la política fiscal en el siglo xx en colombia
TRANSCRIPT
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 53
La política fiscal en el siglo XX enColombia: una visión global1
Roberto Junguito B.2
Hernán Rincón C.3
Abstract
This paper presents a global view of the Colombian fiscal policy in the 20th Century. After an average tax burden (nationaltaxes) of about 5% of GDP during most of the Century, it reached 14% in 2003. Government expenditures today are at its highestlevel since 1898, mainly because increased transfers (to subnational governments, pensions and others) and interest payments.During the century, the fiscal imbalances were soon corrected through higher incomes and lower expenditures, whichallowed government to meet its intertemporal budget constraint, as illustrated by the relative stability of its public debt levels.The more recent and current fiscal imbalances led to an unprecedented public debt level (54% of GDP), which requiresstructural reforms and additional fiscal adjustment to make it sustainable.
Resumen
El documento analiza de manera general la política fiscal a lo largo del Siglo XX en Colombia. Después de observar nivelespromedio de la carga tributaria (impuestos nacionales) de alrededor del 5% del PIB durante el siglo, se presentó un cambiopositivo significativo desde mediados de los noventa (la carga alcanzó un nivel del 14% en 2003). El gasto del gobierno seencuentra hoy en día en el nivel más alto del siglo, con una tendencia creciente desde inicios de los noventa, que se explicaprincipalmente por las transferencias (territoriales, pensionales y otras) y los intereses de la deuda. Los desbalances fiscalesdurante el siglo fueron seguidos de ajustes por el lado de los ingresos y de los gastos, que hicieron posible el cumplimiento dela restricción intertemporal del gobierno, como lo muestra el comportamiento del nivel de la deuda. El desbalance fiscal acu-mulado del gobierno, que se refleja en un nivel de la deuda sin precedentes en el siglo (54% del PIB), demanda reformas estruc-turales y ajuste fiscal adicional que la hagan sostenible.
Key words: Fiscal policy; 20th Century; Colombia; Taxes; Expenditures; Fiscal balance; Credit; Debt; Political economy.Palabras clave: Política fiscal; Siglo XX; Colombia; Impuestos; Gastos; Balance fiscal; Crédito; Deuda; Economía política.Clasificación JEL: N16; N46; E62; H2; H5; H6; H7Coyuntura Económica volumen XXXIV, No. 2, segundo semestre de 2004, Bogotá Colombia.
1 Documento preparado para el seminario "Investigaciones recientes sobre historia económica colombiana", Bogotá, agosto 4 y 5 de2004. Una versión completa del documento está publicada en Borradores de Economía, Banco de la República. Se agradece la cola-boración de Aarón Garavito del Banco de la República y María Fernanda Rosales de Fedesarrollo en la construcción de las estadísti-cas. Asimismo, los comentarios e ideas de Gabriel Rosas Vega. Las opiniones, errores u omisiones contenidos en el documento son res-ponsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a las entidades para las cuales laboran.
2 Investigador asociado de Fedesarrollo.
3 Investigador Banco de la República.
54 COYUNTURA ECONÓMICA
I. INTRODUCCION
El objetivo del documento es analizar la política fis-cal colombiana a lo largo del Siglo XX, con énfasisen los factores económicos y de economía políticaque determinaron los aciertos y las dificultades fis-cales que enfrentó el país. Desde el punto de vistade las estadísticas, se construyen series fiscales delgobierno consistentes metodológicamente para todoel Siglo.
El documento contribuye a una mejor y más com-pleta comprensión de la situación y manejo fiscaldurante el siglo pasado, sobre los principales incon-venientes que se presentaron y sobre las solucionesque se dieron. Esto deberá redundar en un mejorentendimiento de la situación fiscal actual y cómoenfrentarla.
Algunas de las preguntas que pretende responder eldocumento son: ¿Cuáles fueron los episodios fisca-les más complejos del siglo y cómo se resolvieron?¿En qué momento se pasó de ser un país en el queel balance fiscal dependía de los impuestos indirec-tos a uno en el que dependía de impuestos directos?¿Qué cambios fiscales estructurales tuvo el país du-rante el siglo? ¿Cuál ha sido la evolución del gastopúblico y del tamaño del estado colombiano duran-te el siglo? ¿Cuál fue el papel desempeñado por di-ferentes factores exógenos (guerras y variables ex-ternas) en la evolución fiscal durante los períodosidentificados? ¿Ha habido un cambio relativo en ladependencia del fisco sobre las variables externas ycuál es su naturaleza? ¿Se presentaron problemasde sostenibilidad de la deuda durante el siglo, en queépocas y cómo se resolvieron? ¿Qué tan 'buen' deu-dor ha sido el gobierno? ¿Qué tan centralizado o des-centralizado desde el punto de vista político y fiscalha sido el país? ¿Cuál ha sido el papel jugado porlas misiones internacionales en el análisis y formu-lación de propuestas sobre reformas tributarias y
gasto para el país? ¿Cuál fue el papel del Congresoen la evolución del gasto público y en las decisio-nes de reforma fiscal y el tema del manejo por partedel ejecutivo de las facultades extraordinarias?
El documento se fundamenta en el análisis de lasMemorias del Ministro del Tesoro al Congreso, lasMemorias de Hacienda, las Memorias al CongresoNacional, en los Informes de las Misiones Fiscales aColombia (Misiones Kemmerer de 1923 y 1930; Mi-sión Currie de 1950; Misión Taylor de 1964; MisiónMusgrave de 1969; Misión Bird-Wiesner de1981;Misiones de Gasto Público de 1985 y 1995; MisiónAlesina del 2002, Misión del Ingreso Público de2002 y Misiones del Fondo Monetario Internacio-nal 2003-4), así como de una amplia bibliografíaespecializada.
Después de esta introducción, el documento se di-vide en seis capítulos. Los capítulos II a VI hacen unanálisis global de los determinantes y consecuen-cias de la política fiscal a lo largo del siglo y estudianel papel jugado por las distintas misiones internacio-nales en la dinámica de los ingresos y gastos del go-bierno. El último capítulo resume las conclusiones.
II. LA TRIBUTACIÓN EN COLOMBIA
A. La carga tributaria en Colombia 1905-2003
La carga tributaria, medida como los tributos del go-bierno (gobierno central, gobierno nacional centralo GNC) como % del PIB, en el año 2003 se encuentraen el nivel más alto logrado en un siglo (14% delPIB). Hasta los años treinta, la carga tributaria se man-tuvo en un nivel promedio de 4% del PIB. Esta se in-crementó en los años treinta con el fortalecimientode los impuestos directos, particularmente con el im-puesto a la renta y, muy especialmente, a finales delos cuarentas e inicios de los cincuentas con la recu-peración del crecimiento económico (alcanzó un
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 55
nivel promedio del 7%). El nivel logrado se mantuvohasta mediados de los ochentas, con alguna tenden-cia a la baja a comienzos de los sesenta debida a laLey 81, que fue rápidamente remediada con la intro-ducción del impuesto a las ventas hacia la mitad deesa década y fortalecida con la reforma tributariade 1974. Desde mediados de los ochenta la tribu-tación se vio fortalecida con sucesivas reformastributarias que llevaron la carga fiscal a los nivelesvigentes (Gráfico 1).
B. La estructura tributaria: impuestos directos eindirectos
Desde comienzos de siglo y hasta entrados los añosveinte, cuándo se introdujo el impuesto a la renta enColombia, la tributación dependió principalmentede impuestos indirectos sobre las aduanas. Desdeentonces y, particularmente desde mediados de lostreinta cuándo se fortaleció el gravamen a la renta yse introdujeron los impuestos al patrimonio y alexceso de utilidades, la tributación directa adquirióigual importancia relativa que la indirecta. Aunquedurante los años cincuenta la tributación indirectaperdió alguna importancia relativa, la introduccióndel impuesto de ventas a mediados de los sesenta y
el impuesto al valor agregado aprobado a media-dos de los ochenta, junto con la expansión de subase en las sucesivas reformas tributarias en losnoventa, hizo que la tributación indirecta adquirie-ra de nuevo una importancia relativa mayor y cre-ciente. Hoy en día la tributación indirecta aporta el57% de los impuestos del gobierno, en tanto quelos impuestos directos aportan el 43% (Gráfico 2).
C. La estructura tributaria: impuestos internos yexternos
Cuándo se analiza el comportamiento de la tributa-ción de acuerdo al sector de origen de los recaudos;esto es, si ellos corresponden a gravámenes a la ac-tividad económica interna o externa, se encuentraque hasta los años veinte la tributación era exclusi-vamente de origen externo y fundamentada en eltributo de aduanas. Desde entonces la tributación ala actividad económica interna ha adquirido unaimportancia creciente. A mediados de los treinta yase había logrado que la tributación interna adqui-riera una importancia similar a la externa. Para fi-nes del siglo se encuentra que la tributación internacontribuye con 11% del PIB, en tanto que la externa,la cual desde los sesenta se vio también favorecida
Gráfico 1. CARGA TRIBUTARIA(Impuestos del GNC)
01
23
45
67
89
1011
1213
1415
(% d
el P
IB)
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
Gráfico 2. IMPUESTOS DIRECTOS VERSUS INDI-RECTOS DEL GOBIERNO
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Directos
Indirectos
(% d
el P
IB)
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
56 COYUNTURA ECONÓMICA
con impuestos a las ventas sobre los bienes impor-tados, aporta recursos por el equivalente a 3% delPIB. Lo que resulta más interesante de destacar esque, a pesar de la rebaja en las tarifas de aduanasocurrida a raíz de la liberalización comercial de co-mienzos de los noventa, los impuestos externosmantuvieron su participación relativamente cons-tante, e inclusive han tenido una tendencia mode-radamente creciente (Gráfico 3).
