1

Edmond J. Safra Center for EthicsHarvard University124 Mount Auburn Street, Suite 520NCambridge, MA 02138 USA http://www.ethics.harvard.edu/

Licencia

3Mariano Mosquera, Edmond J. Safra Network Fellow de laUniversidad de Harvard y Becario Postdoctoral de la Universi-dad Nacional de Crdoba.Es Doctor en Ciencia Poltica de la Universidad Nacional deCrdoba y cuenta con Estudios Postdoctorales en Transparenciaen la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSOChile). Es profesor de tica y Acceso a la Informacin Pblicade la Universidad Nacional de Crdoba y profesor de PolticasPblicas de la Universidad Catlica de Crdoba. Consultor ex-perto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) en materia de lucha contra la corrupcin.

/mosqueramariano

@marianomosquera

www.marianomosquera.com

Ilustracin de tapa: Ilusionario

Infografa: Juan ColombatoDiseo Grfico: Agencia Trptico/

Mosquera, MarianoLgicas de la corrupcin. - 1a ed. Crdoba, Argentina, 2014.100 p. ; 23x15 cm.

ISBN 978-987-33-5512-7

1. Corrupcin Poltica. I. TtuloCDD 353.46

Fecha de catalogacin: 15/07/2014

ndice

Introduccin 7

Definiciones

Corrupcin y polticas pblicas 11

Preferencias de tipos de corrupcin 21

El escape del prisionero 25

El juego de bienestar 33

Casos

Captura de empresas 41

Siemens: Sntesis de corrupcin 47

Estrategias

Economa del acceso a la informacin 69

Juegos de negociacin contra la corrupcin 77

Responsabilidad de los funcionarios pblicos 101

7AgradecimientosEl presente libro es posible gracias a dos instituciones: la Universidad de Harvard y la Universidad Nacional de Crdoba.Harvard, a travs de una beca de red que me concediera el Centro de ticaEdmond J. Safra, me ha permitido discutir con los mayores especialistas delmundo los artculos que recopila este libro. La Universidad Nacional de Crdoba, a travs de una beca posdoctoral queme concediera la Secretaria de Ciencia y Tecnologa, me ha permitido desarrollar la presente investigacin con el tiempo de dedicacin necesario.

EstructuraEl libro tiene una estructura en artculos. El primer artculo define la corrup-cin en el marco de los procesos de polticas pblicas. El segundo artculo,utilizando la teora de la eleccin racional, nos permite tipificar la corrupcin.El tercer artculo deja atrs la teora de la decisin para analizar la corrupcincomo juegos estratgicos. Finalmente, el cuarto artculo busca enmarcar elanlisis de la corrupcin en modelos de estado. Hasta aqu el libro se centraen definiciones.Luego dos artculos se centran en casos. El quinto artculo muestra la utiliza-cin corrupta del sector privado y el sexto artculo aplica conceptos al casoSiemens.Por ltimo, un apartado sobre estrategias. Aqu el sptimo artculo redefine lainformacin pblica como herramienta anti-corrupcin y el octavo artculonos introduce en juegos de negociacin con estrategias para disuadir a la corrupcin. Finalmente, el noveno artculo muestra la necesidad de avanzarhacia nuevos modelos de responsabilidad de los funcionarios pblicos.

FinLa publicacin tiene el fin de incentivar el estudio sobre la corrupcin comoun campo de estudio especfico.Comprender el funcionamiento de la corrupcin y disear estrategias de solucin es de enorme importancia, para evitar la distorsin en el cumpli-miento de los objetivos sociales por parte de las instituciones.

Introduccin

11

Corrupcin y polticas pblicas

Disear un marco conceptual sobre polticas pblicas bajo un modelo de transparencia posibilita enmarcar la definicin de corrupcin en el proceso concreto de policymaking.

SupuestosAplicaremos mximas institucionalistas a un enfoque sistmico de polticaspblicas para luego definir los componentes sobre los que se requiere un mar-cado fortalecimiento. Especialmente la produccin de evidencia evaluable enel contexto del debate pblico, tanto para asegurar eficacia como para alcanzarniveles adecuados de legitimidad social en el propio sistema.Siguiendo a Lessig1 son cuatro los supuestos institucionalistas:

1 - Las instituciones tienen objetivos y el xito de las instituciones se mide deacuerdo al grado con el que cumplen esos objetivos. La medicin se realizapor intermedio del producto (output).Hay que agregar que la percepcin pblica sobre la institucin puede afectarel xito de la misma.2 - Las instituciones tienen sujetos (otras instituciones, individuos) auto-in-teresados que responden, racionalmente o no, a incentivos institucionales.3 - Algunos incentivos institucionales conducen al cumplimiento de los objetivos de la institucin pero otros no.4 - Si los incentivos institucionales entran en conflicto con los objetivos de lainstitucin se deteriora la percepcin pblica sobre esta.

A continuacin aplicamos estos supuestos sobre el sistema de polticas pblicas:

1 - El objetivo del gobierno es la satisfaccin de necesidades instrumentalesde la poblacin (Lipset2) y el cumplimiento de ese objetivo se mide por inter-medio de las polticas pblicas, como producto de dicho gobierno.

1 Lawrence Lessig, Institutional Corruptions (Centro de tica Edmond J. Safra de la Universidadde Harvard, 2010).

2 Seymour Martin Lipset, Algunos Requisitos Sociales de la Democracia. Desarrollo Econmico y Legitimidad Poltica, en Diez textos bsicos de ciencia poltica (Ariel, 1959, 1993). Pp. 113 -148.

12

3 David Easton, Categoras para el anlisis sistmico de la poltica, en Diez textos bsicos deciencia poltica (Ariel, 1965, 1992). Pp. 221-230.

4 Spiller y Tommasi, El funcionamiento de las instituciones polticas y las polticas pblicas: una aproximacin desde la nueva economa institucional (JGM, 2003).

El sistema poltico, en la versin clsica de Easton3, se define como un procesodonde inputs sociales se convierten en outputs como polticas autorizadas. La adecuacin input - output (la medicin en la evaluacin) se realiza por intermedio del lazo de retroalimentacin (feedback loop).La medicin es una visibilizacin evaluativa que construye percepcin, sinmedicin del xito no hay xito comprobable. La percepcin ciudadana sobreel gobierno fortalece o debilita la implementacin de las polticas pblicas.2 - Las instituciones condicionan los procesos de polticas pblicas. Determinan reglas generales con influencia sobre diversos actores y en dinmicosequilibrios, pero a su vez con resultados relativamente esperados dentro de losmrgenes del funcionamiento institucional vigente (Spiller y Tommasi4).3 - En todo gobierno existen incentivos y desincentivos para que las polticaspblicas alcancen, o no, el objetivo de satisfaccin de necesidades.4 - Cuando se percibe pblicamente que el gobierno no satisface necesidadessociales se entra en una crisis de legitimidad que a su vez dificulta la imple-mentacin de nuevas polticas pblicas (espiral negativo). La percepcin negativa puede darse por una evaluacin que demuestra resultados ineficaceso por la falta de evaluacin confiable.

13

Corrupcin InstitucionalLa corrupcin institucional se define, entonces, como:

Dinmica de desincentivos institucionales sobre la eficaciadel gobierno (adecuacin input output) que debilita,particularmente, la confianza ciudadana.

Estos mecanismos institucionales son regulares y repetidos y producen pre-decibles resultados. Es claro que la consecuencia ms evidente de la corrupcin es la prdida delegitimidad ante el pueblo que padecen los gobiernos (Rose-Ackerman5).Luego, instituciones debilitadas, sin legitimidad social, pierden capacidad de control.Segn la frmula de Klitgaard6 la corrupcin es:

C=M+D-A

5 Rose-Ackerman, The political consequences of corruption (BM, 1996).6 Robert Klitgaard, International cooperation against corruption, en Finance & Development (NY, 1998).

La corrupcin, en esta definicin, es igual al monopolio, o poder asignado, masdiscrecionalidad menos accountability o rendicin de cuentas.Los elementos que aqu nos interesan analizar son las reglas de juego institu-cionales que en base a su poder formal o informal incentivan la discreciona-lidad, tanto para la distorsin de ciertos objetivos pero, sobre todo, en ladefinicin y evaluacin de los propios objetivos.Luego, evidentemente la rendicin de cuentas acta aqu como un remedio,basado en tres pilares, los lmites (positivos y negativos), la obligacin de darexplicaciones y las sanciones en casos comprobados. Un modelo de transpa-rencia debe actuar en este sentido.El concepto de discrecionalidad nos permite incluir la idea de corrupcin legaly su prevencin, por oposicin a los enfoques que solamente se centran en lalucha contra la ilegalidad dentro de los enfoques administrativistas.

Sistema de Polticas PblicasPara precisar la lgica de un sistema de polticas pblicas necesitamos definirnuestro concepto de polticas pblicas, con una doble visin complementariadesde la poltica y desde la tcnica.

El diseo incluye la produccin plural de la informacin objetiva (necesidad) y desu interpretacin por intermedio del debate poltico.Incluye tambin la puesta en juego de un discurso del gobierno y de su re-signi-ficacin en la definicin de la demanda y expectativa social e, incorpora toda accingubernamental previa de politizacin de la sociedad civil y fortalecimiento de are-nas para el debate pblico (garanta institucional en Dahl7).En sntesis, se trata de articular el debate poltico y la informacin para definirobjetivos sociales.La decisin define al gobierno como el sujeto responsable de la poltica pblica e incorpora acuerdos burocrticos previos, para evitar distorsiones extremas de laimplementacin. Finalmente la evaluacin del diseo-decisin y de la implementacin se basan enun doble criterio. La eficacia y la eficiencia, respectivamente.La eficacia es la medida en la que el gobierno cumple sus objetivos, la eficienciaes la economa de recursos para cumplirlos.

14

7 Robert Dahl, La poliarqua (Tecnos, 1989, 1997).

Desde la poltica, es todo juego (cooperativo o no cooperativo) de actores polticos en debate bajo la articulacin final y decisin del gobierno.Desde la tcnica, es una metodologa que basada en la informacin y en su evaluacin sistmica busca la eficiencia administrativa y la eficacia deuna funcin social.La visin poltica evita el autoritarismo tecnocrtico y la visin tcnica evitala autorreferencialidad poltica.

