Sandra Krtali UDK 336.1/.5:35.072.1 Alessandro Gasparini Pregledni lanak Review

KAKO PRISTUPITI FISKALNOJ DECENTRALIZACIJI?

HOW TO APPROACH FISCAL DECENTRALIZATION?

ABSTRACT Most modern countries, whether they are unitary or federal, have several levels of territorial

government as one of the imperatives of the modern organization of the state, operating in order

to meet the most disparate needs encountered at lower levels of government. Different countries

have different levels of government, and each of them a different hierarchy of public

administration bodies where citizens decide on the offer of public services and their financing

through elections.

While the role of the central level of government is today in the creation of a national

infrastructure and development of a better qualified workforce in order to make the state

competitive internationally, the importance of the local government is before all in the creation of

the entrepreneurial infrastructure, transport and communications. Therefore, it becomes clear

that lower levels of government have an increasingly important role in the development of the

country so that a growing number of countries worldwide are implementing reforms in the area

of fiscal decentralization. Nevertheless, although desirable, fiscal decentralization is not an easy

task for any state. There are numerous problems and obstacles in that process, which influence

the decision on decentralization, fiscal smoothing and the issue of state intervention.

Key words: decentralization, fiscal decentralization, local public sector, decentralized

functions, relocation of income

1. Uvod

Decentralizacija je odnos izmeu centralnih i lokalnih razina vlasti u kojem je na

nie razine prenesen dio poslova, ali im je dana i odreena samostalnost u financiranju odreenih izdataka. Definiranju koncepcijskog okvira fiskalne decentralizacije najvie su pridonijeli Stigler, Musgrave, Oates, Brennan i Buchanan.1 Decentralizacija je svojevrstan transfer moi i novca od sredinje razine na onu niu, lokalnu. Mjesto i uloga fiskalne decentralizacije oituje se u dualizmu izmeu zahtjeva centralne vlasti i zahtjeva graana-biraa. Fiskalna decentralizacija je neizbjean proces koji se dogaa prvenstveno zbog dviju injenica: poveane svijesti stanovnitva koje je postalo aktivnije u suodluivanju o lokalnim pitanjima i poveane potrebe za racionalizacijom, odnosno

izvanredni profesor, Sveuilite Jurja Dobrile u Puli, Odjel za ekonomiju i turizam Dr. Mijo Mirkovi dipl. oec. 1 Petak, Z., (2002), Fiscal decentralization in transition countries: the case of Croatia, Colloquium at the workshop in political analysis and policy analysis, Indiana University, Bloomington. lanak primljen u urednitvo:

efektivnim i efikasnim upravljanjem javnim financijama u decentraliziranim uvjetima. Tijekom vremena vidljivo je proirenje javnih funkcija suvremene drave s njezine sredinje razine na lokalni plan, pa su tako lokalne jedinice postale vani nositelji mnogih javnih funkcija. Danas je jedno od znaajnijih pitanja u sveukupnom djelovanju ekonomskog odnosno fiskalnog sustava povezano s pitanjima fiskalne decentralizacije, tj. s problemima financiranja potreba na niim razinama vlasti. Zadnjih dvadeset godina uoeno je znaajno slabljenje sredinje drave i istovremenog jaanja lokalnog javnog sektora emu je pridonijela i tradicionalna teorija fiskalnog federalizma R. Musgravea koja je postavila naelo da sredinja dravna vlast mora imati nadzor nad stabilizacijskom i distribucijskom funkcijom, a da bi niim razinama vlasti trebala biti preputena alokacijska funkcija javnih financija.

2. to je decentralizacija i zato je elimo? Decentralizacija oznaava prijenos autoriteta i odgovornosti za obavljanje javnih

funkcija sa centralne razine vlasti na podreene razine, neovisne organizacije ili privatni sektor. Postoje razliite vrste decentralizacije, a svaka od njih ima razliite karakteristike i politike implikacije te razliite imbenike koji poveavaju odnosno umanjuju njezin uinak. U reorganizaciji financijskog i administrativnog sustava treba uzeti u obzir brojne faktore. Postoje etiri oblika decentralizacije, s time da se svaki od njih moe se pojaviti u razliitim kombinacijama ovisno o zemlji, regiji ili sektoru, a to su 2: 1. Politika decentralizacija: njezin je cilj da graani i izabrani predstavnici imaju veu mo u procesu odluivanja. esto je povezana s pluralistikim sustavima u kojima je naglaen demokratizacijski proces, i to kroz vei utjecaj graana u samom procesu odluivanja na lokalnoj razini. Vei stupanj participacije graana ukljuuje bolje poznavanje izabranih predstavnika koji e moi voditi brigu o potrebama i eljama svojih biraa. Politika decentralizacija zahtjeva opsene ustavne i statutarne reforme, razvoj pluralizma, formiranje lokalnih politikih podrunica, stvaranje interesnih grupa itd. 2. Administrativna decentralizacija: ukljuuje redistribuciju autoriteta, odgovornosti i izvora financiranja na razliite razine vlasti (moe ukljuivati podreene jedinice, podrunice dravnih agencija, korporacije, razne regionalne i federalne autoritete). Postoje tri vrste administrativne decentralizacije: a) Dekoncentracija je redistribucija tijela odluivanja, financijskih i rukovodeih odgovornosti izmeu razliitih razina centralne vlasti. Smatrana je najslabijom formom decentralizacije, a najee se koristi u unitarnim dravama3. Podrazumijeva prenoenje odgovornosti s glavnog grada na regionalne centre, odnosno formiranje jake administracije na lokalnoj razini pod nadzorom centralne vlasti (ministarstva). b) Delegacija predstavlja iri oblik decentralizacije. Centralna vlast prenosi odgovornost u odluivanju i administraciju javnih slubi na poluovisne agencije, poduzea ili organizacije (koje nisu direktno kontrolirane od strane centralne vlasti, ali su njoj odgovorne). Centralna vlast delegira odgovornost to se tie formiranja javnih poduzea ili korporacija, usluga javnog prijevoza, domova, okruja s posebnim potrebama, kolskih