D. Las reformas tributarias en Colombia
El Cuadro 1 presenta un listado de las principalesreformas tributarias ocurridas a lo largo del siglo. Apartir de la elevación de aranceles en la administra-ción Reyes han sido muy frecuentes las reformastributarias, particularmente en períodos de caída enlos recaudos por desaceleración en la actividad eco-nómica motivada por choques externos (Gráfico 4).Tal es el caso de la Primera y Segunda Guerras Mun-diales, la Gran Depresión de los años Treinta y losproblemas en el mercado internacional de capita-les de los años ochenta y de fines de los noventa. Elrecuadro también ilustra la naturaleza e intensidadde las reformas tributarias en los años noventa (re-
saltadas en el gráfico), lo cuál no había tenido pre-cedente a lo largo del siglo. Aunque no se reportanpruebas empíricas, se puede concluir que las refor-mas fueron las principales responsables de la dupli-cación de la carga tributaria registrada desde me-diados de los ochenta. No obstante la multiplicidadde las reformas tributarias adoptadas en años recien-tes, la crítica general discutida por la literatura es quehan sido fragmentadas y que la estructura tributariaresultante es deficiente. Esta debe ser modificadacon cambios estructurales, ya que se ha dependidode impuestos que introducen grandes distorsionesal sistema fiscal y a la economía como un todo. Co-mo un ejemplo de la multiplicidad de reformas estálo que ha pasado en la actual administración, queentre 2002 y 2003 ha hecho tres reformas tributarias.
E. Emergencia económica y tributación: experien-cia histórica
El Cuadro 2 busca llamar la atención sobre la formao expediente legal utilizado por los gobiernos paraadelantar las reformas tributarias y los recortes degasto público. Como se observa, desde la época deReyes las diversas administraciones han buscado
Gráfico 3. IMPUESTOS INTERNOS VERSUS EXTER-NOS
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Internos
Externos
(% d
el P
IB)
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Gráfico 4. LA CARGA TRIBUTARIA Y LAS REFOR-MAS TRIBUTARIAS (Columnas en negro)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
01
23
45
67
89
1011
1213
1415
(% d
el P
IB)
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 57
Gob
iern
o
José
Man
uel M
arro
quín
Raf
ael R
eyes
José
Vic
ente
Con
cha
Mar
co F
idel
Suá
rez
Enri
que
Ola
ya H
erre
ra
Alfo
nso
Lópe
z Pu
mar
ejo
Alfo
nso
Lópe
z Pu
mar
ejo
Gus
tavo
Roj
as P
inill
a
Gus
tavo
Roj
as P
inill
a
Alb
erto
Lle
ras
Cam
argo
Gui
llerm
o Le
ón V
alen
cia
Gui
llerm
o Le
ón V
alen
cia
Car
los
Ller
as R
estr
epo
Car
los
Ller
as R
estr
epo
Mis
ael P
astr
ana
Bor
rero
Mis
ael P
astr
ana
Bor
rero
Alfo
nso
Lópe
z M
iche
lsen
Bel
isar
io B
etan
cur
Vir
gilio
Bar
co V
arga
s
Ces
ar G
avir
ia T
rujil
lo
Med
idas
Aum
ento
impu
esto
al t
abac
o, fó
sfor
o y
ciga
rrill
o.A
umen
to e
n la
tarif
a de
adu
anas
y n
acio
naliz
ació
n de
los
impu
esto
s de
parta
men
tale
s.Se
cre
aron
los
prim
eros
impu
esto
s al
con
sum
o su
ntua
rio
(cer
veza
, fós
foro
s y
naip
e).
Esta
blec
e el
impu
esto
de
rent
a.D
ispu
so e
l gra
vam
en d
e la
s re
ntas
de
las
soci
edad
es, i
ntro
dujo
las
dedu
ccio
nes
por
depr
ecia
ción
y e
stab
leci
ó el
sis
tem
a de
ret
enci
ón e
n la
fuen
te.
Cre
a el
impu
esto
sob
re e
l exc
eso
de u
tilid
ades
y s
obre
el p
atri
mon
io.
Cre
ó un
a so
bret
asa
al im
pues
to a
la re
nta
debi
do a
los
efec
tos
de la
Seg
unda
Gue
rra
Mun
dial
.G
ravó
los
div
iden
dos
dist
ribu
idos
por
las
soci
edad
es a
nóni
mas
en
cabe
za d
e lo
s so
-ci
os, e
stab
leci
endo
la d
oble
trib
utac
ión.
Sobr
etas
a de
l 20%
en
el im
pues
to a
la re
nta
debi
do a
la c
risi
s fis
cal p
or lo
s ba
jos
pre-
cios
del
caf
é.G
ravó
las
gana
cias
de
capi
tal e
inco
rpor
ó un
régi
men
de
pres
unci
ón d
e re
nta
sobr
e la
prop
ieda
d ru
ral.
Cre
ó el
impu
esto
a la
s ve
ntas
que
sól
o en
tra e
n vi
genc
ia a
par
tir d
e 19
65. S
obre
tasa
de
20%
en
el im
pues
to d
e re
nta
por
dos
años
.Es
tabl
eció
la r
eten
ción
en
la fu
ente
sob
re to
da c
lase
de
ingr
esos
gra
vabl
es.
Esta
blec
ió u
na ta
sa m
áxim
a de
ret
enci
ón e
n la
fuen
te d
e 10
% s
obre
sal
ario
s.In
trod
ujo
el im
pues
to s
obre
rem
esas
del
ext
erio
r. I
ntro
duce
el i
mpu
esto
a la
gas
olin
ay
al A
CPM
.Es
tabl
eció
un
régi
men
de
rent
a pr
esun
tiva
en e
l agr
o. S
e am
plía
n la
s ex
enci
ones
per
-so
nale
s, p
rinc
ipal
men
te d
el se
ctor
agr
opec
uari
o. M
odifi
có e
l im
pues
to b
ásic
o de
ren-
ta a
las
pers
onas
jurí
dica
s y
se e
stab
lece
una
tari
fa d
e 4%
sob
re lo
s pr
imer
os $
60,0
00de
ren
ta y
6%
sob
re e
l exc
eso.
Esta
refo
rma
perm
itió
desc
onta
r tod
os lo
s im
pues
tos
paga
dos
en c
ualq
uier
com
pra
dela
s em
pres
as, e
xcep
to lo
s bi
enes
de
capi
tal.
Adi
cion
alm
ente
, la
refo
rma
ampl
ió la
ba-
se y
sub
ió la
s ta
rifa
s, a
dem
ás r
ecla
sific
ó lo
s pr
oduc
tos
en lo
s di
stin
tos
nive
les
tari
fa-
rios
seg
ún lo
s úl
timos
dat
os d
e la
rec
ompo
sici
ón d
el g
asto
.El
evó
el a
just
e po
r inf
laci
ón d
e 8%
a 1
4% e
n 19
77 y
a 6
0% d
e la
tasa
de
infla
ción
de
ahí e
n ad
elan
te.
Déf
icit
fisca
l agu
do.
Red
ucci
ón e
n la
s tas
as: l
a ta
sa m
argi
nal m
áxim
a de
l im
pues
to d
ere
nta
pasó
de
56%
a 4
9%. E
stab
leci
ó el
IVA c
on u
na ta
sa ú
nica
de
10%
. Elim
inó
la d
o-bl
e tri
buta
ción
de
las
soci
edad
es a
nóni
mas
.R
educ
ción
de
las t
asas
máx
imas
de
rent
a, fi
jand
o 4
tasa
s mar
gina
les.
La
mar
gina
l máx
i-m
a pa
só a
30%
. Uni
ficac
ión
en la
s ta
sas
para
soc
ieda
des
limita
das
y an
ónim
as a
30%
.El
90%
de
los
sala
rios
qued
ó ex
ento
de
rete
nció
n en
la fu
ente
. Elim
inac
ión
de la
dob
letri
buta
ción
. Se
auto
riza
el re
caud
o de
impu
esto
s en
Ban
cos.
Facu
ltad
de lo
s co
ntri
buye
ntes
par
a fij
ar a
valú
o de
l inm
uebl
e. S
iste
ma
de ta
rifa
s fle
xi-
bles
par
a el
Impu
esto
Pre
dial
Uni
ficad
o.
Año
1897
1905
1914
y 1
917
1918
1931
1935
1942
1953
1956
1960
1963
1963
1966
1967
1973
1974
-197
5
1977
1983
1986
1990
Leye
s
Ley
59Le
yes
26 y
69
y de
cret
o 20
89Le
y 56
Ley
81
Ley
78Le
y 45
Dec
reto
s 23
17 y
261
5
Ley
81
Ley
21
Dec
reto
ley
3190
Dec
reto
293
3D
ecre
to le
y 44
4 y
Ley
64
de 1
967
Leye
s 4,
5 y
6
Dec
reto
s 20
53, 2
348
de 1
974
y 22
47 d
e 19
75
Ley
54
Leye
s 9
y 14
Ley
75
Ley
44
Cua
dro
1. P
RIN
CIP
ALE
S R
EFO
RM
AS
TRIB
UTA
RIA
S
58 COYUNTURA ECONÓMICA
Gob
iern
o
Ces
ar G
avir
ia T
rujil
lo
Ces
ar G
avir
ia T
rujil
lo
Ces
ar G
avir
ia T
rujil
loEr
nest
o Sa
mpe
r Pi
zano
Erne
sto
Sam
per
Piza
no
And
rés
Past
rana
Ara
ngo
And
rés
Past
rana
Ara
ngo
And
rés
Past
rana
Ara
ngo
Alv
aro
Uri
be V
élez
Alv
aro
Uri
be V
élez
Alv
aro
Uri
be V
élez
Med
idas
Esta
blec
ió u
na a
mni
stía
trib
utar
ia q
ue p
erm
ite la
ent
rada
de
capi
tale
s co
lom
bian
ospu
esto
s en
el e
xter
ior.
Incr
emen
to d
e la
tasa
del
IVA d
el 1
0% a
l 12%
. Red
ucci
ón d
elar
ance
l pro
med
io d
el 1
6,5%
al 7
%.
