evaluation du plan national nutrition belge · 2. pistes pour un futur pnns 59 2.1. les fondements...

ESP ULg/11075rapportdéf Evaluation du premier PNNS-B – CC CVGP2010/01 1

Juin 2011

Evaluation du premier

Plan National

Nutrition Santé

Belge (PNNS-B1)

CCNVGP2010/01

Rapport d’expertise

E C O L E D E S A N T E P U B L I Q U E D E L ’ U N I V E R S I T E D E L I E G E


L’évaluation présentée dans ce rapport a été réalisée par une équipe pluridisciplinaire de l’Ecole de Santé publique de l’Université de Liège, dont les contributions se sont réparties comme suit

Conception de la démarche d’évaluation : C. Vandoorne, G. Absil (*) ; M. Guillaume, I. Joslet (**)

Analyse des plans : G. Absil (*), N. Schippers (***)

Analyse qualitative des actions : M. Guillaume (**) ; C. Vandoorne (*)

Réalisation et analyse des interviews : I. Joslet (**) ; N. Schippers (***) ; C. Vandoorne (*)

SWOT et élaboration des recommandations : G. Absil (*) ; I. Joslet (**)

Rédaction du rapport d’évaluation : G. Absil ; C. Vandoorne (*)

(*) Unité de Promotion de la santé et Education pour la santé (APES-ULg) attachée au STES

(**) Service Nutrition, Environnement et Santé

(***) Service de Santé au Travail et d’Education pour la Santé (STES)

Nous remercions le Pr. Sébastien Brunet, Centre de recherche SPIRAL du Département des Sciences

politiques d’avoir fourni un avis éclairé sur les démarches, méthodes et outils d’évaluation mis en

place.

La traduction de ce document en néerlandais a été assurée par I. Koppenaal.

« Living to eat » is more suggestive of the possibilities of pleasure from consumption than more functional notions of « eating to live ». Rather than maintain an anthropological distinction between eating for the good live and for survival, *…+ I argue that eating with food and medicine in mind can dramatically shift the focus toward eating as part of lifelong journey toward health. The quest for good health engages cultures knowledge, political formations, and blurred boundaries that redefine eating and medicating. Eating is not only about consuming food, it is also social practice, often with political implications. The meanings of food and the associated politics of production and consumption are embedded in cultural frameworks that shape both everyday practices and important ritual moments. It is important to consider medicating as cultural practice as well. (Chen N.N., Food, medicine and the quest for good health,

Columbia University Press, NY 2008, p. 109)

Ce rapport doit être cité de la manière suivante : Absil G., Vandoorne C.et al. Evaluation du premier Plan National Nutrition Santé belge (CCNVGP 2010/01 du SPF Santé Publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et environnement) Université de Liège, Ecole de Santé Publique, Juin 2011


Avant propos Les équipes de recherche remercient le SPF SANTE PUBLIQUE, SECURITE DE LA CHAINE ALIMENTAIRE ET ENVIRONNEMENT de leur avoir confié l’évaluation du premier PNNS belge et remercient les deux coordinatrices du PNNS, L. Doughan et I. Laquière, d’avoir mis tout en place pour faciliter leur travail. Les remerciements des chercheurs s’adressent aussi à toutes les personnes que nous avons rencontrées lors des interviews, et qui ont donné de leur temps pour nous permettre de mieux comprendre la réalité du PNNS. Nous espérons avoir réussi à préserver leur point de vue, et à refléter avec précision leurs propos tout en les replaçant dans un contexte qui peut parfois en atténuer la portée. En effet, malgré une attention à formuler des guides d’interviews de manière ouverte et positive, les évaluateurs ont rapidement constaté que l’ampleur de l’insatisfaction des parties prenantes quant à l’animation du programme provoquait un effet de halo susceptible d’occulter les réalisations de celui-ci. Ceci était inévitable dans la mesure où le cahier des charges accordait une grande importance aux interviews tout en en limitant le nombre, et insistait sur une analyse de type AFOM (Atouts/Faiblesses/Opportunités/Menaces). Les divergences institutionnelles sur l’adhésion au PNNS et les incertitudes quant à la répartition future des compétences entre autorité fédérale et entités fédérées ont aussi limité l’implication de certains partenaires dans cette évaluation. Par ailleurs, une évaluation de plan peut porter sur de multiples objets. Le cahier des charges tel que formulé centrait le regard des évaluateurs sur les processus à l’œuvre dans l’animation du plan et sur l’analyse des actions mises en place dans le cadre du plan1. On ne trouvera donc dans ce rapport ni mesure des effets à court terme du PNNS, ni mesure de l’impact sur la santé ou sur les comportements des Belges, ni analyse spécifique de la qualité des actions. Vu le caractère restreint du territoire et la multiplication des initiatives touchant l’alimentation, l’impact spécifique du PNNS-B restera toujours difficile à cerner. Malgré ces limites, les propos recueillis semblent porteurs de perspectives concrètes, propices à une amélioration dans le futur de cet exercice difficile et peu fréquent que constituent la conception et l’animation d’une planification en santé publique, dans des domaines aussi étendus et polymorphes que l’alimentation et l’activité physique. La volonté de réaliser une évaluation de ce premier PNNS-B peut être considérée comme un signal fourni par les autorités d’un souci d’amélioration continue de la qualité de la gouvernance.

Les équipes de recherche

1 Dans ce rapport, le terme "plan" a été réservé au "Plan opérationnel", le contenu du document présentant

l’argumentaire scientifique fondateur du plan étant appelé référentiel scientifique. Le terme "animation du plan" reprend l’ensemble des activités menées pour faciliter la diffusion et la mise en application du PNNS. Ce concept est un peu plus large que le terme gestion, qu’il englobe.


SSOOMMMMAAIIRREE

RAPPORT EXECUTIF 6

PROBLEMATIQUE ET METHODE 10

1. Contexte de la mission d’évaluation 10 1.1. Objet du cahier des charges 10

1.2. Proposition d’une démarche d’évaluation par l’ESP-ULg 12

2. Cadre problématique 14 2.1. Plan et planification 14

2.2. Stakeholders, parties prenantes, acteurs 14

2.3. Effets mobilisateurs et opératoires d’un plan 15

2.4. Questions évaluatives 16

3. Méthodes de collecte et d’analyse des données 18 3.1. Analyse comparative des plans belges et étrangers 18

3.2. Interviews des parties prenantes 19

3.3. Analyse des actions 22

3.4. Triangulation et SWOT 22

3.5. Forces et limites de l’évaluation 24

RESULTATS 25

1. Le contenu et l’architecture du plan sont-ils propices à en assurer l’efficacité ? 25 1.1. Traçabilité/histoire du plan 25

1.2. Référentiel : définitions et concepts 29

1.3. Technicité du plan 33

1.4. Pédagogie et ergonomie du plan 43

2. Quelles sont l’acceptabilité, la pertinence et l’efficacité des modes de gestion

du plan tels que réalisés ? 46 2.1. Animation du plan 46

2.2. Vitalité et créativité du plan 50

3. Quelles synergies se sont /pourraient être développées entre

le PNNS-B et les plans des entités fédérées ? 52


SYNTHESE ET PISTES POUR UN PNNS-B-2 53

1. Bilan des informations selon la matrice SWOT 53

1.1. Les forces du PNNS 53

1.2. Les opportunités pour le PNNS 54

1.3. Les faiblesses du PNNS 54

1.4. Les menaces sur le PNNS 57

2. Pistes pour un futur PNNS 59

2.1. Les fondements 59

2.2. Un plan mobilisateur et fédérateur 61

2.3. Un plan acceptable, structuré et efficace 64

BIBLIOGRAPHIE 66

ANNEXES

Annexe 1 : Tableau comparatif des plans belges et étrangers

Annexe 2 : Guide d’entretien

Annexe 3 : Présentation brève de l’outil de catégorisation des résultats

Annexe 4 : Tableau d’analyse des actions

Annexe 5 : Proposition de schéma organisationnel

LISTE DES TABLES ET FIGURES

1) Critères d’évaluation des effets attendus du plan 16

2) Composition de l’échantillon des personnes interviewées 20

3) Matrice SWOT 23

4) Déterminants multiples du poids (Québec) 31

5) Exemple de cadre conceptuel (Québec) 33

6) Répartition des objectifs selon l’outil de catégorisation des résultats de Promotion de la santé 38

7) Exemple de structuration des objectifs (Québec) 41

8) Articulation d’un plan (Suisse) 42


AA.. RRAAPPPPOORRTT EEXXEECCUUTTIIFF

1. Contexte

Le premier PNNS a été élaboré en Belgique en 2005 pour couvrir une période quinquennale. Le

PNNS-B se base sur les initiatives internationales existantes au niveau de l'Union européenne, sur les

recommandations de l'Organisation Mondiale de la Santé et en particulier sur la « Stratégie globale

de l’OMS pour l’alimentation, l’exercice physique et la santé ». Il se donne pour objectif d’améliorer

les habitudes alimentaires et d’augmenter le niveau de l’activité physique en vue d’une meilleure

santé, afin de réduire nombre de maladies évitables comme les affections cardiovasculaires et

leurs facteurs de risque (hypercholestérolémie, hypertension, diabète de type 2 ainsi que certains

cancers, etc). Ses priorités sont fixées à partir des données de l’enquête de consommation menée en

2004 par l’Institut Scientifique de Santé Publique (ISSP) et sur les recommandations nutritionnelles

énoncées par le Conseil Supérieur de la Santé.

2. Objectif de l’évaluation

Ce premier PNNS a fait l’objet d’un cahier des charges en vue de réaliser une évaluation (SPF SANTE

PUBLIQUE, SECURITE DE LA CHAINE ALIMENTAIRE ET ENVIRONNEMENT N°CCNVGP 2010/01). L’objectif

était de réaliser une évaluation à la charnière entre le premier et le deuxième PNNS, dans le cadre

d’une négociation du contenu de celui-ci avec les parties prenantes. Cet objectif, présenté dans le

cahier des charges, a été décliné en trois questions évaluatives par les équipes de recherche

Le contenu et l’architecture du plan sont-ils propices à en assurer l’efficacité ?

Quelles sont l’acceptabilité, la pertinence et l’efficacité des modes de gestion du plan tels que

réalisés ?

Quelles synergie se sont/pourraient être développées entre le PNNS-B et les plans des entités

fédérées ?

3. Méthode

Les résultats de l’évaluation ont été obtenus par le croisement de trois approches complémentaires

prévues par le cahier des charges de l’évaluation :

l’analyse de contenu d’interviews réalisées auprès des partenaires de plan (n=25) ;

une comparaison entre les documents présentant le plan belge et les documents présentant des

plans étrangers (n=8) ;

une analyse des actions menées dans le cadre du plan en les replaçant dans un cadre logique

(objectifs nutritionnels et stratégies).

Ces trois approches ont été combinées afin d’apporter des réponses concrètes aux questions

d’évaluation, mais aussi de valider les résultats par triangulation. Seuls ont été retenus les résultats

soutenus par une concordance entre les différentes analyses. Pour répondre à la demande présentée

dans le cahier des charges, les résultats ont été synthétisés selon la méthode AFOM (Atouts,

Faiblesses, Opportunités, Menaces). Les recommandations finales ont été élaborées à partir des

suggestions des participants aux interviews, en y apportant l’éclairage de l’ensemble des analyses

réalisées dans le cadre de la mission d’évaluation.


4. Résultats : Les forces et les faiblesses du PNNS dans un environnement menaçant

Les résultats de cette évaluation s’intéressent à la structure du plan et à ses modes de gestion. Ces

produits et processus ne concernent pas l’impact des actions sur la santé de la population, ils en

constituent néanmoins le socle de l’efficacité et de l’efficience. La structure du plan et ses modes de

gestion ont été analysés selon qu’ils induisent un effet opératoire (le plan favorise une

transformation du réel) ou un effet mobilisateur (le plan motive les acteurs). Produits et processus

ont été examinés grâce aux critères suivants : la traçabilité et l’histoire du plan, la définition des

concepts de référence, la qualité technique du plan, l’animation (ou dynamique de gestion), la

pédagogie et l’ergonomie du plan, la vitalité et la créativité du plan. Pour chacun de ces critères, on

trouvera dans le texte un paragraphe de synthèse de l’analyse triangulée des informations. Cette

analyse sera suivie d’une synthèse des informations structurée grâce au modèle AFOM.

Malgré ses réalisations et ses succès (allaitement maternel – réduction de la consommation de sel,

dénutrition des personnes âgées), l’analyse montre que le plan est coincé entre des logiques

devenues antagonistes : d’une part, une recherche d’efficacité, et d’autre part, le maintien d’une

coalition d’acteurs mobilisée et motivée.

