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La digitalización como
oportunidad para
Latinoamérica
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Contenido
Un llamado a la acción: La digitalización como objetivo ......................................................................... 3
Digitalización y políticas públicas: una nueva visión ............................................................................... 5
Retos de la transformación de las políticas públicas ............................................................................... 8
POLITICAS HABILITADORAS ................................................................................................................. 9
1. Adecuación del modelo institucional ...................................................................................... 9
2. Digitalización del Gobierno y la Administración Pública ....................................................... 10
3. Digitalización de las empresas y de los procesos productivos .............................................. 11
4. Fomento de la innovación digital .......................................................................................... 11
5. Desarrollo de capital humano ............................................................................................... 12
POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS ................................................................................................................ 14
6. Política fiscal y tributaria en la economía digital ................................................................... 14
7. Políticas públicas coordinadas ante el reto de la extraterritorialidad .................................. 14
POLÍTICAS DE ACCESO DIGITAL Y DE PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES .................................. 16
8. Políticas de acceso digital ...................................................................................................... 16
9. Protección de los consumidores en el mundo digital ........................................................... 17
POLÍTICA REGULATORIA .................................................................................................................... 18
10. Adecuación de la regulación sectorial: Level Playing Field ................................................... 18
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Un llamado a la acción: La digitalización como objetivo
Un reciente estudio, comisionado en conjunto por CEPAL, CAF, ASIET y la Fundación Telefónica y
elaborado por el profesor Raúl Katz1, ha puesto el acento en la caracterización del ecosistema digital
en Latinoamérica y del modo en que funcionan los eslabonamientos productivos en este ámbito. El
estudio, presentado en sociedad en la V Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información
en América Latina y el Caribe convocada por CEPAL, ha tenido amplísima repercusión en
Latinoamérica y ha iniciado un debate muy intenso.
Al tiempo de destacar el enorme potencial que representa la economía digital en Latinoamérica,
resaltando que sólo el 50% de la población de la región es usuaria de Internet, el estudio identifica
dos grandes asimetrías en las cadenas de producción digitales:
La primera viene conformada por el hecho de que los servicios y contenidos digitales que
son demandados en América Latina, fundamentalmente en el ámbito del uso personal antes
que en usos de carácter industrial o empresarial, son mayoritariamente producidos y
comercializados por corporaciones establecidas fuera de la región. Latinoamérica aparece
así como mera consumidora en el mundo digital y su relevancia en la oferta de servicios y
contenidos digitales está todavía restringida a campos muy limitados de la actividad
económica (principalmente, plataformas de comercio electrónico B2C y plataformas de
video).
La segunda está relacionada con una distribución inequitativa de la riqueza generada en el
ámbito digital, derivada de la escasa adaptación de los sistemas legales y de las políticas
fiscales predominantes para incidir en agentes que, si bien comercializan bienes o servicios
digitales en los países de Latinoamérica, tienen normalmente establecidos sus centros de
operaciones y desplegadas sus plataformas fuera de los países de la región. La escasa
reacción de las políticas públicas a esta realidad genera que la contribución directa de los
agentes de la economía digital, en términos de inversión, empleo e impuestos en los países
de la región sea sustancialmente menor a la contribución generada por los agentes que
operan en los distintos sectores de la actividad económica no digital.
1 Katz, Raúl. El ecosistema y la economía digital en América Latina. Ariel, 2015.
Figura 1. Asimetrías en la cadena de producción del Ecosistema Digital Latinoamericano
4
En tiempos de desaceleración económica y cuando el modelo de explotación de commodities sobre
el que ha crecido la región en los últimos quince años muestra señales de agotamiento, es esencial
que los gobiernos de Latinoamérica afronten el reto de transformar sus economías y de convertirse
en agentes relevantes en el mundo digital. Se trata, por supuesto, no sólo de una extraordinaria
oportunidad de crecimiento2, sino también de un riesgo que se debe considerar con especial interés.
En la actualidad son otras regiones (en especial, América del Norte y Asia) las que lideran la
revolución digital. Al mismo tiempo, es evidente que la disrupción provocada por el proceso de
digitalización no sólo va a impactar en el estrecho ámbito de los servicios de comunicación y de
contenidos digitales – en donde no puede desconocerse el enorme impacto de jugadores como
Facebook, Google y Netflix, entre otros – sino que va a extenderse a todos los ámbitos de la
actividad productiva, como de hecho está ya ocurriendo en sectores tan diversos como el transporte
(Uber), la hotelería (Airbnb) o las finanzas (Bitcoin).
La transformación digital de Latinoamérica exige de la coordinación de los agentes públicos y
privados para masificar el uso de internet en todas las capas etarias de la población, extender los
usos productivos del internet más allá de los meramente recreativos, acelerar la incorporación de
tecnologías digitales en los procesos productivos (el llamado internet industrial), y solucionar las
asimetrías mencionadas anteriormente.
2
Según Katz (2015), la digitalización ha contribuido en total un 4,30% al PIB latinoamericano en el periodo 2005-2013. El desarrollo de la digitalización tiene un impacto directo en el aumento del PIB. Un aumento de 10 puntos en el índice de digitalización genera un incremento de 0,749% en el PIB.
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Digitalización y políticas públicas: una nueva visión
De la misma forma que la digitalización es un fenómeno destinado a cuestionar y transformar todos
los ámbitos de la actividad productiva, los Gobiernos de la región no pueden aproximarse a la
economía digital con una visión parcial que ponga el acento – como ha ocurrido hasta la fecha – sólo
en el despliegue de las infraestructuras de banda ancha necesarias para proveer de acceso a
internet. Urge desarrollar una visión integral que combine tanto medidas dirigidas a habilitar,
facilitar y promover la digitalización del aparato público y productivo (que, en adelante,
denominamos políticas habilitadoras) como medidas dirigidas a asegurar una adecuada distribución
del valor generado con transacciones digitales ejecutadas desde la región (que, en adelante,
denominamos políticas distributivas).
Una adecuada combinación de políticas habilitadoras y distributivas es necesaria para evitar que el
proceso de digitalización genere una pérdida neta de valor para las sociedades latinoamericanas.
