MUTUAL RECOGNITION IN GOODS AND SERVICES: AN ECONOMIC PERSPECTIVE

Jacques Pelkmans (2002)

Il mutuo riconoscimento (MR) si pone come un’importante proposta al fine di realizzare in modo più approfondito gli scambi economici

tra le frontiere.

Nel mercato interno dei beni dell’UE, questo principio ha apportato un importante aiuto

nell’affrontare ed eliminare gli ostacoli rimanenti, ovvero le barriere date dalle

diverse regolamentazioni tra gli Stati membri

(REGULATORY BARRIERS).

MUTUO RICONOSCIMENTO NEL MERCATO INTERNO DEI BENI

tre modi COMPLEMENTARI per realizzare il libero movimento (dei beni) nel mercato interno:

• LIBERALIZZAZIONE

• RAVVICINAMENTO

• MUTUO RICONOSCIMENTO

LIBERALIZZAZIONE

Rilievo centrale nella disciplina del mercato comune delle merci ha senza dubbio il divieto di restrizioni quantitative degli scambi e delle misure di effetto equivalente, che investe sia le importazioni (art. 28 TUE) che le esportazioni (art. 29 TUE).

art. 28 TUE : “ Sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente”

MISURE DI EFFETTO EQUIVALENTE: comprendono una gamma molto ampia di provvedimenti che hanno effetti protezionistici e pertanto rappresentano un ostacolo oggettivo agli scambi intracomunitari.

Le regulatory barriers sono comprese tra i divieti posti dall’art. 28 TUE.

Sentenza Dassonville (1974): ampliamento della proibizione per tutte le regulatory barriers; la ECJ specifica che “ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari va considerata come misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative”

RAVVICINAMENTO

Il ravvicinamento mira a cercare un’ “armonizzazione minima” tra gli obiettivi delle regolamentazioni nazionali degli Stati membri, al fine di garantire il libero movimento di beni (art 94 e 95 TUE).

Gli obiettivi nazionali interessati sono legati alla protezione del consumatore, dell’ambiente, della salute e sicurezza pubblica (SHEC). Il nuovo approccio fa si che il ravvicinamento copra ampi settori di mercato. Caratteristica del nuovo approccio è improntata sulla distinzione tra obiettivi (di portata generale, gli essential SHEC requirements) e gli standard specifici volontariamente posti e/o emersi dalle preferenze dei consumatori.

Il ravvicinamento può essere considerato come un complemento alla liberalizzazione laddove i market failure debbano essere superati dalla legislazione : solo in casi estremi si ricorre ad un’azione centralizzata, diversamente il ravvicinamento sarà sufficiente.

MUTUO RICONOSCIMENTO

Il mutuo riconoscimento parte dall’idea che gli Stati membri abbiano equivalenti obiettivi SHEC nelle proprie regolamentazioni.

Infatti, se gli obiettivi (ed effetti) SHEC nelle regolamentazioni risultino essere equivalenti tra gli Stati membri, essi devono riconoscersi le legislazioni tra gli uni e gli altri. Dunque il RICONOSCIMENTO deve essere MUTUO.

Il principio del MR è stato sviluppato dalla giurisprudenza della ECJ, determinante è stata la sentenza Cassis de Dijon (1979), in cui è stato ripreso e approfondito il principio di equivalenza: “gli Stati membri devono permettere l’accesso nel proprio mercato ad un bene legalmente prodotto e commerciato in un altro Stato membro, senza proibizioni giustificate da requisiti obbligatori all’entrata”.

Tale obbligo include una clausola di mutuo riconoscimento nella legislazione nazionale ( vedi sentenza Foie Gras e la direttiva 98/34).

Vantaggi strategici del MRVantaggi strategici del MR

1) MR comporta vantaggi strategici complessivi per la realizzazione del mercato interno comune, considerando i molteplici benefici che tale principio implica;

2) MR ha dei risvolti positivi circa la sua applicazione in specifici settori di mercato.