2 http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/Module1/Topic01_BN1.htm. 3 Unitarna drava je takva drava gdje postoji jedna centralna fiskalna vlast i nekoliko lokalnih fiskalnih vlasti.

okruja, agencija za regionalni razvoj ili jedinica za implementaciju posebnih projekata. Takvi subjekti mogu neposredno naplaivati usluge od korisnika, poreznih obveznika. c) Devolucija znai transfer autoriteta u odluivanju, financijama i rukovoenju na neovisne jedinice lokalne vlasti koje djeluju poduzetniki4. Devolucija obino prenosi odgovornost za pruanje javnih usluga i distribuciju dobara na opine i gradove, odnosno njihova predstavnika tijela koja prikupljaju izvore financiranja i imaju apsolutnu neovisnost u njihovom troenju. U takvom sustavu, lokalne jedinice imaju jasno i zakonski odreene granice unutar kojih mogu vriti svoje aktivnosti. Devolucija je ujedno i temelj mnogih politikih decentralizacija. 3. Fiskalna decentralizacija: da bi lokalne jedinice i privatne organizacije vrile svoje decentralizirane funkcije, one moraju raspolagati odreenim prihodima lokalnim ili transferiranim sa centralne razine te moraju imati odreene ovlasti u troenju istih. 4. Ekonomska ili trina decentralizacija: najcjelovitiji oblici decentralizacije su privatizacija i deregulacija koje prenose odgovornost za javne funkcije s javnog na privatni sektor. Omoguuje izvravanje poslova, koji su preteno u domeni javnih slubi, privatnim poduzeima, privatnim volonterskim udrugama, raznim agencijama itd. Privatizacija i deregulacija obino idu uz ekonomsku liberalizaciju i snane zahvate u politici razvoja trita. a) Privatizacija se moe pojaviti kao opskrba javnim dobrima i uslugama po zakonima trinog natjecanja ili u obliku javno-privatnih partnerstava. Kroz trite kapitala ona moe djelovati na financiranje programa javnog sektora, a sama po sebi moe ukljuivati i prodaju javnih poduzea. b) Deregulacija umanjuje zakonska ogranienja o privatnoj participaciji u opskrbi dobrima ili uslugama, odnosno omoguuje nadmetanje izmeu razliitih privatnih dobavljaa u pruanju istih. esto se primjenjuje u zemljama u razvoju jer je smatrana boljim sustavom opskrbe od centralizirane distribucije.

3. Decentralizacija i njezini ciljevi

Definicija i implementacija decentralizacije ovisi o ekonomskoj i politikoj strukturi zemlje koju se uzima u razmatranje. Stoga su i ciljevi fiskalne decentralizacije razliiti, ovisno o razvijenosti zemlje koja je kani provesti. Mnogi procesi decentralizacije tijekom prolih desetljea bili su motivirani ponajprije politikim razlozima. Tako su decentralizacijski procesi u Latinskoj Americi pokrenuti u sklopu demokratizacije drutva koju su implementirale nove izabrane vlasti kako bi diskreditirale autokratske centralistike reime koji su im prethodili. U Africi zahtjevi za veom decentralizacijom u odluivanju pokrenuti su nastankom pluralizma u politikim opcijama. U mnogim zemljama, kao to je npr. Etiopija, decentralizacijski procesi pokrenuti su zbog zahtjeva etnikih skupina koje su zahtijevale veu participaciju u politikom procesu. Varijacija na tu temu su decentralizacija Ugande i Mozambika koja je pokrenuta nakon dugogodinjih graanskih ratova (participacija zaraenih strana u

4 U vicarskoj, Skandinaviji i Velikoj Britaniji, osobito u malim jedinicama lokalne samouprave, politiari imaju relativno ogranien utjecaj. U upravljanju devoluiranim funkcijama glavnu rije ima gradonaelnik / naelnik opine koji e biti ponovno izabran samo ako uspije u zadovoljenju potreba graana bez stvaranja proraunskih deficita ovdje je gradonaelnik vie menader nego politiar i kao takav vie je okrenut ekonomskim performansama nego politikim ciljevima.

lokalnim vlastima drave u dravi). Bive socijalistike drave takoer provode decentralizaciju, neke od njih zbog toga to nije postojalo nikakve druge alternative u pruanju javnih usluga na lokalnoj razini, kao i zemlje Istone Azije (ove s ciljem poboljanja opskrbe javnim dobrima/uslugama na svim razinama i to zbog diskreditiranja centralnog autoriteta). Shodno takvom razmiljanju postoje tri skupine zemalja u kojima je poetak fiskalne decentralizacije potaknut na razliite naine5: a) razvijene zemlje - zaetak decentralizacije je u reorganizaciji vlasti i to na nain da bude sposobna opskrbljivati graane javnim dobrima i uslugama na poduzetniki nain (minimiziranje inputa uz maksimiziranje outputa) i ulazak u post-welfare dravu, b) zemlje u razvoju - decentralizaciju su potakli neodgovarajui ekonomski rast, makroekonomska nestabilnost, neefikasna javna uprava i politiki pritisak graana u smislu demokratizacije drutva te c) tranzicijske zemlje - kljunu ulogu odigrao je prelazak s planskog sustava na trinu ekonomiju. Tri su kljuna elementa prelaska s centraliziranog sustava na decentralizirani: poveanje efikasnosti, poveanje transparentnosti i poveanje odgovornosti. Tenja je, osobito posljednjih godina, da se postigne racionalizacija poslovanja javnih slubi.