Esta pérdida de valor puede acelerarse en la medida que las transacciones “tradicionales” que el día
de hoy se ejecutan dentro de los distintos mercados nacionales (por ejemplo, la compra de un libro
o la contratación de un servicio de TV de pago) sean sustituidas, cada vez más rápidamente, por
transacciones “digitales” de carácter usualmente transnacional (por ejemplo, la descarga de un libro
electrónico en Amazon o la contratación de los servicios de Netflix).
Toda vez que la mayor parte de proveedores digitales se ubican el día de hoy fuera de
Latinoamérica, la sustitución de “transacciones de mundo real” por “transacciones digitales” implica
en primera instancia la deslocalización del proveedor, con impacto relevante en la generación de
empleos. Pero no sólo eso: en la medida que los sistemas fiscales traten de modo distinto estas
transacciones deslocalizadas o se vean incapacitados de monitorearlas, el impacto en las cuentas
fiscales puede ser – y ya está siendo – muy relevante.
A las políticas habilitadoras y distributivas – dirigidas a liberar el potencial de la economía digital en
la región y a solucionar las asimetrías identificadas por el profesor Katz – deben sumarse, por
supuesto, políticas de acceso digital que aseguren el despliegue de redes de nueva generación en
Latinoamérica (en especial, redes móviles LTE y redes de fibra) y políticas de protección de los
consumidores que resguarden la confianza digital – esencial para incrementar el número y alcance
de las transacciones digitales – y eviten que los ciudadanos latinoamericanos sean materia de
explotación o abuso. Sumado a lo anterior, la dinámica del mercado digital plantea el problema de
que la regulación ex ante (concebida para otro momento histórico, en especial en el ámbito de las
telecomunicaciones) puede convertirse en una restricción al desarrollo de la innovación y generar
distorsiones competitivas, por lo que la adecuación de la política regulatoria – específicamente, de
la regulación económica – se hace también necesaria.
En la implementación de este conjunto de políticas habrá que enfrentar con especial cuidado el reto
jurisdiccional de la extraterritorialidad, que viene siendo usado por diversos agentes para eludir los
sistemas fiscales latinoamericanos o para sustraerse del cumplimiento de otro tipo de regulaciones
nacionales (especialmente, aquellas asociadas a la cooperación con las autoridades de seguridad).
6
¿Cooperar o competir? Coordinación de los esfuerzos
nacionales, subregionales y regionales
La internalización de los debates (expresada especialmente en la cuestión de la extraterritorialidad)
exige de la cooperación entre los distintos Gobiernos de la región para homologar aproximaciones
normativas y para promover acuerdos dirigidos a enfrentar los problemas que la deslocalización de
transacciones está produciendo. Al tiempo en que esa cooperación se instrumenta allí donde sea
necesario (y para ello ya han sido lanzadas diversas iniciativas a nivel regional) algunos Gobiernos
latinoamericanos vienen desplegando acciones, dentro de sus fronteras, para acelerar la
transformación de sus políticas públicas. La mejor estrategia es mantener en paralelo ambos
caminos, de modo que los Estados nacionales puedan actuar con la máxima rapidez posible (allí
donde sea viable) en la implementación de medidas habilitadoras, distributivas, de acceso digital y
de protección de los consumidores, sin renunciar a mecanismos de coordinación regional que
permitan compartir mejores prácticas y poner el foco en aquellos retos que resultan insuperables
mediante políticas nacionales.
Diversas son las iniciativas que se han lanzado hasta la fecha en Latinoamérica, con incidencia total o
parcial en la región, que conviene tener en cuenta. A continuación detallamos las principales:
1. Comisión del Mercado Único Digital Latinoamericano. Se trata de un grupo de trabajo,
asociado a la iniciativa ELAC de CEPAL, en el que en la actualidad vienen participando
activamente diversos gobiernos latinoamericanos. A la fecha se ha propuesto un plan de
trabajo que concentrará sus esfuerzos, muy especialmente, en la identificación y remoción
de las principales barreras para la libre circulación de bienes y servicios digitales entre los
países de la región.
2. Alianza TICs 2030 Americas (CITEL – OEA). Se trata de una iniciativa que la OEA tiene
previsto lanzar en la próxima Asamblea General de la organización, a celebrarse en junio de
2016 en la ciudad de Santo Domingo. Al tiempo de generar consciencia en los gobiernos
sobre la relevancia de la digitalización para el desarrollo y la reducción de la pobreza, la
Alianza plantea poner foco inicialmente en el campo de la Educación Digital antes que en la
mera coordinación de políticas públicas.
3. Broadband Policy Toolkit para América Latina y el Caribe (OECD – BID). La OECD ha
compuesto un amplio conjunto de recomendaciones de política pública para la región que,
aunque concentrado mayoritariamente en temas relacionados a la provisión de banda
ancha, discurre también sobre políticas de empleo, Gobierno digital, educación digital, salud
digital, entre otros aspectos. El trabajo ha sido realizado en conjunto con el BID y será
presentado en sociedad en la Cumbre de la Sociedad de la Información convocada por la
OECD y que tendrá lugar entre el 21 y el 24 de junio en la ciudad de Cancún, México.
4. Bloques subregionales (Alianza del Pacífico - Mercosur). En la Cumbre Empresarial
celebrada en la ciudad de Paracas, Perú, en junio de 2015, los miembros de la Alianza del
Pacífico acordaron desarrollar el capítulo de telecomunicaciones al que se refiere el
7
protocolo fundacional del bloque subregional. Este acuerdo abre la oportunidad para
acometer una reflexión mucho más profunda sobre las políticas necesarias para acelerar la
digitalización en los países del bloque. Es previsible que esta iniciativa sea seguida, más
temprano que tarde, por otros bloques sub-regionales, como Mercosur.
5. Trans Pacific Partnership (TPP). Aunque enfocado en diversos ámbitos de la actividad
productiva, disposiciones del TPP destinadas a facilitar el libre flujo de bienes y contenidos
digitales y el comercio transnacional de servicios, así como a incrementar los niveles de
protección de la propiedad intelectual, van a tener un impacto relevante no sólo en los
marcos legales de los países signatarios (en Latinoamérica, a la fecha, México, Perú y Chile)
sino también – aunque fuera de modo indirecto – en los demás países de la región.
A nivel nacional, no pueden dejar de destacarse los esfuerzos emprendidos en Colombia a través del
Plan Vive Digital3 (con el que por primera vez en la región se propuso una aproximación holística al
proceso de transformación digital), como – más recientemente – las iniciativas que empiezan a
organizarse en Chile para la ejecución de la Agenda Digital 20204, aprobada por la Presidenta
Bachelet en noviembre del año 2015.
