvil. Tampoco existe un Fondo u obligaciones de los operadores a tales efectos. A los operadores entrantes no se les exige cumplimientos de mínimos de cobertura ni aportes para planes de SUO. Quien de hecho, y por responsabilidad empresarial y con sus propios fondos, ha invertido recursos para la universalización de los servicios de telefonía en Uruguay ha sido ANTEL quien define qué Servicio Universal está en condiciones de otorgar y en qué zonas, sectores y plazos lo hará. La ausencia de definiciones y políticas en este sentido son notoriamente deficitarias. Recién en 2001, en una normativa que fue luego parcialmente derogada, se mencionaba expresamente que ANTEL como responsable de la universalización de los servicios de telefonía básica “que se consideren de utilidad social”35.

Metodología Las personas encuestadas fueron seleccionadas de acuerdo a tres categorías establecidas en el Manual del TRE desarrollado por LIRNEasia que guía la metodología aplicada.

Categoría Definición

Categoría 1 Actores directamente afectados por la regulación del sector de telecomunicaciones: operadores, asociaciones gremiales de la industria y proveedores de equipos

Categoría 2 Actores que analizan el sector con un interés más amplio: instituciones financieras, consultores de telecomunicaciones y estudios jurídicos o firmas de abogados

Categoría 3 Actores con interés en mejorar el sector para ayudar al público: académicos, organismos de investigación, periodistas, asociaciones de usuarios, sociedad civil, exmiembros de organismos reguladores y otras agencias del gobierno, y donantes

34 Artículo 89 Ley N° 17.296 y Decreto 393/002 35 Ley N° 17.296

La base de datos inicial de potenciales entrevistados en Uruguay estuvo constituida por:

Categoría Nombres

1 34

2 15

3 47

Total 96

Parte de esta muestra inicial fue brindada por asistentes de LIRNE.NET. Luego fue ajustada, depurada y ampliada en términos de obtener más nombres para la entrevista debido a la lentitud de las respuestas pero también para que se ajustara mejor a las categorías o perfiles de entrevistados. El cuestionario de la encuesta constó de seis preguntas para cada uno de los sectores: telefonía fija y móvil. Se acompañó al cuestionario, un resumen de las políticas importantes de telecomunicaciones y acciones regulatorias aplicadas desde 2001 al 2007 para que lo tuvieran como una referencia. Todas las respuestas fueron confidenciales y se garantizó el anonimato. El trabajo de campo de aplicación de la encuesta se realizó durante los meses de noviembre y diciembre de 2007. Se aplicaron tres modalidades de relevamiento: en línea vía la pagina web de la investigación, a través del llenado del cuestionario vía correo electrónico, y en un número menor de casos vía telefónica. Se registraron en total 43 encuestas distribuidas por categorías de la siguiente forma:

Categoría Nombres

1 15

2 9

3 17

Total 43

De estas 30 fueron respondidas en línea vía la pagina web, mientras que 10 fueron devueltas por correo electrónico y otras tres fueron realizadas telefónicamente. Las respuestas se procesaron de acuerdo a la metodología establecida previamente, mediante un procesamiento automático ejecutado por planillas electrónicas preparadas a tales efectos. El cálculo final se procesó también de acuerdo con la metodología TRE, ponderando los datos tomando en cuenta el peso de las distintas categorías de entrevistados en el total de la muestra.

El cuestionario resultó de rápida y fácil respuesta, así como su ingreso a la base de datos para el procesamiento. Sin embargo, hay que señalar que en el cálculo de los promedios, y su consecuente impacto sobre los resultados acerca de la presesiones, el conteo de los 0 (cero) como dato, genera un problema.

Resultados TRE en Uruguay A continuación se presentan los principales resultados obtenidos respecto a la percepción sobre el entorno regulatorio de las telecomunicaciones en Uruguay a partir de la aplicación del procedimiento de procesamiento estándar, establecido para los estudios TRE. Se realiza una presentación y un análisis descriptivo de los datos. Los cuadros y gráficos reflejan la información obtenida de la base de datos total con los ajustes que ya fueron precisados. Se trata de puntajes obtenidos para cada dimensión, a partir de la evaluación de los encuestados en una escala de 1 – 5. En primer lugar de los totales y en segundo lugar por servicios (telefonía fija y telefonía móvil). Tabla 7.1 – Promedio de los puntajes otorgados a las distintas dimensiones para la telefonía fija y móvil