4. Kako pristupiti efikasnoj fiskalnoj decentralizaciji?

Postoji dvanaest pravila kojih bi se drave trebale pridravati u provoenju procesa fiskalne decentralizacije6: 1. Fiskalnu se decentralizaciju mora prezentirati kao razumljiv sustav - u planiranju fiskalne decentralizacije treba uzeti u obzir cjelokupni vid decentralizacije, a ne decentralizaciju pojedinih elemenata. Pristup samo jednoj dimenziji (samo participacija graana) nije dovoljan jer nee proizvesti dovoljnu razinu decentralizacije, npr. Junoafrika Republika dodijelila je velike ovlasti u oporezivanju lokalnoj razini i omoguila uzimanje zajmova lokalnim jedinicama, meutim nije uspostavila tvrdo proraunsko ogranienje to je umanjilo uinke njezinih napora. 2. Financiranje slijedi funkciju najprije sredinja razina mora odrediti funkcije lokalne razine i tek onda potrebe za javnim prihodima pojedine lokalne jedinice. A osim toga efikasna preraspodjela javnih prihoda zahtijeva poznavanje funkcija koje e se njima financirati. esto drave najprije decentraliziraju javne prihode a tek onda funkcije zato to decentralizacija javnih prihoda odmah daje vidljive rezultate. Uz to, dodjela ovlasti u troenju lokalnoj razini dovodi do smanjenja kontrole sredinje razine. 3. Mora postojati sustav nadzora i evaluacije od strane sredinje razine treba formirati Ured za fiskalnu analizu (npr. u sklopu ministarstva financija) koji e pratiti primjenu fiskalne decentralizacije i stvoriti bazu podataka koja e omoguiti kvantitativni nadzor i evaluaciju. Ali to uglavnom nije praksa u manje razvijenim zemljama. 4 .Jedan vierazinski sustav ne moe objediniti ruralnu i urbanu sredinu trebalo bi zapoeti fiskalnu decentralizaciju s veim jedinicama i ostaviti manje da srastu s veima. Ukratko, uspostaviti sustav gdje e se prepoznavati razlike izmeu pojedinih jedinica

5 Ebel, R.D., Yilmaz, S., (1999), Intergovernmental fiscal relations and local financial management, Asian development bank, Manila, str. 3. 6 Bahl, R., (1999), Implementation rules for fiscal decentralization, School of policy studies, Georgia state university, Georgia.

lokalne samouprave i u skladu s tim razlikama dodjeljivati funkcije i kreirati sustav raspodjele zajednikih poreza. No, za takvo to treba imati jasno definiranu skalu vrsta lokalnih jedinica. 5. Fiskalna decentralizacija zahtijeva znaajnu slobodu lokalnih jedinica u

oporezivanju pouzdanije e biti pred oima javnosti one lokalne vlasti koje pribjegavaju vlastitim porezima nego one koje ovise o transferima s centralne razine. Slijedi izbor izvora kojeg treba oporezivati na lokalnoj razini: promet je lo izbor (pitanje je koliko e lokalna vlast refundirati izvoznika u sustavu gdje je izvoz izuzet iz sustava PDV-a, ne raunajui nerazmjer i veliku konfuziju u prometu izmeu razliitih lokalnih jedinica)7. Porez na dobit esto se koristi kao prihod lokalnih jedinica, meutim, budui da zna biti ciklian kao javni prihod, ne treba se na njega oslanjati u financiranju neophodnih aktivnosti. Npr. Rusija i Kina omoguuju zadravanje dijela javnih prihoda proisteklih iz poreza na dobit lokalnim jedinicama. Porez na dohodak je najoptimalniji izvor financiranja lokalnih jedinica zbog relativno jednostavnog ubiranja i stalnosti. Akcize, takoer, mogu biti dobar izbor, kao i porez na motorna vozila, porez na imovinu, zaduivanje na lokalnoj razini (u okvirima koje propisuje sredinja razina). 6. Sredinja razina mora biti ustrajna u prihvaenim pravilima i programima fiskalne

decentralizacije bez obzira na zakonsku regulativu sredinja razina nee omoguiti slobodan dotok javnih prihoda u lokalne proraune u razdobljima recesije, niti e uvijek omoguavati visoki stupanj neovisnosti u odluivanju. Transparentnost u zakonodavstvu nije dovoljna ve treba postojati i pridravanje zakonskih regulativa. 7. Jednostavnost administracija lokalnih jedinica esto ne moe podnijeti teret prezamrenih meurazinskih dogovora, kao to ni centralna vlast nije uvijek u stanju kontrolirati i evaluirati sustav. Neki od problema su: komplicirani kljuevi dodijele dotacija koji se ne mogu izraunati postojeim podacima, lokalni porezi koji slue obuzdavanju gradnje, umjesto ubiranju poreza, uvjetne dotacije ovisne o nadzoru koritenja sredstava. Glavno je pravilo ograniavanje broja ciljeva koje se eli postii kroz pojedini instrument i spoznaja o kapacitetu javne administracije lokalne jedinice. 8. Nacrt sustava transfera mora se podudarati s ciljevima fiskalne decentralizacije postoje dvije dimenzije transfera: iznos sredstava (problem vertikalnog izravnavanja) i raspodjela sredstava (problem horizontalnog izravnavanja). 9. Fiskalna decentralizacija mora uzeti u obzir sve razine vlasti moe se rei da postoje dvije struje u financiranju funkcija, s jedne strane, omoguavanje provincijske autonomije u odluivanju u vezi podreenih jedinica, kao to je sluaj u Kini i SAD-u, ili, s druge strane, formiranje sustava uniformnih politika decentralizacije subnacionalnih vlasti, to znai da se moe formirati sustav dotacija koji reflektira onog sa sredinje razine na intermedijarnu. 10. Uspostaviti strogo ogranienje prorauna neovisne lokalne jedinice moraju biti u stanju balansirati vlastite proraune bez pribjegavanja pomoi sa sredinje razine, to nije jednostavno i lako postii u praksi. Potrebno je balansirati odgovornost u troenju sredstava s fiskalnim kapacitetom lokalne jedinice kako bi se izbjegli problemi na kraju proraunske godine.

