jednoglasno i većinsko odlučivanje u savetu evropske unije pre i posle ugovora iz lisabona

Milo Hrnjaz176

JEDNOGLASNO I VEINSKO ODLUIVANJE U SAVETU EVROPSKE UNIJE: PRE I POSLE UGOVORA IZ LISABONA

Its not hard to make desicions when you know what your values are.

Roy Disney

Saetak:

Savet ministara Evropske unije je centralni organ u komplikovanom procesu donoenja odluka u okviru ove meunarodne organizacije. Nain odluivanja u ovoj instituciji je oduvek predstavljao ogledalo stepena integracija drava lanica. Jednoglasno odluivanje je kroz proces produbljivanja integracija u sve veem broju sluajeva zamenjen odluivanjem kvalifikovanom veinom. U isto vreme, zahtevana kvalifikovana veina za donoenje veine odluka se Ugovorom iz Lisabona veoma pribliila prostoj veini. U radu se iznosi teza da nain odluivanja u Savetu ne moe postati efikasniji ukoliko to nije posledica prepoznavanja zajednikih vrednosti i interesa drava lanica.

Kljune rei: Savet, nain odluivanja, Lisabonski ugovor, evropske integracije.

UVOD

Drave ponekad, a ovo naroito vai za drave lanice Evropske unije, preputaju me-unarodnim organizacijama vaan deo sopstvenih nadlenosti. Ukoliko to imamo u vidu, nain odluivanja u meunarodnim organizacijama prestaje da bude isto tehniko pitanje i postaje predmet ozbiljnog pregovaranja meu dravama, ali i naunog istraivanja.

U sluaju Evropske unije, ceo proces evropskih integracija se moe posmatrati kroz menjanje naina odluivanja u jednoj od njenih glavnih institucija Savetu Evropske unije (Savet, Savet ministara). Naime, kako je proces evropskih integracija obuhvatao sve vei broj oblasti (tzv. proces produbljivanja), odnosno kako je u ovaj proces bio ukljuen sve vei broj drava (proces proirivanja), tako se menjao i nain odluivanja u Savetu. U tom smislu je mogue primetiti tendenciju poveanja broja oblasti u kojima se odluu-je veinski u odnosu na one u kojima se odluuje jednoglasno.

176 Saradnikunastavi,UniverzitetuBeograduFakultetpolitikihnauka. E-mail:[email protected]

UDC 341.176(4-67EU)

FPN | Godinjak 2009 | III DEO: Meunarodna politika i meunarodni odnosi518

U radu se iznosi teza da je nemogue a priori ocenjivati koji je od dva naina odlu-ivanja bolji, te da i dalje postoje razlozi za upotrebu i jednog i drugog. Ukoliko, naime, poveanje broja oblasti u kojima se odluuje veinski, ne bude posledica produbljivanja evropskih integracija, rezultati mogu biti kontraproduktivni. To bi moglo da dovede do oseaja ugroenosti i marginalizovanosti nekih drava lanica, te da, na dui rok, uspo-ri proces evropskih integracija. Suprotno tome, to interesi i vrednosti drava lanica177 u budunosti budu sliniji (ili makar komplementarniji) moi e da se povea broj oblasti u kojima se odluuje veinski ( i to prostom veinom).178

U radu se takoe tvrdi da je i Ugovor iz Lisabona (koji jo uvek nije stupio na sna-gu) tipian primer da nain odluivanja u Savetu predstavlja ogledalo trenutnog stanja evropskih integracija. Naime, bez obzira na oitu elju mnogih drava lanica da se pro-meni nain odluivanja u Savetu kako bi se uinio efikasnijim, promene su odgoene (bar) do 2014. godine. To nam lii na dobro poznatu i do sada uspenu strategiju odlaga-nja stupanja na snagu vanih odluka (kao, na primer, kod uvoenja jedinstvene valute) za neki povoljniji trenutak u budunosti.

JEDNOGLASNO VS. VEINSKO ODLUIVANJE U SAVETU EVROPSKE UNIJE DANAS

Savet EU je jedan od pet glavnih organa Evropske unije.179 U zavisnosti od toga ta je predmet odluivanja, varira i sastav Saveta.180 Naime, ukoliko Savet razmatra pitanja iz oblasti poljoprivrede, njegovi lanovi e biti ministri poljoprivrede drava lanica; ako je re o industriji, ministri industrije i tako dalje.181

U Savetu se odluuje prostom veinom (proceduralna pitanja), kvalifikovanom veinom (za veinu pitanja kojima se bavi EU) i jednoglasno (prevashodno za pitanja koja se nalaze u II i III stubu integracija). Drave lanice, pri veinskom odluivanju u Savetu, nemaju jednak broj glasova, odnosno, primenjuje se takozvani ponderisani sistem glasanja.182

177 Naovommestunemoemodasedubljeupustimou,inaeveomazanimljivu,teorijskuraspravuoodnosuevropskogidentitetaiprocesadonoenjaodluka.

