la autoridad financiera y la regulación monetaria ... · regulación monetaria y crediticia y de...

la autoridad financiera y la regulaciónmonetaria! crediticia y de cambios

GONZALO PÉREZ DE ARMIÑAN

Catedrático de Economía Política

SUMARIO:

1. La autoridad financiera: concepto y significación.—2. Ante-cedentes. 2.1. La Comisaría de la Banca Privada y el ConsejoSuperior Bancario. 2.2. La Dirección General de Banca y Bolsa.2.3. La Comisaría de la Banc# Oficial.—3. Reglamentación ac-tual de la autoridad financiera. 3.1. Dirección de la política mo-netaria y de crédito. 3.1.1. Escisici. entre los aspectos internoy externo. 3.1.2. La solución programada en la Ley de Bases.3.2. Órganos técnico-ejecutivos. 3.2.1. La Subsecretaría de Eco-nomía Financiera. 3.2.2. El Banco de España. 3.2.3. El Institutode Crédito Oficial. 3.3. Órganos informativos y asesores. 3.3.1. ElConsejo Superior Bancario. 3.3.2. Otros órganos consultivos.—4. Regulación de la emisión monetaria. 4.1. La reforma mone-taria de 1868. 4.2. La plata, como base de la circulación metá-lica. 4.3. Definición legal de la peseta. 4.4. La emisión de billetesy la reserva oro. 4.5. Un sistema monetario" dirigido".—5. Inter-vención y control del cambio exterior. 5.1. Intentos estabiliza-dores a comienzos de siglo. 5.2. La L. O. B. de 1921 y la inter-vención de 1928. 5.3. De la intervención al control de cambios.5.4. El Instituto Español de Moneda Extranjera. 5.5. Integra-ción en el Banco de España de la competencia monetaria ex-terior (*).

(*) Este trabajo, con ligeras adaptaciones, está basado en los capítulos 12 y 13del libro Legislación Bancaria Española, cuya tercera edición será publicada enfecha inmediata. Fruto de las reflexiones de un profesor que tiene a su-cargo uncurso de Reglamentación Bancaria Comparada en el Doctorado de lia Facultad -leDerecho, no prejuzga la opinión que sobre esf)s temas mantengan las institucionesbancarias con las que el autor, a título de funcionario, •jstá profesionalmentevinculado.

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1. CONCEPTO Y SIGNIFICACIÓN

Que al poder político corresponde la alta autoridad en materias deregulación monetaria y crediticia y de intervención y fiscalización de losmecanismos e instituciones financieras, es una consecuencia de la sobe-ranía. Por eso conviene examinar los órganos a través de los que se ins-trumenta esta autoridad financiera en un triple campo: la regulación delos instrumentos monetarios, la reglamentación y fiscalización de las enti-dades financieras y la defensa del valor interior y exterior de la valuta.

Prescir Jiendo de algunas declaraciones programáticas en textos cons-titucional» •), como el Fuero del Trabajo o la Ley de Principios Fundamen-tales, que señalan orientaciones generales, baste recordar que a las CortesEspañolas corresponde establecer las líneas básicas de la ordenación ban-cada y monetaria, ya que la exposición se va centrar en el Gobierno, comosuperior instancia política, en el Ministro de Hacienda, a través del cualactúa básicamente, y en las autoridades a él subordinadas o encuadradasen el depaitamento ministerial a su cargo.

Aunque con el término más recortado de autoridad monetaria, variosde los informes que glosaron el Memorándum del ministro de Hacienda alGobierno, en 1961, iniciaron su exposición con este tema (1). El del Bancode España define la "autoridad monetaria como aquel conjunto de órga-nos del Estado al que corresponden las decisiones fundamentales en ma-teria monetaria y financiera, así como su ejecución técnica. Es evidenteque el órgano supremo de decisión en materia monetaria es el Gobierno,aunque en ocasiones se atribuye poder decisorio a ciertas institucionesautónomas dentro del Estado a quienes, por tanto, corresponde tambiénpropiamente la calificación de autoridad monetaria." Cabría, pues, dife-renciar la autoridad monetaria y bancaria como función o como poder,que corresponde inexcusablemente al poder político, de la autoridad mo-netaria en sentido técnico, operatorio o ejecutivo, que es ejercida, por de-

(1) Son especialmente interesantes los del Banco de España (págs. 1 a 4), Con-federación Española de Cajas de Ahorro (págs. 5 a 14) e Instituto de Estudios Po-líticos (págs. 5 a 9). El del Consejo Superior Bancario (págs. 1 a 6) lo aborda conamplitud desde el ángulo edl instituto emisor. Finalmente, el Consejo de EconomíaNacional (pág. 5 del anexo III) realiza un resumen de lo expuesto por los anterio-res informes. Véase la edición multigrafiada de la Dirección General de Banca,Bolsa e Inversiones. (Paginación independiente para cada informe.)

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legación y en régimen de mayor o menor autonomía y coordinación, pordeterminadas instituciones.

¿Cuáles habrían de ser las funciones de tal autoridad? El informe delInstituto de Estudios Políticos subraya que el carácter eminentemente téc-nico y crecientemente complejo de los problemas monetarios y bancariosha hecho imperativo en todos los países que el poder político esté asistidopor unos órganos con la triple misión de: a) Asesorar en la formulaciónde la política monetaria, b) Instrumentar la política decidida por el Go-bierno, c) Inspeccionar y vigilar el cumplimiento de las normas que paratal objetivo se hayan dictado.

Y añade que dichos órganos (que en adelante llamaremos autoridadmonetaria, con minúscula, u organización técnica de la Autoridad mone-taria) necesitan tres atributos: carácter técnico, independencia e indivi-sibilidad. El último punto es evidente dado que las diferentes institucionesy mercados financieros están íntimamente relacionados y se condicionanmutuamente, por lo que no es posible, sin mengua de la eficacia, un frac-cionamiento a efectos de dirección y regulación.

En cuanto a la independencia, todos los informes mencionados mos-traron una absoluta unanimidad y varios de ellos recogieron la fórmulanorteamericana de independencia "dentro" del Gobierno, pero no inde-pendencia "frente" al Gobierno. El Consejo Superior Bancario destacabaen relación con el Banco de España, considerado como eje de la organi-zación técnica de la Autoridad monetaria, que "la estatificación del Bancoemisor no ha supuesto en los principales países europeos una transforma-ción del banco nacional en un departamento más del Estado, sino que seha tratado de buscar un equilibrio...", y en el Informe de la Confedera-do Española de Cajas de Ahorro se escribía: "Es evidente que el bancocentral no puede desenvolver sus actividades en una atmósfera política-mente aséptica, pero es muy distinto seguir las líneas de la estrategia ge-neral de la política económica del Estado que plegarse servilmente a todaslas presiones circunstanciales y tácticas que surjan del funcionamiento dela vida política o burocrática."

Es ocioso subrayar que el aspecto técnico de la Autoridad monetariase personifica en unos hombres. Asegurar su competencia, pero tambiéngarantizar su independencia mediante fórmulas idóneas de nombramiento,permanencia e incompatibilidad, era preocupación viva de los informesmencionados.

Aunque el banco central se estimaba como eje de la regulación mone-

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taria y bancaria, no podía desconocerse, y todos los informes eran cons-cientes de ello, a efectos doctrinales que dentro de los mercados financie-ros había que distinguir el sector monetario y bancario del correspon-diente a la ordenación del crédito a medio y largo plazo. El Consejo deEconomía resumía este punto de vista al diferenciar, como órganos técni-cos de la Autoridad monetaria, el banco emisor y una institución estatalpara la regulación del crédito a plazo medio y largo.

Finalmente, en todos los informes se subrayaba la escisión de la auto-ridad monetaria, que si en un nivel colegiado correspondía al Gobierno,en su adscripción de competencias ministeriales se dividía entre los Mi-nisterios de Hacienda y de Comercio, y en cuanto a sus órganos técnicosactuaba esencialmente a través del Banco de España y del I. E. M. E., in-sistiendo en la absoluta necesidad de la incorporación del Instituto al Ban-co y de la unificación en un solo departamento ministerial de todas lascompetencias en materia monetaria.

2. ANTECEDENTES

A la vista de este marco desarrollado por los organismos informantes,conviene analizar cómo estaba organizada la autoridad monetaria en vís-peras de la reforma y a través de qué etapas se había llegado a dichasituación.

2.1. La Comisaría de la Banca y el Consejo Superior Bancario.—La L. O. B. de 1921 creó por primera vez en España un órgano de regula-ción bancaria, en el que se daba una dualidad explicable dentro de lascorrientes políticas de la época: por un lado una representación del Es-tado vinculada a la persona del-Gomisario, que era una especie de estam-pilla que en nombre del Gobierno autorizaba y daba fuerza obligatoria alas decisiones del Consejo y, por otro lado, una representación profesionalpor zonas, elegida por la banca, que era en realidad el órgano de regula-ción, aunque resultara a veces inspirado por el Estado a través de las in-dicaciones de la Comisaría (2).

Aunque al principio las decisiones del Consejo Superior Bancario sóloobligaban a los bancos inscritos en la Comisaría (cuya adscripción era po-testativa, aunque se estimulaba con las ventajas ofrecidas en el redescuentoy de tipo tributario para la compensación de cheque y talones), años más

(2) L. OLARIAGA: La ordenación bancaria en España. Madrid, 1946, pág. 43.

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tarde se potenciaron "... sus facultades con la muy importante de poderconvertir alguna o todas las normas dictadas para la Banca inscrita en nor-mas de observancia general para todos los Bancos operantes en España...",y para que pudiera el comisario "... aplicar sanciones a los Bancos y ban-queros que las desobedezcan" (Exposición de motivos del texto refundidode 1927).

Durante la guerra civil se intensifica el proceso de absorción por elEstado de facultades en materia monetaria y bancaria, y así la Ley de 27 deagosto de 1938 atribuye al ministro de Hacienda determinar las normasgenerales de la política de crédito en relación con el Banco de España ycon las restantes entidades de crédito. Poco antes había sido suprimido elConsejo Superior Bancario (Decreto de 2 de marzo de 1938) y sus funcio-nes divididas; las delegadas, que de hecho estaban atribuidas al comisario,se las reservó directamente el Ministerio, encomendándolas a un nuevocentro directivo, la Dirección General de Banca y Bolsa, y las consultivasfueron transferidas, primero a un órgano que apenas existió, el ConsejoNacional del Crédito, y más tarde al Comité Central de la Banca Española(Orden ministerial de 5 de septiembre de 1938).

2.2. La Dirección General de Banca y Bolsa.—Fue creada en un mo-mento en que era imposible, por consecuencia de la división del territorioespañol en dos zonas, el funcionamiento de órganos de regulación crediti-.cia con adecuada representación profesional. A sus servicios periféricos,las Juntas Locales de Banca creadas en 1930 para la vigilancia de las nor-mas bancarias declaradas de observancia general, reorganizadas por la Or-den ministerial de 24 de julio de 1941 y confirmadas con carácter provin-cial por el Decreto de 1 de mayo de 1951, les fueron atribuidas todas lasfunciones representativas, informativas e inspectoras en materias propiasde la competencia de la Dirección General.

En relación con la inspección de la banca privada, estas funciones enla L. O. B. de 1921 habían sido atribuidas "precisamente" al Banco deEspaña, porque como argumentó el ministro Cambó ante el Congreso:"Para el Banco de España, en la Banca privada no puede haber misterios,no puede haber reservas; ningún Banco puede considerar ofendida sudignidad ni atacado el secreto profesional en poner la intimidad de susoperaciones a disposición de aquel Banco..." (3). Esta inspección de hecho

(3) Discurso del ministro de Hacienda, F. de A. Cambó, ante el Congreso delos Diputados el día 26 de octubre de 1921. En Ordenación Bancaria de España.Ed. Ministerio de Hacienda. Tercera parte, pág. 31.

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nunca funcionó, y sus atribuciones fueron asignadas a la Dirección Ge-neral, que a su vez recibió la facultad de inspeccionar al Banco de Españapor el artículo 14 de la Ley de 13 de marzo de 1942.

