guÍas prÁcticasdebate sobre reforma tributaria y puede conducir a unas políticas tributarias mal...

PRAacuteCTICASGU Iacute A S

GUIacuteA PRAacuteCTICA1702

POLIacuteTICA FISCAL Coacutemo crear una Unidad

de Poliacutetica Tributaria

copyInternational Monetary Fund Not for RedistributioncopyInternational Monetary Fund Not for Redistribution

copy2017 International Monetary Fundcopy2017 Fondo Monetario Internacional

Disentildeo de la portada Servicios Multimedia del FMIDiagramacioacuten The Grauel Group

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Autor Grote Martin Fondo Monetario Internacional Departamento de Finanzas PuacuteblicasTiacutetulo Coacutemo crear una Unidad de Poliacutetica Tributaria Esta nota ha sido elaborada por Martin GroteOtros tiacutetulos Poliacutetica fiscal coacutemo mejorar la supervisioacuten financiera de las empresas puacuteblicas | Guiacutea praacutectica (Fondo Monetario Internacional) 5

Descripcioacuten [Washington DC] Departamento de Finanzas Puacuteblicas Fondo Monetario Internacional 2017 | Guiacutea praacutectica Fondo

Monetario Internacional | Octubre de 2017 | Incluye referencias bibliograacuteficasIdentificadores ISBN 9781498321280Temas LCSH Gobernanza corporativamdashControl de calidad | Corporaciones--Evaluacioacuten

ISBN 978-1-4983-2128-0 (edicioacuten impresa)

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DESCARGO DE RESPONSABILIDAD Las Guiacuteas Praacutecticas del Departamento de Finanzas Puacuteblicas (FAD) ofrecen asesoramiento praacutectico del personal teacutecnico del FMI dirigido a los tomadores de decisiones en relacioacuten a importantes cuestiones fiscales Las opiniones expresadas en las Guiacuteas Praacutecticas son las de los autores y no representan nece-sariamente las opiniones del FMI el Directorio Ejecutivo o la Gerencia de la institucioacuten

copyInternational Monetary Fund Not for Redistribution

1Fondo Monetario Internacional | Octubre de 2017

El disentildeo del sistema tributario de un paiacutes desem-pentildea un papel fundamental en su desarrollo econoacutemico y social tal como reconocen las Naciones Unidas en su agenda de desarrollo sostenible la movilizacioacuten de recursos internos es una prioridad clave Evidentemente las economiacuteas en desarrollo necesitan ingresos tributarios suficientes para financiar el gasto en salud educacioacuten e infraestructura todos ellos requisitos previos para el desarrollo y el crecimiento econoacutemico Sin embargo lo importante no es solo la proporcioacuten de ingresos la calidad del sistema de ingresos tributarios tambieacuten es esencial para conseguir resultados equitativos y eficientes

Para disentildear un sistema de ingresos que impulse el desarrollo econoacutemico y social sostenible y que cuente con un amplio respaldo puacuteblico es esencial valorar con dete-nimiento las propuestas de reforma tributaria analizarlas cuantitativamente y debatirlas abiertamente Para ello los responsables poliacuteticos y todas las partes interesadas en el debate deben tener acceso a la mejor informacioacuten dispo-nible los mejores datos y el mejor anaacutelisis independiente basado en evidencia entre otras cosas sobre los efectos de las reformas tributarias en los ingresos la distribucioacuten de la renta y el desempentildeo econoacutemico El ejecutivo que es el principal actor institucional del proceso de toma de deci-siones estaacute mejor equipado para esta tarea si cuenta con el respaldo de lo que generalmente se denomina una unidad de poliacutetica tributaria (UPT) Las UPT tienen la funcioacuten de orientar e informar el debate sobre poliacutetica tributaria con base en informacioacuten anaacutelisis independiente de datos y esfuerzos multidisciplinarios Las UPT tambieacuten suelen supervisar la integridad del sistema tributario y desempe-ntildean un papel fundamental en informar a las partes invo-lucradas a lo largo del proceso hacia un disentildeo coherente equitativo gestionable y eficiente del sistema tributario

Muchas economiacuteas en desarrollo carecen de una UPT que funcione adecuadamente Algunas economiacuteas de mercados emergentes (Brasil Sudaacutefrica) y paiacuteses de

bajo ingreso (Burundi) han creado una UPT o alguna especializacioacuten en el anaacutelisis de la poliacutetica tributaria Sin embargo en la mayoriacutea de las economiacuteas en desarrollo el Gobierno no cuenta con una unidad de este tipo tampoco dispone de los datos necesarios o de la capaci-dad requerida para llevar a cabo anaacutelisis de datos1 Esta falta de informacioacuten dificulta la toma de decisiones y el debate sobre reforma tributaria y puede conducir a unas poliacuteticas tributarias mal disentildeadas o a un sistema tributa-rio que no supere la prueba de legitimidad a los ojos de la opinioacuten puacuteblica lo que puede ir en detrimento de la moral y el cumplimiento tributario En estas circunstan-cias incluso una UPT pequentildea (que podriacutea ampliarse de manera gradual) puede ser fundamental para avanzar no solo hacia una poliacutetica tributaria adecuada sino tambieacuten para identificar las necesidades de desarrollo de capacida-des y para coordinar los esfuerzos de los paiacuteses donantes y proveedores de asistencia teacutecnica2

Esta guiacutea praacutectica sustentada en las varias deacutecadas de experiencia en asistencia teacutecnica en materia de poliacutetica tributaria del personal teacutecnico del FMI ofrece asesora-miento y orientaciones para la creacioacuten de una UPT Se basa en gran medida en la experiencia colectiva de expertos en poliacutetica tributaria principalmente de econo-miacuteas avanzadas y algunas de mercados emergentes asiacute como en la escasa bibliografiacutea sobre el tema para extraer ensentildeanzas dirigidas a los paiacuteses que quieren realizar avances Esta guiacutea abarca aspectos como el papel y las funciones de una UPT su estructura organizativa su situacioacuten dentro del Gobierno asiacute como su relacioacuten con otros oacuterganos del Estado y partes interesadas externas Este anaacutelisis tambieacuten se basa en la revisioacuten y compara-cioacuten de la funcioacuten de disentildeo de la poliacutetica tributaria en varias jurisdicciones en algunos casos organizada en una UPT de veinticinco paiacuteses de ingreso alto mediano y bajo (veacutease el anexo 1)

1 Las restricciones de datos se derivan entre otras cosas del uso limitado de tecnologiacuteas de la informacioacuten y de la falta de trans-parencia por parte de las instituciones y los responsables poliacuteticos que generan los datos sobre contribuyentes que deben sustentar los anaacutelisis cuantitativos y cualitativos

2 La creacioacuten de una UPT es un elemento importante dentro del amplio contexto del desarrollo de la capacidad tributaria en las eco-nomiacuteas en desarrollo (veacutease por ejemplo FMI et al 2016)

Esta nota ha sido elaborada por Martin Grote El autor agradece los constructivos comentarios de Ruud de Mooij Milena Hrdinkovaacute Michael Keen Alexander D Klemm Sebastien Leduc Andrea Lemgruber Kiyoshi Nakayama Victoria J Perry Patrick Petit Diego Mesa Puyo Irena Jankulov Suljagic Artur Swistak y Mick Thackray Tambieacuten agradece a Peter Barrand Mario Mansour y John Norre-gaard por su colaboracioacuten en la elaboracioacuten de los graacuteficos 2 y 3

COacuteMO CREAR UNA UNIDAD DE POLIacuteTICA TRIBUTARIA


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GUIacuteAS PRAacuteCTICAS DEL DEPARTAMENTO DE FINANZAS PUacuteBLICAS

Fondo Monetario Internacional | Octubre de 2017

De este anaacutelisis emanan varias ensentildeanzas sobre queacute ha funcionado bien doacutende y coacutemo No obstante dado que los procesos y las estructuras institucionales de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria variacutean signifi-cativamente seguacuten el paiacutes el estudio concluye que la estructura de una UPT debe adaptarse a las necesidades capacidades circunstancias y oportunidades de cada paiacutes Esta guiacutea termina con diez ensentildeanzas generales para los paiacuteses que quieran crear o seguir desarrollando una UPT que funcione adecuadamente

FuncionesUna UPT suele englobar cuatro funciones principales

1) orientar el disentildeo tributario general y las consultas puacuteblicas relacionadas 2) realizar anaacutelisis de impacto econoacutemico y en la recaudacioacuten 3) iniciar participar y supervisar la materializacioacuten del contenido de la poliacutetica durante el proceso de redaccioacuten juriacutedica y 4) contribuir a las obligaciones tributarias internacionales entre otras cosas con anaacutelisis de impacto econoacutemico que apoyen al equipo del paiacutes encargado de negociar los convenios tributarios Todas estas funciones son importantes tanto durante el periacuteodo de grandes reformas tributarias estructurales como durante la implementacioacuten de modi-ficaciones tributarias menores de antildeo a antildeo3

Orientacioacuten de la reforma tributaria

Las UPT desempentildean un papel fundamental en la orientacioacuten de la reforma de la poliacutetica tributaria y en la produccioacuten de un anaacutelisis objetivo de las opciones tributarias disponibles4 Suelen encargarse del anaacutelisis

3 En los paiacuteses con importantes sectores de la industria extractiva se suele atribuir a la UPT la funcioacuten especializada de disentildeo del marco tributario para las industrias extractivas y de negociacioacuten junto con el ministerio responsable correspondiente (esto es mineriacutea y energiacutea) de contratos de participacioacuten en la produccioacuten

4 La poliacutetica tributaria debe distinguirse de la poliacutetica de adminis-tracioacuten tributaria que hace referencia a las poliacuteticas ejecutadas por las administraciones tributarias en relacioacuten con la administracioacuten los servicios a los contribuyentes el procesamiento de pagos y devolucio-nes el control la recaudacioacuten y la auditoriacutea Las poliacuteticas adminis-trativas se codifican en manuales de procedimiento del personal y en su conjunto forman una parte esencial del sistema de gobernanza de la administracioacuten tributaria a menudo plasmada en un coacutedigo de procedimientos tributarios independiente Este coacutedigo proporciona un enfoque uniforme sobre todos los aspectos de procedimiento rela-cionados con el impuesto sobre la renta el impuesto sobre el valor antildeadido los impuestos selectivos al consumo y otros impuestos El coacutedigo de procedimientos tributarios podriacutea ser una alternativa a otras disposiciones presentes en las distintas leyes tributarias que tratan los procedimientos de registro recaudacioacuten y ejecucioacuten

y la evaluacioacuten de ideas sobre cambios en la poliacutetica o nuevas poliacuteticas procedentes de distintas fuentes fun-cionarios del parlamento y del Gobierno organizaciones empresariales y laborales y el puacuteblico en general Dentro del Gobierno los principales actores de este proceso son el Ministerio de Finanzas que identifica y estima el gasto y los ingresos puacuteblicos otros ministerios que intentan lograr objetivos de poliacutetica a traveacutes del sistema tributario y la administracioacuten tributaria cuya funcioacuten es aplicar la legislacioacuten y mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias Los objetivos de estas institucio-nes en lo relativo a las propuestas de poliacutetica tributaria suelen competir lo que da lugar a complejas disyunti-vas administrativas y en materia de poliacuteticas La UPT desempentildea un papel central en la aclaracioacuten de estas disyuntivas y en la orientacioacuten del proceso decisorio en la agenda de poliacutetica tributaria del Gobierno Para ello debe proveer un anaacutelisis imparcial y recomendaciones sobre coacutemo responder mejor al intereacutes puacuteblico Ademaacutes las UPT pueden facilitar gracias a su anaacutelisis fiscal la coordinacioacuten de la poliacutetica econoacutemica en general entre ministerios y agencias en teacuterminos de poliacutetica comercial (aranceles) desarrollo de ingresos propios de gobiernos regionales y locales estrategias sectoriales (industrias extractivas) evolucioacuten del mercado laboral y del desem-pleo y emprendimiento

En cuanto a la implementacioacuten de las modificaciones tributarias el programa de trabajo de la UPT debe ser realista y sus prioridades deben basarse en criterios cuan-tificables (por ejemplo preparar estrategias y objetivos de recaudacioacuten de ingresos alcanzables que respalden el marco presupuestario a mediano plazo) Un enfoque pragmaacutetico seriacutea ordenar las prioridades seguacuten distintas categoriacuteas de modificaciones tributarias por ejemplo 1) elementos considerados esenciales y que requieren ser legislados durante el siguiente periacuteodo de sesiones para corregir las principales deficiencias en la redaccioacuten de la legislacioacuten que dan lugar a vaciacuteos tributarios muy utili-zados 2) elementos que son importantes pero no criacuteti-cos que deben legislarse cuanto antes y sin duda en los proacuteximos 12 a 18 meses 3) elementos que aunque son importantes son menos urgentes y pueden aplazarse

La UPT desempentildea un papel principal en la pre-sentacioacuten de forma no politizada de la justificacioacuten econoacutemica y el propoacutesito detraacutes de las modificaciones de la poliacutetica y la legislacioacuten tributaria Sin embargo

Tambieacuten debe notarse que la liacutenea divisoria entre la poliacutetica y la administracioacuten tributaria no siempre es precisa debido a que es importante contar con posturas concretas sobre la determinacioacuten de sanciones multas y amnistiacuteas fiscales desde ambas perspectivas


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Coacute M O C R E A R U N A U N I DA D D E P O L Iacute T I C A T R I B U TA R I A


es principalmente la administracioacuten tributaria quien redacta notas explicativas para los contribuyentes y los funcionarios de la administracioacuten tributaria con orienta-ciones para aplicar los coacutedigos y regulaciones tributarias existentes En este sentido la UPT debe asesorar a la administracioacuten tributaria y al Ministerio de Finanzas sobre las implicaciones para la recaudacioacuten de la redac-cioacuten de las notas explicativas antes de su publicacioacuten Las notas de orientacioacuten o de explicacioacuten de poliacuteticas suelen publicarse para informar y orientar a los contri-buyentes y a sus asesores y esta legislacioacuten secundaria o subsidiaria es un elemento fundamental en la generacioacuten de certidumbre respecto a la legislacioacuten tributaria y su aplicacioacuten Sin embargo es necesario prestar una gran atencioacuten para que los poderes discrecionales de la admi-nistracioacuten tributaria no se ampliacuteen de forma inadecuada sin supervisioacuten legislativa por ejemplo la UPT podriacutea realizar un seguimiento y alertar al ejecutivo si tales facultades discrecionales exceden un determinado nivel de importancia predeterminado5

Anaacutelisis de impacto econoacutemico y en la recaudacioacuten

Las UPF suelen realizar anaacutelisis cuantitativos y cualitativos a menudo como parte del proceso maacutes amplio de elaboracioacuten del presupuesto que lleva a cabo el Ministerio de Finanzas Estos anaacutelisis deben ser rigurosos sistemaacuteticos y estar basados en metodologiacuteas transparentes y actualizadas Las herramientas metodo-loacutegicas subyacentes deben hacerse puacuteblicas de forma que puedan ser replicadas y examinadas por partes interesa-das externas (por ejemplo acadeacutemicos organizaciones de la sociedad civil y empresas)6 Las UPT suelen llevar a cabo los siguientes anaacutelisis (Bird 2004 UNDP 2008 Martinez-Vazquez y Heredia-Ortiz 2009) entre ellos los dos primeros son los maacutes esenciales y de importancia criacutetica tambieacuten para las economiacuteas en desarrollo bull La proyeccioacuten de ingresos es fundamental para las UPT

Tiene dos partes o La proyeccioacuten de una base de ingresos tributarios a lo largo del ciclo presupuestario para un con-junto dado de paraacutemetros de poliacutetica Estos suelen basarse en una combinacioacuten de datos micro y macro y desempentildean un papel vital en el proceso de elaboracioacuten del presupuesto Tambieacuten suelen utilizarse con otros fines como el establecimiento

5 FMI OCDE (2017) paacutegs 41ndash456 Los microdatos sobre contribuyentes necesarios para este anaacutelisis

no suelen ser puacuteblicos y deben ponerse a disposicioacuten de la UPT de forma anoacutenima (veacutease seccioacuten IIC)

de objetivos de recaudacioacuten para la administracioacuten tributaria Las proyecciones de base suelen reali-zarse dos veces al antildeo primero para el ciclo presu-puestario anual y segundo a mediados del ejercicio fiscal para hacer balance y evaluar la divergencia con las estimaciones presupuestarias iniciales y asiacute revisar el presupuesto de gasto a mediano plazo7

o La proyeccioacuten de recaudacioacuten que resulta de modificaciones propuestas a la legislacioacuten tributa-ria actual (anaacutelisis de impacto en la recaudacioacuten) suele basarse en modelos de microsimulacioacuten que pueden inferir los efectos en la recaudacioacuten de modificaciones parameacutetricas detalladas en el coacutedigo tributario sobre grupos especiacuteficos de contribuyen-tes Al agregar estos efectos se obtiene un panorama de las implicaciones sobre los ingresos

bull El anaacutelisis del gasto tributario se refiere al caacutelculo de los ingresos fiscales no percibidos debido a disposiciones concretas del coacutedigo tributario que suponen una des-viacioacuten del sistema de referencia como son exclusiones deducciones creacuteditos tributarios aplazamientos y tasas impositivas preferenciales Dado que los gastos tributa-rios pueden constituir un porcentaje considerable del gasto puacuteblico total el anaacutelisis del gasto tributario es vital para informar a las autoridades que toman decisiones y a otras partes interesadas sobre los costos y los beneficios de estas poliacuteticas tributarias concretas idealmente de forma anual o cada dos antildeos Las economiacuteas maacutes avan-zadas realizan una revisioacuten anual del gasto tributario que suele publicarse como parte del presupuesto Este tipo de anaacutelisis es menos comuacuten en las economiacuteas en desarrollo (graacutefico 1)

bull El anaacutelisis distributivo se refiere a las implicaciones para la distribucioacuten de la renta entre hogares personas y empresas Este tipo de anaacutelisis suele basarse en modelos de microsimulacioacuten al nivel de hogares o empresas indi-viduales En ocasiones estos modelos incorporan efectos sobre el comportamiento para ofrecer una laquopuntuacioacuten dinaacutemicaraquo es decir previsiones que incluyen el impacto de respuestas del comportamiento a las poliacuteticas tribu-tarias Si el modelo tambieacuten incluye las respuestas de los precios del mercado (como es el caso en los modelos de equilibrio general) el anaacutelisis puede tener en cuenta los efectos de la incidencia fiscal es decir los efectos finales sobre los individuos despueacutes de considerar los efectos de

7 Las estimaciones de ingresos utilizadas para la planificacioacuten del pre-supuesto pueden ser el resultado de interacciones entre varias agencias a traveacutes de comiteacutes de ingresos que trabajen por conseguir un resultado teacutecnicamente bien fundado y creiacuteble En algunos paiacuteses el Ministerio de Finanzas se basa en parte en estimaciones de centros de estudios reputados (por ejemplo el Instituto de Estudios Fiscales en el caso de Espantildea) lo que mejora la transparencia de las hipoacutetesis en las que se basan las proyecciones de ingresos y los meacutetodos utilizados


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la traslacioacuten del tributo que se produce a traveacutes de las respuestas del mercado al impuesto La incidencia econoacute-mica de un cambio tributario podriacutea ser muy diferente de la incidencia estatutaria y puede ser muy pertinente para las implicaciones distributivas de la modificacioacuten tributaria8

bull El anaacutelisis de impacto econoacutemico suele referirse a las implicaciones macroeconoacutemicas de modificaciones en la poliacutetica tributaria sobre el mercado laboral la inversioacuten la inflacioacuten agregada el crecimiento econoacutemico etc Suelen utilizarse modelos de equilibrio general o parcial que capturan diversas respuestas del comportamiento a los impuestos e incluyen posibles interacciones entre merca-dos Por lo general deberaacuten emplearse diferentes modelos para distintos impuestos por ejemplo un modelo adecuado a hogares para la reforma del impuesto sobre la renta de las personas fiacutesicas y un modelo especiacutefico para el sector empresarial para la reforma del impuesto de socie-dades Los paraacutemetros suelen estimarse en funcioacuten de un anaacutelisis economeacutetrico de datos o calibrados sobre la base de bibliografiacutea empiacuterica existente Algunos modelos tam-bieacuten capturan los efectos indirectos a nivel internacional a los que conllevan las poliacuteticas tributarias como puede suceder a traveacutes del comercio la distribucioacuten internacio-nal del trabajo y del capital y el traslado internacional de beneficios de las empresas multinacionales