Dimensión Puntajes

Fija Móvil

1. Entrada al mercado 2.12 3.89

2. Acceso a recursos escasos 2.39 3.54

3. Interconexión 3.01 3.87

4. Regulación de tarifas 2.58 3.41

5. Prácticas anticompetitivas 1.84 3.10

6. Servicio Universal Obligatorio

3.29 4.53

El entorno de la telefonía móvil es mejor evaluado que la telefonía fija en cinco de los seis ítems. La diferencia más alta es entrada al mercado donde alcanza el punto y medio de diferencia, debido a que en Uruguay se mantiene el monopolio en la telefonía fija, en cambio hay competencia abierta en telefonía móvil. Estos resultados, se reflejan en términos generales en las dos gráficas que siguen, donde se evidencia que los valores resultan en general más positivos para la telefonía móvil que para la fija.

Gráfico 7.1 – Puntajes para telefonía móvil y fija (I)

Valoración de Telefonía Fija y Movil

2.12

2.39

3.01

2.58

1.84

3.29

3.89

3.54

3.87

3.41

3.10

4.53

1.00 2.00 3.00 4.00 5.00

1

2

3

4

5

6

Puntaje

Telefonía Fija Telefonía Móvil

Gráfico 7.2 – Puntajes para telefonía móvil y fija (II)

0

5

10

15

20

25

Fijo Móvil

Servicio UniversalObligatorio

Prácticasanticompetitivas

Regulación Tarifarias

Interconexión

Acceso a Recursos

Entrada al Mercado

Gráfico 7.3 – Valoración del entorno de telefonía fija

1.00 1.50 2.00 2.50 3.00 3.50 4.00 4.50 5.00

1

Item

s va

lora

dos

Valores en escala de 1 a 5

Servicio UniversalObligatorio

Regulación deprácticasanticompetitivasRegulación deTarifas

Interconexión

Acceso a recursos

Penetración deMercado

De acuerdo al gráfico de arriba, las percepciones sobre el entorno de la telefonía fija, reflejan valores bajos tomando como referencia el 3. En Interconexión y Servicio Universal Obligatorio los puntajes ascienden a más de tres, lo que seguramente está en estrecha relación con la amplia extensión del acceso en telefonía fija en el país hace ya varios años. Esta responde a una expandida infraestructura y a la accesibilidad de los servicios en todo el país. Mientras tanto, se evidencia un bajo puntaje otorgado a la dimensión Ingreso al Mercado y Regulación de Prácticas Anticompetitivas, los cuales tienen que ver con las características de monopolio estatal en la telefonía fija. El resto de las dimensiones tiene una evaluación por parte de los entrevistados que podría calificarse de ineficaz o regular con valores entre 2 y 3.

Gráfico 7.3 – Valoración del entorno de telefonía móvil

De acuerdo al gráfico anterior se registran percepciones por encima de tres en cuatro de las seis dimensiones evaluadas. Esto revela una percepción de un entorno eficaz en lo referente a telefonía móvil sobretodo en interconexión, acceso a recursos e ingreso al mercado. Es llamativo que ser lleve a cabo una evaluación del SUO, pues Uruguay no cuenta con un Fondo de estas características. En tal sentido, una hipótesis explicativa es que las entrevistas fueron realizadas en un momento de plena expansión de la telefonía móvil y puede que los entrevistados estén haciendo referencia a la difusión coyuntural de la misma a través del mercado. Cabe destacar que el 30% no respondió la pregunta. En suma, el entorno de la telefonía móvil es levemente mejor evaluado por los encuestados que la telefonía fija. Sin embargo, cabe señalar que algunas de estas respuestas están realizadas en el contexto uruguayo, en el que la telefonía fija es monopolio estatal. En tal sentido, los resultados no pueden ser conclusivos.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones De acuerdo a la información relevada y analizada en este trabajo, cabe en particular señalar que el Uruguay tiene varias características que lo marcan como un caso diferente en el contexto latinoamericano. Por un lado, el desarrollo extenso y precoz de la telefonía fija y por otro, el monopolio por parte de la empresa estatal, pero con un desempeño exitoso. Estas razones, así como las tendencias mundiales en el mercado de las telecomunicaciones han llevado a que no haya una fuerte presión por abrir el mercado de telefonía fija, sino en el sector móvil y servicios de transferencia de datos.