El papel de la Dirección General se reforzó al asumir su titular el cargode primer adjunto técnico al gobernador del Banco de España en 1942 yla presidencia del Consejo Superior Bancario al restablecerse dicho orga-nismo por la L. O. B. de 1946.

En 1957, por Decreto de 10 de mayo (art. 8.°), se reorganizó la Direc-ción General, que fusionada con la de Seguros ricibió el nombre de Banca,Bolsa e Inversiones, y a la que se asignó, además, competencia sobre laordenación y vigilancia de las Cajas de Ahorro (hasta dicho momentodependientes del Ministerio de Trabajo). La Dirección fue reestructuradapor Orden ministerial de 22 de abril de 1958 y sus servicios de inspección,cuya importancia se subrayaba al hacerlos depender directamente del di-rector general, fueron organizados por la Orden ministerial de 1 de diciem-bre del mismo año (especialmente arts. 1.° y 2.°).

Con la nacionalización del Banco de España y las nuevas funcionesatribuidas al mismo perdió sentido la anterior Dirección General y susfunciones fueron asignadas, en parte, al Banco de España y otras se lasreservó directamente el Ministerio, suprimiendo por Decreto 3688/1963,de 26 de diciembre, las Juntas Provinciales de Banca y creando, por Ordenministerial de 22 de noviembre de 1962, una Oficina Colaboradora delMinisterio de Hacienda con el Banco de España (suprimida por la Ordenministerial de 26 de octubre de 1970).

2.3. La Comisaría de la Banca Oficial.—Los Bancos oficiales habíantenido tradicionalmente al frente a un gobernador designado por el Poderpúblico. Sin embargo, las circunstancias de la guerra civil, en la que en lazona nacional apenas existía otro banco oficial que el emisor, y aun éste,sumamente disminuido en sus actividades, explicaron la creación del cargode Comisario de la Banca Oficial (Decreto de 12 de marzo de 1938) con elpropósito, según el preámbulo, de "... unificar el mando de dichos estable-cimiento..." a efectos de realizar una coordinación completa en la políticade crédito.

La Ley de Ordenación Bancaria de 1946 mantuvo el cargo unido alde Gobernador del Banco de España, pero haciendo la previsión —muyrazonable, ya que si el Estado se reservó al crear dichas instituciones nadamenos que el nombramiento de su gobernador, era porque entendía queatribuía privilegios y entregaba en concesión funciones públicas cuya uti-

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lización tenía que vigilar y a veces orientar muy estrechamente— de po-der designar gobernadores para cada uno de dichos Bancos Oficiales. Ental supuesto, dichas personas quedarían subordinadas jerárquicamente alComisario de la Banca Oficial, cargo que seguiría unido al de Gobernadordel Banco de España, y al que "... incumbiría principalmente mantener launidad de actuación de la Banca Oficial con arreglo a las directrices delGobierno".

No se hizo uso de tal autorización, aunque años más tarde parecióproducirse un intento de reforzar la organización administrativa de la Co-misaría mediante la creación de la Secretaría General Técnica (Decretode 21 de febrero de 1958). El cargo nunca fue provisto.

La necesidad de intensificar la coordinación del funcionamiento de unconjunto de instiutciones que operaban dentro del sector del crédito ofi-cial y unificar los sistemas de financiación, dio origen a la Ley de 26 dediciembre de 1958, que creó un órgano de dirección, el Comité de Créditoa Medio y Largo Plazo, que coexistió con la Comisaría de la Banca Oficialhasta que el Decreto-ley 19/1962, de 7 de junio, convirtió al Comité enInstituto y suprimió la Comisaría.

3. REGLAMENTACIÓN ACTUAL DE LA AUTORIDADFINANCIERA

Se analizará sucesivamente el nivel político de la autoridad (Gobiernoy Ministerios directamente afectados) y el nivel técnico de los órganos através de los que actúa aquélla.

3.1. La dirección de la política monetaria y de crédito.—"La autoridaden materia monetaria y de crédito corresponde al Gobierno, el cual seña-lará al Banco de España y a los diferentes organismos de crédito, a travésdel Ministerio de Hacienda, las directrices que hayan de seguirse en cadaetapa." Esta afirmación, que formula solemnemente la base primera delas de Ordenación del Crédito y la Banca, reproduce, con terminologíamuy similar, lo que ya había establecido la L. O. B. de 1946, sistematizandolo iniciado por la Ley de 27 de agosto de 1938. Pero incide en la mismaomisión, y es la de silenciar la existencia de otro Ministerio al que co-rresponden facultades muy importantes en materia monetaria; nada me-nos, entre otras, que las de proponer al Consejo de Ministros la definiciónde nuestro signo monetaria (la paridad de la valuta) y dirigir la actuación

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del órgano ejecutivo en materia de pagos internacionales, divisas y cambios(el I. E. M. E.). Por eso la exposición de la organización actual de la auto-ridad financiera en su nivel político ha de hacer un poco de historia.

3.1.1. Escisión entre los aspectos interno y exterior.—Uno de los in-formes (4) sobre el "Memorándum" presentado por el ministro de Hacien-da al Consejo de Ministros resumía el problema al señalar que el que Es-paña viviera durante tanto años en el siglo pasado y comienzos de ésteal margen de la disciplina monetaria que un patrón oro impuso a los prin-cipales países europeos no afectó nunca al reconocimiento de cual era laautoridad ministerial a la que, en su caso, corespondería asumir estas res-ponsabilidades. Así, cuando en 1928 se crea el Comité Interventor de losCambios, se asigna su presidencia al ministro de Hacienda. La orientaciónintervencionista se consolida en 1930 con el Centro Oficial de Contrataciónde Moneda, organismo en el que participan por mitad el Tesoro y el Banco,y la creación en Burgos, a finales de 1936, del Comité de Moneda Extran-jera mantiene esta dependencia. La tradición se rompe en 1939 al convertiral Comité en el Instituto Español de Moneda Extranjera y desvincularledel Ministerio de Hacienda, adscribiéndole al de Industria y Comercio, alconvertir la política de cambios en instrumento de la política comercial.

No estuvo España aislada en esta orientación, aunque quizá llegasemás lejos que la generalidad de los países, que trataron de mantener unacierta coordinación entre la política monetaria interior y el control depagos y cambio exteriores. Ello se consiguió a base de encomendar albanco central, en muchos casos, la ejecución de las medidas de controlexterior, y, en otros, cuando se constituyó una institución autónoma parael control de cambio, haciendo depender a ambos órganos monetariosde los departamentos ministeriales de Hacienda o del Tesoro.

Y concluía: "En el paulatino proceso de normalización de sus relacio-nes económicas con el exterior por el que España avanza desde la esta-bilización falta todavía ese paso: el restablecimiento de la unidad dedirección y de ejecución de la política monetaria. Desde el punto de vistatécnico no hay razón alguna para mantener una dualidad que, si pudoestar justificada en las anormales circunstancias que España y el mundoentero han superado afortudamente, hoy no puede defenderse ante lascomplicaciones que presenta para el control de la oferta monetaria. Y

(4) Informe de la Confederación Española de Cajas de Ahorro. Ed. DirecciónGeneral de Banca, Bolsa e Inversiones, págs. 5 y 6.

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ante una consideración política, la adscripción de la política monetaria aldepartamento encargado de la dirección del comercio exterior, está encontradicción con el espíritu de la estabilización y es difícilmente compa-tible con los compromisos que implica la incorporación a* los organismoseconómicos internaiconales. Esta restauración del funcionamiento plenoy armónico de la política monetaria en su doble aspecto interior y exte-rior es requisito previo para que el Banco de España pueda asumir lasfunciones que corresponden a un banco central como principal órganode la autoridad financiera en el mercado exterior y de cambios."

3.1.2. La solución programada en la Ley de Bases.—De acuerdo conla opinión general de los organismos informantes (con la única excepcióndel Informe de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación) de quela política de divisas, como parte integrante de la política monetaria, nodebe quedar desgajada de la actuación del banco central, la Ley de Basesformuló programáticamente el principio de la restitución de competenciasen los siguientes e inequívocos términos: "El movimiento de' los pagosexteriores y la centralización de las reservas metálicas y de divisas deberántraspasarse al Banco de España." No obstante, quedó en suspenso, a de-terminación del Gobierno, el momento de llevar a cabo tal transferencia.

Durante mucho tiempo esta previsión no pasó de los buenos propósi-tos. Fue, siete años más tarde, cuando el Decreto 2799/1969, de 14 denoviembre, dio un primer paso, traspasando al Banco de España funcionesoperativas, aunque manteniendo la existencia del I. E. M. E., incorporandoal primero, con la consideración de subgobernador, al director general delsegundo, y creando una comisión interministerial a efectos de mayor coor-dinación en materia de reservas y divisas.

El segundo, y difinitivo paso, no debía hacerse esperar. La ocasión, laproporcionó el reajuste ministerial de junio de 1973, que designando unpresidente de Gobierno y sustituyendo a los titulares de las carteras deHacienda y de Comercio, facilitaba una redistribución de competenciasentre departamentos ministeriales, sin perjuicio de la unidad superior anivel gubernamental. En consecuencia, el Decreto-ley 6/1973, de 17 dejulio, declaró extinguido el Instituto Español de Moneda Extranjera, y po-cos días más tarde (Decreto 1791/1973, de 26 de julio) se distribuyeronlas funciones del extinguido Instituto entre el Banco de España y el Mi-nisterio de Comercio.

3.2. Órganos técnico-ejecutivos.—En el último apartado se examinará

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la actuación de los órganos técnicos a través de los que ejerció sus respon-sabilidades la autoridad financiera en el campo de la regulación del cambio.Por ahora nos limitaremos a los que administrativamente dependían di-rectamente del Ministerio de Hacienda con específicas competencia en elcampo de la reglamentación de bancos y otras entidades financieras y dela política monetaria y crediticia.

La Ley de Bases de 1962 estableció una autoridad monetaria a niveltécnico integrada por tres instituciones, el Banco de España y los Institu-tos de Crédito a Medio y Largo Plazo y de Crédito de las Cajas de Ahorro,cada uno de los cuales tendría competencia sobre un determinado sectordel sistema financiero y entre los que se establecía una unión personalen la cúspide al estar vinculados al cargo de gobernador del Banco deEspaña la presidencia de los otros Institutos.

El Decreto-ley 10/1970, de 28 de julio, deshizo este esquema al asumirtransitoriamente el subsecretario de Hacienda la presidencia de los Ins-titutos, calificada en el preámbulo de medida de urgencia "... sin perjui-cio de que el Gobierno remita a las Cortes en breve plazo un proyectode ley...".-El compromiso asumido por el ministro de Hacienda de elevaral Consejo de Ministros en el plazo de cuatro meses un proyecto de orga-nización y régimen del crédito oficial fue cumplido, y en enero de 1971el Gobierno envió a las Cortes un proyecto de ley. Después de una ampliadiscusión se convirtió en la Ley 19/1971, de 19 de junio.

La autoridad financiera en sentido técnico queda reducida, siguiendoel informe que en su día había elevado el Consejo de Economía Nacional,a dos órganos: el Banco de España y el Instituto de Crédito Oficial, absor-biendo el primero competencias que antes pertenecían al I. C. C. A. (quesuprime), al I. C. M. L. P. (que queda reducido al campo específico delcrédito ofiical cambiando su denominación) o directamente al Ministerio.

En la reforma de 1962, tanto el Banco de España como los dos Insti-tutos se configuraban doblemente: por un lado como órganos asesores yejecutores de la autoridad financiera con funciones específicas, propiasunas y delegadas otras, de ordenación, regulación y vigilancia respecto deun sector del sistema finanicero; por otro, como instituciones crediticiasque pueden realizar operaciones bancarias.

La absorción por el Banco de España de atribuciones antes correspon-dientes al I. C. C. A. o al I. C. M. L. P., o incluso al Ministerio, y la másclara delimitación del campo de actuación del nuevo Instituto de CréditoOficial, no ha modificado esta doble conceptuación, por lo que sólo se

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examina el primer aspecto, como órganos técnicos de la Autoridad mo-netaria prescindiendo de la organización y funcionamiento.