8 Los efectos de incidencia tambieacuten pueden fundamentarse en evidencia aportada por fuentes externas Por ejemplo al analizar la incidencia del impuesto sobre el valor antildeadido en Europa Benedek et al (2015) indican que las modificaciones en las tasas reducidas del impuesto sobre el valor antildeadido podriacutean no transferirse por completo a los consumidores estos efectos podriacutean fundamentar la poliacutetica europea en materia del impuesto sobre el valor antildeadido asiacute como las poliacuteticas en otros lugares

bull El anaacutelisis de costo-beneficio es el maacutes completo para determinar la conveniencia de ciertas disposiciones tributarias (como los incentivos tributarios) de acuerdo con un concepto amplio de bienestar Suelen utili-zarse otros tipos de anaacutelisis como datos para el anaacutelisis de costo-beneficio por ejemplo el estudio del gasto tributario es necesario para determinar los costos fiscales directos de una disposicioacuten fiscal determinada (veacutease FMI et al 2015)

bull El anaacutelisis de indicadores tributarios hace referencia al uso de indicadores simulados que capturan ciertas distor-siones del sistema tributario (que por lo general pueden compararse entre paiacuteses) Un indicador de este tipo es la tasa impositiva efectiva sobre la inversioacuten empresa-rial que puede ser muy uacutetil para mostrar distorsiones de los impuestos sobre la renta como los impuestos de sociedades retenciones a cuenta y los impuestos sobre la renta de las personas fiacutesicas (FMI et al 2015) Otro indicador es la cuntildea fiscal sobre los salarios que resume el impacto general de los impuestos y las cotizaciones a la seguridad social sobre la cuntildea entre el costo del trabajo y el salario neto del empleado que sirve como medida de la distorsioacuten en el mercado de trabajo (OCDE 2016)

Las UPT no siempre cuentan con los recursos sufi-cientes para emplear toda la gama de modelos y anaacutelisis econoacutemicos que aquiacute se mencionan En cualquier caso siacute suelen llevarse a cabo los maacutes importantes como la proyeccioacuten de ingresos las revisiones del gasto tributario y alguna forma de estimacioacuten de costos de las modifi-caciones de la poliacutetica tributaria (es decir el impacto en la recaudacioacuten) En las economiacuteas en desarrollo es aconsejable centrarse inicialmente en las capacidades que

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Fuente Banco Mundial (2015)

Graacutefico 1 Porcentaje de paiacuteses en los que los gastos tributarios se calculan de forma perioacutedica

Organizacioacuten para la Cooperacioacuteny el Desarrollo Econoacutemicos

Ameacuterica Latina y el Caribe

Aacutefrica subsahariana

Oriente Medio y Norte de Aacutefrica

Europa y Asia Central

Asia Meridional y Asia oriental y el Paciacuteco


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mejoran la precisioacuten de la proyeccioacuten de ingresos las evaluaciones cuantitativas de las modificaciones tribu-tarias y el caacutelculo de las peacuterdidas de ingresos tributarios derivadas de incentivos fiscales

A medida que se avance en estos frentes pueden desa-rrollarse modelos que analicen los impactos econoacutemicos y distributivos y realizarse anaacutelisis de costo-beneficio de los principales ajustes en los instrumentos tributarios Es bastante comuacuten que los gobiernos externalicen los anaacutelisis maacutes especiacuteficos a grupos de acadeacutemicos consul-tores externos o a un organismo puacuteblico (por ejemplo institutos fiscales autoacutenomos) especializados en anaacutelisis de datos y modelizacioacuten econoacutemica Como se indica en el anexo 1 entre los paiacuteses que cuentan con institucio-nes especializadas en anaacutelisis tributario se encuentran Italia los Paiacuteses Bajos Noruega Espantildea y el Reino Unido No obstante algunos anaacutelisis los lleva a cabo de forma maacutes adecuada la administracioacuten tributaria por ejemplo el anaacutelisis de la brecha tributaria (llevado a cabo principalmente para el impuesto sobre el valor antildeadido o el impuesto de sociedades como se elabora en detalle en el programa de anaacutelisis de la brecha tributaria del Departamento de Finanzas Puacuteblicas que constituye un modelo para la estimacioacuten de la brecha del impuesto sobre el valor antildeadido) o una metodologiacutea para mostrar el porcentaje de la base imponible no gravado debido al incumplimiento Los resultados fundamentan los debates sobre las estrategias de gestioacuten del riesgo de cumplimiento de las administraciones tributarias y com-plementan los anaacutelisis del gasto tributario cuyo objetivo es identificar los efectos sobre la recaudacioacuten asociados al disentildeo de la poliacutetica (la brecha de la poliacutetica tributaria)

Redaccioacuten juriacutedica

La redaccioacuten juriacutedica es una etapa compleja del proceso de disentildeo tributario Los redactores juriacutedicos deben tra-ducir las modificaciones tributarias previstas en legislacioacuten concreta y transparente sobre la base de la formulacioacuten poliacutetica de dichas modificaciones Por un lado el lenguaje utilizado en la redaccioacuten debe ajustarse para reflejar por completo el propoacutesito de la poliacutetica sin crear lagunas o vaciacuteos que den lugar a elusioacuten y evasioacuten fiscales Por otro lado el lenguaje debe fundamentarse en las inter-pretaciones de los tribunales competentes Debido a la complejidad de la legislacioacuten tributaria es importante que los funcionarios de la administracioacuten de ingresos puacuteblicos participen estrechamente en la redaccioacuten de las modifi-caciones a la legislacioacuten tributaria y que mantengan su implicacioacuten a lo largo del procedimiento legislativo

La Fiscaliacutea General puede gestionar la redaccioacuten o puede que sea un comiteacute de redaccioacuten con distintos participantes entre ellos el personal de la UPT A veces es una instancia parlamentaria separada quien supervisa las normas de redaccioacuten legislativa o adopta una funcioacuten redactora directa En algunas jurisdicciones la legislacioacuten la redacta la asesoriacutea juriacutedica del parlamento (por ejem-plo la Oficina de la Asesoriacutea Juriacutedica Parlamentaria del Reino Unido) aunque en estrecha colaboracioacuten con los abogados tributarios de la UPT y de la administracioacuten tributaria La UPT tambieacuten gestionaraacute el programa legis-lativo y participaraacute en los debates de lectura del proyecto de legislacioacuten tributaria en la comisioacuten permanente o especial del parlamento responsable de la deliberacioacuten sobre las modificaciones a la legislacioacuten tributaria

Negociacioacuten de convenios y participacioacuten en foros sobre tributacioacuten internacional

Son necesarios conocimientos en materia de derecho fiscal internacional para ocuparse de la tributacioacuten inter-nacional como es el caso de la negociacioacuten de convenios tributarios bilaterales mediante la consideracioacuten de las normas de origen adecuadas las normas contra la evasioacuten fiscal (reglas sobre subcapitalizacioacuten y sociedades extranjeras controladas) y los precios de transferencia Idealmente en este proceso se necesita conocer los costos y los beneficios de determinadas disposiciones del convenio tributario lo que requiere un anaacutelisis de datos especiacutefico por parte de la UPT sobre estas cuestiones Por ejemplo la UPT deberiacutea con el tiempo comenzar a entender mejor los efectos de las disposiciones de un convenio tributario sobre las inversiones de entrada y de salida asiacute como sobre los ingresos tributarios obtenidos de dichos flujos Tambieacuten debe evaluar los riesgos aso-ciados a la buacutesqueda del acuerdo maacutes favorable Ademaacutes la UPT debe contribuir a los debates sobre normas acordadas a nivel internacional como son las directivas vinculantes (por ejemplo utilizadas en la Unioacuten Europea o en la Unioacuten Econoacutemica y Monetaria del Aacutefrica Occi-dental) y estar familiarizada con las normas y directrices elaboradas por la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) el Grupo de los Veinte (G-20) y las Naciones Unidas (ONU) Los altos funcio-narios de la UPT tambieacuten deben participar en iniciativas internacionales sobre coordinacioacuten tributaria relaciona-das con el marco inclusivo del G-20 y la OCDE sobre la erosioacuten de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS por sus siglas en ingleacutes) el foro global sobre intercambio automaacutetico de informacioacuten y el Comiteacute de


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Expertos sobre Cooperacioacuten Internacional en Cuestiones de Tributacioacuten de las Naciones Unidas Los equipos de los paiacuteses para la negociacioacuten de convenios tributarios formados por varios servicios suelen estar dirigidos por altos funcionarios de la administracioacuten tributaria o un asesor juriacutedico principal en materia fiscal del Tesoro quien debe basarse en el anaacutelisis cuantitativo de la UPT cuando negocie los beneficios del convenio para el paiacutes

Gobernanza

Ubicacioacuten

Las UPT suelen estar ubicadas dentro de la rama ejecutiva del Gobierno aunque existen excepciones En Rusia por ejemplo la UPT se situoacute inicialmente en un entorno acadeacutemico y se financioacute a traveacutes de una funda-cioacuten independiente9 Esta independencia puede tener la ventaja de evitar influencias poliacuteticas excesivamente restrictivas en los anaacutelisis y proyecciones de la UPT Sin embargo es posible que una UPT externa tenga un acceso limitado a datos confidenciales de contribuyen-tes o que carezca de informacioacuten sobre propuestas de reformas controvertidas En lugar de delegar por com-pleto todas las funciones de la UPT a una institucioacuten independiente pueden externalizarse solamente algunas tareas (como el desarrollo de modelos econoacutemicos y cier-tos tipos de anaacutelisis por ejemplo los estudios sobre la brecha tributaria o los anaacutelisis de impacto econoacutemico) En algunos paiacuteses las poliacuteticas tributarias son analizadas por un ministerio de planificacioacuten independiente Sin embargo no parece ser una praacutectica oacuteptima ya que el personal de ese ministerio podriacutea no tener la suficiente informacioacuten sobre la poliacutetica fiscal general Por tanto podriacutea resultar en un asesoramiento no consistente con la integridad general del sistema tributario o con el disentildeo maacutes amplio de la poliacutetica tributaria (Bird 2003)

En la mayoriacutea de los paiacuteses la UPT se ubica en el Ministerio de Finanzas De los 25 paiacuteses que figuran en el anexo 1 solo en dos (Croacia y Nueva Zelanda) recae el disentildeo de la poliacutetica tributaria en la administracioacuten

9 No es infrecuente que los paiacuteses opten por utilizar anaacutelisis fiscales avanzados procedentes de institutos fiscales semiautoacutenomos Un ejemplo de centro de estudios independiente sobre poliacutetica fiscal es el Instituto de Estudios Fiscales del Reino Unido fundado en 1969 y reconocido como destacado instituto independiente de investigacioacuten microeco-noacutemica Su mandato de investigacioacuten es uno de los maacutes amplios en el aacutembito del anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas y abarca temas que van desde tributos y prestaciones hasta la poliacutetica educativa desde la oferta laboral hasta el impuesto de sociedades (veacutease https www ifs org uk )

tributaria En Argentina Brasil Chile Guatemala Peruacute y Tanzania existen unidades de investigacioacuten tributaria bien organizadas dentro de la administracioacuten tributaria Estas unidades llevan a cabo un anaacutelisis similar o com-plementario de las propuestas de reforma tributaria por ejemplo mediante la revisioacuten de la recaudacioacuten de ingre-sos comparada a los objetivos la evaluacioacuten y reporte de tendencias de evasioacuten fiscal y cumplimiento tributario y la elaboracioacuten de informes sobre el gasto tributario En estos paiacuteses existe por lo general una relacioacuten de trabajo estrecha entre la administracioacuten de ingresos puacuteblicos y el Tesoro (responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria) en la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria y las modifica-ciones de la legislacioacuten tributaria

Situar la responsabilidad de la funcioacuten de la poliacutetica tributaria dentro del Ministerio de Finanzas en lugar de en la administracioacuten tributaria tiene dos ventajas prin-cipales Primero es consistente con las responsabilidades generales del Ministerio de Finanzas en materia de poliacute-tica fiscal y gestioacuten macroeconoacutemica Asiacute las UPT ubi-cadas en el Ministerio de Finanzas suelen formar parte de una unidad maacutes amplia de poliacutetica fiscal que formula tanto la poliacutetica tributaria como la de gastos Las funcio-nes y las tareas realizadas por la unidad de poliacutetica fiscal son variadas pero suelen agruparse en torno a seis aacutembi-tos principales anaacutelisis y previsioacuten macroeconoacutemica anaacutelisis de la poliacutetica tributaria proyeccioacuten de ingresos y estadiacutesticas sobre contribuyentes anaacutelisis y planificacioacuten del gasto gestioacuten de la deuda puacuteblica y anaacutelisis de las relaciones intergubernamentales en materia fiscal (Marti-nez-Vazquez y Heredia-Ortiz 2009) Cabe sentildealar que aunque las poliacuteticas tributarias preferidas y defendidas por la administracioacuten tributaria puedan ser convenientes desde un punto de vista administrativo podriacutean otorgar muy poco peso a los efectos econoacutemicos sociales o distributivos o a la orientacioacuten fiscal general Al situar la UPT en el Ministerio de Finanzas puede responder mejor al intereacutes puacuteblico en todas sus dimensiones

Una segunda ventaja de ubicar la UPT en el Minis-terio de Finanzas en lugar de en la administracioacuten tributaria es que esta uacuteltima podriacutea ser maacutes reacia a las modificaciones de la poliacutetica (en especial si son frecuen-tes) que requieran ajustes importantes en los sistemas administrativos y de tecnologiacuteas de la informacioacuten Por estas razones la administracioacuten tributaria podriacutea ser maacutes proclive que el Ministerio de Finanzas a abstenerse de defender de forma activa modificaciones en la poliacutetica tributaria que podriacutean mejorar la arquitectura general del sistema tributario o responder con rapidez a cambios externos Aun asiacute la UPT debe relacionarse y consultar


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continuamente a la administracioacuten tributaria para apro-vechar los beneficios de la ldquoinformacioacuten privilegiadardquo sobre el comportamiento y el cumplimiento de los contribuyentes asiacute como para acceder a datos de contri-buyentes generados por la administracioacuten tributaria de acuerdo con un protocolo expliacutecito de intercambio de estos datos Debe minimizarse la rivalidad entre la admi-nistracioacuten tributaria y la UPT de no abordarse podriacutea socavar los esfuerzos conjuntos en materia de proyeccioacuten de ingresos y anaacutelisis de impactos y en uacuteltimo teacutermino conducir a debates sobre poliacutetica tributaria y opciones de poliacutetica mal fundamentados o muy sesgados

Dotacioacuten de personal y organizacioacuten

El tamantildeo de las UPT variacutea considerablemente seguacuten el paiacutes dependiendo del tamantildeo del paiacutes su etapa de desarrollo econoacutemico y las capacidades del Gobierno (es decir los recursos) relativas al proceso de formulacioacuten de poliacuteticas El graacutefico 2 muestra el ejemplo de una UPT de tamantildeo mediano con aproximadamente 35 emplea-dos Tambieacuten se observan otro tipo de estructuras por ejemplo los expertos en impuestos directos e indirectos son a veces tambieacuten responsables del anaacutelisis cuantitativo de sus respectivas aacutereas o el grupo de proyeccioacuten de ingresos puede cooperar estrechamente con el perso-nal encargado de la proyeccioacuten macroeconoacutemica de la oficina de presupuestos para analizar la dotacioacuten general de ingresos En algunas economiacuteas avanzadas el nuacutemero de empleados podriacutea ser mucho mayor Por ejemplo la UPT de Canadaacute cuenta con 150 empleados En las economiacuteas en desarrollo sin embargo la UPT o divisioacuten

encargada del disentildeo de la poliacutetica tributaria es mucho maacutes pequentildea por ejemplo el Tesoro Nacional de Kenya emplea actualmente a unos 10 trabajadores en su divi-sioacuten de tributos10

El personal de la UPT debe contar con expertos de distintas disciplinas economistas estadiacutesticos abogados contables y administradores tributarios (Bird 2004) Al menos algunos analistas deberiacutean tener experiencia praacutec-tica en administracioacuten tributaria y redaccioacuten juriacutedica El enfoque interdisciplinario es importante para prevenir una orientacioacuten restrictiva de las poliacuteticas

La plantilla de la UPT debe estar contratada a largo plazo sus puestos necesitan una inversioacuten grande en desa-rrollo de capital humano mediante capacitacioacuten interna lo que requiere un firme compromiso tanto por parte del personal como de la organizacioacuten Los expertos deben transmitir sus conocimientos a los miembros joacutevenes de la plantilla demostrando el compromiso de la organiza-cioacuten con la capacitacioacuten permanente y el desarrollo del personal La UPT debe ofrecer salarios de mercado para atraer a personal cualificado y retener aquellas capacidades consideradas como escasas Esto suele ser un problema en las economiacuteas en desarrollo Por ejemplo algunos paiacuteses africanos cuentan solo con un grupo limitado de personas con capacidades en contabilidad economiacutea estadiacutestica y legislacioacuten tributaria Ademaacutes aunque los empleados reciban capacitacioacuten dentro de la UPT suelen irse al

10 La informacioacuten documentada de forma sistemaacutetica sobre las modalidades de organizacioacuten de las UPT de los distintos paiacuteses es escasa La UPT de Sudaacutefrica tiene unos 40 empleados y su prioridad se divide por igual entre el disentildeo juriacutedico de los tributos y el anaacutelisis econoacutemico de los impuestos

Ministro de Finanzas

Jefe de la Divisioacutende Poliacutetica Tributaria

Director de la Divisioacutende Poliacutetica

de Tributos Indirectos


de Tributos Directos

Director de la Divisioacutende TributacioacutenInternacional

Seis analistasde poliacutetica tributaria

Nueve analistasde poliacutetica tributaria

Tres analistasde poliacutetica tributaria

Cinco redactoresjuriacutedicos Tres analistas de datos

Director de la Divisioacutende Redaccioacuten Juriacutedica

Director de la Divisioacutende Previsioacuten de Ingresosy Estimacioacuten de Costos

de la Poliacutetica

Personal de ApoyoAdministrativo

Graacutefico 2 Ejemplo de una Unidad de Poliacutetica Tributaria integrada

Nota El Jefe del departamento de poliacutetica tributaria equivale al Jefe de la UPT



8 Fondo Monetario Internacional | Octubre de 2017

sector privado o una administracioacuten de ingresos puacuteblicos semiautoacutenoma que ofrece sueldos maacutes competitivos Para contrarrestar algunos de estos efectos desestabilizadores del mercado laboral la UPT puede contar con un programa dinaacutemico de pasantiacuteas que ofrezca a estudiantes brillan-tes que esteacuten terminando su doctorado una experiencia laboral praacutectica durante unos antildeos

En los casos en que la UPT fue creada en un primer momento por donantes extranjeros es fundamental vincular al personal local con los expertos extranjeros y asesores internacionales que se encargaron de su organi-zacioacuten y gestioacuten inicial Estos esfuerzos de cooperacioacuten fomentan la publicacioacuten de documentos de trabajo del personal nacional junto con expertos internacionales lo que aumenta la calidad y utilidad de esos infor-mes (Martinez-Vazquez y Heredia-Ortiz 2009) Las instituciones acadeacutemicas locales pueden proporcionar los medios analiacuteticos para preservar la capacidad en el futuro y fomentar un flujo de entrada nuevo de personal con capacitacioacuten acadeacutemica en especial en los casos en que se espera que las transferencias de capacidades financiadas por donantes se vayan a agotar Un ejemplo de ello es el Instituto Tributario Africano (recuadro 1)

Interacciones con la administracioacuten de ingresos puacuteblicos y otras relaciones externas

La relacioacuten entre la UPT y los departamentos juriacute-dicoteacutecnico y operativo de la administracioacuten tributaria es fundamental Los analistas de poliacutetica tributaria deben consultar con los directores de operaciones de la admi-nistracioacuten de ingresos puacuteblicos sobre la viabilidad de las propuestas de poliacutetica tributaria objeto de consideracioacuten Al contrario los directores de la administracioacuten tributa-ria deben ser responsables de alertar a la UPT de posi-

bles deficiencias en la legislacioacuten tributaria identificadas durante el procesamiento y la auditoriacutea de las declara-ciones tributarias y de garantizar que esteacuten disponibles los datos anoacutenimos de contribuyentes de forma regular en el formato y en los plazos requeridos por la UPT El graacutefico 3 ilustra la naturaleza de estas interdependencias Se muestra la gran influencia relativa del Ministerio de Finanzas durante las primeras etapas del proceso de ela-boracioacuten de la poliacutetica cuando se estaacute decidiendo sobre cuestiones amplias de la poliacutetica Posteriormente es la administracioacuten tributaria quien tiene mayor influencia durante el desarrollo del disentildeo operativo detallado de la legislacioacuten11

La colaboracioacuten entre la UPT y la administracioacuten tributaria se organiza de distintas maneras seguacuten el paiacutes Por ejemplo Australia ha eliminado obstaacuteculos gracias al trabajo preparatorio que se organiza en los comiteacutes de proyecto (recuadro 2) Estos comiteacutes fomentan una estrategia coordinada y eficaz de previsioacuten de ingresos anaacutelisis de poliacuteticas y orientacioacuten del debate tributario

En aras de una poliacutetica tributaria bien fundamentada y praacutectica la relacioacuten de la UPT y el lado operativo de la administracioacuten de ingresos puacuteblicos debe formu-larse en un acuerdo institucional firme (por ejemplo un protocolo) Esto es especialmente importante si la administracioacuten tributaria se organiza bajo la modalidad de una autoridad tributaria semiautoacutenoma Se puede especificar en protocolo mutuamente vinculante coacutemo se coordinaraacuten y organizaraacuten sus respectivas aportacio-nes El protocolo tambieacuten debe prever la resolucioacuten de conflictos en los casos en que el Tesoro y la adminis-tracioacuten tributaria no puedan ponerse de acuerdo sobre

11 La laquoredaccioacuten juriacutedicaraquo es una parte integral del proceso que en el graacutefico se denomina laquodisentildeo operativo detallado de la poliacuteticaraquo