1.00 2.00 3.00 4.00 5.00

1

Asp

ecto

s ev

alua

dos

Valoración en escala de 1 a 5

Servicio UniversalObligatorio

Regulación deprácticasanticompetitivasRegulación deTarifas

Interconexión

Acceso a recursos

Penetración deMercado

El estudio TRE muestra con claridad una percepción diferenciada entre los dos sectores de telecomunicaciones estudiados. Mientras en telefonía fija la mayoría de las dimensiones evalúan la regulación nacional como “ineficaz” o “regular”, en el caso de la telefonía móvil el juicio es ampliamente favorable, y se considera que el entorno regulatorio supera el valor medio, con dimensiones que llegan a valores cercanos a “muy eficaz”. En el primer caso, es notorio el bajo valor que obtuvo la “Regulación de Prácticas Anticompetitivas”, incluso inferior a la dimensión de “Entrada al Mercado” y “Acceso a Recursos Escasos”. El entorno de la telefonía móvil es mejor evaluado que la telefonía fíja en cinco de las seis dimensiones. La regulación respecto a la “Entrada al Mercado” e “Interconexión”, aspectos claves en un mercado en competencia, es especialmente evaluada con valores cercanos a “muy eficaz”. Estos valores, sin lugar a dudas tienen relación con las características monopólicas de la mayor parte del sector de telefonía fija (en las llamadas locales y nacionales) y las inercias de una fuerte empresa estatal frente a un organismo regulador todavía con debilidades institucionales y la ausencia de políticas claras y coherentes del conjunto del gobierno uruguayo en materia de telecomunicaciones. Los responsables de este informe, luego de culminar el desarrollo de la investigación con la metodología planteada, queremos expresar algunas observaciones que exceden a los resultados de la misma. Las mismas refieren a la metodología del estudio (en especial el sistema de ponderación de los resultados), consideraciones sobre el posible valor que tiene la “percepción” del entorno regulatorio, así como del propio enfoque de fondo de este tipo de investigaciones. El enfoque de fondo propuesto por LIRNE.NET parte del supuesto de que toda inversión es positiva y que la regulación del Estado puede ser un riesgo para limitarla, condicionarla o impedirla. Lo segundo es obvio, aunque no necesariamente negativo. Lo primero es, al menos, opinable. En primer lugar, no toda inversión ha sido buena para los objetivos nacionales de desarrollo social y económico sustentable. Existen inversiones claramente especulativas y que no aportan nueva infraestructura al país o contratan escasa mano de obra nacional y otras que no buscan una mayor competencia (salvo para entrar) sino comprar empresas nacionales para monopolizar un determinado sector. En otros países se ha visto que el monopolio estatal se va sustituyendo por monopolios privados, a partir de una liberalización del mercado a ultranza. En el caso de Uruguay, el resultado de la entrada de inversión extranjera en la telefonía móvil ha tenido una clara repercusión en la extensión del acceso y el abaratamiento de las tarifas del servicio. Sin embargo, es muy limitado el aporte que han tenido en la creación de una mejor infraestructura de redes, en los beneficios para las industrias locales asociadas al sector y en cuanto a contratación de mano de obra local. Tampoco se constata el estímulo a usos de carácter social o que contribuyan al desarrollo de las personas y las comunidades. En segundo lugar, que un Estado limite, condicione o impida el ingreso de inversiones, no significa que sea más o menos ineficaz en su regulación. Dependerá en todo caso de las características de la regulación y de las correspondientes inversiones.