178 Naalost,ovomprilikomjebilonemogueznaajnijepozivanjenaveomavelikibrojempirijskihistraivanja(naroitoinstitucionalnihanaliza)ijisepredmetpoklapaosatemomnaegrada.Glavnirazlogjeinjenicadaanalizaovihistraivanjapodrazumevaveomakomplikovanaiobimnaobjanje-njakorienihmetodologija.Ovajnedostatakedeliminobitinadoknaennavoenjemnekihodtihistraivanjauspiskuliteraturenakrajurada.

179 PoredEvropskogsaveta,Evropskogparlamenta,EvropskekomisijeiEvropskogsudapravde.Vieooviminstitucijamapogledati:Kneevi-Predi,V.Radivojevi,Z.Institucije Evropske unije, Slubeniglasnik,Beograd,2008;iliHartley,T.The Foundations of European Community Law, OxfordUniversitypress,2007.

180 CounciloftheEuropeanUnion,CouncilConfigurations.Dostupnona:http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=427&lang=en&mode=g

181 Kneevi-Predi,Vesna,Ogled o suverenosti, suverenost i Evropska unija,Institutzapolitikestudije,Beograd,2001,str.185

182 EUCouncilSecretariat,Changes within the European Union as from 1 January 2007.p

519Milo Hrnjaz | JEDNOGLASNO I VEINSKO ODLUIVANJE U SAVETU EVROPSKE UNIJE

Kako je proces produbljivanja evropskih integracija sve vie uzimao maha, proi-rivao se i broj oblasti u kojima se primenjivao veinski sistem odluivanja (naroito je u tom smislu vaan ugovor iz Mastrihta).183 Glavni razlog za to je preovlaujue stanovite da je pomenuti sistem odluivanja jedan od naina da se pobolja efikasnost i efektiv-nost184 procesa donoenja odluka u okviru EU.185 Pa ipak, drave lanice nisu spremne da se odreknu prava na blokiranje usvajanja odluka u odreenim oblastima, za koje se obino smatra da su odraz dravne suverenosti. Samim tim, postavlja se pitanje, da li bi dalje proirivanje kruga pitanja o kojima se u Savetu odluuje veinom glasova umanjilo legitimnost procesa donoenja odluka u okviru EU, s obzirom na to da e, mo drava lanica da utiu na ovaj proces, biti sve manja.186 Sa druge strane, postoje i autori koji smatraju da razlike izmeu veinskog i jednoglasnog sistema odluivanja u radu Saveta i nisu tako velike, kako se to ini na prvi pogled.187 U skladu sa tim, Mattila navodi da je 1994. i 1995. godine 75% odluka u Savetu doneto konsenzusom, dok je u 1996. taj procenat skoio na 81%.188 Drugim reima, ak i kada je formalno mogue doneti odluke veinom glasova, drave lanice nastoje da odluke donose konsenzusom.

p Dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/misc/92363.pdf Broj glasova drava lanica u Savetu izgleda ovako:Nemaka, Francuska, VB, Italija - 29; panijaiPoljska -27;Rumunija14;Holandija -13;Belgija,eka,Grka,Maarska,Portugalija -12;Austrija,vedska, Bugarska 10; Danska,Irska,Litvanija, Slovaka, Finska - 7; Kipar,Estonija, Latvija, Slovenija,Luksemburg4;Malta3.

183 UgovorOEvropskojuniji,usvojen1991.godineuMastrihtu,stupionasnagu1992.godine.Verzijanaengleskomdostupnana:http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html

184 OefektivnostiiefikasnostiprocesaodluivanjauSavetu,videtivieu:Karlsson,Christer,Extending Majority Voting: Political Implications, radprezentovannakonferencijiEconomicintegrationinEurope:NewDirectioninSwedishResearchuMoleu,2000.Dostupnonainternetadresi:http://www.snee.org/filer/papers/42.pdf