El Instituto Tributario Africano nacioacute de la unioacuten fortuita de dos iniciativas primero la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Tesoro de Estados Unidos apoyaron me-diante transferencias financieras y de recursos teacutecnicos la creacioacuten de la unidad de poliacutetica tributaria sudafricana en el Tesoro Nacional Segundo el Programa sobre tri-butacioacuten internacional de Harvard impulsoacute la creacioacuten de una institucioacuten tributaria acadeacutemica que abarcara Aacutefrica En 2002 el Tesoro Nacional sudafricano un do-nante privado estadounidense y la USAID financiaron y

colaboraron con la Universidad de Pretoria para crear el Instituto Sudafricano de Tributos Dada su gran acepta-cioacuten regional y su reconocimiento por el eacutexito de sus moacute-dulos de capacitacioacuten tributaria el Instituto Sudafricano de Tributos se convirtioacute en el Instituto Tributario Africano El Instituto estaacute dedicado a la capacitacioacuten investigacioacuten y asistencia teacutecnica en aacutembitos de la poliacute-tica tributaria y la administracioacuten tributaria en Aacutefrica El Instituto contrata a expertos fiscales internacionales in-cluidos del Fondo Monetario Internacional por periacuteodos de corta duracioacuten

Recuadro 1 El Instituto Tributario Africano




la orientacioacuten comuacuten de la poliacutetica tributaria o sobre cuestiones legislativas En estas situaciones el Tesoro como institucioacuten principal de la poliacutetica tributaria debe velar por hacer llegar al ejecutivo (el ministro) la opinioacuten divergente de la administracioacuten tributaria en el formato aprobado por dicha administracioacuten El ministro debe dar orientaciones y utilizar los insumos proporcionados por la asesoriacutea juriacutedica legislativa o el oacutergano consultivo fiscal (por ejemplo el Consejo de Tributacioacuten de Austra-lia el Consejo de Impuestos de Turquiacutea etc)

La UPT debe tener un acceso razonable a los datos de los contribuyentes para garantizar un funcionamiento satisfactorio Dado que las actividades de recaudacioacuten de las administraciones tributarias generan datos sobre los asuntos financieros de los contribuyentes el acceso a dichos datos estaacute protegido por la ley y suele regirse por estrictas normas de confidencialidad Por lo tanto los derechos de acceso deben definirse con precisioacuten en los protocolos de cooperacioacuten Con este fin debe ocultarse la identidad de los contribuyentes o en el caso de grandes contribuyentes si la informacioacuten permite su identificacioacuten esta debe fusionarse con datos agregados de contribuyentes (por ejemplo si solo opera en la juris-diccioacuten una empresa petrolera o una faacutebrica de cerveza grande) La mejor manera de lograr acceso a los datos de los contribuyentes es la firma de protocolos vincu-lantes ya que los acuerdos informales y las praacutecticas

tradicionales basadas en la conducta de un individuo y su disposicioacuten a cooperar en el intercambio de datos de contribuyentes podriacutean no ser suficientes Los juramen-tos de confidencialidad por parte del personal de la UPT para acceder a datos confidenciales e individualizados de los contribuyentes de la administracioacuten de ingresos puacuteblicos no es una praacutectica habitual ni favorecida por las administraciones tributarias12

La UPT tambieacuten debe coordinarse con otras par-tes interesadas para garantizar un proceso de reforma tributaria tranquilo y bien concebido que cuente con un amplio respaldo puacuteblico La consulta externa al sector privado la oficina estadiacutestica y la asesoriacutea juriacutedica legis-lativa del parlamento es importante y seguacuten la informa-cioacuten que presenta el anexo 1 este tipo de consulta estaacute ampliamente extendida Las UPT deben ser prudentes respecto a queacute otras entidades contribuyen a la formu-lacioacuten de la poliacutetica tributaria de forma que no surjan indicios de captura del Estado por parte de los intereses del sector privado (McIntyre y Oldman 1975) Tam-

12 La UPT tambieacuten puede animar a la administracioacuten tributaria a que comparta datos anoacutenimos de contribuyentes con investigadores acadeacutemicos u organizaciones internacionales conforme a un estricto acuerdo sobre divulgacioacuten de informacioacuten Las administraciones tributarias se muestran cada vez maacutes inclinadas a hacerlo ya que las nuevas investigaciones pueden beneficiar la calidad del anaacutelisis de las poliacuteticas y la toma de decisiones

Papel de la administracioacutende ingresos puacuteblicosAsesora al Ministerio de Finanzas sobrelas posibles cuestiones administrativas y decumplimiento relacionadas con opciones de poliacuteticade alto nivel Es responsable de especicarlas caracteriacutesticas operativas de la poliacuteticaincluidas las que deben ser codicadas en la legislacioacuten

Nivel de disentildeo amplio de la poliacutetica

Disentildeo operativodetallado de la poliacutetica

Papel del Ministerio de FinanzasDecide los paraacutemetros amplios de la poliacuteticateniendo en cuenta el asesoramiento sobreconsideraciones administrativas praacutecticasy de cumplimiento

Consulta con partes interesadas afectadas

por las propuestas tributarias

Cuestiones cada vez m

aacutes detalladas del disentildeo incluidaslas actividades de la adm

inistracioacuten de ingresos puacuteblicos y lasconsideraciones sobre el cum

plimiento de los contribuyentes

Graacutefico 3 Ciclo del desarrollo de la poliacutetica tributaria


10



bieacuten la comunicacioacuten es importante para reunir apoyos por encima de la poliacutetica de partidos Debe informarse a las partes interesadas sobre la necesidad de ciertas reformas de la poliacutetica tributaria mediante campantildeas activas de informacioacuten Es deseable que los trabajos de investigacioacuten y documentos de debate sobre poliacuteticas de la UPT se encuentren disponibles de forma generalizada en el sitio web del Gobierno (DrsquoAscenzo 2002 Du Toit 2004)

Las UTP y los consejos consultivos

En el caso de importantes modificaciones estructura-les al sistema tributario el nombramiento de una comi-sioacuten especial extraordinaria puede ayudar al Gobierno a evitar dificultades poliacuteticas durante el proceso de reforma tributaria En algunos casos estas comisiones han demostrado ser una herramienta eficaz de reforma tributaria Alemania Australia Canadaacute Colombia India Italia Japoacuten Nueva Zelandia Noruega los Paiacuteses Bajos Polonia el Reino Unido Sudaacutefrica y Suiza (a tra-veacutes principalmente de sus Institutos de Estudios Fiscales) han complementado la maquinaria de poliacutetica tributa-ria del Tesoro y de la administracioacuten tributaria con el nombramiento de comisiones de investigacioacuten sobre el sistema tributario Las comisiones suelen consistir en

paneles de expertos tributarios liacutederes empresariales y acadeacutemicos Algunas dependen de los conocimientos de la UPT y de su secretariacutea y hacen uso de sus especia-listas tributarios Aun asiacute las comisiones sobre reformas tributarias no siempre tienen un resultado satisfactorio Por ejemplo la experiencia sugiere que los gobiernos suelen nombrar comisiones tributarias para evitar el resentimiento popular contra el sistema tributario posponiendo asiacute las decisiones difiacuteciles Tambieacuten las reformas tributarias con comisiones pueden permitir al Gobierno seleccionar las recomendaciones aceptables para el ejecutivo e ignorar aquellos elementos de la reforma tributaria propuesta que sustentan la integridad del sistema tributario

Los paiacuteses tambieacuten pueden establecer organismos permanentes de evaluacioacuten o consejos consultivos tributarios que reporten al Ministerio de Finanzas y sirvan como mecanismo de revisioacuten inicial para eva-luar el apoyo puacuteblico (principalmente de especialistas tributarios y empresas) antes de que el proyecto de legislacioacuten tributaria sea sometido a una consulta puacuteblica maacutes amplia En Australia por ejemplo un Consejo de Tributacioacuten no legislativo asesora al ministro de finanzas sobre la mejora del sistema tributario El Consejo estaacute formado por diez miembros de los cuales siete incluido el presidente proceden del sector no gubernamental El

El modelo integrado del disentildeo de la poliacutetica tri-butaria en Australia y el empleo de consultas puacuteblicas transparentes se aplicoacute inicialmente a las reformas del impuesto de sociedades Este enfoque puso de relieve la necesidad de avanzar desde un proceso ldquosecuencialrdquo de disentildeo de la tributacioacuten (distintas unidades organi-zadas en funcioacuten de la especializacioacuten del trabajo) hacia un planteamiento global que combine unidades de di-ferentes instituciones en comiteacutes de proyectos o equipos multifuncionales Los miembros de los comiteacutes de di-sentildeo que formulan nuevas propuestas tributarias pro-ceden de la unidad de poliacutetica tributaria del Tesoro de la administracioacuten tributaria y sus distintas unidades es-pecializadas y de la asesoriacutea juriacutedica del parlamento Estas unidades mantienen identidades contabilidades y funciones principales separadas pero colaboran en co-miteacutes o equipos que tienen la tarea de revisar aspectos especiacuteficos del sistema tributario o una cuestioacuten con-creta de la poliacutetica tributaria Este enfoque de disentildeo tributario delega primero en la unidad de poliacutetica

tributaria del Tesoro la responsabilidad principal de ela-borar la poliacutetica tributaria y de garantizar que los resul-tados finales del proceso de disentildeo integrado logren los objetivos establecidos Tambieacuten es responsable de su-pervisar las leyes y regulaciones tributarias Segundo la Oficina de Tributacioacuten de Australia es la principal res-ponsable del disentildeo y la elaboracioacuten de los sistemas le-gislativo administrativo y de cumplimiento para hacer efectiva la poliacutetica tributaria establecida ademaacutes de la implementacioacuten y administracioacuten continuada de estos sistemas Por uacuteltimo la Oficina del Asesor Juriacutedico Parlamentario tiene la responsabilidad principal del di-sentildeo detallado de los impuestos y de la redaccioacuten de la legislacioacuten tributaria Estos comiteacutes de trabajo para el disentildeo tributario deben contar con los recursos ade-cuados (en especial si se involucra en el proceso a ex-pertos externos) las instituciones gubernamentales responsables deben redactar y acordar los informes de investigacioacuten deben nominarse jefes de equipo y esta-blecerse sistemas eficaces de gestioacuten de proyectos

Recuadro 2 Modelo integrado del disentildeo de la poliacutetica tributaria en Australia


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Consejo cuenta con una secretariacutea proporcionada por el Tesoro Sin embargo los comiteacutes consultivos perma-nentes pueden en ocasiones correr el riesgo de defender intereses especiales (o que se perciba que asiacute lo esteacuten haciendo) lo que debe evitarse en todo caso esto puede conseguirse con normas de gobernanza que eximan a los miembros de deliberar en asuntos en los que tienen un intereacutes directo Sudaacutefrica y Turquiacutea han establecido con-sejos consultivos similares que ofrecen una plataforma institucional para interactuar con los contribuyentes con el objetivo de identificar inconsistencias en la legislacioacuten tributaria y buscar maneras de aliviar los costos deriva-dos del cumplimiento

iquestCoacutemo crear una UPTLa mayoriacutea de las economiacuteas avanzadas a diferencia

de muchas economiacuteas en desarrollo cuentan con una UPT que funciona adecuadamente y que proporciona proyecciones de ingresos y anaacutelisis de impacto econoacute-mico apoya la redaccioacuten juriacutedica y las negociaciones de convenios tributarios y orienta el debate sobre poliacutetica tributaria Para las economiacuteas en desarrollo crear una UPT es un paso fundamental para conseguir un sistema de recaudacioacuten eficaz Con este objetivo de la experien-cia pueden extraerse varias ensentildeanzas uacutetiles para los paiacuteses en proceso de creacioacuten o desarrollo de una UPT1 Crear una UPT requiere un amplio apoyo dentro

del Gobierno Debe existir un consenso poliacutetico amplio sobre la importancia de contar con una movilizacioacuten de ingresos nacionales eficaz eficiente y equitativa El Ministerio de Finanzas debe trans-mitir a otros oacuterganos del Estado el papel central de la UPT en el disentildeo de las poliacuteticas tributarias

2 La UPT puede empezar con un tamantildeo pequentildeo y crecer de forma gradual Los paiacuteses de bajo ingreso con recursos limitados y una escasa capacidad institucional pueden empezar con una UPT pequentildea formada por unas cinco personas por ejemplo tres analistas centrados en impuestos directos e indirectos un abogado tributario y dos economistas en la seccioacuten de anaacutelisis de ingresos (centrados en la presupuestacioacuten del gasto tributario y en las proyecciones de ingresos) Esta estructura puede ampliarse progresivamente con maacutes funcio-nes especializadas

3 La seccioacuten de anaacutelisis de ingresos de la UPT puede funcionar inicialmente como un grupo de trabajo teacutecnico con personal delegado por ejem-plo de la oficina estadiacutestica u organismo similar

lo que permitiriacutea aprovechar unas capacidades y conocimientos escasos en el Gobierno hasta que se ampliacuteen los medios de la UPT

4 La redaccioacuten de la legislacioacuten tributaria puede asignarse inicialmente a la fiscaliacutea general y con el tiempo aumentar la participacioacuten de la UPT El proceso de redaccioacuten juriacutedica puede llevarlo a cabo un comiteacute interdepartamental con representa-cioacuten del Tesoro y de la administracioacuten de ingresos puacuteblicos En uacuteltima instancia a medida que se integren en la UPT abogados tributarios la unidad puede redactar las leyes tributarias por siacute misma o proporcionar asesoramiento experto durante el pro-ceso de redaccioacuten de las leyes tributarias en el caso de que esta funcioacuten se encuentre en otra agencia gubernamental u oacutergano parlamentario

5 La UPT deberaacute emplear en uacuteltima instancia a un grupo interdisciplinario de expertos con cuali-ficaciones en economiacutea econometriacutea estadiacutestica legislacioacuten tributaria y contabilidad El personal debe tener cualificaciones acadeacutemicas superiores ademaacutes de experiencia en Gobierno presupuesta-cioacuten y tributacioacuten

6 Los puestos de la plantilla de la UPT tienen que contar con descripciones precisas de funciones y acuerdos de desempentildeo en liacutenea con los planes estrateacutegicos a corto y mediano plazo de la unidad

7 La direccioacuten de la UPT debe tener una experiencia soacutelida en teoriacutea de la poliacutetica tributaria y conocer los debates contemporaacuteneos sobre fiscalidad La unidad seraacute responsable de supervisar la elabora-cioacuten y la implementacioacuten de la poliacutetica tributaria del paiacutes La direccioacuten de la UPT colaboraraacute con la asesoriacutea juriacutedica legislativa los comiteacutes permanentes o especiales del parlamento sobre finanzas puacuteblicas asociaciones de contribuyentes y expertos Para poder ofrecer un asesoramiento objetivo al ministro la direccioacuten de la UPT debe ser apoliacutetica

8 La UPT debe contar con el apoyo de un acuerdo vinculante con la administracioacuten tributaria sobre el acceso a datos anoacutenimos de contribuyentes a efectos de modelizacioacuten cumpliendo al mismo tiempo los importantes protocolos de confidenciali-dad sobre contribuyentes aplicados por la adminis-tracioacuten tributaria

9 Una UPT de nueva creacioacuten debe difundir informacioacuten de forma puacuteblica por ejemplo mediante la publicacioacuten de documentos de trabajo con anaacutelisis tributarios y estadiacutesticas agregadas sobre impuestos (por ejemplo estructura de


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ingresos contribucioacuten por sectores a los ingresos y anaacutelisis distributivos) Esta praacutectica mejoraraacute el perfil puacuteblico de la UPT y las opiniones sobre su objetividad

10 Los anaacutelisis complejos pueden subcontratarse a instituciones acadeacutemicas locales como parte del respaldo acadeacutemico a largo plazo Este apoyo debe incluir un programa de pasantiacuteas gestionado por la UPT para identificar atraer y en uacuteltima instancia retener analistas competentes La direccioacuten de la UPT debe desempentildear un importante papel de mentoriacutea y fomentar la capacitacioacuten permanente del personal

La traslacioacuten de estas ensentildeanzas en un asesoramiento operativo sobre la creacioacuten de una UPT requiere analizar las circunstancias capacidades y preferencias especiacuteficas del paiacutes El FMI estaacute preparado para ofrecer esta asisten-cia teacutecnica personalizada cuando asiacute se desee

ReferenciasArnold BJ 2013 ldquoThe Process for Making Tax Policy An

International ComparisonmdashProceedings of a Round Table on the Tax Policy Processrdquo Canadian Tax Foundation Ottawa June 20

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DrsquoAscenzo M 2002 ldquoTaxation Law Designrdquo Journal of Austra-lian Taxation 5 (1) 34ndash58

Du Toit P 2004 ldquoTackling Taxrdquo In Manuel Markets and MoneymdashEssays in Appraisal edited by R Parsons City Press with du Toit P ldquoTackling Taxesrdquo Juta Cape Town South Africa 63ndash84

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IMF and OECD 2017 ldquoTax Certaintyrdquo IMF and OECD Report for the G20 Finance Ministers March Washington DC

Lang M J Owens P Pistone A Rust J Schuch C Starin-ger and A Storck (editors) 2016 ldquoTrends and Players in Tax Policyrdquo Institute for Austrian and International Tax Law European and International Tax Law and Policy Series 4 Amsterdam IBFD

Martinez-Vazquez J and E Heredia-Ortiz 2009 ldquoDesigning and Establishing Fiscal Policy Analysis Units ndash A Practical Guiderdquo United States Agency for International Development Washington DC

McIntyre MJ and O Oldman 1975 ldquoInstitutionalizing the Process of Tax Reform A Comparative Analysisrdquo Harvard Law School International Tax ProgramInternational Bureau of Fiscal Documentation Cambridge MA

Wales C J and Christopher P Wales 2012 ldquoStructures Proces-ses and Governance in Tax Policy-Making An Initial Reportrdquo Oxford University Centre for Business Taxation Oxford United Kingdom

World Bank 2015 ldquoEast Asia and Pacific Economic Updaterdquo October World Bank Washington DC


ANEXO 1 Praacutecticas de disentildeo de la poliacutetica tributaria

en distintos paiacuteses


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CoacuteM

O CREAR UNA UNIDAD DE POLIacuteTICA TRIBUTARIA15Fondo M

onetario Internacional | Octubre de 2017

Mecanismos institucionales

Paiacuteses

Ubicacioacuten de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria Funcioacuten de la unidad de poliacutetica tributaria Funciones principales

Otras instituciones distintas alMinisterio de Finanzas con facultad sobre la poliacutetica tributaria

Papel y medios de la asamblea legislativa para analizar el disentildeo tributario de forma independiente

Proceso de consulta puacuteblica Participacioacuten de los contribuyentes

1 Alemania En el Ministerio de Finanzas (MdF) la DG IV es responsable de la elaboracioacuten de la poliacutetica tributaria La tarea es complicada dado el reacutegimen de federalismo fiscal Seguacuten el tipo de impuesto (tal como se especifique en la constitucioacuten) la legislacioacuten tributaria se prepara a nivel federal o estatal en cuyo caso puede (seguacuten el impuesto) ser competencia del nivel federal (es decir el Laumlnder solo puede legislar un impuesto si no existe una ley federal tributaria) o exclusivamente a nivel subnacional En la praacutectica la mayor parte de la legislacioacuten tributaria se formula a nivel federal es decir el nivel federal hace uso de su potestad para aprobar legislacioacuten en los aacutembitos en los que tambieacuten podriacutea hacerlo el Laumlnder Los estados son responsables de la administracioacuten tanto de los impuestos federales como de los Laumlnder Los abogados predominan en la plantilla del departamento de poliacutetica tributaria del MdF

Estas son las divisiones y funciones principales de la DGSeccioacuten III de aduanas impuesto sobre el valor antildeadido (IVA) e impuestos selectivos al consumo (Aduanas planificacioacuten estrateacutegica administracioacuten auditoriacuteas de control para la Unioacuten Europea (UE) y la Economiacutea Mundial control del cumplimiento anaacutelisis de riesgos) (Impuestos selectivos al consumo impuestos sobre el transporte aeacutereo impuestos a la circulacioacuten impuestos selectivos al consumo armonizados en la UE impuestos sobre la energiacutea impuestos sobre el tabaco el alcohol e impuestos ambientales) e impuestos al consumo (IVA impuestos sobre el transporte impuestos sobre los seguros contra incendios tributacioacuten de los premios de loteriacutea y los juegos de azar) La DGSeccioacuten IV se encarga del disentildeo de la poliacutetica y de la legislacioacuten tributaria de todos los impuestos directos renta y capital impuestos inmobiliarios disentildeo de la legislacioacuten tributaria simplificacioacuten tributaria coordinacioacuten tributaria federal y de los estados anaacutelisis de los ingresos presupuestarios tributacioacuten internacional y convenios tributarios y armonizacioacuten fiscal de la UE