De lo contrario, exigir determinadas contraprestaciones a cambio de la inversión, poner condiciones para que haya creación de nueva infraestructura como fibra óptica o exigir tasas para la creación de un Fondo de Servicio Universal podrían ser vistos como “barreras” para potenciales inversores. En suma, las inversiones pueden ser positivas o negativas dependiendo del contexto y de las condiciones existentes, por ejemplo, de competencia y sobretodo con relación a los objetivos de desarrollo nacional. Otro aspecto crítico en la realización del estudio y la metodología en particular, fue la técnica de relevamiento y procesamiento de las “percepciones”, un dato que, por definición, es subjetivo . Dos casos de distintas características muestran algunos de los problemas encontrados. Respecto al “Servicio Universal Obligatorio (SUO)” se pedía que se valorara la “administración del programa/fondo de servicio universal de manera transparente, no-discriminatoria y competitivamente neutral, y no más compleja de lo necesario para el tipo de servicio universal definido por los responsables de las políticas”. Es llamativo que la percepción sobre esta dimensión en telefonía fija sea de “3.29” ya que no existe SUO en Uruguay, así como tampoco una política pública al respecto ni un Fondo como en otros países. En telefonía móvil es más bajo, pero igualmente casi llega a “3”. En este sector no siquiera son exigidas contrapartidas a los inversores, ya que el acceso al mercado se realiza por subastas y no procedimientos de beauty contest. En la dimensión de “Interconexiones” en telefonía móvil, es más grave aún, pues la percepción es de “3.65” lo que muestra que se está entre una valoración por encima de “regular” pero no aún “eficaz”. La investigación en torno a esta dimensión desarrollada por los responsables del estudio muestran que no exisite una base real y objetiva a este resultado. Existe un marco regulatorio explícito y adecuado para asegiurar que no existan prácticas discriminatorias y el relevamiento realizado muestra que URSEC ha actuado activa y eficazmente en torno a algunos problemas al inicio del proceso de liberalización del mercado de telefonía móvil. Durante el periodo a estudio, y sobre el cual se consultó a los especialistas, no ha habido problemas entre los operadores, no hay juicio o demandas en curso debido a problemas de interconexión a las redes físicas y, es más, existen contratos de acuerdo de precios y tarifas entre todos los operadores, que incluso están muy por debajo de los precios de referencia que se establecen desde el regulador. ¿Por qué el resultado no es “5” o “muy eficaz”? Una primera explicación es que las respuestas obtenidas están muy mediadas por los intereses – económicos y políticos - de los entrevistados y por tanto distan mucho de ser meras “percepciones”. Quizá podrían asimilarse más a “opiniones interesadas” pero aún este término no refleja el sentido de ciertas respuestas, con las que se puede estar buscando influir en el entorno regulatorio a partir de los intereses mencionados.

Esto limita el valor de los resultados que, si bien en algunas dimensiones parecen razonables, en otros no parecen responder a la situación objetiva encontrada por los investigadores al analizar el mercado de telefonía y el marco regulatorio vinculado. Por último, debemos destacar que la forma de contabilizar las respuestas, siendo un problema de tipo técnico, profundiza el problema de la baja evaluación del entorno regulatorio porque fuerza hacia abajo el resultado de cada dimensión estudiada. Según el instructivo, una falta de respuesta debe incorporarse en las planillas electrónicas automáticas como valor 0 (cero), pues el puntaje mínimo de la escala es 1 (uno). Sin embargo, al incorporarse como dato pasa a bajar el promedio. Si bien la mayoría de los encuestados aplicaron valores de la escala, la cantidad de “ceros” afecta significativamente los resultados. Esto a su vez se profundiza debido al tamaño pequeño de la muestra. Para solucionar este sesgo se optó por introducir manualmente los datos y calcular los promedios eliminando las respuestas nulas. En suma, todas las críticas y comentarios mencionados han sido incorporados en la realización del informe y en sus conclusiones, bajo el convencimiento de que esto contribuye a obtener una versión más ajustada de lo que son de las evaluaciones del entorno regulatorio por parte de los actores entrevistados.

Recomendaciones

• Debería iniciarse un proceso de amplias consultas para definir una Ley de Telecomunicaciones que permita a Uruguay contar con un marco regulatorio coherente y moderno, que contemple la convergencia tecnológica y supere la fragmentación actual de la normativa para este sector.

• Como parte de ese debate, debería definirse con más claridad y precisión el diseño institucional de la regulación de las telecomunicaciones. En especial, deberían definirse más claramente las potestades, roles y tareas de los distintos actores estatales involucrados: la empresa estatal de telecomunicaciones (ANTEL), quien define las políticas (Dirección Nacional de Telecomunicaciones del MIEM) y quien regula (URSEC).

• Debería reverse la ausencia y/o debilidad de políticas públicas sistemáticas, explícitas y coherentes en materia de telecomunicaciones, abriendo un amplio debate ciudadano al respecto.

• Sería conveniente que se definieran la existencia de un Servicio Universal Obligatorio, definiendo cuáles, de qué calidad y a qué costo son los servicios que componen el SUO.

• Se estima, por tanto, imprescindible la creación de un Fondo de Servicio Universal, como en muchos otros países, donde aporten todos los operadores, así como el establecimiento de contrapartes en las próximas licitaciones de bandas de espectro radioeléctrico.