Ci sono quattro vantaggi economici strategici dati dal MR nel mercato comune dei beni:

1) Il mercato interno dei beni può essere (e di fatto è stato) completato/stabilizzato in modo più veloce

2) Con il MR viene contrastata sia a livello comunitario che nazionale la tendenza a un eccesso di regolamentazione (soprattutto legata a ragioni burocratiche)

3) Il MR crea i prerequisiti per una regulatory competition

4) L’interazione tra il MR e il ravvicinamento (inteso secondo il nuovo approccio, ovvero caratterizzato dalla presenza di una votazione a maggioranza qualificata) obbliga gli Stati membri a ripensare le proprie legislazioni nazionali e a focalizzare ciò che è essenziale (gli obiettivi) e ciò che può essere soggetto agli standard comuni (e volontari).

EFFETTI ECONOMICI DIRETTI DEL MR:

DUE ANALISI:1) regolamentazione intesa come portatrice di barriere

protettive del mercato nazionale (a favore di imprese nazionali), nonché causante costi crescenti all’interno di tali barriere. CHE EFFETTO COMPORTA IL MR?

2) Si considera il rapporto qualità/ prezzo, dove le preferenze dei consumatori siano determinanti per decidere standard volontari di tipo qualitativo. CHE EFFETTO COMPORTA IL MR?

Mutual recognition and homogenous goods

P

q

SH

SROW

DH

PW(1+CET)

C DF E

PW

SH+exc/L

SL2

P3

P1C’ D’

P2E’

LminHmin: livelli minimi di qualità

LminQ2: produzione di bassa qualità, in H costi alti

oltre Q2: produzione di alta qualità

Curve convesse: indicano aumento prezzo proporzionale all’aumento della qualità

Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualitàA) Collegamento prezzi-qualità

€

QQ0 Lmin Hmin Q2

AC

E

C1L

CH

Vendita di merci differenziate per livelli di qualità

HminQ2: quantità che L vende ad H

oltre Q2: quantità che H può vendere ad L

Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualitàB) Apertura del Mercato Interno

€

QQ0 Lmin Hmin Q2

AC

E

C1L

CH

Ora tutti i prodotti con diversi livelli di qualità possono essere venduti nel Mercato Interno da Lmin in poi

LminHmin :quantità potenziale che L ora può vendere in H

Problema: i consumatori di H possono diffidare dai prodotti di L poiché il basso prezzo è legato alla minore qualità, perché mancano i test di certificazione sui prodotti di ciascun paese

Soluzione: >investimenti di L nell’informazione dei consumatori (test, certificati di qualità)

Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualitàC) Introduzione del mutuo riconoscimento

€

QQ0 Lmin Hmin Q2

AC

E

C1L

CH

LminQ1 : quantità che L può vendere ad H, ma perdono di competitività in FE rispetto ad H

EUmin: livello minimo di regolazione(obiettivi SHEC*)Conseguenza: rischio che LminEUmin diventi una quota di produttori che escono dal mercato:

-se avviene un fallimento di mercato LminEUmin diventa una perdita di benessere

*Health, Environment and Consumer protection

Fig.2 Mutuo riconoscimento e certificazione della qualitàD) “Trading Up”: convergenza dei livelli di qualità

€

QQ0 Lmin Hmin Q2

AC

E

C1L

CH

EUmin Q1

F

C2L

L

Nuovo approccio

• Gli obiettivi SHEC (livelli minimi di regolazione) ricoprono un ruolo fondamentale al fine di combinare l’armonizzazione con il mutuo riconoscimento in base alla qualità.

MERCATI OMOGENEI E MERCATI DIFFERENZIATI

MERCATO OMOGENEO• Il mutuo riconoscimento

tende ad essere pro-competitivo.

DIVERSIFICAZIONE• vengono ad esserci forti

incentivi alla convergenza (o fenomeno del “trading up”).

Ambiguità del MR

• Rapporto Atkins (1998): il 50% dei prodotti Ue sono soggetti al MR, di cui il 20% si riferisce a beni non regolati (cucchiaini da thè), il 30% a beni regolati a livello nazionale (pasta, birra).

• Senza il MR si realizza la libera circolazione? E con il MR si gode pienamente del libero accesso al mercato?

• No in entrambi i casi. Sono stati riscontrati numerosi problemi pratici, che generano incertezza e forzature (legislazioni nazionali).

I COSTI DEL MUTUO RICONOSCIMENTO

• Legati a informazione, transazione, adesione. Dovuti a 6 ragioni:

1. MR non è visibile;2. Assenza di regolamento sul MR;3. Mancanza di chiarezza sul concetto di equivalenza e sui

relativi effetti;4. Alti costi di monitoraggio;5. Riesame giuridico lento;6. Applicazione più complessa di quanto previsto.

