incoacion del procedimiento administrativo

7/25/2019 incoacion del procedimiento administrativo

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El acto de incoacin y las esferas jurdicas delos sujetos intervinientes en el procedimientoadministrativoThe action of initiating a proceeding and legal areas ofthe participants who are involved in the administrativeprocedure

O R L A N D O V I G N O L O C U E V A*

Resumen:El anlisis del inicio del procedimiento administrativo plantea unaserie de interrogantes que no solo deben responder a las implicancias adjetivasque tiene esta etapa procedimental, sino a sus dos modos de plasmacin o,en un sentido ms extenso, a su impacto directo sobre diversos trminos yactuaciones posteriores que pueden surgir alrededor de la tramitacin de este

cauce formal. Los argumentos y las respectivas conclusiones deben tratarde ubicarse ms all de la figura como una mera fase, a fin de presentarla comoun acto que abre la puerta a un entramado de relaciones jurdico-administra-tivas entre dos sujetos de naturaleza distinta y que se encuentran en mediode un camino de diligencias y actuaciones normativamente predeterminadas.Por lo dicho, resulta claro que este acto permite revisar de manera meri-dianamente clara los estatutos conformados alrededor de los intervinientesen un procedimiento, quienes empezaran a desarrollarse con una serie departicularidades con la necesidad de ser resaltadas.

El presente trabajo pretende reconocer algunos de los componentes estatu-tarios de la organizacin administrativa y de los administrados, sin perder devista los necesarios aspectos propios de la incoacin como un paso de aperturadentro de la macrofigura llamada procedimiento administrativo.

Palabras clave:Incoacin procedimiento administrativo administracinpblica administrado interesado estatuto

Abstract:Analysis of initiating a proceeding of the administrative procedureraises many questions which have to be answered not only regarding to sec-ondary implications of this procedure stage, or its two ways of expression or ina broad sense; but , to its direct impact over several terms and later proceed-ings that could arise around the processing of this formal path. Argumentsand its conclusions must reach a position beyond the legal concept as a merestage in order to present it as an action that opens the door to a frameworkof legal-administrative relations between two different nature subjects in apath of diligences and predetermined regulatory proceedings. Therefore, it isobvious that this action allows to verify in a crystal clear way the statutes

* Es doctorando por la Universidad de Zaragoza de Espaa, as como abogado por la Universidadde Piura de Per. Se desempea como abogado asociado del Estudio Echecopar de Per ycomo profesor de la Pontifica Universidad Catlica del Per. Asimismo, es miembro de la UninIberoamericana Municipalista.

N 67, 2011pp. 263-283


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Derecho PUCP, N 67, 2011 / ISSN 0251-3420

formed around the participants in a procedure, developing special featureswhich is necessary to be highlighted.

It is the intention of the author to recognize some of these administrativeorganization statutory components and the applicants without losing sight of

necessary inherent aspects of initiating a proceeding as a first step within themacro concept called administrative procedure.

Key words:Initiating a proceeding administrative procedure public ad-ministration applicant interested party statute

CONTENIDO: I. FUNDAMENTOS SOBRE EL ENFOQUE DEL TRABAJO. II. EL

INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CONECTADO CON SU TRA

MITACIN. III. LOS ESTATUTOS DE LOS ADMINISTRADOS Y LA ADMINIS

TRACIN PBLICA ANTE EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO AD MINIST RATIVO.

I . F U N DA M E N T OS S OB R E E L E N F OQU E DE L T R A B A J OQu razones pueden justificar el estudio del inicio del procedimientoadministrativo comn regulado en un puado de artculos de nuestraLey de Procedimiento Administrativo General (LPAG)? Ms all de losdidcticos apuntes que intentan mostrar las diferencias entre estas ac-tuaciones jurdicas por los modos de incoacin, o de poner relevancia enlas cuestiones adjetivas tpicas del cmputo de plazos, en la interrupcinde los plazos de prescripcin o en el punto de inicio para desarrollar elresto de fases o en las diligencias que conforman este cauce ordenadotodas reflejadas o generadas por esta nica actuacin1, consideroy aqu sin dejar de reconocer la importancia de los anteriores temas,los cuales se centran, finalmente, en el rgimen de produccin de losactos administrativos2, su ejecucin y operaciones materiales correspon-

dientes3 que existe la posibilidad real de mostrar un par de enfoquesdiferentes, relativos a las posiciones jurdicas de los dos tipos de sujetosparticipantes en estos caminos instaurados por el ordenamiento jurdico

1 Sobre estas primeras cuestiones, de las cuales daremos cuenta en la segunda parte de esteartculo, puede revisarse en nuestra doctrina los siguientes trabajos: MORNURBINA, Juan Carlos.Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General .Gaceta jurdica, 2011, pp. 373-392,Lima; y ABRUAPUYOL,Antonio y Vctor BACAONETO. Notas al curso de Derecho administrativo, promanuscrito, pp. 296-298.

2 Ciertas tesis de inicios de la dcada pasada empezaron a cuestionar esta manera esttica de mirary analizar el procedimiento administrativo que se sustentaba en la influencia dominante que hatenido la figura del acto administrativo definitivo [...] As, el procedimiento es presentado como unasucesin de actos administrativos de trmite, presentados generalmente de forma deslavazada.Esto, junto con otros componentes tradicionalmente estudiados en esta parte general del Derechoadministrativo, habra ocasionado un descuido doctrinal clamoroso acerca de la calidad de laactividad administrativa en el ejercicio de las potestades [...] el procedimiento administrativo puede ydebe ser una institucin jurdica que, adems de constituir una defensa para los interesados, ayude

a que la Administracin administre bien y, en consecuencia, a que aumente las posibilidades deobtencin de decisiones acertadas en su servicio a los intereses generales ( PONCESOL, Julio.Deber de una buena administracin y derecho al procedimiento debido. Valladolid: Lex Nova, 2001,pp. 31-35.

3 BERMEJOVERA, Jos. Derecho administrativo bsico. Navarra: Thomson-Cvitas, 2008, p. 276.


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me refiero tanto a la organizacin administrativa como a los propiosadministrados.

El propsito expuesto encuentra sostn dentro de un contexto innega-ble: por un lado, el equilibrioque salta a borbotones cuando se afronta elestudio de esta figura jurdica-administrativa demostrado en diversostramos de las actuales relaciones entre la administracin pblica ins-tructora o encargada de decidir la tramitacin de un procedimiento y losprivados incluidos en este, y, por el otro, mediante la delgada y a vecesimperceptible lnea que une a los principios de legalidad y de eficaciacomo dos pilares esenciales del llamado deber de buena administracin.

Sobre el primer punto, el destacado profesor venezolano Brewer-Carasha sealado en varios trabajos que el progresivo proceso de codificacindel procedimiento administrativo en distintos pases latinoamericanosfenmeno del cual no escap el nuestro, que celebra una dcada desu nacimiento ha llevado a:

[liquidar] el desbalance de los dos extremos de la relacin de la relacinde derecho administrativo [...] las leyes de procedimiento administrati-vo han contribuido a generar en todos los pases un cambio de actitud yde forma y mtodo de actuar de la Administracin pblica, procurandoque dejara de ser la Administracin preponte que solo conceda ddivaso favores al administrado [...] Con las nuevas leyes se sentaron las basespara que ello cambiara, de manera que el administrado que la Adminis-tracin iba a enfrentar ya no fuera un sujeto indefenso, sino uno bienarmado con muchos derechos frente a la Administracin y con muchosmecanismos jurdicos para garantizarlos4.