Sobr
etas
a de
25%
sob
re e
l im
pues
to a
la re
nta.
Aum
ento
de
la ta
sa d
el IV
A d
el 1
2% a
l14
%. I
VA d
e 35
-45%
par
a bi
enes
de
lujo
.In
crem
ento
en
10%
de
los
impu
esto
s de
nóm
ina.
Esta
blec
ió u
na re
nta
pres
untiv
a de
1,5
% y
aum
ento
de
la re
nta
pres
untiv
a so
bre
el p
a-tr
imon
io lí
quid
o a
5%. C
reó
una
exen
ción
del
30%
de
los
pago
s la
bora
les.
Aum
ento
de
la ta
sa d
el im
pues
to d
e re
nta
de 3
0% a
35%
. A
umen
to d
e la
tasa
del
IVA
al 1
6% e
incl
usió
n en
su
base
insu
mos
y m
ater
iale
s pa
ra la
con
stru
cció
n.Em
erge
ncia
eco
nóm
ica.
Cre
ó el
impu
esto
a la
s tr
ansa
ccio
nes
finan
cier
as (2
X10
00),
por
med
io d
el m
ecan
ism
o de
em
erge
ncia
eco
nóm
ica
y so
cial
.Lo
s nu
evos
con
trib
uyen
tes
del i
mpu
esto
a re
nta
son:
caj
as d
e co
mpe
nsac
ión
fam
iliar
y fo
ndos
de
empl
eado
s de
aso
ciac
ione
s gr
emia
les.
Elim
inac
ión
de r
enta
pre
sunt
iva
sobr
e el
pat
rim
onio
bru
to.
La ta
rifa
de
IVA s
e re
dujo
de
16%
a 1
5%. S
obre
tasa
a la
ga-
solin
a y
el A
CPM
.Pa
ra e
fect
os d
el im
pues
to s
obre
la r
enta
, se
pres
ume
que
la r
enta
líqu
ida
del c
ontr
i-bu
yent
e no
es
infe
rior
a la
cifr
a qu
e re
sulte
may
or e
ntre
el s
eis
por
cien
to (6
%) d
e su
patr
imon
io lí
quid
o o
el u
no p
or c
ient
o (1
%) d
e su
pat
rim
onio
bru
to, e
n el
últi
mo
día
del e
jerc
icio
gra
vabl
e in
med
iata
men
te a
nter
ior.
La
tari
fa g
ener
al d
el IV
A e
s de
l 16%
,la
cua
l se
aplic
ará
tam
bién
a lo
s se
rvic
ios,
con
exc
epci
ón d
e lo
s ex
clui
dos
expr
esa-
men
te. S
e cr
ea u
n nu
evo
impu
esto
, a p
artir
del
1 d
e en
ero
del 2
001,
el G
rava
men
alo
s M
ovim
ient
os F
inan
cier
os, a
car
go d
e lo
s us
uari
os d
el s
iste
ma
finan
cier
o y
de la
sen
tidad
es q
ue lo
con
form
an. L
a ta
rifa
ser
á de
l tre
s po
r m
il (3
x100
0).
Con
bas
e en
la d
ecla
rato
ria
de E
stad
o de
Con
moc
ión
Inte
rior
(Dec
reto
183
7 de
ago
s-to
11
de 2
002)
se
creó
un
impu
esto
con
el f
in d
e at
ende
r los
gas
tos
para
"pre
serv
ar la
Segu
rida
d D
emoc
rátic
a". I
mpu
esto
sob
re e
l pat
rim
onio
por
una
sól
a ve
z so
bre
los
de-
clar
ante
s de
l im
pues
to d
e re
nta
y co
mpl
emen
tario
s de
l año
fisc
al 2
001
con
patri
mon
iobr
uto
supe
rior a
$16
9,5
mill
ones
, con
una
tarif
a de
l 1,2
% s
obre
el p
atrim
onio
líqu
ido.
Cre
ó un
a so
bret
asa
a ca
rgo
de lo
s con
trib
uyen
tes o
blig
ados
a d
ecla
rar i
mpu
esto
sobr
ela
rent
a eq
uiva
lent
e al
10%
del
impu
esto
net
o de
rent
a pa
ra e
l año
200
3. C
reó
tari
fas
dife
renc
iale
s de
l IV
A: 2
%, 7
% p
ara
los
bien
es y
ser
vici
os g
rava
dos,
est
able
cién
dose
que
a pa
rtir
del
1 d
e en
ero
de 2
005
pasa
n a
ser g
rava
dos,
est
a úl
tima
ser
á de
l 10%
. En
elm
ism
o se
ntid
o se
mod
ifica
n la
s ta
rifa
s pa
ra lo
s ve
hícu
los
auto
móv
iles.
Esta
blec
ió u
na s
obre
tasa
del
10%
del
impu
esto
net
o de
rent
a du
rant
e lo
s pr
óxim
os 3
años
. Cre
ó el
impu
esto
del
0,3
% a
l pat
rim
onio
pos
eído
a 1
de
ener
o de
200
4 du
rant
elo
s pr
óxim
os 3
año
s y
cuan
do d
icho
pat
rim
onio
sea
sup
erio
r a $
3.00
0 m
illon
es (b
ase
2004
). D
eter
min
ó un
a de
volu
ción
de
2 pu
ntos
del
IVA p
ara
com
pras
con
tar
jeta
de
créd
ito o
déb
ito, d
e bi
enes
o s
ervi
cios
a la
tarif
a de
l 16%
y, a
par
tir d
el 1
de
ener
o de
2005
par
a ad
quiri
r bi
enes
y s
ervi
cios
con
tarif
a de
l 10%
. Exc
luyó
nu
evos
bie
nes
del
impu
esto
del
IVA e
incl
uyó
otro
s a
la ta
rifa
del
7%
.
Año
1990
1992
1993
1994
1995
1998
1998
2000
2002
2002
2003
Leye
s
Ley
49
Ley
6
Ley
100
Ley
174
Ley
223
Dec
reto
s 23
30 y
233
1
Ley
488
Ley
633
Dec
reto
183
8
Ley
788
Ley
863
Cua
dro
1. P
RIN
CIP
ALE
S R
EFO
RM
AS
TRIB
UTA
RIA
S (C
onti
nuac
ión)
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 59
Gobierno
Rafael ReyesRafael ReyesJosé Vicente ConchaJosé Vicente ConchaJosé Vicente ConchaJosé Vicente ConchaEnrique OlayaAlfonso LópezEduardo SantosDarío EchandíaGustavo RojasAlberto LlerasAlfonso LópezBelisario BetancurCésar Gaviria
César GaviriaCésar GaviriaErnesto SamperAndrés PastranaAndrés Pastrana
Alvaro Uribe
Medidas
Aduanas. Aumenta arancel 70%Impuestos departamentalesFacultades para manejo situación económica y fiscalReducción sueldosRecorte gastosFacultades FiscalesFacultades FiscalesLegisla impuestos patrimonio, utilidadesLegislación aumento tributosOrden público económico, establece impuestosDoble tributación y otros impuestosReforma constitucional establece reglas para su aplicaciónReforma por emergencia Art 122Reforma Tributaria Emergencia. InexequibleSentencia C-004 Establece interpretación uso de emergencia bajo lanueva constituciónDesbordamiento Río Paez. Exención Tributaria. Sentencia C-179/94Exequible. Sentencia 447/92Establece impuestos. Inexequible. Sentencia C-122/97Impuesto a transacciones financieras (2x1000). Sentencia C-122/99Terremoto Eje Cafetero. Extensión impuesto financiero. Sentencia C-216/99Establece impuesto transitorio al patrimonio
Año
190519051914191519171917193319341941194419531968197419831992
19941992199719981999
2002
Leyes
Decreto 29; Artículo 121Decreto Leg. 24Ley 126Decreto 23Ley 51Ley 69Leyes 94/114
Ley 38
Ley 23/74Decreto 3743/83Emergencia salarial
Emergencia ecológicaApagónEmergenciaEmergenciaEmergencia
Conmoción Interior
Cuadro 2. USO DE EMERGENCIAS PARA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS FISCALES
pasar las reformas por la vía fácil de declarar esta-dos de emergencia económica para no tener querecurrir al Congreso para su aprobación. El análisishistórico señala que en Colombia, que ha sido unpaís de leyes, no ha sido fácil conseguir la aproba-ción de reformas tributarias mediante la declara-ción de estados de excepción. No obstante, ha sidotambién una constante histórica que en las ocasio-nes en que la declaratoria de emergencia ha sidoinexequible, el Congreso les ha dado posteriormen-te una expedita aprobación.
F. La estructura tributaria por niveles de gobierno1930-2003
En el período estudiado se dio una gradual y soste-nida pérdida de importancia relativa de los gobier-nos territoriales frente al gobierno central, a pesar
de que a la vez se dio un mayor nivel de gasto a ni-vel territorial. Esto se originó, como lo describen bienlos informes de las diversas misiones fiscales a Co-lombia, en la naturaleza de los tributos asignados alos departamentos y municipios en Colombia. Apesar de la baja elasticidad-ingreso de la tributacióna los departamentos, que dependen de gravámenescomo el tabaco, licores y cerveza, y que se buscócompensar en algún grado con participaciones enel impuesto de vehículos y gasolina, la realidad esque estos fueron los que mayor participación per-dieron en el conjunto de los ingresos tributarios delsector público. Esta pérdida de participación en latributación está vinculada también con la organiza-ción del Estado y las escasas funciones directas asig-nadas a los departamentos. Respecto a los munici-pios también se registra una sostenida, aunque me-nor pérdida de participación en la tributación na-
60 COYUNTURA ECONÓMICA
cional. Varias de las reformas tributarias descritasanteriormente dieron mayor autonomía fiscal mu-nicipal en la fijación de los impuestos prediales y seincrementó notablemente su participación en losimpuestos a la gasolina. Como consecuencia se obser-va cierta recuperación en la participación munici-pal en los impuestos totales en los últimos años. Sinembargo, los niveles de recaudo no son consisten-tes con lo que sería un país descentralizado (Rincón,Ramos y Lozano, 2004) (Gráfico 5).