Por otra parte, el Ministerio de Hacienda dispone de un órgano direc-tivo, en el que concentra facultades antes dispersas en diversos organismos.

3.2.1. La Subsecretaría de Economía Financiera.—Como complementode la reorganización, el propio Ministerio de Hacienda reajustó sus servi-cios en este campo creando la Dirección General de Política Financiera(Decreto 2261/1970, de 24 de junio), justificándola por la creciente com-plejidad del sistema financiero y la amplitud de las competencias atribuidasal Ministerio que estaban dispersas entre varios centros directivos, algunosde los cuales quedaron suprimidos, entre los que debe mencionarse laOficina Colaboradora con el Banco de España, creada en 1962 a raíz dela nacionalización.

Por Decreto 1312/1973, de 22 de junio, se ha creado la Subsecretaríade Economía Financiera, dada "la importante transformación experimenta-da por nuestras instituciones financieras, la complejidad de los instrumen-tos monetarios y crediticios..., así como las mayores exigencias impuestaspor las nuevas técnicas presupuestarias y por la necesaria agilidad y flexibiilidad del gasto público...". De esta forma se restablece la división dentrodel Ministerio de dos Subsecretarías (hubo hace unos años una de Hacien-da y otra del Tesoro y Gasto Público), formalizando la distinción entrelos aspectos tributarios y financieros dentro de las competencias del Mi-nisterio que ha quedado autorizado, previa aprobación de la Presidenciadel Gobierno, para establecer la estructura orgánica de la Subsecretaría deEconomía Financiera y modificar las competencias de las Direcciones Ge-nerales, lo que se hizo por el Decreto 1850/1973, de 26 de julio.

Por el momento, a la Dirección General de Política Financiera corres-ponden funciones de estudio, tramitación, propuesta y ejecución en mate-rias relacionadas con la política financiera en general y concretamenterespecto de actividades e instituciones crediticias y financieras, bolsas devalores" y mercado de capitales y financiación exterior, dentro del campode competencias del Ministerio de Hacienda.

Dividida en tres Subdirecciones, de Financiación Interior y Mercado deCapitales, de Entidades Financieras y de Financiación Exterior, una OrdenMinisterial de 26 de octubre de 1970 ha delimitado los campos de cadauna de ellas. Una Orden ministerial de 9 de julio de 1971 ha atribuido ala Dirección General de Política Financiera ciertas funciones que veníaejerciendo el I. C. M. L. P. Las más significativas, desde el punto de vista

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de este trabajo, son la concesión de las autorizaciones para la emisiónde obligaciones y demás títulos de renta fija (excepto en lo que se refierea los bonos de caja de los B. I. N., que corresponderá al Banco de España)y las facultades relativas a las Sociedades y Fondos de Inversión Mobilia-ria. Finalmente, la Orden ministerial de 19 de septiembre de 1972 ha crea-do la Sección de Inspección Financiera con funciones de fiscalización ycontrol sobre entidades de inversión colectiva, mercado de valores y otrasentidades y operaciones financieras no específicamente 'atribuidas a otroórgano.

3.2.2. El Banco de España.—Como órgano de la política monetariadel Gobierno, la Ley de Bases señalaba que se regularían la creación dedinero y se establecerían normas en relación con sus operaciones: mer-cado abierto, pignoración, redescuento, depósitos obligatorios y demás ins-trumentos de control necesario [apartados c) y e) de la base segunda].Asimismo se preveía el traspaso de funciones asignadas al I. E. M. E. [apar-tado g)] y, dentro del campo de la disciplina de la banca privada, se leconfiaba la inspección [apartado f)].

Todo ello era desarrollo del preámbulo que afirmaba que ejercida laautoridad permanente por el Gobierno a través del ministro de Haciendaera conveniente en el orden técnico "... encomendar los detalles de ejecu-ción de la política que se siga al Banco de España, con una organizaciónautónoma y con la responsabilidad, la independencia y la autoridad querequiere' su alta misión de colaborador, informador y asesor del Gobiernoen orden a la política monetaria y de divisas y a la disciplina de la Bancaprivada".

¿En qué forma se dio cumplimiento a estos principios? El Decreto-leyde nacionalización y reorganización 18/1962, de 7 de junio, dedica a esteaspecto dos grupos de artículos: los correspondientes a las facultades delGobierno y del ministro de Hacienda y los que engloba bajo el epígrafecomún de funciones como asesor y ejecutor de la política monetaria y decrédito.

Las facultades del Gobierno se formulan genéricamente según la redac-ción ya utilizada en la Ley de Bases al señalar que le corresponde la auto-ridad monetaria y que señalará las directrices que haya de seguir el Bancode España, "... orientando, en definitiva, la política monetaria y de créditoen la forma que más convenga a los intereses del país".

En cambio, las facultades del ministro de Hacienda (art. 10) se concre-tan mucho más puesto que, de acuerdo con el Consejo de Ministros, le

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corresponde dictar las normas generales de actuación del Banco en susdos campos: a) Como ejecutor en la esfera de su competencia de la polí-tica monetaria y crediticia del Gobierno, lo que supone específicamentefijar los tipos de interés aplicables en sus operaciones y acordar su actua-ción en las operaciones de mercado abierto, b) En el ejercicio de susfunciones respecto de la disciplina e inspección de la Banca privada.

El Decreto-ley no precisó suficientemente los aspectos relativos a lacreación de dinero a través de los canales de expansión del crédito y delas normas sobre operaciones e intrumentos de control, que la Ley de Ba-ses programaba que se regularían, sin duda considerándolo tema más pro-pio del Reglamento que el gobernador con el Consejo Ejecutivo deberíanelevar al Gobierno para su aprobación definitiva (disposición transitoriaprimera).

Muchas disposiciones promulgadas en cumplimiento de la Ley de Ba-ses establecieron la posibilidad de delegar en el Banco de España faculta-des en relación con la Banca privada atribuidas al ministro de Hacienda,delegaciones que fueron declaradas transitoriamente en suspenso por laOrden ministerial de 20 de febrero de 1967, que aunque no ha sido formal-mente derogada parece, al menos en muchos aspectos, desfasada e inope-rante.

Las funciones que el Decreto-ley específicamente asigna con carácterpropio, y no delegado, al Banco de España son las siguientes:

a) Asesoramiento al Gobierno, a través del ministro de Hacienda, enmaterias en que su dictamen sea precepto, cuando sea requerido paraello o por propia iniciativa (art. 14).

b) Recopilación y elaboración de estadísticas monetarias y bancarias,pudiendo recabar los datos necesarios de todas las entidades de crédi-to (art. 15).

c) Información centralizada de riesgos en relación con las operacio-nes crediticias de todas las entidades de crédito con el fin de suministrarinformación a la autoridad monetaria y a las entidades crediticias intere-sadas, salvando el secreto bancario (art. 16), desarrollado por Orden mi-nisterial de 13 de febrero de 1963, y la Instrucción General número 1 dela Oficina Central de Información de Riesgos de 10 de octubre de 1972.

d) Inspección de la Banca privada, realizando comprobaciones ordina-rias y extraordinarias pudiendo formular a los órganos directivos de losBancos indicaciones sobre su política crediticia o de distribución de divi-

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dendo, tramitando los expedientes y proponiendo al ministro las sancionesa que hubiere lugar (art. 17).

Las tradicionales competencias del Banco de España han sido amplia-das sustancialmente en 1971 (Ley de 19 de junio en sus disposiciones adi-cionales). En primer lugar respecto de los Bancos industriales y de nego-cios, que desde su creación en 1962 estaban sometidos a la doble compe-tencia del Banco de España y del I. C. M. L. P., en este último caso entanto que realizaban actividades crediticias a plazos medio y largo (dis-posición adicional segunda).

Pero la Ley de Organización y Régimen del Crédito Oficial da un pasomás y congruente con su filosofía de limitar las funciones del nuevo Insti-tuto de Crédito Oficial (de conformidad también con su nueva denomina-ción) a las que le competen sobre las Entidades Oficiales de Crédito, trans-fiere al Banco de España las funciones que al antiguo I. C. M. L. P. corres-pondía en relación con las entidades de financiación de ventas a plazoregidas por el Decreto-ley 57/1962, de 27 de diciembre, y autoriza al mi-nistro de Hacienda para adoptar las medidas necesarias conducentes a queel Banco de España ejerza "... en lo sucesivo todas aquellas funcioneshasta ahora encomendadas al Instituto de Crédito a Medio y Largo Plazoque no sean expresamente atribuidas, en virtud de lo dispuesto por la pre-sente, al Instituto de Crédito Oficial" (disposiciones adicionales primeray segunda). La Ley va más allá puesto que igualmente encomienda al Ban-co de España las funciones que actualmente corresponden al Ministerio deHacienda respecto de las cooperativas de crédito, y autoriza al ministrode Hacienda para delegar en el Banco las facultades que le atribuye elDecreto-ley 7/1964, sobre Sociedades y Fondos de Inversión.

En resumen, al Banco de España se ha encomendado una labor de or-denación y disciplina e inspección sobre la casi totalidad de las institu-ciones financieras, y no sólo las estrictamente bancarias como hizo la re-forma de 1962.

Un Decreto de 9 de julio de 1971 ha desarrollado la disposición adicio-nal tercera de la Ley encomendando al Banco las funciones de alta direc-ción, coordinación e inspección de las Cajas de Ahorro en términos aná-logos a los del texto básico del extinguido Instituto con ligeros retoquesterminológicos. Lo más significativo es que se precisan las funciones de vi-gilancia sobre el cumplimiento de normas en materia de inversión de fon-dos, beneficios, rendición de balances y cuentas, constitución y materia-lización de reservas, apertura de oficinas, etc., y las facultades inspectoras.

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En relación a la función coordinadora del Banco de España se determinaque podrá realizar con las cajas de ahorro, de modo análogo que conlos bancos privados, todas las operaciones de banca, avanzando así enese largo proceso de creciente unificación operatoria y funcional entre ins-tituciones qfi€ son esencialmente homogéneas en cuanto a su mecánicaoperatoria.

Una Orden ministerial de 9 de julio de 1971 ha atribuido al Banco deEspaña las competencias que en materia de bancos industriales y de ne-gocios tenía el desaparecido Instituto de Crédito a Medio y Largo Plazo,especialmente en la emisión de bonos de caja, y en relación con los res-tantes bancos para la concesión de créditos a plazos mayores de dieciochomeses.

3.2.3. El Instituto de Crédito Oficial.—Sustituye al Instituto de Cré-dito a Medio y Largo Plazo (que fue creado por el Decreto-ley 19/1962,de 7 de junio), que a su vez sucedió al Comité de Crédito a Medio y LargoPlazo (establecido por la Ley de 26 de diciembre de 1958). El Comité res-pondía a la preocupación por establecer un mecanismo de coordinaciónentre los llamados entonces Bancos Oficiales (5) y sus funciones fueronampliadas y sistematizadas en 1962 al convertirlo en Instituto, no sólocomo órgano de relación entre el Ministerio y las Entidades Oficiales deCrédito, sino como institución que podía realizar otras muchas funciones,propias o delegadas del ministro, en diversos sectores del sistema finan-ciero.

La Ley de Organización y» Régimen del Crédito Oficial (19 de juniode 1971) configura al nuevo Instituto de Crédito Oficial como entidaddedicada exclusivamente a la gestión del crédito oficial y la coordinacióny el control de las Entidades Oficiales de Crédito. En consecuencia sonsus funciones (art. 11): a) Servir de órgano permanente de relación conel Ministro de Hacienda, b) Coordinarlas, controlarlas e inspeccionarlas.c) Proveerlas de recursos para el cumplimiento de sus fines, d) Transmi-tirles las instrucciones a las que hayan de acomodar su actuación.

Las directrices generales, adoptadas por el Consejo de Ministros y elministro de Hacienda, incluyendo las instrucciones para la financiación

(5) GONZALO DE LACALLE: El crédito a medio y lar.go plazo. Ed. Banco de Es-paña. Madrid, 1961. El que fue secretario-administtradór del Comité expuso en unaconferencia pronunciada el 13 de enero las características principales del nuevorégimen, subrayando que el Comité no era un banco ni lín superbanco, sino unainstitución con funciones de ordenación y regulación del crédito que. otros orga-nismos o entidades otorgan.