15

Eficacia vs. EficienciaLos estudios e intervenciones evaluativas se han basado, primordialmente, en laeficiencia, sobre la calidad de organizacin de los recursos, y no en el problema dela definicin de objetivos sociales (necesidades, demandas, expectativas), basadosen evidencia evaluable y debate, para cumplir con productos eficaces.Justamente la corrupcin es definida como la manipulacin de las situaciones pol-ticas y de las reglas de procedimiento en favor del beneficio privado (Amundsen8).Esto implica que tanto la decisin poltica como la instrumentacin administrativade dicha decisin corren el riesgo de ser distorsionadas para un beneficio particular.A pesar de esta doble definicin (poltica y administrativa), ha predominado elenfoque administrativo de lucha contra la corrupcin, desde un paradigma lega-lista, individualista y prescriptivo abstracto. Por oposicin a un enfoque polticodesde un paradigma pragmtico, institucionalista y objetivo.Si bien todo estudio sobre corrupcin de eficiencia permite observar algunas fallasde eficacia no las explica en su conjunto. Esto es as ya que la ineficacia puede estardada por falta de informacin y debate de origen y por ausencia de los mecanismoscorrectos para su evaluacin. Adems estas deficiencias de diseo y evaluacinsuelen estar dentro de los mrgenes legales de un gobierno. Entonces, estudiar lacorrupcin de eficacia implica justamente analizar los diseos de polticas pblicasy las condiciones para su correcta evaluacin.El macro-objetivo del estado de satisfaccin de necesidades instrumentales de lapoblacin requiere su especfica definicin en la forma de necesidad, demanda y expectativa concreta para cada caso particular de poltica pblica. Esta definicinprimero debe ser correctamente formulada, luego debe ser adecuadamente im-plementada y finalmente debe ser evaluada para la generacin de la percepcinque produce legitimidad social.La realidad actual del entramado poltico institucional en la regin de AmricaLatina, por el contrario, nos muestra la existencia de algunos criterios para aseguraruna aceptable implementacin legal pero que no cuestiona la formulacin de losobjetivos. Por otra parte se busca comunicar la etapa de la implementacin y seevita la realizacin de la evaluacin y su difusin.Los rganos de control en funcionamiento se centran en un control de legalidadde la eficiencia administrativa. El concepto de corrupcin, en la ingeniera insti-tucional de la regin, no abarca el control de polticas pblicas (salvo casos excep-cionales), ni tampoco el control de los diversos tipos de discrecionalidad legal.

8 Amundsen, In search of a counter force. State power and civil society in the struggle for democracy (Universidad de Tromso, 1997).

16

Por otra parte, es claro que los incentivos institucionales existentes para el debate pblico no son tiles para evaluar la eficacia de las polticas pblicas. Pueden estar funcionando para obtener legitimidad de origen pero no paragenerar legitimidad de proceso.Adems, a pesar de la existencia de informacin de origen como justificacinde polticas, no existen incentivos institucionales para la evaluacin de la efi-cacia de las polticas pblicas en la regin. Esto es as ya que no se incentivaa la produccin de informacin para controles concretos de desempeo, conpremios y sanciones.Si bien la especificidad total de un incentivo se concibe como imposible y laobligatoriedad automtica puede eliminar el debate pblico, el contexto sufrede ausencia de mecanismos que aseguren la informacin evaluable. De esta forma los desincentivos decimos que, en muchos casos, son por omisin.

Pases con algn Control de Polticas Pblicas como mecanismo Anti-Corrupcin

Fuente: Anlisis de informacin de OEA.

5

17

Modelo de TransparenciaDefinimos transparencia como:

Proceso de accesibilidad que permite evaluar el diseo, la decisin y la gestin de polticas pblicas basadas en evidencia y debate pblico.

Es el mecanismo de disposicin de informacin de base evaluable y sobre lasposiciones de los actores polticos en debate y en su dinmica.Gracias a este proceso es posible evaluar productos de acuerdo a insumos, resultados de acuerdo a los objetivos construidos como necesidades, demandaso expectativas sociales.Tambin la transparencia es un proceso que pone a disposicin la informacinde ejecucin para una evaluacin de eficiencia, para identificar las distorsionesde instrumentacin. La informacin pblica es entonces, en este sentido, la informacin sobre cualquier etapa del ciclo de vida de polticas pblicas.Es un tipo de informacin primaria que luego puede ser reinterpretada pordiversos actores en el debate pblico, o incluso contrastada con otras fuentesprimarias desarrolladas en la sociedad civil.La relevancia de la fuente primaria estatal es su legitimidad en el marco deldiscurso del gobierno sobre polticas pblicas. El discurso transmite una interpretacin de informacin pero tambin fuentes primarias y contrastablespara la re-significacin del propio discurso en el debate pblico.La transparencia ac tiene una triple funcin de primordial relevancia ya que, de manera directa, favorece la medicin de la eficiencia y de la eficacia para el re-diseo o terminacin de polticas pblicas (control poltico) y, adems, segundo,favorece la apertura a debates pblicos de evaluacin o diseo (control cvico).Finalmente, tercero, de manera indirecta favorece la conformacin de la per-cepcin ciudadana sobre una base de informacin gubernamental, ampliandociudadana responsable en sus percepciones sobre la relacin estado y sociedad(politizacin de la sociedad civil).Los productos y resultados atraviesan siempre un proceso de diseo, decisine instrumentacin. A los primeros dos les asignamos un tipo de responsabilidad poltica y, tam-bin tcnica, para asegurar la adecuada definicin de objetivos sociales bajoparmetros de debate y evidencia evaluable. Al tercer momento de policymaking se le asigna una responsabilidad ms weberiana y tcnica, donde la tica de la administracin est en asegurar lainstrumentacin en el sentido ms exacto posible de correspondencia con la

18

9 Esto no implica no notificar fallas estructurales.

decisin poltica9.El modelo de transparencia para cumplir con estos requerimientos debe necesariamente incorporar como tipo de informacin, evidencia de origen(como justificacin y aquella evaluable, con fuentes de informacin para elmonitoreo y la evaluacin final), anlisis de posicin de actores (de debate pblicopara la decisin legitimada, en la dinmica de la gestin y en la evaluacin final)y, por ltimo, la organizacin de los recursos.Respecto a la posicin de los actores, se entiende como necesario evaluar ladinmica, en el momento del diseo, sus cambios en la etapa de la gestin(aunque no impliquen cambios parciales que desautoricen la decisin guber-namental legitimada), y la satisfaccin final como evaluacin de resultados.Importa conocer las limitaciones existentes en la accesibilidad y comunicacinde la informacin para determinar posiciones dinmicas de los actores. Esto permite evaluar juegos de apoyos y rechazos en el debate pblico (y sudinmica) de acuerdo a la interpretacin que los actores hacen de la informa-cin que se dispone, en cantidad y forma.Respecto al modelo de transparencia desde el punto de vista de la disponibi-lidad de informacin evaluable desarrollamos el siguiente esquema.

19

Existen dos procesos que requieren de un marcado fortalecimiento institu-cional en la regin. La informacin amigable para un correcto control cvicode informacin, sobre todo activa.Y, por otra parte, el mencionado control de polticas en el marco de un controlpoltico de eficacia del gobierno.Un modelo de transparencia debe asegurar estas condiciones como mecanis-mos de rendicin de cuentas que eviten la discrecionalidad en la lucha contrala corrupcin. Luego se debe generar una adecuada ingeniera institucional sobre los procesosde transparencia, garantas para la efectividad de los procesos de control.Esto se logra con autoridades de aplicacin con autonoma funcional, con mecanismos de reclamos protegidos, investigacin y de sanciones especficas. Las autoridades de control deben actuar de oficio para asegurar ciertos par-metros dinmicos pero tambin se debe garantizar la accesibilidad poltica y cvica a sus mecanismos.Adems, como elementos complementarios, la profesionalizacin de la admi-nistracin sobre el ciclo de vida de la polticas pblicas as como la aplicacinde nuevas herramientas tecnolgicas sin duda fortalecen este modelo de trans-parencia.

20

21

Escenario de Eleccin RacionalToda decisin requiere tres componentes: un agente decisor, un conjunto dealternativas de decisin y finalmente un criterio de valoracin, para optar poruna alternativa y no por otra.El agente decisor es un actor egosta que busca maximizar su utilidad indivi-dual aumentando beneficios y reduciendo costos. Tambin es un actor poltico, interesado por los beneficios polticos y no solamente por los beneficios econmicos1. Finalmente el agente racionaly poltico es funcionario pblico, capaz de tomar decisiones que afecten el pro-psito de las instituciones pblicas abusando del poder pblico encomendado.

Por otra parte, se supone un hipottico escenario de informacin completa y ausencia de restricciones (what-if analysis)2. En este sentido, a las alternativasse le aplican propiedades de completitud (descarta opciones incomparables)y de transitividad3. Esto asegura que el criterio de valoracin del agente serexhaustivo y sistemtico4.En nuestro caso el conjunto de alternativas est compuesto por tipos de corrupcin relacionales. A la definicin de corrupcin como abuso del poderpblico encomendado para el beneficio privado le agregamos que el beneficiopuede ser tambin poltico partidario.

Preferencias de tipos de corrupcin.Un modelo desde la eleccin racional

Ordenar los tipos de corrupcin relacional ms comunes en Amrica Latina, desde la perspectiva de un agente racional, permite identificar aquellas prcticas de corrupcin que signifi-cativamente estn daando a la sociedad y a las instituciones y proponer arreglos institucionales para desincentivarlas.

1 Beneficio poltico como reconocimiento en un grupo de pertenencia, en Mancur Olson, The logic of collective action (Harvard University Press, 1965).

2 Pau Mar - Klose, Eleccin Racional (CIS, 2000). Es importante aclarar que hay condiciones institucionales de la democracia competitiva que promueven la corrupcin pero los requisitosde What-if analysis se aplican a la seleccin de tipos de corrupcin.

3 Norman Schofield, Rational choice and political economy in The rational choice controversy (Yale University Press, 1996).

4 Antonio Villar, Decisiones Sociales (Mc Graw Hill, 2006).

22

Finalmente, el criterio de valoracin en el marco de la teora de la eleccinracional adopta la forma de costos y de beneficios. Especficamente sobrelos costos y beneficios asociados a los tipos de corrupcin relacionales.Es decir, los tipos de corrupcin traen consigo una serie de costos y be-neficios que pueden ser evaluados por el agente racional para decidirsepor uno y no por otro.