• Debería proveerse a la URSEC de mejores herramientas para su labor regulatoria: tanto económicas como en potestades y recursos humanos. En especial, debería desarrollar rápidamente una capacidad de contabilidad regulatoria y un monitoreo de la calidad y cobertura de los servicios móviles.

• Respecto al propio estudio TRE y su metodología, recomendamos revisar los supuestos teóricos y conceptuales referidas a las inversiones en telecomunicaciones, así como revisar la forma de contabilizar la falta de respuestas de los entrevistados en el cálculo final, ambas cuestiones mencionadas en las conclusiones.

Anexo 1. Cuestionario de la encuesta Por favor, COMPLETAR en la tabla el número que mejor represente la calidad del entorno regulatorio para cada dimensión. El 1 significa Muy Ineficaz y el 5 Muy Eficaz.

SECTOR DE TELEFONÍA FIJA: ENTORNO REGULATORIO Período Noviembre 2006 – Noviembre 2007

Dimensiones Entorno regulatorio (número del 1 al 5)

Entrada al Mercado

Acceso a Recursos Escasos Interconexión Regulación Tarifaria Regulación de Prácticas Anticompetitivas Servicio Universal Obligatorio (USO)

Comentarios:

1 2 3 5 4

Muy Ineficaz

Muy Eficaz

Por favor, COMPLETAR en la tabla el número que mejor represente la calidad del entorno regulatorio para cada dimensión. El 1 significa Muy Ineficaz y el 5 Muy Eficaz.

SECTOR DE TELEFONÍA MÓVIL: ENTORNO REGULATORIO Período Noviembre 2006 – Noviembre 2007

Dimensiones Entorno regulatorio (número del 1 al 5)

Entrada al Mercado

Acceso a Recursos Escasos Interconexión Regulación Tarifaria Regulación de Prácticas Anticompetitivas Servicio Universal Obligatorio (USO)

Comentarios:

1 2 3 5 4

Muy Ineficaz

Muy Eficaz

Las definiciones de estas dimensiones y los aspectos cubiertos se detallan en la siguiente tabla y fueron tomados de la Referencia Normativa WTO (Protocolo 4 de GATS)

Dimensión Aspectos Cubiertos

Ingreso al Mercado

Transparencia al obtener licencias. Los solicitantes deben conocer los términos, condiciones, criterios, duración necesarios para tomar una decisión de su solicitud. Condiciones de la licencia. Temas de Exclusividad.

Recursos Escasos Acceso oportuno, transparente y no-discriminatorio a la asignación del espectro. Numeración y derechos de paso: asignación de frecuencia, asignación de número telefónico, derechos de ubicación de torres.

Interconexión Se debe garantizar la interconexión con un operador principal en cualquier punto de la red técnicamente factible. La calidad de la interconexión comparable con los servicios similares ofrecidos por la red propia. Se hace la interconexión sin demora. Se comparte los ingresos de IDDs entrantes y salientes. Pago por el costo de los vínculos de interconexión y la interface del switch. Pago por el costo de la interrupción técnica de la interconexión.

Reglamentación de Tarifas

Reglamentación de las tarifas cobradas a los consumidores.

Reglamentación de Prácticas Anti- Competencia

Subsidio cruzado anti-competitividad. Uso de información obtenida de los competidores con resultados anti-competitivos. No poner oportunamente a disposición de los competidores información técnica acerca de instalaciones esenciales e información comercialmente relevante. Precios excesivos. Discriminación de precios y bajos precios depredadores. Negativa a tratar con los operadores y otras partes. Restricciones verticales. Interrupción técnica de la interconexión. Compartiendo torres e instalaciones con la compañía matriz y subsidiarias en diferentes segmentos del mercado.

Servicio Universal Obligatorio (USO)

Administración del programa/fondo de servicio universal de manera transparente, no-discriminatoria y competitivamente neutral, y no más compleja de lo necesario para el tipo de servicio universal definido por los responsables de las políticas.

Anexo 2. Metodología de cálculo y ponderación (Ejemplo tomado del estudio TRE Ecuador, que sirvió como una importante referencia para el estudio TRE en Uruguay) Paso 1: Cálculo de pesos Para calcular el peso de cada categoría, se divide el total de respondientes para 3 y se divide para el número de respondientes en esa categoría. En el caso específico de esta muestra, el cálculo de pesos no era necesario, por la distribución simétrica entre categorías: Paso 2: Ponderando las respuestas El siguiente es multiplcar los valores completados en la encuesta por el correspondiente peso calculado en el Paso 1. Todas las respuestas de la categoría 1, se multiplican por el factor de la categoría 1, todas las respuestas de la categoría 2, se multiplican por el factor de la categoría 2 y de igual forma para la categoría 3.