G. La carga tributaria en Colombia en una perspec-tiva internacional
La evidencia disponible indica que hasta comien-zos de los noventa la carga tributaria total en Co-lombia era baja en el contexto internacional y aúnLatinoamericano. Esto fue resaltado desde la Refor-ma Musgrave a finales de los años sesenta y reitera-do en otras misiones fiscales, notablemente en laMisión de Finanzas Intergubernamentales de 1981.Como resultado de las sucesivas reformas tributariasadelantadas a lo largo de la década de los noventa
y primeros años de 2000, la carga tributaria colom-biana se incrementó en más de un cincuenta porciento al pasar del 10% del PIB en 1990 al 16% en2001. Esto situó a Colombia por encima del prome-dio de América Latina. Cuando se toman en cuentalas contribuciones parafiscales y a la seguridad so-cial se identifica que Colombia dispone ya de nive-les de ingresos tributarios consistentes con su nivelde desarrollo económico y social (Gráfico 6).
Gráfico 5. TRIBUTACIÓN POR NIVELES DE GO-BIERNO
Fuente: Misión sobre las finanzas gubernamentales en Colom-bia (1980) y Misión sobre la descentralización y federalismo fis-cal (1986) y Rincón, Ramos y Lozano, (2004).
Gráfico 6. LA CARGA TRIBUTARIA: UNA COMPA-RACIÓN INTERNACIONAL 2002
Fuente: Rincón, Ramos y Lozano (2004).
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
(%)
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Nacional Departamental Municipal
III. EL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA
A. El tamaño del gobierno central 1905-2003
Durante los primeros cincuenta años del Siglo XX, elgasto público total del gobierno se mantuvo en unnivel promedio de alrededor del 5% del PIB, excep-to a finales de la administración Reyes y del gobier-no de Abadía, a raíz de la contratación de emprés-titos externos, así como en el período de la bonan-za cafetera de mediados de los cincuenta. Una se-gunda etapa de crecimiento gradual del gasto, conaltibajos originados en las prioridades del desarro-llo económico y en el papel del gasto público, sedio entre 1960 y 1990. En este lapso de treinta añosel gasto público pasó a un nivel promedio cercano
0
5
10
15
20
25
30
35
40
(% d
el P
IB)
Col
ombi
a
Chi
le
Méx
ico
Perú
USA
Can
adá
Suiz
a
Suec
ia
Nue
vaZ
elan
da
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 61
al 10% del PIB. Se destacan incrementos continuosde gasto, con excepción del ajuste realizado duran-te la administración López a mediados de los se-tenta y del programa de ajuste de mediados de losochenta en las administraciones Betancur y Barco.La tercera etapa de crecimiento acelerado del gastopúblico en Colombia se dio a lo largo de los noven-ta y los primeros años del Siglo XXI. En este período,de algo más de diez años, el gasto público del go-bierno se duplicó y pasó a un nivel sin precedentesde más del 20% del PIB (Gráfico 7).
B. Historia de las reformas presupuestales en Co-lombia
El Cuadro 3 presenta un listado de las principalesreformas presupuestales adelantadas a lo largo delsiglo (resaltadas en el Gráfico 8), algunas de ellaslogradas mediante el otorgamiento de facultades
extraordinarias al ejecutivo por parte del Congreso.Del análisis de lo sucedido en esos años con el gas-to público se colige que aunque al gobierno le fue-ron otorgadas facultades para ajustar el gasto públi-
Gráfico 7. GASTO TOTAL DEL GOBIERNO(% del PIB)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
24
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
(% d
el P
IB)
Gobierno
Rafael ReyesCarlos Eugenio RestrepoCarlos Eugenio RestrepoJosé Vicente ConchaPedro Nel OspinaMiguel Abadía MéndezEduardo SantosEduardo SantosEduardo SantosLaureano GómezAlberto LlerasGuillermo Leon ValenciaCarlos LlerasMisael PastranaBelisario BetancurBelisario BetancurVirgilia BarcoVirgilio BarcoCésar GaviriaCésar GaviriaErnesto SamperAndrés PastranaAlvaro UribeAlvaro UribeAlvaro Uribe
Medidas
Establece contabilidad de cajaRecorte de gastosImpide contracréditos (recortes del presupuesto)Establece contracréditos (recortes del presupuesto)Sobre la formación del presupuestoNo se aprobó presupuestoRecorte de GastosRecorte de GastoPropuesta de Reforma PresupuestalNuevo Estatuto OrgánicoNuevo Estatuto OrgánicoNuevo Estatuto OrgánicoEstablece cesión de ventasNuevo Estatuto OrgánicoPropuesta de Estatuto OrgánicoConstitución de Comisión de Gasto PúblicoDecreto de desmonte de institutos descentralizados del orden nacionalNuevo Estatuto Orgánico del PresupuestoLimitación crédito al GobiernoAumento sueldos Ejército, Magisterio, SaludCreación de Comisión de Racionalización del gasto públicoImpone restricción al gasto, Ley de Ajuste Fiscal TerritorialReforma PensionalLey de Responsabilidad FiscalPropuesta de Reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto
Año
1905191019121915192319301940194219421950196019641968197319851985198719891991199219952000200320032004
Leyes
Decreto 426
Código fiscalReforma Código FiscalLey 34
Decreto 164/50Decreto 1016Decreto 1675Art.ículo 53 ConstituciónLey 17/72; Decreto 294/73
Decreto 742/85
Ley 38 de 1989Ley 31 Banco RepúblicaLey 4
Ley 617Ley 797 de 2003Ley 819 de 2003
Cuadro 3. REFORMAS PRESUPESTALES
62 COYUNTURA ECONÓMICA
co y para reformar el Estatuto Orgánico del Presu-puesto su impacto fue menor, en términos de redu-cir el tamaño del Estado.
C. La estructura del gasto público del gobierno1980-2003
El Gráfico 9 muestra que, contrario a lo sucedido enlas administraciones Reyes, Abadía y Turbay, cuán-do el gasto del gobierno estuvo jalonado por la in-versión en infraestructura, desde mediados de losochenta el aumento ha estado originado en los gas-tos de funcionamiento, así como en la creciente car-ga de los intereses de la deuda pública. En efecto,los gastos de funcionamiento han aumentado másdel doble desde 1990.
El crecimiento de los gastos de funcionamiento seexplica en buena parte por la evolución de las trans-ferencias, que pasaron de 4% del PIB en 1990 a 10,7%en 2003, lo cual se debe al incremento tanto de lastransferencias territoriales constitucionales (de 2,4%a 5,6%) como de las pensiones (de 0,8% a 3,1%) yotras transferencias (Gráfico 10). Adicionalmente,el servicio de la deuda también ha crecido drásti-camente de 1,1% del PIB en 1990 a 4,6% en 2003.
D. Decisiones constitucionales y legales sobre trans-ferencias públicas
El Cuadro 4 hace un recorrido histórico de las prin-cipales decisiones legales y constitucionales relacio-nadas con las transferencias del gobierno central alos gobiernos territoriales y, de manera más gene-ral, sobre las políticas de descentralización. El ori-gen del actual sistema de transferencias territorialesse encuentra en la reforma constitucional de 1958
Gráfico 9. ESTRUCTURA DE GASTO DEL GOBIERNO
Fuente: 1980-2003: Confis y Banco de la República. Cálculosde los autores.
0
5
10
15
20
25
(% d
el P
IB)
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2000
InteresesTransferenciasOtros gastos de funcionamientoInversión
Gráfico 8. IMPACTO DE LAS REFORMAS PRESU-PUESTALES (Columnas en negro)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
24
(% d
el P
IB)
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Gráfico 10. EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS TRANS-FERENCIAS DEL GOBIERNO
Fuente: 1980-2003: Confis y Banco de la República. Cálculosde los autores.
0
2
4
6
8
10
12
TerritorialesPensionesResto de transferidos
(% d
el P
IB)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2000
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 63
que estableció una transferencia del 10% de los in-gresos corrientes de la Nación para la educación.Más tarde con la Constitución de 1968 se creó elsituado fiscal y en 1969 la cesión de ventas a los mu-nicipios. A comienzos de los setenta se aprobó laley que fijó las reglas y porcentajes del situado fis-cal y que elevó significativamente las transferen-cias frente al pasado. En 1975 se nacionalizó la edu-cación y se absorbieron obligaciones por parte delgobierno y a mediados de los ochenta se incre-mentó la cesión de ventas.
La decisión con mayor impacto en las transferen-cias territoriales fue la Constitución de 1991. El ActoLegislativo 01 de 2001 buscó romper la automati-cidad de las transferencias frente a los ingresos co-rrientes; sin embargo, generó algunos inconvenien-tes, como se discute en Rincón, Ramos y Lozano(2004).
El Gráfico 11 muestra el impacto de las decisionessobre transferencias (resaltado en el gráfico) sobreel gasto público. Se hace evidente el papel que es-tas han jugado en su incremento.