Anlisis Costo - Beneficio del RelacionamientoLos costos son evaluados como riesgo antes de la decisin. El riesgo de costo esdefinido como la consecuencia en los costos por la probabilidad de su ocurrencia.El riesgo de costo principal de cada tipo de corrupcin relacional est asociadoa la posibilidad de ser invisible. Es decir, a las probabilidades de que el tipo decorrupcin quede o no en secreto.Cuanto menor es el costo de ser invisible mayor oportunidad adquiere un tipoparticular de corrupcin. Cuanto mayor es el costo de ser invisible, por ejemplohaciendo necesario que se sumen estrategias que cubran ese defecto inherenteal tipo de corrupcin, menor oportunidad adquiere ese tipo.Esto hace que sobre la evaluacin de riesgo de costo de un tipo de corrupcin pesen dos factores. Primero, la cantidad de actores que participande la corrupcin. Si son dos los actores de la corrupcin es ms probable(menos costoso) mantener el secreto que si son ms de dos los participantes.El segundo factor es el mtodo de relacionamiento, que se evala por la probabilidad de mantener invisible a la corrupcin y no por su efectividad.Los tres mtodos predominantes son la influencia, el acuerdo y la amenaza,en ese orden de prioridad para el actor racional. La influencia no es explcitacomo el acuerdo, por eso es menor su costo de ser invisible. El acuerdo es consentido mientras que la amenaza es ms costosa ya que puede ser resistidapor el actor violentado con visibilidad.En este mtodo inapropiado de relacionamiento, que distorsiona el legtimoproceso, se centra la definicin de corrupcin institucional5.Por otra parte, el beneficio principal de los tipos de corrupcin est asociadoal nivel de ganancia monetaria. Este nivel de ganancia si es alto interesa al sistemapoltico para su financiamiento, si es bajo no interesa.La ganancia monetaria depende de la posicin econmica del actor relacio-nado. Empresas, beneficiarios de polticas, empleados pblicos y administra-dos. Este es el orden de prioridad para el agente. Las empresas tienen mayores posibilidades econmicas que individuos admi-nistrados. Tambin, en Amrica Latina, el aumento del gasto pblico en trans-5 Dennis Thompson, Two Concepts of Corruption (Edmond J. Safra Research Lab Working Papers,

N. 16, 2013).

23

ferencias as como el aumento de la burocracia pblica resulta atractivo parael agente de la corrupcin.El anlisis racional del relacionamiento depende entonces de cuntos actoresparticipan y del mtodo de relacionamiento (riesgo de costo de ser invisible) yde la posicin econmica del actor relacionado (beneficio econmico y poltico).

Matriz de Anlisis de Tipos de Corrupcin (con puntuacin)

En el caso de los costos, a mayor puntuacin ms costo de ser invisible. En elcaso de los beneficios, a menor puntuacin ms beneficio econmico y poltico.Dentro de las combinaciones posibles de esta matriz se encuentran los prin-cipales tipos de corrupcin. Con la estratgica ventaja de que ahora podemos ordenar preferencias de unagente racional. Se analizan, como ejercicio preliminar para aplicar el presentemodelo6, los siguientes tipos comunes de corrupcin en Amrica Latina: elsoborno, el clientelismo, la venta de cargos, el trfico de influencias, la contra-tacin poltica, la extorsin y la asociacin con proveedores.

Preferencias de Tipos de CorrupcinDesde el punto de vista racional, econmico y poltico, el trfico de influenciases la primera forma de corrupcin. Pueden participar slo dos actores, el agente y una empresa que acta como lobista o financiando campaas elec-torales a cambio de favores (3 puntos).La asociacin con proveedores aparece como la segunda forma de corrupcin.Pueden participar dos actores, el agente y una empresa, en un acuerdo secretopara adjudicar contratos (4 puntos). La ganancia monetaria alta es desviadaal financiamiento de la poltica.

6 Si bien este modelo puede combinarse con otras perspectivas tericas se parte de la hiptesisque en decisiones sobre corrupcin se acenta la racionalidad del agente. Un desarrollo exten-sivo de este modelo es trabajado en el marco de la beca postdoctoral de la Universidad Nacionalde Crdoba del autor (SECYT UNC).

24

Tercero, el clientelismo es una prctica extendida en Amrica Latina. Involucra a muchos actores beneficiarios de polticas pblicas por medio dela influencia (5 puntos).La contratacin poltica, sin procesos meritocrticos y sin control de desempeo,puede ubicarse en un cuarto puesto. Vincula a muchos empleados pblicos pormedio de la influencia (6 puntos).Estos dos ltimos tipos, a diferencia de otros donde el agente recibe dinero que luego utiliza para financiar la poltica, son una inversin poltica directa ya que el mismo servicio facilitado discrecionalmente es el que influenciala lealtad poltica.Quinto, en la venta de cargos se exige compensacin monetaria para nombrar a alguien en un empleo pblico, vincula a dos actores, agente y empleado, pormedio de un acuerdo (6 puntos). No es una prctica de importantes sumas dedinero y no es utilizada para financiar la poltica. El soborno ordinario con ad-ministrados, aunque solamente vincula a dos actores por medio de un acuerdoalcanza el sexto puesto (7 puntos). La extorsin puede involucrar tambin a dosactores por medio de la amenaza, si es con administrados alcanza 8 puntos. Noes una forma para financiar la poltica.Identificar los tipos de corrupcin con mayor oportunidad de maximizar lautilidad del agente implica identificar las formas que estn daando en mayormedida a la sociedad y a las instituciones. Cuanto ms se maximiza el beneficioeconmico y poltico del actor de la corrupcin ms se distorsiona la inversinpblica y mayor es el aumento de los costos de transaccin que desvirtan al mercado, ms se distorsiona el propsito equitativo del estado y la repre-sentacin que ejercen los funcionarios.Para desincentivar la corrupcin es necesario disear mejores entramados le-gales e instituciones de control que aumenten el costo de ser invisible de los diversos tipos de corrupcin. Esto se logra con regmenes de gestin de interesesque visibilicen las agendas de los funcionarios, mecanismos de transparencia en compras pblicas, o polticas pblicas basadas en evidencia, entre otros.

25

El JuegoEl dilema del prisionero es un juego estratgico entre dos actores. Cada actortiene dos opciones, cooperar o desertar:

C. y D.:para el jugador I. c. y d. : para el jugador II.

Los pagos (payo) se definen con la combinacin simultanea de las opciones.Una combinacin de cooperacin trae un resultado 2 para cada jugador y una

combinacin de desercin trae un resultado 1 para cada jugador. Una combinacin (C.,d.) implica que el jugador I coopera y el jugador II deserta,

esto tiene un resultado 0 para el jugador I y un resultado 3 para el jugador II. Una combinacin (D.,c.) implica que el jugador I deserta y el jugador II

coopera, esto tiene un resultado 3 para el jugador I y un resultado 0 para eljugador II.Desertar es la estrategia dominante en el dilema del prisionero. Esto se genera por diferentes anlisis que hace el actor.

El escape del prisionero

Los pedidos de soborno del gobierno a las empresas generan unasituacin de dilema del prisionero en los procesos de compras pblicas. Sin embargo, las empresas escapan con una cooperacinexpandida: la colusin.

26

Primero, un anlisis (estratgico y cultural) de anticipacin del movimientodel otro actor, basado en la confianza o en la desconfianza.Segundo, un anlisis (ms racional e individual) de suma de beneficios de lasopciones de pagos.Finalmente, un anlisis rawlsiano. La incomunicacin entre prisioneros actacomo el velo de la ignorancia. Es decir, es un desconocimiento sobre la propiaposicin relativa, con respecto a la decisin del otro actor. Esto favorece deci-siones de bajo riesgo porque los actores prefieren no sufrir mucho dao cuandose corra el velo. As se descarta la opcin con peor resultado.Estos tres anlisis favorecen desertar. El dilema del prisionero se plantea desde la desconfianza con el otro actor, lasuma de beneficios de desertar es mayor que la de cooperar (3+1=4>2=2+0) y el peor resultado posible est en que uno coopere (0) y el otro no.La desercin mutua es un equilibrio de Nash, que consiste en que una vezque ambos han manifestado su decisin, ninguno tendr incentivos de modificarla. La cooperacin mutua es un ptimo de Pareto ya que la suma colectiva debeneficios es la mayor posible (2+2=4), y no se puede modificar esta situa-cin sin perjudicar a algn jugador.

El Carcelero de las Compras PblicasEste juego se produce en el proceso de compras pblicas cuando el gobiernofavorece la corrupcin institucional.En el dilema del prisionero original el carcelero establece las reglas de juegocon su sistema de pagos.En este caso son reglas (formales e informales) definidas por el gobierno(carcelero) para dos empresas (prisioneros) que buscan vender sus bienes oservicios al gobierno.El gobierno ofrece, promueve o simplemente las empresas saben que estasson las dos opciones: cooperar con el otro actor en un proceso competitivode licitacin o desertar del proceso competitivo y tratar de obtener el con-trato del gobierno a cambio de sobornos.Si ambos desertan (en este ltimo sentido) la licitacin es imposible, ya quese necesita la cooperacin de otro actor para disfrazar de proceso compe-titivo y legal a una contratacin corrupta.El gobierno puede pactar de forma corrupta slo con un actor. Si el otroactor tambin decide pactar un soborno y no puede hacerlo, no se presentaa la licitacin (no se toma una segunda decisin).No consideramos en este juego que el gobierno pueda pactar de forma corrupta con ambos jugadores. Por ejemplo, con un actor para que gane el

contrato y con el otro actor para que cumpla una funcin de legitimador(poco probable en un juego no iterado, ya que se pierde la promesa de cam-bio de roles en prxima licitacin).

La combinacin de desercin se genera por la desconfianza y lgica deque otro jugador deserte y acuerde un soborno con el gobierno. Esto llevaal actor a desertar tambin: ofrecer el soborno o no participar de la licita-cin. Siempre la combinacin de desercin de los dos jugadores deriva enla no presentacin de ofertas.

Si ambos cooperan se da un proceso legal y competitivo de licitacin.Si uno coopera y uno deserta, el que coopera legitima un proceso licita-

torio que en realidad no es competitivo, es una farsa. Obviamente el quecoopera no sabe que el otro deserta. El que deserta logra la contratacin acambio de un soborno.

Pagos ComplejosEn este juego de compras pblicas, los pagos se definen en relacin a dos variables: el monto econmico de la contratacin y la probabilidad de obtenerel contrato.Tambin, en el caso de la desercin mutua se debe considerar la variabletiempo ganado, al no realizar ningn actor ningn esfuerzo de presentacinde ofertas.

27

Respecto al monto econmico, se define A como valor real del contrato.Tambin se establece que A- es el valor A del contrato menos el soborno:

A-=A-soborno

En este sentido, A- es una prdida de atractivo del contrato para la empresa.B es la seguridad total de obtener el contrato.Por otra parte, participar en una licitacin competitiva puede implicar ganaro perder. La probabilidad es 0.5, en el caso de dos jugadores y con el supuesto

28

de que ambos jugadores suponen una competencia pareja:

b.=B/2

Si ambos desertan ninguno tiene probabilidad de obtener el contrato, perotampoco ninguno hizo un esfuerzo de presentacin de ofertas (C).Si uno coopera y otro deserta, el que coopera no tiene probabilidad alguna y adems realiz un trabajo de presentacin de oferta. El que deserta de formasegura obtendr el contrato.