Acerca de la segunda consideracin, debe tomarse en cuenta quesi uno revisa el articulado de la LPAG en especfico, aquellas

reglas recogidas en el ttulo II de esta norma legal que conformaranla columna vertebral de la regulacin del procedimiento comn sepuede observar dos finalidades esenciales legadas por el legislador a losoperadores. Por un lado, la garanta de la juridicidad de las actuacionesadministrativas racionalizadas5 mediante la ordenacin procedimentalsurgida desde el despliegue real y forzoso del principio de legalidad,

4 BREWER-CARAS, Allan. Los principios generales del procedimiento administrativo en la Ley 1437de 2011 contentiva del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativode Colombia. En Visin actual de los procedimientos administrativos. Caracas: Editorial JurdicaVenezolana, 2011, p. 16.

5 Para el profesor Snchez Morn, la racionalizacin de la funcin administrativa promovida por elprocedimiento administrativo permite garantizar el acierto de la decisin, es decir, que se trate dela decisin procedente y correcta en trminos jurdicos y, si se trata de una decisin discrecional,

tambin la ms apropiada al inters general, ya sea en trminos polticos, tcnicos o econmicos[...] Ello no obstante [...] tiene efectos menos elogiables, ya que impone un itinerario que resulta confrecuencia demasiado rgido y formal, sobre todo cuando se regula con excesiva minuciosidad, loque es frecuente. (SNCHEZMORN, Miguel. Derecho administrativo. Parte general. Madrid: Tecnos,2010, p. 480).


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y, por el otro, la necesidad de que la forma no atosigue al fondo, sino,ms bien, se muestre como su indispensable complemento. Es decir, queel procedimiento permita mostrar prcticas administrativas basadas eneficacia, eficiencia y economa [...] conectadas a una legitimidad por

rendimiento6

, y destinadas a alcanzar decisiones correctas y oportunasde cara al inters pblico.

Asimismo, la idea de tratamiento ordenado de los hechos de la vida so-cial que se mueven en la esencia de este instituto tambin puede abonaren la propuesta de estudiar el inicio del procedimiento administrativoconjuntamente con el contenido de las esferas jurdicas de los partci-pes en este. Es justamente sobre los primeros que deben recaer demanera simultnea las tres perspectivas sobre las cuales se despliegael procedimiento administrativo: personas, tiempo y materias. Es decir,son indispensables los especficos estudios sobre los sujetos del proce-dimiento, el objeto del procedimiento y el desarrollo del procedimiento,cada uno de ellos con sus correspondientes problemas que reclaman una

regulacin, constituyendo as los ncleos sobre los que se debe reflexio-nar a fin de establecer las consecuencias jurdicas apropiadas7.

Claro, si uno mira estas cuestiones en la doctrina nacional, encontrarque la mayora de los trabajos sobre el procedimiento administrativo hancentrado su atencin en el objeto y en la tramitacin del conjunto deactos y diligencias que reza el artculo 29 de la LPAG, con lo que semira al acto de incoacin como una fase ms, sin que exista el deteni-miento para revisar la conexin de este con el conjunto de capacidades,condiciones, garantas o ejercicios de poderes de los intervinientes, yse relega cada uno de los ltimos a anlisis individualizados, sin asu-mir que son partes de un solo rompecabezas, pues la activacin de unprocedimiento ergo, de la relacin jurdico-procedimental genera

inmediatamente un estatuto peculiar en cada participante, lo cual no esotra cosa que un haz de relaciones jurdicas compuestas por derechos,potestades, deberes y cargas, cuyo fundamento inicial tiene que estar enla Ley [...] la idea de la relacin jurdica puede dar lugar a obligacionesaccesorias en el marco del procedimiento, que tambin afectan, comocargas, a los particulares interesados, sin necesidad de una previsin le-gal expresa8.

Pues bien, entender integralmente el estatus de la administracincomo poder pblico encargado de impulsar el procedimiento y develar por la aplicacin del equilibrio en su trmite o del administrado-ciudadano como persona que defiende una pretensin de inters

6 PONCESOL,Julio. Ob. cit., pp. 121-122.7 SCHMIDT-ASSMANN, Ederhard.La teora general del Derecho administrativo como sistema. Madrid:

INAP-Marcial Pons, 2003, p. 372.8 Ibd., p. 375.


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solo comporta la elaboracin de las decisiones administrativas13, sinoque se convierte en un medio para demostrar el papel de rbitro entrefuerzas sociales14, un rol que no puede ser rehuido por las organizacio-nes administrativas. Esta labor supone la composicin de intereses sin

dejar de tener en cuenta no solo el inters pblico primario definidopor el Poder Legislativo y representado por la Administracin, sinotambin los restantes intereses secundarios, ya sean pblicos o privados,presentes en el mbito de intervencin de que se trate. Ntese por tanto[...] que el inters pblico deja de identificarse con el inters propio dela Administracin y pasa a conceptuarse, en cambio, como el resultadofinal de una integracin entre los diversos intereses concurrentes, entreellos, claro es, los intereses legtimos de los particulares afectados15.

I I . EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOCONECTADO CON SU TRAMITACIN

El inicio del procedimiento administrativo comn ha sido previsto porlos artculos 103, 104 y en ciertas reglas dispersas en los artculos si-guientes de la LPAG como una actuacin dctil, que puede ser promo-vida como regla general tanto por una organizacin administrativacomo a instancia del administrado. Claro est que esta cuestin inicialtiene lmites, pues existen supuestos donde la doble posibilidad quedaraeliminada, ya que el objetodel mismo as lo impone o porque existe unaexpresa disposicin normativa que fija la incoacin procedimental enmanos de uno de los intervinientes. Frente a esta primera impresin, losprofesores Abrua y Baca han sabido reconocer, en particular referen-cia al sealado artculo 103 de la LPAG, que esta regla de flexibilidadligada finalmente al tipo de procedimiento que se busca activarproviene de los artculos 67 y 68 de la antigua Ley de Procedimiento

Administrativo espaol que en su tenor literal sealaban que el proce-dimientopodr iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada[...] seincoar de oficio por acuerdo de rgano competente, bien por propia iniciativao como consecuencia de orden superior, mocin razonada de los subordinadoso denuncia16(las cursivas son nuestras).

En el mismo orden de ideas, es claro que el rgimen de esta faseprocedimental aparece reconocido por nuestro Poder Legislativo comouna de las denominadas reglas bsicas de tramitacin17, imposiblesde ser desconocidas por parte de la legislacin nacional sectorial,

13 SNCHEZMORN, Miguel. Ob. cit., pp. 479-480.14 MARTIN-RETORTILLO, Sebastin. El reto de una administracin racionalizada. Madrid: Cvitas, 1983,

pp. 12 y siguientes.15 CIERCO SEIRA, Csar. La participacin de los interesados en el procedimiento administrativo.

Valladolid: Lex Nova-Publicaciones del Real Colegio de Espaa en Bolonia, 2002, p. 77.16 Ibd.17 SNCHEZMORN, Miguel. Ob. cit., p. 491.