Los distintos espacios abiertos a nivel regional, subregional y nacional resultan esenciales para
alimentar el debate y acelerar la toma de posiciones en el ámbito de las políticas públicas para la
digitalización. Mientras que la coordinación entre los distintos Gobiernos es promovida, sobre todo
para compartir mejores prácticas y promover aproximaciones coordinadas en aquellos retos no
solucionables a nivel nacional (en especial, el de la extraterritorialidad), parece imprescindible que
cada Gobierno nacional tome consciencia de la urgencia de definir estrategias integrales en el
ámbito digital y adopte acciones para acelerar su efectiva adopción en cada territorio nacional. De
esta actuación depende, en gran medida, el futuro desarrollo económico de América Latina.
3 Ver: http://www.mintic.gov.co/portal/vivedigital/612/w3-channel.html
4 Disponible en: http://www.agendadigital.gob.cl/
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Retos de la transformación de las políticas públicas
La rapidez con la que actúan los agentes digitales a escala global desafía los procesos políticos y
pone en cuestión la capacidad de los Gobiernos nacionales para responder a los retos de la
revolución digital. El ejemplo más reciente que puede ofrecerse es el de la disputa judicial entre
Apple y el Gobierno de los Estados Unidos para el desbloqueo de un Iphone propiedad de uno de los
autores del atentado de San Bernardino. La negativa de Apple a colaborar en el quiebre de las
medidas implementadas por ella misma para garantizar la privacidad de los datos guardados en los
terminales de sus clientes, ha sido seguida de un intenso debate sobre los límites de la colaboración
con las agencias de seguridad y se ha resuelto, entre otras consecuencias, mediante la adopción, a
escala global, de políticas de encriptación extremo a extremo por proveedores de servicios tan
relevantes como WhatsApp.
Así las cosas, incluso cuando el debate público está recién comenzando y los gobiernos vienen
considerando diversas medidas para requerir la colaboración de los agentes del mundo de internet
en la persecución del delito, una simple decisión empresarial puede cambiar nuevamente el
contexto global en que la discusión tiene lugar. Los gobiernos enfrentan dificultades para reaccionar
a los retos que les presenta el mundo digital no sólo porque aquéllos actúan a escala local, mientras
que los agentes digitales suelen tener alcance global o multinacional, sino además porque los
aparatos estatales no se encuentran estructurados para responder, con una visión integral, a los
problemas de la transformación digital. Con la única excepción de Colombia, la mayor parte de
países de la región no cuenta con autoridades estatales centralizadas encargadas de coordinar las
políticas digitales y de asegurar la digitalización del aparato estatal. En este contexto, y en ausencia
de mecanismos eficaces de coordinación y transmisión de políticas públicas en esta materia, existe
un gran riesgo de que las respuestas políticas sean parciales y tardías.
El principal reto de los Estados es transformar la forma en que se diseñan e implementan las
políticas públicas en materia digital. Tal transformación habrá de acometerse al menos en tres
vectores:
1. Pasando de políticas meramente nacionales, aplicables cuando la actividad económica se
realiza fundamentalmente dentro de las fronteras de los países, a políticas coordinadas a
nivel internacional necesarias para resolver cuestiones de extraterritorialidad;
2. Pasando de políticas públicas restringidas al campo de las infraestructuras de acceso a
internet, que se han demostrado insuficientes para extender el uso de internet al 100% de la
población, a políticas públicas de carácter integral que requieren por definición la
coordinación de distintos órganos en los Estados; y,
3. Pasando de políticas regulatorias ex-ante, características de la regulación de las
infraestructuras de telecomunicaciones, a políticas ex-post sustentadas en el monitoreo del
mercado y la rápida actuación posterior por parte de una Administración empoderada.
Conscientes de la dificultad de acometer una tarea de la magnitud que se propone, a continuación
desarrollamos brevemente, un decálogo de recomendaciones consideramos esenciales en cualquier
programa orientado a la transformación de las políticas públicas en el mundo digital.
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Recomendaciones de políticas públicas para el
desarrollo de la economía digital en Latinoamérica
POLITICAS HABILITADORAS
1. Adecuación del modelo institucional
El nuevo Gobierno de la República Argentina, presidido por Mauricio Macri, ha constituido un
Ministerio de Modernización, encargado – entre otros extremos – de la digitalización del aparato
estatal. La OECD, por su parte, ha recomendado recientemente a Chile que considere la creación de
dos entidades estatales que tomen a su cargo, la primera, el proceso de digitalización de la
Administración Pública y, la segunda, la coordinación de las políticas públicas necesarias para llevar
adelante la Agenda Digital al 2020 aprobada por la Presidenta Bachellet. Estas iniciativas de
coordinación intraestatal resultan, en nuestro punto de vista, una condición necesaria para acelerar
la toma de decisiones y afrontar los retos que hemos puntualizado en la sección anterior.
La mayor parte de los países de la región cuentan en la actualidad con organismos regulatorios
enfocados única y exclusivamente en los mercados de telecomunicaciones o comunicaciones
electrónicas. En algunos casos, como ocurre en México y en Perú, las facultades de regulación ex -
ante vienen aparejadas de capacidades de supervisión ex – post bajo normas de competencia. En la
mayor parte de países, sin embargo, la aplicación del marco de libre competencia queda confiada a
una agencia independiente, con criterios no necesariamente coincidentes con los del regulador
sectorial. En casos extremos, las responsabilidades de regulación del sector implican a agencias con
encargos muy específicos y limitados: es el caso, en Colombia, de la Autoridad Nacional del Espectro,
la Autoridad Nacional de Radio y Televisión o la Superintendencia de Servicios Públicos, que actúan
en el sector de las telecomunicaciones en conjunto con la Comisión de Regulación de las
Comunicaciones y la Superintendencia de Industria y Comercio.