En este escenario se mantiene la estructura del dilema del prisionero:

A- B0.>Ab.0.>00C.>000.

Un supuesto general de este esquema de pagos es que los actores visualizanmuy bajo el riesgo de participar en actividades ilegales. Por eso no considera-mos la variable riesgo.En la vida real, el equilibrio en un juego de ms de dos jugadores se produceen la combinacin desercin (D.) con legitimacin (c.). Esta es la combinacinbuscada por el gobierno corrupto. Con ms de dos jugadores aumentan lasposibilidades de encontrar un legitimador.

29

Cooperacin ExpandidaEl escape del dilema del prisionero se da con la colusin. Esto es, expandiendo lacooperacin entre prisioneros contra el carcelero, contra el gobierno en este caso.Es decir, cooperar entre prisioneros ms all de las reglas de juego preestable-cidas y su sistema de pagos.Esto implica una opcin de cooperacin expandida que tienen los actores.Con esta decisin los actores amplan los pagos en dos variables: aumento deprecios por acuerdo entre proveedores y aumento de probabilidad de ganar,por acuerdo de subcontratacin al perdedor1.Solamente con la cooperacin expandida los actores pueden cambiar las reglasy el sistema de pagos que les impuso el carcelero.De manera solitaria estn condenados a los pagos del carcelero.Si uno slo coopera no recibe ningn pago. Si uno slo deserta est condicio-nado por el soborno que le pide el gobierno.La colusin puede aumentar significativamente el valor del contrato (A+). Por otra parte, con un acuerdo de subcontratacin entre dos actores la proba-bilidad de obtener el contrato es B.En este escenario la estructura de pagos se modifica:

A+ B0. (colusin)>A- B0. (desertor solitario)>Ab.0. (cooperacin simple)>00C. (desercin mutua)>000. (cooperador solitario).

Se supone que incluso con la subcontratacin el monto econmico ampliadoresulta muy atractivo para los actores.

El Obstculo de RawlsDos de los tres anlisis que hacen los actores se modifican en este nuevo es-cenario. Esto permite el escape del prisionero.La cultura de desconfianza no se elimina en este esquema pero s se trasladahacia el carcelero. Las empresas confan ms entre ellas que en el gobierno, ya que este ltimo es el que promueve la corrupcin inicial.Tambin la suma de beneficios se modifica. Cooperar ahora implica:

A+ B0.= A+ B0.+000. Desertar implica: A- BC.=A- B0.+00C. Siendo: A+ B0.>A- BC.

1 Con juego repetido suele incluirse la promesa de intercambio de roles en prxima licitacin. En este juego se evita considerar la repeticin.

30

31

Siempre que la ampliacin del monto econmico sea mayor que la relacintiempo-dinero que se le asigna a un proceso de presentacin de oferta.Estos dos criterios tienen ms peso que el anlisis rawlsiano de evitar el peorde los males. El actor puede considerar que el otro actor tambin sumar beneficios y optar por la cooperacin expandida.Cualquier actor que no coopere de forma expandida y deserte ya no lo hacepor falta de buenos pagos sino simplemente por desconfianza en que el otrodeserte o para intentar daar al otro actor.El anlisis rawlsiano sigue siendo el peor escollo ya que cooperar todava podra significar el peor resultado si el otro actor deserta.Sin embargo en este escenario de compras pblicas la desconfianza es con elcarcelero.El dilema del prisionero original tiene dos jugadores pero tambin tiene reglasbasadas en la incomunicacin, un sistema de pagos y un carcelero que imponela autoridad.

El escape del prisionero implica entonces:1 - Reglas y un sistema de pagos que no favorecen la cooperacin.2 - Un carcelero sin legitimidad para exigir obediencia, que se favorece con la combinacin desercin legitimacin.3 - Un sistema de pagos que puede ampliarse con la cooperacin.En estas condiciones se dar la cooperacin expandida.

CambiosObservar cmo se puede cooperar ms all de las reglas preestablecidas nospuede hacer repensar a las instituciones y a sus incentivos2.La cooperacin expandida muestra mejores pagos, que sirven para los anlisisindividuales de los jugadores.Aumentando los pagos de cooperacin se puede pasar de reglas de dilema delprisionero a incentivos de caza del ciervo de Rousseau.Tambin una nueva estructura de pagos puede permitir un equilibrio de Nashde recompensa dominante (Pareto ptimo) en la cooperacin mutua expandida.La oferta de sobornos es posible en un esquema de dilema del prisionero. Sin embargo mejorando los incentivos a la cooperacin (caza del ciervo), incluso con un gobierno corrupto, la oferta de sobornos se reduce. En este caso, se podra pensar en favorecer legalmente la subcontratacin de

2 Este marco puede utilizarse para investigar sobre otros procesos de cooperacin expandida comolas revueltas sociales, ante instituciones poco eficaces y gobiernos que promueven la combina-cin de no participacin legitimacin.

32

aquellas empresas perdedoras que cooperaron en el proceso competitivo.La desconfianza con el gobierno hace necesario profundizar en metodologasde transparencia corporativa y pactos de integridad bajo la coordinacin deterceros, como universidades y organizaciones civiles.Por otra parte, en un juego repetido, se podran asignar puntajes extras en licitaciones a empresas perdedoras de procesos anteriores cuando se enfrentena mismos competidores. Esto implica generar ventajas en otros juegos. Incentivos para la cooperacin y no solamente aplicar sanciones en nuevosjuegos, como salida clsica del juego iterado.

*El autor quiere agradecer al economista Dr. Jos Mara Rodrguez por las correc-ciones a este artculo.

33

Libertad o BienestarEn una economa de libre mercado el estado es un estado mnimo y neutral,que slo interviene resolviendo las controversias que el mercado no puede re-solver por s mismo.La neutralidad del estado aparece como un simple arbitraje, interpretando las reglas que ordenan la competencia del mercado.Por otra parte, el estado de bienestar es un estado grande, proveedor de diversosservicios sociales. Su intervencin se asocia a la justicia social y no a la neutralidad.Esto implica que el estado toma decisiones polticas para corregir desigualdadesen la sociedad.Si analizamos ambos sistemas polticos desde la teora de juegos encontrare-mos que en sociedades de libre mercado hay un equilibrio en la cooperacinsocial, mientras que en sociedades de bienestar el equilibrio se encuentra enla no cooperacin.Esto tiene grandes implicancias en los enfoques de lucha contra la corrupcin y en la utilizacin poltica de la corrupcin.

EquilibrioEn estados capitalistas (tanto estados mnimos como estados de bienestar) lacooperacin se da en torno a los procesos competitivos1.Este tipo de cooperacin en procesos competitivos slo admite un tipo deanlisis de pago para el actor: la probabilidad de ganar.Suponemos un escenario de dos empresas, la empresa X y la empresa Z.Si dos empresas cooperan en un proceso competitivo la probabilidad de ganarpara cada empresa es de 0.5.

El juego de bienestar

Una economa de libre mercado se diferencia de una economade bienestar por su equilibrio sistmico. Esto diferencia tambinlas formas de definir y utilizar polticamente a la corrupcin.

1 En el capitalismo, el margen de libertad de la competencia busca asegurar un nivel de desigual-dad como diferenciacin, pero a su vez requiere un contexto de cierta igualdad para disfrutar de esa diferenciacin.

34

Asegurar esta probabilidad de ganar en una sociedad de libre mercado estdada por reglas y procedimientos que garantizan que no hay privilegio de uncompetidor por sobre otro. Una igualdad formal y legal. Es una garanta de ordennegativo ya que la regla no beneficia a ninguno de los dos.Sin embargo, existe la posibilidad de que el jugador X no coopere y busque elbotn por medios corruptos, por fuera del proceso competitivo.Si X no coopera y Z si lo hace implica que X alcance una probabilidad 1 de ganar,mientras el jugador Z legitima la prctica desleal y obtiene una probabilidad 0.La legitimacin es una operacin fundamental para hacer efectiva una prcticacorrupta, ya que implica hacer creer que la regla funciona.Es decir, la desercin (no cooperacin) de un jugador implica prcticas de corrupcin por fuera de los procesos competitivos que son legitimadas por otroactor.De otra forma, con desercin mutua el pago de ambos es 0, mas algn pagomarginal por no haber legitimado la corrupcin de otro actor2.Este es un problema de dilema del prisionero (con equilibrio de Nash en ladesercin mutua) que la economa de libre mercado resuelve de manera elegante: el juego se repite con el mismo sistema de pagos.En un esquema de juego iterado se refuerza el control de pares en procesoscompetitivos, con sanciones de pares que llevan a los actores no cooperativosfinalmente a cooperar. El resultado final, en un sistema de libre mercado, esun equilibrio cooperativo.Conceptos como el de seguridad jurdica que refuerzan la estabilidad de lasreglas y de los procedimientos estn destinados a repetir el mismo juego paralograr la cooperacin social. Este es el elemento central para el libre mercado.La informacin disponible y necesaria para competir es siempre la misma, sonlas reglas del juego. Por lo tanto, el sistema es compatible con muy baja entro-pa de informacin de Shannon3.Esto ha sido constantemente tratado de forma diferente por numerosos estu-dios acadmicos que han tratado de mostrar que una sociedad de libre mercado no es cooperativa. Por el contrario es muy cooperativa con los pro-cesos competitivos.

2 El tiempo ganado (o no perdido), por ejemplo.3 La entropa de informacin de Shannon se puede definir aqu como la probabilidad de variacin

de informacin que contiene un sistema.

35

4 David Easton, A Systems Analysis of Political Life (Nueva York Ed., 1965).5 Efecto de aumento de expectativas de consumo que se produce por el conocimiento de losniveles de consumo de otro sector social.

Juego DiferenteLos estados de bienestar explicitan las posiciones relativas de las empresas Xy Z. Es decir, el juego empieza reconociendo una posicin relativa y desigualque el estado mnimo haba ocultado.X tiene una probabilidad 0.4 y Z una 0.6, por ejemplo, pero el estado de bienestar interviene con un subsidio de +0.1 para X y con un impuesto de -0.1 para Z.Es una intervencin proactiva y de orden positivo pero que difcilmente sepueda aplicar con esta exactitud matemtica.Los problemas son tres.Es difcil medir todas las posiciones relativas y en el caso de que esto fueraposible, es difcil traducir las posiciones en polticas de subsidios e impuestos.Sin embargo el principal problema es que las probabilidades cambian en unnuevo juego ya que el sistema poltico de bienestar utiliza la retroalimentacin4como mecanismo para regular su funcionamiento.La retroalimentacin indica nuevas y dinmicas posiciones relativas entre losjugadores. Entonces, el producto de la competencia puede implicar diferentesimpuestos y subsidios en otro juego.Esto hace que el juego sea visto como nico juego por los jugadores y tengaun equilibrio de Nash de desercin mutua en el dilema del prisionero.X y Z no cooperaran si ninguno percibe justicia en la intervencin del estado.Lo contrario es que perciben discrecionalidad en la intervencin de este.X buscar desertar porque ahora conoce su posicin inicial, pero considera insuficiente el subsidio para equilibrar la competencia con Z. Adems creeque Z cooperar porque est en mejores condiciones de competir.El efecto demostracin5 tambin puede elevar demasiado las expectativas deX que buscar crecer con rapidez, demandado ms subsidios al estado y dis-torsionando la intervencin de este ltimo.Z buscar desertar porque conoce su situacin de privilegio que quiere apro-vechar. Tambin porque analiza que con elevadas restricciones podra perderante un jugador subsidiado. Adems cree que X cooperar porque mejor susituacin.