185 Zadrugaijevienjeodovogpogledativeomazanimljivtekst:Golub,JonathanIn the Shadow of the Vote? Decision Making in the European Community, InternationalOrganization,Autumn99,Vol.53Issue4,p.733.Naovommestuje,zbognedostatkaprostora,veomatekodatikritikikomentarpome-nutogteksta.Zbogtogaemosamoukazatinainjenicudaautor,ponaemmiljenju,ukomparativnojanaliziprocesadonoenjaodlukaurazliitimperiodimaevropskihintegracija,nijeudovoljnojmeriuzeouobzirdvafaktora:1.ManjibrojoblastikojimasusebavileEvropskezajednice70-ihgodinaprologvekaodonihkojedanasspadajuunadlenostEU (jednoglasnoodluivanje je,uprincipu, lakeukolikoseodluujeomanjembrojuoblasti)2.Razliitaprirodaodlukakojesusedonosile70-ihi90-ihgodina(tzv.kvalitativniargumentkojiautorpomenutogtekstaobrauje,ali,ponaemmiljenju,nedovoljnoubedljivo).

186 Karlsson,Christer,nav.delo,p.1

187 Pogledati, na primer, tekst: Mattila, MikkoWhy so much unanimity? Voting in the EU Council of Ministers, Paperpresentedat the4thbiannualworkshopofWG-7,August1998.Dostupnona:http://www.valt.helsinki.fi/vol/eu/oland.pdf

188 Nav.delo,p.6


Ukoliko se drave lanice EU zaista trude da odluke u Savetu donose konsenzusom ...emu uopte onda tolika buka? 189 oko naina odluivanja i zbog ega se uvek iznova vodi veo-ma ozbiljna polemika o menjanju kvalifikovane veine kojom se odluuje u Savetu?

Na prvi pogled se ini da e predlog akta koji se nae pred Savetom biti ili usvo-jen ili odbijen u njegovoj integralnoj verziji i da e ponaanje drave biti isto bez ob-zira da li se o predlogu odluuje jednoglasno ili kvalifikovanom veinom. Profesor Sajdman (Seidmann) upozorava da je ovo samo naizgled tano. Ukoliko se, naime, odluuje kvalifikovanom veinom drave e se potpuno drugaije ponaati nego u slu-aju da je neophodno jednoglasno usvajanje odluke. One drave koje se protive do-noenju odluke e prvo razmotriti da li e biti nadglasane. Ukoliko ustanove da je to realno, pokuae makar da odluku prilagode sopstvenim interesima u meri u kojoj je to mogue (u sluaju da se odluuje jednoglasno ne bi bilo potrebe za doterivanjem odluke jer bi one tada mogle da spree njeno donoenje). Kakva je, meutim, motiva-cija onih drava koje sainjavaju dovoljnu veinu da izau u susret manjini i postignu konsenzus? Stefani Novak (Stephanie Novak) u radu The Mystery of Consensus in the EU Council of Ministers tvrdi da je njihov osnovni motiv bolja i laka primena donetih odluka u svim dravama lanicama.190

Pokuaj drava da u to veem broju sluaja odluke budu donete konsenzusom jeste i posledica postepenog ograniavanja moi Saveta u procesu odluivanja u korist Evropskog parlamenta i Komisije.191 Ukoliko se, naime, odluka u Savetu donese kon-senzusom, ona samim tim ima vei legitimitet, te su vee i anse da se sa njom saglasi Evropski parlament. Na kraju, drave ne ele da izloe neke lanice pritisku njihovog javnog mnenja, bilo da su za ili protiv odluke jer bi to i njima moglo da se desi u budu-nosti.192 Ukoliko sve ove faktore imamo u vidu, moemo da doemo do zakljuka da je i dalje vano da li se odluke u Savetu donose veinski ili jednoglasno. Veinsko glasanje omogu-ava intenzivnije pregovore meu dravama i direktno moe uticati kako na samu sadrinu, tako i na primenjivanje odluke koja se nala na agendi Saveta.

Sada nam ostaje da, povezano sa prethodnim, odgovorimo na jo jedno bitno pita-nje: koliko je vano kakva je zahtevana kvalif ikovana veina.