El gran número de entidades involucradas y la limitación del encargo competencial
(tradicionalmente restringido al campo de las telecomunicaciones) dificulta, en muchos casos, que
los reguladores sectoriales puedan realizar evaluaciones integrales de los fenómenos de sustitución
de servicios por agentes digitales, ajenos a su ámbito de competencia en la mayor parte de países. Y
si tal cosa ocurre en el ámbito de la regulación técnica y la supervisión de mercados, lo propio puede
decirse de la organización del aparato político – los Ministerios – que han tenido hasta el momento a
su cargo la conducción de los sectores asociados a las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TICs). A pesar de la relevancia de la digitalización en el proceso productivo, no es
inusual en la región que la rectoría política de las TICs se compatibilice con otro tipo de
responsabilidades (normalmente, el Transporte o las Obras Públicas), lo que – por definición –
reduce la jerarquía del responsable político específico por el sector (que suele tener rango de
Viceministro o Secretario de Estado y no participa en el Gabinete Ministerial). Si bien es verdad que
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algunos países han superado ya esta limitación – piénsese en el caso de Brasil o de Costa
Rica, por citar dos ejemplos relevantes – lo que sigue siendo moneda común es que el ámbito de las
funciones políticas, tal cual ocurre con los reguladores técnicos, se encuentre tradicionalmente
limitado a las políticas de conectividad; esto es, a las infraestructuras de telecomunicaciones.
Además de revisar el modelo de distribución de competencias dentro de los Estados de la región, es
imprescindible establecer mecanismos de coordinación de políticas públicas en materia digital, tal
como ha ocurrido en Europa, donde el Comisionado a cargo de las telecomunicaciones es
responsable por la Estrategia Digital en su conjunto. Consideramos necesario que los Ministerios, o
Viceministerios, encargados hasta la fecha del sector de las telecomunicaciones sean transformados
en Ministerios de TICs, para que puedan coordinar – al interior del Gabinete Ministerial – la
digitalización de la Administración Pública y la definición e implementación de las políticas públicas
para el desarrollo del ecosistema digital que se proponen a continuación, siempre en colaboración
con los demás sectores que puedan resultar involucrados.
En la misma medida, juzgamos imprescindible evolucionar de reguladores técnicos concentrados en
la emisión y supervisión de regulaciones ex-ante en el sector de las telecomunicaciones a
reguladores capaces de aplicar normas de competencia ex – post en todo el ámbito de los sectores
digitales.
2. Digitalización del Gobierno y la Administración Pública
Un reciente estudio publicado por GSMA5 pone en evidencia que, entre las principales barreras que
existen para la adopción de internet en América Latina, se encuentra la falta de contenidos y
servicios relevantes para la ciudadanía de cada país, antes que limitaciones en la conectividad digital.
Iniciativas acometidas en Colombia y en Chile han dejado demostrado, por otra parte, que – cuando
el Estado es capaz de proveer servicios públicos a través de internet y poner a disposición de los
ciudadanos información en formato digital – los niveles de utilización del internet, y el grado de
digitalización de la sociedad, se incrementan.
El desarrollo de iniciativas de gobierno electrónico que promuevan la digitalización de los procesos
en la Administración Pública, así como la implementación de medidas de gobierno abierto y de
transparencia en la gestión pública, pueden convertirse en un gran catalizador de la adopción del
internet y digitalización de nuestros países.
Para hacer realidad esta visión, urge definir planes muy concretos (por ejemplo, los asociados a la
Administración Tributaria o a los registros de identidad), compartir mejores prácticas y asegurar
financiamiento a través de entidades multilaterales que se encuentre orientado a la implementación
de programas tipo de gobierno digital.
5 GSMA Intelligence. Inclusión digital en América Latina y el Caribe. Febrero, 2016.
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3. Digitalización de las empresas y de los procesos productivos
La digitalización de los procesos productivos, el campo del internet industrial, debe ocupar una
posición predominante en la estrategia regional. Como el estudio de Katz pone en evidencia, el nivel
de uso y adopción de tecnologías digitales en la actividad productiva en Latinoamérica es aún escaso
y virtualmente inexistente en pequeñas y medianas empresas. Bajo estas condiciones, la exposición
a la disrupción digital es alta en toda la región.
En España, el Ministerio de Industria acometió un estudio, conocido como Industria Conectada 4.06,
en el que analizó los niveles de digitalización de sectores esenciales para la economía española –
entre ellos, el sector textil – y formuló una ruta de trabajo para profundizar la transformación
productiva en todos los agentes que intervienen en los eslabonamientos productivos de los sectores
involucrados. Con igual objetivo, es factible trabajar en conjunto con los Gobiernos de la región para
evaluar el nivel de digitalización de los sectores más relevantes de las economías nacionales y definir
estrategias específicas para acelerar la transformación del aparato productivo, poniendo énfasis no
sólo en aspectos puramente operativos sino también en la formación del capital humano. Incidiendo
en este último aspecto, el aparato productivo se enfrenta a un enorme reto: la necesidad de cubrir la
creciente demanda de profesionales en áreas digitales para las cuales no existen programas
formativos ad hoc que sean capaces de satisfacer las nuevas necesidades laborales7.
Un paso relevante en el camino de la transformación digital de la industria puede estar en la
constitución de una plataforma de colaboración que involucre tanto a Gobiernos como a empresas
en esta tarea. Esta es una responsabilidad que, en alguna escala, viene llevando a cabo el
recientemente constituido Consejo Iberoamericano de Competitividad, pero que sin duda resultaría
deseable expandir en más corto plazo posible.
4. Fomento de la innovación digital
Los Estados Unidos, Israel y algunos países asiáticos destacan por haber sido capaces de generar
ecosistemas de innovación de enorme profundidad. Mientras en aquellos países, se invierte a la
fecha US$ 415,17 por habitante en emprendimientos digitales, en América Latina los recursos
dirigidos a este tipo de emprendimientos son apenas de US$ 1,678. Bajo estas condiciones, el talento
local migra con facilidad a otros mercados en busca de mejores condiciones para desarrollar sus
iniciativas empresariales y obtener financiamiento.
En los últimos años, han aparecido en la región diversos fondos y programas destinados a financiar
innovaciones digitales. En el ámbito privado, destaca Telefónica Open Future (que aglutina algunas
iniciativas ya de sobra conocidas como las academias de aceleración Wayra, los espacios de
animación al emprendimiento, Crowdworkings, y la red de fondos de inversión de terceros, Amerigo,
entre otras), cuya presencia en la región se hace presente a través de la inversión en más de 320
6 Disponible en: http://www.industriaconectada40.gob.es/
7 World Economic Forum. Global Challenges Inside Report: The future of Jobs
8 Cantidad recaudada por el capital riesgo entre 2010 y 2013.
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startups, en el apoyo a otras 700, a la consolidación de más de 1.300 empleos, acuerdos con más de
30 socios públicos y privados y más de 130 millones de dólares comprometidos para invertir en las
prioridades estratégicas que el sector público tenga en cada país o región.