36

Evidentemente el escape del dilema del prisionero en un nico juego es difcil. Es posible si se percibe que el proceso competitivo despus de la intervencindel estado otorga una probabilidad de 0.5 a cada jugador y, adems, se refuerzael control del estado en nuevos juegos.Crear cooperacin para cada nuevo juego implica obligar a cooperar a Z y con-trolar las expectativas de X.Por otra parte, el control de pares necesita aqu una dimensin solidaria difcilde alcanzar. Ya que no implica solamente asegurar un control de orden negativoformal, implica aceptar posiciones originales desiguales y ser solidarias con estas.

TransparenciaCon esta lgica, el estado mnimo ha puesto el acento en la transparencia denormas y procedimientos. Una transparencia administrativa y legal. La desercin corrupta se entiendecomo una cuestin individual, de falta de moral de alguna manzana podrida.A diferencia de esto los estados de bienestar estn obligados a transparentardecisiones de fines polticos, produciendo informacin que justifique las intervenciones del estado.La corrupcin en una sociedad de bienestar adquiere dos dimensiones: unasocial de no cooperacin en procesos competitivos, y una dimensin institu-cional cuando los estados no producen y transparentan los argumentos quejustifican sus polticas sociales.El claro que el esfuerzo para producir informacin que justifique y transpa-rente una intervencin de orden positiva es muy superior al esfuerzo que serequiere para transparentar una regla de orden negativo.El estado mnimo no toma decisiones de orden positivo por lo tanto no necesita producir informacin social. Mientras que para volver equilibrado ycooperativo al sistema de bienestar se requiere un sistema compatible con unaalta entropa de informacin de Shannon.En sistemas de bienestar existe por la tanto una necesaria relacin entre informacin y cooperacin6.

6 Una salida equivocada de los estados de bienestar se da cuando estos toman decisiones socialessin informacin transparente. Esto es posible para los estados de bienestar, sobre todo, luego de la cada de un sistema de libre mercado que acumul resultados desiguales.

37

El estado de bienestar depende de estrategias de transparencia poltica queconvierta a inconformistas e incondicionales en cooperadores informados.De otra forma los inconformistas optarn por comportamientos no-coopera-tivos, corruptos (el ejemplo de X y Z en el sistema de bienestar) y se corre elmismo riesgo (a futuro) con los incondicionales.Los opositores es de esperar que tengan una conducta no-cooperativa perocon fines desestabilizadores conscientes.

ResultadosEl sistema de libre mercado oculta persuasivamente el conflicto y repite elmismo juego competitivo con seguridad jurdica. Esto permite la cooperacinsocial pero acumula (lentamente) resultados desiguales. Es un sistema con una tica de medios y no de fines, basado en el consenso,la igualdad formal del proceso y el orden aparente.El estado de bienestar explicita el conflicto social de la desigualdad real paracorregirla y evitar resultados desiguales.

38

7 Existe una importante relacin (r2=0.6) entre el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Trans-parencia Internacional y el ndice de Libertad Econmica de The Wall Street Journal y la Funda-cin Heritage.

Sin embargo el juego nunca se repite igual y sin buenas justificaciones de laintervencin del estado la cooperacin social se pierde.Es un sistema con una tica de fines, basado en un proceso de conflicto socialque explicita las desigualdades.Los estados de bienestar caen por la corrupcin mientras que los sistemas delibre mercado caen por la desigualdad.Las crticas del libre mercado al estado de bienestar se centran en la corrupcinpara anular el debate sobre los fines polticos.Esta crtica ha sido bastante efectiva generando una alta percepcin social decorrupcin sobre los estados de bienestar7.Por otra parte, desde el estado de bienestar las crticas a los sistemas de libremercado se centran en la desigualdad que generan.

40

41

La definicin clsica de la corrupcin nos indica que es la contaminacinde lo pblico por lo privado. Esta idea sobre la corrupcin ha promovidoel estudio sobre un Estado Empresarial, cooptado por intereses corporativosque desvirtan el inters pblico y direccionan objetivos y recursos colectivos hacia el inters privado.El desarrollo acadmico de esta visin ha llevado a los investigadores aidentificar estrategias concretas como los lobbies sectoriales o incluso a lanocin de captura del Estado de Kaufmann1, donde personas afines a intereses privados son ubicados en posiciones claves del Estado para im-plementar la corrupcin desde adentro.Sin embargo este enfoque sobre la corrupcin no es del todo acertado paraalgunos pases de Amrica Latina, donde el poder econmico aparece sub-ordinado al poder poltico.En la regin es desde el Estado desde donde se extienden lazos para cooptaral sector privado con el objetivo de financiar a la poltica.Es decir, desde el espacio estatal se buscan o se crean aliados corporativospara desviar objetivos y recursos pblicos hacia lo partidario. Entonces, un fuerte componente de la definicin de la corrupcin aparecetambin como contaminacin de lo pblico por lo partidario.En este sentido, los procesos de compras pblicas aparecen como una clara

Captura de empresas

Los dbiles procesos de compras pblicas en algunos pases deAmrica Latina son quebrantados para financiar a la poltica partidaria. Esto implica nuevas metodologas y otros alcancespara la corrupcn institucional ya que involucra, entre otras cues-tiones, la creacin de empresas ad-hoc, desde el estado y para es-tablecer una relacin corrupta con el estado.

1 Daniel Kaufmann, Confronting the Challenge of the State Capture in Transition Economies(Finance and Development, 2001).

42

referencia a la corrupcin institucional2y3 y, en particular, a esta transfor-macin de la definicin de la corrupcin.

Como Funciona El proceso de la corrupcin en las compras pblicas comienza como un pedidode dinero de funcionarios a empresas proveedoras. Estas empresas prometenotorgar ese dinero (generalmente un porcentaje del contrato adjudicado) unavez efectivizada la adjudicacin del contrato a la empresa.As los funcionarios o instituciones reciben un beneficio poltico, el de liderarestrategias de financiamiento de la poltica como sostn econmico (de orga-nizacin y visibilidad) para la bsqueda de apoyo poltico y social a una causaque incluso puede parecer justa.A cambio de esto desde el Estado se otorgan de forma sistemtica los con-tratos a los proveedores aliados, sin respetar las reglas de juego competitivasde los procesos de compras pblicas.Algunas condiciones generales hacen que este pedido de dinero, de funciona-rios a proveedores, no funcione como corrupcin individual bajo el incentivode beneficios personales. Entre estas condiciones se encuentran la gran can-tidad de personas que pueden participar en los procesos licitatorios y los altosmontos econmicos que suelen manejarse. Esto genera un inters especial de la clase poltica para afianzar mecanismosde financiamiento de la poltica por intermedio del sistema de compras pblicas, involucrando redes amplias de aliados polticos4 y buscando montoseconmicos importantes.En democracias modernas con elecciones competitivas sacar ventaja es partede la lucha poltica, sin embargo el problema se encuentra en los procesos inapropiados para alcanzar esta ventaja. La presin que ejerce la democracia competitiva sobre el financiamiento dela poltica afecta en este caso los procesos y el propsito del Estado. A esto se le suma, en este caso particular, la confusin entre el propsito delEstado, los propsitos del gobierno y el propsito de la poltica partidaria.

Medios Es claro que financiar la poltica partidaria con aportes privados no es corrup-cin. Sin embargo si lo es el ofrecer, desde el Estado, un contrato de obra pblica a ciertos proveedores a cambio de la promesa del aporte de dinero

2 Lawrence Lessig, Memorandum (Edmond J. Safra Center for Ethics, Harvard University, 2010).3 Dennis Thompson, Two Concepts of Corruption (Edmond J. Safra Research Lab Working Papers,

N. 16, Harvard University, 2013).4 Aunque aumente el riesgo de costo de ser invisible.

43

y a travs de la alteracin de los procesos licitatorios. Dinero que, adems, esdesviado luego hacia la poltica partidaria. En este caso el proceso competitivoentre proveedores es quebrando, a partir de la distorsin de los principios demxima difusin, mejor calidad y menor precio.Otro factor distintivo de esta prctica de corrupcin institucional es que noslo se caracteriza por la bsqueda de aliados corporativos desde el Estado,sino muchas veces por la creacin de empresas ad-hoc. Es decir, empresas quesolamente sirven a los fines de entablar una relacin de proveedor corruptocon el Estado. En estas empresas, de manera inversa a la nocin de capturadel Estado de Kaufmann, son ubicadas personas con lealtad a la poltica partidaria para desviar los recursos pblicos obtenidos hacia el financiamientode la poltica. Dos casos recientes a nivel sub-nacional en la Argentina desnudaron esta me-todologa de corrupcin institucional. Ambos casos, denunciados periodsti-camente, reflejaron la creacin de empresas con personas afines al poderpoltico partidario. En el Gobierno de la Provincia de Crdoba una empresa proveedora de servicios de limpieza en rutas, creada para establecer una relacin corruptacon el Estado, se encontraba dirigida por aliados partidarios ubicados direc-tamente por el propio Ministro de Transporte. El caso deriv finalmente enla renuncia del Ministro.Otro caso en la municipalidad de Villa Carlos Paz mostr como una empresasin experiencia y de reciente constitucin obtena contrataciones para los even-tos tursticos ms importantes de la ciudad, al mismo tiempo que la empresahaca donaciones al gobierno local.