Od 1. januara 2007. godine ukupan broj glasova u Savetu je 345, a da bi se do-nela odluka potrebno je da u svoju korist dobije 255 ponderisanih glasova, ili neto

189 Seidmann,DanielOptimal Qoutas in Private Committees, EuropeanJournal,January2008.

190 Novak,Stephanie,The Mystery of Consensus in the EU Council of Ministers PaperpresentedattheannualmeetingoftheMidwestPoliticalScienceAssociation,Apr12,2007Online .2008-04-23.Dostupnona:http://www.allacademic.com/meta/p197715_index.html

191 Vieotomepogledati:W.Hamilton,JohnPatterns of Dissent: An empirical model of voting in the European Council of Ministers, 1995 to 2005, tekst jedostupanna internetadresi:http://www.stanford.edu/dept/publicpolicy/programs/Honors_Theses/Theses_2006/Hamilton_John.pdf

192 Uovomsmisluebitiveomainteresantnoposmatratimeuodnospredstavnikadravanajednojijavnogmnenja(grupazapirtisakilobiranje)nadrugojstraniakoserealizujunajaveoizlaganjujavnostiradaSavetaubudunosti.


manje od 74% ponderisanih glasova.193 Traena veina od 74% se ini prilino zahtev-nom, to nas vraa na pitanje zato je eventualna promena u zahtevanoj kvalifikovanoj veini vana za proces donoenja odluke (imajui i dalje u vidu da se one uglavnom donose konsenzusom). Ukoliko se kvalifikovana veina pribliava prostoj (ovakva ten-dencija postoji kao to emo videti u nastavku rada) mnogo je vea mogunost da se drava nae u preglasanoj manjini. I ne samo to, ve je slabija i njena pregovaraka pozicija u pokuaju da odluku prilagodi sopstvenim interesima. Ukoliko se, naime, lake postie kvalifikovana veina, manja je ucenjivaka mo drave koja se odluci protivi. Samim tim, manja je i motivacija drava koje odluku podravaju za postiza-njem konsenzusa (bez obzira na neke aspekte ovog problema koje smo ve pomenuli). Dravama koje se protive odreenoj odluci ne ide u prilog ni injenica da e sa po-veanjem broja lanica biti potrebno mnogo vie pregovaranja i strpljenja (to je jo vanije vremena) da bi se postigao konsenzus.

Ako pokuamo da rezimiramo: za proces donoenja odluka je izuzetno vano kakva je propisana kvalif ikovana veina bez obzira na injenicu da se u ovom trenutku veina odlu-ka donosi konsenzusom. To nije samo tehniko pitanje od koga zavisi da li e odluka biti usvojena ili ne, ve od toga ponekad zavisi i sama sadrina odluke.

Da bismo mogli da analiziramo praktine posledice zakljuaka koje smo izveli, neophodno je pratiti i linije podele meu dravama koje glasaju u Savetu: podela dr-ava po liniji sever-jug, ideoloki faktor, broj glasova koji drava ima u Savetu, faktor budget balance, proirivanje EU, predsedavanje Savetom, itd.194 Linija podele, na kojoj emo se posebno zadrati, je podela na drave koje imaju veu glasaku mo u Savetu i one koje imaju relativno mali broj glasova.195 Na poetku bi trebalo pomenuti dobro poznatu injenicu da ako uporedimo odnos broja stanovnika i broja glasova u Savetu, videemo da su male drave na odreeni nain privilegovane.196 Osim toga, protivno nekim ve uvreenim miljenjima, male drave se ee nalaze u onoj grupi drava koje glasaju za neku odluku, a velike se ee nalaze meu onima koji se protive do-noenju neke odluke. Na kraju, svaki krug proirenja Evropske unije ima tendenciju da vie teti veim dravama nego manjim zbog toga to prijem novih drava smanjuje udeo glasova svake drave u ukupnoj raspodeli glasova.197

193 UkolikoSavetraspravljaopredloguijiinicijatornijeKomisija,ondaseosimoveveinezahtevaidaodlukupodridvetreinedravalanica(njih18).

194 Mnogo detaljnije o svim gore navedenim faktorima glasanja semoe nai u:W. Hamilton,John,nav.delo,pp.8-17.Zbogobimaovograda,miemoseskoncetrisatinaonekojinamseineposebnoznaajnim.

195 UperspektivibudueglanstvauEUovopitanjebimoglodabudeveomavanoizaSrbiju.

196 DobropoznatprimerjeuporeivanjeodnosabrojastanovnikaibrojaglasovauSavetuNemakeiLuksemburga.Naime,jedanglasNemakeuSavetuvredipreko2.750.000stanovnika,dokjetouslu-ajuLuksemburgasvegaoko300.000.