Soutenu par une équipe motivée et engagée, le PNNS est reconnu comme un lieu de concertation

possible entre partenaires, et même comme un lieu de co-construction de normes partagées. Les

problématiques (activité physique) qu’il aborde sont de nature à favoriser une mobilisation des

acteurs politiques, des acteurs économiques et associatifs ainsi que de la société civile.

Le PNNS a profité d’un engagement d’une partie du secteur marchand dans la promotion d’une

alimentation saine, il a permis de se saisir de lignes d’action ouvertes au niveau européen.

Cependant, le PNNS évolue dans un environnement qui ne lui est pas favorable. Les déterminants

des matières que sont l’alimentation et l’activité physique dépassent largement la seule compétence

fédérale. De plus, alors que les recommandations internationales insistent pour une approche

globale, le PNNS est confronté à un terrain institutionnel fragmenté. Malgré un intérêt récurrent des

assemblées politiques (parlement, sénat, conférence interministérielle), le PNNS, souffre d’une

identité politique incertaine : il est porteur de valeurs et d’orientations nationales mais sa déclinaison

opérationnelle est peu soutenue par des mesures législatives ; il fait l’objet d’attention du politique

mais ne semble pas intégré à un projet sociétal plus global.

Ces acquis du PNNS sont fragilisés par un ensemble de faiblesses qui trouvent leur source dans la

méthodologie de construction et les modalités d’animation du plan. Absence de cadre de

planification en santé publique ; animation peu adéquate pour maintenir la mobilisation des

partenaires, des professionnels et de la population ; manque de perception du projet sociétal sous-

jacent sont trois lacunes importantes de ce plan. Pour renforcer ces atouts, des améliorations

devraient être apportées au niveau de la construction et de l’animation du plan.


En outre, le déséquilibre entre les forces et les faiblesses internes au PNNS sont accentuées par un

contexte particulièrement menaçant, et qui offre trop peu d’opportunités saisissables. Ou, formulé

autrement : dans ce contexte, les opportunités sont rares et l’on doit toujours s’en saisir. Aussi, la

gestion du PNNS apparaît-elle comme opportuniste. Un opportunisme à deux visages, qui est à la fois

bénéfique car il permet la réalisation d’actions, et dommageable. En effet, il met le plan en danger en

accentuant l’aspect désordonné (tel que perçu par les partenaires) de l’animation du plan.

5. Recommandations principales

Les recommandations tiennent compte des constats reflétés dans les résultats et intègrent les

propositions émises par les personnes interviewées. Elles sont réparties en trois sections : Quels

fondements poser avant même de débuter le PNNS-B2 ? Comment accroître les effets mobilisateurs

et fédérateurs du plan ? Comment lui donner plus de cohérence et en assurer une régulation

dynamique ?

Les fondements

Clarifier les enjeux sociétaux et choisir un cadre conceptuel en conséquence

Il s’agit, dans un premier temps, d’élargir les concepts de référence du plan (alimentation, activité physique) afin que les partenaires de différents secteurs et de différentes institutions puissent les relier à leurs propres enjeux. Dans un deuxième temps, il importe de construire une théorie de l’action commune, qui permette à chacun des partenaires de situer les déterminants et facteurs causaux sur lesquels il agira en priorité, en articulation avec le PNNS et en conformité avec ses compétences propres.

Cette clarification devrait aussi être soutenue par une vision politique forte qui mette à l’avant-plan les enjeux portés par la promotion de l’alimentation saine et de l’activité physique et leurs relations avec d’autres enjeux sociétaux, tels que la réduction des inégalités sociales de santé.

Concevoir un cadre politique acceptable et pragmatique

La nécessaire clarification de l’ambigüité entre plan national et plan fédéral devrait amener à

concevoir un plan composé d’au moins trois sections, qui correspondent à des logiques de mise en

œuvre différentes

- une section comprenant les objectifs opérationnels possibles à réaliser dans le cadre des compétences fédérales gérées par le SPF (par exemple, le travail au niveau législatif) et qui comprend l’articulation avec d’autres plans et priorités de santé publique (plan alcool, plan cancer, AFSCA, etc.)

- une section qui recouvre le travail multisectoriel entre les institutions relevant du gouvernement

fédéral et des administrations fédérales hors santé publique ;

- une section qui contiendrait plutôt une présentation articulée des plans et priorités, voire des

actions, de l’autorité fédérale et des entités fédérées, faisant ressortir leurs points communs et

leurs spécificités.


Un plan mobilisateur et fédérateur

Définir un organigramme qui valorise la place de chacun dans un ensemble

Une des conditions essentielles d’une adhésion dynamique des stakeholders et partenaires est la clarification du fonctionnement interne du plan. Il faudrait viser la transparence des mécanismes décisionnels, notamment sur les priorités opérationnelles. Un schéma organisationnel devrait être construit au départ des différentes fonctions utiles à la conception et à la mise en œuvre du plan, articulations politico-administratives, références scientifiques, représentations des secteurs à mobiliser, compétences techniques spécifiques, etc. La place du secteur privé dans ce cadre organisationnel doit être clarifiée.

Le futur plan devrait accorder plus d’attention à définir et mettre en place un réseau d’alliés (coalition) sur base de démarches méthodologiques adéquates ; il s’agit d’y introduire progressivement de plus en plus d’acteurs disposant d’un pouvoir de décision stratégique important pour le déroulement des actions.

Le renforcement de l’équipe du plan est évoqué sous l’angle d’une augmentation des ressources,

d’une diversification des compétences et sous l’angle organisationnel. L’externalisation d’une partie

de la gestion et de l’animation du plan devrait faire l’objet d’une analyse de pertinence et de

faisabilité. Le soin et la continuité à assurer quant à l’animation partenariale (suivi administratif des

réunions, valorisation croisée des apports de chacun, relais des questionnements, etc.) font partie

des compétences à renforcer.

Enrichir et planifier la communication sociale

La première étape est sans conteste la rédaction d’un document de présentation du plan qui soit

ergonomique et pédagogique et en facilite une large diffusion. Au-delà, il importerait de définir un

plan de communication sociale afin d’asseoir la visibilité et la notoriété du PNNS auprès de la

population et des professionnels. Enfin les partenaires sont demandeurs de partage d ‘informations

et de mutualisation de pratiques. L’ utilisation d’une plate-forme forme interactive pourrait faciliter

la gestion d’informations entre et avec les partenaires du plan. La structure et la gestion du site web

devrait être repensée pour faciliter la disponibilité et l’accès de l’information tant à la population

qu’aux professionnels

Un plan acceptable, structuré et efficace

La continuité est un des soucis récurrents des partenaires du plan, qu’il s’agisse de finaliser ou

d’amplifier des actions qui n’ont pu être développées avec toute l’intensité souhaitable dans le

PNNS-B1 ou d’éviter à l’avenir des ruptures et réorientations liées aux intérêts ponctuels des

responsables politico-administratifs.

Par ailleurs, la clé d’un plan plus efficace et plus acceptable semble être l’utilisation d‘un cadre

logique de planification en santé publique, qui assurerait la cohérence du plan dans ses différentes

facettes et sur la durée. Il serait utilisé depuis une définition collective des objectifs jusqu’à

l’évaluation de l’atteinte de ceux-ci, en passant par l’identification et la programmation des priorités

opérationnelles et la répartition de celles-ci entre différentes catégories d’acteurs professionnels ou

institutionnels. La programmation opérationnelle devrait inclure des méthodes et des critères de

qualité pour la gestion du plan, afin de permettre une régulation dynamique de celui-ci.


BB.. PPRROOBBLLEEMMAATTIIQQUUEE EETT MMEETTHHOODDEE

1. CONTEXTE DE LA MISSION D’ÉVALUATION

1.1. OBJET DU CAHIER DES CHARGES : L’ÉVALUATION DU PREMIER PNNS-B

Principales caractéristiques du PNNS

Le premier PNNS a été élaboré en Belgique en 2005 pour couvrir une période quinquennale. Le

PNNS-B se base sur les initiatives internationales existantes au niveau de l'Union européenne, sur les

recommandations de l'Organisation Mondiale de la Santé et en particulier sur la « Stratégie globale

de l’OMS pour l’alimentation, l’exercice physique et la santé ». Il se donne pour objectif d’améliorer

les habitudes alimentaires et d’augmenter le niveau de l’activité physique en vue d’une meilleure

santé, afin de réduire nombre de maladies évitables comme les affections cardiovasculaires et

leurs facteurs de risque (hypercholestérolémie, hypertension, diabète de type 2 ainsi que certains

cancers, etc). Ses priorités sont fixées à partir des données de l’enquête de consommation menée en

2004 par l’Institut Scientifique de Santé Publique (ISSP) et sur les recommandations nutritionnelles

énoncées par le Conseil Supérieur de la Santé.

Le PNNS est structuré par sept objectifs nutritionnels et sept axes stratégiques

Les objectifs nutritionnels sont l’adéquation de la balance énergétique, l’augmentation de l’apport en

fruits et légumes, la diminution de l’apport en matières grasses, la diminution de l’apport en sucres

simples ajoutés associée à l’augmentation de l’apport en sucres complexes, la réduction de l’apport

en sel, la réduction de carences spécifiques en micro-nutriments et l’augmentation de l’apport en

eau. [1,2,3,4]

Les axes stratégiques sont:

Axe 1: Information et communication

Axe 2: Développement d’un cadre propice aux bonnes habitudes alimentaires et à l’activité physique

chez la population, et plus particulièrement chez les jeunes et les adolescents

Axe 3: Engagement des acteurs du secteur privé

Axe 4: Mesures relatives à des groupes cibles spécifiques

Alimentation des nourrissons et des jeunes enfants

Minéraux, vitamines et autres composants alimentaires

Axe 5: Dénutrition: prévention et prise en charge

Axe 6: Evaluation de la consommation alimentaire

Axe 7: Recherche scientifique relative à l’alimentation et au comportement alimentaire

Huit groupes de travail ont été constitués pour poursuivre ces objectifs et progresser sur ces axes

stratégiques. Un comité directeur d’experts a été mis en place pour le pilotage du PNNS.


Les actions menées dans le cadre du PNNS sont diversifiées: site Web, guides et brochures, logo,

campagnes, label « Communes en forme », projet européen « Food » (outils pour employeurs,

travailleurs restaurateurs), banque de données des associations actives pour la promotion de

l’activité physique, conférence sur les bonnes habitudes alimentaires et un niveau d’activité physique

suffisant à l’école, système de référence pour l’étiquetage et la publicité des denrées alimentaires,

un livre blanc sur le marketing dirigé vers les enfants, etc. Ces actions ont fait l’objet d’un inventaire

sous l’égide du Comité directeur d’experts et de la cellule du SPF en charge du suivi du PNNS

(appelée ci-dessous équipe d’animation).

Par ailleurs, un bilan des points forts et points faibles de la réalisation du PNNS a été proposé à la

chambre des représentants de Belgique le 26 mars 2010. On y relève notamment:

Parmi les points forts:

1) avoir tracé un cadre de référence;

2) avoir permis de disposer d’objectifs nutritionnels reconnus;

3) répondre à un besoin de santé;

4) avoir atteint un taux de réalisation du plan opérationnel élevé (> 70 %);

5) avoir lancé des actions en rapport avec la stratégie européenne;

6) atteindre le succès pour les outils de communication développés;

7) avoir soutenu la recherche (enquêtes alimentaires, études sur les micronutriments,

l’allaitement, etc.);

8) avoir assuré une consultation continue des parties prenantes;

9) avoir assuré un continuum, le projet étant structurel;

10) avoir assuré une évaluation.

Parmi les points faibles:

1) avoir dû composer avec un certain contexte politique;

2) manquer de leviers sur le plan local;

3) devoir regretter un manque de motivation des parties prenantes;

4) manquer de moyens pour le renouvellement d’enquêtes alimentaires à fréquence adéquate;

5) devoir regretter un manque d’implication d’autres politiques, tant fédérales que

communautaires;

6) manquer de visibilité sur le terrain;

7) manquer de soutien réglementaire pour atteindre les objectifs;

8) faire face à la complexité de l’évaluation pour mesurer la politique.