Gobierno
MarroquínRafael ReyesCarlos Eugenio RestrepoAlberto LlerasCarlos LlerasCarlos LlerasMisael PastranaAfonso López Michelsen
Belisario BetancurBelisario BetancurBelisario BetancurCésar GaviriaCésar GaviriaCésar GaviriaAndrés PastranaAndrés PastranaAndrés Pastrana
Medidas
Propone descentralización fiscalCentralización de los ingresos departamentalesDescentralización de ingresos departamentalesEstablece transferencia del 10% para educaciónReforma constitucional. Situado fiscalCesión de ventasFija reglas de distribución del situado fiscalNacionalización del gasto en educación. Detrimento de las finanzas públi-cas territoriales e incluso del Gobierno NacionalFortalecimiento fiscal territorialFortalecimiento fiscal territorialIncrementa cesión de ventas 20 puntosReforma e incrementa transferenciasReglamenta transferencias dispuestas por constituciónReforma pensional. Asume obligaciones territoriales.Ajuste Fiscal TerritorialModifica TransferenciasReglamentó el Acto Legislativo 01 de 2001
Año
18981904191019581968196919711975
198319851986199119931993200020012001
Leyes
DecretoDecretoReforma ConstitucionalReforma ConstitucionalLey 35/68Ley 46/71Ley 43
Ley 14Ley 50Ley 12Reforma ConstitucionalLey 60/93Ley 100/93Ley 617/2000Acto Legislativo 01Ley 715
Cuadro 4. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES
Gráfico 11. IMPACTO DE LAS REFORMAS A LASTRANSFERENCIAS TERRITORIALES SOBRE EL GAS-TO DEL GOBIERNO (Columnas en negro)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
2419
05
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
(% d
el P
IB)
E. El tamaño relativo del gobierno en una perspec-tiva internacional
El Gráfico 12 muestra el tamaño del gobierno para2001 en algunos países emergentes y desarrolladoscon base en datos del Banco Mundial. El gasto públi-co del gobierno colombiano se sitúa en niveles cer-canos a los de otros países Latinoamericanos como
64 COYUNTURA ECONÓMICA
Perú y Chile, y ligeramente superior a México. Elnivel también es similar al de países desarrolladoscomo Estados Unidos y Canadá. Por otra parte, elnivel de gasto del gobierno colombiano es inferioral de Suiza y Suecia, países catalogados como Esta-dos de bienestar.
IV. EL BALANCE FISCAL DURANTE EL SIGLO XX
A. El déficit del gobierno entre 1899 y 2003 y entre1905 y 2003
El análisis del balance fiscal a lo largo del Siglo XXevidencia cuatro períodos de grandes déficit: el pri-mero se dio como consecuencia de la Guerra de losMil Días, que como se aprecia en el Gráfico 13, notiene precedentes históricos. Desafortunadamenteno contamos con información sobre el comporta-miento del PIB entre 1899 y 1904 que permita cal-cular el indicador del desbalance fiscal del gobier-no como porcentaje del PIB y compararlo con otrosperíodos de grandes problemas fiscales. El Gráfico14 indica que hacia finales de la administración Re-yes, quién había realizado inmensos esfuerzos deajuste fiscal al inicio de su administración, y como
consecuencia de un ambicioso programa de obraspúblicas (carreteras y ferrocarriles), se presentó unnuevo desajuste fiscal del gobierno que alcanzó el3% del PIB. El siguiente gran episodio de déficit fis-cal se presentó hacia finales de la administraciónTurbay a comienzos de la década de los ochentas,como consecuencia del efecto combinado de unprograma deliberado de gasto en infraestructura(transporte, energía y minas), financiado con crédi-to externo, y de un bajo crecimiento económico. El
Gráfico 12. TAMAÑO DE GNC: UNA COMPARA-CIÓN INTERNACIONAL 2001
Fuente: World Development Indicators (2004), The World Bank.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
(%)
Col
ombi
a
Chi
le
Méx
ico
Perú
USA
Can
adá
Suiz
a
Suec
ia
Gráfico 13. EL DÉFICIT DEL GOBIERNO 1899-2003(Billones de pesos de 1994)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
-19
-17
-15
-13
-11
-9
-7
-5
-3
-1
1
1899
-00
1911
1921
1931
1941
1951
1961
1971
1981
1991
2001
Gráfico 14. EL DÉFICIT DEL GOBIERNO 1905-2003
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
-4,5-4,0
-3,5-3,0-2,5
-2,0-1,5-1,0
-0,50,00,5
1,01,52,0
2,53,0
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
(% d
el P
IB)
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 65
cuarto período corresponde a lo ocurrido durantela segunda mitad de los noventa, cuándo el déficitdel gobierno adquirió niveles sin precedentes en elSiglo XX, por aumentos en el gasto por encima delos ingresos, especialmente relacionados con gas-tos de funcionamiento e intereses de la deuda.
También se presentaron otros tres períodos de défi-cit de menor envergadura que correspondieron alfinal de los años veinte, el comienzo de los sesentay el inicio de los setenta. Lo sucedido en los veintesy setentas obedeció a programas deliberados de in-versión pública financiados con crédito externo.
Existieron durante el siglo cinco períodos de ajustefiscal exitoso, los cuales corresponden a los años trein-ta, cincuentas, sesentas, setentas y comienzos de losochentas. Salvo el período de los años treinta quefue de bajo crecimiento, los otros coincidieron conmedidas de política importantes por el lado de losingresos, auges de crecimiento económico y bonan-zas del sector cafetero.
B. El balance fiscal del Gobierno y del Sector Públi-co no Financiero
El Gráfico 15 muestra la evolución del balance fis-cal del gobierno comparado con el del Sector Públi-co no Financiero (SPNF) para el periodo 1967-2003.Un hecho interesante es la recomposición de estosbalances fiscales: desde finales de los sesenta a me-diados de los ochenta, el SPNF presentaba una ten-dencia deficitaria superior a la del gobierno y pos-teriormente este comportamiento se revirtió. Enefecto, en 1970 el déficit del SPNF era del orden de7% del PIB y el del gobierno del 0,7%, lo que impli-caba que el sector descentralizado (establecimien-tos públicos, empresas del Estado y entidades terri-toriales) presentaba un déficit de 6,3% del PIB. En2003, el SPNF registró un déficit efectivo de caja de
2,7% del PIB, compuesto por un déficit del gobiernode 6% del PIB y un superávit del sector descentrali-zado de 3,3% del PIB.
Varios argumentos explican el deterioro de las fi-nanzas del sector descentralizado en la década delos sesenta y setenta4. En promedio, en los años se-senta se crearon 43 entidades y empresas naciona-les y en 1978 existían 129, excluyendo ministeriosy departamentos administrativos. En segundo lu-gar, los gastos de los niveles departamentales y susector descentralizado aumentaron como conse-cuencia del aporte de los gastos en educación, y sa-lud (fondos educativos regionales, servicios seccio-nales de salud, SSS). Finalmente, entre 1967 y 1978se produjo una caída en la importancia relativa delos impuestos departamentales y municipales.
En este contexto, la preocupación por el saneamien-to de las finanzas públicas llevó al gobierno de Be-tancur a adoptar medidas de autonomía fiscal y ra-cionalización de gasto que, junto con los exceden-
Gráfico 15. COMPARACIÓN: BALANCE FISCALDEL SPNF Y DEL GOBIERNO
Fuente: DNP, Confis y Banco de la República.
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
SPNFGNC
(% d
el P
IB)
1995
1993
1991
1999
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1967
1969
1971
1973
1997
1999
2001
2003
4 La Misión Bird-Wiesner resaltó la creciente importancia delsector descentralizado desde 1950.
66 COYUNTURA ECONÓMICA
tes de Ecopetrol y del Fondo nacional del Café y delsaneamiento de las finanzas territoriales, redujerondrásticamente el déficit del SPNF. Posteriormente, afinales de la década de los ochenta, el gobierno tu-vo que asumir la crisis del sector eléctrico; es decir,grades obligaciones del sector descentralizado que-daron en cabeza del gobierno. En los años noventa,el sector descentralizado entró en una etapa de sa-neamiento, privatizaciones y acumulación de exce-dentes de la seguridad social (pensiones) y del sec-tor petrolero, mientras el gasto del GNC aumentó dra-máticamente como consecuencia de la constituciónde 1991, los pagos de intereses de la deuda y, al fi-nal, por transferencias para pagos de pensiones. Des-de entonces, los gastos del GNC comenzaron a au-mentar dramáticamente.
V. LA DEUDA PÚBLICA
A. Manejo de la deuda pública entre 1905 y 2003
A comienzos de siglo Colombia había heredado yauna deuda pública externa significativa resultantede los empréstitos contratados a través de bonos des-de la independencia; además de obligaciones in-ternas derivadas de colocaciones de bonos, así co-mo de un inmenso retraso en el pago de obligacio-nes con contratistas del gobierno, cuyo listado fuemotivo de justificación de una reforma fiscal porparte de Reyes al Congreso (Ley 59 de 1905). Hastalos años veinte desde cuándo se tiene informacióncontinua sobre la deuda del gobierno se conoce queen 1911 el gobierno aprobó el Convenio HolguínAverbury sobre la deuda externa republicana y queesta, al igual que la deuda interna, se sirvió conti-nuamente desde la administración Reyes. A finalesdel segundo decenio y comienzos de los años vein-te se dio un proceso de endeudamiento interno sig-nificativo del gobierno. Otros grandes episodios deendeudamiento se dieron en los veinte con la contra-tación de deuda externa, en los treinta con la morato-
ria, a partir de los sesenta con el crédito multila-teral, en los setenta con el crédito de la banca co-mercial internacional, en los ochenta con la crisisde la deuda Latinoamericana y a partir de los noven-ta con el crecimiento sin precedentes de la deudainterna y externa (Cuadro 5).