Fines y Efectos Ahora bien, el propsito del Estado, como la promesa de un marco equitativoque es igualmente restrictivo y habilitante para todos sus habitantes5 se con-trapone, por lo menos en este caso, con la idea de movilizacin del apoyo poltico para alcanzar mayores niveles de legitimidad. Es decir, todo proceso competitivo de compras pblicas busca asegurar el pro-psito del Estado como la promesa de Held, mientras que quebrantarlo (en esteesquema de corrupcin) resulta fundamental para financiar la bsqueda de apoyospolticos partidarios.La corrupcin se encuentra en la bsqueda de un medio equivocado para alcanzar

5 David Held, La Democracia y el orden global (Paids, 1997).

44

los fines de la poltica partidaria, afectando el propsito del Estado.Sin embargo, es importante aclarar, que la existencia de otros propsitos guber-namentales (mltiples y complejos) pueden requerir el apoyo y la movilizacinpoltica partidaria. Esto acrecienta la confusin de fines, donde funcionarios e instituciones reciben beneficios polticos en la bsqueda por alcanzar esos propsitos de gobierno. Esta confusin suele actuar entonces como una justifi-cacin de la utilizacin inapropiada de medios.De la misma forma que el inters de la clase poltica por este tipo de corrupcinse da por los altos montos econmicos que existen en los procesos de compraspblicas, es claro que los efectos de esta corrupcin institucional son devastadores.El amplio alcance territorial y temporal se hace efectivo al afectarse notablementela calidad de la inversin pblica. A esto se le debe sumar (como un elemento nomenor en economas emergentes) la imposibilidad de utilizar la obra pblicacomo referencia Keynesiana de movilizacin econmica-productiva por inter-medio del desarrollo de sectores estratgicos.

Casos Exitosos en la Regin Un marco completo y robusto de reglas de juego aplicadas al proceso de com-pras pblicas puede ser un adecuado remedio contra estos sistemas de corrup-cin institucional. La experiencia exitosa de Chile-compra as lo demuestra. El sistema chileno est basado en una ingeniera institucional que combina laprofesionalizacin de la administracin pblica, tribunales especficos de con-trataciones y autoridades de aplicacin con autonoma funcional. A esto se lesuman procesos de informacin pblica activa y pasiva, participacin ciuda-dana en consejos de integridad y transparencia, y la innovacin permanentede las herramientas tecnolgicas6.Por otra parte, la organizacin civil Poder Ciudadano en la Argentina ha imple-mentado la metodologa de pactos de integridad entre proveedores para evitar elpago de sobornos. Esta iniciativa, muy restringida an en sus alcances, se centraen la construccin de escenarios transparentes para las compras pblicas. Esto se logra al definir el alcance del pacto especfico, la accesibilidad a determi-nada informacin y el monitoreo del mismo.

6 Mariano Mosquera, Ingeniera institucional contra la corrupcin (FLACSO Chile, 2012).

Ilustracin: Alejandro Barbeito

46

47

HistoriaLa historia comienza en el ao 1991 durante la presidencia de Carlos Menem.En ese ao el gobierno nacional argentino inicia contactos con la empresafrancesa So.Fre.Mi. para imprimir los nuevos documentos nacionales de iden-tidad (DNI).En principio el precio que esta empresa poda ofrecer por el trabajo era deunos siete (7) dlares por cada uno de los DNI a renovar.Sin embargo esta especie de pre-acuerdo y las dbiles justificaciones del gobierno nacional para llevar a cabo una contratacin directa por montos millonarios, hacen finalmente caer el acuerdo.Las crticas de los sectores opositores fueron eficaces y obligaban al gobiernonacional a llamar, en el futuro, a una licitacin internacional.En el ao 1992 y 1994 se producen dos hechos de enorme importancia paradefinir las condiciones de la futura licitacin: los atentados terroristas a la embajada de Israel (1992) y a la sede de la mutual israelita AMIA (1994).Estos dos acontecimientos, de enorme envergadura y trascendencia mundial,lleva al gobierno de los Estados Unidos (EEUU) a realizar una recomenda-cin al gobierno argentino para informatizar de manera urgente sus fronteras,como medida anti-terrorista.En realidad no se trataba de una simple recomendacin, ya que el no cumpli-miento de Argentina de la exigencia norteamericana traa consigo una seriede sanciones diplomticas ocultas.A esto se le debe agregar que el gobierno argentino buscaba como seal deinsercin en el mundo eliminar el trmite de VISA que el gobierno de EEUUpor ese entonces le exiga a cada turista argentino que quera visitar el pas del norte. Como parte de las negociaciones para que EEUU retire ese requisito para losciudadanos argentinos, este exiga que Argentina renueve los DNI. La presin

Siemens: sntesis de corrupcin

El caso Siemens se presenta como una excelente oportunidadpara clarificar como operan en la prctica tres conceptos: sobor-nos, colusin y pantouflage.Se trata de un caso que lleva ms de 20 aos. Un caso globaldonde se observan relaciones impensadas, como la repercusindirecta del caso de corrupcin en la crisis argentina de 2001.

48

En el ao 1996 renuncia Rodolfo Barra como Ministro de Justicia y asumeElas Jassan. Al siguiente ao Barra es contratado como asesor de Siemens,especficamente, para asesorar en el proceso licitatorio. Su funcin principales ganar con influencias la licitacin.De manera inslita, tambin en 1997 renuncia el Ministro de Justicia Jassany tambin es contratado como asesor de Siemens. Su funcin principal, eneste caso, es evitar con influencias un dictamen negativo de la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN).Se inicia as en el ao 1996 una primera causa judicial en Argentina por posible comisin de delitos de accin pblica. A esto se debe agregar que ya

norteamericana es determinante y finalmente el gobierno argentino llama auna mega-licitacin por mil trescientos (1300) millones de dlares por trestemas conjuntos que se adjudicarn a una sola empresa: impresin de los nue-vos DNI, informatizacin de los pasos fronterizos e informatizacin de lospadrones electorales.Esto cubra una serie de aspectos de enorme valor estratgico para el pas quese vera ejecutado por una sola empresa privada.A la presin de EEUU por fronteras y bases de datos, se debe agregar la salva-guarda de poder poltico interno que el gobierno nacional de turno buscaba tenercon el control en la confeccin de datos electorales.Por otra parte, el pliego de licitacin deja en evidencia que la caja del procesoes la renovacin de los DNI, ya que se recaudaran unos novecientos (900)millones de dlares por esta tarea.Luego del llamado a licitacin se produce el primer conflicto judicial, ya que deoficio el juez federal Oscar Garzn Funes suspende el proceso de licitacin argumentando que la seguridad nacional no puede privatizarse.Sin embargo, rpidamente, el gobierno nacional acciona los resortes del poderreal para que la cmara de apelaciones revoque la decisin del juez y permitadesarrollar la licitacin sin problemas.

Empresas y FuncionariosRecin en el ao 1996 se produce la presentacin de las empresas al llamadode licitacin. Se presentan tres grupos: grupo Siemens, grupo Itron, y grupoIvisa. La primer referencia clara y visible de corrupcin se da a partir de doscasos de pantouflage.

Pantouflage: trabajar para una empresa privada utilizando la influencia de haber sido un alto funcionario pblico.

49

para el ao 1997 el proceso se haba suspendido unas ocho veces por reclamosdiversos.

Comisin y ColusinLa Comisin Tcnica que evala las propuestas de las empresas estuvo conformada, en principio, por el Banco Central de la Repblica Argentina(BCRA), la Polica Federal, la Casa de la Moneda y la consultora Horwathpara el anlisis financiero.En general, esta comisin pondera la presentacin del grupo Itron por sobreel resto. Algunos ejemplos son que el BCRA inform que Siemens no cumplasiete (7) de los diecisis (16) puntos de anlisis, mientras que el grupo Itroncumpla todos. Tambin en el informe de la Polica Federal el grupo Siemens sali tercerodetrs de Itron e Ivisa respectivamente.En general todas las instituciones de la comisin destacaron que Siemens notena antecedentes en el rea de la licitacin.Sin embargo, sin justificacin alguna, la composicin de la Comisin Tcnicaes alterada. Se suman la opinin de la Direccin Nacional de Migraciones (a cargo de Hugo Franco) y el Registro Nacional de la Personas, estas reasdan vuelta la licitacin a favor de Siemens quien finalmente gana la licitacinen el ao 1998.Existen situaciones por dems evidentes en el proceso de alteracin de la eva-luacin de las propuestas como el caso de que Siemens no present el PlanOperativo Anual (POA), pero igualmente la Direccin Nacional de Migra-ciones lo calific con un diez (10).Siemens cotiz los DNI en treinta (30) dlares cada uno, una cifra muy superior a los siete (7) dlares que como precio de referencia se puede utilizardado el antecedente de la francesa So.Fre.Mi.Al ganar la licitacin Siemens, queda al descubierto una segunda trama de corrupcin vinculada en este caso a la corrupcin entre privados y a lacolusin.

Colusin: acuerdo entre proveedores para elevar precios,subcontratarse o intercambiar roles.

En el grupo Ivisa participa la empresa Correo Argentino que a su vez perte-nece a un grupo denominado grupo Socma.En el ao 1999 Siemens reemplazar a una empresa de su grupo (Mailfast)por Correo Argentino para la distribucin de los DNI. Es decir, Siemens in-corpora a una de las empresas que perdieron la licitacin un ao antes.

50

El grupo Itron, que pierde tambin, pertenece a un grupo mayor, Socma. Es decir, Socma particip en la licitacin con empresas en dos grupos distintos.Dentro del grupo Itron particip una nica empresa sin relacin con Socma,una empresa israelita llamada Malam System.Malam System es la nica empresa que presenta una impugnacin por la irre-gular evaluacin de propuestas de la Comisin Tcnica. Sin embargo la Direccin General de Asuntos Jurdicos de la Nacin slo le reconoce legiti-midad para impugnar al grupo Itron como grupo.Itron nunca impugnar el proceso y en el ao 1999 el 60% de Itron se vendea Siemens por cuarenta y seis (46) millones de dlares como retribucin porla no impugnacin de Itron a la licitacin. Este monto era muy superior al precio de mercado que poda tener como valorla empresa, cuestin que queda claramente reflejada cuando Siemens comprael 40% restante de Itron, en el ao 2003, por slo seis (6) millones de dlares.Claramente Siemens acord con el grupo Socma por cincuenta y dos (52) millones de dlares para que Itron perdiera la licitacin y no impugnara elproceso. Adems le garantiz participacin a Correo Argentino, de Socma,en la distribucin de los DNI.El gobierno tambin evit la participacin del grupo israelita Malam Systemen el control fronterizo. Esta cuestin tambin tena sus razones en la posicinpro-rabe del presidente Carlos Menem.Si bien otro proceso judicial se abre en la Argentina por defraudacin a la administracin pblica, en el ao 1999 el mismo se archiva. Tambin el pro-ceso de adjudicacin sufre varias demoras por unas siete suspensiones por reclamos de irregularidades.