Cálculo: Total de respondientes 51 Categoría 1 : 17 respondientes Categoría 2 : 17 respondientes Categoría 3 : 17 respondientes Los pesos para cada categoría son:

Categoría 1 : 000.117

17

173

51==

Categoría 2 : 000.117

17

173

51==

Categoría 3 : 000.117

17

173

51==

Cálculo del resultado final El resultado final es el cálculo del promedio simple de cada una de las respuestas ponderadas de cada categoría.

Ejemplo: Si las siguientes respuestas corresponden a la categoría 1, entonces se multiplicarán por el factor de peso, en este caso 1.000 Respuestas Originales

3 2 4 2 3 4 5 2 3 4 2 3 Repuestas Ponderadas

3 2 4 2 3 4 5 2 3 4 2 3

Anexo 3. Uruguay - URSEC – Eventos Clave (2001-2007 ) feb-2001 Se aprueba la Ley de creación de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC). Esta se crea como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. abr-2001 Se autoriza a la empresa DIRECT TV LTDA. a comercializar en todo el país su servicio de televisión satelital. may-2001 Se promulga la Reglamentación del funcionamiento de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC). oct-2001 Se autoriza genéricamente la asignación de frecuencias radioeléctricas en las Bandas de 1800, 1900 y 2100 MHz. nov-2001 Se aprueba el Reglamento de Interconexión y Sistema Multiprestador de Larga Distancia Internacional. mar-2002 Se promulga el Reglamento de Administración y Control del Espectro Radioeléctrico. mar-2002 Se publica el Reglamento de Licencias de Telecomunicaciones. jun-2002 Se dicta el Código de Ética del Regulador. jul-2002 Se promulga la Ley de antenas en edificios para radioaficionados por la cual todo radioaficionado puede instalar un equipo de transmisión y las antenas necesarias desde su unidad habitacional. sep-2002 Se establecen cláusulas para la rescisión de contrato con empresas de TV para abonados, con el fin de equilibrar los derechos y las obligaciones de los contratantes. El peticionante podrá rescindir su contrato luego de un año. sep-2002 Se dicta la Ley de Prevención de conductas anticompetitivas. oct-2002 Se introducen cambios en el Reglamento de Interconexión con el fin de mejorar la calidad de la infraestructura de telecomunicaciones existente, para de esta forma conseguir más y mejores inversiones. may-2003 Se firma un convenio de intercambio técnico y científico con la Facultad de Ingeniería de la Universidad de la República. may-2003 Se realiza un llamado público para la prestación de servicio de televisión para abonados en varias localidades del interior del país. jun-2003 Se declara aplicable al derecho interno la resolución del Grupo Mercado Común sobre el servicio móvil marítimo.

ago-2003 Ley para el Traslado de emisoras en el interior del país- Las emisoras AM y FM instaladas en el interior del país cuya cobertura comprenda el centro de la ciudad capital departamental, podrán ser trasladadas a esa ciudad. ago-2003 Se promulgan el Reglamento del Servicio de Banda Ciudadana y el Reglamento del Servicio de Radioaficionados. ago-2003 Se firma un convenio de cooperación con la Universidad ORT que consta de formación continua del personal de URSEC y pasantías para los estudiantes de la Universidad, entre otros. ago-2003 Se otorgan Licencias de Telecomunicaciones Clase D para operadores de TV para abonados, a 64 empresas. sep-2003 Se abre llamado a los interesados en realizar una consultoría para llevar a cabo un estudio sobre los Parámetros para el Control de Calidad de los Servicios de Telecomunicaciones y Plan de Numeración Telefónica. sep-2003 Se abre llamado a los interesado en realizar una consultoría para llevar a cabo un estudio sobre la Estructura Interna y Estrategia de Comunicación de la URSEC. sep-2003 Se abre llamado a los interesado en realizar una consultoría para llevar a cabo un estudio sobre la Defensa de la Competencia en Telecomunicaciones. sep- 2003 Se firma un acuerdo de cooperación técnica e institucional con Agencia Nacional de Telecomunicaciones (ANATEL) de Brasil. oct-2003 Se delegan las Atribuciones Sancionatorias del Poder Ejecutivo a la URSEC. 2003 Se realiza una Consulta Publica sobre el Sistema Multiprestador de Larga Distancia Internacional. feb-2004 Se realiza un segundo llamado público para la prestación de servicio de televisión para abonados en varias localidades del interior del país. abr-2004 Ley de Exoneraciones para radios AM y FM May-2004 Se realiza una subasta publica en la que se venden los derechos de uso de frecuencias radioeléctricas para telefonía móvil en U$S 30.120.000. sep-2004 Se instala la Tasa de Control del Marco Regulatorio de Comunicaciones. dic-2004 La empresa mexicana América Móvil, instala su filial de telefonía móvil bajo el nombre de CTI Móvil. may-2005 La Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) pasa a relacionarse con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria, Energía y Minería.