­ Anni ’90 dubbi sull’effettività del MR: Conferenza ad hoc di Copenhagen (1992), Rapporto Molitor sulla semplificazione (1995), Rapporto Atkins sulla revisione del Mercato Interno (1998).

richiede 3 elementi:

1. Informazione: maggiori conoscenze a disposizione degli agenti economici;

2. Confidenza: maggiore collaborazione e lealtà tra gli Stati membri e tra le rispettive agenzie;

3. Riassetto della mentalità in senso europeista: le istituzioni e gli organi nazionali devono pensare il MR come atto europeo anziché nazionale.

-La combinazione di tali fattori richiede maggiori investimenti e profonde ristrutturazioni.

“CULTURA DEL MUTUO RICONOSCIMENTO”

2002: dopo il Consiglio di Barcellona la Commissione Europea ha istituito SOLVIT, programma destinato a risolvere e monitorare i casi di infrazione dovuti ad errata/mancata trasposizione della legge comunitaria (681 casi).

La Commissione ha altresì presentato un Rapporto in cui si prevede l’introduzione di strumenti volti alla promozione del MT (tavole rotonde, pubblicazioni di guide, casi-studio dettagliati come base di interpretazione).

PREVENZIONE DI NUOVE BARRIERE REGOLATORIE

• Istituzione del Comitato 98/34: funzione di convincere gli Stati membri sulle priorità comunitarie, mediante le seguenti azioni:

­ blocco di qualsiasi disegno di legge avente attinenza con barriere, attuali o potenziali, al commercio dei beni;

­ Stati membri e Commissione forniscono opinioni dettagliate su eventuali sospetti o casi espliciti di violazione;

­ Punta all’assorbimento del principio di equivalenza e a conferire maggiore trasparenza.

IL MUTUO RICONOSCIMENTO DEI SERVIZI

• 1979 sentenza “Cassis de Dijon”: inizio della liberalizzazione, il mercato dei servizi segue a fatica i passi di quello delle merci.

• Adottato un approccio improntato alla tutela dei consumatori, al controllo dei costi.

• Il principio: “Uno Stato membro non può impedire, nel proprio territorio, la prestazione di un servizio pienamente previsto in un altro Stato membro, anche se vi sono condizioni differenti nel paese di origine di chi presta il servizio.

ART.46TCE DEROGHE• La Corte di Giustizia verifica la compatibilità delle norme

derogabili in base a 3 test:

1. Giustificazione della restrizione: ragioni di interesse pubblico;

2. Non sovrapposizione: evitare la creazione di norme doppie causa la presenza di norme con lo stesso effetto ;

3. Proporzionalità: indispensabilità eventuale di barriere restrittive.

- Tale approccio ha aiutato a risolvere i problemi di sovrapposizione e quelli dovuti a norme protezionistiche.

LE PROPRIETÁ DEL MERCATO DEI SERVIZI

I. Molti singoli mercati dei servizi sono regolati: sebbene dal punto di vista giuridico il mutuo riconoscimento basterebbe ai fini libera circolazione, subentrano costi si informazione, transazione, confidenza più alti che per le merci:

­ I servizi non sono soggetti a stoccaggio come le merci, la relativa qualità è verificabile solo dopo la prestazione. Ciò porta ad asimmetrie informative ed inefficienze.

II. Gran parte del mercato dei servizi rientra sotto speciali articoli per la prestazione di servizi finanziari, trasporti, di rete industriale. Tutti tendono ad essere regolati pesantemente. Nell’ottica del Mercato Interno è previsto o un ravvicinamento delle normative nazionali o la regolazione del MR o la combinazione di entrambi i metodi.

III. La determinazione del volume e della natura dei servizi transnazionali non è comparabile a quella delle merci, data la frequente prossimità tra prestante e ricevente, la maggiore importanza degli elementi della reputazione e della confidenza.

Anche se liberalizzazione dei servizi e delle merci presentano aspetti comuni, vi sono alcune differenze:

­ Molti sottomercati dei servizi sono caratterizzati da un certo grado di potere nel mercato per ragioni legate alla reputazione, alla fiducia dei consumatori ecc.;

­ Prossimità e confidenza incidono maggiormente per i servizi rispetto alle merci;

­ Esistono, a differenza delle merci, vaste categorie di servizi non commerciabili: servizi governativi, locali privati, gran parte dei servizi per la salute, educazione non a distanza.