Cet état des lieux prévoit déjà quelques inflexions prioritaires pour la poursuite du PNNS de 2011 à

2015.

la durabilité (fruits et légumes de saison, moins de viande, encourager les circuits courts,

réduire les déchets, revoir le rôle de l’agriculture, etc.);

les inégalités sociales (reformulation des denrées alimentaires, nouveaux outils de

communication, etc.);

la réduction de toutes les formes de marketing vers les enfants pour les produits à haute

teneur en sucres, graisses et sel;

les incitants pour encourager la consommation de fruits et légumes;


l’offre alimentaire et l’information aux consommateurs (au travail, en dehors de la maison);

le développement d’un plan d’action pour le soutien, la protection et la promotion de

l’allaitement maternel dans la société (en collaboration avec le SPF Emploi et Travail et le

Comité fédéral de l’allaitement maternel);

le système permanent de monitoring de la consommation alimentaire au moins tous les cinq

ans (un budget suffisant devrait être prévu);

la recherche en nutrition et santé en Belgique avec les différents centres de recherche, les

universités et les pôles de recherche comme Flanders Food et Wagralim;

l’échange d’expériences et de meilleures pratiques en Europe.

Synthèse du cahier des charges de l’évaluation du PNNS

C’est dans ce contexte que le SPF SANTE PUBLIQUE, SECURITE DE LA CHAINE ALIMENTAIRE ET

ENVIRONNEMENT a proposé un cahier des charges pour réaliser une évaluation. Ce cahier des

charges donnait à l’évaluation le cadre suivant:

Objectif:

Réaliser une évaluation à la charnière entre le premier et le deuxième PNNS, dans le cadre d’une

négociation du contenu de celui-ci avec les parties prenantes.

Contenu:

1. Evaluation quantitative basée sur l’inventaire des actions (évaluation interne par l’équipe du

PNNS et les divers comités)

2. Vision globale (comparaison avec d'autres pays)

3. Contexte politique et institutionnel

4. Evaluation par différents acteurs sociaux

5. Analyse SWOT (forces et faiblesses du PNNS1 – opportunités et menaces pour le PNNS2)

1.2. PROPOSITION D’UNE DÉMARCHE D’ÉVALUATION PAR L’ÉQUIPE DE L’ECOLE DE SANTÉ

PUBLIQUE DE L’UNIVERSITÉ DE LIÈGE

Le cahier des charges prévoyant des contenus et des méthodes d’évaluation, une étape essentielle à

la réalisation de l’évaluation est de définir quelles sont les principales questions évaluatives.

Par ailleurs, les questions évaluatives seront formulées de manière à couvrir les trois volets

classiques de l’analyse d’un plan de santé publique.


La structure du plan qui peut être appréhendée selon trois angles

a) L’architecture de celui-ci en objectifs et axes stratégiques

b) Le contenu de ces objectifs et de ces axes : priorités nutritionnelles, priorités populationnelles,

méthodes d’intervention, etc

c) La dynamique, c’est-à-dire la manière dont le plan prévoit les articulations avec les politiques et

enjeux diversifiés, notamment avec les politiques des entités fédérées, avec le niveau local, avec

le secteur privé, avec les différents secteurs dépendant des pouvoirs publics.

Ces éléments sont documentés dans un premier temps à travers les plans émanant d’autres pays et

avec les plans et politiques des entités fédérées. L’analyse comparative sera réalisée dans le but

d’éclairer respectivement la validité scientifique et la validité opérationnelle des choix opérés dans la

structure du PNNS-B. Les éléments de dynamiques seront aussi appréciés au travers de l’interview

des parties prenantes, en ce compris les représentants des entités fédérées, afin de faire surgir les

enjeux auxquels répondent les divers documents analysés.

Les modalités de mise en œuvre qui peuvent être appréhendées selon les

angles suivants

a) Perception des modalités organisationnelles et de fonctionnement par les parties prenantes

b) Formalisation des relations partenariales et modes de communication

c) Modalités d’animation et de suivi du plan par l’équipe d’animation et les instances, en ce

compris les modalités d’évaluation.

C’est essentiellement les interviews prévues dans le cahier des charges au point 4 de la méthode, qui

permettront de faire émerger les éléments de mise en œuvre du plan, sous la forme de processus

facilitant ou freinant.

Les réalisations du plan

Celles-ci seront appréhendées par une analyse qualitative des actions répertoriées par le comité

directeur d’experts et par l’équipe d’animation du SPF. Il s’agit de définir si les actions effectivement

réalisées sont les plus propices à atteindre les objectifs énoncés dans le PNNS.

Il s’agira enfin, sur base d’éventuels documents d’évaluation et des interviews, de définir comment

les plans coordonnés des autres niveaux de pouvoir et les initiatives propres aux parties prenantes

sont susceptibles d’amplifier ces effets.


2. CADRE PROBLÉMATIQUE

2.1 PLAN ET PLANIFICATION

Distinguons tout d’abord planification et plan. La planification peut se définir comme un « processus

continu de prévision de ressources et de services requis pour atteindre des objectifs déterminés

selon un ordre de priorité établi, permettant de choisir la ou les solutions optimales parmi plusieurs

alternatives ; ces choix prennent en considération le contexte de contraintes, internes et externes,

connues actuellement ou prévisibles » (Pinault et Daveluy, p. 35). Si la planification désigne un

processus continu, le plan, lui, est la mise par écrit du projet de ce processus. Le plan est donc un

objet matériel souvent réalisé au début de la planification et qui fixe le cadre de référence de celle-ci.

Il est très important pour la clarté de la suite de comprendre que nous ne comparons pas les

planifications des différents pays, mais bien leurs plans. L’évaluation de la planification est réservée à

l’analyse des entretiens. L’analyse des actions, quant à elle, ressortit en partie au plan et en partie à

la planification. En effet on peut examiner la conformité, la pertinence et la cohérence des actions

par rapport à ce qui était prévu dans le plan. On peut aussi faire émerger, de l’analyse des actions,

des éléments de cohérence ou de pertinence non prévus dans le plan. Par ailleurs, les résultats

(effets ou impacts du plan) ne sont pas analysés dans le cadre de ce rapport, vu le manque de

données significatives et systématiques de cet ordre.

Nous avons considéré qu’un plan est défini comme tel par ses promoteurs et représenté par un ou

plusieurs documents. En tant qu’actant2, le plan interagit avec les partenaires du PNNS-B et génère

des effets opératoires (favorise la réalisation) et mobilisateurs (favorise l’implication des acteurs).

2.2. STAKEHOLDERS, PARTIES PRENANTES, ACTEURS

Le terme « acteur » désigne l’ensemble des partenaires et parties prenantes du PNNS-B. Ceux-ci

peuvent être identifiés par deux voies.

selon leur logique d’action en tenant compte de la réalité institutionnelle dans laquelle s’inscrit

le PNNS: monde associatif, monde économique, monde scientifique, monde politico-

administratif, monde institutionnel des services publics ;

selon le type d’implication dans les activités: participation aux axes stratégiques, aux groupes de

travail, participation aux événements ou à la communication, au comité directeur, expertise,

etc.

2 La sociologie de l’acteur réseau ou sociologie de la traduction (Latour, Akrich, Callon) introduit un

changement important dans l’analyse des processus. L’analyse prend en compte non seulement les acteurs

humains, mais aussi – et là réside le changement – les « acteurs non-humains » et les « discours ». C’est

pourquoi, cette sociologie utilisera plus volontiers le terme d’ « actants » pour désigner à la fois les acteurs

humains, non humains et les discours. La société est, alors, vue comme un effet des interactions entre les

actants. Ainsi, le plan du PNNS-B, le document, est un acteur non-humain en relation avec des acteurs humains

(les partenaires e.g.) et des discours. Sans entrer dans le détail de ses concepts, cette théorie incite à

considérer le plan, en tant qu’objet, comme acteur à part entière, c'est-à-dire comme ayant des effets sur le

réel.


2.3. EFFETS MOBILISATEURS ET OPÉRATOIRES D’UN PLAN

Un plan est défini comme tel par ses promoteurs et représenté par un ou plusieurs documents. On

pourrait estimer qu’il existe d’un fossé entre une déclaration, même sous forme de plan, et son

exécution à travers des actions. D’un côté, il y aurait le plan écrit, quelque chose de l’ordre de

l’abstrait, et de l’autre, les actions de l’ordre du concret.

Au contraire, nous avons considéré qu’un plan n’est pas une déclaration théorique, dans le sens où il

y aurait une séparation nette entre l’écrit et l’action. Comme cadre de référence, le plan donne le ton

à l’ensemble des actions, il aménage les conditions et contexte dans lequel celles-ci pourront exister.

Dans cette optique, les liens entre l’écrit et l’action seraient fondé sur l’existence de produits

observables du plan en termes de partenaires, de règlements ou de consensus, de pratiques

professionnelles et in fine de comportements des populations ou d’indicateurs de santé de celles-ci.

L’analyse du plan part du postulat que le document représentant le plan génère des effets.Deux

catégories d’effets, décrites par J.M. Barbier à propos des projets, peuvent être étendues au plan :

L’effet opératoire est attribué à des représentations anticipatrices qui vont orienter les choix

des acteurs et permettent la coordination d’actions collectives. L’effet opératoire est celui de la

transformation du réel.

Le plan existe avant tout comme un document qui reprend et articule des objectifs, des actions

et des moyens. Il est concrètement le vecteur de la planification: il oriente et fonde les actions,

structure, diffuse, positionne, prévoit, organise, etc. Le plan est une balise, une référence, dans

l’ensemble des possibilités d’action: il prévoit ce qui est réalisable et les conditions de réalisation.

Réciproquement, l’analyse de planification du plan révèle les imprévus et les insuffisances. La

mise en œuvre du plan tend à transformer ce dernier en autre chose, peut-être plus adéquat, et

qui contient les prémices de sa suite. Ainsi, le plan n’est pas déconnecté de la réalité par sa mise

en œuvre au moyen d’actions.

L’effet mobilisateur représente l’impulsion donnée par le plan pour motiver des acteurs

diversifiés à être actifs dans le cadre dressé par le plan. Ce document est porteur de valeur

scientifique et sociale. Il communique, intéresse, convainc, mobilise,…

La référence aux effets mobilisateurs et opératoires d’un plan permet de définir un certain nombre

de critères de qualité auxquels un tel document devrait répondre quelques soient les objectifs et

priorités définis. Ces critères ont été validés par l’analyse de plans étrangers.


Concrètement, ces critères sont établis à partir de la structure de l’argumentation, de l’organisation

du discours, de la disposition des éléments sur les pages, des codes graphiques,… bref à partir du

fond et de la forme qui constituent le plan en tant que document. Ainsi, chaque plan devrait-il nous

permettre de répondre à ces questions: quelle est la pratique de rédaction d’un plan de santé

publique dans ce pays ? Comment cette pratique met-elle en scène des manières de faire ? Quels

sont les éléments que les auteurs ont jugés utiles de faire figurer dans le plan ? En quoi ces éléments

constituent-ils des critères de qualité d’un plan ? Bref, qu’est-ce qu’un plan selon la manière dont il

est rédigé et édité ?

Table n°1 : Critères d’évaluation des effets attendus du plan

Effet opératoire Effet mobilisateur

1. Traçabilité et histoire du plan * 2. Définition des concepts de référence * * 3. Technicité du plan * 4. Animation (dynamique de gestion) * 5. Vitalité du plan et créativité * 6. Pédagogie et ergonomie du plan * *

2.4. QUESTIONS EVALUATIVES

L’évaluation est un vaste domaine de théories et pratiques qui se situent entre mesures, gestion et

construction du sens. En fonction du cahier des charges élaboré pour l’évaluation de ce premier

PNNS-B par le Service Public Fédéral, l’évaluation réalisée peut être considérée comme de

« l’évaluation gestion » qui regroupe la maîtrise par les objectifs, le structuralisme, la systémique et

la cybernétique (Bonniol et Vidal, 2009). Il s’agit de produire une évaluation qui rende compte des

arrangements entre les acteurs et les parties prenantes, et de l’aménagement d’un cadre pour ces

arrangements. Cette évaluation s’interroge sur les processus de planification afin d’en tirer des

leçons pour l’avenir.

Le rapport produit est l’expression de l’appréciation d’un collectif d’experts posé à partir

d’informations récoltées et objectivées de manière rigoureuse. Cette appréciation s’appuie sur un

référentiel issu du croisement de plusieurs disciplines.

Ce rapport d’évaluation tente de répondre à trois questions principales. Ces questions concernent

avant tout la qualité de l’élaboration, de la mise en place et de l’animation du PNNS-B et des actions.

Les questions relatives aux effets des actions auprès des publics cibles ne sont pas abordées (voir

cahier des charges).


Le contenu et l’architecture du plan sont-ils propices à en assurer l’efficacité ? La réponse à

cette question mobilisera surtout les critères de qualité suivants: concepts de référence,

technicité du plan quant à sa structure, pédagogie et ergonomie du plan et relation avec les

normes européennes. Les méthodes d’analyse des plans et d’analyse des actions seront surtout

mobilisées.