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y las prcticas reglamentarias que creen cauces especiales. Al menos, nocabe la posibilidad de que, irracionalmente, se excluya o aminore la pautageneral expuesta. Sin embargo y a regln seguido, debe dejarse lapuerta abierta para la reduccin a una sola opcin de incoacin, siempre

y cuando la organizacin administrativa justifique su implantacin pordiversos motivos principalmente centrados en la naturaleza y objetodel especfico procedimiento tratado y, a continuacin, publicite laconfiguracin aprobada ante los privados. Esto ltimo debe entendersecomo una de las obligaciones administrativas incardinadas en el deberde calificacin de procedimientos, los cuales deben estar regladosobjetivamente por los principios, normas o criterios adjetivos pertinentesde la norma legal estudiada, cosa que deber aparecer plasmada en elllamado Texto nico de Procedimientos Administrativos18.

Dicho esto, debe entenderse que cada una de las formas de iniciacintiene sus propias peculiaridades, desde donde se las puede considerar amodo explicativo y no matemticamente riguroso como una biparti-

cin nacida de los efectos favorables o adversos que puede provocar laactuacin administrativa en los patrimonios jurdicos de los sujetos des-tinatarios de la resolucin19. Sin embargo, sea como sea, la incoacinquedar siempre en el mbito decisorio del rgano administrativo com-petente20. Asimismo, es necesario asumir que, tras la configuracin deestas frmulas y el propio presupuesto formal de la legitimacin porencima de la mera capacidad jurdica, siempre existe un administradoen una particular relacin con el objeto del procedimiento que, final-mente, se expresar en un acto administrativo, como diran Acua yBaca21.

Por un lado, el inicio de oficio ha sido reconocido por el artculo 104 dela LPAG como la frmula en la que el procedimiento queda instruido

por decisin administrativa reglada o discrecional de que en nin-gn caso depende de la solicitud o peticin presentada por administradoalguno22. Es decir, es un rgano el que decide comenzar, sin que nadiese lo pida, la tramitacin de un expediente23, con lo que se impone suprctica por expreso acto del rgano con competencia para su emisinllamado por el Poder Legislativo autoridad superior. Este acto

18 Ver el artculo 30 de la LPAG. El profesor Morn Urbina seala que la implantacin de esta obligacinadministrativa se debi a la necesidad de superar el error de la Ley de Simplificacin Administrativade haber implantado algunas directrices y dejar librado al criterio de cada entidad optar entre unoy otro procedimiento al momento de formular sus TUPA. Por ello, las normas siguientes contienenalgunas directrices que retiran a los funcionarios la facultad de autocalificar procedimientos y se optapor que la ley califique algunos procedimientos para su reproduccin por las entidades ( MORNURBINA, Juan Carlos. Ob. cit.,p. 226).

19 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., p. 159.20 BERMEJOVERA, Jos. Ob. cit., p. 285.21 ABRUAPUYOLAntonio y Vctor BACAONETO. Ob. cit.,p. 243.22 SNCHEZMORN, Miguel. Ob. cit., p. 491.23 BERMEJOVERA, Jos. Ob. cit., p. 285.


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podra venir revestido de diversos nombres24 tales como acuerdo ouna aparente resolucin, sin que la nomenclatura usada pueda gene-rar mayores efectos prcticos o diferenciados sobre terceros.

Los numerales 104.1 y 104.2 de la LPAG imponen un par de deberesformales que debern ser cumplidos por el rgano encargado de estaactuacin. Estos pueden resumirse en lo siguiente: el acto de iniciodeber contener razones de justificacin basadas en el cumplimientode un deber legal o el mrito de una denuncia25existe una densi-dad mnima de los motivos, y, en segundo lugar, debe concretarse lanotificacin del mismo con unos determinados datos imprescindiblesel sealamiento de la naturaleza jurdica del procedimiento, el plazomximo para culminar su tramitacin, y los derechos y obligaciones delprivado involucrado en su desarrollo, luego de lo que la notificacindebe ser dirigida no solo al interesado, sino a los administrados [...]cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actosa ejecutar. Este ltimo presupuesto formal puede ser completamente

exonerado en su cumplimiento cuando exista fiscalizacin administrati-va a posteriorisobre solicitudes [...] documentacin, acogidos a la pre-suncin de veracidad, o tambin aplazado para una fecha posterior alverdadero inicio, cuando sea necesario por la naturaleza confidencialbasada en el inters pblico del procedimiento, y exista expresa auto-rizacin normativa26.

En el mismo sentido, debe tenerse presente el relativo papel protagnicoque tiene la denuncia en la gestin de los procedimientos comenzadospor la voluntad administrativa, al permitirle a un sujeto privado opblico la comunicacin a la autoridad competente de aquelloshechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad desustentar la afectacin inmediata de algn derecho o inters legtimo, ni

que por esta actuacin sea considerado sujeto del procedimiento27.Sise quiere, esta actuacin reconocida en el artculo 105 de la LPAGes un acto de voluntad de una persona que se limita a poner enconocimiento de la Administracin pblica unos hechos, que podrandar lugar a la incoacin de un procedimiento. Pero tal conducta noconfiere al denunciante la condicin de interesado, esto es, no le otorga

24 MORNURBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 375.25 Estas dos opciones permitiran la posibilidad de que un rgano administrativo distinto al instructor

pueda interponer una denuncia en la que se indique la falta de ejecucin de una disposicin legal enlas actuaciones realizadas por un tercero. Con esto, debe entenderse que en ningn caso la denunciavincula al rgano competente para iniciar el procedimiento [...] tampoco esta circunstancia transformaal procedimiento iniciado de oficio en otro iniciado a instancia de parte ( SNCHEZMORN, Miguel.Ob. cit., p. 491). Dicho esto, queda claro que el supuesto explicado aparece recogido implcitamenteen el numeral 104.1 de la LPAG, con lo que se acerca su contenido casi completamente a su

antecedente (el numeral 69.1. de la Ley espaola 301/1992).26 Ver el numeral 104.3 de la LPAG.27 SEDN GARCA, Miguel ngel. Derechos de los ciudadanos relativos a la documentacin en los

procedimientos administrativos. En Desafos del derecho administrativo contemporneo.Caracas:Editorial Jurdica Venezolana, 2009, pp. 374-379.


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un derecho especfico a intervenir en el procedimiento iniciado28.En otras palabras, este tipo de administrado no goza del llamadoderecho al procedimiento, ya que de ninguna manera puede iniciar sutramitacin mediante el despliegue de su iniciativa, pues esta facultad le

queda reservada a la administracin pblica, la cual deber ponderar losdatos aportados y decidir la iniciacin del respectivo expediente29. Sinembargo, a pesar de estos fundamentos, esta construccin general decompleta disociacin entre la calidad de denunciante e interesadodeber matizarse para ciertos casos como sucedera con la condicinde denunciante interesado creada por mandato de la Ley 2954230.

Lo indicado presupone que la denuncia sin dejar de ser un medio decolaboracin desinteresada y de ofrecimiento de datos para la adminis-tracin pblica (segn frase de la jurisprudencia espaola: un acto deexcitacin31), que, a priori, no inviste al sujeto especfico de la cualidadde interesado puede, en ciertas ocasiones, esencialmente, en la pre-paracin de procedimientos sancionadores asumir la categora de una

actuacin que no enerve y liquide cualquier rasgo de inters legtimoen la posicin del denunciante [...] la denuncia, si bien no atribuyeper sela condicin de interesado, tampoco constituye, desde luego, un impedi-mento para a la adquisicin de la misma32. Por tanto, como bien sealRebollo Puig, nada imposibilita en abstracto que el denunciante de unainfraccin administrativa pueda ser titular de un inters legtimo33.