7 Postoji i sluaj u kojem subnacionalni porez na promet moe funkcionirati, ali samo uz sljedee uvjete: ako postoji jak porez na promet na razini drave, ako postoji uniformna porezna baza, te ako lokalna vlast uvede povienu stopu povrh dravne stope.

11. Biti svjestan da je sustav u konstantnoj transformaciji plan fiskalne decentralizacije mora biti fleksibilan jer e se nakon nekog vremena razina razvijenosti pojedinih jedinica izjednaiti, a to se moe postii na nekoliko naina: formiranjem odreene komisije koja e pratiti tijek fiskalne decentralizacije; promjene u strukturi lokalnih poreza trebaju biti u skladu s promjenama u ekonomskoj strukturi; formira se ljestvica po kojoj e se autonomne jedinice rangirati i omoguiti im se uvid u to to moraju napraviti kako bi prele na viu razinu autonomije. Tipine su pogreke zemalja u razvoju ukljuivanje odredbi o fiskalnoj decentralizaciji u Ustav to moe dovesti do nefleksibilnosti ili kreiranje ad hoc sustava bez odreene strukture, to donosi (pre)veliku fleksibilnost i nisku transparentnost. 12. Mora postojati promicatelj za fiskalnu decentralizaciju kao npr. Svjetska banka (balansirani razvoj, promoviranje decentralizacije kao strategije drave) i MMF (paljivije analiziraju situaciju zbog moguih fiskalnih nestabilnosti) koji djeluju kao katalizatori jer potiu vlasti na poveanje napora u fiskalnoj decentralizaciji. Meutim, postoje i subjekti koji koe decentralizaciju, a to su: ministarstvo financija (limitirana sloboda, strogo ogranieno zaduivanje na lokalnoj razini, potvrivanje prorauna, ad hoc sustav transfera, kontrolirani sustav plaa lokalnih slubenika) i Ministarstvo gospodarstva (zbog preferiranja centralnog usmjeravanja investicija nad lokalnim).

4.1. Prednosti i nedostaci fiskalne decentralizacije

Fiskalna decentralizacija definira se kao proces koji vodi sustavu gdje e se odgovornosti u ubiranju javnih prihoda i troenju javnih rashoda pomaknuti na nie razine vlasti, a u tako turoj formulaciji nisu zahvaene ni njezine prednosti ni njezini nedostaci. U prednosti fiskalne decentralizacije moemo ubrojiti:

eliminaciju uskih grla u odluivanju koje uzrokuju planiranje i kontrola na centralnoj razini,

pribliavanje potrebama i eljama graana, poboljanje opskrbe dobrima/uslugama, oslobaanje ministarstva od rutinskih zadataka i omoguava im fokusiranje na

politiku, omoguuje inovativnost, kreativnost i eksperimentiranje na lokalnoj razini, poveava politiku stabilnost i nacionalnu koheziju kroz poboljanu kontrolu

javnih programa na lokalnoj razini, mobilizacija javnih prihoda (kroz proirenje poreznih oblika), izjednaavanje veliine lokalnih jedinica zbog migracija (ako raste porezno

optereenje u jednom gradu, graani e odseliti u grad s niim poreznim optereenjem).

Temeljni nedostaci fiskalne decentralizacije bili bi: utjecaj na makroekonomsku stabilnost (neki zagovaraju da porezni sustav treba

biti pod kontrolom sredinje razine, osobito u zemljama u razvoju, dok drugi zastupaju tezu da fiskalna decentralizacija potie makroekonomsku stabilnost jer donosi visoki stupanj participacije graana uz visoki stupanj ogranienja lokalnog prorauna to dovodi do niih deficita na lokalnoj razini),

investicije sredinje razine stvaraju mnogo eksternalija (u sklopu nacionalne politike ekonomskog razvoja) dok one lokalne razine doprinose poboljanju kvalitete ivljenja graana odreene jedinice (projekte koje treba financirati bira se na lokalnoj razini, uz veliku participaciju graana),

potencijal izjednaavanja puno je vei u centraliziranom sustavu jer raspolae cjelokupnim iznosom javnih prihoda,

nedovoljni fiskalni prihodi centralne razine, smanjenje kvalitete usluge u pojedinim jedinicama zbog nedovoljnog fiskalnog

kapaciteta, prijenos odgovornosti bez adekvatnog prijenosa sredstava na lokalnu razinu, kompliciranija koordinacija lokalnih politika, prisvajanje odreenih funkcija od strane lokalnih monika, meusobno nepovjerenje izmeu privatnog i javnog sektora to naruava

kooperaciju na lokalnoj razini.