Quelles sont l’acceptabilité, la pertinence et l’efficacité des modes de gestion du plan tels que

réalisés ? Cette question concerne les effets mobilisateurs du plan. Elle s’intéressera aux critères

de traçabilité du plan, de vitalité et d’animation de celui-ci, essentiellement sur la base des

informations fournies par les interviews.

Quelles synergies se sont /pourraient être développées entre le PNNS-B et les plans des entités

fédérées ? L’analyse des interviews d’acteurs du monde politique et administratif sera surtout

éclairée par les critères de traçabilité, de concepts de référence, de technicité des modes de

gestion.


3. MÉTHODES DE COLLECTE ET D’ANALYSE DES DONNÉES

3.1. ANALYSE COMPARATIVE DES PLANS BELGES ET ÉTRANGERS

Choix des plans

Pour cette comparaison, nous avons retenus 7 plans :

- Les plans des Communautés au sein de l’espace belge (Communautés française et flamande)

- Les plans des pays limitrophes (France, Pays-Bas et Royaume-Uni) au sein de l’Union

européenne. Le choix des pays a été effectué à partir de deux types de critères :

des informations reprises dans le rapport européen produit en juin 2010 par la DG SANCO

(niveaux d’information disponible, niveau de réalisation des plans) ;

en fonction de la proximité socio-économique et/ou démographique de ces pays avec la

Belgique.

- Le plan de la Suisse qui fait partie de l’OMS Europe, et dont la structure fédérale de l’Etat

pourrait faciliter une comparaison avec la Belgique.

- Le plan du Québec, cette Province étant reconnue pour son leadership en matière d’innovation

en santé publique.

Construction des critères

L’analyse des plans devrait essentiellement contribuer à la première question évaluative. Le plan

existe avant tout comme un document qui reprend et articule des objectifs, des actions et des

moyens. En conséquence, il s’agit d’analyser la structure de chacun des plans sélectionnés. La

manière dont ce document est construit nous informe directement sur les critères de qualité

auxquels un tel document devrait répondre selon leurs auteurs. Ces plans ont été parcourus une

première fois afin de définir un ensemble de critères et indicateurs transversaux (cf ci-dessus point

2.3).

Application des critères

Ces critères et indicateurs constituent une matrice d’évaluation qui a ensuite été appliquée à

l’ensemble des plans, y compris le PNNS-B. L’application de la matrice permet ainsi d’établir les

convergences/différences de pratiques entre les plans internationaux et le PNNS-B. Ainsi, cette

comparaison permet-elle d’identifier les idées, les innovations, les manières de faire intéressantes

qui pourraient soutenir la réalisation d’une nouvelle version du PNNS-B. Cette comparaison avec

d’autres plans inscrit l’évaluation du PNNS-B dans un « processus qualité ».

L’évaluation du PNNS-B1 a été réalisée en aveugle par deux chercheurs. Chaque chercheur a d’abord

lu les documents avant d’utiliser la grille des critères et indicateurs. Ils ont ensuite comparé leurs

résultats afin de contrôler la validité de leur jugement. La comparaison des résultats a établi que les

jugements des chercheurs étaient concordants. Après s’être prononcée sur le document

représentant le PNNS-B, l’équipe d’évaluation a identifié parmi les autres plans étrangers des

pratiques qui pourraient enrichir le PNNS-B. Au cours de ce processus, une attention particulière a

été accordée aux plans des entités fédérées.


3.2. INTERVIEWS DES PARTIES PRENANTES

Catégorisation des informateurs-clés

Les personnes invitées aux entretiens peuvent être qualifiées d’informateurs-clés, en ce sens qu’elles

occupent une place stratégique dans le PNNS-B, et qu’elles y ont déployé une activité porteuse

d’expériences en fonction d’une expertise déjà reconnue.

Dans le cadre de cette évaluation, le nombre d’entretiens réalisables a été fixé à 20 pour l’ensemble

des partenaires et acteurs du plan. Le recrutement s’est déroulé en deux phases. Une première liste

d’informateurs-clés a été fournie par l’équipe du PNNS. Cette liste proposait une sélection d’acteurs

répartis entre les différents axes du PNNS et entre les entités fédérées.

Suite à l’analyse de cette liste par les équipes de recherche, il a été décidé d’ajouter la référence à

une autre classification des acteurs afin d’assurer un meilleur équilibre des points de vue sur le PNNS.

Finalement, 25 entretiens ont été réalisés.

Cette classification supplémentaire s’inspire de la théorie de l’agir communicationnel d’Habermas.

Les informateurs sont répartis selon leur proximité avec une logique économique, politique ou

d’intervention socio-éducative (le « vécu » de Habermas). Cette dernière catégorie a été scindée en

monde associatif, monde institutionnel et monde scientifique.

Outre le critère linguistique et culturel, le choix des informateurs résulte du croisement entre à deux

critères: une répartition raisonnée entre les cinq types de monde décrit ci-dessus et une attention à

couvrir l’ensemble des axes du PNNS. En tenant compte de la réalité institutionnelle dans laquelle

s’inscrit le PNNS-B, nous avons choisi une plus forte représentation des acteurs du monde-politico

administratif.

Construction des guides d’entretien

Les guides d’entretiens ont été construits en trois phases de manière à adapter un canevas commun

aux spécificités de chaque catégorie d’informateurs, à ses expériences et ses intérêts pour le PNNS.

Le canevas commun est présenté en annexe

La première version des guides d’entretien a mis en relation les questions évaluatives, les

informateurs-clés et des pistes de questions qui seraient posées lors des entretiens. Cette première

version a ensuite été retravaillée par les équipes afin de définir les questions clés et les questions de

relance. Enfin, les guides d’entretien ont connu une troisième et dernière version plus ergonomique

afin d’en faciliter l’usage par les enquêteurs.

Réalisation des entretiens

Les entretiens se sont déroulés de fin novembre 2010 à fin février 2011. Les entretiens ont été

réalisés en français et en néerlandais, par trois enquêteurs. Pour faciliter et augmenter la pertinence

des informations, les enquêteurs ont transmis le guide d’entretien par avance aux personnes

interviewées. Il était ainsi possible pour les personnes interviewées de solliciter leurs souvenirs avant

l’entretien, ou de préparer l’argumentation qu’elles voulaient tenir.


Table n°2 : Composition de l’échantillon des personnes interviewées

Types d’acteurs Axes Trans Total

1 2a 2b 3 4a 4b 5 6 7

Associatif A1 █ 6 (fr 4/nl 2)

A2 █

A3 █ █ █

A4 █

A5 █

A6 █

Institution publique I1 █ 7 (fr 4/nl 3)

I2 █

I3 █

I4 █ █

I5 █

I6 █ █

I7 █ █ █

Economique E1 █ █ 2 (na)

E2 █

Politique et

administratifs

P1 █ 8 (fr5/nl2/ge 1)

P2 █

P3 █

P4 █ █

P5 █

P6 █

P7 █

P8 █

Scientifique S1 █ 2 (fr1/nl1)

S2 █ █

Total 4 3 2 5 2 1 3 2 1 25


Analyse de contenu des entretiens

L’analyse de contenu des interviews a été réalisée sous deux angles de vue :

- Une synthèse des réponses obtenues quant aux principaux thèmes de la grille d’interview

Les éléments qui positionnent l’interlocuteur et/ou son institution d’appartenance par

rapport à sa participation au PNNS.

Les politiques complémentaires ou non au PNNS.

L’image du PNNS, sa promotion.

Le partenariat dans le cadre du PNNS: motivation, plus-value, modalités.

Le regard sur la construction du PNNS: choix des priorités, des actions, etc.

Le regard sur l’animation du PNNS: participation au processus de décision, coordination,

partenariat, évaluation.

Le futur PNNS suggestions quant au contenu et au mode de gestion.

- L’application de la grille SWOT (Strenght, Weakness, Opportunities, Threats,

ou AFOM Atouts, Faiblesses, Opportunité, Menaces)

Le cahier des charges prévoit d’utiliser l’outil SWOT. Pour rappel, le SWOT est un outil de

management promu par le secteur privé et dont la finalité est l’aide à la décision stratégique. Il

s’agit de classer des éléments objectivables selon qu’ils constituent une force (Strenght), une

faiblesse (weakness), une opportunité (Opportunities) ou une menace (Threats) pour le produit ;

en l’occurrence le PNNS. Ce classement donne ensuite lieu à des croisements entre les différents

éléments. Ainsi, telle force permet-elle d’exploiter telle opportunité, telle faiblesse met-elle le

produit en danger face à telle menace, etc.

Les équipes de recherche n’ont pas directement utilisé le SWOT lors de la récolte des données.

En effet, nos expériences quant à l’utilisation du SWOT montrent qu’il ne constitue pas un outil

pertinent pour mener un entretien ; les informateurs étant peu enclins à présenter leur opinion

selon ce découpage artificiel.

C’est donc après une première synthèse des données que les informations ont été classées dans

la matrice SWOT selon le critère suivant : l’information est considérée comme une force, une

faiblesse, une menace ou une opportunité, à la condition que l’informateur-clé lui attribue

explicitement cette valeur. Cette précaution est nécessaire afin de limiter les interprétations peu

vérifiables qui pourraient s’introduire lors de l’analyse.


3.3. ANALYSE DES ACTIONS

L’équipe du SPF a inventorié l’ensemble des actions développées au cours des 5 années, actions qui

sont considérées comme parties intégrantes du PNNS. Afin d’évaluer la cohérence dans la structure

et la mise en œuvre du plan, ces actions ont été analysées en référence à différents critères :

- leur contribution potentielle aux objectifs nutritionnels,

- les axes du PNNS activés par ces actions

- la mobilisation du partenariat (type et variété des partenaires impliqués)

- les stratégies privilégiées en regard de l’outil de catégorisation des résultats de la promotion de

la santé.

Ce travail d’analyse a été présenté sous forme de tableau en annexe 3. L’exhaustivité du tableau est

conditionnée par l’exhaustivité des données fournies par l’équipe du SPF. Ainsi, les informations

disponibles quant aux budgets alloués par action ne sont pas suffisamment précises que pour

permettre une exploitation non biaisée. Malgré plusieurs opérations de tri et de restructuration, le

degré de détails disponibles pour chaque action est variable et ne doit pas être pris en compte pour

évaluer l’intensité de la mise en œuvre.

3.4. TRIANGULATION ET SWOT

Rassembler les résultats issus des trois sources d’information

Les résultats sont présentés sous deux formes: la réponse aux trois principales questions d’évaluation

et la matrice SWOT. Dans les deux cas, les résultats sont construits par triangulation. La triangulation

est une méthode qui combine plusieurs techniques de collecte de données développées de manière

indépendante afin de compenser le biais inhérent à chacune d’elle. Il s’agit d’une méthode de

confirmation des résultats.

Dans le cadre de cette évaluation, la triangulation porte sur :

- la combinaison de plusieurs sources d’information (analyse comparative des plans, analyse des

actions, entretiens auprès des parties prenantes) ;

- l’intervention de chercheurs indépendants appartenant à différentes disciplines pour la collecte

et l’analyse de ces données.

Construire les réponses aux trois questions évaluatives

Les réponses aux questions évaluatives ont été partiellement structurées sur les critères de qualité

des plans. Pour chacun de ces critères, on présente d’abord un bilan du PNNS-B établi sur la base de

l’analyse du « document plan », des entretiens (passages notés en italique) et de l’analyse des

actions. On fournit ensuite une brève approche de ces critères dans les plans des Communautés

française et flamande et enfin, on évoque quelques exemples issus des plans étrangers.


Le SWOT : entre informations objectivées et jugement d’experts

Pour répondre aux exigences du cahier des charges de l’évaluation, l’option retenue consiste à

employer le SWOT lors de la mise en commun des informations issues des trois sources de données

(analyse des plans, entretiens, analyse des actions). Ainsi, le SWOT permet-il de croiser – de

trianguler – les informations du processus de récolte et d’analyse des données.

La première démarche de l’équipe consiste à placer les informations dans la matrice SWOT, tout en

prenant garde de toujours mentionner l’origine de ces informations. Ainsi, chaque case de la matrice

est-elle documentée avec des informations objectivées de nature différente :

- des données construites par des processus d’analyse externes (principalement construits par les

chercheurs), comme le sont les analyses de plans et des actions ;

- des jugements émis par les informateurs-clés, à condition qu’ils soient explicitement

mentionnés comme force, faiblesse, menace ou opportunités par ces derniers.

Après avoir réalisé ce classement, les équipes se sont réunies afin d’interpréter la matrice et les

diverses possibilités de croisement. Les possibilités de croisement sont définies par :

- l’expertise des chercheurs des équipes ;

- l’analyse réalisée par les informateurs-clés, et dont ils nous ont fait part lors des entretiens.