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con carácter prioritario de determinadas actividades, serán transmitidas alas E. O. C. por el I. C. O., quien deberá vigilar su cumplimiento. A esterespecto deberá realizar una inspección ordinaria cada año, como mínimo,a cada una de las E. O. C, sin perjuicio de las extraordinarias que conside-re conveniente.

Conviene destacar que el I. C. O. ha quedado reducido a sus funcionesde supervisión de las Entidades Oficiales de Crédito, es decir, los Bancosde Crédito Industrial, de Crédito Agrícola, de Crédito Local de España,Hipotecario de España y el de Crédito a la Construcción. El Banco Exte-rior de España no tiene la consideración de E. O. C, aunque conserva sucarácter de Banco Oficial y tiene funciones específicas en el campo delcrédito oficial a la exportación, en conexión con el I. C. O., pero en tantoque empresa bancaria queda sometido a las normas generales que regulanla Banca privada.

El Instituto no es sólo un organismo de relación entre el Gobierno ylas E. O. C. a las que dirige e inspecciona, sino también un intermediariofinanciero en el sentido de que puede emitir valores mobiliarios, realizaroperaciones de tesorería y de crédito y, sobre todo, recibir del Ministeriode Hacienda los recursos financieros que pondrá a disposición de las E. O. C.(en forma de préstamos) para que cada una de ellas pueda actuar dentrodel campo asignado.

3.3. Órganos informativos y asesores.—El ministro de Hacienda puederecabar, o recibir espontáneamente, información y asesoramiento de diver-sos organismos, y muy en especial del Banco de España. Existen, sin em-bargo, otros órganos colegiados cuya función es básicamente ésta y a losque nos referimos seguidamente.

3.3.1. El Consejo Superior Bancario.—Expuesta en páginas anterioresla evolución de este organismo, creado en 1921, suprimido en 1938 y resta-blecido por la L. O. B. de 1946, el Reglamento vigente fue aprobado porDecreto de 16 de octubre de 1950. Se define como órgano consultivo delMinisterio de Hacienda en las materias de banca (art. 1.°) y en tanto quepersona jurídica creada por la ley tiene plena capacidad para la realizaciónde todos los actos y funciones propios de su competencia.

Todos los bancos privados operantes en España, incluso los extranje-ros, han de adscribirse obligatoriamente al Consejo. En cuanto a los enton-ces llamados Bancos Oficiales, también era obligatoria su inscripción, ocu-pando el Banco de España la vicepresidencia y designando los restantesun representante. Iniciada una reestructuración sustancial del Crédito Ofi-

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cial, y mientras no se dicten las disposiciones mediante las cuales "... seregule la forma de estar representada la Banca Oficial en el Consejo Supe-rior Bancario, y mientras no se disponga lo contrario, se prorroga la actualrepresentación..." (Orden ministerial de 17 de noviembre de 1962).

A efectos de designar los representantes de la banca privada, la L. O. B.de 1946 estableció que la banca se clasificaría en nacional, regional y local,teniendo en cuenta el número y extensión geográfica de sus sucursales, laimportancia de sus depósitos y negocios y la cuantía de sus recursos pro-pios (art. 50). El reglamento (art. 3.°) fija los criterios cuantitativos.

Las funciones del Consejo Superior Bancario se dividen en resolutivase informativas (arts. 10, 11 y 12). Las más importantes, en materia resolu-tiva, son las siguientes: a) Imponer a los bancos privados la adscripción alConsejo exigiéndoles la remisión de balances y cuentas de resultados.b) Formar la estadística bancada española, c) Interpretar las reglas dicta-das por el Ministerio de Hacienda sobre las tarifas de los servicios banca-rios y velar porque sean observadas, informando de todas las infraccionesy anomalías notadas, d) Proponer los representantes de la banca privada enel Consejo General del Banco de España, e) Servir ordinariamente de ór-gano de enlace entre el Ministerio de Hacienda y los bancos y banqueros,manteniéndoles informados de las decisiones o recomendaciones de que leshubiera dado cuenta el Ministerio de Hacienda, f) Presentar a los Ministe-rior competentes las solicitudes y los informes de los bancos privados a lascuestiones de carácter general, g) Recoger las costumbres y usos mercan-tiles bancarios.

Con carácter informativo habrá de ser necesariamente oído y emitiráinforme: a) Para la creación de nuevos bancos y apertura de oficinas enEspaña y en el extranjero, b) Modificación de la naturaleza jurídica de lasempresas bancarias, autorización de acuerdos sobre traspaso de oficinas,absorción, funciones, c) Sobre fijación de capital mínimo, relaciones deproporcionalidad, reparto de fondos de reserva y distribución de dividen-dos, d) Sobre fijación del tipo de interés y comisiones en operaciones acti-vas y pasivas, e) Sobre la creación de Cámaras de Compensación {) Sobreimposición de sanciones, g) Y, en general, otras materias de su competen-cia, bien por iniciativa propia o a petición del Ministerio de Hacienda, talescomo reformas en la legislación bancaria, concurrencia de los caracteresde derecho y de hecho en un determinado banco, importancia de las pla-zas donde se solicite la instalación de nuevas oficinas, modificación, de ta-rifas y regulación de las diversas operaciones, y, en general, todas las ma-terias de interés o responsabilidad para la banca.

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En la legislación dictada en desarrollo de la Ley de Bases se exigió envarios supuestos el informe preceptivo del Consejo Superior Bancario.

3.3.2. Otros órganos consultivos.—Por la trascendencia del campo aque se refiere su asesoramiento, y el hecho de que la presidencia es osten-tada por el propio ministro de Hacienda, hay que destacar la Junta Con-sultiva del Crédito Oficial, creada por la Ley 31/1971, de 19 de junio.

Queda integrada, bajo la presidencia del ministro, por dieciséis vocales,que pueden clasificarse en tres grupos: a) Representantes de las institucio-nes crediticias de carácter oficial: gobernador del Banco de España y pre-sidente del I. C. O. de las cinco E. O. C. y del Banco Exterior de España.b) Representantes de otras entidades crediticias: dos de la banca privada,dos de las cajas de ahorro y dos de Entidades de Crédito de carácter sin-dical o cooperativo. cJ'Dos representantes de los usuarios del crédito desig-nados a propuesta de la Organización Sindical. El secretariado de la Juntacorresponde al director general de Política Financiera, y las normas deconstitución y funcionamiento fueron establecidas por la Orden ministe-rial de 25 de marzo dé 1972.

La Confederación 'Española de Cajas de Ahorro tiene sus estatutos apro-bados por Real Orden de 21 de septiembre de 1928. Sus funciones son decarácter representativo de las instituciones que la integran (la adscripciónes obligatoria) y actúa con carácter asesor del ministro de Hacienda. Puedeconsiderarse como equivalente, en su campo, del Consejo Superior Bancarioy habrá de mantener en el futuro una conexión muy directa con el Bancode España.

El Consejo Superior de Bolsas fue creado por el Decreto-ley 7/1964, de30 de abril (arts. 19 y 20), bajo la presidencia del subsecretario del Minis-terio de Hacienda y con representaciones del Banco de España, DirecciónGeneral del Tesoro y colegios oficiales de agentes mediadores. Definidocomo órgano de representación de las Bolsas y órgano de coordinación yconsultivo podrá proponer al Ministerio de Hacienda las medidas que esti-me necesarias. Sus atribuciones fueron enumeradas ampliamente en el Re-glamento de las Bolsas de Comercio (Decreto 1506/1967, de 30 de julio,artículo 9.°).

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4. REGULACIÓN DE LA EMISIÓN MONETARIA

Limitar la creación de dinero, para evitar indeseables efectos sobre losprecios, pero garantizar que su nivel sea el suficiente para facilitar el des-envolvimiento de la actividad económica, es el objetivo de todo sistemamonetario que desde el punto de vista jurídico puede definirse como elconjunto de normas que regulan las relaciones entre los diversos instru-mentos que componen la circulación. Hay que reconocer que a lo largo dela historia los sistemas monetarios han funcionado muy deficientemente,tanto por falta de rigor en su normativa jurídica como por su frecuenteconculcación, y no en último término por el poder político, llamado a de-fenderlo. Pero a lo largo del siglo xix los sistemas reguladores de la emi-sión se habían asentado, en muchos países, sobre dos bases firmes; la acu-ñación de^moneda metálica en las cecas oficiales, aunque con la posibilidadde monetizar y desmonetizar libremente por los particulares el metal (oro,pero también plata), y la emisión de billetes, en régimen de monopolio, poruna sola institución bancaria. El tema exige, pues, examinar por separadola regulación de ambos instrumentos monetarios, porque en nuestra histo-ria monetaria las relaciones entre el dinero metálico y el billete de bancocondicionan la estructuración del sistema monetaria y ejercen una influen-cia decisiva sobre la evolución del valor exterior de la valuta.

4.1. La reforma monetaria de 1868.—España vivió en un auténtico caosmonetario desde comienzos del siglo pasado, que tenía su origen en la es-casez de numerario, mal endémico de la economía española desde comien-zos de la edad moderna (6). El dinero extranjero llegó a representar lamitad de la plata circulante en nuestro país y la diversidad de monedasnacionales era muy grande, con el agravante de que la unidad de cuenta,el real de vellón, "... si bien venía considerándose como tal unidad fija, notenía un valor determinado variando según las clases de moneda..." (pro-yecto presentado a las Cortes en 1847 para concretar la unidad de cuentaen una moneda efectiva de plata).

Las reformas de 1848 (que establecieron el escudo como unidad) y de1864 abrieron el camino hacia una normalización al elevar el precio de laplata con el fin de atraerla hacia la acuñación. Pero la medida era insu-ficiente porque desde medidos de siglo la plata estaba aumentando de

(6) Una cuidada exposición se encuentra en el trabajo de C. FERNÁNDEZ PULGARy R. ANES ALVAREZ: La creación de la peseta en la evolución del sistema monetariode 1847 a 1868. En la obra colectiva "Ensayos sobre la Economía española a me-diados del siglo XIX", publicada por el Banco de España. Madrid, 1970.

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valor en los mercados internacionales como consecuencia de la llegada aEuropa de importantes remesas de oro procedentes de los yacimientos aus-tralianos y californianos.

Varios países europeos, encabezados por Francia, integraron la UniónMonetaria Latina en 1865, estableciendo un patrón bimetálico, en el quela unidad se definía como un cierto peso en oro o plata, fijando la rela-ción de 1 a 15,5 entre dichos metales y permitiendo la libre acuñación ydesmonetización de ambos.

España no se adhirió formalmente por considerar que los inconvenienteseran mayores que las ventajas: posiblemente una reacuñación general de lasmonedas circulantes que, aunque necesaria e incluso prevista legalmente enuna disposición anterior, era prácticamente inviable por su elevado costepara el Tesoro. Sin embargo, el Decreto-ley de 19 de octubre de 1868, siendoministro de Hacienda Laureano Figuerola, estableció un sistema monetarioque sobre una base bimetalista seguía en línea esenciales el de la UniónMonetaria Latina.

El.aspecto más llamativo de la nueva ordenación fue hacer de la pese-ta la unidad monetaria. Qucá la razón era que la peseta, dado su contenidometálico (5,192 gramos), era la más próxima, entre las monedas españolas,al franco (5 gramos). Se definió la unidad monetaria en forma muy impre-cisa al decir que era equivalente a cien céntimos, pero sin hacer referenciaa las unidades anteriores. Fue preciso, pues, aprobar unas tablas de equiva-lencia (Real Orden de 23 de marzo de 1869), en las que, además de otras,baste señalar que el maravedí era igual a 0,73 céntimos de peseta, y quedos pesetas y media equivalían a un escudo.