197 W.Hamilton,John,nav.delo,p.16.


Svi gore pomenuti argumenti govore u prilog injenici da esto izraen strah da male drave u okviru EU jednostavno moraju da se povinuju volji velikih u praksi naje-e nije opravdan. Sasvim suprotno, smanjenje zahtevane kvalifikovane veine i proire-nje Evropske unije smanjuju relativnu glasaku mo velikih drava.198

Potpuno je drugo pitanje kolika je mogunost velikih drava da neformalnim kanalima utiu na male drave.199 Pa ipak, i pri tome bi trebalo imati u vidu da i velike drave EU esto glasaju razliito, te se mogunost ovakvog uticaja logino smanjuje.200 ta vie, ako se ana-liziraju empirijski podaci o glasanju u Savetu, dolazi se do zakljuka da u njemu ne postoje stalne koalicije malih i velikih drava, ve da se koalicije prave prema interesima (u odree-nim evropskim politikama) koji nisu striktno vezani za veliinu drava. Ili kako to kau F. H. Renou (Renshaw) i H. Valas (Wallace): Nijedna drava nije stalna rtva.201

Na kraju bi se trebalo osvrnuti i na predloge da se odluke u Savetu donose pro-stom veinom glasova. U jednom veoma zanimljivom istraivanju Qualif ied Majority versus Simple Majority in the Council Decision Making Games in the EU: Commission, Council and European Parliament, Frantiek Trnovec proputa glasanje prostom i kvali-fikovanom veinom kroz model teorije igara.202 Zakljuak koji on izvodi u ovom svom istraivanju je sledei203:

1. Promena od kvalif ikovane do proste veine pri glasanju u Savetu bi u svim procedura-ma dovele do poveanja relativnog uticaja Komisije i(li) Parlamenta.

2. Promena od kvalif ikovane do proste veine bi poveala relativni uticaj evropskih po-litikih partija i predstavnika graana nautrb birokratije drava lanica i vlada drava la-nica u procesu odluivanja u okviru EU.

3. Promena od kvalif ikovane do proste veine bi mogla da doprinese otvorenijem i demo-kratskijem nainu donoenja odluka u EU i produbljenju politikih integracija.

4. Zbog gore navedenih razloga, moe se oekivati da e odluivanje prostom veinom do-biti podrku Komisije i Parlamenta, ali e verovatno naii na snano protivljenje u Savetu.204

198 UnastavkutekstaemovidetikakojeovopitanjereenoUgovoromizLisabona.

199 OprocesimapregovaranjauSavetupogledati izuzetnozanimljivaobjanjenjakojasenudeu:F.H.Renshaw,H.Wallace,The Council of Ministers, St.MartinsPress,1997,pp.244-273.Uovomraduje,naalostbilonemoguedetaljnijeprikazivanjeovihprocesa,alisedeoovihrazmatranjamoenaiunastavkurada.

200 W.Hamilton,John,nav.delo,p.17.Poredtoga,prikazrazliitihinteresau,naprimer,spoljnojpoli-ticiEUsemoenaiu:Brendan,Donnely,Whither the Council?, TheFederaltrustforeducationandrese-arch,37/03,2003,p.5.

201 F.H.Renshaw,H.Wallace,nav.delo,p.261.

202 Trnovec,Frantiek,Qualified Majority versus Simple Majority in the Council Decision Making Games in the EU: Commission, Council and European Parliament, EuropeanCommissionsACEProgramme1996,pro-jectNo.P96-6252-R.Dostupnona:http://ies.fsv.cuni.cz/storage/conference/111_EPCS99_FT_LISBOA.doc

203 Zbogobimarada,bilojenemogueuputanjeupostavljenumetodologijuistraivanja,teseod-mahprelonazakljuke.

204 Trnovec,Frantiek,nav.delo,p.18.


Na ovom mestu se moe postaviti jedno, za ovaj rad moda kljuno pitanje: ako su prve tri take Frantiekovog zakljuka tane (a mi nemamo mnogo razloga da sum-njamo u to) zato iz njih nuno sledi etvrta taka?205 Drugim reima, zato se Savet tako snano suprotstavlja odluivanju prostom veinom? Neke drave lanice smatraju da bi prelazak na odluivanje prostom veinom moglo da ugrozi njihove (vitalne) in-terese. S obzirom da je Savet institucija u kojoj su par excellance predstavljeni interesi drava lanica (a ne Unije kao to je to, na primer, sluaj sa Evropskom komisijom) za oekivati je da e pokuaji usmereni u pravcu prelaska na odluivanje prostom veinom naii na njihov snaan otpor.