Figure n°3 : Matrice SWOT

L’analyse SWOT, conduite dans sa logique, devrait se conclure par un croisement systématique entre

toutes les forces, faiblesses, opportunités et menaces. A la suite d’une première lecture du tableau

SWOT, les chercheurs ont remarqué que les forces et les faiblesses recensées pour le PNNS-B ne

s’équilibraient pas: les forces recensées ne constituent pas des leviers suffisants pour palier à

l’ensemble des faiblesses.

Ainsi, selon le SWOT, le PNNS apparaît comme une production faible ou, du moins, comportant trop

de faiblesses par rapport à ses forces. Il n’a donc pas paru opportun de mener la confrontation des

différentes cases du SWOT mais plutôt de réaliser une analyse rubrique par rubrique.


3.5. FORCES ET LIMITES DE L’ÉVALUATION

L’identification de l’ensemble des sources d’information pour une analyse détaillée du PNNS n’était

pas possible dans le cadre du cahier des charges. Aussi, loin d’une exhaustivité, l’équipe de recherche

a-t-elle travaillé avec les sources fournies par l’équipe du PNNS et par certains partenaires.

Ainsi, il est tout à fait possible que ce rapport puisse manquer de précision au niveau factuel, et au

niveau du détail. Cependant, les conditions fixées par le cahier des charges visaient avant tout une

mise à jour des logiques et des processus de conception et de réalisation du PNNS-B.

Nous n’avons pas la prétention d’avoir analysé le premier PNNS-B de manière à ce que les résultats

et les conclusions puissent être, sans réflexion, étendues ou appliquées à d’autres plans ou de

manière à fournir un certificat de réussite ou d’échec. Nous avons opté pour une approche qui décrit

les processus de conception et de réalisation du PNNS entre 2005 et 2010, tels que se les

représentent les acteurs interviewés en vue de tirer des pistes et des leçons pour l’avenir.

Etant fondée sur une triangulation entre des méthodes et des sources de données, les logiques

dégagées par l’analyse sont cependant suffisamment consistantes et constituent bien ce qu’il

convient d’appelé une saturation théorique. C’est à dire que l’hypothèse émise sur le

fonctionnement du PNNS se vérifie dans toutes les sources de données, par toutes les méthodes

d’analyse et en double aveugle par les équipes de recherche.

Fixé par le cahier des charges, le nombre d’entretiens (n=25) peut sembler insuffisant pour couvrir

l’ensemble du plan. Face à cette contrainte, et comme cela est développé dans la méthodologie,

l’équipe d’évaluation a opté pour un échantillonnage raisonné. A noter que si le choix de la

documentation est tributaire de l’équipe du plan, l’équipe de recherche demeure seule responsable

des choix opérés pour les interviews. Il existait deux options. La première, celle retenue, consistait à

essayer de couvrir la diversité des partenaires et de leurs points de vue sur le PNNS. La seconde

aurait été de privilégier un ou deux axes, pour lesquels nous aurions réalisé des entretiens de

manière plus systématique.

L’analyse des données issues des entretiens montre le sentiment d’insatisfaction de la quasi-totalité

des partenaires. Cependant, il est possible que ce sentiment ait focalisé les entretiens sur les aspects

négatifs du PNNS, rendant plus difficile l’émergence des expériences positives. Ce genre de biais est

intéressant car en soi, le fait que les souvenirs se soient cristallisés autour d’expériences négatives ou

d’avis critiques constitue aussi une donnée d’évaluation. Par ailleurs, une analyse systémique de ces

sources d’insatisfaction en les confrontant aux autres informations disponibles sur le PNNS-B1

permet de construire des pistes pour de meilleures performances d’un futur plan.


CC.. RREESSUULLTTAATTSS

1. LE CONTENU ET L’ARCHITECTURE DU PLAN SONT-ILS PROPICES

A EN ASSURER L’EFFICACITE ?

La réponse à cette question s’appuie sur une comparaison du PNNS belge avec les plans étrangers

ainsi que sur l’analyse des entretiens et l’analyse des actions. Ce chapitre décrit la manière dont la

structure du plan

est développée dans le document plan ;

est transformée par les actions qui ont in fine été mises en œuvre ;

est mobilisatrice pour les partenaires.

Par ailleurs, si les documents du plan représentent un projet négocié, il faut s’interroger sur la

manière dont cette négociation a été menée et sur la capacité du plan à proposer un projet, c'est-à-

dire une vision anticipatrice de l’avenir qui envisage à la fois les effets du plan, mais aussi sa gestion

dans un contexte institutionnel complexe.

1.1. TRAÇABILITÉ/HISTOIRE DU PLAN

Ce critère questionne une manière de positionner le plan nutrition dans une histoire politique continue. Ainsi,

le plan s’inscrit-il dans une continuité, soit qu’il prolonge des processus en cours, soit qu’il favorise leur

réorientation. Par cette inscription, les problématiques liées à la nutrition n’apparaissent pas comme une

nouveauté. De cette manière, le plan gagne aussi le crédit de figurer comme un passage obligé pour l’évolution

de la société.

La traçabilité interroge aussi la manière dont le plan mentionne les sources qui ont été utilisées pour son

écriture qu’il s’agisse de littérature scientifique, d’experts, de commissions, de groupes,… La mention des

sources authentifie les choix opérés dans le plan et permet de situer le plan à la fois dans une actualité

scientifique, dans un mouvement de consensus international ou dans une démarche de consultation

participative des groupes nationaux ou régionaux.

Positionnement du PNNS-B1

Le plan n’est pas positionné clairement dans une histoire politique en matière de santé publique.

Ainsi, la prise en compte de la problématique de l’obésité et de la nutrition semble-t-elle apparaître

comme une nouveauté dans l’espace belge alors que des initiatives ont existé dans ce domaine. Le

plan semble faire « table rase », il est positionné « comme si » rien n’existait et qu’il fallait tout créer,

tout mettre en place, impulser une dynamique inexistante.


Comme le confirment les interviews, d’une manière générale, les sources du plan ne tiennent pas

suffisamment compte de l’existant, qu’il s’agisse des entités fédérées ou des autres opérateurs.

La manière dont les concepts ont été posés dénote, selon certaines personnes interviewées, trop

peu d’adéquation avec les besoins identifiés. L’enquête de santé venant, d’après eux, trop tard

dans le processus de conception du plan.

Le plan fait mention des sources utilisées pour sa construction. Cependant, là où la précision existe

pour la littérature scientifique, il est moins aisé de repérer qui furent les experts et quels furent leurs

apports. Les entretiens avec les acteurs éclairent l’origine des idées qui structurent le PNNS.

Il semble qu’il s’agisse d’un plan qui serait une accumulation d’idées, souvent issues des

partenaires, poursuivant des buts et des enjeux qui leur sont propres. Pourtant, les experts et les

ressources scientifiques mobilisées à l’origine du plan sont reconnus comme des « autorités » en

la matière.

La lecture du PNNS donne l’impression d’un « plan d’opportunités », ce qui est confirmé par les

entretiens. L’analyse des actions confirme aussi ce constat. Les objectifs nutritionnels fixés par le plan

s’inscrivent bien dans le cadre des recommandations internationales en la matière (Diet, nutrition

and the prévention of chronic diseases, Report of a Joint WHO/FAO, Geneva, 2003). Les objectifs

nutritionnels ne sont pas déclinés en objectif opérationnels. Ils restent très généraux. Toutefois,

certains objectifs nutritionnels ciblent des thématiques plus spécifiques. La priorisation des actions

n’apparaît pas de façon explicite. De même, l’analyse des actions montre que la déclinaison

opérationnelle du plan est partie de la matrice « axes stratégiques » et non pas de la matrice

« objectifs nutritionnels ». D’après les informations mises à disposition (entretiens/documents), le

choix et la définition de ces axes ne semblent pas avoir fait l’objet d’une argumentation scientifique

formelle et explicite.

L’analyse du PNNS-B fait apparaître que ses références principales sont celles du plan français.

Ce processus n’est pas unanimement salué. Pour certaines personnes interviewées, ce choix

témoigne d’un manque de connaissance des cultures de santé publique des entités fédérées,

toutes ne prenant pas la France comme modèle.

Autant le plan ne se situe pas formellement dans une histoire ou un discours politique, autant les

acteurs interviewés relèvent-ils le manque d’indépendance par rapport aux décisions politiques.

Les sources du plan s’expriment aussi dans son origine politique. Pour les personnes

interviewées, le plan est déjà, dès son lancement un plan fédéral francophone peu ouvert à la

négociation. Le changement de Ministre semble avoir introduit une rupture par rapport à la

priorité que représente le plan dans l’ensemble des programmes de santé publique. Il semble que

la réorientation de priorités ou réorganisation de celles-ci (par exemple les liens entre le Plan

"Cancer" et le PNNS) restent implicites.


Positionnement des autres plans sur le territoire de la Belgique

Le Plan de Promotion des Attitudes saines (PPAS)

Le PPAS s’ouvre sur les intentions du Gouvernement de la Communauté française en matière de

santé. Cependant, il ne s’agit pas à proprement parler d’une déclaration politique. Le texte du plan

retrace l’histoire de l’élaboration du PPAS, mais n’inscrit pas ce dernier dans une histoire de la santé

publique sur le territoire de la Communauté française.

Les éléments scientifiques et les références ayant servi lors de construction du plan sont mentionnés.

Il est possible de comprendre et de retracer avec précision les étapes de la construction du

consensus et d’avoir suffisamment de renseignements sur les parties impliquées. Cette précision est

poursuivie dans la description des groupes de travail. Le texte mentionne la méthodologie et les

étapes qui ont mené à la réalisation du plan. Le texte est suffisamment explicite sur les principes

directeurs qui ont servi de cadres lors de l’élaboration du plan.

Vlaams Actieplan voeding en beweging (VAP)

Ce plan régional retrace brièvement son histoire récente. On mentionne la formulation par le

gouvernement flamand en 1998 de 5 objectifs de santé et la conférence de santé

(gezondheidsconferentie) de 2008. Le plan est situé dans le décret sur la politique de santé

préventive (preventiedecreet van 2003). Tout au long du texte, on retrouve les références

scientifiques.

Le texte « Ontwerp van actieplan » décrit la méthodologie pour construire le plan: la première phase

avec une ébauche de plan par le groupe de travail (des experts et membres d’associations

scientifiques) ; la deuxième phase avec une consultation des experts et associations scientifiques sur

les objectifs et la vision, les stratégies et actions ; en troisième phase, une consultation plus large

avec les stakeholders et les acteurs de terrain (600 acteurs de terrain, 6 jours de consultation, plus

une enquête écrite); la quatrième phase comprend l’intégration des remarques et la sélection des

priorités. Les principes pour le choix des priorités sont clairement mentionnés : faisabilité, évidence,

empowerment, respect. Le résultat est un « Ontwerp van actieplan » avec 6 stratégies, et

12 priorités, présenté lors de la conférence de santé en 2008. Ce processus est brièvement

mentionné dans le texte ‘Actieplan’. Il est aussi mentionné que c’est le VIGEZ qui a fait le travail

préparatoire quant au contenu et à l’organisation de la consultation.

Exemples issus des plans étrangers

D’une manière générale, les autres plans analysés inscrivent la problématique de l’alimentation dans

une histoire politique. Le plan n’apparaît pas uniquement comme quelque chose de nouveau, il vient

à la suite d’autres actions, d’enquêtes préparatoires et de mesures existantes.


En matière d’introduction et de déclaration politique, la déclaration de Gordon Brown (alors Premier

Ministre anglais) est une intervention mobilisatrice.

“As we publish this strategy today I want to issue a challenge to everyone in this country, from NHS

professionals to parents to businesses to Government, to work towards a society in which everyone

can exercise greater control over their diet and levels of activity, maintain a healthy weight and lead

healthier lives”(Plan anglais, IV).

Les causes de l’obésité sont identifiées et posées en adversaires des britanniques et de leur enfants,

ainsi que la société. Les acteurs sont interpellés sur leur capacité d’agir, avec accent blairien, sur la

responsabilité individuelle et familiale.

Cette déclaration est suivie de celle d’Alan Johnson (Secrétaire d’Etat à la Santé) et d’Ed Balls

(Secrétaire d’Etat pour les enfants, les écoles et les familles) qui renforce le caractère collaboratif de

l’initiative et replace les priorités dans un contexte historique patriotique : finalement, l’épidémie

d’obésité, c’est la rançon du succès.

“Britain is a successful country. The post-war period has seen dramatic changes in the way we live:

food is cheaper, more abundant and more convenient than ever; our working lives are physically far

less demanding; and technological change has given us a wealth of new ways to entertain ourselves”.