En relación con ambos metales, el valor legal de la peseta se fijabaen 3.444,44 pesetas por kilo de oro y en 222,22 pesetas kilo de plata. Al serlibre la acuñación de ambos metales, el sistema quedaba a resultas de lasoscilaciones en el mercado de los precios del oro y de la plata.

4.2. La plata, base de la circulación metálica.—Como en otras ocasio-nes en que España se sube al carro extranjero con retraso, la reforma mo-netaria de 1868 llegó tarde porque ya por" entonces se había invertido latendencia: el oro empezaba a subir y la plata a depreciarse. Cabían dosalternativas: 1) Suprimir las acuñaciones de plata, pasando al patrón oro,que fue lo que hicieron los países de la Unión, primero "de facto" en 1873y más tarde "de iure" en 1885. 2) Suspender las acuñaciones de oro y reba-jar el precio de compra de la plata en las casas de acuñación. Este fue el

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sistema seguido por España: a los cinco años de la reforma que establecíaun sistema bimetálico habíamos pasado "de facto" a un patrón plata (7).

Pronto, ni eso. Porque dado que el valor de la plata en el mercado erainferior al legal, resultaba un provechoso negocio la acuñación, tanto parael Estado como para los particulares. Y ninguno se privó. La situación po-dría llegar a ser peligrosa y el ejemplo extranjero, que había pasado a unpatrón monometálico, incitó al Gobierno a encargar un estudio de lacuestión.

El Dictamen de la Junta de Moneda, en 1876, reconociendo que la deplata era un moneda con auténtico curso forzoso y de carácter auxiliar(puesto que su valor real era inferior al legal) sugería que debía volverse alas acuñaciones de oro haciendo de la moneda de este metal la base delsistema. La propuesta, que en definitiva trataba de establecer un patrón oro,era inviable, y aunque el Decreto de 20 de agosto de 1876 (suscrito por elministro García Barzanallana), que recogió el espíritu del Dictamen, cons-tituyó una revalorización del oro (acuñación de monedas con una ley infe-rior) y reducción del precio de la plata, la afluencia de este metal a lascecas continuó hasta el extremo de que una Orden de 25 de marzo de 1878suspendió la acuñación por particulares de monedas de plata de cincopesetas. Pero la prohibición no regía para el Estado, que en los doce añossiguientes acuñó por valor de casi 780 millones de pesetas, cantidad eleva-da si se tiene en cuenta que era superior a todo el límite de la emisión debilletes que el Decreto-ley de 1874 había fijado en 750 millones.

Al mismo tiempo que aumentaban las acuñaciones de plata (las de orohabían cesado prácticamente) el alza del precio del metal amarillo en el mer-cado mundial, que hacía atractiva su exportación, iba a provocar su des-aparición en el país. El Banco de España, a mediados de 1883, y de acuerdocon el Gobierno, dejó de reembolsar en oro los billetes, empezando a hacerlosólo en plata, metal depreciado y que sólo conservaba una parte del valorde su paridad metálica.

Habíamos caído, dice Olariaga, no ya en el patrón bimetálico cojo quetuvieron los países de la Unión Monetaria Latina durante algún tiempo,sino en "... un sistema completamente singular y que no correspondía aninguno de los modelos de patrón monetario conocidos" y que realmenteera un patrón fiduciario limitado, en cuanto a las expansiones de la emi-

(7) J. SARDA : La política monetaria y las fluctuaciones de la economía espa-ñola en el siglo XIX. Madrid. C. S. I. C , 1958.

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sión de billetes, por el respeto a la proporcionalidad con las reservas me-tálicas (8).

El problema de retirar la plata de la circulación, cuya desmonetizaciónsólo podía hacerse con pérdida considerable, estuvo latente en los diversosintento de estabilización monetaria ligados con la utilización de las reser-vas oro que se produjeron durante los primeros treinta años del siglo. Ladesaparición de las reservas oro existentes en la sede central del Banco deEspaña en Madrid, durante la guerra civil, y la retirada de la circulaciónde la moneda de plata, acordada por el Gobierno nacional por Ley de 20 deenero de 1939, son el capítulo final de la circulación monetaria de metalesnobles en España.

En años sucesivos se hicieron acuñaciones de emergencia (así las carac-teriza el preámbulo de las disposiciones legales que las van autorizando)para sustituir paulatinamente las acuñaciones de épocas anteriores que sehabían retirado de la circulación, medida que se justifica con el preámbulode la Ley de 1939, que privó de curso legal a la moneda de plata al declararque puesto que "... la moneda era una de las cuatro cosas naturales alseñorío del rey..." era lógico que "... al surgir en España una nueva con-cepción estatal y de la nación misma, incumba al Gobierno troquelar lamoneda conforme al estilo del tiempo presente".

4.3. Definición legal de la peseta.—La Ley de 18 de diciembre de 1946,al derogar formalmente el sistema bimetálico que teóricamente seguía vi-gente, no hizo sino dar estado legal a lo que era la realidad monetaria delpaís. El preámbulo lo expresa con claridad:

"Necesidades nacionales obligaron en 1939 a privar de curso legal lamoneda de plata, y en 1940 a retirar la de bronce, que existía en circulacióndesde 19 de octubre de 1868, fecha en que adquirió vigencia un SistemaMonetario, en líneas generales acoplado a la Unión Monetaria Latina. Sinmoneda metálica en el mercado es evidente que fue necesario, en evitaciónde conflictos en las actividades todas de la nación, crear con rapidez mediosde pago, y a este fin fueron autorizados sucesivamente la creación de bille-tes divisionarios y la acuñación de moneda fraccionaria en aluminio-cobrey moneda divisionaria en bronce-aluminio (Leyes de 20 de enero de 1939,3 de mayo de 1940, 8 de noviembre de 1941 y 18 de marzo de 1944). Comorepetidamente en las disposiciones citadas se indicaba, debían considerarsetales emisiones como provisionales, ya que las circunstancias exteriores

(8) L. OLARIAGA: El dinero. Vol. II. Organización monetaria y bancaria. Ma-drid, 1954, pág. 40.

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nos privaban de la posibilidad de adquirir o transformar metales que encantidad no pequeña se requerían. Era propósito del Gobierno dar a estainterinidad unos caracteres amplios, para que en ningún momento la faltade moneda perturbara el movimiento de la riqueza nacional; pero pen-sando siempre, cuando las circunstancias lo hicieran posible y se creyese elmomento oportuno, restablecer en el marco de una nueva ordenanza la tra-dicional moneda metálica. La presente Ley crea las líneas generales de unSistema en el que juegan un papel principal el níquel y la plata, metalesque por sus características físicas se entiende deben ser base de un planque aspira a ser permanente."

La peseta se define como en el Decreto-ley de 1868: "La unidad en elsistema monetario español es la peseta, que equivale a cien céntimos" (ar-tículo 1.°). Definición imperfecta (la unidad monetaria debe referirse siemprea una unidad anterior: la peseta y el escudo en 1868) y en todo caso inne-cesaria puesto que no se había modificado la unidad que seguía siendo lapeseta.

Poco después la Ley de 27 de diciembre de 1947 justificó el incumpli-miento de la anterior (acuñación de moneda de plata de 25 peestas) "... entanto las circunstancias mundiales no aseguren un normal abastecimientode metales, que permitan poner en ejecución la moneda definitiva de lanación...". Y aunque más tarde se han acuñado monedas de plata de 100 pe-setas, de muy escasa aceptación por el público, todo ello confirma, comoindicó Naharro, que "la precisión y sistemática que acusa en su parte téc-nica el sistema circulatorio ideado por la Ley de 18 de diciembre de 1946hace sospechar que el pensamiento de los profesionales en el trabajo de lascecas públicas —con ser indispensable— ha influido más en ella que el deotros especialistas" (9).

Actualmente el dinero metálico tiene carácter auxiliar de la circulaciónde billetes y el límite de su emisión queda fijado por las leyes que autori-zan las sucesivas acuñaciones.

Con la adhesión de España al Fondo Monetario Internacional fue pre-ciso fijar la paridad de la peseta, facultad que correspondía al Gobierno apropuesta del ministro de Comercio. Por Decreto 1251/1959, de 17 de julio,fue establecido en 0,0148112 gramos de oro fino por peseta (la peseta Fi-guerola tenía un contenido metálico de 0,29032 gramos), y con la devalua-ción de 1967 (19 de noviembre) la paridad quedó fijada en 0,0126953 gra-

(9) J. M. NAHARRO: El sistema de los medios de cambio y pago españoles. En"Revista de Economía Política". Febrero 1951, pág. 426.

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mos de oro fino. ¿Había adoptado España con esta adhesión a las reglasde funcionamiento del Fondo Monetario Internacional el llamado patrónde cambios oro? La cuestión puede parecer académica a la vista de losacontecimientos recientes y de los intentos de articular un nuevo sistemamonetario internacional sobre cuyo futuro sería prematura pronunciarse.Pero en todo caso es preciso volver hacia atrás, porque desde 1874, al ladode la circulación de moneda metálica hay que contar, y cada vez más, conla emisión de billetes.

4.4. La emisión de billetes y la reserva oro.—Atender a paliar la esca-sez de numerario era uno de los objetivos de la reforma monetaria de 1868;el otro era disciplinar la creación monetaria mediante la instauración deun patrón metálico que al mismo tiempo que mantuviese las oscilaciones dela cotización de la valuta expresada en monedas extranjeras en las proxi-midades de la paridad definida por sus contenidos metálicos, frenase tam-bién, por la relación con el dinero metálico de pleno contenido, las creacio-nes de otros instrumentos monetarios de carácter fiduciario, es decir, delbillete de banco.

Esta consideración fue decisiva en la transformación, en casi todos losgrandes países del mundo occidental, de los primitivos bancos emisores enauténticos bancos centrales. Pero como España no tuvo jamás un verda-dero sistema monetario de patrón metálico, ni la política monetaria sepreocupó de la estabilidad del valor del dinero, ni al Banco de España sele impusieron dichas limitaciones, esta transformación ni se produjo ni sepudo producir. ¿Cuáles eran, pues, los criterios que regían la limitaciónde las emisiones de billetes? Olariaga señalaba tres: la liquidabilidad, lalimitación legal de la emisión y la proporcionalidad de la reserva (10).

La regla de la liquidabilidad era más bien relativa, puesto que a la anti-gua condición de que la existencia en metálico y efectos a plazo máximode noventa días cubriesen el importe de los billetes en circulación se añadiómás tarde la cartera de préstamos y créditos e incluso los fondos públicos.Este principio de liquidabilidad que en un momento de confusión doctrinalpretendió servir de técnica base a las instituciones emisoras carece de sen-

(10) L. OLARIAGA: La política monetaria en España. Madrid, 1933, pág. 103.De esta obra, ampliamente utilizada por quienes la citan poco o nada, y muy citadade segunda mano por otros que no la han leído, escribía el profesor Naharro ("Re-vista de Economía Política", febrero 1951, pág. 441): ". . .es obligado señalar quepor su fecha, su tema y su doctrina constituye una contribución única en nuestrabibliografía económica, siendo superior a muchos de los libros extranjeros de suépoca que han alcanzado renombre universal".

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LA AUTORIDAD FINANCIERA Y LA RECULACIÓN MONETARIA. CREDITICIA Y DE CAMBIOS

tido cuando un banco emisor se ajusta a sus auténticas funciones de bancocentral; es obvio, pues, que no pudo servir de criterio al Banco de España.

En cuanto a la limitación legal de la emisión fue siempre más aparenteque real, pues cuantas veces fue conveniente ampliarla los Gobierno noestuvieron remisos en conceder autorización para ello. De los 750 millonesde Echegaray (1874) se pasó a los 1.500 de Cos Gayón (1891) y a 2.500 enLópez Puigcerver (1898), para bajar con los esfuerzos estabilizadores deVillaverde a 2.000 (1899), e iniciar con el comienzo de la primera guerraeuropea una progresión ya incesante, 2.500 en 1914, 3.000 en 1917, 3.500en 1918, 4.000 en 1919, 5.000 en 1920, hasta la Ley Cambó, que en 1921autorizó la elevación hasta 6.000 millones de pesetas, autorización de laque hizo uso el gobierno provisional de la República el 27 de mayo de |1931.