En el ámbito público, destacan Start Up Chile y Apps.Co (asociado al Plan Vive Digital en Colombia).
Con todo, la mayor parte de fondos tienen típicamente carácter nacional y gestionan recursos
insuficientes para aspirar a una escalabilidad regional o global. Latinoamérica se beneficiaría
enormemente si se iniciara un debate a escala regional sobre las condiciones necesarias para
desarrollar entornos de innovación que vayan más allá de la simple obtención de fondos y que
comprendan, entre otros aspectos, políticas fiscales y contractuales que no penalicen el riesgo
empresarial.
Como señalan cada vez más figuras públicas de la política y el emprendimiento, la innovación no
tiene que venir sólo como consecuencia de un plan impuesto por el Gobierno que esté al frente en
ese momento. Tampoco tiene porqué medirse por el número de patentes o inversión en I+D. Se
consigue innovar cuando se unen y trabajan conjuntamente grandes universidades, desarrolladores
de ciencia puntera, corporaciones y emprendedores. La transformación digital sólo tiene lugar
cuando la colaboración público - privada se desarrolla en un contexto simétrico en el que cada uno
aporta lo mejor de sus activos y lo pone al servicio del talento para desarrollar empresas.
Por eso, resultaría pertinente promover la coordinación de mejores prácticas entre las distintas
entidades que vienen financiando innovación en general, e innovación digital en particular, en la
región aspirando – allí donde fuera posible – a la consolidación de recursos y a la transformación de
iniciativas nacionales en iniciativas regionales o subregionales.
Hay que tener en cuenta que Latinoamérica es una región emprendedora y joven. Destacan en este
ámbito Brasil (con una tasa de emprendimiento del 17,2%), Argentina (con un 15,9%) o Colombia
(con un 23%), países que se ubican por encima de Alemania (5,3%), India (6,6%), China (15,5%) o
Estados Unidos (13,8%) según el último informe de GEM. La población media no es de edad elevada,
dando lugar a altas cuotas de creatividad y de uso de las redes sociales, lo que está contribuyendo a
que la región sea considerada como un ‘hub’ de emprendimiento joven9, con una fuerte tendencia a
liderar el sector del emprendimiento disruptivo en áreas como el marketing y el ocio. Así puede
verificarse en el caso de la start-up colombiana Fluvip o la peruana Cine Papaya, que ya han
conseguido levantar importantes rondas de financiación e internacionalizar sus negocios más allá de
Latinoamérica.
5. Desarrollo de capital humano
Varios países latinoamericanos aparecen en posiciones relativamente bajas en las pruebas PISA que
aplica la OECD. Las pruebas ponen en evidencia insuficiencias en la formación matemática y en la
comprensión lectora. Con deficiencias de este tipo, va a ser extremadamente complicado incorporar
a las grandes mayorías a la economía digital, al menos en el lado de la oferta. La transformación de
los sistemas educativos y, en especial, de la educación pública es una tarea en la que se encuentran
9 Informe LAVCA Latam Trends, Agosto 2014
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involucradas diversas entidades multilaterales hace muchos años (entre ellas, el BID y CEPAL), pero
el grado de avance es aún insuficiente.
La digitalización del proceso educativo con herramientas que permitan gestionar los procesos de
enseñanza-aprendizaje, la formación del profesorado como motor del cambio en el aprendizaje, la
generación de contenidos educativos digitales basados en los nuevos modelos de escuela invertida,
impulsando las competencias STEM desde las edades más tempranas junto a la identificación y
desarrollo de las competencias necesarias para la economía digital en los diferentes niveles del
sistema educativo, son condición necesaria para la transformación digital en Latinoamérica.
La Alianza TIC que la OEA se ha suscrito con Gobiernos y empresas de la región en la Asamblea
General realizada en Santo Domingo el 13 y 14 de junio de 2016 representa una nueva oportunidad
para definir planes concretos en este proceso, que vayan más allá de la mera distribución de
terminales en las escuelas y que pongan atención en la formación de los docentes y en la generación
de contenidos pertinentes para los distintos niveles educativos.
Y si la educación básica debe ser transformada, es imperativo desarrollar al mismo tiempo
programas para la empleabilidad digital de los egresados de los sistemas educativos, implementar
certificados de profesionalidad con prácticas en las empresas y acometer la revisión de los marcos
laborales, que no fueron concebidos para las formas de trabajo que empiezan a tomar preeminencia
en el mundo digital. Esta tarea debe implicar muy especialmente a los Ministerios de Educación y a
los Ministerios de Trabajo, en estrecha coordinación con el Ministerio al que se encomiende la
coordinación de la transformación digital.
En cuanto a la educación superior en Latinoamérica existen grandes diferencias entre países a pesar
de los esfuerzos que se han realizado en los últimos años. Organismos internacionales, como la
UNESCO, Banco Mundial y la OCDE, han propuesto e impulsado políticas educativas que tiendan a
universalizarla y modernizarla para hacerla accesible a las demandas crecientes de la población así
como a las necesidades de la economía digital. Por ello, es necesario seguir apostando por
programas de innovación educativa para las instituciones universitarias que las abran hacia
programas de formación online de calidad y gratuita para todas las personas, así como al
reconocimiento de las certificaciones virtuales (por ejemplo, a través de la implantación de sistemas
de biometría).
La plataforma iberoamericana de MOOCs, MiríadaX, abierta y gratuita, impulsada por Telefónica y
Universia, es un exponente de este tipo de aproximaciones, donde los profesores pueden
experimentar y formarse en nuevas metodologías de aprendizaje on line y los usuarios/alumnos
pueden acceder a una amplia oferta de cursos en español y portugués, en diferentes temáticas, con
titulaciones reconocidas por las propias universidades.