(Plan anglais, VII)

Dans le plan français, les auteurs inscrivent aussi l’alimentation dans une perspective politique large

puisque celle-ci devient « une tradition nationale » et une « source de plaisir ».

L’inscription des plans nutrition dans une politique du long terme par l’ancrage historique, montre la

continuité de la politique de santé publique.

« Le Québec s’est doté en 1977 d’une Politique québécoise en matière de nutrition (PQMN) visant à

améliorer la santé grâce à l’acquisition de saines habitudes alimentaires. La PQMN situait d’abord les

problèmes nutritionnels des Québécois, déterminait des objectifs en nutrition et faisait état d’un

certain nombre d’actions que le ministère des Affaires sociales entendait entreprendre en suivi à cette

politique.» (Québec, p. 17)

Synthèse

Le PNNS-B n’affiche pas de manière très explicite ses origines. Ni les documents, ni

les entretiens ne permettent d’identifier avec certitude les processus de choix des

bases du Plan.

L’analyse de la traçabilité fait apparaître le plan comme une série d’opportunités

mobilisées par quelques acteurs.

Des tensions sont perceptibles quant au choix du plan de référence – le plan français-

qui serait à la base du PNNS-B par rapport aux plans anglo-saxons.

Le PNNS « fait table rase », c'est-à-dire qu’il n’inscrit pas son histoire dans la

continuité de ce qui existe déjà.

Il n’est pas assez motivé, ni réellement validé par une inscription dans un discours

politique accessible à la population.


1.2. RÉFÉRENTIEL : DÉFINITIONS ET CONCEPTS

Le plan porte un discours et ce discours est émaillé de concepts. Le choix des concepts pour exprimer les

enjeux de l’alimentation n’est pas neutre. En fonction de ce choix, le cadre que représente le plan sera plus ou

moins centré sur les aspects nutritionnels, diététiques et comportementaux ou il prendra en compte la

complexité de la problématique de l’alimentation avec ses aspects sociaux et culturels, sa variété de

déterminants et la nécessaire intersectorialité des actions. En termes d’effets, le choix des concepts et leur

organisation dans un discours constitue un cadre de référence qui oriente les objectifs et la mise en place des

actions. Le cadre utilisé peut ou non entraîner l’adhésion de certaines catégories d’acteurs présents ou

potentiels. Il s’agit de définir l’alimentation comme un concept à la fois suffisamment riche et facile à

manipuler par tous les partenaires et acteurs, présents ou potentiels.


La manière dont le PNNS-B1 définit les concepts est clairement focalisée sur l’aspect nutritionnel et

médical de l’alimentation. Les aliments sont transformés en calories qui doivent être transformées

en énergie pour un bilan favorable à la santé. Lorsqu’ils ne sont pas transformés en calories les

aliments sont réduits à leur composition (e.g. sel, micro nutriments). Les nutriments sont envisagés

en termes de prévention des maladies. Les dimensions sociales de l’alimentation, c'est-à-dire leur

inscription dans des habitudes, des rituels, des « cultures » ne sont pas directement abordées.

L’analyse des facteurs pouvant favoriser l’obésité est limitée par une définition exclusivement

nutritionnelle. Les actes de consommation sont simplifiés en terme « d’un trop et mal manger »

engendré par « des mauvaises habitudes », elles-mêmes soutenues par « une mauvaise

information/éducation » nuisant à un choix plus « rationnel ». Ceci laisse penser, que les théories de

l’acteur rationnel seraient implicitement l’un des ressorts de l’organisation du PNNS-B1.

Certaines personnes interviewées pensent qu’il s’agit d’un plan de spécialistes de la nutrition et

dès lors trop limité par rapport à une entrée plus large et plus globale que peut représenter

l’alimentation.

L’effet de cadrage serré sur la nutrition oblitère quasiment, sauf quelques rares mentions, l’activité

physique, et réduit ainsi les possibilités d’actions intersectorielles et politiques plus larges. Pourtant

l’activité physique était intégrée au plan au début de celui-ci. Elle est réduite de façon significative

dans la phase d’opérationnalisation. Ceci est déploré par de nombreux informateurs-clés.

Ainsi on remarquera que l’activation complémentaire de différents objectifs nutritionnels est

rarement rencontrée dans l’analyse des actions, alors que cela représente une stratégie

enrichissante en matière de promotion de la santé pour atteindre des résultats durables.


Par ailleurs, la vision de la santé véhiculée par le discours du plan n’est pas suffisamment positive

dans le sens où la nutrition est avant tout envisagée comme source de désordre et de maladie ou

comme cure préventive. Cette vision serait issue d’une définition de l’alimentation restreinte à un

point de vue «nutritionnel», centré sur une représentation fonctionnelle du corps (ce qui entre/ce

qui est utilisé). Elle peut se révéler contreproductive, moins durable et moins efficace. Ainsi,

promouvoir une alimentation équilibrée mènera automatiquement à une réduction du sel

consommé de manière moins négative que lorsqu’on axe les messages sur la réduction de la

consommation de sel.


Plan de Promotion des Attitudes saines (PPAS)

La santé est posée comme une valeur positive, les habitudes alimentaires explicitement rattachées à

la notion de plaisir. Il est facile pour le PPAS de rencontrer ce critère étant donné le cadre de

référence explicitement fondé sur la promotion de la santé, ce qui se manifeste plutôt dans le plan

d’action. Par exemple, la Promotion des attitudes saines à l’école s’appuie sur des concepts tels que

la participation, la diversité des approches pédagogiques et, de manière rétrospective, anticipe les

questions liées à la réduction des inégalités sociales de santé. Le plan assume un compromis entre

liberté et prescription lorsqu’il énonce des lignes de conduite pour les lieux de vie collective dans les

espaces du ressort de la Communauté française, tels que l’école et les milieux d’accueil.

Les descriptions des objectifs montrent clairement cette tension. A certains endroits du texte, il s’agit

de changer les comportements de santé identifiés comme malsains alors qu’à d’autres endroits,

l’accent est explicitement mis sur un apprentissage en relation avec les autres, dans le respect de

chacun. En effet, le plan s’appuie sur le concept d’attitude saine ou positive, mais il a tendance à

exprimer ces attitudes en « réflexes » dans une « culture » salutogène.

Il est difficile de savoir si le plan s’inscrit dans une perspective politique large, puisqu’il est inscrit

dans les compétences de la Communauté française. Or, ceci a un impact sur les choix de publics et

milieux où seront conduites les actions. Le plan vise avant tout les milieux de vie des enfants et des

jeunes.

Vlaams Actieplan voeding en beweging

La vision de la santé est positive et s’inscrit dans un enjeu plus vaste : on veut apprendre à adopter

et à maintenir des habitudes saines pour créer plus de qualité de vie, obtenir des effets sur la santé,

une plus grande indépendance plus tard dans la vie, mieux gérer les tensions, lutter contre le

découragement et la dépression. Une bonne nutrition apporte les nutriments nécessaires, un bon

développement des jeunes enfants, une bonne santé, cela limite l’absentéisme et prévient sur le long

terme des maladies comme le cancer, les maladies cardio-vasculaires, le diabète de type 2, les

chutes, … On fait référence à la fonction sociale et culturelle et à l’impact sur le développement de

l’homme et de la société : pouvoir visiter des amis et connaissances, pouvoir participer à la vie

politique, culturelle et économique. Les dimensions éthiques et écologiques sont aussi mentionnées.

Le Vlaams Actieplan vise à la fois un gain de santé par rapport à certains facteurs de risques tels que

l’obésité et une meilleure santé globale (prévention primaire ou primordiale). Le message se veut

positif: renforcer l’adoption de comportements souhaitables sans cependant adopter une approche

paternaliste.



Les plans français (1 et 2) se distinguent par un affichage de la définition des concepts utilisés, qu’il

s’agisse des concepts liés à l’alimentation ou des concepts liés à la théorie de la planification.

En effet, les plans français posent de manière explicite le cadre idéologique et le cadre technique des

actions en référence aux concepts de planification en santé publique. Cette remarque est aussi

valable pour le plan suisse qui, de manière très méthodique, possède un chapitre (p. 21) intitulé

« Concepts-cadres », et qui s’ouvre par une définition de « modèle ».

« Les interventions en matière de santé publique (Public Health) consistent souvent en un ensemble

de règles basées, dans l’idéal, sur le savoir et l’expérience acquis. La promotion de la santé et la

prévention s’inscrivent toutefois aussi dans un contexte social en interaction avec ces règles» (Suisse,

p. 21)

La manière dont le plan français définit la problématique situe aussi d’emblée le propos dans le

champ de l’alimentation, et pas seulement de la nutrition. La notion de plaisir présente dans le plan

français l’est également dans le plan suisse qui, de plus, positionne l’alimentation comme vecteur de

bienfaits et pas seulement « remède à » (Suisse, avant-propos).

L’inscription de l’épidémie d’obésité dans un réseau sémantique qui dépasse la seule nutrition

favorise la prise en compte de divers déterminants de la santé. Le plan québécois témoigne de la

prise en compte complexe des déterminants et de leurs interactions. Ainsi, le modèle logique de la

page (43) montre clairement les déterminants, leurs différents niveaux (collectifs, individuels) et

l’aspect systémique de leurs interactions.

Figure n°4 : Déterminants multiples du poids (Québec)


Il en va de même pour le plan suisse qui décrit tour à tour les facteurs d’influence, les facteurs

modifiables, les facteurs non modifiables, la prévention comportementale et la prévention

contextuelle,… (Suisse, p. 23)

Enfin, l’ouverture des concepts implique l’utilisation explicite de l’activité physique comme catégorie

de l’action. Et, comme cela est le cas pour la Suisse, les bénéfices de l’activité physique peuvent

déborder la dépense des calories.

L’effet protecteur que procure une activité physique régulière est avéré pour les maladies

cardiovasculaires, pour diverses formes de cancers, pour le diabète de type 2 et l’ostéoporose, de

même que pour la santé psychique et l’autonomie des seniors. Pour le moment, les recherches

portent sur des effets spécifiques, comme les performances intellectuelles ou les effets sociaux.

(Suisse, p. 10)

La culture sanitaire doit s’entendre comme un concept global aidant l'individu à se comporter de

manière responsable en matière de santé avec le concours de son environnement social ; cette culture

permet aussi à la population d’influencer les sphères sociale et politique de telle manière qu’elles

promeuvent des comportements salutogènes (Abel et Bruhin, 2003 et Kickbusch et al., 2005).(Suisse,

p. 25)

Certains plans définissent même le concept de santé, par exemple en s’inspirant de la définition de

l’OMS de la charte d’Ottawa.

La manière dont la « consommation d’alcool » est positionnée dans les plans nutrition pourrait être

un analyseur intéressant. Tout d’abord, doit-on considérer l’alcool comme un aliment ou une

assuétude ? Et, en fonction de ce classement, quelle est la possibilité pour l’Etat d’inclure, selon son

organisation propre, des actions pour une diminution de la consommation d’alcool au sein de son

plan nutrition.

La définition des concepts revient à se poser la question de la richesse de la trame constituée par les

représentations de l’alimentation et qui représentent le soubassement des choix des actions du plan.

Par exemple: qu’est-ce que l’alimentation: des nutriments + des calories + des « consommateurs » +

des lieux + des cultures + des producteurs + des enjeux sociétaux + etc. Ainsi, le plan suisse

mentionne-t-il des enjeux politiques et sanitaires parmi lesquels le besoin de coordination due à la

complexité des phénomènes et la lutte contre la discrimination (p. 29). Le plan québécois comporte

un chapitre, intitulé « Un enjeu de société », et dont est extraite l’illustration suivante (Québec, p. 8-

16).


Figure n°5 : Exemple de cadre conceptuel (Québec)

Synthèse

Un plan trop nutritionnel qui, réduisant l’alimentation à l’ingestion de nutriments,

valorise trop peu l’approche holistique et positive.

Corollairement, un plan qui a trop peu investi la question de la promotion de

l’activité physique et la création de liens avec d’autres défis sociétaux (réduction des

inégalités sociales de santé, développement durable).

Un plan qui peine à trouver un concept intégrateur adéquat à son cadre institutionnel, un concept propre à constituer une base ouverte pour l’adhésion des partenaires et la définition d’objectifs négociés.