La segunda forma de iniciacin de un procedimiento se concretiza me-diante la presentacin de un pedido o de una solicitud de parte de unapersona interesada. Este documento obligara a la organizacin adminis-trativa a comenzar los trmites correspondientes dentro de los trminosnormativamente impuestos34. Ergo, la solicitud de inicio aparece plan-teada como el derecho genrico del interesado de indudables efectos

propulsivos que va permitirle situar la primera pieza de un ter procedi-mental que en lo sucesivo habr de progresar bajo el impulso del rgano

28 BERMEJO VERA, Jos. Ob. cit., p. 285. Adems, en la doctrina peruana tambin se ha aceptadoesta concepcin sobre la denuncia, al considerarla simplemente como la manifestacin de algunasituacin administrativa no ajustada a derecho, con el objeto de comunicar un conocimiento personal,a diferencia de la peticin que es la expresin de pretensin con inters personal, legtimo, directo einmediato en obtener un comportamiento y resultado concretado de la autoridad, condiciones que noson exigibles a los denunciantes e instigadores (MORNURBINA, Juan Carlos. Ob. cit.,p. 378).

29 CIERCO SEIRA, Csar. La participacin de los interesados en el procedimiento administrativo.Valladolid: Publicaciones del Real Colegio de Espaa, Bolonia, 2002, pp. 165-166.

30 Sobre este nuevo rgimen y sus criticables alcances daba cuenta en mi trabajo El Poder Legislativoy el nuevo rgimen de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin eficazen el mbito penal aprobado por la Ley 29542. Revista Electrnica Ita Ius Esto, ao 3, nmero 6,pp. 153-172. (www.itaiusesto.com).

31 Al respecto puede revisarse las sentencias del Tribunal Supremo espaol del 18 de noviembre de1967, f.j. 7; la del 28 de noviembre de 1983, f.j. 5; y la del 23 de enero de 1986, f.j. 6.

32 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., pp. 167-168.33 REBOLLO PUIG, Manuel. Interesados y denunciantes en el procedimiento sancionador. En El

procedimiento administrativo en el Derecho comparado. Madrid: Cvitas, 1993, p. 227 y siguientes.De la misma manera se pronuncia Snchez Morn en Derecho administrativo. Parte general(p. 491).

34 BERMEJOVERA, Jos. Derecho administrativo bsico, p. 285.


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responsable de la tramitacin35. Pero, a continuacin, esta idea originaldebe ser rpidamente complementada, pues a nuestro Poder Legislativono le ha bastado con regular el mero poder de iniciacin36, ms bien,el artculo 106 de la LPAG va ms all, y desarrolla legislativamente

el derecho constitucional a la peticin en mbitos procedimentales37

.Esta opcin legislativa se presenta como un rgimen especial compuestopor la citada norma y por los artculos sucesivos que van del 107 al112, con lo que se entrega la concepcin de una variante del institutoconstitucional con una mediana sustantividad conceptual tiene uncontenido peculiar que incluye diversas facultades y situaciones activaspuestas a disposicin del titular y un nombre particular por peti-cin administrativa.

Tal como se desprende de lo explicado, a diferencia del molde normativoespaol, que separa legislativamente las peticiones graciables o de natu-raleza estrictamente discrecional tales como las sugerencias, ruegos,informaciones, quejas o splicas, que pueden dirigirse [...] no solo a los

gobiernos y autoridades administrativas, sino tambin a otros poderespblicos38 reguladas en su Ley Orgnica 4/2001, y las solicitudes deinteresados que inician un procedimiento administrativo preceptuadasen su Ley 30/1992, por las que el interesado pretende una actuacinadministrativa sobre la base de un derecho o inters legtimo que en-tiende tutelado por el ordenamiento39, nuestro Poder Legislativo haintroducido toda la regulacin de la peticin en lo referido a mbitosestrictamente procedimentales en un solo cuerpo normativo (la LPAG),mediante la instauracin de una sola figura (peticin administrativa)que despliega sus diversos efectos a travs de subfrmulas de aplicacinde acuerdo al supuesto concreto se podr utilizar la peticin de gra-cia, las solicitudes de iniciacin procedimental, la solicitud de acceso adatos informativos, las consultas, etctera. Aunque pueda discutirseeste rgimen unificado de la peticin administrativa considero quela oportunidad de mezclar la peticin de gracia y las solicitudes indivi-duales o colectivas de incoacin de procedimientos no parecen las msadecuadas, en este temtica se echa de menos la falta de regulacinlegal sobre peticiones de gracia dirigidas a poderes pblicos distintos a laadministracin pblica, lo cual es un descuido que deja a estas actuacio-nes libradas a su suerte y al libre albedro de las instituciones receptoras.

Algunos apuntes extras sobre la peticin lo muestran como un derechoreconocido inicialmente por el inciso 20 del artculo 2 de la Constitucin,el cual permitira la posibilidad libre de que un privado sea persona

35 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., p. 160.36 SANDULLI,Aldo. Il procedimento amministrativo. Miln: Giuffr, 1959, p. 137.37 Ver el numeral 106.1 de la LPAG.38 SNCHEZMORN, Miguel. Ob. cit., p. 494.39 Ibd., p. 494.


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natural o jurdica pueda activar ejercicios de diversas potestadesadministrativas en cualquier situacin imaginable, incluso en contextosextremos de completa orfandad de mecanismos impugnativos40. Se trata,por lo tanto, de un derecho que permitira movilizar la respuesta del

aparato administrativo cuando se han cerrado todas las opciones, cuandono exista ninguna otra posibilidad jurdica para presentar argumentosy cuando se busca que estos sean valorados por una organizacinadministrativa derecho a ser odo41, pero teniendo en claro queesta ltima, en virtud de sus amplias competencias discrecionales, noqueda conectada o forzada a un determinado contenido o densidad derespuesta en los motivos. Ms concretamente, se ha pronunciadoHurtado Yelo indicado que este derecho autoriza para dirigirse a losPoderes Pblicos que se determinen legalmente y en los asuntos de sucompetencia, en solicitud de actos y decisiones[...] existiendo por parte delos rganos receptores de la peticin la obligacin de acusar recibo de lasolicitud, contestarla de manera fundamentada y notificar la respuesta42(las cursivas son nuestras). De la misma manera, Fernndez Sarasolaindica que la peticin es un mecanismo a travs del cual los ciudadanospueden solicitar que se active una competencia cuyo ejercicio no resultaimpuesto por el ordenamiento jurdico43.

Ahora bien, los presupuestos formales para el despliegue de la peticinadministrativa, en cualquiera de sus versiones solicitudes de todotipo, peticiones graciables, comunicaciones, algo menos en las impug-naciones, vienen acompaados del carcter antiformalista que rigeal procedimiento comn peruano, pues el artculo 113 de la LPAG solorecoge ciertas obligaciones que deben ser asumidas por el contenido deestos escritos, las cuales, a su vez, se centran en la identificacin y de-mostracin de voluntad del interesado, una exposicin de los hechosy razones que fundamenten el concreto petitum44incluso con claratendencia a considerar los argumentos de derecho como residuales, puessu inclusin depende de la pertinencia y posibilidades casusticas de losmismos, en la indicacin del rgano (autoridad) competente para co-nocer y resolver el expediente aunque siempre ante error del privadocabe su tramitacin de oficio merced a la aplicacin de los principios de

40 GIMENOSENDRA, Vicente y otros. Los derechos fundamentales y su proteccin jurisdiccional. Madrid:Colex, 2007, p. 195.

41 Ibd.,p. 195.42 HURTADOYELO,Juan Jos. El derecho de peticin en el ordenamiento jurdico espaol. El artculo 29

de la Constitucin Espaola y su proyeccin sobre la Ley 92/60(tesis doctoral), pro manuscrito, p. 48.43 FERNNDEZSARASOLA,Ignacio. Comentario a la Ley 4/2001 reguladora del derecho de peticin.