Las propuestas sobre poliacutetica tributaria del MdF son preparadas a fondo y no suelen ser cuestionadas por especialistas tributarios de fuera del Gobierno El MdF cuenta con un fuerte apoyo acadeacutemico (tanto en economiacutea como en derecho) para la elaboracioacuten de la poliacutetica tributaria Esto se consigue gracias al Consejo Consultivo Acadeacutemico muy capacitado y reconocido Ademaacutes las reformas tributarias estructurales se promueven a veces mediante la constitucioacuten de Comisiones Tributarias (Comisioacuten Bruumlhl sobre la reforma fundamental del impuesto de sociedades) ya que la composicioacuten de sus miembros (representantes de empresas administracioacuten puacuteblica entorno acadeacutemico especialistas tributarios sindicatos y autoridades locales) ofrece una posibilidad realista de que las propuestas tributarias sean aceptadas por el parlamento Los proyectos de revisioacuten tributaria menos complejos recurren a grupos de trabajo ad hoc formados por expertos tributarios y los niveles federal y regional de gobierno Las reformas tributarias muy complejas y controvertidas como las revisiones del impuesto de sociedades se gestionan de forma conjunta con la peticioacuten de aportaciones del Consejo de Expertos Econoacutemicos junto con el Centro de Investigacioacuten Econoacutemica Europea el Instituto Max Planck y la Fundacioacuten Economiacutea de Mercado En particular el Instituto Alemaacuten de Investigacioacuten Econoacutemica es popular entre los responsables de la poliacutetica tributaria como apoyo analiacutetico habitual

Los proyectos de ley de modificacioacuten de leyes tributarias son preparados por expertos en redaccioacuten del Ministerio Federal de Finanzas en consulta con las administraciones tributarias de los Laumlnder A veces son los Ministerios de Finanzas de los Laumlnder y el Bundesrat (un oacutergano que representa a los estados federales) quienes preparan la legislacioacuten tributaria Es importante indicar que el Bundestag y el Bundesrat son dos instituciones separadas contempladas en la constitucioacuten que las dos pueden iniciar legislacioacuten y que ambas tienen procedimientos y funciones definidas en la adopcioacuten de dichos proyectos de ley Los representantes electos del Bundestag y sus comisiones de examen cuentan con escaso apoyo profesional Las comisiones utilizan peritos expertos pero estos adoptan un cierto partidismo en el asesoramiento y la informacioacuten que ofrecen

Durante las audiencias sobre los proyectos de ley en el Bundestag o parlamento expertos externos o grupos de intereacutes pueden hacer presentaciones escritas u orales como parte de un proceso de consulta maacutes amplio En el caso de las audiciones sobre reformas tributarias estructurales fundamentales las consultas tienen lugar en primer lugar en el Ministerio Federal de Finanzas antes de que el gabinete adopte el proyecto de ley tributaria Existe cierta criacutetica por parte de los contribuyentes quienes consideran que las estrategias de deliberacioacuten sobre las poliacuteticas son insuficientes o inconsistentes en lo referente a la participacioacuten de partes interesadas externas asociaciones de contribuyentes y especialistas La legislacioacuten en algunos casos se finaliza cuando comienzan las audiencias y los debates de lectura en el Bundestag (parlamento nacional alemaacuten de la repuacuteblica federal) aunque este parece ser solo el caso en las muy pocas grandes iniciativas de reforma tributaria estructural Normalmente estas van precedidas de intensas deliberaciones llevadas a cabo dentro del Ministerio Federal de Finanzas antes de que se programen las audiciones y debates de lectura en el Bundestag

(Continuacutea)



16Fondo M



Paiacuteses





2 Australia El Tesoro asesora al Gobierno sobre opciones de tributacioacuten redacta leyes y regulaciones tributarias y prepara informes de impacto econoacutemico asiacute como anaacutelisis y proyecciones oficiales de impacto en la recaudacioacuten en apoyo al presupuesto anual del Gobierno El debate sobre poliacutetica tributaria se discute entre los distintos poderes del Gobierno el ejecutivo el legislativo y el judicial

El disentildeo de las reformas tributarias estructurales y la redaccioacuten juriacutedica se organizan dentro de un comiteacute de trabajo integrado Varias divisiones del Grupo de Ingresos Puacuteblicos del Tesoro asesoran en materia de poliacutetica tributaria lo que incluye la proyeccioacuten de ingresos Tributacioacuten internacional e impuesto de sociedades Impuesto sobre las pequentildeas empresas Impuestos indirectos Impuesto sobre los recursos naturales y las actividades filantroacutepicas Impuesto sobre la renta de las personas fiacutesicas y de jubilacioacuten Anaacutelisis de tributos Praacutectica del disentildeo de la legislacioacuten tributaria Un ejecutivo gestiona las actividades del Grupo de Ingresos Puacuteblicos El Grupo cuenta con un programa activo de asistencia teacutecnica que contempla la delegacioacuten de servicios de expertos del sector privado al Gobierno durante periacuteodos de hasta dos antildeos a cambio de compensacioacuten

El papel de la Oficina de Tributacioacuten de Australia (ATO por sus siglas en ingleacutes) en el disentildeo de la poliacutetica es maacutes limitado aunque contribuye a varios comiteacutes de trabajo del Modelo integrado de Australia sobre la poliacutetica tributaria Las funciones principales de poliacutetica y proyeccioacuten de ingresos del Tesoro se llevan a cabo en estrecha colaboracioacuten con la ATO la principal agencia de recaudacioacuten de ingresos Esta relacioacuten se definioacute en 2012 en un protocolo entre la ATO y el Tesoro El Gabinete de ministros es el oacutergano eminente de decisioacuten en materia de poliacutetica tributaria

Las grandes reformas o revisiones tributarias se llevan a cabo mediante comisiones revisoras (por ejemplo la Revisioacuten Asprey de 1975 sobre la ampliacioacuten de la base imponible la Revisioacuten Ralph de 1999 sobre acuerdos de tributacioacuten internacional y la Revisioacuten Henry de 2010 sobre el futuro del sistema tributario de Australia) El Gobierno hace un uso limitado de instituciones acadeacutemicas y las investigaciones tributarias se encargan a entidades semiindependientes

La facultad de promulgar leyes tributarias yace en el parlamento (la Caacutemara de Representantes y el Senado) El Comiteacute Permanente de Economiacutea del Senado examina todos los proyectos de ley sobre tributacioacuten El escrutinio parlamentario se ve dificultado en cierta medida por el mantenimiento de una estricta confidencialidad durante el proceso presupuestario en lo que respecta a las modificaciones a la legislacioacuten tributaria Dada la fuerte disciplina de partido no existe mucho margen para modificar las propuestas sobre tributos una vez asumidas en el proyecto de ley de modificacioacuten de la tributacioacuten La Oficina Presupuestaria Parlamentaria creada en 2011 con una dotacioacuten de 25-30 personas proporciona un anaacutelisis independiente y no partidista de los asuntos de poliacutetica presupuestaria incluidos los impuestos para ello accede a estadiacutesticas tributarias y examina los resultados de los modelos de proyeccioacuten de ingresos del Tesoro El Comiteacute Conjunto de Contabilidad y Auditoriacutea Puacuteblicas y el Comiteacute de Economiacutea del Senado celebran audiencias puacuteblicas en relacioacuten con el disentildeo y la administracioacuten de los tributos

El Consejo de Tributacioacuten (un oacutergano consultivo no legislativo) proporciona al Tesoro la ATO y el sector privado un foro de discusioacuten tributaria Las consultas con los contribuyentes son una parte integral de las fases de disentildeo de la poliacutetica y de redaccioacuten de la legislacioacuten ya que permiten averiguar la mejor manera de implementar las poliacuteticas minimizar los costos de cumplimiento esclarecer el propoacutesito de la poliacutetica e informar sobre la situacioacuten a los contribuyentes lo que puede tener un efecto positivo sobre la moral tributaria En 2013 se creoacute el Instituto de Poliacutetica Tributaria y Transferencias como centro de excelencia independiente en la Escuela de Poliacuteticas Puacuteblicas Crawford de la Universidad Nacional Australiana Colabora con acadeacutemicos en un amplio programa de investigacioacuten tributaria


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3 Austria Expertos del Ministerio de Finanzas (MdF) disentildean las poliacuteticas tributarias y a traveacutes de un proceso de consulta con representantes de otros ministerios acadeacutemicos y expertos externos redactan el proyecto de ley de presupuesto anual que contiene las propuestas tributarias

Los especialistas juriacutedicos guiacutean el disentildeo del proyecto de ley tributaria y sus regulaciones conexas Dada la complejidad teacutecnica de la ley tributaria los tecnoacutecratas del MdF dirigen el proceso

El Consejo de Ministros (gabinete) despueacutes del periacuteodo de consulta puacuteblica autoriza por unanimidad la promulgacioacuten de la ley tributaria La denominada ldquoconcertacioacuten socialrdquo desarrollada despueacutes de la Segunda Guerra Mundial exige la reconciliacioacuten de los distintos intereses de los actores sociales es decir la Caacutemara Federal de Economiacutea de Austria la Caacutemara de Agricultura la Caacutemara Federal del Trabajo de Austria y la Federacioacuten de Sindicatos de Austria Cada una de estas entidades cuenta con expertos tributarios que participan con recomendaciones en la fase de conceptualizacioacuten del proyecto de ley tributaria

El proceso legislativo debe ser equitativo y transparente y debe garantizar que el puacuteblico en general esteacute informado de forma adecuada Los requisitos formales y la observancia de plazos concretos son especialmente importantes para velar por la transparencia Para que el Consejo Nacional pueda analizar una propuesta tributaria debe presentarse un proyecto de ley en forma de mocioacuten En el Consejo Nacional los proyectos de ley se debaten en los comiteacutes pertinentes y en el pleno Antes de que se apruebe el proyecto de ley debe estudiarse y debatirse en detalle Los Estados Federados tambieacuten participan en el proceso legislativo Sus representantes en el Consejo Federal pueden ratificar o vetar un proyecto de ley aprobado por el Consejo Nacional Antes de la entrada en vigor de una ley el Presidente Federal debe validar que ha sido aprobada conforme a las normas Una vez sancionada se publica en el Boletiacuten Oficial Federal

Se enviacutea un borrador del proyecto de ley tributaria a los ministerios gubernamentales gobiernos federales y grupos de intereacutes para que brinden comentarios El borrador tambieacuten se publica en la paacutegina de inicio del sitio web del parlamento lo que permite realizar aportaciones a todos los actores poliacuteticos El Consejo de Ministros debe considerar estas aportaciones aunque no son vinculantes



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4 Brasil El ejecutivo desempentildea un papel destacado en la propuesta de reformas de la poliacutetica tributaria y de modificaciones de las leyes tributarias Este trabajo lo realizan de forma conjunta especialistas en poliacutetica tributaria y redaccioacuten juriacutedica de la Administracioacuten Tributaria y macroeconomistas del Ministerio de Finanzas (MdF) El Servicio de Ingresos Puacuteblicos es responsable de los anaacutelisis de impacto el ajuste de tasas y bases y la redaccioacuten de la legislacioacuten El Ministro de Finanzas firma todas las exposiciones de motivos que acompantildean las modificaciones tributarias La preparacioacuten de la legislacioacuten secundaria (decisiones normativas decisiones y praacutecticas sobre administracioacuten tributaria) es realizada por el Servicio de Ingresos Puacuteblicos

La Unidad de Estudios Tributarios del Servicio de Ingresos Puacuteblicos y el MdF son responsables de analizar los tributos y sus poliacuteticas Con este objetivo cuentan con equipos multidisciplinarios de economistas ingenieros abogados estadiacutesticos y contables La Unidad de Estudios Tributarios realiza las siguientes funciones 1) preparar la previsioacuten de ingresos oficial que aparece en el Presupuesto Federal 2) realizar un seguimiento mensual del desempentildeo de la ejecucioacuten de ingresos y publicar los datos o el anaacutelisis correspondiente 3) preparar y publicar el presupuesto federal de gastos tributarios 4) proponer y redactar las modificaciones y enmiendas a la legislacioacuten tributaria 5) realizar un anaacutelisis de impacto de las modificaciones en las leyes tributarias para respaldar las modificaciones a la poliacutetica tributaria y 6) preparar y publicar estudios analiacuteticos sobre la presioacuten fiscal total (todos los niveles de gobierno) y de tributos individuales La Unidad de Poliacutetica Tributaria en coordinacioacuten con el Departamento Juriacutedico de la Administracioacuten Tributaria redacta las leyes Los tecnoacutecratas del MdF influyen sobre las poliacuteticas que subyacen a los proyectos enmendados de leyes tributarias

Los principales actores de la reforma de la poliacutetica tributaria son potencialmente todos los ministerios sectoriales (por ejemplo el Ministerio de Comercio y Desarrollo o el Ministerio de Agricultura) que pueden participar en las modificaciones propuestas a la ley tributaria o cuyas funciones sectoriales se veriacutean afectadas por las mismas Pueden opinar sobre el contenido de la poliacutetica en los proyectos de leyes tributarias El Congreso tambieacuten puede opinar sobre el intereacutes de ciertas modificaciones de la poliacutetica tributaria al igual que diversas entidades privadas (por ejemplo la Oficina de Pequentildeas y Medianas Empresas que suele ejercer influencia sobre la posible legislacioacuten tributaria que afecta a pequentildeas y medianas empresas) y distintas asociaciones comerciales y empresariales

El Congreso aprueba la legislacioacuten tributaria aunque el derecho a proponer nuevas leyes tributarias puede ser ejercido por las ramas tanto ejecutiva como legislativa Los miembros individuales del Congreso tambieacuten pueden introducir mociones sobre modificaciones a la poliacutetica tributaria o enmiendas al proyecto de legislacioacuten tributaria Los proyectos de ley tributaria son revisados por la Comisioacuten Legislativa del Congreso La Comisioacuten de Constitucioacuten y Justicia examina la constitucionalidad de los proyectos de ley tributaria Despueacutes de que la Caacutemara de Diputados y el Senado aprueban el proyecto de ley el Presidente lo recibe para su aprobacioacuten o veto

Aunque no es obligatorio los principales proyectos de ley en algunos casos se someten a consulta puacuteblica que suele implicar la interaccioacuten con asociaciones empresariales el Colegio de Abogados y agencias del sector puacuteblico Los intereses comerciales pueden ejercer una influencia importante en el disentildeo de la poliacutetica tributaria a traveacutes de este proceso y la oposicioacuten a las modificaciones de la poliacutetica tributaria pueden expresarse tambieacuten a traveacutes de los medios de comunicacioacuten Sin embargo no es evidente en todos los casos que este proceso de consulta puacuteblica con un grupo concreto de asociaciones de contribuyentes sea estructurado En ciertas situaciones las consultas tienen lugar a discrecioacuten del Ministerio de Finanzas o del Congreso

5 Burundi Durante 2007ndash13 la Autoridad de Ingresos Puacuteblicos de Burundi (OBR por sus siglas en franceacutes) ejecutoacute reformas tributarias fundamentales bajo la direccioacuten del Ministerio de Finanzas (MdF) El proceso de reformas previsto debido a la incertidumbre poliacutetica no se estaacute implementando por completo

El disentildeo de la poliacutetica tributaria estaacute formalmente gestionado por el MdF junto con la responsabilidad de redactar las leyes tributarias La funcioacuten de supervisioacuten del MdF estaacute en desarrollo la mayor parte del trabajo teacutecnico en teacuterminos de disentildeo tributario y redaccioacuten juriacutedica lo realizan especialistas externos y la OBR aporta direccioacuten poliacutetica y apoyo

La autoridad tributaria semiautoacutenoma (SARAOBR) redactoacute la nueva ley del impuesto sobre la renta y el Departamento de Finanzas Puacuteblicas del FMI preparoacute el disentildeo del tributo Expertos de la Divisioacuten Juriacutedica del FMI la Corporacioacuten Financiera Internacional y la Comunidad del Aacutefrica Oriental ofrecieron asistencia durante la redaccioacuten Los donantes estaacuten aportando asistencia material y teacutecnica para la creacioacuten y el desarrollo de la capacidad de una unidad de poliacutetica tributaria dentro del MdF

El parlamento se ocupa del proceso de aprobacioacuten de la legislacioacuten tributaria y organiza las audiencias necesarias sobre los proyectos de leyes tributarias La legislacioacuten secundaria (directrices y decisiones) es redactada por un comiteacute teacutecnico ad hoc con representacioacuten del MdF la OBR y un experto internacional bajo los auspicios del parlamento

Durante la redaccioacuten de leyes tributarias representantes del sector privado a traveacutes de la Caacutemara Federal de Comercio e Industria de Burundi y la Asociacioacuten de Contables Profesionales pueden opinar y realizar aportaciones teacutecnicas


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6 Canadaacute El Ministerio de Hacienda (MdH) es responsable de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria la Agencia Canadiense de Ingresos (CRA por sus siglas en ingleacutes) aplica la legislacioacuten tributaria La Seccioacuten de Poliacutetica Tributaria (una de las diez secciones) del Ministerio de Hacienda elabora y evaluacutea las poliacuteticas federales sobre tributacioacuten El Ministerio de Hacienda presenta (anualmente) el presupuesto con propuestas tributarias (a traveacutes del Aviso de Mocioacuten de medios y arbitrios ldquoNotice of the Ways and Means Motionrdquo)

Las poliacuteticas y la legislacioacuten relativas a impuestos fundamentales como el impuesto sobre la renta de las personas fiacutesicas el impuesto de sociedades y los impuestos sobre las ventas y selectivos al consumo son elaboradas por la Divisioacuten del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas la Divisioacuten de Impuestos sobre las Ventas la Divisioacuten del Impuesto de Sociedades la Divisioacuten Intergubernamental de Poliacutetica Evaluacioacuten e Investigacioacuten Tributaria y la Divisioacuten de Legislacioacuten Tributaria (que principalmente redacta la legislacioacuten tributaria federal) La Seccioacuten de Poliacutetica Tributaria cuenta con una plantilla amplia de economistas abogados contables y especialistas en modelizacioacuten

La CRA tambieacuten elabora propuestas tributarias pero es el ejecutivo (el Primer Ministro y el MdH) quien controla estrechamente las decisiones de modificacioacuten de elementos del sistema tributario El MdH suele realizar consultas puacuteblicas sobre cuestiones fundamentales de poliacutetica tributaria y mantiene un diaacutelogo continuo con partes interesadas como son las cuatro principales sociedades contables (Tax Executives Institute of Canada Canadian Tax Foundation Joint Committee of the Canadian Institute of Chartered Accountants y Canadian Bar Association) y grupos de intereacutes sobre tributos (CD Howe Institute Fraser Institute Conference Board of Canada the Taxpayers Advocate Inc Canadian Taxpayers Federation) La oficina del Auditor General de Cuentas tiene una influencia significativa en la poliacutetica tributaria y el desarrollo de la legislacioacuten tributaria a traveacutes de la auditoriacutea independiente que realiza de las actividades del Gobierno federal Gracias a la revisioacuten de las actividades de la CRA la auditoriacutea de la eficacia de la tributacioacuten de no residentes la revisioacuten de la gestioacuten de las solicitudes de creacutedito tributario para investigacioacuten y desarrollo y la auditoriacutea de las cancelaciones de deuda tributaria la oficina del Interventor General produce importantes indicadores para la reforma tributaria Canadaacute utiliza comisiones de reforma tributaria en el caso de iniciativas complejas de reforma para sondear opiniones contrarias y trabajar para obtener un amplio consenso en la Caacutemara de los Comunes

La legislacioacuten tributaria inicia en la Caacutemara de los Comunes por recomendacioacuten del Gobernador General La Oficina Presupuestaria del Parlamento cuenta con medios de investigacioacuten independientes y realiza recomendaciones a las propuestas tributarias y del presupuesto anual del Ministerio La Divisioacuten de Legislacioacuten Tributaria redacta la legislacioacuten relativa al impuesto sobre la renta y apoya su aprobacioacuten en el parlamento en consulta con el Ministerio de Justicia de Canadaacute y la CRA La Comisioacuten permanente de Finanzas del parlamento (Caacutemara de los Comunes) mediante consultas previas al presupuestoad hoc tambieacuten puede tener influencia sobre el disentildeo de la poliacutetica tributaria y su legislacioacuten El proyecto de ley tributaria se lee en la Caacutemara de los Comunes (primera lectura) se debate (segunda lectura) y se realiza una tercera lectura tras el examen de la Comisioacuten de Medios y Arbitrios antes de ser enviado al Senado

Suelen realizarse consultas puacuteblicas sobre las modificaciones maacutes sustantivas de las leyes tributarias Durante las audiciones en la Comisioacuten de la Caacutemara de los Comunes que revisa las propuestas presupuestarias se facilitan los aportes de contribuyentes y expertos tributarios que se plasman en el proyecto de ley de presupuestos Los institutos sin aacutenimo de lucro pueden contribuir a los debates sobre poliacutetica tributaria mediante la publicacioacuten de estudios y la preparacioacuten de presentaciones para audiencias parlamentarias Las modificaciones a la legislacioacuten tributaria en forma de enmiendas teacutecnicas se ponen a disposicioacuten para su consulta puacuteblica Suele hacerse un uso amplio de regulaciones legislativas tributarias que no necesitan ser aprobadas por el parlamento son aprobadas por el ejecutivo (Gobernador en el Consejo) y publicadas en el Boletiacuten Oficial de Canadaacute

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7 China El Ministerio de Hacienda y la Administracioacuten Estatal de Impuestos (AEI) son responsables de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria elaboran el presupuesto nacional anual y ejecutan los programas de gasto del Gobierno