ODLUIVANJE U SAVETU PREMA UGOVORU IZ LISABONA

Ugovor iz Lisabona predvia izuzetno vane promene u nainu glasanja u Savetu. Pre svega, Ugovorom se dalje iri broj oblasti u kojima e se odluivati veinski i to tako to se uspostavlja opte pravilo: Savet e odluivati kvalif ikovanom veinom, osim ukoliko Ugovor ne propisuje drugaije.206 Nove oblasti u kojima e se nakon usvajanja Ugovora od-luivati veinski su: energetika, politika azila, imigracije, pravosudna saradnja u graan-skim stvarima, kultura, itd. I pored toga, u odreenim oblastima e se i dalje odluivati jednoglasno: pitanja u vezi sa odbranom i poreska politika.207

Osim poveanja broja oblasti u kojima e se odluivati veinski znaajno se menja i kvalifikovana veina neophodna za donoenje odluke. Ugovor propisuje da e kvali-fikovana veina biti ...def inisana kao bar 55% lanova Saveta, ukljuujui bar 15 od njih i drave lanice koje imaju bar 65% populacije Unije.208 ta nam otkriva ova relativno skromna formulacija? Pre svega, naputa se sistem ponderisanog glasanja to radikalno menja situaciju koja je postojala do sada. Po prvi put od uvoenja kvalif ikovane veine u Savetu, glas svih drava lanica Evropske unije jednako vredi. Pri tome se kvalifikovana veina od 55% lanova Saveta u velikoj meri pribliila prostoj veini. Postoje, ipak, dva

205 Onotobinaovommestumoglodabudeupitnojedalibizaistaveinaparlamentaracapodr-alaprelazaknaodluivanjeprostomveinomiakobitonesumnjivouvealorelativnumoEvropskogparlamenta.

206 ConsolidatedversionsoftheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyontheFunctioningoftheEuropean Union, art. 16, para.4. Dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655.en08.doc

207 Dostupnona:http://www.citizensinformation.ie/News/whats-new/whats-new-april-2008/eu-news-april-2008-treaty-of-lisbon

208 ConsolidatedversionsoftheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion,art.16,para.4Dostupnona:http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUplo-ad/st06655.en08.doc.Ovakodefinisana kvalifikovanaveina je rezultat tekih i komplikovanihpre-govoranajveihdravalanicasaPoljskomipanijom.PoljskaseutomsmislunalakaoveomatvrdpregovarajerjesmatraladaenovadefinicijakvalifikovaneveineuznaajnojmerismanjitinjenglasakiuticajuSavetu.


uslova za primenu ove veine. Prvi od njih glasi da odluku moraju podrati drave koje imaju bar 65% populacije Unije.209 Ovaj uslov titi interese veih drava jer onemogu-uje koaliciju malih koja bi ugrozila njihove interese. Sa druge strane, interesi manjih drava su zatieni jednim drugim uslovom koji glasi: Nee se smatrati da je kvalif iko-vana veina ostvarena, ukoliko bar etiri drave ne budu protiv odreene odluke.210 Ovim se onemoguuje trima velikim dravama da blokiraju odreenu odluku bez obzira to imaju 35% populacije Unije. Ovakav nain glasanja u Savetu je bio predmet brojnih istraivanja. Cilj veine od tih istraivanja je bio da utvrdi promene u glasakoj sna-zi drava lanica nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora. Bela Plehanovova sa Univerziteta u Pragu je u jednom od takvih istraivanja prouavala na koji nain e se promene iz Lisabona odraziti na glasaku mo drava lanica.211 Istraivanje je pokazalo da e Ugovor iz Lisabona poveati glasaku mo velike etvorke (Velike Britanije, Francuske, Italije i naroito Nemake) i malih drava, dok e najveu te-tu pretrpeti srednje drave poput Maarske, eke, Portugala i Belgije. Primenjujui model iz Ugovora iz Lisabona na odluke Saveta u periodu od 2004. do 2006. godine, Plehanonova je koristei faktorsku analizu dola do zakljuka da se nee u velikoj meri promeniti efikasnost odluivanja (u svega 5% sluajeva bi odluka bila drugaija ukoliko se primeni model iz Lisabona).212 Ono to bi moglo da se promeni je da velike drave lake ostvaruju uticaj na Komisiju kao predlagaa akata, kao i da ostvaruju koalicije sa malim dravama (u sluaju kada vie nema sistema ponderisanog glasanja glas male drave potpuno jednako vredi kao i glas srednje).213