Revista Espaola de Derecho Constitucional, ao 22, nmero 65, p. 204. Resultara interesanteanalizar, aunque no es la esencia de este trabajo, cules son los lmites de este derecho

constitucional. Esto a partir de situaciones cotidianas y problemticas aparecidas en el procedimientoadministrativo, tales como: resultara vlida la mutacin de esta figura en otro instituto como elrecurso administrativo?, es regular la presentacin de peticiones con objetos y fines idnticos? O,incluso: la administracin queda obligada a responder todas y cada una de estas solicitudes?

44 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., p. 162.


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oficialidad e indubio pro actione45, en el posible sealamiento del domi-cilio procedimental distinto al domicilio real, si es que as lo considerapertinente el administrado, en la lista de anexos documentarios y enel nmero de expediente si es que el procedimiento ya se inici con

anterioridad. Inclusive, como bien reconocen Abrua y Baca, aun-que los escritos presentados no renan todos los requisitos sealados,el interesado siempre tendr el plazo de 2 das para subsanar cualquieromisin46, con lo cual siempre existirn, sin ninguna causal de exen-cin para su cumplimiento, los deberes administrativosde recibir todadocumentacin presentada y que trate del sealamiento de defectos odescuidos formales47, y de actuaciones realizadas en ambos casos por launidad de trmite documentario o el rgano que haga sus veces.

Puntualmente, acerca de las solicitudes de iniciacin procedimental,estas aparecen configuradas mediante dos formas de legitimacin activareconocidas en los artculos 107 y 108 de la LPAG, las cuales nacendesde la extensin y la maleabilidad de la condicin de interesado.

En ambos casos, el Poder Legislativo ha permitido que un administradopor s mismo o mediante un representante pueda sealar derechoso intereses individuales, colectivos (difusos) o de titularidad de unnmero indeterminado de individuales, de cara a presentar y a sostenerpretensiones en un especfico procedimiento. Por lo tanto, el inicio deeste ter puede estar ligado a situaciones propias de la esfera jurdica deun ciudadano, o a la salvaguarda del puro y duro inters pblico el biencomn juridificado. Sobre esto ltimo, el numeral 108.2 ha puestoespecial nfasis en la conexin de este tipo de solicitud con diversossupuestos problemticos ligados a la gestin y al cumplimiento deobjetivos pblicos de nuestras administraciones, desde el sealamientode deficiencias normativas de toda ndole en los que quedaranincluidos el cumplimiento de los principios procedimentales,hasta de las relaciones jurdicas, de las prestaciones y de los serviciosheterogneos surgidos o entregados a los ciudadanos mediante la prcticade potestades administrativas muchos de ellos referidos a la calidade incremento de su rendimiento. Todo esto a fin de llegar al cajnde sastre, el cual consiste en la presentacin de sugerencias o iniciativaspara obtener un mejor nivel de satisfaccin de la sociedad respectoa los servicios pblicos. Aunque varias de estas opciones pudieranser verdaderas disposiciones para incoar procedimientos nominados,formalizados y con un objeto normativamente reconocido, queda claroque varias de ellas sobre todo las ltimas referidas a las sugerenciaspara la mejora institucional quedan ms ligadas al rgimen jurdico delas peticiones graciables.

45 En la doctrina nacional, tambin Morn Urbina (Comentarios a la Ley de Procedimiento AdministrativoGeneral, p. 396) ha opinado igual.

46 ABRUAPUYOL, Antonio y Vctor BACAONETO. Ob. cit., p. 297.47 Ver los numerales 125.1 y 125.2 de la LPAG.


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Por otro lado, y saliendo ya de las dos formas de inicio del procedimientocomn, un tema que merece ser resaltado es que la LPAG no ha esta-blecido ninguna actuacin preliminar obligatoria antes de la emisin decualquier acto de incoacin48. De manera excepcional, y previa habili-

tacin legal sustentada en la naturaleza de un especfico procedimiento,se podran permitir labores de fiscalizacin, de inspeccin, de aportacinde datos por parte del futuro interesado o de remisiones de un infor-me preceptivo a un rgano administrativo distinto al encargado de lainstruccin, entre otras actividades. No tenemos reconocido, como ssucede en el ordenamiento espaol49, un posible periodo de informa-cin previa o reservada para decidir al respecto con conocimiento decausa50.

Finalmente, merece un comentario aparte el efecto de interrupcin delos plazos de prescripcin que produce el inicio procedimental y el des-pliegue del trmino general de treinta das que tiene el o los rganosadministrativos encargados de instruir, impulsar y dictar la resolucin

correspondiente51

. Sobre lo primero, resulta claro que cualquier consoli-dacin de la prdida de accin procedimental en contra de un particularsi es que as estuviera establecida en una norma positiva se verainmediatamente suspendida apenas comience a desplegarse el proce-dimiento, merced a la iniciativa planteada por el posible interesado omediante el ejercicio de las respectivas competencias administrativas deincoacin. Lo segundo refiere al no perjuicio de ampliaciones en la esta-cin probatoria solicitada por el rgano competente, o de plazos diferen-tes establecidos en la legislacin especial, pues el trmino para culminarun procedimiento viene preceptuado en el artculo 35 de la LPAG, endonde se indica, de manera clara, que el tiempo que transcurra desdeel inicio de un procedimiento administrativo [...] hasta que sea dictadala resolucin respectiva, no puede exceder de treinta (30) das hbiles.

I I I . L O S E S T AT U T O S D E L O S A D M I N I S T R A D O S Y L AA D M I N I S T R A C I N P B L I C A A N T E E L I N I C I OD E L P R O C E D I M I E N T O A D M I N I S T R AT I V O

Este apartado del trabajo presenta los estatutos de los intervinientesen el procedimiento comn surgidos a partir de que este se ha iniciadoregularmente. Aunque aparezcan dispersas en la LPAG, debe indicarseque se tomarn en cuenta todas aquellas cuestiones que podran resultarrelevantes para comentar estas posiciones jurdicas, pero sin detenersea revisar para el caso de los privados cuestiones ms cercanas

48 ABRUAPUYOL,Antonio y Vctor BACAONETO. Ob. cit., p. 297.49 Ver el numeral 69.2 de la Ley 30/1992.50 SNCHEZMORN, Miguel. Ob. cit., p. 491.51 ABRUAPUYOL,Antonio y Vctor BACAONETO.Ob. cit., p. 297.


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a situaciones formales de habilitacin, tales como la capacidad, lalegitimacin o la representacin52.