B. Evolución de la deuda del gobierno, 1923-2003
Como se advierte en el Gráfico 16, la deuda del go-bierno registró un período de crecimiento durantela segunda mitad de los años veintes y a lo largo delos treintas. Si bien el endeudamiento externo seoriginó en los veinte, las decisiones de no atenderlas amortizaciones, la capitalización de intereses yla posterior moratoria, junto con los créditos delbanco central al gobierno, incrementaron la deuda.Luego de un período de reducción del endeuda-miento que se prolongó hasta fines de los cincuen-ta, el endeudamiento registró un auge durante lossesentas y comienzos de los setenta. El ajuste delendeudamiento durante la administración LópezMichelsen (1974-1978) fue sucedido por un nuevoincremento durante la administración Turbay (1978-1982), lo que se constituyó en una nueva ola deendeudamiento público. Luego de la etapa de ajus-te bajo las administraciones Betancur (1982-1986),
Gráfico 16. DEUDA TOTAL DEL GOBIERNO
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
(% d
el P
IB)
1923
1928
1933
1938
1943
1948
1953
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
2003
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 67
Gobierno Año Medidas
Rafael Reyes 1905 Renegociación deuda externa, convenio HolguinRafael Reyes 1905 Vales y pagarés de Deuda InternaRafael Reyes 1906 Créditos externos para ferrocarrilesCarlos Eugenio Restrepo 1911 Renegociación deuda externa. Aprueba convenio H-A
Carlos Eugenio Restrepo 1912 Deuda departamental. Gobierno repaga obligacionesMarco Fidel Suárez 1918 Emisión vales de Deuda InternaMarco Fidel Suárez 1919 Cédulas tesoreríaMarco Fidel Suárez 1920 Bonos de tesoreríaPedro Nel Ospina 1925 Endeudamiento externoMiguel Abadía Méndez 1928 Endeudamiento territorial. Endeudamiento externoEnrique Olaya Herrera 1930-1933 Préstamos Gobierno de EmisorOlaya Herrara y Afonso López 1933-1942 Moratoria de deuda externaEduardo Santos 1940 Reestructuración deuda internaEduardo Santos 1942 Arreglo deuda externa de Gobiernos TerritorialesAlberto Lleras 1945 Deuda externa departamentalCarlos Lleras 1969 Créditos BIRF, BID
Misael Pastrana 1970-1972 Apertura crédito banca comercialAlfonso López 1975 Ley 18/75. Reducción de Endeudamiento ExternoJulio César Turbay 1980 Ley 25/80. Ley de autorización endeudamiento externoJulio César Turbay 1981 Ley 7/81. Ley autorización endeudamiento interno y territorialBelisario Betancur 1985 Renegociación internacional. Crédito JumboCésar Gaviria 1990 Reforma al endeudamiento Ley 51/1990Andrés Pastrana 2001 Liability Managent (Interna)
Cuadro 5. MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA
Barco (186-1990) y Gaviria (1990-1994), se iniciódesde mediados de los noventa un proceso deendeudamiento sin precedentes en el siglo que haconducido a niveles superiores al 50% del PIB,después de tener niveles promedio de alrededordel 10% del PIB por setenta años. Los esfuerzos re-cientes por generar un superávit primario que esta-bilice la deuda a mediano plazo apenas comienzana evidenciarse.
C. Composición de la deuda del gobierno: endeu-damiento externo e interno
El aspecto más destacable del comportamiento dela deuda pública del gobierno, según sus compo-nentes de deuda interna y externa, es que han teni-do desde los años veinte no sólo una importanciarelativa similar, sino que sus fluctuaciones a lo lar-
go del siglo se han dado simultáneamente. Es cier-to, no obstante, que el endeudamiento externo ten-dió a adquirir cierta predominancia en los años se-sentas con el acceso a créditos de entidades mul-tilaterales y en los setenta y ochenta con la aperturaal crédito internacional privado. Sobre el endeuda-miento interno cabe destacar que ha tenido trescomponentes principales, con importancia relativadiferencial a través del tiempo: créditos con emi-sión del banco central, que fueron significativos enla guerra de los mil días y en períodos de dificulta-des de acceso al crédito externo; bonos forzosos y/o subsidiados; y colocación voluntaria de deudainterna. Desde comienzos de los noventa se abriópaso al crédito interno luego del desarrollo del mer-cado de los Títulos de Tesorería TES y de inversionis-tas institucionales como los bancos y los fondosprivados de pensiones (Gráfico 17).
68 COYUNTURA ECONÓMICA
D. Comparaciones internacionales de endeuda-miento público
El Gráfico 18 muestra una comparación de los sal-dos de la deuda pública neta del SPNF como % del PIB
para varios países emergentes. A finales de la déca-da de los noventa, las crisis económicas sufridaspor estos países llevaron a aumentos significativosen su déficit fiscal lo que implicó también incremen-tos en sus niveles de endeudamiento, que habían
disminuido después de grandes picos durante lacrisis de la deuda en los ochenta.
El gráfico indica que el nivel de endeudamientopúblico colombiano a diciembre de 2002 era rela-tivamente menor al de países como Brasil, Argenti-na y Uruguay. Esto no quiere decir, sin embargo,que nuestro nivel de deuda sea sostenible, ya queestudios recientes han mostrado que los nivelesactuales son fiscalmente inviables (Banco Mundial,2004; Clavijo, 2004; Mora, 2004).
VI. LAS MISIONES FISCALES INTERNACIONALESY NACIONALES
El Cuadro 6 tiene el objeto de detallar la cronologíade las misiones internacionales y de expertos na-cionales en materia fiscal que se organizaron ypresentaron informes y recomendaciones a lo largodel siglo. La primera de estas misiones fue la dirigi-da por Edwin Kemmerer en 1923 y 1930, que con-tribuyó con la organización institucional financieray fiscal que hoy en día dispone el país. Otras Mi-siones de importancia fueron las de Currie (1950),Taylor (1965), Musgrave (1969), Bird (1981), y otrasmás recientes citadas allí. El punto importante dedestacar es que estas tuvieron un gran impacto enmateria de dar las recomendaciones sobre reformastributarias, pero poca incidencia en las modificacio-nes del lado del gasto público y las transferencias,que es claramente el problema que se ha acentua-do en los últimos años. El tema de la economía po-lítica de las reformas institucionales es central parael entendimiento de lo sucedido.
VII. CONCLUSIONES
El documento analizó de manera general la políticafiscal en Colombia a lo largo del Siglo XX, con énfa-sis en los factores económicos y de economía polí-
Gráfico 17. DEUDA INTERNA VERSUS EXTERNADEL GOBIERNO
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
5
10
15
20
25
30
Interna
Externa
1923
1928
1933
1938
1943
1948
1953
1958
1963
1968
1973
1978
1983
1988
1993
1998
2003
(% d
el P
IB)
Gráfico 18. DEUDA PÚBLICA (2002)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Arg
entin
a
Bra
sil
Uru
guay
Bol
ivia
Taila
ndia
Ecua
dor
Col
ombi
a
Méx
ico
Perú
Polo
nia
Vene
zuel
a
Rus
ia
Chi
na
(% d
el P
IB)
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 69
Med
idas
❐Le
y cr
eaci
ón B
anco
de
la R
epúb
lica
❐Le
y cr
eaci
ón S
uper
inte
nden
cia
Ban
cari
a❐
Ley
crea
ción
Con
tral
oría
❐Le
y de
Ref
orm
a Pr
esup
uest
al❐
Ley
de r
efor
ma
Fisc
al
❐Le
y O
rgán
ica
de r
efor
ma
al B
anco
de
la R
epúb
lica
❐Pr
oyec
to d
e Le
y so
bre
Adm
inis
trac
ione
s de
Impu
esto
s❐
Proy
ecto
de
Ley
sobr
e Tr
ibut
ació
n, im
pues
to a
la e
xpor
taci
ón d
e ba
nano
e im
pues
to p
redi
al❐
Proy
ecto
de
Ley
sobr
e pr
esup
uest
o❐
Enm
iend
as a
la L
ey s
obre
Org
aniz
ació
n B
anca
ria
❐Id
entif
ica
dism
inuc
ión
tam
año
del E
stad
o❐
Rec
omie
nda
crea
ción
Dir
ecci
ón d
e C
rédi
to P
úblic
o❐
Apo
ya p
ropu
esta
de
redu
cció
n de
inic
iativ
a pa
rlam
enta
ria
❐C
once
ptuó
a q
ue e
stru
ctur
a tr
ibut
aria
era
bal
ance
ada
❐Su
gier
e am
plia
ción
bas
e tr
ibut
aria
impo
rren
ta❐
Estu
dia
debi
litam
ient
o fin
anza
s de
part
amen
tale
s❐
Rec
omie
nda
mej
oram
ient
o de
rel
acio
nes
finan
cier
as in
terg
uber
nam
enta
les
❐Es
tima
défic
it de
caj
a en
3%
del
PIB
❐C
ritic
a Le
y 81
/60
por
debi
litar
bas
e tr
ibut
aria
❐R
ecom
iend
a un
ifica
r ta
rifa
de
rent
a en
tre
soci
edad
es❐
Sugi
ere
rete
nció
n en
la fu
ente
❐Pr
opon
e im