La formulacioacuten de las leyes tributarias sigue cuatro pasos redaccioacuten examen votacioacuten y promulgacioacuten Los cuatro pasos de la formulacioacuten de regulaciones y normas de administracioacuten tributaria son planificacioacuten redaccioacuten verificacioacuten y promulgacioacuten

La AEI se encarga de la recaudacioacuten de impuestos y del intercambio de informacioacuten Tambieacuten participa estrechamente en la ejecucioacuten del proyecto de reforma tributaria del XIII Plan Quinquenal (2016ndash2020) El Comiteacute Permanente de la Asamblea Popular Nacional (APN) constituye un grupo de trabajo de acadeacutemicos (universidades y centros de investigacioacuten) y funcionarios de la AEI y el Ministerio de Hacienda que disentildea y propone modificaciones a la poliacutetica tributaria El sector acadeacutemico funcionarios tributarios los medios de comunicacioacuten y las asociaciones empresariales contribuyen activamente al proceso de reforma de la poliacutetica tributaria de China Su participacioacuten abarca todo el proceso legislativo tributario a traveacutes de la redaccioacuten de propuestas de nuevos instrumentos de ingresos puacuteblicos la modificacioacuten de los ya existentes y la aportacioacuten de comentarios y recomendaciones a la propuesta y el proyecto de texto legal una vez la APN los publica para la realizacioacuten de consultas

Los oacuterganos estatales que participan en la formulacioacuten de leyes tributarias o la poliacutetica tributaria incluyen la APN y su Comiteacute Permanente el Consejo de Estado el Ministerio de Hacienda la Administracioacuten Estatal de Impuestos (AEI) el Comiteacute de Tarifas y Clasificacioacuten del Consejo de Estado y la Administracioacuten General de Aduanas Las regulaciones administrativas sobre tributos (por ejemplo las Normas Detalladas para la Implementacioacuten de la Recaudacioacuten de Impuestos y la Ley de Administracioacuten etc) son formuladas por el Consejo de Estado Las regulaciones guiacuteas y normas tributarias ministeriales son formuladas por el Ministerio de Hacienda la AEI el Comiteacute de Tarifas y Clasificacioacuten del Consejo de Estado y la Administracioacuten General de Aduanas

El Comiteacute Permanente de la APN redacta el proyecto de ley de modificacioacuten tributaria y la publica en el sitio web de la APN donde solicita comentarios de todo el paiacutes Durante esta fase de examen puacuteblico se verifica el cumplimiento pleno de la constitucioacuten y de las obligaciones derivadas de los acuerdos internacionales Los instrumentos de la legislacioacuten secundaria (es decir decisiones e interpretaciones regulaciones administrativas) son importantes para la implementacioacuten de las leyes tributarias el Consejo de Estado puede redactar y adoptar regulaciones tributarias con la asistencia de acadeacutemicos que apoyan al personal de la AEI y del Ministerio de Hacienda Esta legislacioacuten secundaria se enviacutea despueacutes a la APN y a su Comiteacute Permanente para su aprobacioacuten


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8 Colombia El Ministerio de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico es responsable de la funcioacuten de disentildeo de la poliacutetica tributaria

El disentildeo de la poliacutetica tributaria el anaacutelisis econoacutemico y la redaccioacuten juriacutedica son las funciones principales en apoyo de las reformas tributarias

Colombia para su Reforma Tributaria de 2016 empleoacute como mecanismo institucional una comisioacuten independiente para la reforma tributaria lo que le permitioacute utilizar el asesoramiento de expertos Especialistas tributarios y acadeacutemicos contribuyeron al proceso de examen y redaccioacuten de propuestas de reforma tributaria Se trata solo de informes consultivos ya que la redaccioacuten de las iniciativas tributarias sigue siendo responsabilidad del Gobierno Las enmiendas a la legislacioacuten tributaria sufren muacuteltiples modificaciones reiterativas por parte de los miembros del Congreso que pueden proponer de forma individual enmiendas tributarias divergentes Los institutos de investigacioacuten y las universidades tienen una influencia limitada sobre las reformas tributarias aunque el ministerio de Hacienda estaacute fomentando el aumento de la participacioacuten del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y de representantes de las tres principales facultades de Derecho de Bogotaacute en el disentildeo de la poliacutetica y en el proceso de redaccioacuten juriacutedica Anualmente el proyecto de ley tributario del Gobierno que se enviacutea al Congreso suele incluir solo un nuacutemero limitado de propuestas bien documentadas

Durante los debates en el Congreso sobre los proyectos de leyes tributarias los miembros del Congreso estaacuten muy influenciados por intereses sectoriales los aportes realizados por el sector acadeacutemico desempentildean un papel secundario En tiempos de paz solo el Congreso tiene la autoridad para imponer y modificar la legislacioacuten tributaria de conformidad con el principio general de laquono hay tributacioacuten sin representacioacutenraquo El proyecto de ley de reforma tributaria es preparado por el Gobierno (sancionado por el Gabinete) y redactado por un comiteacute de expertos especialistas acadeacutemicos y asesores extranjeros nominados por el Ministerio de Hacienda y la Direccioacuten de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) El borrador final antes de su presentacioacuten al Congreso es preparado por un pequentildeo grupo de altos funcionarios que proveen coherencia y mantienen una estricta confidencialidad

Antes de que el proyecto de ley final sea presentado al Congreso es examinado por los asesores del Presidente para garantizar que respalde el programa presidencial y no viole la constitucioacuten El proyecto de ley tributario se debate en el Congreso (la Casa de Representantes y el Senado) Los miembros del Congreso pueden modificar el texto durante los debates en cuarta lectura Las propuestas tributarias del Gobierno no las originadas por miembros individuales del Congreso suelen ser las que se aceptan finalmente Despueacutes de cada ronda de debate una comisioacuten formada por miembros de cada caacutemara intenta reconciliar el texto del nuevo acuerdo surgido tras el debate El texto final del proyecto de ley de modificacioacuten tributaria se convierte en ley El proceso se ve influenciado por las mociones individuales de enmiendas tributarias de los miembros del Congreso que son el resultado de la presioacuten de las regiones y de quienes apoyaron su campantildea



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9 Croacia El disentildeo de la poliacutetica tributaria es parte del aacutembito de las funciones de la Administracioacuten Tributaria (RA) dentro del Ministerio de Finanzas (MdF) Su funcioacuten baacutesica es implementar las leyes y regulaciones tributarias en relacioacuten con las contribuciones a la seguridad social La RA recopila y procesa datos sobre impuestos y contribuciones a la seguridad social sugiere modificaciones en la poliacutetica tributaria las regulaciones tributarias y otras regulaciones y prepara y elabora proyectos de legislacioacuten y regulaciones dirigidas a mejorar el sistema tributario El parlamento y los grupos de trabajo del parlamento que incluyen a los partidos poliacuteticos tienen el derecho a proponer modificaciones a la poliacutetica tributaria

El MdF organizado en direcciones y secciones supervisa la elaboracioacuten de la poliacutetica tributaria la poliacutetica aduanera y la administracioacuten tributaria Incluye tareas de proteccioacuten supervisioacuten e inspeccioacuten no aduanera tareas de inspeccioacuten en los aacutembitos tributario aduanero y otros ingresos puacuteblicos ademaacutes de operaciones de cambio de divisas y actividades de comercio exterior y la organizacioacuten de juegos de azar La Seccioacuten de Actividad Legislativa Educacioacuten y Cooperacioacuten Internacional de la Administracioacuten Tributaria contribuye a la elaboracioacuten de la poliacutetica y se organiza en los siguientes departamentos Departamento de Contribuciones del IVA IRPF e Impuesto de Sociedades Departamento de Impuestos Locales y Presupuestacioacuten Departamento de Procedimientos Tributarios Departamento de Informacioacuten y Educacioacuten de Contribuyentes Departamento de Juegos de Loteriacutea Departamento de Juegos de Diversioacuten y con Premios Divisioacuten de Convenios Tributarios Departamento de Asuntos Europeos y Cooperacioacuten Internacional La Seccioacuten de Actividad Legislativa Educacioacuten y Cooperacioacuten Internacional prepara los proyectos de leyes tributarias

No constituye hasta el momento una praacutectica comuacuten el establecimiento de comisiones especiales para los procesos de investigacioacuten redaccioacuten y evaluacioacuten de reformas tributarias ni el uso de la comunidad acadeacutemica para reformas tributarias estructurales Sin embargo en casos aislados el MdF invita a representantes de universidades a realizar presentaciones sobre el borrador final de un proyecto de ley de modificacioacuten de la legislacioacuten tributaria (por ejemplo el reciente proyecto de ley de impuestos sobre bienes inmuebles) Dos institutos de investigacioacuten de financiacioacuten estatal el Instituto de Finanzas Puacuteblicas y el Instituto de Economiacutea suelen participar de forma ad hoc en los oacuterganos consultivos gubernamentales (por ejemplo el Consejo de Economiacutea del Primer Ministro) para investigar impactos econoacutemicos en la recaudacioacuten y distributivos de las modificaciones tributarias previstas Aunque el MdF no tiene de jure poder de veto la poliacutetica tributaria es prerrogativa exclusiva del MdF y su ministro tendraacute de facto poder de veto sobre las propuestas tributarias procedentes de otros ministerios sectoriales Hasta el momento los ministros de finanzas han sido muy fuertes e influyentes dentro del gabinete

Los proyectos de ley finales de modificacioacuten de leyes tributarias son redactados por expertos en redaccioacuten juriacutedica del MdF aunque a menudo en consulta con acadeacutemicos Los parlamentarios tambieacuten pueden proponer modificaciones a la legislacioacuten tributaria Tras la presentacioacuten del presupuesto de ley tributaria en el parlamento entra en accioacuten la Ley de Evaluacioacuten de los Efectos de las Leyes y se evaluacutean los impactos sobre la recaudacioacuten y el cumplimiento En los 15ndash30 diacuteas siguientes el proyecto de ley debe debatirse puacuteblicamente La Comisioacuten de Finanzas y Presupuesto Estatal del parlamento organiza audiencias sobre los proyectos de ley tributaria Despueacutes de las audiencias la comisioacuten presenta su informe al parlamento que incluye las recomendaciones realizadas por los especialistas tributarios y otras partes interesadas

No existe un foro consultivo formal sobre tributacioacuten en el que participe la comunidad empresarial Sin embargo el equipo de redaccioacuten de la ley tributaria debe mantener debates puacuteblicos sobre los objetivos del proyecto de ley antes de finalizar el borrador del proyecto El tiempo asignado para este debate es de 30 diacuteas El borrador del proyecto de ley se publica en el sitio web del equipo de redaccioacuten juriacutedica y el equipo debe informar en detalle sobre los debates mantenidos con todas las partes interesadas incluidas las recomendaciones que necesitariacutean adaptaciones Ademaacutes deben ofrecerse de forma clara las razones del rechazo de propuestas privadas No existe una regla establecida sobre la influencia relativa de las partes que suelen participar en la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria (es decir partidos poliacuteticos funcionarios puacuteblicos MdF) El proceso y resultado uacuteltimo estaacute muy influenciado por el tema en siacute mismo


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10 Espantildea La Direccioacuten General de Tributos del Ministerio de Hacienda y Funcioacuten Puacuteblica es responsable del anaacutelisis de ingresos y del disentildeo de la poliacutetica tributaria de todos los impuestos de Espantildea La previsioacuten y el anaacutelisis de ingresos se gestionan de forma coordinada con la Direccioacuten General de Presupuestos

La Direccioacuten General lleva a cabo anaacutelisis de la poliacutetica tributaria y de ingresos elabora propuestas tributarias prepara y redacta legislacioacuten y regulaciones tributarias nacionales interpreta disposiciones tributarias mediante la publicacioacuten de forma regular de notas de orientacioacuten desarrolla la estrategia de tributacioacuten internacional de Espantildea mediante la negociacioacuten y la aplicacioacuten de convenciones en materia de doble tributacioacuten etc Sus subdirecciones abarcan instrumentos fundamentales del sistema tributario General de Poliacutetica Tributaria de impuestos sobre la renta de las personas fiacutesicas de impuestos sobre sociedades de tributacioacuten de las operaciones financieras impuestos patrimoniales fiscalidad internacional tributos locales La Direccioacuten General del Catastro registra y mantiene el catastro de la propiedad con atributos fiacutesicos econoacutemicos y juriacutedicos por terreno de propiedad con el objetivo de recaudar impuestos inmobiliarios recurrentes e impuestos sobre ganancias de capital para suelo urbano La Agencia Estatal de Administracioacuten Tributaria utiliza la informacioacuten catastral en auditoriacuteas sobre el estilo de vida de los contribuyentes registrados

El Instituto de Estudios Fiscales de Espantildea un organismo autoacutenomo adjunto al Ministerio de Hacienda a traveacutes de la Secretariacutea de Estado de Hacienda en colaboracioacuten con otros centros institutos escuelas de administracioacuten puacuteblica universidades administraciones financieras tanto puacuteblicas como privadas con apoyo nacional e internacional se centra en la investigacioacuten fiscal en estudios econoacutemicos y juriacutedicos y proporciona asesoramiento al Ministerio en asuntos como tributacioacuten gasto puacuteblico estudios de impacto econoacutemico y social anaacutelisis de ingresos estadiacutesticas tributarias y previsioacuten de ingresos El Instituto realiza informes de forma regular algunos de dominio puacuteblico pero otros son para uso exclusivo del Ministerio Espantildea utiliza el modelo de comisiones de reforma tributaria (apoyadas por el entorno acadeacutemico) y comiteacutes ad hoc para promover reformas tributarias estructurales particularmente complejas como el estudio tributario comparativo de 2013 La Comisioacuten General de Codificacioacuten es el oacutergano consultivo oficial que respalda la redaccioacuten de las modificaciones legislativas al coacutedigo fiscal Tambieacuten institutos de investigacioacuten independientes como son los centros de estudios de los partidos poliacuteticos realizan aportaciones sobre reformas tributarias deseadas que tienen maacutes influencia si estaacuten alineadas con el partido en el Gobierno En cuanto a las propuestas de poliacutetica tributaria el instituto de investigacioacuten del sector bancario y la Federacioacuten Espantildeola de Municipios y Provincias son los maacutes influyentes

El Gobierno y el parlamento pueden proponer modificaciones a la legislacioacuten tributaria aunque casi siempre son introducidas por el Gobierno Las disposiciones y modificaciones de la legislacioacuten tributaria son redactadas por altos funcionarios como inspectores de hacienda y abogados del Estado de la Secretariacutea General Teacutecnica del Ministerio La Agencia Estatal de Administracioacuten Tributaria y los asesores juriacutedicos del Ministerio influencian el proceso Los proyectos de legislacioacuten se enviacutean al parlamento donde los miembros pueden introducir modificaciones por consejo de sus asesores privados o investigadores oficiales Las propuestas tributarias y proyectos de legislacioacuten tributaria del Gobierno no son modificadas por el parlamento durante las audiencias Por lo tanto el Ministerio de Hacienda (preparado por la Direccioacuten General de Tributos) es el oacutergano principal en la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria en Espantildea Su preparacioacuten de propuestas respaldadas por los anaacutelisis de impacto econoacutemico y en la recaudacioacuten del Instituto Fiscal es de gran calidad

Se realizan consultas con asociaciones empresariales y de contribuyentes antes de la aprobacioacuten de los proyectos de ley tributaria Estas audiciones o consultas suceden antes de la aprobacioacuten de los borradores y es infrecuente que los proyectos de legislacioacuten tributaria se publiquen en el sitio web del Ministerio de Hacienda y de la Agencia Estatal de Administracioacuten Tributaria Los representantes del Foro de Grandes Empresas pueden debatir cuestiones tributarias con los altos funcionarios del Ministerio de manera informal La redaccioacuten de la legislacioacuten secundaria en forma de regulaciones no requiere debates parlamentarios Existe una tendencia creciente hacia el uso frecuente de instrumentos secundarios es decir regulaciones para estipular modificaciones importantes de la poliacutetica tributaria La legislacioacuten secundaria no requiere un debate puacuteblico amplio como seriacutea el caso de las modificaciones tributarias sustantivas



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11 Estados Unidos

El Tesoro estadounidense con recursos suficientes lidera el disentildeo tributario en un proceso dominado por abogados La formulacioacuten de la poliacutetica tributaria estaacute descentralizada para introducir un sistema de controles y equilibrio

El Presidente que trabaja a traveacutes del Departamento del Tesoro formula propuestas tributarias que se presentan en el Congreso para su debate El Tesoro cuenta con una capacidad de anaacutelisis econoacutemico de gran calibre que apoya el disentildeo tributario con anaacutelisis de impactos econoacutemicos y distributivos con gran precisioacuten en la previsioacuten de ingresos El Tesoro y el Servicio Federal de Rentas Internas (IRS) tienen un papel claramente definido y su colaboracioacuten es soacutelida La Oficina de Poliacutetica Tributaria del Tesoro incluye abogados y economistas con conocimientos especializados y experiencia en el disentildeo de la poliacutetica tributaria

El IRS mantiene un contacto extenso con todos los grupos y sectores de contribuyentes y publica junto con su funcioacuten de administracioacuten tributaria documentos de poliacutetica (por ejemplo sobre servicios al contribuyente debidos procedimientos de recaudacioacuten estrategias voluntarias de cumplimiento deteccioacuten de fraude recursos cobro de deudas etc) Tambieacuten contribuye a iniciativas legislativas como la simplificacioacuten del coacutedigo fiscal Un gran nuacutemero de centros de estudios de calidad apoyan a los responsables poliacuteticos con opciones alternativas de disentildeo tributario Diversos grupos de intereses empresariales tambieacuten ejercen una funcioacuten consultiva que presionan de manera independiente a la Casa Blanca al Tesoro la Comisioacuten Conjunta sobre Asuntos Fiscales la Comisioacuten de Presupuestos del Senado la Comisioacuten de Medios y Arbitrios ademaacutes de a representantes individuales sobre propuestas tributarias que benefician principalmente a intereses sectoriales limitados

La promulgacioacuten de legislacioacuten tributaria requiere el acuerdo de la Caacutemara de Representantes el Senado y el Presidente Debido a que el mismo partido poliacutetico no suele controlar las tres ramas del Gobierno el proceso se basa en la formacioacuten de compromisos de las posiciones tributarias El Congreso tiene una influencia importante en la direccioacuten del disentildeo tributario apoyada por sus medios de investigacioacuten de gran calidad a traveacutes de la Comisioacuten Conjunta sobre Asuntos Fiscales y la Oficina de Presupuestos del Congreso con una capacidad de investigacioacuten sin igual a nivel internacional Independientemente de esta capacidad analiacutetica en materia tributaria muy a menudo la integridad de la poliacutetica tributaria se ve socavada por disposiciones tributarias adjuntas a propuestas legislativas no fiscales Tanto la Comisioacuten de Medios y Arbitrios como la Comisioacuten de Presupuestos del Senado tienen una gran influencia en la elaboracioacuten de la poliacutetica tributaria

El Tesoro realiza pocas consultas formales pero hay muchas discusiones informales con grupos de contribuyentes y especialistas que influencian de diversas formas el disentildeo uacuteltimo del tributo Las propuestas de poliacutetica tributaria se someten a consultas extensas sustentadas en anaacutelisis cuantitativos en profundidad Se preparan muchas opciones tributarias dada la existencia de distintas posibilidades de poliacutetica tributaria que compiten dentro del Gobierno pero tambieacuten de especialistas tributarios asociaciones de contribuyentes acadeacutemicos de centros de estudios e instituciones de investigacioacuten Esta situacioacuten se asocia con el riesgo de fragmentacioacuten y la complejidad asociada en la tributacioacuten Esto se traduce en un proceso dilatado antes de la promulgacioacuten de las decisiones de poliacutetica tributaria El partidismo poliacutetico y los muchos controles y balances podriacutea conducir a debates polarizados que podriacutean derivar en estancamientos


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12 Finlandia El Ministerio de Finanzas (MdF) es responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria incluido el anaacutelisis econoacutemico del sistema tributario El Departamento de Tributos es el experto del Gobierno en materia de poliacutetica tributaria Es responsable de desarrollar el sistema tributario y evaluar los efectos de la poliacutetica tributaria El proceso de disentildeo de la poliacutetica tributaria estaacute tambieacuten apoyado por el Departamento de Economiacutea (mediante el anaacutelisis de la evolucioacuten de la economiacutea finlandesa y sus finanzas puacuteblicas) y el Departamento de Presupuestos (que coordina el trabajo del Gobierno central sobre el presupuesto y la poliacutetica presupuestaria) La Administracioacuten Tributaria de Finlandia recauda los impuestos es una agencia bajo la autoridad del MdF

El Departamento de Tributos del MdF formula la poliacutetica tributaria y es responsable de la redaccioacuten juriacutedica de la legislacioacuten tributaria y aduanera Tambieacuten negocia convenios en materia de doble imposicioacuten y actuacutea como la Autoridad Competente de Finlandia en estos convenios El Departamento de Tributos estaacute dividido en seis unidades Impuesto sobre la renta de las personas fiacutesicas Impuesto de Sociedades Impuesto sobre el Valor Antildeadido Aduanas Impuestos selectivos al Consumo y Asuntos de Tributacioacuten Internacional