1.3. TECHNICITÉ DU PLAN

Ce critère permet d’observer les composantes techniques de la conception et de la rédaction d’un plan. La

technicité d’un plan importe dans la mesure où elle détermine la cohérence et la logique du plan. Les aspects

techniques de la rédaction du plan peuvent être soutenus pas l’emploi d’un cadre logique et d’une théorie de

l’action. Une théorie de l’action correspond à une vision des relations de causes à effet et d’antériorité qui

relient les actions à mettre en place pour obtenir certains effets. Le choix du cadre logique et d’une théorie de

l’action sont en eux-mêmes porteurs d’une vision plus ou moins complexe et compréhensive de la

problématique de la nutrition. L’intégration à l’intérieur même du plan d’une prévision opérationnelle des

modes de gestion (partage des responsabilités, partenaires et acteurs privilégiés, procédures de régulation, etc)

est propice à en assurer l’efficacité.



La structure logique du plan

Même si les choix de publics et d’actions sont étayés par une analyse de littérature et par l’expertise

des partenaires, le plan n’est pas rédigé selon des conventions habituelles qui distinguent finalités,

objectifs et stratégies. Le cadre de l’action n’est pas posé de manière claire et opérationnelle.

Principalement, il est peu aisé de comprendre la logique qui articule les différentes parties du

PNNS-B1.

L’analyse des actions montre que les objectifs nutritionnels ne sont pas déclinés en objectifs

opérationnels. Ils ne précisent pas systématiquement de public cible prioritaire. Ils n’ont pas non plus

fait l’objet d’une définition chiffrée. Et enfin, il n’y a pas de hiérarchie, ni de présentation de

complémentarité entre les objectifs fixés par le plan.

Par ailleurs, pour analyser les actions, il a été nécessaire d’ajouter deux objectifs nutritionnels, à

savoir l’objectif nutritionnel n°8 que nous avons intitulé « Promotion d’une alimentation saine et

équilibrée » et l’objectif nutritionnel n°9 « Prévention de la dénutrition en institutions de soins MR et

MRS » ciblant en particulier la personne âgée. Ces deux objectifs n’apparaissaient d’aucune manière

dans les objectifs fixés ; or, ils ont été relativement privilégiés par les actions du plan. Il n’apparaît pas

clairement pourquoi certaines actions ont été définies comme prioritaires par rapport à d’autres.

Nous avons également créé deux types d’objectif d’ordre non-nutritionnel pour classifier certaines

actions poursuivant des objectifs communicationnels et d’évaluation.

Enfin, la méthode de travail suivie par le PNNS s’est organisée autour des axes stratégiques définis

indépendamment des objectifs nutritionnels. Le lien entre les objectifs nutritionnels et les axes

stratégiques n’apparaît pas de façon évidente. Les axes stratégiques semblent bien souvent prendre

le pas sur les objectifs fixés par le plan, engendrant une confusion entre les deux. L’analyse de la

structure des actions ne fait pas émerger une logique d’action transversale qui activerait différents

axes en vue de la réalisation des objectifs nutritionnels. Des synergies ou complémentarités se

concrétisent parfois mais cela semble être aléatoire.

Ces éléments qui ressortent de l’analyse des actions du plan sont largement confirmés par les

interviews.

Selon certaines personnes interviewées, le plan est trop brouillon et ne favorise pas

l’opérationnalisation. Cela est dû au fait que le plan ne priorise pas les actions ou ne prévoit pas

les budgets pour chaque axe. Le plan ne décrit pas sa structure, et certains soulignent l’absence

d’organigramme ou de règles de fonctionnement. Clairement, les personnes interviewées

constatent que le PNNS n’est pas suffisamment structurant.

De manière paradoxale, si le PNNS n’est pas perçu comme structurant, c'est-à-dire qu’il

donnerait un cadre pour les actions, il est perçu comme « cloisonnant ». C’est un plan qui

« saucissonne » pour reprendre l’expression employée dans les entretiens. Les personnes

interviewées notent l’absence de transversalité entre les axes, pour eux le plan induit un

morcellement des actions, chacun dans son coin, sans recherche de synergies ou de

complémentarités.


La promotion de l’allaitement maternel et la dénutrition des personnes âgées sont perçus comme

les axes les plus performants du plan. Cependant, en l’absence de structures et de procédures

décisionnelles, et en ayant pour toile de fond une organisation de la mise en œuvre du plan selon

des axes animés par des groupes de travail, de nombreux questionnements surgissent quant aux

motivations de l’investissement sur ces axes.

Les partenariats envisagés

Les responsabilités en matière de lutte contre l’obésité ne sont pas suffisamment documentées, et

aboutissent, conformément au souhait européen, à une responsabilisation des individus sous le

couvert de la liberté individuelle. L’analyse ne pointe pas les acteurs-clés dont l’implication dans le

plan constituerait un objectif en soi. Il n’est pas possible, à partir des données disponibles,

d’identifier les arguments à la base de la décision d’une action, ni du choix des partenaires impliqués

pour couvrir les objectifs nutritionnels.

Dans le tableau d’analyse des actions, l’identification du « porteur » fournit un exemple de cette

imprécision du rôle des différents acteurs et parmi ceux-ci, de l’équipe d’animation du PNNS. Le

positionnement du PNNS en tant que « porteur » apparaît comme étant assez flou, tantôt opérateur

à part entière, tantôt bailleur de fonds, tantôt coordinateur ou encore « catalyseur » d’actions

entreprises par d’autres. Par ailleurs, les leviers caractéristiques des compétences du niveau fédéral

ne semblent pas actionnés de façon fréquente. L’utilisation transversale des compétences fédérales

à des fins de réalisation des objectifs nutritionnels fixés par le plan ne semble pas non plus avoir été

investiguée en profondeur.

Enfin, certains soulignent que les publics cibles ne semblent pas choisis en relation avec les

missions des différents partenaires. Plusieurs d’entre eux soulignent que « la famille » est la

grande absente des actions du PNNS.

Les modalités d’action

Dans la mesure où peu d’éléments opérationnels figuraient dans le plan et qu’aucune théorie de

l’action n’était évoquée de manière explicite, il a fallu induire cette dernière de l’analyse des actions

effectivement mises en place selon l’équipe d’animation du plan. C’est pourquoi les actions ont été

confrontées à l’«Outil de catégorisation des résultats de la promotion de la santé » (adapté tel que

présenté en annexe 3). De cette confrontation, on peut conclure que les principales modalités

d’action activées par le PNNS se répartissent de la manière suivante.

- Environ la moitié des actions identifiées concernent la mise en place d’échanges et de

concertations visant à accroitre l’engagement des institutions et des organisations par rapport

aux objectifs du PNNS (B2)

Exemples3 :

(3) Participation au groupe de travail "obésité" au sein de l'INAMI. (5) Mise en place d’une consultation pour l’implémentation du projet Eu School Fruit Scheme de la DG Agriculture avec les Communautés et les Régions pour que chaque écolier de Belgique puisse bénéficier d’au moins un fruit ou légume gratuit par semaine à la rentrée de septembre 2009. (6) Réunions avec le secteur privé pour encourager les initiatives s’inscrivant dans le cadre du PNNS et pour inciter sur une base volontaire, la reformulation des produits pour réduire le taux de graisses saturées et trans. (7) Lancement du groupe de travail sur la réduction du contenu énergétique de produits alimentaires (contenu en sucres et graisses) avec les secteurs concernés.

3 Les numéros entre parenthèses réfèrent à la liste des actions (annexe 4)


(8.1) Groupe de travail secteur privé pour inciter sur une base volontaire la reformulation des produits visant une teneur réduite en sel. Accord formel entre la Ministre de la Santé publique, la FEVIA et la FEDIS. (9.3) Implication du secteur privé "boulangerie": accord ministériel entre ce secteur et la Ministre de la Santé publique pour l'utilisation de sel iodé en remplacement du sel dans la préparation des pains. (26.2) Poursuite de l’initiative Hôpital Ami des Bébés (IHAB) = action n°31 du plan opérationnel du PNNS « promotion et soutien de l’IHAB ». Objectif : atteindre un taux de 25% des maternités avec le label IHAB pour fin 2010.R/ IHAB : initiative lancée par OMS et Unicef en 1991. (29) Rédaction d’une « charte qualité-nutrition » destinée aux MR et MRS. Cette charte contient des critères pour la

certification des MR porteuses du label régional « qualité-nutrition », à prendre en compte dans les législations

communautaires, régionales et fédérales. Finalisation et publication de la Charte.

(37) Présentation des résultats de l'étude financée par le SPF Santé Publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement, DG1 : Stratégie pour l'approche transmurale de la problématique alimentaire chez les personnes âgée.

- Un peu moins d’un quart des actions visent la mobilisation sociale par la diffusion de messages

orientés vers des groupes d’intérêt ou vers la population (B3)

Exemples :

(4) Campagne de sensibilisation à l'importance d'une consommation adéquate de fruits et légumes. Spot télévisé, affichage (5200 exemplaires). (27.1) Campagne d'affiches sur la diversification alimentaire destinée aux 0-3 ans. (42) A l’occasion de la journée « Développement durable » du SPF Santé Publique, organisation d’un petit déjeuner équilibré et durable pour 900 fonctionnaires fédéraux.

- Les modalités d’action suivantes sont beaucoup moins représentées (environ un vingtième des

actions par rubrique):

la promotion du PNNS (B1-A)

Exemple :

(6) Création d’un site web « monplannutrition.be »

des outils pour la formation de professionnels (B1- B)

Exemple :

(27.2) Création d’une newsletter destinée aux professionnels de la santé (MG, pédiatres, consultations de la petite

enfance) sur des sujets d’actualité pour les jeunes enfants (4 numéros/an).

le développement de compétences personnelles (B4)

Exemples :

(14) 5 guides nutritionnels : 1 général et 4 spécifiques (0-3 ans et futurs parents ; 3-12 ans ; 12-18 ans ; séniors).

Destinés à la grande distribution, les pharmacies et les mutuelles: 1.200.000 exemplaires.

(20) Création d’une brochure sur l’étiquetage nutritionnel visant à donner un outil aux consommateurs pour mieux

interpréter la composition nutritionnelle des aliments.

Préparation de la campagne sur l’étiquetage nutritionnel comme outil de santé (focus sur les nutriments comme le

sel, les sucres, graisses et contenus énergétiques).

la disponibilité d’une offre favorable à la santé (C1)

Exemples :

(5) Mise en place d’une consultation pour l’implémentation du projet Eu School Fruit Scheme de la DG Agriculture

avec les Communautés et les Régions pour que chaque écolier de Belgique puisse bénéficier d’au moins un fruit ou

légume gratuit par semaine à la rentrée de septembre 2009.

(8.3) Evaluation de la campagne: recherche sur la teneur en sel d’un panier de produits réalisée par le CRIOC dans le cadre de la réduction en sel des denrées alimentaires de l’axe 3. Post test campagne "Stoplesel". Beschikbaar op www.mijnvoedingsplan.be/documenten (zie studies CRIOC) (33) Suivi des activités du groupe d’experts dénutrition, en particulier pour l’élaboration d’une méthodologie systématique pour le transfert des données nutritionnelles entre hôpitaux, services de soins à domicile et MR et pour l’identification des interventions nutritionnelles qui peuvent être prises en considération.


la modification de comportements de santé (C3)

Exemples :

(26.1) Spot sur la normalisation de l’allaitement maternel (allaitementnaturellement.be).

les études sur des indicateurs de santé (D).

Exemples : (8.2) Etude pour évaluer la consommation totale en sel de la population belge (par échantillonnage d’urine sur une période de 24h) – ISP. (38) Etude financée par la DG1 du SPF Santé Publique, Sécurité de la Chaîne Alimentaire et Environnement : Evaluation de la dénutrition dans les unités gériatriques (2007).

Figure n°6 : Répartition des objectifs selon l’outil de catégorisation des résultats de Promotion de la santé

De l’analyse des actions, il ressort que la diffusion d’informations voire la sensibilisation sont

privilégiées tout comme l’organisation d’échanges et de concertations qui visent à faire pénétrer les

questions de nutrition dans les organisations et les institutions. La communication apparaît donc

comme un des objectifs fondamentaux du plan alors qu’elle gagnerait à être considérée comme un

moyen.

(B2) Echanges et concertations visant à accroitre l’engagement des institutions et des organisations

L’analyse montre clairement que cette catégorie de résultats est la plus visée par les actions du plan.

L’outil de catégorisation des résultats prévoit de comptabiliser une action dans cette catégorie à

partir du moment où l’on trouve des bases écrites contraignantes, un engagement ferme de

décideurs ou de personnalités-clés (dont les scientifiques), des modifications organisationnelles

contraignantes ou des modes de coopération efficaces. Pour l’analyse réalisée ici, ces critères ont été

assouplis pour être étendus aux documents de consensus, aux chartes et livres blancs, à la création

d’échanges avec des organisations, à l’organisation d’échanges scientifiques, …


Les actions qui atteignent les meilleurs résultats en termes de stratégie institutionnelle sont les

actions liées à la réduction du sel ainsi que les actions portées à un niveau européen. Pour le reste,

les actions sont décrites comme des processus débutants qui n’ont pas été portés jusqu’au bout de

leur logique et n’ont donc pas encore abouti à une institutionnalisation des recommandations.