CrisisEn el ao 2000, durante la presidencia de Fernando de la Ra, el Congresode la Nacin Argentina decide la revisin de todos los contratos por la crisiseconmica nacional.Sin embargo Siemens se niega a revelar su estructura de costos para renegociarel contrato, esto es para evitar desnudar su red de corrupcin.Esto produce un clima de tensin entre el gobierno nacional y Siemens conimportantes repercusiones internacionales.En reiteradas oportunidades el gobierno alemn presiona por Siemens a laArgentina pidiendo seguridad jurdica para que continen las inversionesalemanas en el pas.Tambin cuando el presidente de la Ra pide apoyo alemn en el Fondo Monetario Internacional (FMI) por el Blindaje a cambio se ve obligado aprometer una solucin por el contrato con Siemens.

51

Sin embargo la tensin se acenta ante la imposibilidad del gobierno nacionalde hacer una excepcin con Siemens para renegociarle el contrato sin conocersu estructura de costos.Durante el proceso de tensin entre Siemens y el gobierno nacional se pro-ducen dos acontecimientos de relevancia.Primero, funcionarios nacionales sabotean el sistema de Siemens, haciendo alos ciudadanos estampar el pulgar izquierdo en lugar del derecho en los DNI.Esta estrategia buscaba desacreditar la eficiencia de Siemens para operar elsistema. Segundo, se presenta el informe final de la Sindicatura General de laNacin (SIGEN) y este es demoledor con Siemens por no revelar sus costos.Dos posturas entonces se enfrentan en el gobierno nacional, la del Ministrode Economa Cavallo a favor de garantizar seguridad jurdica a los grupos internacionales y la del Ministro del Interior Mestre a favor de rescindirle elcontrato al grupo alemn Siemens.La postura de Mestre se impone y el gobierno nacional finalmente rescindeel contrato de Siemens y ofrece una indemnizacin de ochenta (80) millonesde dlares. El contrato de Siemens es el nico gran contrato de la poca menemista que rescinde el gobierno de la Alianza.Siemens, por su parte, iniciar un reclamo de indemnizacin a la Argentinaen el Banco Mundial por unos seiscientos (600) millones de dlares.El FMI finalmente endurece su postura con Argentina, y esta postura dura esliderada por el gobierno alemn.Meses antes de la crisis argentina del 2001, el FMI, por orden de su DirectorGerente el alemn Horst Kohler, suspende desembolsos a la Argentina y retiraal FMI del pas.

Investigaciones InternacionalesEn el ao 2001 Siemens Internacional empieza a cotizar en la Bolsa de NuevaYork. Esta cuestin es determinante para una serie de investigaciones inter-nacionales que buscan esclarecer el manejo de los negocios de Siemens en todo el mundo. Esto ser tambin determinante para esclarecer el caso de corrupcin en la Argentina.Estrictamente esto se debe a que en 1977 Estados Unidos sanciona la ley dePrcticas Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices Act - FCPA)que prohbe que toda empresa, sus representantes, directivos y accionistas, pro-muevan ofrecimientos, pagos u otra clase de ventajas a funcionarios pblicosextranjeros, partidos polticos, dirigentes partidarios o candidatos a cargos polticos, con el objeto de obtener un beneficio econmico como consecuenciade estas acciones. Constituye el primer instrumento que incluye al sector privado en una estra-

52

tegia de lucha contra la corrupcin.La ley FCPA implica, a partir de las operaciones de Siemens en Wall Street,una seria consideracin para investigar sus propias prcticas corporativas.Es de destacar, que a pesar de que son las investigaciones internacionales las que permiten esclarecer el mega caso de corrupcin en la Argentina, en elao 2004 durante la presidencia de Nstor Kirchner, antes del comienzo de lasinvestigaciones en Alemania y EEUU, y por pedido de la Oficina Anticorrupcinde la Nacin, se reabre la causa judicial que se haba archivado en el ao 1999.Como si fuera poco, se agrega en el 2004 a la investigacin judicial el descu-brimiento de presentacin de documentacin falsificada por parte de Siemensen el proceso licitatorio.En el ao 2005 la fiscala de Munich de Alemania abre una investigacin delcaso y en el ao 2006 Siemens Internacional contrata al estudio jurdico norteamericano Debevoise & Plimpton para que investigue en todo el mundoincumplimientos de Siemens a la Ley de Prcticas Corruptas en el Extranjero(FCPA). En realidad, Siemens no quiere perder sus ms importantes negociosubicados en EEUU y cualquier costo de imagen en pases perifricos se consideraran marginales.En el ao 2008 el informe de Debevoise & Plimpton encuentra sobornos a funcionarios pblicos por dos mil (2.000) millones de dlares en ms de tres-cientos (300) contratos en nueve (9) pases: Venezuela, China, Israel, Bangladesh,Nigeria, Vietnam, Rusia, Mxico y Argentina.

En el caso de Argentina, Siemens reconoci que pag sobornos por cientoseis (106) millones de dlares, en tres tipos diferentes de sobornos: en el ao1996 para ganar la licitacin, luego del ao 1996 para evitar que se rescindala licitacin, y pagos hasta el ao 2007 para silenciar el proceso corrupto. Esto ltimo se debe a un proceso de extorsin de los intermediarios argen-tinos sobre Siemens. Los intermediarios es un grupo de tres personas (CarlosSergi, Carlos Soriano y Miguel Czysch) que actuaban retirando el dinero deSiemens y pagando a los funcionarios del gobierno nacional.Finalmente Siemens se anticipa a las sanciones en EEUU y firma un acuerdocon el Departamento de Justicia de los EEUU donde se obliga a pagar unamulta de ochocientos (800) millones de dlares por infraccin a la Ley FCPA.Luego de esto la Fiscala de Munich confirma que posee documentacin deSiemens con la iniciales de funcionarios argentinos que recibieron sobornos:

Sobornos: pago indebido para lograr el acceso a recursos pblicos.

53

CM, CC y HF.

Las iniciales corresponden, por cierto, al Presidente Carlos Menem, al Ministro del Interior Carlos Corach y al Director Nacional de MigracionesHugo Franco. La investigacin tambin menciona posibles sobornos a Federico Storani yMiguel Berri, del gobierno de la Alianza.Antes de conocerse los resultados de las investigaciones internacionales, en elao 2007, el Banco Mundial fall a favor de Siemens y contra Argentina pordoscientos veinte (220) millones de dlares. Pero, obviamente, Siemens nocobrar este fallo y retirar su demanda del Banco Mundial en 2009.

RedLa sofisticada trama de corrupcin operaba a partir de funcionarios de Siemens que contrataban empresas fantasmas. Estas empresas le emitanuna serie de facturas a Siemens por servicios que nunca le prestaban. De esa forma se sacaba el dinero de Siemens.Los acuerdos con estas empresas fantasmas se firmaban sin duplicado y lanica copia quedaba bajo custodia de estudios jurdicos en Berna, Suiza.Son catorce (14) las empresas conocidas que recibieron como mnimo cientoseis (106) millones de dlares de Siemens para pagar sobornos en Argentina.La compleja trama de sedes de empresas y ubicaciones de las cuentas en todoel mundo estaba organizada para evitar ser descubiertaEmpresas con sedes en Islas Caimn, Costa Rica, Panam, Bahamas, Islas Vr-genes, Suiza y Uruguay con cuentas en Nueva York, Hong Kong, Dubi, Ginebra,msterdam, Lugano y Miami, entre otras.A partir de esta red de organizaciones y cuentas los tres intermediarios argentinosretiraban el dinero y pagaban a los funcionarios del gobierno nacional. Las reuniones entre Siemens, intermediarios y funcionarios pblicos se hacan, muchas veces, en Miami, Nueva York, Berln y Munich.El grupo de intermediarios tiene un papel destacado en esta trama de corrupcin.Desde el ao 2005 este grupo de tres personas comienza una estrategia extorsiva contra Siemens y presenta una solicitud de arbitraje contra Siemensen la Cmara de Comercio de Zurich, Suiza, por pagos de consultora incumplidos.En realidad los intermediarios buscaban cobrar algn soborno incumplido y extorsionar a Siemens con una exposicin pblica de los acontecimientos.Siemens en el ao 2006 pag finalmente al grupo de intermediarios argentinosa cambio de silencio.Recientemente, en el ao 2011, la Comisin de Valores de EEUU (SEC) pre-

54

sent una demanda contra Siemens en los tribunales de Manhattan por pagarsobornos en Argentina luego de que empiece a cotizar en la Bolsa de NuevaYork.Y, finalmente, en el ao 2013, la justicia argentina proces a diecisiete (17)funcionarios de Siemens, intermediarios y miembros del grupo Itron por cohecho activo, trfico de influencias y prcticas colusivas.Sin embargo, ningn funcionario pblico ha sido procesado por no poder demostrarse que efectivamente recibieron los sobornos.

Fuente de la investigacin: archivos judiciales.

65

66

68

69

1 Estrictamente desde el punto de vista de teoras contractualistas es un pacto entre gobernadosy gobernantes como en la obra de John Locke, y no un contrato social. Se utiliza el trmino con-trato para respetar el modelo principal/agente.

2 Max Weber, Politik als Beruf (Reclam, 1919).

Riesgo Moral (Moral Hazard)El derecho al acceso a la informacin pblica tiene un importante desarrollolegal. Se han aprobado numerosas convenciones internacionales, leyes y reglamentaciones nacionales en la materia.En este sentido, el acceso a la informacin se ha consolidado en el marco delderecho internacional de los derechos humanos.As, la Corte Interamericana de Derechos Humanos fue el primer tribunal internacional en reconocer que el acceso a la informacin es un derecho humanoque forma parte del derecho a la libertad de expresin.La corte reconoci este derecho en su doble vertiente, como derecho indivi-dual de toda persona a buscar informacin y como obligacin positiva del estado, para garantizar el derecho del individuo a recibir la informacin soli-citada. Este derecho y obligacin puede verse tambin como demanda y ofertade informacin.Por otra parte, la llamada economa de la informacin se ha centrado en elproblema de la informacin asimtrica entre el principal y el agente.El principal (la sociedad) y el agente (el estado) celebran un contrato1.Este contrato se basa en la idea de que la especializacin y profesionalidad delagente (o del poltico en Weber2) le permite encargarse de las cuestiones delprincipal, como cuestiones pblicas en este caso.

Economa del acceso a la informacin

El derecho al acceso a la informacin pblica y la llamada econo-ma de la informacin han tenido un importante desarrollo. A partir de combinar estos dos antecedentes es posible delinearuna teora econmica del acceso a la informacin pblica.