Por otra parte, esta limitación legal de la emisión, históricamente ligadacon la concesión del derecho de emisión, está mucho menos justificadacuando simultáneamente se utiliza otro procedimiento de regulación quees la proporcionalidad con la reserva metálica. Pero esta limitación, que esmuy importante cuando el banco emisor está acoplado a un sistema mo-netario internacional y utiliza la reserva para convertir el billete en unmedio de pago de aceptación internacional, nunca tuvo verdadero sentidoen España cuya banco emisor, como sabemos, desde 1883 sólo entregabaplata depreciada a cambio de sus billetes.

En consecuencia, la obligación del Banco de España de no emitir billetessino en una determinada relación con el oro (inicialmente la cuarta parteen oro o plata, más tarde el tercio del cual la mitad en oro, finalmenteporcentajes variables de ambos metales aunque con predominio cada vezmayor del metal amarillo) "... no ha sido un verdadero principio de políticamonetaria, sino más bien una especie de culto litúrgico a la aurífera deidad,en el que la exuberante fantasía de cada improvisado teórico nacional hapuesto audazmente la doctrina que le ha apetecido..." desde quienes pen-saban que era la "garantía" del billete hasta quienes opinaban que era de-terminante del valor exterior del dinero (11). Puede, pues, afirmarse que elcriterio regulador de la emisión en España fue el de responder a todas lasdemandas de crédito del Estado y a las demandas solventes de los par-ticulares, dentro de los límites que consentían las reservas metálicas y delsacrificio que suponía ampliarlas.

Este principio, jamás quebrantado, hubiera pasado por una dura pruebacon las elevaciones de precios provocadas en el mundo por la primera gue-

(11) L. OLARIAGA: La política monetaria, ob. cit., pág. 106.

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rra mundial que forzaron el aumento de las circulaciones monetarias. Pero,precisamente en aquella coyuntura, la reserva oro que no llegaba a 600 mi-llones de pesetas en 1914 se había cuadruplicado pasando a más de 2.500millones en 1920, alejando toda futura preocupación sobre los límites queel respeto a la proporcionalidad hubiera impuesto a las emisiones de di-nero fiduciario.

4.5. Un sistema monetario "dirigido".—Al terminar la guerra civil seformalizó el tránsito de un sistema fiduciario con reservas metálicas a unsistema monetario totalmente dirigido en el que se subordina el mecanismomonetario a una política de déficit financiero y de desarrollo económico queprecisa de la continua creación de dinero y que comporta consecuenciasinflacionistas (12).

La formulación legal fueron las tres leyes de 9 de noviembre de 1939que suprimieron los límites de crédito al Tesoro, los topes y garantías me-tálicas de la emisión y admitieron que pudieran formar parte de la contra-partida activa la cartera que legalmente el Banco pudiera aumentar, en tí-tulos de la Deuda y del Tesoro, al mismo tiempo que se daba pleno carác-ter liberatorio a los billetes del Banco de España.

La Ley de Ordenación Bancada de 1946 ratificó aquellas normas deemergencia al señalar en su artículo 19: "El importe de los billetes en circu-lación, unido a la cantidad constituida por depósitos y saldos de cuentascorrientes de efectivo, y al saldo acreedor, en su caso, de la cuenta de Teso-rería, habrá de estar representado en el activo del balance del Banco:a) Por el oro y la plata del mismo, b) Por las divisas y saldos a su favordebidos por corresponsales en el extranjero. El Gobierno podrá fijar unlímite a las existencias a que este apartado se refiere, c) Por las pólizas depréstamos, créditos con garantía estatutaria, descuentos y redescuentos deefectos, d) Por los valores de la cartera de renta y por los adquiridos o to-mados por el Banco con arreglo a los artículos 2.° y 20. e) Por el título re-fundido de la Deuda del Estado, a que se contrae el artículo 26; por losvalores y bienes de cualquier clase en que se halle materializada en su casola amortización del mismo, con arreglo al artículo 27; por los anticiposhechos al Tesoro y por las operaciones de crédito o de inversión, distintasde las anteriores, efectuada según Ley."

El Decreto-ley de nacionalización de 1962, que omite toda referencia a

(12) J. SARDA: "Notas sobre España", en G. Halm: Economía del dinero y dela banca. Barcelona, 1959, pág. 316.

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este punto, se limita a hablar de que el Banco de España, a medida que sevaya amortizando la Deuda especial, adquirirá bienes o valores para contra-partida de los billetes en circulación, en la misma cuantía que aquella reduc-ción, siendo la materialización potestativa del ministro y que el Gobiernofijara el límite de la circulación (art. 18) por acuerdo que simplemente secomunica al Banco.

Esta ausencia de freno en la creación monetaria de que gozó tradicio-nalmente el Banco de España, ¿cómo debe enjuiciarse desde el punto devista del interés nacional? Solamente dos testimonios autorizados. En 1933escribía Olariaga: "La inestabilidad monetaria ha sido en España un segurocontra la escasez de recursos financieros y contra las particulares desazonesde los cambios de coyuntura internacional. Gracias a ella, entidades espa-ñolas que sin el auxilio de la emisión de billetes por el Banco de Españahubiesen tenido que ceñir más modestamente sus negocios a las proporcio-nes de su capital efectivo, pudieron hallar márgenes de crédito indefinidopara promover toda clase de empresas. Y gracias a ella, España ha sido laúnica tierra de promisión en la que las quiebras a granel de los períodos deliquidación se han desconocido" (13).

Pero el precio que hubo de pagar por ello fue sin duda alto. Flores deLemus escribía poco antes: "Miradas frente a frente las dificultades his-tóricas de nuestra Hacienda, puede afirmarse sin vacilaciones que el de-rrumbamiento del cambio sobre el extranjero era el precio mínimo conque la nación compraba el beneficio de que el Estado saliera adelante enel cumplimiento de sus obligaciones" (14).

Por eso, para alcanzar una visión más completa de las relaciones entrela emisión de billetes, el déficit crónico de la Hacienda Pública y la cotiza-ción exterior de la valuta, en definitiva para comprender como durantetantos años el Banco de España no se sintió obligado a defender el cambiode la peseta, y cuándo y por qué se inició la intervención, y cómo y de quéforma se llevó a cabo el control de cambio al margen de nuestro institutocentral de emisión, es necesario remontarse a comienzos de siglo y llegara nuestros días cuando acaba de reintegrarse al Banco la plena responsabi-lidad en este terreno.

(13) L. OLARIAGA: La política monetaria, ob. cit., pág. 152.(14) Dictamen de la Comisión nombrada por R. O. de 9 de enero de 1929 para

el estudio de la implantación del patrón de oro. Edición de Información ComercialEspañola, febrero 1960, pág. 61.

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5. INTERVENCIÓN Y CONTROL DEL CAMBIO EXTERIOR

5.1. Intentos estabilizadores a comienzos de siglo.—Con pocas palabraspuede resumirse la situación en los últimos lustros del siglo pasado. La Ha-cienda del Estado cargó al Banco de España con sus deudas y éste a lacolectividad española con más dinero que se tradujo inmediatamente en unalza de precios, que al no ser seguida a finales del siglo pasado por unaelevación similar de los extranjeros, derrumbó el cambio de la peseta, cuyacotización estuvo casi siempre por debajo de la paridad, excepto en brevesmomentos debidos a excepcionales circunstancias. "Es muy verosímil queen la creación misma del monopolio de emisión fuese implícita la resig-nación de que España viviese con moneda depreciada a cambio de que tu-viese una fuente de crédito propia e independiente del capitalismo extran-jero" (15).

Toda la organización del Banco de España se adaptó a tal finalidad infla-cionista a la cual quedaba necesariamente subordinado el valor del signomonetario. Un economista alemán lo afirmaba a comienzos de siglo: "ElBanco de España desconocía entonces por completo su condición de autori-dad monetaria. La dirección del Banco tenía la idea de que la regulacióndel cambio de divisas no era de la competencia de la institución, y no veíaque era precisamente uno de los principales deberes de un Banco centralde emisión la defensa de la valuta" (16).

• Villaverde, dentro de la orientación cuantitativa entonces dominante,y convencido de que existía una relación sencilla y directa entre cantidadde billetes en circulación y cotización de la peseta inició una política desaneamiento de la Hacienda. Cayó sin haber podido realizar más que laprimera parte de su programa, pero la preocupación por el problema delcambió siguió agitando la política y se realizaron numerosos intentos enlos años siguientes (uno de 1903, por ejemplo, intentaba ya crear en el Ban-co de España una Oficina de Cambios que sería regida por el ministro,el director general del Tesoro y el gobernador, proyecto que ni siquiera fuediscutido). Triunfó la actitud abstencionista que todo lo esperaba de unareacción espontánea en la economía que equilibrase la balanza de pagos. Ylas circunstancias parecieron dar la razón a quienes así opinaban. A partirde 1905 empezó a mejorar la cotización (repatriación de capitales de lasantiguas colonias, entrada de capital de inversión extranjero) tendencia que

(15) L. OLARIAGA: La pol*tica monetaria, ob. cit., pág. 107.(16) FRITZ RUHE: Das Geldwesen Spaniens seit dem Jahre 1772. Strassburg,

1912. Recogido en L. Olariaga, ob. cit., pág. 108.

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' LA AUTORIDAD FINANCIERA Y L>A RECULACIÓN MONETARIA, CREDITICIA Y DE CAMBIOS

se acentuó con el arancel proteccionista de 1906. El pago en oro de losderechos arancelarios, establecido aquel año, permitió disponer de una masade maniobra con la que intervenir el cambio, y así lo hizo el Banco deEspaña durante algún tiempo con éxito, dado que las circunstancias eranfavorables. Años más tarde, y aunque las circunstancias no eran las mismas,Navarro Reverter presentó un proyecto para organizar sistemáticamente laintervención creando un "Fondo de Cambios y Moneda", a cargo por mitaddel Estado y del Banco, dirigido por una Comisión presidida por el ministrode Hacienda e integrada por representantes de ambas instituciones para to-mar a su cargo "todas las operaciones bancarias y mercantiles relativas alcambio internacional, cuyo gradual descenso se procurará" haciendo la pre-visión de una futura implantación del patrón oro. Aunque el proyecto noprosperó, sus líneas directrices se reflejaron diez años más tarde en laLey Cambó.

El fracaso de todos estos proyectos, bien intencionados pero mal articu-lados, se pueden explicar en parte como consecuencia de la visión simplistadel problema monetario que los inspiraba. Convencidos Villaverde y sussucesores que el problema monetario que habían dejado en España las gue-rras coloniales era un exceso de la circulación para cuya solución bastabaprovocar una desinflación y después asegurar con el patrón oro la esta-bilidad monetaria lograda, no se planteaban las complicaciones que enel mecanismo productivo tenía que provocar tal política, y carecían, portanto, de base sólida para defenderse de la acometida de los interesesproductores, aterrados con la crisis violenta que les amenazaba (17).

Y nadie volvió a acordarse del problema de los cambios durante losaños de la primera guerra europea, porque la situación privilegiada creadaa la peseta por la neutralidad del país, permitieron importaciones sustan-ciales de oro, rescate de valores nacionales en poder de extranjeros y prés-tamos a los beligerantes. Hasta que en los años 1919 y 1920, la indiferenciacon la que España contemplaba la contracción internacional del crédito, yla especulación de los españoles en monedas extranjeras, provocaron unacaída vertical de la peseta en vísperas de la renovación del privilegio deemisión del Banco de España. Y entonces se recordó el viejo proyecto deNavarro Reverter.

5.2. La L. O. B. de 1921 y la intervención del cambio en 1928.—Des-graciadamente no se pensó, tampoco, en articular una auténtica política

(17) L. OLARIAGA: La política monetaria..., ob. cit., pág. 112

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monetaria y en hacer un verdadero banco central, sino en prever unapolítica circunstancial para moderar las oscilaciones del cambio exterior.El ministro de Hacienda, Cambó, lo dejó bien claro ante el Congreso: "Esposible que el oro que tiene en sus cajas el Banco de España sea de máseficacia intrínseca para acudir un día determinado a la defensa del valorinterior y exterior de su moneda, que para servir de garantía a la circula-ción de nuestro billete de banco; pero en cuanto a la política de utilizarel oro para una intervención en el cambio y en la regulación del mercadomonetario debemos encauzarla con prudencia extraordinaria..."