Na ovom mestu bi jo jednom trebalo podsetiti na prvi deo rada u kome se anali-ziraju druge verovatne posledice ovakve promene poput poveanog uticaja organa poput Parlamenta i Komisije na utrb Saveta, poveane efikasnosti sistema odluivanja u okviru Evropske unije, znaajnije uloge evropskih stranaka i grupa graana na utrb birokratije, itd. Postoji ipak jedno kljuno ogranienje: primena ovakvog naina odluivanja u okvi-ru Saveta e otpoeti tek 1. novembra 2014. godine, ili moda ak 1. aprila 2017. godine. U ovom periodu izmeu 2014. i 2017. godine, drave lanice mogu traiti primenu sta-rog sistema. Protokol 9 uz konsolidovanu verziju Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora

209 NaovommestubitrebaloukazatidaformulacijapopulacijaUnijepredstavljapopulacijusvihdravalanica,aliovaterminolokarazlikanijesluajnainijenimalobeznaajna.

210 ConsolidatedversionsoftheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion,art.16,para.4.Dostupnona:http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655.en08.doc

211 Plechanovova,Bela,The Lisbon Treaty and the Desicion-Making in the EU Council: Winning Coalitions and the Policy Shift, PresentedatInternationalConferenceinJerusalimon13thJuly2008.Dostupnonainternetadresi:http://micro5.mscc.huji.ac.il/~iasei/documents/Lisbon_Papers/Plech_Council_Jerusalem_08.pdf

212 Ovajzakljuakjeveomazanimljiv,aliseinidaPlehanonovanijeudovoljnojmeriuzelauobzirinjenicuokojojsmovegovorilipromenaunainuodluivanjamoeidapromenisadrinuodluke.

213 Ibid.


o funkcionisanju Evropske unije predvia da e kvalifikovana veina, u sluajevima kada odluku nisu predloili Evropska komisija ili Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, biti 72% lanova Saveta koji ukljuuju 65% populacije Unije.214 Osim toga, pomenuti Protokol predvia i mogunost menjanja odredbi o glasanju Saveta i to konsenzusom drava lanica. Dravama lanicama je, dakle, ostavljena mogunost da se do 2014. godine dogovore da li opisano odluivanje u Savetu najbolje odgovara njiho-vim interesima. Ovakva odredba svedoi o tome da nisu sve drave lanice bile potpuno saglasne sa tako krupnim promenama. Upravo zbog toga je primenjena jedna dobro po-znata i uspena praksa u EU da se teke odluke odloe do nekog datuma kada e i drave lanice i javno mnenje u njima biti spremnije za to (u prolosti uvoenje jedinstvene va-lute, primena ekolokih standarda, itd.). Ovakva odluka je verovatno i logina uzimajui u obzir neusvajanje teksta Ustava Evropske unije, te preispitivanja evropskih zvaninika kako prevazii teku aktuelnu situaciju.215

ZAKLJUAK

Glasanje u Savetu nesumnjivo oslikava stanje u kome se nalazi proces evropskih integracija. Formalni uslovi glasanja u Savetu ne predstavljaju samo rezultat kompliko-vanih pregovora i prelamanje interesa drava lanica EU, ve i jasan indikator koliko su u stvari one spremne da idu dalje u procesu produbljivanja integracija. Ako to uzmemo kao tano, pokuaj promene glasanja u Savetu, svedoi i o dubokim promenama kroz koje prolazi sama Unija. Sve vei stepen integracija (koji moda moe poprimiti neki oblik vrlo blizak onome u dravi) trebalo bi i da ima uticaja na naine odluivanja u Evropskoj uniji, pa i Savetu. Ovakav redosled dogaaja nam se ini sasvim prirodan. Ono to bi, po miljenju autora, na tom putu moglo da bude veoma opasno je da se zauzme obrnuta pozicija: promenama u nainu odluivanja (izmeu ostalog) bi trebalo da se ostvare neki unapred zadati ciljevi u procesu produbljivanja evropskih integracija bez obzira da li su (sve) drave lanice na to spremne. Takva pozicija bi moda mogla da ugrozi i one vred-nosti i rezultate Evropske unije koji su do sada ostvareni.

Zbog gore navedenih razloga, teko je sada dati odgovor na pitanje u kom prav-cu e se dalje kretati odnos i priroda jednoglasnog i veinskog odluivanja u Savetu. Jednostavno, to zavisi od dalje budunosti Evropske unije. Ono to je sigurno je da se pred njom nalaze brojni izazovi: proces proirenja, politike integracije, konkurentnost na svetskom tritu, itd. Ukoliko joj sopstvene vrednosti (a ne vetaki ustanovljeni ciljevi) pomognu da iz pomenutih izazova izae jaa, proces odluivanja e biti jasniji, jednostavniji i efikasniji.

214 ConsolidatedversionsoftheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion,art.238.

215 PritomebitrebaloimatiuvidudajeEvropskaunija(odnosno,ranijeEvropskezajednice)iranijeuspe-noprevazilazilaslinekrize,tesezluradokomentarisanjeonjenomdefinitivnomkrahuinipreuranjenim.


LITERATURA

Brendan, Donnely, Whither the Council?, The Federal trust for education and research, 37/03, 2003.Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European

Union. Dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655.en08.docGolub, Jonathan, In the Shadow of the Vote? Decision Making in the European Community, International

Organization, Autumn 99, Vol. 53 Issue 4.F.H. Renshaw, H. Wallace, The Council of Ministers, St. Martins Press, 1997.Hartley, T. The Foundations of European Community Law, Oxford University press, 2007.Karlsson, Christer, Extending Majority Voting: Political Implications, Paper to be presented at the conference

Economic integration in Europe: New Direction in Swedish Research in Molle 2000.Kneevi-Predi, Vesna, Ogled o suverenosti, suverenost i Evropska unija, Institut za politike studije, Beograd, 2001.Kneevi-Predi, Vesna, Radivojevi, Zoran, Institucije Evropske unije, Slubeni glasnik, 2009. Mattila, Mikko Why so much unanimity? Voting in the EU Council of Ministers, Paper presented at the 4th bi-

annual workshop of WG-7, August 1998.Novak, Stephanie, The Mystery of Consensus in the EU Council of MinistersPaper presented at the annual mee-

ting of the Midwest Political Science Association, Apr 12, 2007 OnlinePresidency Conclusions of the European Summit on 23rd June 2007. Dostupno na: http://www.consilium.

europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/94932.pdfSeidmann, Daniel Optimal Qoutas in Private Committees, European Journal, January 2008.Trnovec, Frantiek, Qualif ied Majority versus Simple Majority in the Council Decision Making Games in the

EU: Commission, Council and European Parliament, European Commissions ACE Programme 1996, project No. P96-6252-R.

W. Hamilton, John Patterns of Dissent: An empirical model of voting in the European Council of Ministers, 1995 to 2005.

Internet adrese:http://www.europa.eu

Neka od empirijskih istraivanja relevantna za temu:Aleskerov, Fuad; Avci, Gamze; Iakouba, Viatcheslav and Turem, Z.Umut. European Union Enlargement:

Power distribution Implications of the Institutional Arrangaments. European Journal of Political Reseach, May 41(3): pp.379-394.

Mattila, Mikko. 2004a. Contested Decisions: Empirical Analysys of Voting in the European Union Council of Ministers. European Journal of Political Reseach, January 43(1): pp. 29-50.

Hayes-Renshaw,FionaWallace,Helen, 2006:TheCouncilofMinisters. 2nded.,Basingstoke:PalgraveMacmillan. Plechanovova, Bela, The Lisbon Treaty and the Decision-Making in the EU Council: Winning Coalitions and the

Policy Shift, Presented at International Conference in Jerusalem on 13th July 2008. Dostupno na internet adresi: http://micro5.mscc.huji.ac.il/~iasei/documents/Lisbon_Papers/Plech_Council_Jerusalem_08.pdf


Ray, Leonard. Measuring Party Orientations Towards European Integration: Results from and Expert Survey. European Journal of Political Reseach, October 36(2): pp.283-306.

Whitefield, Stephen; Vachudova, Milada Anna; Rohrschneider, Robert; Steenbergen, Marco; Marks, Gary and Hooghe, Liesbet. Do experts Surveys Produce Consistent Estimates of Party Stances on European integra-tion: Comparing expert Surveys in the difficult case of Central and Eastern Europe. Electoral studies, 2006.

Milo Hrnjaz

UNANIMOUS AND MAJORITY DECISION-MAKING IN THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION: BEFORE AND AFTER THE LISBON TREATY

Abstract:

The Council of Ministers of the European Union is the central institution in a complicated decision making process within the EU. The decision making process within the EU has always been reflecting a stage of integration of the member states. Through the integration process unanimous decision-making has been gradually replaced with majority decision-making. In the same time, according to the Lisbon Treaty, demanded qualified majority for taking most of the decisions became rather close to the simple majority. This paper will try to highlight that the decision making process in the Council can become more efficient only as a consequence of recognition of common interests and values on the part of member states.

Key words: Council, decision making, Lisbon Treaty, EU integration.

jednoglasno i većinsko odlučivanje u savetu evropske unije pre i posle ugovora iz lisabona

Documents