70

Esta es una definicin que se basa en la idea de informacin para control yque utiliza un enfoque sistmico de retroalimentacin.Tambin esta definicin entiende que el estado no es del todo eficaz para ajus-tar por s mismo su conducta.Tcnicamente, como principio econmico deinformacin pblica, la informacin pblica es:

Este contrato de representacin no es una total delegacin3 si no que implicaun compromiso del principal de controlar al agente.Para el estudio de la corrupcin es importante destacar que el control tiene el fin de que el agente ajuste su comportamiento al contrato, a la persecucinde objetivos pblicos y no a satisfacer intereses privados.Stiglitz4 define como riesgo moral aquella situacin que se genera por infor-macin asimtrica entre principal y agente. El principal sin informacin completa sobre el accionar del agente toma un riesgo.El riesgo moral implica que el manejo de informacin cerrada y privilegiadapor parte del agente puede generar consecuencias negativas para el principal.En este caso, es un riesgo sobre prcticas de corrupcin ya que funcionariospblicos pueden utilizar el poder y la informacin del estado para alcanzarbeneficios privados y no para resolver problemas pblicos respetando el con-trato principal/agente. Esto genera consecuencias sociales negativas.Desde este modelo existen una serie de remedios contra el riesgo moral comolas instituciones de control (con representacin de la oposicin poltica) y lospremios para una gestin eficiente y eficaz de gobierno5, entre otros.Tambin el acceso a la informacin pblica puede ser un medio eficaz de con-trol cvico sobre el agente, para que el agente ajuste su conducta al contrato.

Principio Econmico de Informacin PblicaLa informacin pblica debe definirse de acuerdo a este modelo principal/agente como:

Informacin cuya interpretacin social le permite al estadoajustar su conducta conforme al inters de la sociedad.

3 Democracia delegativa es el trmino que utiliza O`Donnell para criticar la ausencia de controlsocial sobre el estado. En Guillermo O`Donnell, Contrapuntos: Ensayos Escogidos sobre Auto-

ritarismo y Democratizacin (Paids, 1997).4 Joseph Stiglitz and Richard Arnott, Moral Hazard and Optimal Commodity Taxation (Journal of Public Economics Number 29, 1986).5 Incentivo que se basa en premios a funcionarios pblicos cuando se cumplen metas de

gobierno.

71

Se debe notar que esto es muy diferente a las definiciones legales de informacin pblica como toda informacin producida o en posesin del estado. Este tipo de definiciones legales se centran slo en la oferta pero noen la demanda.En este modelo principal/agente la informacin pblica responde a dos lgi-cas: la interpretacin del principal y la utilidad del agente.La medida de la interpretacin del principal es la probabilidad de que sea tilpara el agente. La medida de la utilidad del agente es la probabilidad de queajuste el contrato principal/agente.Otra situacin diferente es el desarrollo de instituciones que garanticen el fun-cionamiento de este principio.Por ejemplo, fortalecer los canales de la informacin ofrecida y demandada y loscanales de retroalimentacin para que la interpretacin social de utilidad estatalllegue finalmente a las autoridades pblicas que pueden ajustar las polticas.

Oferta y Demanda6El estado produce informacin para su propio funcionamiento con fines pblicos. Pero para que esta informacin sea una oferta de informacin pblicacon un nivel aceptable de demanda no solamente el agente debe conocer esainformacin.El agente debe tambin favorecer la interpretacin del principal.De no ser as, lo que se tiene es informacin de control o uso interno, pero noinformacin pblica con niveles considerables de demanda social.Favorecer la interpretacin del principal es posible si el agente reduce el costode acceso para el principal, reduciendo el costo de interpretacin y, tambin,reduciendo el costo burocrtico de la informacin.Es un ejercicio creativo que implica para el agente imaginarse en la posicindel principal al momento de ofrecer informacin.El supuesto central en la oferta es que el agente tiene capacidad de conocer lautilidad de la informacin pblica. Por retroalimentacin la informacin pblica (luego de ser interpretada por el principal) le permite al estado realizarmejores ajustes de sus medios y fines.

Informacin cuya interpretacin por parte del principal le es de utilidad al agente, para que este ajuste su conductaal contrato principal/agente.

6 No se puede hacer la analoga directa de oferta y demanda de informacin con informacin p-blica activa y pasiva. La oferta tambin incluye condiciones para la informacin pblica pasiva.

72

7 Las leyes suelen limitar la demanda de informacin en este mismo sentido.8 John Harsanyi and Reinhard Selten, A General Theory of Equilibrium Selection in Games

(MIT, 1988).

Tambin, se supone que la oferta de informacin es perfectamente elstica enel estado. Es decir, a un determinado precio de informacin el estado puedeofrecer cantidades infinitas, por lo menos a mediano plazo. Es una situacin demonopolio donde el productor determina el precio.

Desde el lado de la demanda, se supone que las sociedades tienen la capacidadde interpretar informacin desde marcos culturales de referencia que le sonpropios. En este caso, se debe considerar que no cualquier interpretacin sociales vlida, sino slo aquella que le es til al agente para ajustar su conducta alos objetivos sociales.Es decir, la demanda de informacin nunca puede estar destinada a fines demercado o privados7. La demanda de informacin tiene que estar en funcinde la utilidad del agente para que este se ajuste al contrato principal/agente.Es un ejercicio creativo que implica para el principal imaginarse en la posicindel agente al momento de demandar informacin.La regla es que mayor ser la demanda cuanto menor sea el costo de acceso ala informacin. Ms demanda a menos precio.Se ha visto que existe la necesidad de apelar a una estrategia imaginativa quepuede asociarse al criterio de equiprobabilidad de Harsanyi8.En este caso, este criterio nos indica que es igualmente probable ocupar la posicin del principal y del agente. Esta situacin, evidentemente, es posibleen contextos democrticos. La posibilidad de intercambiar roles entre ciuda-dano y funcionario pblico es real en democracia.Entonces, esta estrategia nos permite desde la oferta considerar la interpreta-cin de la demanda y desde la demanda considerar la utilidad del oferente.Esta estrategia busca solucionar las enormes dificultades de un agente conmanejo cerrado de informacin y de un principal sin inters en el funciona-miento del estado.Se entiende que hay un principio de responsabilidad que deriva del orden de-mocrtico y de la equiprobabilidad.Desde el principal, responsabilidad de conocer criterios mnimos de funcio-namiento del estado para controlarlo con demanda de informacin pblica.Desde el agente, responsabilidad de promover el control de la sociedad conoferta de informacin pblica de bajo costo para el principal.

73

Precio y EquilibrioCon una oferta de informacin perfectamente elstica, se debe bajar el precio de la informacin (de PA a PB) para desplazar la curva de oferta (de S a S') y para aumentar la demanda D (de QA a QB).El precio es importante porque este es igual al costo de acceso a la informacinpblica que tiene el principal.El desplazamiento de una curva de oferta de informacin perfectamente els-tica hacia abajo (para reducir el precio) depende de dos variables: el costo deinterpretacin (si la informacin es amigable o no a la interpretacin delprincipal); y el costo burocrtico que se le impone al principal.La informacin amigable es informacin abierta, sin filtros de interpretacindesde el agente y con una suerte de traduccin para que se favorezca la inter-pretacin desde los marcos de referencia de la sociedad.Cuanto menor es el costo de interpretacin y el costo burocrtico, menor esel costo de acceso a la informacin que tiene el principal. Esto aumenta la demanda de informacin.

74

Ley de SayLas variables que desplazan la oferta (costo de interpretacin y costo buro-crtico) determinan un menor precio de la informacin y es este el que posi-bilita un mayor nivel de demanda.Es decir, en un modelo de economa clsica hay una relacin directa entre elprecio y el valor de produccin que determina el oferente.Sin embargo es necesario, tambin, pensar en mecanismos para evitar la leyde Say en la informacin pblica. Esta ley nos dice que toda oferta crea supropia demanda. Esta ha sido la visin predominante del acceso a la infor-macin pblica, tanto activa como pasiva.Como informacin activa, el estado decide que informacin es relevante y enque formato se publica.Pero tambin cuando se trata de acceso a informacin pasiva el estado recurrea diversas protecciones para no modificar su oferta.Ejemplos legales en este sentido son las clusulas que explcitamente no obli-gan al estado a producir la informacin que no tiene, ante una demanda deinformacin desde la sociedad.Tambin el estado recurre a definiciones restrictivas de informacin pblica.Por ejemplo cuando se define informacin pblica como informacin que secorresponde con actos administrativos.

75

En este ltimo caso, el estado puede negar informacin aduciendo que no esinformacin pblica aquella que no se corresponde con un acto administrativopre-existente.La situacin actual es que la oferta determina el precio y la escaza demandano obliga al agente estatal a bajar el precio de la informacin.A diferencia de esto, la oferta y demanda de informacin deben ajustarse a ladefinicin como principio econmico de informacin. La oferta debe ser ami-gable a la demanda.Por otra parte, si la demanda de informacin no se corresponde a una ofertapre-existente, el agente debe analizar la produccin de esta informacin, siem-pre que sea de utilidad para el propio agente. Es decir, la demanda tambinpuede crear oferta si esta es de utilidad para que el estado cumpla sus objetivossociales. Arreglos institucionales pueden favorecer que el mismo estado con-sidere la produccin de informacin que no tiene9.Tambin puede haber mecanismos judiciales de apelacin del demandanteante una negativa de produccin de informacin pblica, justificada como deno-utilidad por parte del agente.Adems, la falta de demanda de informacin pblica debe ser un indicadorobligatorio para que el oferente disminuya su precio, reduciendo el costo deinterpretacin y el costo burocrtico de la informacin.Es decir, se debe evitar un sistema como el actual con oferta sin demanda poraltos precios.

9 La reglamentacin de la ley de acceso a la informacin pblica en la ciudad de Crdoba (Argentina) introdujo la idea de considerar ordenar la produccin de informacin que no tieneel estado local.

76

77

ResumenLa teora de juegos ha permitido estudiar la racionalidad de la relacin entreactores. Se trata de una relacin estratgica donde el resultado final dependede las decisiones que toma cada actor. Al depender cada jugador de la decisindel otro, la anticipacin del movimiento del adversario resulta fundamental.Para el anlisis de juegos es importante observar estas anticipaciones en laforma de combinacin de expectativas.Cuando se trata de un juego de negociacin tambin son importantes las mltiples reglas de juego y los medios que condicionan los movimientos delos jugadores y la proyeccin de objetivos.Por su parte, la corrupcin tambin puede ser analizada como un acuerdo,luego de un proceso de negociacin entre actores.El objetivo de este paper es, entonces, interpretar juegos de negociacin deSchelling adaptados al problema de la corrupcin.Se tratan cinco situaciones. El primer juego describe un resultado ganar/ganar,como juego clsico para alcanzar un acuerdo de corrupcin. Sin embargo se demuestra la existencia de una serie de requisitos (basados en la confianza y elsecreto) sobre los que puede actuar una poltica anti-corrupcin.El segundo y tercer juego incorpora la idea de juegos simultneos y, en parti-cular, la relacin entre beneficios y riesgos asimtricos de la corrupcin parados actores, uno que ofrece la prctica corrupta y otro que la acepta. Se detallan en estos juegos simultneos las estrategias de