Y explicaba sus cautelas señalando que ante un déficit permanenteen la balanza de pagos, "...la política de utilizar el oro para remediar eldesequilibrio sería el camino de la máxima catástrofe...", y que sólo"... cuando un país no tenga inflación fiduciaria—porque si la tiene la mo-vilización del oro sería una insensatez—, cuando un país no tenga comocausa de depreciación la inflación fiduciaria y en su balanza comercial notenga más que desequilibrios transitorios, el movilizar ágilmente el oropuede servir para dar un equilibrio a sus cambios..." (18).

De acuerdo con dicha orientación, la base séptima de la ley estable-cía, que en el caso de que el Gobierno decidiera ejercer una acción inter-ventora en el cambio internacional y en la regulación del mercado mone-tario y requiriese la colaboración del Banco de España, éste participaríaen la misma proporción que el Estado en las operaciones a que dichapolítica diera lugar, repartiéndose, asimismo, por mitad entre ambos, lasganancias o las pérdidas, con la limitación de que la pérdida del Bancono podría nunca rebasar el saldo de una reserva especial que la ley leobligaba a formar.

Reservarse el Estado la iniciativa de una política para cuya ejecuciónpodría solicitar el concurso 'del Banco, era algo muy distinto que ajustarel funcionamiento del mismo a un patrón monetario internacional quele obligase automáticamente a utilizar sus resortes en defensa del cam-bio. Con lo primero, el Banco podía seguir una política de crédito conindependencia de sus repercusiones internacionales y, por tanto, sin limi-taciones, salvo el respeto a la proporcionalidad billetes-metal, pudiendoincluso sostener una conducta inflacionista que acarrease la depreciaciónde la peseta. Puede, pues, afirmarse que en este campo la L. O. B. de1921 no modificó la situación anterior.

Pero, con todo, admitía una posibilidad de intervención. Y hubo que

(18) Diario de Sesiones del Congreso. 26 de octubre de 1921.

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acordarse de la base séptima cuando en 1928, la especulación interna-cional, que había metido en los dos años anteriores 700 millones de pe-setas jugando al alza de nuestra divisa, comenzó a retirarlas de sus depó-sitos bancarios a corto plazo, y amenazó con una verdadera catástrofeal mercado de la valuta española. Así se creó por Decreto-ley de 21 dejunio de 1928 el Comité Interventor de los Cambios, presidido por el Mi-nistro de Hacienda, Calvo Sotelo, que disponía de 500 millones de pese-tas. Aquello fue el comienzo de una lucha intestina entre el Estado yel Banco, el primero queriendo defender la peseta por todos los medios,incluso la exportación de oro, y el segundo procurando, mientras podía,la inhibición, y después resistiéndose desesperadamente a que saliera oroapoyado en su actitud por todos los elementos financieron y por casitodos los políticos. Aquella intervención, realizada con créditos extran-jeros (caros y además limitados en su cuantía), y fracasada como prepa-ración de la estabilización de la peseta, al haber triunfado los enemigosde la misma, no pudo resistir los embates de la tensión monetaria inter-nacional, que hacía retirar cada vez más deprisa los depósitos de extran-jeros, y fue, primero suspendida, y más tarde suprimida definitivamente,en octubre de 1929, al negarse la banca extranjera a conceder nuevoscréditos (19).

Toda intervención es necesariamente costosa, pero cuando se realizaadecuada y oportunamente, la economía nacional queda sobradamentecompensada por lo que pudieran perder el Tesoro y el Banco. Pero parasaber si la interveción reunió o no esas motivaciones, el apasionado cli-ma de enfrentamiento político no era el más apropiado; había muchosinteresados en capitalizar el fracaso del intento y sobre todo "...en unpaís habituado a tener en perpetua danza su signo monetario no era fácilconvencer a nadie de que valiera la pena realizar el menor sacrificio endefensa de la valuta" (20). Cuarenta años más tarde, y en el clima infla-sionista universal en que se debaten todas las naciones, el comentarioconserva toda su vigencia.

La política abstencionista que siguió a la supresión del Comité Inter-ventor se basaba, aunque poco legítimamente, en el Dictamen de la Co-misión del Patrón de Oro que, creada por Calvo Sotelo en el período desuspensión transitoria de la intervención (febrero a junio de 1929), sir-vió de respaldo moral a su reanudación posterior. El Dictamen, redac-

(19) L. OLARIAGA: La intervención de los cambios en España. Madrid, 1929.(20) L. OLARIAGA: La política monetaria, ob. cit., pág. 119.

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tado por una Comisión presidida por el profesor Flores de Lemus, cate-drático de Economía Política de la Facultad de Derecho de Madrid, des-pués de analizar la evolución del cambio exterior y de señalar que sobreél influían tanto el nivel relativo de los precios como la balanza de pagos,proponía diferir la implantación del patrón oro hasta que se dieran cier-tas circunstancias propicias a una estabilidad relativa de los precios y dela balanza de pagos y recomendaba, entre tanto, una intervención de loscambios y una política de regulación de los precios.

Del Dictamen se aprovechó una conclusión de utilidad política: queno se podía hacer nada decisivo mientras persistieran ciertos aspectosde la política dictatorial. Los razonamientos de la Comisión eran muchomás complejos, pero los adversarios triunfantes de la política interven-cionista sólo recogieron esta conclusión, olvidando, nada menos, que lasprimeras palabras eran una invitación a actuar: "Si la Comisión está uná-nime en desaconsejar al Gobierno una acuerdo decisivo que pudiera sig-nificar la inmediata implantación del patrón de oro en cualquier forma,no lo está menos en recomendar al Gobierno una política del. cambioexterior clara, enérgica, definida en sus objetivos y medios de acción. Nocreemos que se deba volver a la política de abstención casi absolutaque fue dominante en el largo período anterior de inestabilidad de nues-tro cambio".

El primer gobierno postdictatorial, sin embargo, desmontó todo el me-canismo de vigilancias y precauciones, dejando completa libertad a losespeculadores españoles y despejando, en los extranjeros, los temores auna próxima intervención o a una futura estabilización que les hubierapodido contener, y desautorizando los informes de los expertos extran-jeros (Rist, del Banco de Francia, y Quesnay, del Banco de Pagos Inter-nacionales), que por aquellos años habían sugerido medidas estabilizado-ras. La realidad se impuso, no obstante, y los dos últimos ministros dela Monarquía intentaron un cambio de rumbo.

5.3. De la intervención al control de cambios.—El Centro Reguladorde Operaciones de Cambio (creado por R. O. de 14 de julio de 1930),que funcionaba en el Banco de España, tenía por misión centralizar enlo posible las operaciones de cambio y en especial las adquisiciones demoneda extranjera. Poco más tarde, el Centro Oficial de Contratación deMoneda (Real Decreto de 7 de septiembre de 1930), integrado por elEstado y el Banco de España, asumió la totalidad de estas operacionesy fijaba diariamente el tipo de cotización y las fluctuaciones que serían

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toleradas. Para disponer de recursos con los que operar, y venciendo laresistencia del Banco de España, se situaron unas partidas de oro en elextranjero y se negociaron unos créditos con la banca norteamericana.Pero con la llegada de la República el crédito norteamericano fue anu-lado y el incremento de la circulación de billetes impidió continuar laexportación de oro. El Centro Oficial de Contratación de Moneda seencontró con que no disponía de masa de maniobra para continuar laintervención.

Fue preciso acudir a otros métodos. La moratoria y el aplazamientode los suministros de divisas, para no presionar demasiado el mercadode cambios, no eran recusables como táctica circunstancial, pero comoestrategia a largo plazo en un mercado sistemáticamente deficitario te-nían necesariamente que intensificar el control de todos los movimientosinternacionales de mercancías y capitales. Divididas las operaciones entres grupos: las prohibidas (especulativas o de evasión de capitales),las sujetas al régimen de previa autorización (que no tuvieran un ca-rácter estrictamente comercial) y las libres (la importación y exportaciónde mercancías), la realidad es que el Centro monopolizaba todo el co-mercio de divisas, debiendo recibir la totalidad de las divisas obtenidascon la exportación y ser el único suministrador de divisas para la im-portación.

"Este monopolio del comercio intervaluatorio—escribía Olariaga poraquellos años—a cargo de los bancos centrales... para mantener a la des-esperada una cotización, dentro de ciertos límites, sin consumo de crédi-tos extranjeros ni pérdidas de diferencias, es pura barbarie para el eco-nomista, pues consiste en adaptar el comercio internacional a las nece-sidades del mercado de cambios" (21). Pero no era España el único paísque había entrado por ese camino. La moratoria sistemática tenía nece-sariamente que provocar represalias y los saldos españoles empezaron aser bloqueados por otros países; para salir de aquella situación fue ne-cesario entrar por el camino de los acuerdos bilaterales de compensa-ción y de pagos que, al menos, permitían cobrar lo que se exportabaaunque obligaban a comprar donde se disponía de recursos, o posibilidadde obtenerlos. La depresión mundial, que provocó la suspensión del pa-trón oro en muchos países y la instauración en varios de ellos de polí-ticas análogas dieron, pues, una nueva justificación a la política de cam-bios española.

(21) L. OLARIAGA: La política monetaria., ob. cit., pág. 149.

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La situación se agudizó en España durante la guerra civil. Pero elmecanismo de control en funcionamiento durante la época republicanafue adaptado por el Gobierno nacional, que creó en Burgos, por Decretode 18 de noviembre de 1936, el Comité de Moneda Extranjera, cuyaactuación estuvo inspirada, como no podía por menos en aquellos críti-cos momentos, por administrar con la máxima parsimonia los escasos re-cursos en divisas para atender las importaciones mínimas e imprescin-dibles.

El Comité adscrito primero a la Junta Técnica del Estado, lo fuemás tarde al Servicio Nacional de Banca, Moneda y Cambio, antecesorde la Dirección General de Banca y Bolsa. Y en las normas que orga-nizan el Comité se ratifica de forma inequívoca la subordinación jerár-quica al Ministerio de Hacienda, al que incumbe, como textualmente sedeclara, "la suprema dirección y vigilancia de la política de divisas..."y "...la alteración de los cambios oficiales de moneda extranjera".

Esta tradición se rompe en 1939 al convertir el Comité en InstitutoEspañol de Moneda Extranjera y desvincularle del Ministerio de Ha-cienda. No es un cambio de circunstancias el que impone esta modifica-ción. Desde 1930 en España existe un control de cambios y una centra-lización de operaciones exteriores, y todo ello había funcionado bajo ladependencia del Ministerio de Hacienda. Es, por el contrario, un cambiode criterio que se justifica con argumentos cuya endeblez doctrinal vapareja con la trascendencias de la nueva orientación que inicia. La polí-tica de cambios se convierte en un instrumento de política comercial, yasí fue utilizada sistemáticamente durante veinte años, primero para faci-litar el abastecimiento nacional aun a costa del sacrificio de la exporta-ción, y, más tarde, con el sistema de cambios especiales, para estimularo dificultar en forma discriminatoria, las exportaciones o importacionespor grupos de mercancías (22).

5.4. El Instituto Español de Moneda Extranjera.—Es la Ley de 25 deagosto de 1939 la que crea el I. E. M. E. El preámbulo merece citarseíntegramente porque pone claramente de relieve el espíritu que va a pre-sidir la política de cambios durante los próximos treinta años.

"La fecunda experiencia lograda durante la guerra en materia de di-visas y de comercio exterior aconseja en el momento presente una re-forma orgánica por demás justificada: la fusión bajo un mismo mando y

(22) Aventuras de la peseta en el mercado internacional. En "Información co-mercial española", febrero 1961, págs. 32 a 35.