Aunque el MdF es responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria se mantienen viacutenculos estrechos con el entorno acadeacutemico y con institutos de investigacioacuten Desempentildean un importante papel en la preparacioacuten y evaluacioacuten de reformas tributarias por ejemplo el Instituto de Investigacioacuten Econoacutemica (Government Institute for Economic Research) bajo la direccioacuten del MdF ha participado en reformas tributarias Finlandia tambieacuten hace uso de comisiones y comiteacutes formados por expertos tributarios para que contribuyan a importantes iniciativas de revisioacuten estructural tributaria

El Comiteacute de Tributos del parlamento ejerce una fuerte supervisioacuten sobre el proceso de disentildeo de la poliacutetica tributaria para lo que invita al entorno acadeacutemico a especialistas tributarios y al sector privado a presentar testimonios durante la celebracioacuten de audiencias El Comiteacute tambieacuten inicia las evaluaciones tras la implementacioacuten de nuevas medidas tributarias

La sociedad civil y los sindicatos realizan aportes sustantivos y recomendaciones durante las fases de elaboracioacuten de la poliacutetica tributaria Su participacioacuten se ve facilitada por un proceso abierto y formalizado de consulta

13 Francia El disentildeo de la poliacutetica tributaria es una funcioacuten principal del Ministerio de Economiacutea y Finanzas (MdEF) Es uno de los ministerios maacutes importantes del gabinete emplea principalmente a personal altamente cualificado de la Escuela Nacional de Administracioacuten Puacuteblica

El ministro de Finanzas supervisa la redaccioacuten de las leyes tributarias a traveacutes del control del Consejo de Poliacutetica Tributaria del Departamento de Ingresos Puacuteblicos El sistema tributario franceacutes es gestionado por tres divisiones distintas que se ocupan de 1) el impuesto de sociedades y el impuesto sobre el valor antildeadido 2) el impuesto sobre la renta de las personas fiacutesicas y los impuestos locales y 3) aduanas e impuestos selectivos al consumo (combustible alcohol tabaco)

El ministro de Presupuestos Cuentas Puacuteblicas Funcioacuten Puacuteblica y Reforma del Estado supervisa la preparacioacuten de la ley de presupuesto anual y coordina estrechamente las decisiones tributarias con los ministros de Economiacutea y Finanzas y de Industria y Empleo Con este objetivo requiere los aportes del Consejo de Poliacutetica Tributaria En la fase de disentildeo tributario otros departamentos gubernamentales realizan aportes Dentro de la administracioacuten tributaria (DGFiP) la direccioacuten de legislacioacuten fiscal (DLG) redacta la legislacioacuten tributaria una vez que las unidades de anaacutelisis de ingresos del MdEF y la DGFiP han finalizado las proyecciones de ingresos

Existe un margen para opinar sobre las modificaciones de la poliacutetica tributaria Las modificaciones de la poliacutetica tributaria en el contexto del presupuesto anual se introducen en el proyecto de ley de presupuesto que se mantiene en secreto hasta su presentacioacuten en la Asamblea Nacional aunque puede modificarse seguacuten los comentarios recibidos La comisioacuten parlamentaria permanente sobre presupuestostributacioacuten no suele convocar a participar en audiencias a los funcionarios del Ministerio de Finanzas para que expliquen las poliacuteticas tributarias adoptadas Los parlamentarios no cuentan con el apoyo profesional de personal de investigacioacuten analiacutetica para examinar de forma no partidista las propuestas del Gobierno sobre poliacutetica tributaria

Las empresas participan solo de forma limitada en el proceso de consulta puacuteblica sobre legislacioacuten tributaria Existe poca participacioacuten del entorno acadeacutemico



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14 Irlanda La Unidad de Poliacutetica Tributaria de la Divisioacuten de Poliacutetica Fiscal del Ministerio de Finanzas (MdF) es responsable de la elaboracioacuten de poliacuteticas fiscales en apoyo a los objetivos econoacutemicos sociales y medio ambientales del Gobierno mediante la publicacioacuten de un presupuesto anual

La divisioacuten es responsable de todos los aspectos de la poliacutetica tributaria nacionales e internacionales Colabora estrechamente con la Oficina de las Autoridades Fiscales la OCDE y la UE en su proceso de formulacioacuten de impuestos Tambieacuten coordina resultados con el Grupo de Estrategia Tributaria (un comiteacute interdepartamental) presidido por el Ministerio de Finanzas La principal funcioacuten del Grupo es realizar anaacutelisis de impacto econoacutemico y en la recaudacioacuten de las propuestas de poliacutetica tributaria y redactar la legislacioacuten tributaria necesaria

El Ministerio de Finanzas lidera el Grupo de Estrategia Tributaria un comiteacute interdepartamental formado por altos funcionarios del MdF la oficina del Taoiseach (Primer Ministro) las Autoridades de Gasto Puacuteblico y Reforma Empleo Empresa e Innovacioacuten Asuntos Exteriores y Comercio Proteccioacuten Social e Ingresos Puacuteblicos El Grupo de Estrategia Tributaria prepararaacute y publicaraacute informes teacutecnicos con distintas opciones para el presupuesto del proacuteximo ejercicio fiscal asiacute como propuestas de poliacutetica tributaria a mediano y largo plazo Sus funciones son 1) examinar y elaborar propuestas de medidas en los aacutembitos de la tributacioacuten la seguridad social (PRSI) la financiacioacuten de tasas de propuestas de legislacioacuten presupuestaria y tributaria dentro de los paraacutemetros gubernamentales acordados sobre la posicioacuten del presupuesto general y en el contexto del marco de una estrategia a mediano y largo plazo establecida en el programa de Gobierno y 2) examinar el enfoque estrateacutegico de un paquete de bienestar social general y evaluar la interaccioacuten de propuestas de impuestos sobre la rentatasas con objetivos de bienestar social incluido el apoyo a los ingresos por hijos su impacto en el mercado laboral y la distribucioacuten de la renta

Las modificaciones anuales de la legislacioacuten tributaria se debaten en la Comisioacuten Conjunta de Finanzas Gasto Puacuteblico y Reforma y Taoiseach del parlamento para fomentar y coordinar mejoras en las modificaciones de la ley tributaria Las deliberaciones de la Comisioacuten dan al Gobierno la oportunidad de informar a los representantes y al sector privado de las razones de los ajustes

El periacuteodo para una consulta maacutes amplia y maacutes temprana con el sector privado y otras partes interesadas relevantes es seguacuten consta limitado


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15 Italia El Ministerio de Economiacutea y Finanzas (MdEF) es el ministerio responsable de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria y de las estrategias de recaudacioacuten mientras que la Agencia de los Ingresos recauda los impuestos

La poliacutetica tributaria estaacute centralizada en el MdEF dirigida principalmente desde el Departamento de Finanzas (Direccioacuten de Estudios e Investigacioacuten sobre Economiacutea Tributaria y Direccioacuten de Legislacioacuten Tributaria y Federalismo Fiscal) mientras que la administracioacuten de ingresos puacuteblicos estaacute fragmentada en varios organismos Agencia de los Ingresos Agencia de Aduanas Guardia de Finanzas (agencia de ejecucioacuten de aduanas e impuestos especiales) Equitalia (agencia de recaudacioacuten de deuda tributaria) SOGEI (sociedad de tecnologiacutea de la informacioacuten) y SOSE (empresa privada propiedad del MdEF y del Banco Central) responsable de la investigacioacuten estadiacutestica El disentildeo de la poliacutetica tributaria por tanto requiere de la coordinacioacuten de los resultados de diversas agencias especiales de ingresos puacuteblicos

Italia utiliza comisiones de reforma tributaria para reformar aspectos complejos del sistema tributario Se incorpora al entorno acadeacutemico mediante el nombramiento de expertos tributarios informados para que participen en estas comisiones tributarias Aunque no existe un instituto de finanzas puacuteblicas como el Instituto de Estudios Fiscales en el Reino Unido especializado en investigacioacuten tributaria el Consejo de Economiacutea y Trabajo (un oacutergano consultivo en asuntos econoacutemicos y sociales que responde ante el Gobierno el parlamento y las regiones) redactoacute recientemente propuestas para un coacutedigo tributario integral que aborda principalmente cuestiones de procedimiento que sistematizariacutean la recaudacioacuten uniforme de impuestos Ademaacutes la Oficina Presupuestaria del Parlamento es un oacutergano independiente creado en 2014 con el objetivo de llevar a cabo anaacutelisis econoacutemicos y evaluaciones de impacto de la poliacutetica econoacutemica del Gobierno Esta funcioacuten se realiza de conformidad con las normas presupuestarias nacionales y europeas

Por lo general la legislacioacuten tributaria se presenta en el parlamento para su debate y aprobacioacuten En uacuteltima instancia se aprueba tras los debates en las audiencias de la comisioacuten de presupuestos del parlamento o se establecen los impuestos por decreto legislativo mediante su aprobacioacuten en una delegacioacuten parlamentaria legislativa o un decreto ley del Gobierno Toda la legislacioacuten tributaria va acompantildeada de informes con las razones de la modificacioacuten legislativa su objetivo y el impacto financiero de las medidas propuestas Estos informes teacutecnico-financieros que miden el impacto financiero son revisados por la Oficina del Auditor del Estado

La introduccioacuten de las principales modificaciones de la legislacioacuten tributaria y la redaccioacuten de los proyectos de ley tributaria son precedidas de reuniones entre el Gobierno representantes de grupos sociales sindicatos y federaciones empresariales Los mismos representantes participan tambieacuten en debates de audiencias parlamentarias sobre el proyecto de legislacioacuten tributaria presentado en los que hacen recomendaciones y proponen opciones tributarias alternativas a los miembros de la comisioacuten de presupuestos del parlamento Este proceso solo se adopta en el caso de legislacioacuten tributaria fundamental que abarca el impuesto su base imponible la tasa impositiva y sanciones en caso de no cumplimiento Todas las disposiciones subsidiarias se introducen en legislacioacuten secundaria Estas regulaciones solo necesitan la aprobacioacuten del Consejo de Ministros tras su examen por el Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas respecto a su constitucionalidad



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16 Japoacuten El proceso de disentildeo de la poliacutetica tributaria sigue un ciclo anual Normalmente en diciembre de cada antildeo la Oficina de la Comisioacuten Tributaria del gabinete publica propuestas tributarias para el antildeo siguiente De los 39 miembros de la Comisioacuten 19 son designados por periacuteodos concretos hasta el final del debate sobre un impuesto especiacutefico mientras que 20 son miembros permanentes con un mandato de tres antildeos La Comisioacuten Tributaria o Comisioacuten Consultiva Tributaria estaacute bajo la direccioacuten de la oficina del gabinete

El procedimiento de modificacioacuten de legislacioacuten tributaria anual gestionado por la Comisioacuten Tributaria es apoyado por la Oficina Tributaria de Impuestos Nacionales del Ministerio de Finanzas (MdF) y la Oficina Tributaria del Ministerio del Interior y de Comunicacioacuten en el caso de impuestos locales La Oficina Tributaria del MdF estaacute conformada por las siguientes divisiones 1) Planificacioacuten y Administracioacuten 2) Investigacioacuten Tributaria 3) Poliacutetica de Impuesto sobre la Renta e Impuesto Inmobiliario 4) Poliacutetica de Impuestos Indirectos 5) Poliacutetica de Impuesto de Sociedades y 6) Poliacutetica de Tributacioacuten Internacional (convenios tributarios etc) La Comisioacuten Tributaria evaluacutea de forma continuada las modificaciones a los sistemas tributarios La Comisioacuten para recabar observaciones publica en noviembre su informe sobre las modificaciones planificadas a la ley tributaria para el siguiente ejercicio fiscal Abogados tributarios formados internamente en la Oficina Tributaria del MdF redactan el proyecto de ley anual de modificacioacuten de la legislacioacuten tributaria con observaciones de la Agencia Tributaria Nacional (RA)

La Comisioacuten Tributaria de la Oficina del Primer Ministro (Oficina del Gabinete) estaacute presidida actualmente por un apreciado profesor de Legislacioacuten Tributaria con anterioridad estuvo presidida por un importante economista o un acadeacutemico de renombre La Comisioacuten se centra maacutes en modificaciones estructurales del sistema tributario como las recientes modificaciones de los impuestos sobre el consumo en Japoacuten y aborda tambieacuten temas actuales como la erosioacuten de la base tributaria y el traslado de beneficios mediante la revisioacuten de la legislacioacuten nacional contra la elusioacuten fiscal Un borrador de modificaciones anuales de la ley tributaria (Taiko) refleja el consenso de los principales partes representadas en la Comisioacuten El Consejo Legislativo del Gabinete debe examinar el proyecto de ley de modificacioacuten de las leyes tributarias antes de su presentacioacuten ante las Caacutemaras del Parlamento (la Dieta) para los debates de lectura La Comisioacuten Tributaria puede nombrar comiteacutes consultivos ad hoc para revisar aspectos concretos del sistema tributario En estos comiteacutes la participacioacuten del sector privado y de especialistas tributarios es posible ya que la propuesta debe finalizarse a maacutes tardar a mediados de diciembre y debe conseguirse una visioacuten completa dentro de estos plazos ajustados

El proyecto de ley de modificacioacuten anual de la ley tributaria es aprobado por ambas Caacutemaras del Parlamento (la Dieta) (la Caacutemara de Representantes y la Caacutemara de Consejeros) normalmente antes de finales de marzo para entrar en vigor el 1 de abril Pero la fecha real puede variar seguacuten el contenido de las modificaciones La propuesta de reforma tributaria (Taiko) de la Comisioacuten seguacuten es aprobada en el gabinete por consenso se publica en diciembre de cada antildeo seguida del proyecto de ley (preparado por la Oficina Tributaria del Ministerio responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria) en enero del antildeo siguiente Se realizan consultas a partes interesadas en forma de audiencias realizadas por la Comisioacuten de Presupuestos y Finanzas de la Dieta Este proceso iterativo culmina con la aprobacioacuten del proyecto de ley en marzo La Comisioacuten de Presupuestos y Finanzas cuenta con su propio personal no partidista de analistas tributarios que examinan con independencia el proyecto de ley anual de modificacioacuten de las leyes tributarias Un miembro individual de un partido puede proponer modificaciones a la legislacioacuten tributaria pero con pocas posibilidades de aceptacioacuten dado que el partido en el poder promueve su plan tributario preferido para el siguiente ejercicio fiscal Las regulaciones tributarias se emiten como oacuterdenes ministeriales y no estaacuten sujetas a debate parlamentario

Es una praacutectica habitual que las modificaciones de la legislacioacuten tributaria y las iniciativas de reforma tributaria esteacuten acompantildeadas de una consulta puacuteblica Para las revisiones tributarias (de cualquier impuesto) la Comisioacuten Tributaria solicita contribuciones de partes interesadas antes de que el disentildeo final del tributo sea aceptado y traducido en proyecto legislativo


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17 Noruega El Ministerio de Finanzas (MdF) es responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria incluido el anaacutelisis econoacutemico del sistema tributario Dos departamentos del MdF colaboran estrechamente el Departamento de Legislacioacuten Tributaria y el Departamento de Poliacutetica Tributaria La Administracioacuten Tributaria de Noruega (ATN) una agencia bajo la autoridad del Ministerio es la encargada de recaudar impuestos La ATN estaacute formada por la Direccioacuten de Impuestos y cinco oficinas regionales

Junto con la redaccioacuten de las leyes tributarias el Departamento de Legislacioacuten Tributaria es responsable de la interpretacioacuten y administracioacuten de regulaciones relativas al impuesto sobre la renta y el patrimonio el impuesto sobre el petroacuteleo las contribuciones a la seguridad social puacuteblica el impuesto inmobiliario el impuesto a la herencia el IVA los derechos de aduanas y otros impuestos especiales Tambieacuten se encarga de la negociacioacuten de convenios en materia de doble imposicioacuten y actuacutea como la Autoridad Competente de Noruega en estos convenios El Departamento de Poliacutetica Tributaria analiza coacutemo afecta la legislacioacuten tributaria y las modificaciones a la misma a los ingresos los ahorros el consumo las inversiones y la oferta de mano de obra y coacutemo variacutean los ingresos tributarios al modificar las regulaciones El Departamento es responsable de la preparacioacuten de las propuestas tributarias del presupuesto anual

El Departamento de Poliacutetica Tributaria trabaja con el Departamento de Poliacutetica Econoacutemica del Ministerio quien coordina el trabajo preparatorio del presupuesto nacional incluida la modelizacioacuten de impactos e ingresos En este proceso se mantienen estrechos viacutenculos con el entorno acadeacutemico y con institutos de investigacioacuten independientes Desempentildean un papel fundamental en la preparacioacuten y evaluacioacuten de reformas tributarias Dos institutos de investigacioacuten independientes Statistics Norway y Ramboslashll Management Consulting AS bajo la direccioacuten del MdF participaron en las reformas tributarias de 2006 Noruega tambieacuten ha utilizado comisiones y comiteacutes formados por expertos tributarios nacionales e internacionales para contribuir a iniciativas de revisioacuten tributaria estructural importantes como la reforma del IRPF en 2006 El MdF ha creado un Panel Consultivo sobre Modelizacioacuten y Meacutetodos Macroeconoacutemicos que orienta las simulaciones tributarias y prepara recomendaciones para informes oficiales (white papers) sobre reforma tributaria Statistics Norway gestiona un departamento tributario competente que publica estadiacutesticas tributarias y aplica modelos economeacutetricos sofisticados para simular los efectos econoacutemicos y en la recaudacioacuten de las propuestas fiscales

El Departamento de Poliacutetica Tributaria del Ministerio es responsable de la redaccioacuten juriacutedica y de la preparacioacuten de los proyectos de ley de modificacioacuten de la legislacioacuten tributaria anual Lo suele hacer un comiteacute experto en el caso de grandes reformas tributarias De octubre a noviembre de cada antildeo las propuestas tributarias y de gasto del Gobierno se debaten en la Comisioacuten Permanente de Finanzas y Asuntos Econoacutemicos del Parlamento

Las partes interesadas externas pueden realizar recomendaciones sobre los proyectos de legislacioacuten durante las audiencias organizadas por el MdF Esto permite que otras agencias gubernamentales organizaciones del sector privado asociaciones empresariales y patronales revisen y antildeadan sugerencias para mejorar la eficacia equidad y facilidad de gestioacuten etc En concreto la Confederacioacuten de Empresas de Noruega asiacute como el Foro Tributario de Grandes Empresas de Noruega son consultados durante el proceso de audiencias



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18 Nueva Zelandia

El disentildeo de la poliacutetica tributaria es responsabilidad compartida del Departamento de Ingresos Internos (Inland Revenue Department IRD) y del Tesoro Dentro del IRD es la Divisioacuten de Poliacutetica y Estrategia quien se encarga de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria y de la redaccioacuten legislativa La Divisioacuten es tambieacuten responsable de la administracioacuten general del sistema tributario El IRD en su funcioacuten de asesoramiento sobre poliacutetica sigue el marco del Procedimiento General de Poliacutetica Tributaria (Generic Tax Policy Process GTPP) El GTPP no ha sido adoptado como ley como tal no es vinculante para el Gobierno pero funciona de forma eficaz por lo que los gobiernos sucesivos se han adherido a este protocolo de cooperacioacuten entre el Tesoro y el IRD

En virtud del GTPP el Tesoro asesora al Gobierno sobre modificaciones a los sistemas tributarios y analiza cuantitativamente el impacto econoacutemico social y en la recaudacioacuten sobre la economiacutea Tambieacuten realiza un seguimiento y asesora al Gobierno sobre el desempentildeo del IRD Las divisiones de Poliacutetica Previsioacuten y Modelizacioacuten Tributaria y Macroeconoacutemica del Tesoro contribuyen al anaacutelisis cuantitativo del proceso de disentildeo de la poliacutetica tributaria ya que las previsiones del Tesoro son las previsiones oficiales de la Corona El IRD prepara unas previsiones tributarias independientes basadas a corto plazo en datos de contribuyentes pero a largo plazo basa sus previsiones en las mismas tendencias macroeconoacutemicas empleadas por el Tesoro El IRD dirige el anaacutelisis de poliacutetica tributaria de todos los impuestos la recopilacioacuten de datos el anaacutelisis de ingresos el disentildeo legislativo y la redaccioacuten juriacutedica El grupo de Poliacutetica y Estrategia identifica cuestiones tributarias y de poliacutetica social asociadas al aumento de los impuestos desarrolla propuestas de poliacutetica para hacer frente a las deficiencias elabora planes de implementacioacuten gestiona consultas con contribuyentes obtiene aprobaciones ministeriales y del gabinete para modificaciones tributarias redacta legislacioacuten tributaria y gestiona el traacutemite del proyecto de ley en los debates de las audiencias del Comiteacute Especial Parlamentario Por uacuteltimo evaluacutea el impacto en la recaudacioacuten y del cumplimiento tras la implementacioacuten

En general acadeacutemicos medios de comunicacioacuten sindicatos asociaciones patronales y otras partes interesadas desempentildean un papel limitado en la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria Aun asiacute los especialistas tributarios y el sector corporativo tienen una gran influencia Desde 2000 Nueva Zelanda ha utilizado solo una vez el procedimiento de comisionescomiteacutes en una reforma tributaria importante el Comiteacute MacLeod de 2001 analizoacute el sistema tributario y asesoroacute a la coalicioacuten de Gobierno sobre un nuevo marco tributario El trabajo analiacutetico independiente del Comiteacute estuvo dirigido por el Grupo de Trabajo Tributario de la Universidad Victoria de Wellington (TWG 2009) No obstante el Tesoro y el IRD proporcionaron un apoyo considerable al Grupo de Trabajo El TWG estaacute formado por especialistas tributarios acadeacutemicos representantes empresariales y funcionarios puacuteblicos