­ I servizi di rete industriale sono spesso soggetti ad obblighi di interesse pubblico, di conseguenza con costi altissimi.

Il commercio di servizi e il mutuo riconoscimento

Tutti i servizi

Non commerciabili:

Servizi governativiLocaliDi educazione non a distanzaServizi per la salute

commerciabili

Non regolati:

TurismoConsultazioneCertificazione volontaria

regolati

Servizi di rete:

PostaliGas/elettricitàTelecomunicazioniTrasporti

Servizi non basati su rete:

finanziari: bancari, assicurativi, di investimentoSi applica il MR con il controllo nazionale

Trasporti(non riguardanti i confini): bus, strade, fiumi, mari

Servizi legati al commercio: professionali, test di certificazione, logistica, indagini di mercato

Necessitano la conformità giuridica al MR

Servizi non basati su rete

• In questo frangente il mutuo riconoscimento ha un vero e proprio significato regolatore ed economico;

• Nei servizi finanziari e nei servizi di trasporti si parla di una forma regolatrice di MR quale la “home country control” (un’innovativa svolta all’originalità del MR).

• Inoltre una stretta collaborazione e uno scambio di informazioni tra i regolatori appianano qualsiasi problema rimanente

Home country control

Il MR si riferisce ai regimi di autorizzazione/supervisione tra gli Stati Membri in particolare quella fiducia nell’istituzione finanziaria dello stato B, il quale offre servizi nel paese ospite ma, che originati dal paese A, si basano sulla regola del “home country control” (sottostanno a regole comuni) in A.

Servizi alle imprese

La regolazione dei servizi alle imprese non è uniforme e le generalizzazioni sono sbagliate;

Ci sono numerosi spazi che consentono un commercio irregolare di servizi transfrontalieri senza investimenti esteri diretti (FDI, Foreign Direct Investment);

La soluzione migliore per rimediare è l’implementazione di politiche pro-attive.

Altro strategico vantaggio economico del mutuo riconoscimento:

Competizione fra le regole.

Sembra non sia perseguita attivamente nell’Unione Europea, tuttavia il mutuo riconoscimento sta creando le basi i prerequisiti per un suo sviluppo.

La competizione fra le regole tra gli Stati Membri sembra una naturale conseguenza del mutuo riconoscimento:

-i consumatori possono scegliere tra la regolazione interna e quella di ogni Stato Membro importando rilevanti quantità di beni e servizi,

-così pure il MR e la libera circolazione di fattori produttivi inducono a un flusso transfrontaliero.

Definizione di competizione tra le regole:

cambiamenti nella regolamentazione nazionale in risposta al reale o all’aspettato impatto di mobilità transfrontaliera di beni e servizi sull’attività economica nazionale, promossa dallo stesso MR (Sun e Pelkmans, 1995).

Questa definizione implica che la difesa delle differenze di regolazione sia economicamente giustificata in vista delle disparate differenze.

Aspettative:

le aspettative del processo di regolazione della competizione indurrebbero a pensare a una convergenza di regolazione di un “mercato guidato” nella Comunità Europea.

Condizioni ottimali:

convergenza a. non permessa laddove le esternalità negative producano rilevanti fallimenti del mercato;b. idonea se i problemi fossero solo le asimmetrie dell’informazione o altre internalità.

Alla fine di questo processo verrebbero a codificarsi requisiti essenziali al riavvicinamento della Comunità.

Complicazioni:

-paure nella Comunità parlano di un “gap di regolazione” o di una gara verso il fondo;

-tuttavia, il MR (prerequisito essenziale per la competizione fra regole) si applica se gli obiettivi e gli effetti delle regolazioni sono equivalenti negli Stati Membri;

-pericolo di una regolazione eccessiva che vada a scapito di una politica economica disciplinata da requisiti di regolazione economica, che permetta di sopraffare i fallimenti del mercato, che possono sempre ricorrere.

ANALISI GRAFICA

Un’analisi di costi e benefici della competizione regolatrice nel mercato interno va fatta tenendo in considerazione il nuovo approccio (VMQ).