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POLÍTICAS DISTRIBUTIVAS
6. Política fiscal y tributaria en la economía digital
Recientemente se ha iniciado un debate sobre las prácticas contables y de cumplimiento de
obligaciones fiscales que realizan las grandes transnacionales en Europa y en los Estados Unidos, con
el objeto de eludir los regímenes fiscales nacionales y minimizar su exposición tributaria. Las
prácticas de elusión son tanto más sencillas cuando, como ha quedado dicho previamente, la
digitalización supone la deslocalización de una transacción que muy probablemente se realizaba, de
modo previo, al interior de las fronteras nacionales. En Europa, por su parte, se ha anunciado un
conjunto de medidas para obligar a las transnacionales a desglosar los ingresos que obtienen en
cada país de la Unión y los impuestos que pagan en cada jurisdicción nacional.
CEPAL lidera en la actualidad la reflexión regional sobre la transformación de las políticas fiscales en
el nuevo entorno de desaceleración económica. En esta reflexión, es imperativo asegurar que el
debate comprenda al menos los siguientes asuntos que se presentan en la economía digital: (i) El
tratamiento tributario de las transacciones digitales, en especial mediante la redefinición de los
hechos imponibles; (ii) Las medidas de colaboración internacional adecuadas para compartir
información y supervisar el cumplimiento de obligaciones tributarias; y (iii) La revisión de los
esquemas de tributación especial subsistentes en el sector de las telecomunicaciones, que deberían
paulatinamente absorberse a nivel de la tributación general.
En la actualidad, ya se discute en algunos países (es el caso de Brasil, Argentina o Uruguay) las
medidas necesarias para asegurar que agentes de internet que compiten con agentes nacionales en
servicios semejantes – por ejemplo, Netflix – sean incididos en medida equivalente por los sistemas
tributarios nacionales. Urge enfocarse también en los otros aspectos del problema fiscal, con el
objetivo de asegurar que todos los agentes de la economía digital contribuyan del mismo modo a las
economías de la región y que los recursos recaudados a través de esquemas de tributación especial
– por ejemplo, las contribuciones a los fondos de universalización de servicios – se destinen
efectivamente al financiamiento de iniciativas de transformación digital.
7. Políticas públicas coordinadas ante el reto de la extraterritorialidad
La Ley del Marco Civil del Internet reconoce, en Brasil, la autoridad del sistema judicial para requerir
la colaboración de los agentes de internet en la investigación y persecución de delitos cometidos en
territorio brasileño. Confiando en esta autorización, han sido varios jueces brasileños los que han
solicitado la colaboración de proveedores de servicios de comunicación digitales, especialmente
WhatsApp, para poner a disposición datos de conversaciones entre sospechosos de la comisión de
delitos especialmente graves. En todos los casos, la respuesta a estas solicitudes ha pasado por
alegaciones de extraterritorialidad. Facebook, por ejemplo, ha sostenido en Brasil que – aunque ella
misma sí tiene domicilio legal en el territorio brasileño -- su subsidiaria WhatsApp no cuenta con
establecimiento permanente en el país. Como complemento de esta alegación, los proveedores
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requeridos han insistido en que el interés de protección de la privacidad de sus clientes es superior a
las facultades debidamente conferidas por las leyes nacionales en materia de seguridad, aunque
sean ejercidas mediante mandato judicial.
Debates sobre la forma en que agentes digitales foráneos deben colaborar con las autoridades de
seguridad nacionales han dado origen a diversas propuestas normativas en Europa, en especial en el
Reino Unido y en Francia.
En el ámbito tributario, la naturaleza transnacional de las relaciones de consumo digital habilita
diversas prácticas de los proveedores de servicios digitales para rebajar la incidencia de los sistemas
fiscales en sus cuentas y para seleccionar territorios donde la presión tributaria sea menor (como
ocurre, en Europa, en el caso de Irlanda). La intervención de distintos sistemas tributarios en una
misma operación, está facilitando la aplicación de esquemas en los que las ventas de servicios y
contenidos digitales realizadas a consumidores de un país, se registran como transacciones
ejecutadas desde otros territorios – donde, si es el caso, resultan incididas por los impuestos a las
ventas –, mientras que en el país del consumidor final se pagan comisiones por ventas muy
inferiores a los ingresos asociados a la transacción, comisiones que a su vez se compensan con los
costos de la plantilla comercial que el proveedor digital tiene en el país correspondiente, generando
con ello rentas imponibles muy pequeñas.
En el mundo digital, la extraterritorialidad coloca a los gobiernos de los países en los que se
encuentran establecidos los proveedores de contenidos y servicios digitales (en especial, a los
Estados Unidos de América) en una posición de ventaja para hacer cumplir los marcos normativos
nacionales, al tiempo en que los territorios en los que se encuentran ubicados los consumidores
finales subsiste la posibilidad de sustraerse a los marcos normativos nacionales.
El reto de la extraterritorialidad digital continuará mostrando nuevas facetas conforme el mercado
global continúe digitalizándose. Estas cuestiones deben ser analizadas cuidadosamente en foros de
coordinación de políticas públicas (por ejemplo, la OECD) con el objetivo de definir prácticas
aceptables que, sin impedir el libre flujo de bienes y servicios a nivel internacional, defiendan la
aplicabilidad y vigencia de las políticas y normas nacionales.
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POLÍTICAS DE ACCESO DIGITAL Y DE PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES
8. Políticas de acceso digital
La implementación de políticas habilitadoras y distributivas de la economía digital no puede hacer
perder de vista que aquellas resultan insuficientes si no vienen acompañadas de políticas que
aseguren que Latinoamérica continúa avanzando, como ha ocurrido en los últimos veinticinco años,
en el despliegue de redes de telecomunicaciones necesarias para habilitar el acceso a internet.
Diversas fuentes reconocen hoy en día el enorme esfuerzo inversor desplegado por la industria de
las telecomunicaciones latinoamericana para llevar la penetración de las tecnologías móviles por
encima del 100% y extender de modo consistente las redes fijas. No obstante, la creciente demanda
de mayores anchos de banda para la implementación del internet industrial y para el uso de
aplicaciones cada vez más sofisticadas, incluso en el ámbito del consumo, dejan en claro que el reto
que tenemos por delante es asegurar la evolución de las redes a tecnologías de nueva generación
(NGN, por sus siglas en inglés), especialmente mediante el tendido de infraestructuras móviles LTE
de cuarta generación y el despliegue y acercamiento de la fibra óptica al hogar del cliente. De
acuerdo con ASIET, este esfuerzo va a requerir más de US$ 40 mil millones anuales para cerrar la
brecha digital para el 202010, que sólo podrán ser financiados con el concurso de la inversión
privada.