El acercamiento al estatuto que tiene el administrado interesado pivotaalrededor de un instituto poco profundizado en nuestros lares aunquecon cierto arraigo normativo y jurisprudencial por su alegacin para fun-damentar pronunciamientos: el derecho al procedimiento adminis-trativo o debido procedimiento, reconocido como principio fundamen-tal del accionar jurdico-administrativo por el numeral 1.2 del artculo4 del ttulo preliminar de la LPAG. Al respecto, su intangibilidad lacual determina el surgimiento de un autntico derecho al trmite y a laexigencia procedimental53, la posibilidad de permitir el complementoentre lo pblico y privado mediante una equilibrada sntesis de intere-ses individuales e intereses institucionales54, y la adaptacin de ciertascuestiones de los procesos judiciales han permitido crear una figura deproteccin y garanta de la esfera de los individuales, la que, a su vez,permite vincular a las organizaciones administrativas con ciertos precep-

tos legales predeterminados.De igual manera, se ha reconocido que esta figura comporta un deber dela administracin de no prescindir del cauce procedimental y de respetarsus fases para la prctica de sus potestades, as como, al mismo nivel, derespetar una serie de facultades puestas a disposicin de los interesados.Estas son, por ejemplo, la transparencia administrativa, la posibilidadde exigir el impulso de la tramitacin, la responsabilidad por la malapraxis del rgano competente las responsabilidades del instructory decisor, la puesta en marcha de un adecuado rgimen de pruebaque permita al administrado exponer sus argumentos [...] ofrecer yproducir pruebas, la motivacin y sus dificultades de materializa-cin en las actuaciones diversas, la objetividad de las personas fsicas

encargadas la cual evite funcionarios o autoridades contaminadoso en situacin de conflictos de intereses que puedan repercutir en latramitacin o resolucin final55, entre otras cuestiones activas quebien pueden ser revisadas en la lista preceptuada por el artculo 55 dela LPAG.

De todo lo expuesto, existen dos derechos sobre los cuales me gustaradetenerme, ya que, aunque podran ser objeto de un estudio individua-lizado, se conectan de manera ms adecuada con el ttulo del presente

52 Para una mayor profundizacin de estos aspectos que pertenecen al denominado estatuto comnde los interesados pueden revisarse las relevantes aportaciones de Abrua Puyol y Baca Oneto enla obra constantemente mencionada en este estudio.

53 RIVEROYSERN, Enrique y Ricardo RIVEROORTEGA. El derecho al procedimiento administrativo. En

Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al profesor doctor Lorenzo Martn-Retortillo.Volumen I. Zaragoza: Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza y otros, 2008, p. 563.

54 SNCHEZBLANCO, ngel. Sujetos, actores y factores del procedimiento administrativo. Revista deAdministracin Pblica, nmero 11, 1986, p. 108.

55 RIVEROYSERN, Enrique y Ricardo RIVEROORTEGA. Ob. cit.,p. 568.


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trabajo. Por un lado, revisar los llamados administrativos que estnvinculados al inicio de cualquier procedimiento a todos los titula-res de derechos subjetivos o intereses legtimos. Mientras que, en segun-do trmino, me gustara plantear algunas lneas sobre el poco valorado

derecho a la audiencia, algo retrado por el Poder Legislativo a partir dela enflaquecida regulacin planteada sobre la comparecencia personal y,a regln seguido, me gustara otorgarle relevancia por su configuracincomo un medio probatorio ms, capaz de ser actuado solo y a partir dela aquiescencia administrativa.

Sobre la primera de las facultades, ms all del tpico anlisis acerca delcarcter extenso de la nocin de interesado esto segn mandato delartculo 51 de la LPAG, que parte de su involucramiento con las nocio-nes de derecho subjetivo o inters legtimo para poder justificar la titu-laridad [...] la relacin inmediata entre el objeto de la pretensin y quienla ejerce, perjuicio o beneficio que reporte no debe ser hipottico sinoalgn dao o beneficio presente o futuramente previsible56, resulta-

ra interesante recalcar algunas alusiones acerca de las obligaciones quetendra la organizacin administrativa con la contraparte del derechosurgido a favor de un especfico administrado de cara a la correctaconformacin del inicio, del conjunto de la relacin jurdico-procedi-mental y de las posibilidades siempre abiertas de nuevas interven-ciones de privados en un procedimiento administrativo. Todo esto seresume en la idea de que los interesados no solo son los promotores delprocedimiento lo que viene a ser el supuesto contenido en el numeral51.1 de la LPAG sino, por el contrario, que en esta categora debernintegrarse todos aquellos [...] que a travs de su solicitud den lugar a laapertura de la secuencia procedimental57supuesto que quedara nor-mativamente contenido en los interesados no iniciadores del numeral51.2 y en el concepto genrico de tercero interesado del artculo 60.

Ahora bien, desde el citado numeral 51.2 de la LPAG, la conformacinde la condicin de interesado plantea una exigencia clara puesta sobrelos hombros de nuestras administraciones pblicas: la prctica pertinentede los llamados administrativos al procedimiento o a la causa seaal inicio o durante la tramitacin del mismo recados sobre aquellosadministrados que pudieran resultar afectados jurdicamente por lasactuaciones intermedias por ejemplo, medidas provisionales odefinitivas los efectos de la resolucin a adoptarse por los rganoscompetentes. Sobre la base de una correcta interpretacin de la norma

56 ABRUAPUYOL, Antonio y Vctor BACAONETO. Ob. cit., p. 245. El profesor Morn tambin reconoceestos postulados cuando indica que parte, interesado o administrado es la persona fsica o jurdica,

pblica o privada, concurrentes en un procedimiento [...] en ejercicio de un inters legtimo o underecho propio, que se relaciona con la Administracin con la finalidad de ser destinarias de ladeclaracin de voluntad final del procedimiento, y a cuyo favor o cargo, por lo general, se ejecuta elacto administrativo (MORNURBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 282).

57 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., p. 165.


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sealada, y bajo los criterios pro hominey pro libertate, las afectacionesplanteadas surgen como un nexo causal entre el sujeto involucrado yel objeto del procedimiento, y deben entenderse como posibles efectosjurdicos favorables o desfavorables surgidos desde cualquier actuacin

procedimental no solamente un acto administrativo final, ycapaces de impactar directa e inmediatamente sobre la esfera jurdicade un privado ya sea sobre sus derechos subjetivos o sus intereseslegtimos, el cual, para ser llamado, no necesariamente debe ser elpropulsor del procedimiento. Esta posibilidad, que ampla el nmerode interesados en un procedimiento incluso sobre administrados nodeterminados, puede practicarse en cualquier estado de tramitacinde este, bajo la condicin de que debe comunicarse lo actuado [...]mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir elprocedimiento58. Entonces, esta obligacin administrativa, en palabrasde Cierco Seira, constituye el medio para dar a conocer la tramitacinde un procedimiento administrativo a aquellos sujetos, que, en principio,pueden presentar un inters en el asunto que se est ventilando, aunqueno hayan participado todava del mismo. Tomando como parangncuando acontece en el mbito procesal con respecto a lavocatio in ius,cabe hablar aqu de una intervencinrogada oprovocadapor la propiaAdministracin59(las cursivas son nuestras).

El espritu que est detrs de esta figura no es otro que el de evitar laindefensin de los administrados, a fin de que no se vean perjudicadospor una actuacin procedimental no notificada. Adems, claro, de per-mitir identificar no necesariamente individualizar a todos aquellosnuevos sujetos ligados con el objeto del procedimiento, incluso y deser el caso con la colaboracin de los propios interesados que ya se en-cuentran participando en la tramitacin del expediente60. Estas normasde la LPAG plantean un afn por parte de nuestro Poder Legislativo pormostrar una voluntad garantista de extender la virtud del contradicto-rio administrativo a eventuales terceros interesados [...] Pero tambinconfluyen razones de otra ndole, vinculadas esta vez a la completudde la instruccin, esto es, a la obtencin de nuevos elementos de juicioy nuevos intereses que permitan representar de modo objetivo lasituacin subyacente61.