El disentildeo de la poliacutetica tributaria es uno de los aacutembitos principales del Ministro de Ingresos Puacuteblicos (es decir el IRD) y menos importante en el caso del Ministro de Finanzas (es decir el Tesoro) Para que una modificacioacuten de la poliacutetica tributaria se transforme en legislacioacuten ambos Ministros deben contar con el apoyo total del gabinete El IRD mediante el proceso GTPP redacta la legislacioacuten tributaria dado que la Oficina Parlamentaria de Asesoriacutea Juriacutedica ha delegado esta funcioacuten en el IRD El IRD cuenta con la experiencia teacutecnica en materia tributaria necesaria y con un equipo experto y experimentado de redactores de leyes tributarias Las capacidades de redaccioacuten estaacuten reforzadas por la experiencia en la administracioacuten de leyes tributarias la redaccioacuten de decisiones normativas y directrices de interpretacioacuten El IRD coordina el proceso de presentacioacuten del proyecto de ley de modificacioacuten de leyes tributarias al parlamento y apoya teacutecnicamente al Comiteacute de Finanzas y Gastos que gestiona las audiencias sobre los proyectos de legislacioacuten tributaria Las partes interesadas externas tienen numerosas oportunidades de participar y realizar recomendaciones sobre el proyecto de ley tributaria durante la fase en el Comiteacute Especial Se hace mediante presentaciones escritas seguidas de peticiones de comparecencia ante el Comiteacute Especial para realizar recomendaciones directamente sobre el material escrito Los especialistas tributarios y empresariales pueden realizar observaciones con maacutes antelacioacuten a los documentos para discusioacuten (green papers) e informes oficiales (white papers) que anteceden la redaccioacuten de las nuevas modificaciones a las disposiciones tributarias

El GTPP adopta el principio de que las grandes reformas tributarias estaacuten sujetas al escrutinio puacuteblico durante las fases de su elaboracioacuten Se centra en coacutemo el sistema tributario se ajusta a la estrategia econoacutemica fiscal y de ingresos general del Gobierno Divulga con antelacioacuten a especialistas tributarios y a la comunidad empresarial el programa de trabajo en materia de tributacioacuten del Gobierno de los proacuteximos 18 meses y realiza amplias consultas con anterioridad a la legislacioacuten Las consultas consisten en un diaacutelogo antes de redactar el documento para discusioacuten y de la estrategia de consulta de examen del proyecto de legislacioacuten La participacioacuten activa en el proceso de audiencias sobre la legislacioacuten del Comiteacute Especial Parlamentario estaacute garantizada Esta participacioacuten de profesionales del sector privado garantiza un acceso abierto al Tesoro y al IRD aunque limitar las consultas principalmente a especialistas tributarios y al aacutembito empresarial puede ser muy reducido Esta praacutectica puede traducirse en soluciones maacutes pragmaacuteticas y aceptadas por los contribuyentes Sin embargo la presioacuten sutil de sectores privados necesita ser vigilada con detenimiento


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19 Paiacuteses Bajos El Ministerio de Finanzas (MdF) tiene un papel central en la elaboracioacuten del presupuesto nacional y la presentacioacuten del presupuesto Una de sus principales tareas es el disentildeo y la percepcioacuten de impuestos La Direccioacuten General de Poliacutetica y Legislacioacuten Tributaria y Aduanera es responsable de la formulacioacuten y legislacioacuten de la poliacutetica tributaria (aprobada por el parlamento) mientras que la Administracioacuten Tributaria de los Paiacuteses Bajos percibe y recauda impuestos

El personal del MdF participa en todos los aspectos del anaacutelisis tributario y de ingresos el disentildeo de instrumentos tributarios y la redaccioacuten legislativa Parte del anaacutelisis de ingresos distributivo y econoacutemico se externaliza a la Oficina de Planificacioacuten Central (OPC) que realiza previsiones y anaacutelisis independientes aunque estaacute situada dentro del Gobierno El MdF realiza las primeras estimaciones de ingresos para las modificaciones de la poliacutetica tributaria pero es la OPC quien valida estas previsiones en caso de que se esperen grandes modificaciones de los ingresos El MdF junto con la Administracioacuten Tributaria y Aduanera de los Paiacuteses Bajos lleva a cabo evaluaciones a posteriori sobre la implementacioacuten de las modificaciones de la legislacioacuten tributaria Tambieacuten prepara el presupuesto de gasto tributario anual

Sobre la base de su modelo de previsioacuten macroeconoacutemica la Oficina de Planificacioacuten Central realiza previsiones de ingresos independientes y oficiales que complementan el anaacutelisis del MdF La Administracioacuten Tributaria y Aduanera de los Paiacuteses Bajos influencia el proceso preparatorio del programa legislativo tributario con su asesoramiento al MdF sobre la viabilidad aplicabilidad y relacioacuten costo-eficacia de la legislacioacuten tributaria propuesta En esta fase la Administracioacuten Tributaria y Aduanera de los Paiacuteses Bajos calcula los costos de implementacioacuten y de cumplimiento por parte de los contribuyentes analiza los obstaacuteculos para la implementacioacuten de nueva legislacioacuten en la Administracioacuten Tributaria y Aduanera de los Paiacuteses Bajos derivados de cambios necesarios en los sistemas informaacuteticos y realiza una evaluacioacuten despueacutes de la implementacioacuten Ha habido varias Comisiones de Reforma Tributaria en los Paiacuteses Bajos formadas tanto por miembros independientes como por partes interesadas de dentro del Gobierno Estas Comisiones examinan los grandes ajustes de la estructura tributaria 1) Comisioacuten Dijkhuizen de 2012ndash13 relativa al impuesto sobre la renta y las prestaciones 2) la Comisioacuten Van Weeghel de 2009ndash10 relativa a la ampliacioacuten de la base imponible reducciones en las tasas mayor neutralidad en el tratamiento fiscal de la deuda y el capital y los impuestos ambientales Las Comisiones estaacuten apoyadas por el personal teacutecnico del MdF y la Oficina de Planificacioacuten Central

El MdF propone nueva legislacioacuten tributaria y tambieacuten prepara los proyectos legislativos La segunda Caacutemara del parlamento puede modificar las propuestas tributarias del Gobierno La primera Caacutemara solo puede aprobar o rechazar la legislacioacuten de planificacioacuten tributaria Una vez que el proyecto de ley se ha presentado en el parlamento las partes interesadas como confederaciones especialistas tributarios sindicatos y organismos de consumidores pueden presentar sus recomendaciones al parlamento Estas suelen ser citadas durante los debates de lectura Este proceso de consulta inclusivo y completo respalda una mayor moral tributaria Las leyes tributarias secundarias son redactadas por el personal teacutecnico del Ministerio Estas llamadas regulaciones no requieren ninguna discusioacuten o debate en el parlamento El Consejo de Estado de los Paiacuteses Bajos examina si el proyecto de legislacioacuten tributaria cumple la Constitucioacuten y los convenios internacionales

Durante el proceso de redaccioacuten juriacutedica se invita a que realicen aportaciones para mejorar las modificaciones de las leyes tributarias a varias partes interesadas como son las asociaciones empresariales y los oacuterganos centrales de los sindicatos (quienes junto con miembros independientes forman el Consejo Econoacutemico y Social) El proyecto de legislacioacuten en la mayoriacutea de los casos se publica en el sitio web ministerial para pedir comentarios La estrecha cooperacioacuten del Gobierno con expertos tributarios del sector privado se pone de manifiesto en las consultas de propuestas legislativas de la Asociacioacuten de Asesores Tributarios de los Paiacuteses Bajos que revisa los proyectos de leyes tributarias frente a criterios como la incompatibilidad con la ley eficacia eficiencia efecto retroactivo viabilidad carga administrativa y atractivo fiscal de los Paiacuteses Bajos Este examen no tiene un efecto vinculante pero el MdF lo considera con detenimiento



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20 Polonia El Ministerio de Finanzas es responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria que se elabora de forma colaborativa entre distintos departamentos tributarios (por ejemplo Departamentos de Impuesto sobre la Renta o del IVA) muchos de los cuales cuentan con medios de anaacutelisis cuantitativo propios En la mayoriacutea de los casos el Departamento de Sistema Tributario (anteriormente de Poliacutetica Tributaria) lidera este proceso con la preparacioacuten de poliacuteticas para los distintos instrumentos tributarios dentro de la estrategia general sobre tributacioacuten del Gobierno Colabora en materia de poliacuteticas tributarias a nivel mundial con la UE la OCDE y otras organizaciones multilaterales

Junto con el anaacutelisis de ingresos el Departamento de Sistema Tributario formula poliacuteticas para la mayoriacutea de los instrumentos de ingresos lidera la elaboracioacuten de poliacutetica tributaria internacional mediante la negociacioacuten de convenios en materia de doble imposicioacuten y formula y ejecuta poliacuteticas para combatir la evasioacuten fiscal (incluida la aplicacioacuten de la norma general contra las praacutecticas abusivas NGCPA) En sus actividades el Departamento de Sistema Tributario colabora estrechamente con el Departamento de Poliacutetica Macroeconoacutemica que elabora poliacuteticas macrofiscales realiza proyecciones de ingresos y apoya la preparacioacuten del presupuesto puacuteblico anual El Departamento de Sistema Tributario junto con el Departamento de Administracioacuten Tributaria tambieacuten supervisa las oficinas tributarias locales Deben incorporarse tambieacuten a la elaboracioacuten de la poliacutetica los conocimientos especializados en materia tributaria de otros Departamentos Aduanas Impuestos Especiales Impuestos sobre los Bienes y Servicios Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas y de Sociedades Impuestos Sectoriales Locales y sobre Juegos y Apuestas

Se informa que no existen estructuras independientes que supervisen sistemaacuteticamente el sistema tributario o que presenten perspectivas analiacuteticas extensas sobre futuras modificaciones del sistema tributario Sin embargo los expertos tributarios y el entorno acadeacutemico participan activamente en el trabajo analiacutetico en materia tributaria del parlamento y el Gobierno Su investigacioacuten alimenta los debates tributarios y sus conocimientos especializados tambieacuten se utilizan en la redaccioacuten juriacutedica Sin embargo sus aportes no son vinculantes para el parlamento Puede adoptar la forma de comiteacutes o comisiones especiales Existen otros grupos de intereacutes fuera del Gobierno que impulsan decisiones sobre poliacutetica tributaria 1) la Caacutemara Nacional de Asesores Tributarios 2) la Confederacioacuten de Empresarios Privados de Polonia 3) la Asociacioacuten del Artesanado de Polonia y 4) el Club del Centro de Negocios Todos ellos influencian la legislacioacuten tributaria mediante el proceso de consulta puacuteblica Tambieacuten estas asociaciones participan en el Consejo de Emprendimiento que influencia las estrategias de desarrollo econoacutemico las finanzas puacuteblicas y las reformas regulatorias

La legislacioacuten tributaria puede ser iniciada por el Gobierno un nuacutemero miacutenimo de parlamentarios (15) o el Presidente En la praacutectica las leyes de modificacioacuten tributaria suelen originarse en el Gobierno El Centro de Legislacioacuten del Gobierno coordina la redaccioacuten de todas las leyes y regulaciones incluidas las leyes tributarias pero los primeros borradores de las leyes tributarias son preparados en el Ministerio por los departamentos tributarios (por funcioacuten) en coordinacioacuten con el Departamento Juriacutedico El Departamento de Sistema Tributario en siacute mismo no es responsable de la redaccioacuten juriacutedica y de la implementacioacuten de las leyes tributarias respectivas

Todos los proyectos de leyes tributarias deben enviarse a los sindicatos asociaciones patronales asesores tributarios y especialistas para recabar sus comentarios El departamento promotor analiza los comentarios y las propuestas recibidas en coordinacioacuten con el Departamento de Sistema Tributario y el Departamento Juriacutedico En la fase de debate de lectura parlamentaria despueacutes de que el proyecto de ley tributaria se haya presentado en el parlamento se utiliza tambieacuten la opinioacuten independiente preparada por expertos externos De nuevo este procedimiento de revisioacuten y sus recomendaciones no son vinculantes para el parlamento


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21 Reino Unido El disentildeo de la poliacutetica tributaria estaacute centralizado formalmente en el Tesoro (Ministerio de Hacienda) y dirigido por el Ministro de Hacienda El proceso de disentildeo de la poliacutetica tributaria es compartido por el Ministerio de Hacienda (HMT) y el Departamento de Ingresos y Aduanas (HMRC) El HMT realiza el trabajo amplio de la poliacutetica tributaria mientras que el HMRC es responsable de los aspectos teacutecnicos detallados del disentildeo de la poliacutetica tributaria

La mayor parte de los anaacutelisis de la poliacutetica tributaria las estimaciones de costos las evaluaciones de impacto y las estimaciones de ingresos tributarios la realiza sin embargo la divisioacuten analiacutetica del HMRC Desde 2011 el HMRC publica evaluaciones de impacto durante periacuteodos de ajustes o reformas tributarias estructurales Estas notas de informacioacuten y sobre el impacto de los tributos en esencia proveen indicaciones sobre la nueva poliacutetica tributaria con un anaacutelisis de impacto en la recaudacioacuten la economiacutea las personas las empresas y la sociedad civil y reflexionan tambieacuten sobre cuestiones de equidad El HMT tiene en teacuterminos de la funcioacuten de anaacutelisis de ingresos un papel subordinado porque no tiene acceso a los datos de contribuyentes del HMRC La divisioacuten encargada del disentildeo tributario general y del anaacutelisis de impacto en la recaudacioacuten debe considerar el disentildeo tributario de todos los impuestos de forma integral Aunque el HMT estaacute formado principalmente por generalistas con solo unos pocos economistas especializados en tributos el Tesoro incorpora a varios expertos del HMRC en comisioacuten de servicios a sus equipos sobre poliacutetica tributaria La redaccioacuten juriacutedica se realiza en la gran Oficina Parlamentaria de Asesoriacutea Juriacutedica sobre la base de las directrices del HMRC Cabe sentildealar que la transparencia del proceso de formulacioacuten de poliacutetica tributaria se ve mejorada por el hecho de que los datos y anaacutelisis fiscales publicados son

No existe asesoramiento sobre poliacutetica tributaria procedente de fuera del Gobierno o del parlamento que compita con el asesoramiento del HMT y el HMRC Desde junio de 2010 la nueva Estrategia de Elaboracioacuten de la Poliacutetica Tributaria formaliza las consultas con partes interesadas externas lo que consolida una amplia consulta en materia de poliacuteticas tributarias Esto se ha convertido en un principio fundamental de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria en el Reino Unido La funcioacuten de disentildeo de la poliacutetica tributaria del Tesoro se caracteriza por una toma de decisiones centralizada aunque el HMT apoya y estaacute comprometido con una consulta puacuteblica amplia respaldada por aportaciones del Foro de Profesionales Tributarios y aportaciones de la Oficina de Simplificacioacuten Tributaria La Oficina independiente de Responsabilidad Presupuestaria (OBR) tambieacuten desempentildea un papel importante en el proceso de poliacutetica tributaria mediante el escrutinio de la estimacioacuten de costos y las evaluaciones de impacto del HMRC La OBR es responsable de las perspectivas econoacutemicas y fiscales del presupuesto No obstante hay muacuteltiples contribuciones de entidades empresariales y profesionales sobre proyectos de legislacioacuten tributaria Tambieacuten el Reino Unido hace uso de Comisiones de Reforma Tributaria para abordar revisiones tributarias estructurales como son la Revisioacuten Mirrlees de 2011 sobre reformas tributarias estructurales para el siglo XXI

Las decisiones del Tesoro sobre disentildeo tributario no suelen ser cuestionadas incluso aunque la Comisioacuten Especial del Tesoro y la Comisioacuten de Cuentas Puacuteblicas del parlamento haya aumentado su supervisioacuten de la poliacutetica tributaria pero sus limitados recursos no permiten medios de investigacioacuten propios La mayor parte de las medidas fiscales del Reino Unido son legisladas en la Ley de presupuestos anual El Proyecto de Ley de presupuestos (incluidas las propuestas de ingresos) estaacute sujeto al escrutinio parlamentario de la Comisioacuten de Toda la Caacutemara (Committee of the Whole House) o la Comisioacuten del Proyecto de Ley Presupuestaria debe sentildealarse que los proyectos de Ley o Leyes de presupuestos siempre se apruebanLa Oficina de la Asesoriacutea Juriacutedica Parlamentaria (OPC) siendo parte de la oficina del gabinete es responsable de redactar la legislacioacuten primaria incluidas las leyes tributarias Los 50 miembros de su plantilla son procuradores y abogados experimentados con amplia experiencia en el sector privado Los funcionarios del HRMC responsables de la poliacutetica instruyen a la OPC aunque algunas disposiciones de la Ley de presupuestos son redactadas por abogados del Ministerio (en especial las que tratan de impuestos indirectos) La legislacioacuten secundaria (es decir regulaciones) es redactada por abogados del Ministerio sin la intervencioacuten de la OPC y son consideradas por el parlamento antes de su promulgacioacuten La legislacioacuten secundaria permite promulgar con

El parlamento bicameral (Caacutemara de los Comunes y Caacutemara de los Lores) supervisan el proceso legislativo tributario anual La Caacutemara de los Lores no tiene competencias en relacioacuten con la legislacioacuten tributaria El HMRC y el HMT consultan ampliamente con empresas asesores tributarios y el sector de ONG sobre las propuestas y la nueva legislacioacuten tributarias El nuevo enfoque sobre la participacioacuten puacuteblica incluye consultas informales y formales con partes interesadas Desde 2011 el HMRC y el HMT publican a principios de diciembre el proyecto de legislacioacuten para su consulta al menos tres meses antes de la publicacioacuten de la Ley de presupuestos Por tanto las partes interesadas disponen de ocho semanas para preparar y circular sus recomendaciones antes de que la legislacioacuten revisada se publique como Ley de presupuestos Por tanto existen numerosas oportunidades de consultas informales y formales con las partes interesadas afectadas cuando y mientras se preparan las modificaciones tributarias

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21 Reino Unido (continuacioacuten)

Estadiacutesticas Oficiales en el sentido de la Ley de Estadiacutesticas Oficiales del Reino Unido Esto garantiza su autonomiacutea frente a la interferencia poliacutetica o de gestioacuten

la Comisioacuten Calman de 2012 sobre la delegacioacuten de competencias tributarias a Irlanda del Norte Escocia y Gales el Proyecto de Nueva Redaccioacuten de la Legislacioacuten Tributaria de 1997 para volver a escribir la legislacioacuten tributaria en un idioma claro la Revisioacuten OrsquoDonnell de 2004 sobre la reestructuracioacuten organizativa e institucional de la poliacutetica y administracioacuten tributaria entre el HMT y el HMRC El ministro tambieacuten puede nombrar comisiones de revisioacuten independientes a corto plazo de aspectos de la poliacutetica y la administracioacuten tributaria En estos procesos el Gobierno involucra a acadeacutemicos junto a partes interesadas del mundo empresarial El Reino Unido utiliza aportaciones de institutos de investigacioacuten independientes por ejemplo el Instituto de Estudios Fiscales el Tax Law Review Committee el Oxford University Centre for Business Taxation el Institute for Public Policy Research el Policy Exchange la Green Fiscal Commission y la 2020 Tax Commission

rapidez disposiciones teacutecnicas detalladas sin sobrecargar la supervisioacuten del parlamento aunque podriacutea ser preocupante que la supervisioacuten parlamentaria pueda eludirse de esta forma

22 Repuacuteblica Checa

El Departamento de Poliacutetica Cooperacioacuten y Administracioacuten Tributaria del Ministerio de Finanzas (MdF) coordina los insumos provistos por diversos departamentos tributarios del MdF y por aquellos involucrados en la formulacioacuten de poliacuteticas tributarias El departamento examina los instrumentos de recaudacioacuten individuales del sistema tributario y los derechos de aduana con el objetivo de elevar los ingresos de acuerdo con los requisitos del presupuesto anual El departamento tributario

El Departamento de Poliacutetica Cooperacioacuten y Administracioacuten Tributaria propone nuevas medidas para elevar los ingresos seguacuten sea necesario para ello se coordina estrechamente con el departamento de presupuesto puacuteblico que de manera trimestral revisa las previsiones de ingresos seguacuten la evolucioacuten macroeconoacutemica El departamento tambieacuten mantiene una base de datos de estadiacutestica tributarias disentildea estrategias para luchar contra la evasioacuten fiscal e implementa algunos de los programas tributarios (es decir cooperacioacuten tributaria internacional) de la Unioacuten Europea (UE) y la Organizacioacuten

El MdF es responsable del disentildeo de la poliacutetica tributaria aunque durante las consultas sobre las modificaciones a las leyes tributarias se busca activamente la cooperacioacuten con otros ministerios sectoriales sobre el impacto econoacutemico y distributivo de los impuestos No obstante el MdF siempre puede vetar las propuestas tributarias de otros ministerios La influencia del aacutembito acadeacutemico los medios de comunicacioacuten y los especialistas tributarios en las reformas tributarias variacutea Se llevan a cabo consultas puacuteblicas abiertas en el caso de reformas importantes