4.2. Preraspodjela decentraliziranih funkcija

Fiskalna decentralizacija trebala bi poboljati efikasnost pruanja usluga i opskrbe javnim dobrima (zbog toga to su lokalne jedinice vie informirane o potrebama i eljama lokalnog stanovnitva od centralne vlasti) a trebala bi osigurati poklapanje preferencija lokalnih zajednica i preferencija lokalnih vlasti (kao rezultat mobilnosti stanovnitva i konkurencije izmeu razliitih lokalnih jedinica u pruanju javnih usluga i opskrbi javnim dobrima). Meutim, Prud'homme i Tanzi8 preispitali su ulogu fiskalne decentralizacije u tom pogledu i doli do nekoliko zakljuaka:

Odreeni porezi koji pripadaju lokalnim vlastima trebali bi biti prihodi centralne vlasti i obratno.

Subnacionalne vlasti mogu troiti previe u pogrene svrhe, ak i ako je raspodjela funkcija koje se trebaju financirati optimalna. Uglavnom, lokalne vlasti imaju vie sklonost ulagati u potronju nego u same investicije to uzrokuje suboptimalnu stopu obnove infrastrukture.

Efikasnost je nemogue postii ako centralna vlast ima utjecaj na prikupljanje poreza i troenje istih na lokalnoj razini. To je oito u zemljama u razvoju.

Administrativni kapacitet lokalnih vlasti moe biti preslab tako da onemoguava prikupljanje javnih prihoda i efikasno zadovoljavanje potreba stanovnitva.

Sustav dravnih dotacija moe tetno utjecati na efikasnost. To je sluaj kada transferi potiu neefikasno troenje javnih prihoda na lokalnoj razini ili nagrauju neobzirnost subnacionalnih vlasti kroz implicitna jamstva za prekoraivanje limita u troenju. Osobito intenzitet horizontalnog izjednaavanja moe imati negativni utjecaj na ekonomski rast.

U praksi lokalne vlasti nisu ba tako obzirne prema eljama i potrebama graana. To je osobito uoljivo kada lokalni predstavnici nisu birani direktno, gdje je korupcija normalna stvar, gdje se sprjeava pojedince u iznoenju vlastitih misli, gdje postoji visoka razina siromatva i gdje je razina obrazovanja vrlo niska.

8 Tanzi, V., (1995), Fiscal federalism and decentralization: A reviewof some efficiency and macroeconomic aspects, World Bank, Washington DC.

U odreivanju vrste i funkcija fiskalne decentralizacije kljuan je imbenik odgovornost u odluivanju o troenju sredstava i sposobnost njihova ubiranja. Bitna je razlika izmeu niih jedinica koje same odluuju o troenju sredstava i onih koje samo izvravaju odluke koje je za njih donijela sredinja vlast. Statistike MMF-a (GFS) ne prave razliku izmeu tih dviju kategorija ve ih prikazuju zajedno kao postotak subnacionalnog troenja. Visoki stupanj subnacionalnog troenja ne mora znaiti nuno i veliku autonomiju. Unitarne i federalne drave donose razliite mogunosti za fiskalnu decentralizaciju. Unitarne drave nemaju subnacionalne razine kojoj je Ustavom zajameno odluivanje o pruanju usluga i obavljanju odreenih funkcija, ee imaju vie subnacionalnih razina (centralna, intermedijarna, lokalna). Federalne drave imaju Ustavom definirano da subnacionalne vlasti imaju ovlasti u odluivanju u pojedinim funkcijama. Meutim, est je sluaj da samo intermedijarna razina (ili dravna) ima stvarne ovlasti u odluivanju. Postoje i iznimke kao to su Venezuela (nominalno federalna drava, ali vrlo decentralizirana) i Kolumbija (nominalno unitarna drava, ali decentraliziranija od Venezuele). Treba krenuti u jasno definiranje odgovornosti u troenju javnih prihoda kako bi se poveala odgovornost, smanjila neproduktivna preklapanja, duplikacija moi i legalni izazovi. Mnogi ukazuju na to da se proces odluivanja treba temeljiti na principu supsidijarnosti to na najnioj razini odgovara principu alokativne efikasnosti (npr. podruje koje internalizira koristi i trokove odluivanja o odreenoj javnoj usluzi). Optimalna veliina jedinice lokalne samouprave moe varirati ovisno o funkciji, ali praksa reflektira teorijski primjer:

lokalna razina (javna rasvjeta i odvoz smea), regionalna razina (ceste i odlaganje otpada), nacionalna razina (autoceste i politika zatite okolia). Decentralizirano donoenje odluka poveava anse za lokalno sudjelovanje u razvoju.

Uz to nacionalni alokacijski ciljevi mogu se postii kroz lokalnu razinu upotrebom smjernica, transfera, regulacija, ugovora i dogovora. Nacionalna vlast ima ulogu u stabilizaciji i distribuciji na nacionalnoj razini, pa mora pripaziti na mogue konfliktne situacije do koje bi je dovele nekoordinirane lokalne politike. U mnogim je sluajevima poeljno da centralna razina preuzme odgovornost za nacionalne javne slube, meunarodne odnose, monetarnu politiku, koordinaciju fiskalne politike, regionalnu jednakost, redistribuciju i odravanje internog jedinstvenog trita. Meutim, poneke od centraliziranih funkcija mogu se efikasnije implementirati u suradnji sa subnacionalnim vlastima: regulacija financijskog sektora, zatita okolia itd. Dravne vlasti trebaju imati dominantnu ulogu u kolstvu, zdravstvu, socijalnoj zatiti, meuopinskim aktivnostima, kao i u nadgledavanju lokalnih vlasti. Dodjela funkcija lokalnim i regionalnim jedinicama treba biti razmatrana u sklopu9:

ekonomije obujma to oznaava poveanje proizvodnosti ili smanjenja prosjenih trokova koja proizlaze iz poveanja svih imbenika proizvodnje u istom omjeru (to moe prevladati u pruanju usluga, kao i kod ekonomije obuhvata),

ekonomije obuhvata kada je jeftinije proizvoditi dva razliita dobra zajedno nego odvojeno,

efekata prelijevanja,

9 http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/Module4/

blizine korisnika,

preferencija graana,

fleksibilnosti prorauna to se tie rashodovne strane. Dodjela funkcija subnacionalnim vlastima moe biti asimetrina ovisno o broju stanovnika, o tome je li sredina ruralna ili urbana i ovisno o fiskalnom kapacitetu10 tako da veliki gradovi mogu imati nadlenosti u pruanju usluga koje inae prua dravna razina u manjim sredinama. Odgovornost je najbolje implementirana kada je uspostavljena jasna i stroga veza izmeu trokova i koristi javnih usluga, tako da ukupna odgovornost lokalne razine u troenju sredstava odgovara priblino razini javnih prihoda koje ta ista razina kontrolira. U mnogim sluajevima funkcije mogu biti zajedno vrene od strane vie razina vlasti: tako npr. tehnike specifikacije oko izgradnje i projektiranja izgradnje mosta mogu dolaziti s vie razine, dok se samom izgradnjom i odravanjem bavi nia razina. U sluaju zdravstva, centralna razina moe biti ta koja organizira programe strunog usavravanja i brine se o kvaliteti usluge, intermedijarna razina moe uspostaviti sustav nadzora nad osobljem, dok se lokalna razina brine o adekvatnom odravanju zgrada, miksu usluga koje se nude te o zadovoljstvu pacijenata i samih kadrova. Dodjela odreene funkcije nekoj razini, dakle ne dovodi nuno do toga da ta razina realno prua te usluge. Tako skupljanje, prijevoz i odlaganje otpada mogu biti dodijeljeni raznim subjektima (bilo privatnim bilo javnim) ovisno o ekonomiji obujma, ekonomskoj opravdanosti i isplativosti te eksternalijama. Praksa je pokazala da uinkovita decentralizacija zahtjeva komplementarnu mogunost adaptiranja u meurazinskoj koordinaciji, planiranju, budetiranju, financijskom izvjetavanju i implementaciji. Detaljni nadzor nad lokalnim troenjem nije dobra politika ve treba inzistirati na transparentnosti i odgovornosti uz nadzor vie razine i izvjetavanje o fiskalnim performansama lokalnih jedinica.

4.3. Preraspodjela javnih prihoda Pitanje je koji je izvor javnih prihoda najpoeljniji za pojedinu razinu vlasti. Idealni miks poreznih oblika ak ni u teoriji unitarne drave nije dovoljno razvijen. Vlasti skoro uvijek primjenjuju balansirane porezne sustave koje imaju zajedniku karakteristiku da razliiti porezni oblici terete isti porezni izvor. Npr. porez na promet, porez na platnu listu i porez na dohodak terete isti porezni izvor osobni dohodak. S gledita jednakosti i efikasnosti, miks poreza dri porezne stope relativno niskima i na taj nain minimizira poticaj na poreznu evaziju. Osim toga, oni koji bi izbjegli plaanje jedne vrste poreza nali bi se u sustavu naplate drugog (pravednost). Ova razmatranja primjenjuju se i u federalnim dravama. Meutim, postoji nekoliko ekonomskih principa koji pomau u odluivanju koje porezne oblike prepustiti subnacionalnim razinama vlasti11: a) Efikasnost jedinstvenog unutarnjeg trita - ovisi o slobodi kretanja usluga, dobara, rada i kapitala iz jedne jedinice u drugu bez ogranienja. Decentralizirani sustavi mogu ugroziti efikasnost jedinstvenog trita iz razloga to razliite karakteristike (stopa, baza,

10 Fiskalni kapacitet oznaava sposobnost lokalne jedinice da naplati prihode i financira trokove. U izraunavanju fiskalnog kapaciteta jako je vano razmotriti koje kriterije treba uzeti u obzir. 11 Bahl, R., Linn, J. F., (1994), Urban public finance in developing countries, Oxford University Press, New York.