Desafortunadamente, la desaceleración económica ha impulsado a algunos gobiernos (es el caso de
Guatemala y Ecuador, pero también de Brasil) a considerar incrementos en la fiscalidad aplicable
específicamente al sector telecomunicaciones, mientras la presión regulatoria continúa avanzando
incluso en los segmentos más competitivos de la industria (por ejemplo, el móvil), donde ya no
resulta extraño encontrar limitaciones a la flexibilidad comercial (como ocurre en Costa Rica, con la
obligación de provisión de internet ilimitado), regulaciones de precios minoristas (tal es el caso de El
Salvador) o regulaciones que exigen que los operadores asuman el costo de implementar medidas
de seguridad pública (por ejemplo, la inhibición de señales en penales) o exigentes estándares de
servicio sin mayor justificación técnica (tal cual ocurre en muchas regulaciones de la calidad de
servicio hoy extendidas en la mayor parte de países de la región).
El incremento de la presión fiscal y regulatoria sobre el sector de las telecomunicaciones en un
contexto de desaceleración económica va a conducir, con certeza, al incremento del número de
operadores en dificultades financieras (de los que pueden hallarse ejemplos, al día de hoy, en
diversos países) y a la reducción de los recursos destinados a inversión. Por contraposición, urge
poner en valor el éxito alcanzado por América Latina en la expansión de las redes móviles, que sólo
ha podido llevarse adelante sobre la base de regulaciones flexibles (de mínima intervención), que
han promovido la competencia en infraestructuras por parte de 3 ó 4 operadores en cada país. Esta
receta, que hoy viene siendo puesta en cuestión, es el mejor camino para agilizar la implantación de
redes NGN.
10
ASIET. Desafío 2020. Versión resumida disponible en: https://issuu.com/ahciet/docs/b_desaf__o_ahciet_2020_resumido
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En específico, urge considerar desde REGULATEL (el grupo de reguladores de las telecomunicaciones
de la región) medidas específicas de flexibilización de los marcos regulatorios que contribuyan a
mantener y acaso incrementar el ritmo inversor en América Latina. Entre tales mecanismos deben
considerarse especialmente los siguientes: (i) La implementación de sistemas de asignación del
espectro que (tal cual ocurre el día de hoy en Chile) no pongan el acento en la recaudación fiscal,
sino en asegurar la competencia por la expansión del servicio; (ii) La aceleración de la puesta a
disposición de bandas de espectro especialmente necesarias para el desarrollo de redes NGN (en
particular, la banda de 700Mhz), evitando la utilización de mecanismos para la generación de
escasez artificial y cumpliendo en tiempo y forma con la limpieza del recurso; (iii) La supresión de
esquemas regulatorios de concesión de servicios públicos, especialmente cuando dichos esquemas
generan diferencias entre jugadores sometidos a estrecha supervisión regulatoria y jugadores
meramente autorizados (tal cual ocurre en Brasil); (iv) La eliminación de regulaciones tarifarias y de
establecimiento de estándares de servicio no justificados, sobre todo en escenarios en los que
existen plataformas en competencia; y (v) La transformación de los esquemas de financiamiento del
servicio universal, para asegurar que los recursos recaudados son destinados efectivamente a
proyectos sectoriales, idealmente mediante esquemas de gestión privada.
9. Protección de los consumidores en el mundo digital
La confianza digital es un pilar esencial para la adopción de las nuevas tecnologías en la economía
latinoamericana. Diversos estudios documentan en la región las dificultades que existen para el
crecimiento del comercio electrónico, en países en los que los consumidores se muestran reticentes
a usar medios de pago a través del internet. En la misma medida, la escasa credibilidad de la
información provista por los proveedores de contenidos y servicios digitales, un inadecuado nivel de
protección de la identidad y los datos de los clientes o la percepción de que el uso de internet puede
incrementar los riesgos para la seguridad de los usuarios, son contingencias que los Gobiernos
deben considerar muy especialmente.
La protección de la confianza digital requiere que se implementen medidas específicas para
garantizar la transparencia en la información producida por los proveedores de servicios y
contenidos digitales (por ejemplo, transparencia en los resultados de las búsquedas que diferencien
claramente los enlaces patrocinados de los no patrocinados), la protección de datos (lo cual supone
extender a todos los agentes digitales medidas similares a las aplicables el día de hoy a los
operadores de telecomunicaciones), la protección de la privacidad e identidad de los clientes
(incluyendo derechos reconocidos en otras jurisdicciones, como el derecho al olvido) y el desarrollo
de estrategias para garantizar la seguridad de los ciudadanos en el internet (entre ellas, estrategias
de ciberseguridad coordinadas desde los aparatos estatales).
Una aproximación interesante viene proporcionada por la Ley del Marco Civil de Internet, primer
cuerpo normativo que en Latinoamérica desarrolla en detalle el conjunto de los derechos que los
ciudadanos pueden ejercer en el mundo digital. Se sobreentiende que la única forma en que tales
derechos pueden tener verdadera entidad es asegurando que éstos resulten ejercibles no sólo
frente a los operadores de telecomunicaciones sino también frente a los demás agentes de internet,
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ya sea que éstos tengan o no domicilio específico en el país donde los derechos digitales deban ser
ejercidos. En estas reflexiones deben participar las entidades de protección de consumidores, pero
también los agentes de seguridad, coordinando con el Ministerio encargado de la transformación
digital.
POLÍTICA REGULATORIA
10. Adecuación de la regulación sectorial: Level Playing Field
Un estudio comisionado por la GSMA y elaborado por Nera Economic Consulting11 propone un
conjunto de recomendaciones para transformar la forma en que en la actualidad opera la regulación
en el sector de las telecomunicaciones y convertirla en una regulación viable para el ecosistema
digital. Ya hemos anticipado en otro apartado de este documento que, a nuestro juicio, es esencial
incrementar el ámbito de actuación de los reguladores técnicos, de modo que éstos puedan
ocuparse de monitorear el funcionamiento de todo el sector digital y no sólo de los servicios de
comunicación y del acceso a banda ancha.