oct-2005 Ley de Limitaciones para el otorgamiento de frecuencias de difusión radioeléctrica en período electoral. dic-2005 Se establecen tarifas mensuales por utilización de frecuencias radioeléctricas entre estaciones terrenas y espaciales jul-2006 Se instala la Cámara de Telecomunicaciones del Uruguay ago-2006 Amplían la numeración de ANCEL http://www.infoycom.org.uy/?q=node/167 ago-2006 Antel contrata empresa internacional para tecnología 3Ghttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/244 ago-2006 Se crea la Comisión Nacional de Televisión Digital Terrestre Abierta con el cometido de asesorar al Poder Ejecutivo den todo lo relativo a la digitalización del servicio de televisión – decreto 262/006 del 07 de agosto de 2006 set-2006 Empresa venezolana de desarrollo de contenido para celulares se instala en Uruguayhttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/342 set-2006 Encuentro Iberoamericano sobre Tecnologías de la Información y Comunicacioneshttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/440 set-2006 Se designa el cargo de Director del Área de Comunicación de la Presidencia de la República oct-2006 Para realizar cambios en la titularidad de los servicios de radiodifusión y de telecomunicaciones se deberá adjuntar a la solicitud testimonio notarial o protocolización del contrato respectivo. Nov-2006 UNI RADIO - Se habilita definitivamente a la estación radioeléctrica que opera en la frecuencia 89.1 Mhz, Canal 206, “Digital FM”, de Montevideo, cuyo permisionario es la Universidad de la República, a través de la Licenciatura de Ciencias de la Comunicación.-http://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2006/RADIODIFUSION/241_UNIVERSIDAD%20DE%20LA%20REPUBLICA.PDFhttp://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2006/RADIODIFUSION/300_UNI%20RADIO.PDF nov-2006 Telefónica (Movistar) invierte U$S 15: en Uruguayhttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/617 Nov-2006 Adinet competirá con la televisión por cablehttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/663 dic-2006 Se cierran 4 radios pertenecientes al grupo de los hermanos Rupenian por evasión de impuestos.

dic-2006 Se lanza el Laboratorio de Tecnología de Telecomunicaciones de Antel (Lattia)http://www.infoycom.org.uy/?q=node/753 dic-2006 Se realiza una consulta pública para definir un procedimiento competitivo para asignar espectro radioeléctrico en la banda de 3.300 MHz a 3.700 MHz, banda orientada a la aplicación de tecnologías de transmisión de datos inalámbricos. dic-2006 El Poder Ejecutivo revoca una resolución de la URSEC que pretendía ampliar la cobertura de la señal de cable Multicanal perteneciente del grupo Clarín. dic-2006 Se aprueba acuerdo en el ámbito de desarrollo del programa VENESAT 1 (Sistema Satelital Simón Bolívar) para Uso Conjunto de la Posición Orbital 78º entre Uruguay y Venezuela ene-2007 Llamado Público a interesados en prestar el servicio de radiodifusión en FM en la ciudad de San Gregorio de Polanco, Departamento de Tacuarembó,http://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/010_LLAMADO%20PUBLICO%20FM%20SAN%20GREGORIO%20DE%20POLANCO.PDF feb-2007 Procedimiento competitivo para asignar espectro radioeléctrico en la banda de 3.300 MHz a 3.700 MHz feb-2007 Llamado público a interesados en explotar el servicio de radiodifusión en FM en la ciudad de Chuy, Departamento de Rochahttp://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/019_LLAMADO%20PUBLICO%20FM%20CHUY%20ROCHA.PDF feb-2007 Incorporación en la web institucional, del archivo histórico de Radiodifusión.http://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/014_ARCHIVO%20HISTORICO%20DE%20RADIODIFUSION%20EN%20WEB.PDF feb-2007 ANCEL supera el millón de servicioshttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/818 mar-2007 Actualización y complementación de los datos del Registro de Radiodifusores.http://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/048_REGISTRO%20DE%20RADIDIFUSORES.PDF mar-2007 Llamado público a interesados en prestar el servicio de radiodifusión en FM en la ciudad de Bella Unión, Departamento de Artigashttp://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/079_LLAMADO%20PUBLICO%20FM%20BELLA%20UNION.PDF mar-2007 Llamado público a interesados en prestar el servicio de radiodifusión en FM en la localidad de San Javier, Departamento de Río Negrohttp://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/080_LLAMADO%20PUBLICO%20FM%20SAN%20JAVIER.PDF