itd.) mogu dovesti do distorzija trita povezanih prvenstveno uz kapital i dobra. Taj se problem minimizira na nain da dravne vlasti prepoznaju mobilnost dobara i kapitala to onda dovodi do porezne konkurencije kroz privlaenje resursa od strane jedinica lokalne samouprave. Ako sve lokalne jedinice krenu u takvo nadmetanje, rezultat e biti neefikasno niski porezni prihodi (ili visoki transferi) od mobilnih imbenika. b) Nacionalna jednakost sustav transfera je jedan od glavnih instrumenata za osiguranje redistributivne jednakosti. Argument za uvrtavanje jednakosti u federalne ciljeve jest da e graani teiti ulasku u takav sustav blagostanja, a federalna razina je jedina koja to moe omoguiti svim graanima. Uinak moe biti ublaen ovisno o kriterijima jednakosti i o sustavu odluivanja na razini drave. Nekoordinirani fiskalni sustavi na subnacionalnoj razini dovode do arbitrarnih nejednakosti u redistribuciji za graane razliitih jedinica lokalne samouprave. Takoer, uz odreenu mobilnost rada i kapitala kroz jedinice, te iste jedinice mogu pokrenuti rat sustavima redistribucije (kroz transfere i poreze) na nain da privlae visoke dohotke a odvlae niske dohotke. c) Administrativni trokovi decentralizirano prikupljanje poreza poveava trokove ubiranja i reklamacija, kako za javni sektor tako i za graane. Trokovi oporezivanja dijele se na administrativne (koje snosi javna uprava) i trokove poreznog obveznika (koje snose sami graani kao rezultat nepoznavanja propisa, kompliciranih poreznih propisa, i sl.). Rizik evazije i izbjegavanja plaanja poreza poveavat e se veom decentralizacijom (tamo gdje je porezna baza mobilna, odnosno gdje porezna baza obuhvaa vie jedinica lokalne samouprave). Stoga treba pribjei strogim pravilima u raspodjeli predmeta oporezivanja, prvenstveno kako bi se izbjeglo dvostruko oporezivanje i/ili neoporezivanje, kao i bespotrebni trokovi oporezivanja. d) Fiskalne potrebe za poveanje odgovornosti potrebno je precizno definirati potrebu za sredstvima u skladu s funkcijama koje su dodijeljene decentraliziranim jedinicama. Tako porezni oblici koji ulaze u postizanje odreenih ciljeva moraju biti dodijeljeni jedinicama koje izvravaju funkcije za postizanje tih istih ciljeva. Progresivni redistributivni porezi, stabilizacijski instrumenti i porezi/naknade na unajmljene resurse pogodni su za centralnu razinu, dok cestarina na meugradske prometnice treba ulaziti u prihode intermedijarne razine. U zemljama s federalnim porezom na promet, dodatni lokalni porez na promet bio bi nepraktian. U tom sluaju treba dopustiti lokalnim vlastima pristup prihodima od poreza na dohodak.

Novi izazov je odgovornost subnacionalnih vlasti, uz odravanje efikasnosti i izbjegavanje nacionalnih distorzija. Glavni problem u prethodnom izlaganju jest da se esto ne prikupe dovoljna sredstva od poreza za financiranje potreba lokalne razine, a upravo zbog toga intermedijarna razina uvodi razne akcize, poreze na motorna vozila itd., to meutim ne rjeava problem nedostatka sredstava. Prvi nain rjeavanja takvog problema je uvoenje transfera s viih razina, pazei pritom da lokalna razina ne umanji napore u prikupljanju vlastitih sredstava. Druga je opcija omoguavanje lokalnoj razini prikupljanje poreza sa irokom poreznom bazom dok oni terete samo korisnike/destinare. U principu su porez na promet i porez na dohodak mogui izbor. U praksi, meutim, jedini oblik poreza primjenjiv u tu svrhu je dodatna fleksibilna via stopa na porez na dohodak. to se poreza na promet tie, on nije dobar izbor u zemljama u razvoju12.

12 Prvenstveno iz razloga to bi prenoenje poreza na promet u domenu lokalnih vlasti rezultiralo umnogo manjim prihodima sredinje razine, a ona je ta koja odluuje i koja treba usmjeravati razvoj. Uostalom,

Bez obzira o vrsti poreza koji se ubire na lokalnoj razini, elementi koji su potrebni za odravanje odgovornosti bez smanjivanja efikasnosti jesu:

ogranienje lokalnih vlasti u izvozu poreza13, omoguiti im uvoenje (lokalnih) vlastitih poreza. Radi efikasnosti poeljno je definiranje porezne osnovice na sredinjoj razini, ali zbog

odgovornosti je poeljno da lokalne jedinice definiraju poreznu stopu. Decentralizacija ima mo smanjenja odgovornosti kroz unitavanje povezanosti izmeu razina oporezivanja i troenja javnih prihoda. Vee odgovornosti u troenju prenose se na nie razine kako bi se poboljala kvaliteta pruanih usluga, a postoji i nekoliko poreza koji se mogu prenijeti na lokalnu razinu bez izazivanja ekonomskih distorzija na nacionalnoj razini. Efikasnost u fiskalnoj administraciji sugerira da lokalne jedinice trebaju ubirati poreze koji terete nemobilne imbenike (porezi na imovinu), ali kriterij fiskalnih potreba nalae prikupljanje i poreza na koritenje javnih povrina, cestarine na lokalne prometnice te razne troarine. Ako ti prihodi nisu dovoljni, uglavnom se pribjegava transferima s viih razina.

5. Zakljuak

Javni sektor u dananjim suvremenim dravama sastoji se od vie razina vlasti i

jedinica. Efikasno ili manje efikasno funkcioniranje javnog (lokalnog) sektora neke zemlje ovisi o mnogobrojnim imbenicima. Decentralizacija, pa tako i fiskalna decentralizacija proces je koji se provodi postupno i svaka promjena zahtjeva promjenu ponaanja svih sudionika. Financiranje lokalnih jedinica jedno je od vrlo sloenih i znaajnih pitanja financijskog sustava svake zemlje. Suvremene drave trebaju rijeiti pitanje zadovoljavanja javnih potreba, odnosno potrebno je odrediti koje zadae treba prepustiti sredinjim, a koje lokalnim razinama vlasti. Zemlje s veim brojem stanovnika i veim teritorijem tijekom vremena iskazivale su veu potrebu za veim stupnjem decentralizacije. No, zadnjih godina moe se uvidjeti trend da i manje i nerazvijenije drave zahtijevaju vei stupanj decentralizacije.