pues
to p
resu
ntiv
o al
agr
o❐
Cri
tica
régi
men
de
exen
cion
es❐
Sugi
ere
redu
cir
prot
ecci
ón a
ranc
elar
ia❐
Sugi
ere
incl
uir
pres
upue
sto
entid
ades
des
cent
raliz
adas
en
pres
upue
sto
naci
onal
❐Pr
opon
e tr
asla
dar
a de
part
amen
tos
part
icip
ació
n in
gres
os d
epar
tam
enta
les
y fo
rtal
ecer
impu
esto
veh
í-cu
los
❐A
mpl
iaci
ón b
ase
impo
rren
ta p
erso
nal
❐G
rava
r pe
nsio
nes
❐Im
pues
to ú
nico
a s
ocie
dade
s so
bre
rent
a líq
uida
❐Su
prim
ir tr
ibut
o ex
ceso
de
utili
dade
s❐
Elim
inar
exe
ncio
nes
Ley
81/6
0❐
Elim
inar
otr
as e
xenc
ione
s a
rent
a so
cied
ades
❐Fo
rtal
ecer
trib
utac
ión
indi
rect
a. V
enta
s al
6%
.❐
Sust
ituci
ón in
dust
ria
y co
mer
cio
por
vent
as❐
Educ
ació
n pr
imar
ia c
omo
resp
onsa
bilid
ad m
unic
ipal
Año
1923
1930
1950
1965
1969
Cua
dro
6. M
ISIO
NES
FIS
CA
LES
INTE
RN
AC
ION
ALE
S Y
DE
EXPE
RTO
S C
OLO
MB
IAN
OS
EN M
ATE
RIA
FIS
CA
L
Títu
lo m
isió
n
Mis
ión
de e
xper
tos
finan
cier
os
Com
isió
n fin
anci
era
cons
ultiv
a pa
raC
olom
bia
Bas
es d
e un
pro
gram
a de
fom
ento
para
Col
ombi
a: In
form
e de
una
Mi-
sión
Fisc
al S
urve
y of
Col
ombi
a: Jo
int T
axPr
ogra
m
Bas
es d
e un
a re
form
a tri
buta
ria p
ara
Col
ombi
a
Dir
ecto
r
Edw
in W
alte
r K
emm
erer
Edw
in W
alte
r K
emm
erer
Lauc
hlin
Cur
rie
Milt
on T
aylo
r
Ric
hard
Mus
grav
e
70 COYUNTURA ECONÓMICA
Med
idas
❐M
uest
ra p
reoc
upac
ión
por
dise
ño y
cre
cim
ient
o de
las
tran
sfer
enci
as p
úblic
as a
sign
adas
por
fórm
ula
❐Pr
opon
e m
odifi
caci
ón c
esió
n de
ven
tas
para
ref
leja
r ne
cesi
dad
y es
fuer
zo fi
scal
mun
icip
al
❐Pr
opon
e m
odifi
caci
ones
al p
roce
so p
resu
pues
tal,
en e
spec
ial,
cont
abili
dad
de c
aja
❐R
enta
s de
des
tinac
ión
espe
cial
sól
o cu
ando
exi
sta
rela
ción
ent
re o
rige
n y
dest
ino
de lo
s in
gres
os
❐Tr
aspa
so a
dep
arta
men
tos
impu
esto
veh
ícul
os
❐M
ayor
aut
onom
ía fi
scal
mun
icip
al
❐U
nific
a in
dust
ria
y co
mer
cio
sobr
e ve
ntas
bru
tas
❐Pr
opon
e m
odifi
caci
ones
al E
stat
uto
Org
ánic
o de
l Pre
supu
esto
❐Fi
nanz
as te
rrito
rial
es
❐Tr
ansf
eren
cias
con
stitu
cion
ales
❐D
istr
ibuc
ión
de c
ompe
tenc
ias
❐R
egal
ías
y de
sarr
ollo
reg
iona
l
❐Pl
anea
ción
y d
esar
rollo
reg
iona
l
❐Id
entif
ica
prob
lem
a es
truc
tura
l en
el d
esba
lanc
e en
tre
crec
imie
nto
de lo
s in
gres
os y
gas
tos
del g
obie
rno
❐A
trib
uye
1% d
el P
IB a
cam
bio
cons
tituc
iona
l en
educ
ació
n y
salu
d y
0,7%
a m
unic
ipio
s
❐Pr
opon
e m
odifi
caci
ones
al r
égim
en p
resu
pues
tal,
a la
s re
ntas
ata
das
y a
los
fisco
s m
unic
ipal
es
❐Pr
opon
e m
odifi
caci
ón a
la fó
rmul
a tr
ansf
eren
cias
❐D
esce
ntra
lizac
ión
en C
olom
bia
❐R
efor
mas
al p
roce
so p
resu
pues
tal e
n C
olom
bia
❐Pr
opue
stas
sob
re r
ecur
sos
públ
icos
par
a la
edu
caci
ón
❐Pr
opue
stas
sob
re g
asto
púb
lico
en a
sist
enci
a so
cial
❐Pr
opon
e re
form
a fis
cal e
stru
ctur
al
❐M
edid
as d
e co
ntro
l de
evas
ión
❐G
ener
aliz
ació
n de
l IV
A
❐Ex
pand
ir b
ase
impu
esto
de
rent
a
❐M
arch
itam
ient
o ex
enci
ones
ren
ta s
ocie
dade
s
❐R
efor
ma
pens
iona
l
❐R
educ
ir im
pues
to tr
ansa
ccio
nes
finan
cier
as
❐D
istr
ibuc
ión
de c
ompe
tenc
ias
❐Si
stem
a tr
ibut
ario
terr
itori
al
❐R
ecom
enda
cion
es s
obre
tran
sfer
enci
as in
terg
uber
nam
enta
les
❐C
ontr
ol d
el e
ndeu
dam
ient
o
Año
1981
1986
1992
1995
2002
2003
2004
Cua
dro
6. M
ISIO
NES
FIS
CA
LES
INTE
RN
AC
ION
ALE
S Y
DE
EXPE
RTO
S C
OLO
MB
IAN
OS
EN M
ATE
RIA
FIS
CA
L (C
onti
nuac
ión)
Títu
lo m
isió
n
Fina
nzas
int
ergu
bern
amen
tale
s en
Col
ombi
a: I
nfor
me
final
de
la M
i-
sión
Mis
ión
de g
asto
púb
lico
Des
cent
raliz
ació
n y
fede
ralis
mo
fis-
cal:
info
rme
final
de
la M
isió
n po
r
la d
esce
ntra
lizac
ión
Com
isió
n de
rac
iona
lizac
ión
del
gast
o y
de la
s fin
anza
s pú
blic
as
Ref
orm
as In
stitu
cion
ales
en
Col
om-
bia
Mis
ión
del i
ngre
so p
úblic
o: in
form
e
del C
onse
jo D
irec
tivo
Ayu
da m
emor
ia:
la d
esce
ntra
liza-
ción
fisc
al e
n C
olom
bia
Dir
ecto
r
Ric
hard
Bir
d
Mau
rici
o C
arri
zosa
Edua
rdo
Wie
sner
Gab
riel
Ros
as
Alb
erto
Ale
sina
Ric
hard
Bir
d,
Jam
es P
oter
ba,
Joel
Sle
mro
d
FMI
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 71
tica que determinaron los aciertos y las dificultadesfiscales que ha experimentado el país.
A nuestro juicio, el documento contribuye a unamejor y más completa comprensión de la situacióny manejo fiscal durante el siglo pasado, sobre losprincipales inconvenientes que se presentaron ysobre las soluciones que se dieron. También contri-buye a la literatura al poner a disposición estadísti-cas fiscales metodológicamente consistentes delgobierno para el período 1899 a 2003.
Respecto a la tributación, se encuentra que la cargatributaria del gobierno se sitúa en el nivel más altoen un siglo (14% del PIB), después de presentar pro-medios de 4% del PIB entre 1905 y 1949 y 6% delPIB entre 1950 y 1984. Para el período posterior a1985 se observa una tendencia creciente, explica-da por sucesivas reformas de los impuestos naciona-les que, a pesar de ser incompletas, fueron suman-do a la carga tributaria. Se identifica, no obstante,que las reformas de los últimos años han creado unaestructura tributaria inadecuada e ineficiente, loque confirma la discusión reciente de la literaturafiscal colombiana. También se encuentra que latributación regional (departamentos y municipios)perdió aceleradamente importancia dentro de latributación total del país. Entre 1930 y 2000 su par-ticipación disminuyó del 45% a cerca del 20%.
Los gastos del gobierno, que son un buen reflejo desu tamaño, se encuentran en su nivel más alto delsiglo (21% del PIB). El promedio entre 1905 y 1960fue de 5% del PIB y entre 1960 y 1990 fue de 9% delPIB. El crecimiento de la participación estuvo rela-cionado con las transferencias a las regiones y enalgunos años por grandes inversiones en infraes-tructura (transporte, energía y minas). Entre 1990 y2003 su participación en el PIB ha aumentado, loque se explica principalmente por el comporta-
miento de las transferencias (territoriales, pensio-nes y otras) y los intereses sobre la deuda. Se des-taca que las reformas presupuestales no han tenidoel éxito esperado, en términos de flexibilizar y re-ducir el gasto público en Colombia.
Los desbalances fiscales mayores a lo largo delsiglo estuvieron relacionados principalmente congastos de la guerra (1899-1903) y en infraestructura(1907-1909; 1979-1985), excepto los más recien-tes que tuvieron que ver más con el crecimiento enlos gastos de funcionamiento (transferencias terri-toriales, pensiones y otras transferencias) y pago deintereses de la deuda.
Se resalta el hecho que los periodos de déficit fiscalfueron seguidos de grandes ajustes tanto por el ladode los ingresos como de los gastos. Estos ajustes hi-cieron posible el cumplimiento de la restricción pre-supuestal intertemporal del gobierno, como lo indi-ca el comportamiento del nivel de la deuda.
El promedio de la deuda del gobierno entre 1923 y1995 fue de alrededor de 10% del PIB. Esta no ha si-do la experiencia en años recientes. Los desbalancesfiscales del gobierno en los últimos años se han re-flejado en un nivel de la deuda sin precedentes his-tóricos (54% del PIB en 2003), los cuales demandanreformas estructurales efectivas y un ajuste fiscalque la hagan sostenible.
Otro resultado interesante del trabajo que se debedestacar es que, a diferencia de lo comúnmente sos-tenido en la literatura, en el sentido que los recur-sos de financiamiento externo compensan las au-sencias de endeudamiento interno (o viceversa), enColombia se ha evidenciado que los dos tipos deendeudamiento han seguido tendencias y fluctua-ciones similares (co-movimientos) a lo largo delsiglo.
72 COYUNTURA ECONÓMICA
El documento identifica que las misiones fiscalesinternacionales y nacionales, convocadas con el finde realizar diagnósticos y recomendaciones en épo-cas de dificultades, han tenido gran impacto entérminos de reformas tributarias, pero poca inciden-cia sobre el gasto, especialmente en transferenciasy pensiones.