Como puntualiza Nera, una tarea de esta naturaleza no puede acometerse con el mismo marco
conceptual que se ha venido aplicando hasta la fecha. Bajo los marcos conceptuales vigentes, los
mercados de telecomunicaciones se analizan como compartimientos estancos, no sometidos a la
presión competitiva de servicios ajenos a las telecomunicaciones, en búsqueda de posiciones de
dominio que habiliten la imposición de medidas de regulación ex–ante (por ejemplo, la regulación
tarifaria), que sólo pueden ser revisadas en períodos más o menos largos de tiempo.
La aproximación de la regulación tradicional será incapaz de hacer frente al dinamismo del mundo
digital, en el que – como también hemos puntualizado – las decisiones de negocio se adoptan con
extraordinaria rapidez y se ejecutan, en paralelo, a nivel global. Bajo estas condiciones, seguir
confiando en que el regulador será capaz de prefigurar los equilibrios de mercado, es entregarse a
convicciones ilusorias. Nera sostiene acertadamente que la complejidad de los mercados del
ecosistema digital está incrementando la incertidumbre regulatoria y que la rapidez de los cambios
que ocurran en este ámbito va a hacer, cada vez con mayor rapidez, que la regulación tradicional se
vuelva obsoleta.
La regulación de los servicios de telecomunicaciones en Latinoamérica se encuentra aún plagada de
instrumentos regulatorios aplicables ex – ante que condicionan la flexibilidad operativa y comercial
de las empresas de telecomunicaciones. En América Latina no son inusuales las regulaciones de
precios, de estándares de calidad, de niveles de servicio, de tiempos de atención, de contenidos
obligatorios, etc. Cada una de estas piezas de regulación ha recibido entidad propia en respuesta a
problemas del pasado que, en muchos casos, han sido largamente superados por la competencia. La
regulación de los mensajes de texto, por ejemplo, que subsiste con mayor o menor incidencia en
prácticamente la totalidad de los países de la región, ha dejado de tener sentido con la irrupción e
11
Nera. A new regulatory framework for the digital ecosystem. GSMA, Febrero 2016. Disponible en: http://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2016/02/NERA_Full_Report.pdf
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implantación global de los servicios de mensajería digital (en especial, Whatsapp). La experiencia
demuestra que es más sencillo aprobar una nueva regulación que deshacerse de aquellas que han
dejado de tener sentido. Y, sin embargo, es precisamente en el aligeramiento de los marcos
regulatorios en donde resulta deseable enfocar los primeros esfuerzos (como ya viene haciéndose
en Brasil, aunque con lentitud, para la supresión del régimen de concesiones de telefonía fija).
La regulación del futuro, como propone Nera, deberá (i) tener un sustrato funcional (esto es, estar
orientada al propósito que persigue) antes que basarse en el análisis de estructuras de mercado o
tecnologías específicas, (ii) ser extremadamente flexible (esto es, capaz de adaptarse a diversas
situaciones), lo que exigirá abandonar estándares extremadamente prescriptivos, confiando – al
menos en una primera instancia – en las presiones competitivas, y (iii) sujetarse al principio de
mínima intervención, lo que supone preferir intervenciones ex-post derivadas de una monitorización
constante de los mercados.
De la aplicación de estos principios se deriva necesariamente que debe hacerse todo esfuerzo para
asegurar que todos los jugadores del mundo digital se encuentren sometidos, a la mayor brevedad,
al mismo set de reglas y principios. Las telecomunicaciones no forman parte de un sector aislado,
sino que se han convertido en el elemento habilitador de un ecosistema más amplio: el ecosistema
digital. Servicios que se ofrecían inicialmente de forma separada (llamadas de voz a través de red fija
o móvil, SMS, acceso a Internet, servicios de Internet como correo electrónico, etc.) son ahora parte
de un nuevo universo de servicios en el que compiten tanto los operadores de telecomunicaciones
como otros agentes del mundo digital.
Es importante tomar en cuenta que las normas que gobiernan a las telecomunicaciones e internet se
definieron mucho antes de que se configurara el actual ecosistema y han quedado superadas por la
evolución del entorno digital. Hoy en día es necesario tener en cuenta todos los cambios producidos
y sobretodo, garantizar que el consumidor no pierda capacidad de elección.
La lógica nos dice que las normas aplicables a un determinado tipo de servicios deberían ser las
mismas con independencia de quién sea el prestador de ese servicio. Sin embargo, en la actualidad
las reglas son completamente diferentes cuando el mismo servicio es prestado por una empresa de
Internet, o por un operador de telecomunicaciones, en detrimento siempre de éstos últimos. Resulta
difícil justificar que el marco regulador actual brinde diferente nivel de protección a los
consumidores en servicios que cumplen la misma función.
La igualdad de oportunidades y el equilibrio en el ecosistema son buenos para la economía y para la
industria, pero sobre todo son buenos para los consumidores y los ciudadanos, que se merecen una
experiencia digital más segura, transparente y agradable. Hoy en día es preciso garantizar el level
playing field para preservar los derechos de los clientes en el ecosistema digital.
Una competencia en igualdad de condiciones significa mantener cuatro principios fundamentales:
Los consumidores que usan los mismos servicios deben tener los mismos derechos.
Las empresas que prestan los mismos servicios deben tener las mismas obligaciones.
Las empresas que compiten en los mismos mercados deben cumplir las mismas leyes de la
competencia.
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Las reglas deben ser igualmente exigibles para las empresas locales y globales.
Las políticas y regulaciones deben ser revisadas, teniendo en cuenta toda la cadena de valor digital,
lo que garantizará la no discriminación y la igualdad de condiciones entre las partes, aplicando el
principio de "mismos servicios, mismas reglas y misma protección". Ningún agente en el ecosistema
digital debe ser tratado de manera diferente en áreas tales como la privacidad, la transparencia, la
fiscalidad, la seguridad y la protección de datos. Ningún consumidor debe ser confundido por
servicios similares prestados por diferentes agentes, y ningún ciudadano debe sentirse menos
protegido por el uso de los servicios que le prestan según el agente del ecosistema que lo hace.
La aspiración de un campo de juego nivelado, un level playing field, en el que la industria de las
telecomunicaciones ha concentrado sus esfuerzos en los últimos años, no implica por supuesto
someter a los agentes de internet a las mismas rigideces que hoy limitan la actividad de los
operadores de telecomunicaciones. Si acaso, supone garantizar a todos los agentes del mercado una
flexibilidad equivalente para innovar y seleccionar libremente las mejores opciones para proveer
servicios a sus clientes.