Un instituto del estatuto del administrado bastante amenguado en elprocedimiento comn preceptuado por nuestro Poder Legislativo es laaudiencia el fundamental derecho a ser escuchado por la autoridadcompetente. Esto, a mi modo de ver, proviene de un excesivo celo en

58 Ver el numeral 60.1 de la LPAG.

59 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., p. 175.60 Este deber de todo administrado, recogido en el numeral 3 del artculo 56 de la LPAG, tiene como

finalidad la entrega de datos a la autoridad [...] dirigida a identificar a otros administrados nocomparecientes con inters legtimo en el procedimiento.

61 CIERCOSEIRA, Csar. Ob. cit., pp. 177-178.


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contrario, a fin de ganar una aparente fluidez en la tramitacin, y por laconsecuente relativizacin del principio audi alteram partem(escucha ala otra parte)62, puesto en evidencia en el articulado correspondientede la norma legal analizada. Al menos, ambas cuestiones se desprenden

de la configuracin normativa bifronte de la figura, las cuales termina-ran por mostrarla no como una situacin activa o un derecho subjeti-vo63surgido del debido procedimiento, sino como un deber administra-tivo de contenido reglado o discrecional dependiente de la materiarevisada en un concreto procedimiento para su activacin.

Por una lado, este aparece conformado como una fase obligatoria paraprocedimientos cuyo objeto contengan intereses difusos o colectivosde diverso estilo, tales como medio ambiental, ahorro pblico, valoresculturales, histricos, derechos del consumidor, planeamiento urbano yzonificacin; o cuando el pronunciamiento sobre autorizaciones, licen-cias o permisos que el acto habilite incida directamente sobre serviciospblicos64. Adems, debe entenderse que la audiencia se vuelve forzosa

en este tipo de actuaciones, pues es el medio necesario para lograr el co-rrecto desenvolvimiento de la estacin probatoria65y la adopcin regularde la decisin final regular66a partir de la aportacin de datos de ter-ceros no determinados o especificados, los cuales no son necesariamenteparticipantes67.

Una segunda frmula de configuracin de la audiencia sera el llamadodiscrecional que el rgano instructor puede hacer a los administradosbasado en diversos criterios jurdicos y extrajurdicos conectados alobjeto procedimental para que comparezcan personalmente solocuando as le haya sido facultado expresamente por ley68. Este supuestoresidual, necesitado de previa habilitacin legal y de la expresa volun-tad administrativa, y que de ninguna manera implica un derecho pro-

cedimental para el interesado, se conecta con la posibilidad de que losdatos obtenidos en la audiencia previamente concedida por el rganocompetente se transformen en un medio de prueba ms para lograr lacomprobacin de hechos alegados en el curso de un procedimiento69.

Como quiera que la participacin personal de los administrados es unhecho no querido o al menos no fomentado desde la LPAG, debidoa distintas razones tan valederas como discutibles, considero que va

62 RIVEROYSERN, Enrique y Ricardo RIVEROORTEGA. Ob. cit.,p. 570.63 El derecho subjetivo sera la situacin de poder concreto concedido a la persona como miembro

activo de la comunidad jurdica y a cuyo arbitrio se confa su ejercicio y defensa (BAOLEN, JosMara. La igualdad como derecho pblico subjetivo. Revista de Administracin Pblica, nmero114, 1987, p. 141).

64 Ver esta lista, no necesariamente cerrada, contenida en el numeral 182.1 de la LPAG.

65 Ver el numeral 182.2 de la LPAG.66 Ver el numeral 184.4 de la LPAG.67 Ver el numeral 184.1 de la LPAG.68 Ver el numeral 58.1 de la LPAG.69 Ver el numeral 3 del artculo 166 de la LPAG.


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siendo hora de una reconfiguracin de esta figura, a fin de que se laacerque ms al carcter contradictorio del procedimiento, a las garantasprocesales mnimas las dotaciones favorables del proceso judicialno deben ser abandonadas tras la bsqueda de la autonoma concep-

tual y al contenido del citado principio audi alteram partem70

. Creoque se ganara muchsimo en constitucionalizar an ms nuestro proce-dimiento comn si la audiencia se convierte en una fase procedimentalms, capaz de ser exigida en cualquier caso por el participante, ya fuesecuando exista olvido, negligencia o contrariedad para su convocatoria,y sin importar cul sea el objeto o la calidad del inters discutido. Esto,principalmente, cuando se apliquen sus reglas y principios transversalesen procedimientos sancionadores, complejos que involucran la inter-vencin de ms de una administracin o de limitacin de derechos.

Por lo dicho, considero que es necesario revalorizar este viejo institutoadjetivo, no tanto para retroceder su acentuado proceso de trivializacinen el mbito del procedimiento es decir, para detener su descomposi-

cin, sino en pos de ganar una batalla a favor de los derechos de losprivados, ya que exponer y presentar todas las formas de argumentosverbales y confrontar as a los de la autoridad administrativa siem-pre ser un aliciente de eficaz consecucin del propio inters pblicopara la defensa de las posiciones jurdicas esgrimidas por los primerosen la versin ms actual presentada en el primer acpite de este tra-bajo. Claro, esta nueva audiencia debe estar enmarcada bajo loslmites correctos, que impidan la arbitrariedad de los empleados pblicoscon citaciones a comparecer [...] sin mayor necesidad ni justificacin,lo cual no solo es arbitrario sino agraviante del derecho fundamentala la libertad personal, sin temores injustos, desordenes de actividadespersonales, hostigamientos de funcionarios71. Dichas restricciones yatendran algn correlato positivo en el actual artculo 58 de la LPAG,tales como la notificacin previa y razonablemente antelada, la perti-nencia jurdica de lo discutido en la audiencia con la materia tratada enel procedimiento, el acompaamiento del interesado por asesores nonecesariamente letrados, la entrega de una constancia de su compa-recencia y copia del acta elaborada, la creacin de autnticos mtodosde realizacin de audiencias administrativas basados en el molde deldebate oral y reglado72, entre otras cuestiones que restringiran su usoincorrecto y disfuncional.

70 RIVEROYSERN, Enrique y Ricardo RIVEROORTEGA. Ob. cit.,p. 570.71 MORNURBINA,Juan Carlos. Ob. cit., p. 300.

72 La experiencia peruana ms cercana para crear mtodos de audiencia se encuentra en las reglasde juzgamiento oral preceptuadas por el nuevo Cdigo Procesal Penal aprobado por el decretolegislativo 957. En particular, resultan rescatables y posibles de ser adaptadas al procedimientoadministrativo algunas modalidades contenidas en los artculos 367 y siguientes de este dispositivolegal.


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Por lo expuesto, y como piedra de toque final, debe quedar claro que laaudiencia tiene un valor muy extendido, ya que:

resulta una exigencia elemental segn todos los manuales de Derechoadministrativo [...] Especialmente en los procedimientos competitivos,nos parece necesario reforzar la exigencia de cumplimiento del derechode audiencia, para aquellos interesados a los que la resolucin no les vayaa favorecer. Porque una explicacin previa de las razones por las que laadjudicacin final de un contrato, de un empleo pblico, una subven-cin o una licencia no se va a otorgar a los aspirantes, puede favorecer laaceptabilidad de la decisin a la vez que permitir una mejor defensa de losderechos afectados antes de la consumacin de los hechos73.