Finalmente, desde el punto de vista de economíapolítica, se encuentra que el ejecutivo utilizó a lo lar-go del siglo instrumentos excepcionales para lograrsus objetivos de ingresos y gastos en momentos fisca-les críticos y en cuya aprobación no quería pasarpor el Congreso. Esta decisión, fue más exitosa entérminos fiscales con los ingresos que con los gastos.
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 73
Alarcón, Luis Fernando (1987), Memoria al Congreso Nacional:agosto de 1986 - julio de 1987; Ministerio de Hacienda yCrédito Público; Ministerio de Hacienda; Bogotá.
Banco de la Republica. Revista del Banco de la República; Va-rios volúmenes.
_____(1989), Estadísticas fiscales del sector público no financie-ro 1980-1989.
_____(1990), Finanzas Públicas Regionales en Colombia, 1980–1987; Banco de la República.
_____(1998), Principales Indicadores Económicos, 1923-1992.
Banco Mundial (2004). Colombia: public expenditure review;Report No. 25163; March 31.
Bird, Richard (1981), Finanzas intergubernamentales en Colom-bia: informe final de la misión.
Botero, Rodrigo (1981), Memoria de Hacienda 1974-1976; Ta-lleres Gráficos del Banco de la República, Bogotá.
Cadavid, Antonio José (1910), Informe del ministro del Tesoro ala Asamblea Nacional de 1910; Imprenta Nacional; Bogo-tá.
Clavijo, Sergio (2004), "Requisitos para la estabilidad fiscal: unbalance y una agenda"; Mimeo, Banco de la República.
Contraloría General de la República Estadísticas Fiscales y Ad-ministrativas. Varios volúmenes.
Currie, Lauchlin (1950), Bases de un programa de fomento paraColombia: informe de una misión; Banco de la República.
DANE, Estadísticas Fiscales, Administrativas y Financieras. Variosnúmeros.
De Paula Pérez, Francisco (1990), Memoria de hacienda 1929,1931, 1946; Banco de la República.
Espinosa, Valderrama, Abdón (1970), Memoria de Hacienda1966-1970; Talleres Gráficos; Banco de la República;Bogotá.
García Parra, Jaime (1980), Memoria de Hacienda 1978-1980.
Hommes, Rudolf (1994), Memorias al Congreso Nacional, 1990-1991, 1992, 1992-1993, 1993-1994.
Jaramillo, Esteban (1919), Memoria del ministro del Tesoro alCongreso de 1919; Imprenta Nacional; Bogotá.
_____(1998), Memorias de hacienda 1919, 1921, 1927, 1928,1932, 1933, 1934; Banco de la República.
Junguito, Roberto (1986), Memoria del Ministro de Hacienda1984-1985; Banco de la República.
_____(2003), Memorias de Hacienda 2002-2003; Ministerio deHacienda y Crédito Público.
Kemmerer, Edwin (1923), "Financial and Development Plan forthe Republic of Colombia", Edwin W. Kemmerer Papers,Princeton University Manuscript Library, Box 101, 106,108, 120, 121, 128, 136, 482, 489.
Lleras Restrepo, Carlos (1939), Memorias de hacienda, 1939;Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
_____(1940), Memorias de hacienda, 1940; Ministerio de Ha-cienda y Crédito Público. Banco de la República.
_____(1942), Memorias de hacienda, 1940; Ministerio de Ha-cienda y Crédito Público. Banco de la República.
_____(1990), Memorias de hacienda, 1939-1942; Banco de laRepública.
Llorente Martínez, Rodrigo (1973), Memoria de Hacienda 1971-1973; Talleres gráficos del Banco de la República, Bogotá.
Martinez, Gerónimo (1911), Informe del ministro del Tesoro alCongreso de 1911; Imprenta La Crónica; Bogotá.
Marulanda, O. (1999), Economía política del manejo macro-económico en Colombia: un primer recorrido de memo-ria; Universidad Jorge Tadeo Lozano.
Meisen, Adolfo (1994), "Inflación y mercados cambiarios durantela regeneración y la guerra de los mil días: un análisis eco-nométrico"; en Fabio Sánchez (compilador), Ensayos dehistoria monetaria y cambiaria de Colombia; cap. 3, apén-dice 2; TM Editores, Fedesarrollo y Asobancaria; Bogotá.
Ministerio de Hacienda (2004), Marco fiscal de mediano plazo;Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá.
Misión del Ingreso Público (2003), "Informe del Consejo Direc-tivo" Cuadernos de Fedesarrollo 10; Fedesarrollo, Bogotá.
Mora, Humberto (2004), "Assesing fiscal sustainability with al-ternative methodologies"; Mimeo; FLAR.
Musgrave, Richard (1969), Bases de una reforma tributaria paraColombia; Biblioteca Banco Popular; Ediciones Tercer Mundo.
Ocampo, José Antonio (1997), Memorias al Congreso Nacional,1996 y 1997; Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Perry, Guillermo (1995), Memoria al Congreso Nacional 1994-1995; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Editextos2000 Ltda.
BIBLIOGRAFIA
74 COYUNTURA ECONÓMICA
Restrepo, Juan Camilo (1999), Memoria de Hacienda 1998-1999; Imprenta Nacional de Colombia.
_____(2000), Memoria de Hacienda 1999-2000; Imprenta Na-cional de Colombia.
_____(2000), Hacienda pública; Quinta edición; UniversidadExternado de Colombia.
Rincón, Hernán; Ramos, Jorge; Lozano, Ignacio (2004), "Crisisfiscal actual: diagnostico y recomendaciones"; Borradoresde Economía, No. 298; Banco de la República.
Rosales, Carlos (1912), Informe del ministro del Tesoro al Con-greso de 1912; Imprenta Nacional; Bogotá.
_____(1913), Memoria del ministro del Tesoro al Congreso de1913. Imprenta Nacional; Bogotá.
_____(1914), Memoria del ministro del Tesoro al Congreso de1914; Imprenta Nacional; Bogotá.
Rosas, Gabriel (1997),Comisión de Racionalización del Gasto ylas Finanzas Publicas; Ministerio de Hacienda y DNP;Tomos I-VI.
_____(1990), "Apuntes sobre finanzas públicas"; PublicaciónSeguros Colmena.
Sanz de Santamaría, Carlos (1964). Memoria de Hacienda 1962-65.
Santos, Juan Manuel (2002). Memorias de Hacienda 2000-2001, 2001-2002; La Imprenta Nacional de Colombia.
Taylor, Milton; Raymond, Richman (1965). Fiscal survey ofColombia; Joint Tax Program OAS-IDB; The John HopkinsPress; Baltimore.
Torres, Carlos (1904), Memoria del ministro del Tesoro al congre-so de la republica en sus sesiones ordinarias de 1904; Im-prenta Nacional; Bogotá.
Urrutia, Miguel; Posada, Carlos Esteban; Pontón, Adriana (2002),El crecimiento económico colombiano en el siglo XX;Banco de la Republica y Fondo de Cultura Económica.
Vélez, Jorge (1915), Memoria del ministro del Tesoro al Congre-so de 1915; Imprenta Nacional; Bogotá.
Wiesner, Eduardo (1984), Memoria de Hacienda 1981-1982;Banco de la República, Bogotá.
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 75
Series fiscales:
Fuentes:
❐ 1905-1979: Memoria del Ministro del Tesoro al Congreso(varios volúmenes); Memoria de Hacienda (varios volúme-nes); Informe Financiero del Contralor (varios volúmenes);Revista del Banco de la República (varios volúmenes); Prin-cipales Indicadores Económicos, 1923-1997, Banco de laRepública, 1998; Jorge García y Lía Guterman, "Medicióndel déficit del sector público colombiano y su financiación:1950-1986", Ensayos Sobre Política Económica, 14, 1988.
❐ 1980-2003: Confis y Banco de la República.
Notas metodológicas:
❐ Las series fiscales fueron construidas de acuerdo a la meto-dología de operaciones efectivas de caja (OEC) tal y como seestablece en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas,FMI, 1986.
❐ Las utilidades del Banco de la República, el crédito del Ban-co de la República, los ingresos por "ventas" de activos mo-netarios y no monetarios, los ingresos monetarios de la Cuen-ta Especial de Cambios (CEC) y los ingresos por la "Indemni-zacion Americana" por Panamá van por debajo de la línea.
❐ 1960-1963: las cifras corresponden a la ejecución presu-puestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas conel fin de tener una aproximación a OEC.
❐ 1963-1973: los ingresos totales son tomados de la Revistadel Banco de la Republica, cuadro de OEC del gobierno cen-
Anexo 1. FUENTES Y NOTAS METODOLÓGICAS
tral. La desagregación de los ingresos tributarios se obtiene apartir de sus respectivas participaciones en los reconoci-mientos.
❐ 1974-1979: los ingresos totales, tributarios y no tributariosson tomado OEC del gobierno central. Se descuentan los in-gresos monetarios de la CEC. El desagregado de tributarios seobtiene a partir de sus respectivas participaciones en los re-conocimientos.
❐ Para los períodos 1898-1927, 1933-1939 y 1941-1944, tan-to el gasto como el balance fiscal se refieren a los primarios,ya que no se contó con cifras de intereses.
Series macroeconómicas:
❐ PIB real y deflactor implícito del PIB: 1905-1989: GRECO
(Urrutia et. al., 2002); 1990-2003: DANE.
❐ Índice de Precios al Consumidor: 1898-1905: construida re-trospectivamente a partir del dato de 1906 calculado porGRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando la variación de la serie"índice de precios 1" reportado por Meisel (1994); 1906-1953: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1954-2003: SGEE del Ban-co de la República.
❐ Tasa de cambio nominal promedio ($/dólar): 1900-1904:construida retrospectivamente a partir del dato de 1905 cal-culado por GRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando las tasas decrecimiento de la tasa de cambio $/libra por Meisel (1994).Se supone que la tasa de cambio del dólar/libra se movió enla misma dirección y tamaño que la tasa de cambio $/dólar;1905-1989: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1990-2003: SGEE
del Banco de la República.