U svijetu ne postoji ope definiran model organizacije i nain financiranja lokalnih vlasti. No, zbog velikih razlika meu lokalnim jedinicama poeljno je da postoji vie modela njihova organiziranja i financiranja. Fiskalna decentralizacija trebala bi zapravo dovesti do uinkovitijeg iskoritavanja drutvenih resursa i poveati legitimitet lokalne samouprave. Iako decentralizacija ima niz prednosti, treba imati na umu da postoje i neki njezini nedostaci koji mogu dovesti do gubitka ekonomije obujma i kontrole nad oskudnim resursima centralne vlasti; neke javne usluge mogu biti manje efikasne; dodjela funkcija zahtjeva i odgovarajuu raspodjelu prihoda, a razliiti porezni kapaciteti izmeu regija mogu uzrokovati alokativne poremeaje koji zahtijevaju intervenciju viih razina vlasti. Iako je teko izraditi optimalan sustav financiranja decentralizacija svih javnih prihoda tetila bi vie lokalnim jedinicama nego to bi doprinijela njihovom razvoju, i to zbog nekoordiniranih politika razvoja, regionalne mobilnosti, smanjenja odgovornosti, zalaenje u zaduivanje, itd. 13 Razlike u graninim stopama poreza na dohodak mogu potaknuti seljenje radne snage u podruja s manjim poreznim pritiskom. Smanjenjem troarina i stopa poreza na promet utjee se na formiranje relativno niih cijena da se na taj nain privuku potroai iz susjednih jedinica. Tako se ostvaruje izvoz dijela poreznog tereta, tako to se na teret javnih prihoda drugih jedinica poveaju vlastiti javni prihodi.

lokalnih jedinica, u svakoj bi zemlji bilo dobro utvrditi poeljan stupanj fiskalne decentralizacije u kojem bi lokalnim jedinicama trebalo dati vee ovlasti za prikupljanje prihoda, te veu financijsku samostalnost lokalnim vlastima koja moe biti instrument koji moe pruiti priliku za upravljanje imbenicima regionalnog, ali i ukupnog gospodarskog rasta.

LITERATURA

Bahl, R., Linn, J. F., (1994), Urban public finance in developing countries, Oxford University Press, New York. Bahl, R., (1999), Implementation rules for fiscal decentralization, School of policy studies, Georgia state university, Georgia. Blankart, C. B., (2004), Local public finance, Humboldt Universitat zu Berlin, Berlin. Bruni, D. i drugi, (1998), Europska povelja o lokalnoj samoupravi i lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj, Sveuilite J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek. Ebel, R. D., Yilmaz, S., (1999), Intergovernmental fiscal relations and local financial management, Asian development bank, Manila. Horvath, T. M., (2000), Decentralization: experiments and reforms, Open society institute, Budapest. Huther, J., Shah, A., (1998), Applying a simple measure of good governance to the debateon fiscal decentralization, World Bank Working Paper, no. 1894, New York. Journard, I., Kongsrud P. M., (2003), Fiscal relations across government levels, OECD working paper , no. 375, OECD. Jurlina-Alibegovi, D., (2002), Financiranje lokalne samouprave, zbornik radova, Fiskalna decentralizacija u RH, urednik Ott, K., Institut za javne financije, Zagreb. Ott, K. i drugi, (2002), Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj, zbornik radova, Institut za javne financije, Zagreb. Petak, Z., (2002), Fiscal decentralization in transition countries: the case of Croatia, Colloquium at the workshop in political analysis and policy analysis, Indiana University, Bloomington. Rossi, M. i drugi, (1999), Decentralizzazione e sviluppo, Swiss agency for development and cooperation (SDC), Bern. Spahn, P. B., (1998), Intergovernmental relations, macroeconomic stability and economic growth, World Bank Institute, Be. Tanzi, V., (1995), Fiscal federalism and decentralization: A review of some efficiency and macroeconomic aspects, World Bank, Washington DC. Taylor Williams, M. i drugi, (2004), Country assistance strategy for the Republic of Croatia, World Bank. Wildasin, D. E., (1997), Externalities and bailouts: Hard and soft budget constraints in intergovernmental fiscal relations, World Bank, Working Paper, no. 1843, New York.

KAKO PRISTUPITI FISKALNOJ DECENTRALIZACIJI?

SAETAK

Veinu suvremenih drava, neovisno jesu li unitarne ili federalne, krasi postojanje

nekoliko razina teritorijalne vlasti, to je jedan od imperativa dananjeg dravnog ustroja, kako

bi se to je mogue vie udovoljilo raznovrsnim potrebama koje se javljaju na niim razinama

vlasti. Razliite zemlje imaju razliite razine vlasti, a u svakoj od njih postoje drugaije

hijerarhijski sloena javnopravna tijela u kojima njihovi graani putem izbora odluuju o ponudi

javnih dobara i usluga kao i o nainu na koji e ona biti financirana.

Dok je uloga centralne razine danas u izgradnji nacionalne infrastrukture i razvoju

kvalitetnije radne snage, kako bi drava bila kompetitivna u meunarodnom okruenju, dotle se

vanost lokalne razine ponajprije oituje u izgradnji poduzetnike infrastrukture, transporta i

komunikacija. Stoga je sve jasnije da u dananje vrijeme nie razine vlasti imaju sve znaajnu

ulogu u razvoju zemlje, pa se stoga mijenja i miljenje o tome to je vano poduzeti da bi se

postigli razvojni ciljevi, tako da sve vie zemalja diljem svijeta provodi reforme na podruju

fiskalne decentralizacije. No, iako poeljna, fiskalna decentralizacija nije nimalo jednostavan i

lagan zadatak za bilo koju dravu. U samom procesu javljaju se brojni problemi i prepreke koji

utjeu na bitnu odluku o decentralizaciji, fiskalnom izravnavanju te pitanju dravne intervencije.

Kljune rijei: decentralizacija, fiskalna decentralizacija, lokalni javni sektor, decentralizirane

funkcije, preraspodjela prihoda