REGOLAZIONE DELL’UE E COMPETIZIONE FRA LE REGOLE:

COSTI E BENEFICI

competizione tra le regole

regolazione europea (approssimazione)

Costi Benefici

Senza fine e distorta Scelta di regolazione

più ampia

Regolazione sotto-ottimale Effetto disciplinante sul sistema di regolazione nazionale

Cumulo di regolazioni nazionali Strategia per scoperte, sperimentazioni e innovazioni

Regolazione sproporzionata al fallimento del mercato

Rimozione delle distorsioni

Rigidità Flessibilità,attraverso vari modi, intensità e scopi differenti

Analisi della tabella:

Costi considerevoli: Pelkmans e Sun sostengono che la competizione tra le regole sia aperta, senza precisi obiettivi e distorta.

Questione: la competizione fra le regole non è la stessa cosa della competizione fiscale dove mai accadrebbe una corsa verso il fondo sotto un’equivalenza fiscale.

Una regolazione insufficiente permetterebbe il riemergere dei fallimenti del mercato che la regolazione stessa, originariamente, era stata creata col compito di superarli.

Benefici importanti: la rimozione delle distorsioni ha ampliato la portata dell’azione comunitaria dandole maggiori opportunità.

In particolare:

-La Comunità Europea (1992) ha ampliato la gamma di prodotti che traggono vantaggio dalla libera circolazione con direttive flessibili e “light”;

-La flessibilità della regolazione dell’UE è migliorata, dato che si è sviluppata una differenziazione consapevole tra una più ampia gamma di alternative complete o parziali.

Le Imprese

• Prestare attenzione alla profonda ambiguità del commercio sviluppatosi in Europa in merito al mutuo riconoscimento;

• Si devono evidenziare, perciò, le diverse realtà del mercato del MR per il commercio.

Atkins report (1998)

• L’analisi dei casi studio illustra il netto contrasto tra l’elogio per un principio innovativo e il disprezzo dal commercio quando entra nel mercato;

• Alcune analisi di “case studies” evidenzieranno le diversità di libera circolazione nei differenti settori.

• Cavi elettrici: non ci sono barriere formali, ma un accordo privato di mutuo riconoscimento tra i corpi di certificazione selezionati che detengono il “monopolio” in ognuno degli Stati Membri;

• Cemento: limitati commerci transfrontalieri per la presenza di barriere; il MR è sostituito dal riavvicinamento e standard comuni;

• Pesticidi: forti barriere tecniche; alti costi di conformità; MR è una fantasia legale; gli SM non convengono sui requisiti essenziali per il riavvicinamento;

• Tappeti: barriere regolatrici e non; il MR non funziona esiste un accordo privato in fase embrionale.

Ostacoli

• Monopoli: ancora presenti che pongono delle restrizioni alla libera circolazione delle imprese;

• Le PMI: devono superare problemi fiscali per il commercio transfrontaliero; sono troppo legate ad una dimensione locale e non interagiscono con le autorità locali;

Conclusioni

Il mutuo riconoscimento ha preso piede nella giurisdizione comunitaria, nelle policies, nelle applicazioni a nelle infrastrutture.

I grandi strategici vantaggi del MR possono essere trovati nello scompiglio sistemico che ha promosso nel sistema regolatore dell’UE.

Tuttavia identifichiamo 6 elementi di costo.

Elementi di costo

• La natura astratta del MR, in rapporto con la precisa legge nazionale;

• L’assenza di un “libro di norme” per il MR e per i partecipanti al mercato;

• La mancanza di chiarezza circa gli “effetti” (molto più degli “obiettivi”);

• I costi molto alti di monitoraggio;

• La bassa velocità dell’esame giudiziario (il quale invita ad un comportamento strategico o opportunistico);

• Le crescenti complicazioni nell’interpretazione del MR, specialmente nei servizi.

Proposte conclusive

Il MR copre circa la metà degli scambi industriali intra-comunitari;

Le numerose proposte sono troppo fondamentali per permettere alle ambiguità presenti di continuare a esistere;

L’UE necessita di approcci pro-attivi e dovrebbe creare infrastrutture di monitoraggio permanente per il MR nel campo dei servizi;

Fondamentale è l’esigenza di una “cultura del mutuo riconoscimento” col compito di migliorare e approfondire il trittico informazione-fiducia-serie di idee