En ltimo trmino, nos hace falta responder una pregunta: cul se-ra el estatuto bsico que tendra la administracin pblica encargadade resolver un procedimiento? Es difcil hablar de un estatuto adminis-trativo en el mismo sentido que en el de los privados con derechos,

cargas y deberes, pues la organizacin administrativa, en tanto orga-nizacin del poder pblico sometida de suyo y por naturaleza al rgimenjurdico-administrativo, no tiene ms que potestades74para manifestarseante los sujetos destinatarios de estas. Por tanto, no tendra derechos nilibertades en titularidad. No al menos ontolgicamente, cuando acteregularmente con la capacidad de crear, modificar o extinguir unilate-ralmente derechos y obligaciones y la posibilidad de imponerlos, incluso,cuando fuera necesario, coactivamente. Este poder [...] se manifiestaen una multiplicidad de aptitudes funcionales denominadas potestades,cada una de ellas conveniente a cada tipo de poder en que se diversificael Estado75.

Lo explicado con anterioridad nos lleva hacia una de las polmicas ms

extensas e interesantes aparecidas en la doctrina administrativista. Estaest referida a la posibilidad de que las personas jurdico-pblicas puedenser titulares de algunos derechos fundamentales, con lo que igualaran lacondicin de las personas naturales y de las personas jurdico-privadas.Esta es una discusin que, aunque pueda tener defensores en amboslados de la orilla, lentamente se ha ido decantado por la negacin de quetodo poder pblico pueda disfrutar de derechos. Por el contrario, sobreciertos mbitos de ellos que pudieran ser susceptibles de proteccincomo las autonomas y algunas realidades procesales debenaparecer los efectos tuitivos de la tcnica de las garantas institucionales76.

73 RIVEROYSERN, Enrique y Ricardo Rivero Ortega. Ob. cit.,p. 571.74 ABRUA PUYOL, Antonio. Delimitacin jurdica de la administracin pblica. Lima: Palestra, 2010,

pp. 67-68.75 Ibd., p. 74.76 ABRUAPUYOL, Antonio y otros autores. Algunas ideas para el estudio de la autonoma universitaria

en el ordenamiento peruano. Revista de Derecho de la Universidad de Piura, volumen 1, ao 2000,p. 19.


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Me inclino a pensar en dos argumentos de fondo para negar los derechosde los poderes pblicos. Primero, en que estos son la proyeccin jurdicaen diferentes aspectos de la dignidad humana. Es ms, este valorsupremo que preside, y es anterior al ordenamiento, es su presupuesto

ontolgico comn, del que se entiende que solo las personas y sus formascreadas para colectivizar sus voluntades pueden ser partcipes77. Sinembargo, el origen posterior de los poderes pblicos como organizacionescreadas por el ordenamiento para servir al ser humano como es elcaso de la administracin pblica mediante su objetivo no exclusivode salvaguardar diferentes intereses ajenos es la gran diferencia, yaque ellos tienen competencias, atribuciones y, si se quiere, el poderjuridificado, puestos a su disposicin como mecanismos necesariospara conseguir sus fines pblicos. Por eso, bajo los lineamientos de estadivisin es que encajan las garantas institucionales como un mediode refuerzo para proteger las potestades que detenta un determinadopoder pblico, puesto que impiden que otra institucin le prive de estasatribuciones y, con ello, de su esencia y reconocimiento78.

Dicho esto, y asumiendo este contexto y el delicado equilibrio entrelegalidad y eficacia mencionado en el primer apartado de este tra-bajo como las bases del estatuto procedimental al que quedara some-tido la administracin pblica, debe indicarse el conjunto de potestadesadministrativas involucradas en la consecucin de un correcto procedi-miento y de una mejor emisin de un acto definitivo o final. Al costadode ellas, o entremezcladas, se encontraran las garantas y lmites parala prctica de estas competencias de las que ya hemos dado cuenta(en parte) en el estatuto del particular. Pues bien, la lista de poderesincluye todas las referidas a la materia autoorganizativa, como son las es-tructuras de los procedimientos en cuanto a las fases, las diligencias, lostrmites involucrados y los rganos competentes. En segundo trmino,las incluidas en el ordenamiento del personal puesto al servicio de las or-ganizaciones administrativas, entre las cuales se encontraran las de con-secucin de transparencia, el fomento de la participacin ciudadana y latica del empleado pblico79. Estos dos grupos van destinados a lograr elfin primordial de una buena administracin80. Finalmente, las espec-ficamente adjetivas referidas al inicio, a la tramitacin y al trmino delprocedimiento, se hallan muchas veces desperdigadas en varios rganos.Entre ellas se encuentran los poderes de recepcin documental, el orde-nacin e impulso, lo referido a la actuacin probatoria, a las consultivas,

77 CASTILLOCRDOVA, Luis. Comentarios al Cdigo Procesal Constitucional. Tomo I. Lima: Palestra,2006, pp. 32-33.

78 ABRUAPUYOL, Antonio y otros autores. Ob. cit.,p. 24.

79 TORNOS MS, Joaqun. El principio de buena administracin o el intento de dotar de alma a laadministracin pblica. En Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al profesor doctorLorenzo Martn-Retortillo. Volumen I. Zaragoza: Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragozay otros, 2008, pp. 634-635.

80 TORNOSMS, Joaqun. Ob. cit., p. 633.


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a las decisorias81, a las parajudiciales, a las de imposicin de medidasprovisionales, a las de terminacin convencional y anormal, etctera.

Quiero terminar este trabajo en el que el inicio del procedimiento hasido la excusa para explayarme un poco en algunas situaciones que po-dran resultar de inters planteando una idea definitiva que ha guiadopor diez aos los efectos jurdicos preceptuados por la LPAG. Esta no esotra que una nueva forma de ver a la administracin pblica. Mi ideaes verla como una organizacin netamente vicarial puesta al servicioefectivo del ciudadano, que acta mediante relaciones jurdicas some-tidas a cauces formales y entremezcladas con la necesidad de eficacia.Hasta ahora hemos avanzado en esa ruta qu duda cabe si observa-mos con mirada crtica los aos que nos anteceden!, sin embargo, sila juridicidad ha sido puesta en relieve con nuestro objeto de estudio, nose puede decir lo mismo del segundo elemento que compone el procedi-miento. Por eso, en la actualidad, cuando la virtualidad jurdica y socialde la LPAG es innegable es cuando ms debemos acercarnos a un reto

superior para este dispositivo y los que lo emplean, un reto centrado enque sus reglas organizativas y procedimentales deben tener como guala satisfaccin de los ciudadanos. Su correcta aplicacin debe llevarse acabo con una sensibilidad especial que atienda este fin ltimo82.

Recibido: 06-07-2011Aprobado: 15-08-2011

81 Las potestades decisorias son fundamentales para cumplir con el deber administrativo de resolverun procedimiento mediante resolucin expresa. Al respecto, puede revisarse las apreciaciones deMiguel Snchez Morn en Derecho administrativo. Parte general, p. 505.

82 TORNOSMS,Joaqun. Ob. cit., p. 641.

incoacion del procedimiento administrativo

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