La redaccioacuten de las nuevas modificaciones de la legislacioacuten tributaria se adhiere estrechamente a las normas y directrices legislativas del Gobierno y tiene como objetivo cumplir los convenios internacionales la legislacioacuten de la UE y la jurisprudencia El proyecto de legislacioacuten se enviacutea para recabar opiniones a traveacutes del proceso consultivo entre ministerios regiones la oficina del presidente y ambas caacutemaras del parlamento El proyecto de legislacioacuten se publica tambieacuten en el sitio web del ministerio El Consejo Legislativo del Gobierno examina el

Es costumbre en todas las propuestas legislativas celebrar consultas puacuteblicas precedidas por las consultas interdepartamentales obligatorias en las que todos los miembros del Gobierno y sus dependencias deben participar Tambieacuten las entidades no gubernamentales reciben los proyectos de modificacioacuten de leyes tributarias para recabar sus comentarios incluidas caacutemaras profesionales y federaciones de empresarios asociaciones y el sector acadeacutemico Todas estas entidades tienen la oportunidad


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22 Repuacuteblica Checa (continuacioacuten)

suele trabajar en dos o tres grandes proyectos de reforma de la poliacutetica tributaria durante el mandato de un gobierno

para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos La agenda internacional como es la comunicacioacuten con la Unioacuten Europea y la representacioacuten del paiacutes en el Consejo de la UE la armonizacioacuten del impuesto sobre el valor antildeadido y los impuestos selectivos al consumo la armonizacioacuten de los impuestos directos y las negociaciones de convenios tributarios estaacute repartida entre distintos departamentos como son Impuestos Indirectos Impuestos Directos e Impuestos Inmobiliarios y Viales Estos departamentos tambieacuten son responsables del disentildeo de sus respectivos impuestos El Departamento de Actividades Administrativas formula poliacuteticas sobre las tasas de servicio y funciona como un oacutergano de apelacioacuten de ciertas decisiones sobre administracioacuten tributaria El Departamento de Legislacioacuten Tributaria prepara los proyectos de legislacioacuten tributaria sobre la base de soluciones ofrecidas por los departamentos de aacuterea de todos los impuestos directos e indirectos Guiacutea los proyectos de ley tributaria a traveacutes del proceso legislativo y disentildea poliacuteticas en el aacutembito de la gestioacuten y los procedimientos tributarios y aduaneros incluido el impuesto sobre los juegos y apuestas La Seccioacuten de Tributacioacuten y Aduanas del MdF estaacute encabezada por el Viceministro encargado de Tributacioacuten y Aduanas

El diaacutelogo tributario con sindicatos organizaciones empresariales y otras partes interesadas tiene lugar despueacutes de que las propuestas tributarias se hayan introducido en el proyecto de ley a excepcioacuten de la Caacutemara de Asesores Fiscales que suele ser consultada antes de la publicacioacuten del proyecto de ley La administracioacuten tributaria de la Repuacuteblica Checa (la Administracioacuten Financiera) tiene un impacto considerable en el disentildeo tributario mediante las consultas regulares interdepartamentales con el Ministro de Finanzas Se consulta con la Administracioacuten Financiera para que haga sus aportes previo a que el proyecto de ley de modificacioacuten tributaria sea circulado a otros ministerios para sus comentarios La formulacioacuten de las poliacuteticas tributarias no sigue un proceso procedimental riacutegido En su mayor parte estaacute impulsada por las necesidades del diacutea y la composicioacuten de las comisiones de trabajo formadas por los departamentos ministeriales relevantes Con gran frecuencia se desarrolla un mecanismo informal en un grupo de expertos encargado de redactar opciones tributarias Los institutos de investigacioacuten y las universidades pueden en cierta medida influenciar las deliberaciones sobre la reforma tributaria Aunque el proceso de reforma tributaria estaacute orientado por las fuerzas poliacuteticas del momento algunos Primeros Ministros han elegido confiar en organismos consultivos independientes como el Consejo Econoacutemico Nacional del Gobierno que se creoacute en 2009 Estaacute formado por economistas que asesoran al Gobierno en una amplia variedad de temas de poliacutetica puacuteblica uno de ellos las finanzas puacuteblicas

proyecto de ley tributaria para evaluar su constitucionalidad Se solicita al llamado ldquotripartismordquo que es un oacutergano voluntario de conciliacioacuten formado por sindicatos empresarios y Gobierno que opine sobre el proyecto de ley tributaria

de discutir individualmente sus comentarios con el Ministerio de Finanzas Los partidos poliacuteticos especialmente los que tienen el control poliacutetico del MdF tienen una gran influencia sobre la agenda y el contenido del disentildeo de la poliacutetica tributaria lo que es una praacutectica global bastante comuacuten

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23 Rusia El Ministro de Finanzas (MdF) es el oacutergano ejecutivo federal responsable entre otras cosas de la formulacioacuten de la poliacutetica tributaria incluidos los derechos de aduana y la valoracioacuten asociada El Departamento de Poliacutetica Tributaria y Aduanas desarrolla el disentildeo de la poliacutetica tributaria El MdF no tiene capacidad de veto sobre las propuestas tributarias que se originan en otros ministerios Sin embargo dado que es el MdF quien estaacute principalmente encargado de la formulacioacuten tributaria otros ministerios solo pueden objetar y realizar contrapropuestas dirigidas a mitigar los efectos sociales adversos derivados de las modificaciones propuestas a las leyes tributarias

El MdF formula la poliacutetica tributaria sobre la base del anaacutelisis de la recaudacioacuten de impuestos existentes y compara las tendencias tributarias de Rusia con otros comparadores mundiales Otros ministerios sectoriales examinan el sistema tributario de forma independiente al MdF y ejercen una influencia considerable en consonancia de acuerdo con otros puntos de vista como su impacto sobre el crecimiento y el desarrollo econoacutemicos (Ministerio de Desarrollo Econoacutemico) y su impacto sobre el marco de federalismo fiscal de Rusia (Ministerio de Desarrollo Regional) Por uacuteltimo la Administracioacuten (la Oficina) del Presidente ruso tambieacuten evaluacutea detenidamente el potencial de ingresos del sistema tributario lo que le permite coordinar elaborar e implementar el presupuesto federal de manera eficaz en funcioacuten de los costos

Desde 1996 el Ministerio Federal de Finanzas la Administracioacuten del Presidente y los miembros de la Caacutemara Baja del Parlamento (la Duma) emplean a varios expertos externos para ldquoelaborarrdquo y mejorar el Coacutedigo Tributario de la Federacioacuten de Rusia Todos los borradores se enviaron para recabar comentarios y la segunda parte del coacutedigo tributario principalmente es el producto de consultas extensas Muchos institutos de investigacioacuten y expertos (nacionales e internacionales) contribuyeron a revisar el coacutedigo tributario federal El Viceministro de Finanzas coordinoacute el proceso de reforma tributaria de 1996 El entorno acadeacutemico los medios de comunicaciones asociaciones empresariales patronales y sindicatos mediante conferencias y realizando recomendaciones a los proyectos de legislacioacuten tributaria tambieacuten buscan influenciar y han influenciado el disentildeo de instrumentos tributarios

Seguacuten la Constitucioacuten rusa los siguientes oacuterganos del Estado pueden iniciar leyes tributarias el Presidente el Consejo de la Federacioacuten de Rusia los miembros de la Caacutemara Alta del Parlamento Federal los miembros de la Caacutemara Baja del Parlamento (la Duma) el Gobierno federal y los parlamentos regionales La direccioacuten de las reformas tributarias es de dominio puacuteblico y se encuentra en las paacuteginas web oficiales de la Duma estatal La persona que presenta el proyecto de legislacioacuten tributaria es responsable de su preparacioacuten y puede utilizar aportes teacutecnicos del entorno acadeacutemico y de asociaciones empresariales Suele darse el caso que los proyectos de leyes tributarias que se aceptan son los redactados por el Gobierno federal

Los promotores de proyectos de leyes tributarias federales involucran al puacuteblico y a asociaciones empresariales en los debates preparatorios El MdF organiza sus debates sobre la reforma tributaria con empresas y el entorno acadeacutemico a traveacutes del Consejo Consultivo del Ministerio y la participacioacuten de expertos y acadeacutemicos en audiencias parlamentarias (un total de tres) en las reuniones de la Comisioacuten de Presupuestos y Tributos del parlamento federal Muchas de las modificaciones sugeridas a las leyes tributarias son realizadas por miembros del parlamento y existen procedimientos de conciliacioacuten si cuando se trata de legislacioacuten tributaria importante el ejecutivo difiere mucho en su enfoque del punto de vista de la comisioacuten El uso de documentos para discusioacuten (green papers) e informes oficiales (white papers) para la elaboracioacuten de poliacuteticas no es habitual En la preparacioacuten de decisiones sobre asuntos tributarios el Tribunal Superior de Comercio de Rusia tambieacuten utiliza la opinioacuten de expertos La legislacioacuten tributaria secundaria como son las regulaciones no se debaten de forma puacuteblica pero se publican antes de su adopcioacuten lo que permite a las partes interesadas objetar por escrito


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24 Sudaacutefrica Anteriormente el disentildeo de la poliacutetica tributaria estaba centralizado en la Unidad de Poliacutetica Tributaria del Tesoro Nacional Asesoraba al Ministerio de Finanzas sobre medidas de poliacutetica tributaria para lograr los objetivos de ingresos anuales Esta funcioacuten estaacute ahora dividida entre las Direcciones Generales de Anaacutelisis Econoacutemico de los Impuestos y Disentildeo Juriacutedico de la Tributacioacuten en la Divisioacuten de Poliacutetica Sectorial Tributaria y Financiera El Ministro de Finanzas impulsa las decisiones de poliacutetica tributaria con el respaldo del gabinete Tambieacuten solicita aportaciones a comiteacutes o comisiones consultivas externas

La Unidad de Poliacutetica Tributaria Unidad de Anaacutelisis Econoacutemico de los Tributos estaacute compuesto de las siguientes direcciones anaacutelisis y disentildeo de impuestos generales anaacutelisis y proyeccioacuten de ingresos e impacto econoacutemico La Unidad de Disentildeo Juriacutedico de la Tributacioacuten se centra en la redaccioacuten juriacutedica y en las negociaciones de convenios de tributacioacuten internacional Los debates sobre las propuestas tributarias del presupuesto anual se llevan a cabo en estrecha colaboracioacuten con el Servicio de Ingresos Puacuteblicos de Sudaacutefrica (SARS Servicios Juriacutedicos y el grupo LTO) Por lo general la redaccioacuten juriacutedica se realiza en formato de comiteacute con la participacioacuten del Tesoro Nacional y equipos de especialistas del SARS

El Tesoro Nacional mantiene consultas regulares con productores de bienes sujetos a impuestos especiales sociedades contables especialistas en legislacioacuten del impuesto de sociedades la comunidad empresarial sindicatos y otros ministerios sectoriales sobre riesgos tributarios (elusioacuten) y ajustes tributarios estructurales (por ejemplo la revisioacuten del impuesto a la industria extractiva la tributacioacuten de los instrumentos financieros tributacioacuten y jubilacioacuten impuestos ambientales) En los uacuteltimos 50 antildeos los gobiernos correspondientes designaron Comisiones de Revisioacuten Tributaria con el objetivo de planear grandes reformas estructurales (la Comisioacuten Franzsen (1968ndash70) la Comisioacuten Margo (1984ndash86) la Comisioacuten Katz (1994ndash99) y la Comisioacuten Davis (2014ndash17)) La influencia de institutos independientes y universidades es limitada aunque entre los miembros de las comisiones de reforma tributaria mencionadas anteriormente hay expertos tributarios acadeacutemicos

Las leyes tributarias se redactan principalmente internamente en el Tesoro Nacional en colaboracioacuten estrecha con el SARS Se reclutan expertos externos como redactores juriacutedicos del entorno acadeacutemico y especialistas tributarios asiacute como expertos en tributacioacuten internacional (por ejemplo en el caso de la introduccioacuten de reformas en el impuesto sobre las ganancias del capital y en la tributacioacuten a nivel mundial) El Gobierno redacta un documento para discusioacuten (green paper) en el que se establecen nuevas propuestas tributarias (por ejemplo iniciativas de impuestos ambientales) y que se publican en el Boletiacuten Oficial del Gobierno para su consulta puacuteblica Le sigue un informe oficial (white paper) tambieacuten publicado en el Boletiacuten Oficial del Gobierno Entonces se publica un proyecto de ley de modificacioacuten tributaria en el Boletiacuten Oficial pidiendo comentarios y el Ministerio de Finanzas lo presenta oficialmente en la Asamblea Nacional El SARS publica al mismo tiempo una Exposicioacuten de Motivos con explicaciones sobre las modificaciones tributarias previstas El proyecto de ley se enviacutea a la Comisioacuten Permanente de Finanzas que investiga el proyecto y pide recomendaciones La Comisioacuten puede sugerir modificaciones Despueacutes de las modificaciones al proyecto de ley se presenta a la Asamblea Nacional para un debate en segunda lectura El proyecto de ley tambieacuten se debate en el Consejo Nacional de Provincias Cuando se aprueba el proyecto de ley y tras la firma del Presidente se convierte en Ley

La Comisioacuten de Finanzas del Parlamento lleva a cabo debates de lectura de las modificaciones presupuestarias posteriores a la legislacioacuten tributaria durante los que se debaten las propuestas tributarias anuales con partes interesadas relevantes procedentes del sector puacuteblico y privado El Tesoro Nacional el SARS y la Comisioacuten invitan a partes interesadas externas a realizar observaciones sobre las propuestas de poliacutetica contenidas en el documento para debate (green paper) y el proyecto de legislacioacuten si se preveacuten grandes modificaciones en la poliacutetica Tambieacuten existe un foro consultivo de especialistas tributarios y entidades empresariales Los proyectos de legislacioacuten tributaria nacional se publican en los sitios web oficiales del Gobierno y del SARSTanto durante la fase de conceptualizacioacuten de las modificaciones tributarias estructurales como durante la presentacioacuten de las modificaciones tributarias del presupuesto anual en el parlamento los equipos teacutecnicos del Tesoro Nacional y del SARS deben explicar oralmente y por escrito sus respuestas a las contrapropuestas de las partes interesadas durante la celebracioacuten de audiencias

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25 Suecia El Ministro de Finanzas (MdF) apoyado por los tecnoacutecratas del Departamento de Tributos y Aduanas lidera el proceso de disentildeo de la poliacutetica tributaria Este esfuerzo tambieacuten estaacute apoyado por los siguientes departamentos del Ministerio Departamento de Administracioacuten Puacuteblica (Estadiacutesticas) Departamento de Presupuesto (coordina el trabajo sobre el presupuesto del Gobierno central poliacutetica presupuestaria) y el Departamento de Asuntos Econoacutemicos (analiza la evolucioacuten real de la economiacutea sueca y sus finanzas puacuteblicas)

El Departamento de Tributos y Aduanas es responsable de la formulacioacuten de poliacuteticas y propuestas de legislacioacuten sobre todos los impuestos y contribuciones a la seguridad social asiacute como aduanas

El Gobierno sueco ha creado un Grupo Independiente de Expertos para examinar e investigar las finanzas puacuteblicas y el impacto de las reformas tributarias con especial atencioacuten al impacto general de las poliacuteticas fiscales sobre la situacioacuten socioeconoacutemica de los suecos Tambieacuten la Oficina Nacional de Auditoriacutea puede presentar opiniones independientes sobre las finanzas puacuteblicas Los suecos utilizan el modelo de comisiones de revisioacuten y reforma tributaria el uacuteltimo ejemplo es una comisioacuten designada especialmente para revisar el sistema tributario del transporte mariacutetimo y su sustitucioacuten por un tributo en funcioacuten del tonelaje El disentildeo de los tributos se gestiona de forma transparente en estos comiteacutes y comisiones El Ministerio de Finanzas suele nombrar comisiones formadas por expertos del Ministerio la Agencia Tributaria de Suecia miembros del parlamento expertos internacionales acadeacutemicos miembros de la Confederacioacuten de Empresas Suecas y otras partes interesadas en temas especiacuteficos Las deliberaciones y anaacutelisis son exhaustivos pero puede ser un proceso prolongado lo que crea cierta incertidumbre Los institutos de investigacioacuten independientes y las universidades tienen una influencia limitada en las reformas tributarias Algunos institutos u organizaciones sin aacutenimo de lucro como la Confederacioacuten de Empresas Suecas y la Asociacioacuten de Contribuyentes Suecos han tenido un gran impacto sobre las reformas tributarias Uacuteltimamente los funcionarios ministeriales redactan las disposiciones tributarias sin contar con las competencias completas y los anaacutelisis generales de comisiones La Agencia Tributaria estaacute autorizada en casos limitados a emitir e implementar decretos vinculantes sin una decisioacuten parlamentaria en forma de notas de orientacioacuten posiciones comunicaciones y manuales El cuerpo de legislacioacuten secundaria sobre tributos de la Agencia es significativo

La Comisioacuten parlamentaria de Asuntos Fiscales tiene importantes funciones analiacuteticas en cuanto a la justificacioacuten eficacia eficiencia y equidad de nuevas propuestas de legislacioacuten tributaria Su trabajo se apoya en sus propios medios de anaacutelisis econoacutemico e investigacioacuten Pero la comisioacuten tambieacuten puede apoyarse en extensos informes de funcionarios de MdF y tambieacuten puede solicitar maacutes estudios de investigacioacuten al MdF antes de ratificar las modificaciones de la legislacioacuten tributariaLa Comisioacuten Juriacutedica independiente en la que todos sus miembros son jueces del Tribunal Supremo y del Tribunal Supremo Administrativo verifica que la aprobacioacuten de las leyes tributarias y su trabajo preparatorio sean coherentes con la Constitucioacuten y el sistema juriacutedico de Suecia

Los informes oficiales (white papers) y los documentos para discusioacuten (green papers) se hacen puacuteblicos y se distribuyen ampliamente mediante su publicacioacuten en formato digital en los sitios web del Ministerio y de la Agencia Tributaria Antes de enviar los proyectos de ley tributaria a la Comisioacuten Juriacutedica para verificar su constitucionalidad los borradores se enviacutean a la Agencia Tributaria de Suecia facultades de derecho la Asociacioacuten de Autoridades Locales y Regionales de Suecia la Confederacioacuten de Empresas Suecas y otras ONG En el caso de proyectos legislativos importantes la Comisioacuten de Asuntos Fiscales del parlamento organiza audiencias puacuteblicas Por tanto las partes interesadas externas tienen numerosas oportunidades de evaluar y comentar aunque hay limitaciones de tiempo Los contribuyentes corporativos a traveacutes de asociaciones empresariales ejercen una presioacuten expliacutecita mediante aportaciones directas en las comisiones Los grandes contribuyentes corporativos y sindicatos tienen una gran influencia en el debate sobre poliacutetica tributaria La legislacioacuten secundaria como son las regulaciones son redactadas por la Agencia Tributaria de Suecia sin participacioacuten puacuteblica o solo con una limitada consulta a grupos especializados

Fuentes Sitios web de los Ministerios de Finanzas y del Tesoro de los paiacuteses Wales y Wales 2012 Arnold 2013 y Lang et al 2016


Cover

How to Establish a Tax Policy Unit


Funciones





Gobernanza

Ubicacioacuten




iquestCoacutemo crear una UPT

Referencias

ANEXO 1 Praacutecticas de disentildeo de la poliacutetica tributaria en distintos paiacuteses

copy2017 International Monetary Fundcopy2017 Fondo Monetario Internacional

Disentildeo de la portada Servicios Multimedia del FMIDiagramacioacuten The Grauel Group

Cataloging-in-Publication DataJoint Bank-Fund Library

Autor Grote Martin Fondo Monetario Internacional Departamento de Finanzas PuacuteblicasTiacutetulo Coacutemo crear una Unidad de Poliacutetica Tributaria Esta nota ha sido elaborada por Martin GroteOtros tiacutetulos Poliacutetica fiscal coacutemo mejorar la supervisioacuten financiera de las empresas puacuteblicas | Guiacutea praacutectica (Fondo Monetario Internacional) 5

Descripcioacuten [Washington DC] Departamento de Finanzas Puacuteblicas Fondo Monetario Internacional 2017 | Guiacutea praacutectica Fondo

Monetario Internacional | Octubre de 2017 | Incluye referencias bibliograacuteficasIdentificadores ISBN 9781498321280Temas LCSH Gobernanza corporativamdashControl de calidad | Corporaciones--Evaluacioacuten

ISBN 978-1-4983-2128-0 (edicioacuten impresa)

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DESCARGO DE RESPONSABILIDAD Las Guiacuteas Praacutecticas del Departamento de Finanzas Puacuteblicas (FAD) ofrecen asesoramiento praacutectico del personal teacutecnico del FMI dirigido a los tomadores de decisiones en relacioacuten a importantes cuestiones fiscales Las opiniones expresadas en las Guiacuteas Praacutecticas son las de los autores y no representan nece-sariamente las opiniones del FMI el Directorio Ejecutivo o la Gerencia de la institucioacuten













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18 Nueva Zelandia







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