mar-2007 Autorización a la Escuela Especial Colonia Etchepare, del Ministerio de Salud Pública, al uso de un canal en frecuencia modulada mar-2007 Llamado público a interesados en prestar el servicio de radiodifusión en FM en la ciudad de Piriápolis, Departamento de Maldonadohttp://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/081_LLAMADO%20PUBLICO%20FM%20MALDONADO.PDF mar-2007 Aumenta velocidad de ADSL y baja la tarifahttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/854 mar-2007 La telefonía fija tendrá precio único por ahorro de reforma tributariahttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/869 mar-2007 Zonamerica y ANTEL se instalan en el NAP de las Américas de Miamihttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/874 abr-2007 Se firma acuerdo de prestación de servicios de asistencia y cooperación con la Universidad de Montevideo abr-2007 Se firma acuerdo de cooperación en materia de comunicaciones y telecomunicaciones entre Uruguay y Brasil abr-2007 El 100% de las ciudades capitales de Uruguay cuenta con fibra ópticahttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/979 abr-2007 Acuerdo entre Antel y Facultad de Ingeniería en tecnología inalámbricahttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/990 may-2007 Se asigna a ANTEL derechos de uso por el plazo de veinte años, de los sub-bloques de frecuencias de 1930 a 1935 MHz y 2120 a 2125 MHz. Para la prestación del servicio de telecomunicaciones móviles. http://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/TELEFONIA/141_ANTEL%203G.pdf may-2007 firma del contrato para la implementación de la primera red de telefonía celular de tercera generación -3Ghttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/1129 jun-2007 Se redacta un nuevo Plan Nacional de Numeración de telefonía fija, que comenzará a adoptarse en julio de 2008. jun-2007 Llamado público a interesados en explotar el servicio de radiodifusión en FM en la localidad de Punta del Diablo, Departamento de Rochahttp://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/199_LLAMADO%20PUBLICO%20PUNTA%20DEL%20DIABLO.PDF jun-2007 Revocación de las autorizaciones del servicio de radiodifusión concedidas a las firmas Radio Independencia S.R.L., Parasel S.A., los Sres. Aram Rupenian y Berch

Rupenian.http://www.ursec.gub.uy/Docs/resoluciones/2007/RADIODIFUSION/208_RUPENIAN%20BERCH%20ARAM.PDF jun-2007 Se aprueba en el parlamento con respaldo de Ursec el Proyecto de Ley que regula y reconoce la existencia de un tercer sector en la radiodifusión: la radio y TV comunitaria jun-2007 Antel va a estimular la telefonía básica – agrega beneficios en el acceso a Internet y en las llamadas internacionaleshttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/1149 jul-2007 Llamado público a interesados en localidades del interior de país. Localidad de Miguez, Departamento de Canelones y localidad de Aiguá departamento de Maldonado jul-2007 Se aprueba la ley de Defensa de la Competencia Ley Nº 18.159 jul-2007 CTI lanza otra guerra de tarifas en telefonía móvilhttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/1269 jul-2007 ANCEL realiza lanzamiento comercial de 3.7Ghttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/1364 ago-2007 Antel transmitirá contenidos por TVhttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/1389 ago-2007 Ancel no cobrará más el plus por llamar a Movistar y CTIhttp://www.infoycom.org.uy/?q=node/1394 Fuentes: Sitio Web URSEC: http://www.ursec.gub.uy/; Sitio Web Poder Legislativo, Uruguay: http://www.parlamento.gub.uy/leyes/ Semanario Búsqueda, Diario el País Sitio Web Políticas de Información y Comunicación en Uruguay: http://politicas.infoycom.org.uy/

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