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en el cuadro de una misma disciplina de los dos servicios citados. Ofre-cen ambos relaciones tan estrechas y se influencian tan recíprocamente,que una división de competencias ministeriales repugna a los principiosde la buena organización. En tal coyuntura, es de todo punto necesariodar al organismo encargado de la administración de divisas el rango ycondición jurídica que su propio fin impone. El Comité de Moneda Ex-tranjera tiene que ser en lo futuro un Instituto dotado de personalidady capacidad, en consonancia con la importante misión que en la econo-mía nacional ha de cumplir. Y porque su función está más ligada a laeconomía del país que a los fines específicos de la Hacienda pública, esconveniente integrarlo en la línea jerárquica del Ministerio de Industria yComercio."

Los Estatutos, aprobados por Decreto de 24 de noviembre de 1939,dejaban bien en claro la posición preeminente del Ministro, al que corres-pondía presidir el Instituto y gozar de todos los poderes, siendo de suincumbencia, entre otras facultades, las de alta dirección e inspección, elnombramiento de los directores generales y la suprema dirección y vigi-lancia de la política de divisas (art. sexto, apartado a)). Es cierto queformaban parte del Consejo dos directores generales del Ministerio deHacienda, y que muchos años más tarde fue incorporado el Subgober-nador del Banco de España, pero la facultad del Ministro de Industriay Comercio de suspender los acuerdos del Consejo, y las mínimas eincidentales referencias que se hacen al Ministro de Hacienda en dichotexto, no dejan lugar a dudas de cómo la preocupación monetaria, queteóricamente debería corresponder más a este último Departamento mi-nisterial, no iba a jugar papel alguno en el funcionamiento de un Institutoque se configuraba como órgano de la política comercial.

La evolución de nuestra política de cambios pasó por diversas fasescon la utilización de todo un complejo arsenal de instrumentos (cambiospreferenciales, operaciones especiales, reservas de divisas, cuentas combi-nadas, operaciones sin divisas ni compensación), que alcanzaron su cul-minación con el establecimiento a partir de 1950, del sistema de cambiosmúltiples, manteniendo un abanico que oscilaba a principios de 1959 en-tre pesetas 70 y 352 por libra, para la importación, y pesetas 88,80 y 252por libra, para la exportación (23).

La situación, evidentemente, no podía durar. Y el plan de estabiliza-

^ J ) Luis DE ABIA: El mercado de cambios en España. Revista del ConsejoSuperior Bancario, abril-junio 1968.

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tión de 1959 sacó las consecuencias, empezando por una devaluación dela peseta y una unificación del tipo de cambio, cuyas repercusiones no sehicieron esperar.

No es éste el lugar apropiado para exponer con detalle la regulaciónactual de las operaciones del extranjero y el funcionamiento del mercadode cambios. Baste, pues, señalar como recordatorio e introducción a laestructura actual de los órganos reguladores de la autoridad financieraen materia de cambio exterior, reservas internacionales y divisas extran-jeras, que la reglamentación vigente puede clasificarse en tres apartadoscuyas disposiciones básicas son las siguientes:

1.a Convertibilidad de la peseta.—Autorizado el Gobierno por el De-creto Ley de Ordenación Económica 10/1959, de 21 de julio, para esta-blecer, a propuesta del Ministerio de Comercio, la convertibilidad de lapeseta (art. 5.°), el Decreto de 15 de julio de 1961 (completado por unaresolución del IEME de 19 de julio) declaró su convertibilidad para losno residentes y fijó las normas de actuación.

2.a Mercado de divisas.—Creado el llamado mercado libre de divisasen la Bolsa de Madrid por Decreto de 21 de julio de 1950 y autorizadoel IEME para "...delegar en la Banca operante en España los serviciosu operaciones que juzgue convenientes..." (Decreto de 26 de octubre de1951), constituye el órgano básico del mercado de cambios regulado de-finitivamente por la Orden ministerial de 25 de agosto de 1959, modifi-cado por diversas disposiciones posteriores cuyas normas están refundi-das y actualizadas por la Circular núm. 256 del IEME, de 20 de marzode 1969.

3.a Cuentas relacionadas con el mercado de cambios.—Son tres lasdisposiciones básicas que se refiere, respectivamente, a las tres situacionesprincipales:

a) Cuentas en divisas convertibles, reguladas por la Circular del IEME,número 242, de 22 de febrero de 1968.

b) Cuentas en pesetas interiores, reguladas por la Circular del IEME,número 283, de 8 de marzo de 1972, que refunde, entre otras disposicio-nes, el viejo Decreto 313, de 5 de julio de 1937.

c) Cuentas extranjeras en pesetas relacionadas con el mercado dedivisas, y que, de conformidad con la O. M. de 16 de marzo de 1973, queautorizaba en su artículo 10 al Banco de España, para regular los depó-sitos obligatorios constituidos en el Banco de España, así como los abo-

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nos y adeudos que los bancos y restantes entidades de crédito podránefectuar en dichas cuentas, han sido minuciosamente detallados en lacircular del IEME núm. 287 de 23 de marzo de 1973, diferenciando lascuentas extranjeras en pesetas para pagos en España (cuentas A) y lascuentas en pesetas convertibles (cuentas B).

5.5. Reintegración al Banco de España de la competencia monetariaexterior.—Dando cumplimiento parcial a lo previsto en la Ley de Bases,el Decreto 2799/1969, de 14 de noviembre, y pretendiendo "...conjugarlegalmente la indeclinable y superior competencia del Gobierno en lapolítica a seguir en esta materia, la autonomía del Instituto en el ordenadministrativo y las funciones operativas ya inicialmente atribuidas alBanco de España..." establece un nuevo régimen que se caracteriza portres rasgos.

En primer lugar se creaba una Comisión interministerial que fijará, deacuerdo con las directrices básicas que señale el Gobierno, las orienta-ciones a seguir en materia de reservas metálicas y divisas. A esa Comi-sión, presidida por el entonces Vicepresidente del Gobierno, e integradapor los Ministros de Asuntos Exteriores, Hacienda, Industria, Agricultu-ra, Comercio y Comisario del Plan de Desarrollo, asistirán con voz y votoel Gobernador del Banco de España y el Director del IEME, quien actuarácomo secretario.

Para facilitar una mayor coordinación, al Director General del Insti-tuto se le confería la consideración de Subgobernador del Banco de Es-paña, habiendo de ser su nombramiento propuesto al Consejo de Minis-tros por los de Hacienda y Comercio conjuntamente.

Finalmente se puntualizaba que aunque se traspasan al Banco deEspaña "...el movimiento de los pagos exteriores, la centralización delas reservas metálicas y de divisas y las demás funciones de carácteroperativo actualmente atribuidas al Instituto...", para cuya ejecución elBanco utilizará la actual organización técnica del Instituto coordinandolos servicios, "...no obstante, las funciones administrativas que la le-gislación vigente atribuye al Instituto Español de Moneda Extranjeracontinuarán siendo desempeñadas en su actual adscripción ministerial".

Es claro que se trataba de un paso en la buena dirección, pero nadamás, puesto que la situación creada no respondía a una clara orientacióntécnica, pero se explicaba por condicionamientos políticos comprensibles.Por eso, año y medio más tarde, en la discusión en las Cortes sobre elproyecto de ley de Organización y Régimen del Crédito Oficial, se pre-

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sentó una enmienda para añadir una disposición adicional cuyo primerpárrafo decía: "Las facultades, funciones y servicios del Instituto Españolde Moneda Extranjera se integrarán totalmente en el Banco de España,constituyendo un departamento del mismo. Queda suprimido, a partirde la entrada en vigor de esta Ley, el organismo autónomo InstitutoEspañol de Moneda Extranjera." La enmienda se justificaba alegando que"traspasadas al Banco de España las funciones operativas del IEME, crea-da al más alto nivel una comisión directriz de la política de reservas ydivisas, no se considera necesario, sino por el contrario, absolutamentesuperfluo, conservar la actual organización del Instituto Español de Mo-neda Extranjera cuya supresión se pide".

La Comisión Permanente de las Cortes entendió que la aprobaciónde dicha enmienda excedía de las competencias de la de Hacienda y, enconsecuencia, fue. eliminada del dictamen. Pero la votación, y las discu-siones previas y posteriores, pusieron de relieve que la preocupación re-flejada por la presentación de la enmienda era ampliamente compartidaen muchos sectores del mundo financiero y de la Administración pública.Quizá lo que faltaba era la oportunidad. El Gobierno entendió que habíallegado a mediados de 1973, y una de las primeras medidas del nuevoGabinete fue un reajuste en las competencias ministeriales relativas alos aspectos monetarios y financieros del sector exterior: las funciones detipo monetario atribuidas al Ministerio de Comercio (a través del IEME)pasan al de Hacienda (Banco de España), en tanto que las de inversionesextranjeras (antes en la Presidencia del Gobierno) quedan atribuidas alde Comercio que conserva las administrativas y comerciales del IEME.

La articulación jurídica fue en forma de Decreto-ley (núm. 6/1973, de17 de julio) que declaró extinguido el organismo autónomo Instituto Es-pañol de Moneda Extranjera y suprimida la Oficina de Coordinación yProgramación Económica cuyas funciones serían distribuidas de conformi-dad con una disposición posterior.

El Decreto 1.791/1973, de 26 de julio, expone en el preámbulo los cri-terios inspiradores de tal delimitación:

a) Sin perjuicio de "...las funciones que por exigencias de políticacomercial exterior corresponden al Ministerio de Comercio en cuanto acréditos comerciales de importación y exportación y créditos al compra-dor, se traspasan a este Departamento las funciones administrativas quecorrespondían al extinguido Instituto Español de Moneda Extranjera, así

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como las que "... venían siendo desempeñadas por la Oficina de Inversio-nes Extranjeras de la Presidencia del Gobierno".

b) En cuanto al "... Banco de España corresponde la ejecución directade las funciones operativas que le fueron traspasadas por el Decreto 2.799/1969, de 14 de noviembre, así como la decisión en materia de créditos fi-nancieros exteriores no vinculados a la importación o a la exportación".

En su parte dispositiva, el Decreto (art. 2.°) determina específicamenteque quedan atribuidas al Banco "...la centralización de las reservas metá-licas y de divisas, el movimiento de los pagos exteriores y las funcionesenumeradas en los apartados a) a h), ambos inclusive, del artículo 5.° delDecreto de 24 de noviembre de 1939 por el que se aprobaron los Estatutosdel Instituto Español de Moneda Extranjera, así como cualesquiera otrasfunciones de carácter operativo vinculadas al mencionado Instituto porlas disposiciones vigentes, y las autorizaciones de créditos financieros envirtud del apartado o) de dicho artículo".

Dichas funciones son las siguientes: a) Centralizar de modo exclusivola compra y venta de divisas en España, b) Comprar y vender oro y plataamonedado o en lingotes y títulos extranjeros o españoles de cotizacióninternacional, c) Recibir y constituir depósitos de cuanto se enumera enel apartado anterior, d) Abrir cuentas en moneda extranjera, e) Tomar apréstamo divisas y conceder créditos en moneda extranjera, f) Poseer su-mas de dinero español y recibir a crédito las que para su gestión requiera,g) Todas aquellas otras operaciones necesarias para la realización de lasque se enumeran anteriormente, h) La publicación diaria de los cambiosoficiales; y o) Autorizar la obtención de créditos en divisas.

El artículo 3.° del Decreto señala que "el Banco de España ejercerálas funciones mencionadas en el artículo procedente, de conformidad conlas normas establecidas en la Ley de 25 de agosto de 1939 y disposicio-nes complementarias". Que el Decreto-ley que en 1973, al reintegrar alBanco de España las competencias en materia monetaria exterior se re-mita, como legislación supletoria, a la Ley de 1939, que hace treinta ycuatro años desvinculó estas competencias del Ministerio de Hacienda atri-buyéndolas al de Comercio a través del IEME, cuya extinción declara, esuna buena prueba, simbólica y expresiva, de la necesidad de tomar enserio el problema de la refundición de los textos legales y disposicionesreglamentarias en un conjunto sistemático e inspirado por unos principioscoherentes.

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la autoridad financiera y la regulación monetaria ... · regulación monetaria y crediticia y de...

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