Basées sur l’engagement volontaire, la plupart de ces actions ne peuvent espérer aboutir à moyen

terme à des modifications significatives des indicateurs nutritionnels ou indicateurs de santé.

Le schéma montre que certaines actions réalisées pour ce critère sont en relation avec une autre

catégorie de résultats (D). Il s’agit en général d’études qui documentent les relations entre des

indicateurs nutritionnels ou alimentaires et l’organisation de services.

(B3) Mobilisation sociale par la diffusion de messages orientés vers des groupes d’intérêt ou vers la

population

Si les actions recensées sont nombreuses, celles-ci s’orientent principalement vers des stratégies de

sensibilisation à quelques messages clés, orientés soit vers le grand public soit vers des groupes

ciblés : jeunes parents, écoles, fonctionnaires, employeurs. Les modalités de diffusion sont les spots

TV, les brochures tout public, par exemple dans les grandes surfaces, les concours, les journées de

présentation d’actions, la participation à des salons et expositions, des événements tels que petits

déjeuners,…

Si l’information et la communication sont les deux stratégies fondatrices des résultats attendus du

plan, les objectifs recherchés gagneraient à être définis en cohérence avec les moyens. L’information

et la communication sont nécessaires aux modifications des modes de vie mais elles ne suffisent pas.

La complémentarité à ce niveau avec d’autres entités fédérées ou d’autres opérateurs gagnerait à

être clairement précisée et déterminée, y compris au niveau de la déclinaison des objectifs.

(B1-A) La formation de professionnels

La dimension de formation des professionnels est essentielle dans toute stratégie de santé publique.

Elle n’est cependant que très rarement activée par le PNNS-B et seulement sous l’angle de la

production d’outils de référence communs aux patients et aux professionnels. Seul le thème des

interactions entre les médicaments et l’allaitement maternel a fait l’objet d’une formation des

médecins.

(B1-B) La promotion du PNNS

Il s’agit d’actions qui essaient d’introduire le PNNS dans le concert médiatique et de favoriser sa

notoriété. On peut se poser la question de l’efficacité de ces actions et de leur impact sur la notoriété

dans la mesure où elles investissent trop peu l’utilisation des productions du PNNS, ou de son logo, ni

ne parviennent pas à rendre les offres du PNNS pérennes.

Par ailleurs, une ambigüité existe quant à la communication « pour » et « sur » le PNNS. En effet, il

assez difficile de distinguer ce qui relève d’un véritable plan de communication sociale sur des

objectifs précis priorisés par le PNNS et ce qui relève d’une communication en faveur du plan

dissimulée sur les supports et outils de sensibilisation. Ainsi, une brochure portant le logo PNNS-B

pourrait-elle à la fois être promotrice de l’image du plan et support de diffusion d’informations sur

les comportements de santé.


(B4) Le développement de compétences personnelles

Complémentairement aux commentaires sur la mobilisation sociale, on remarquera simplement que

le PNNS-B ne met pas en place que très peu d’actions susceptibles d’amener une modification des

compétences personnelles au-delà d’une simple sensibilisation. Ce type d’intervention éducative

relève effectivement plutôt de la compétence des Communautés.

Ces interventions sont cependant importantes à planifier en complément des campagnes ou outils de

sensibilisation pour obtenir in fine un effet sur les modes de vie.

(C1) La disponibilité d’installations et de produits favorables à la santé (C1)

Les quelques actions classées dans cette catégorie comptent des actions de recherche. Les

interventions sur la disponibilité de produits sont surtout organisées sur base du volontariat, ce qui

en diminue l’impact. L’étiquetage nutritionnel des produits, la réduction de sel dans les produits

préparés et le remplacement du sel par du sel iodé dans les produits de boulangerie ont fait l’objet

d’un accord avec les secteurs professionnels concernés.

La modification de comportements de santé (C3) et les effets sur la santé (D)

Les actions classées dans cette catégorie sont essentiellement des études et enquêtes. Par

exemple les enquêtes réalisées par le CRIOC sur la campagne « Stop le sel », sur l’utilisation de

l’étiquetage nutritionnel, …


Plan de Promotion des Attitudes saines(PPAS)

Les objectifs du plan sont clairement et précisément écrits. La logique qui articule les objectifs et les

actions est assez évidente dès lors que le cadre conceptuel a été posé et oriente les actions vers les

enfants et les jeunes en priorité.

Les descriptions des objectifs sont assorties de pistes très concrètes d’actions et de stratégies. La

description des actions est particulièrement détaillée, et dépasse de loin la simple planification. Le

plan représente un véritable guide qui instaure l’esprit des actions.


Les objectifs sont clairement indiqués, on explique le choix des objectifs et on en donne les

références scientifiques. Le choix des groupes cibles est également justifié par des références

scientifiques

Les acteurs sont décrits soit par stratégie soit par action.

Les conditions de réalisation sont également décrites et associées à l’autorité compétente:

- au niveau flamand: investissement, politique de facettes, expertise sur l’activité physique,

recherche, collaboration, concertation avec le gouvernement fédéral, …

- au niveau fédéral: actualisation des recommandations nationales par le Conseil Supérieur de la

Santé, contrôle sur les codes de publicité de l’industrie alimentaire, …

- au niveau européen: il est demandé aux Euro-parlementaires Flamands de suivre le

développement des politiques sur l’étiquetage et de plaider des mesures en matière de la

publicité autour des programmes télé pour enfants et de l’étiquetage de certains produits

alimentaires dans l’intérêt de la santé des enfants.



En matière de technicité du plan, la comparaison met en avant la qualité des plans anglais et

québécois. D’une manière générale, ces deux plans sont très précis quant à la définition et

l’articulation des finalités, des objectifs et des actions. Cela pourrait être dû au fait que ces deux

plans disposent d’un cadre logique explicite qui permet de clarifier les « objets » et leurs

articulations, qu’il s’agisse de causalité ou de temporalité. Il est plus difficile de se prononcer à

propos des plans français qui s’inscrivent dans une évolution l’un par rapport à l’autre, organisée

autour de l’évaluation.

En matière de cadre logique, le Québec structure le plan en mentionnant s’il s’agit d’une action par

thématique ou par milieu puis en définissant le type d’action, le ministère responsable, les

collaborations nécessaires (p. 22).

Les plans français et québécois prévoient les conditions de la mise en place du plan, c'est-à-dire que

la planification tient compte des stratégies à développer ou des conditions à installer pour favoriser

la mise en place des actions et en maximaliser l’efficacité. Le plan québécois liste les conditions de

succès pour la mise en place des actions [22, p35-37] l’engagement, la mobilisation et la

concertation, l’adhésion de la population, un partage des responsabilités à l’égard de la santé, la

pérennisation des actions et la nécessité de changer les mentalités.

Table n°7 : Exemple de structuration des objectifs (Québec)


Par sa spécificité d’Etat fédéral, le plan suisse dispose d’un schéma qui montre clairement les

articulations entre vision, missions, buts et principes directeurs [23, p35] sans aller jusqu’à la

déclinaison opérationnelle laissée à la liberté des cantons.

Figure 8 : Articulation d’un plan (Suisse)


Synthèse

L’analyse des actions répertoriées par l’équipe d’animation du plan et son comité

directeur montre une représentation majoritaire des actions qui visent à accroître

l’engagement des institutions et des organisations. Ces stratégies sont fondées sur

l’échange et la concertation le plus souvent entre le SPF et certaines catégories

d’acteurs.

Cependant la théorie de l’intervention4 sous jacente au plan et son cadre logique5 ne

sont pas rendus explicites. Et cette lacune entraîne des conséquences ou la mobilisation

des partenaires et la performance6 du plan. Ce sont :

- une absence de cohérence entre les objectifs nutritionnels et les axes stratégiques ;

- un manque de variété et d’articulation entre les modalités d’action

- l’absence de transparence dans la logique d’action suivie.

Le plan n’est pas suffisamment opérationnel, il prévoit un certain nombre d’actions et

les situent dans le temps mais il ne définit pas les conditions de sa réalisation et

n’attache pas de planification temporelle précise à l’articulation entre les actions. Il ne

prévoit pas de manière systématique les leviers aux niveaux institutionnel, politique et

partenarial.

4 Stratégie sur laquelle est construite une intervention, notamment les hypothèses émises pour expliquer la

façon dont celle-ci devrait produire ses effets et atteindre son objectif global. Elle explicite les relations entre les réalisations, les effets intermédiaires et l’impact à plus long terme. 5 La technique du cadre logique est à la fois un exercice de structuration des éléments composant un projet (ou

programme simple) et une technique d’analyse de la cohérence interne et externe de celui-ci. Le produit de cette technique, le cadre logique, est une présentation formelle et matricielle du fonctionnement interne du projet, des moyens de vérification de l’atteinte de l’objectif et des facteurs endogènes et exogènes conditionnant son succès. 6 Capacité de produire des résultats conformes aux objectifs fixés et à un coût acceptable.


1.3. PÉDAGOGIE ET ERGONOMIE DU PLAN

La pédagogie du plan et son ergonomie représentent des conditions incontournables de la diffusion de ce

dernier et de sa permanence en tant que référentiel auprès des acteurs: porteurs de projets, chercheurs,

acteurs institutionnels,… Le plan est-il en mesure, par sa présentation, son organisation, sa communication de

favoriser son appropriation par ses lecteurs ? Le plan consiste-t-il en un seul document, ou faut-il en rassembler

plusieurs pour en comprendre la logique, l’argumentation et les dynamiques ?


Le plan existe à partir de deux documents : l’argumentaire scientifique et la description des actions.

Ainsi, il existe une frontière physique entre la théorie, les analyses, les justifications et les actions.

Une lecture des deux documents est donc nécessaire pour qui voudrait appréhender le plan dans son

ensemble. L’esprit du plan est ainsi dilué entre deux documents, ce qui amène des nuances mais

peut aussi produire de la confusion.

Le PNNS-B se situe dans le champ de la communication, celle-ci constituant un axe à part entière. Il

s’agit principalement de communication de masse via les média habituels : brochures, spot TV, site

Web. Le PNNS-B prévoit plusieurs canaux de communication pour maintenir son existence auprès de

la population et des professionnels. Il propose une image portée par un logo.

Cependant, le PNNS-B1, tel qu’il est rédigé, n’est pas un bon support de communication. Il se

pourrait qu’il échoue à constituer ce fameux point de passage obligé décrit par la sociologie de

traduction. En effet, le PNNS-B1 n’est ni suffisamment ergonomique, ni suffisamment attractif. Il

apparaît plutôt comme un mémorandum administratif issu d’un consensus entre partenaires, une

sorte d’obligation technique que l’on a rapidement remplie puis délaissée en faveur de l’action. D’un

point de vue ergonomique, le plan n’est pas facile à mémoriser, faute d’une logique claire qui

l’organise. Il ne constitue pas non plus un référentiel facile d’utilisation pour guider une action ou

pour qui souhaiterait y adhérer. Du point de vue de l’attractivité, le plan ne soigne pas suffisamment

sa mise en page, ni son édition. Dans la masse des documents, il ressemble à un tas de feuilles sans

identité propre. Le plan ne fournit pas une synthèse facilement diffusable. L’introduction du plan

signée par les représentants politiques n’a pas de portée mobilisatrice.

La lecture et l’analyse des actions montrent qu’un nombre important d’actions est orienté sur la

communication pour le plan. Ainsi, l’équipe d’animation du SPF reçoit régulièrement des

demandes de brochure et d’affiches éditées dans le cadre du PNNS. Or, d’après les interviews, le

plan de communication du PNNS oscille entre l’inexistant et une trop grande proximité avec

l’image politique des ministres de tutelle. Les personnes interviewées remarquent que la

communication aurait absorbé la plus grande partie des budgets pour un effet minimal, comme

en témoigne selon eux l’évaluation réalisée par le CRIOC à propos du logo.

D’une manière générale, les personnes interviewées trouvent que le plan n’est pas assez visible.

Les acteurs interviewés remarquent que le PNNS n’est pas assez connu en Belgique, alors qu’il le

serait plus au niveau européen, notamment via les rencontres internationales.


Ces faiblesses dans la stratégie de communication sont fréquemment évoquées en miroir des

difficultés législatives rencontrées par le PNNS, ce dernier n’ayant jamais fait l’objet d’arrêté

royal. Pour les partenaires interviewés, le PNNS n’est pas assez ancré : la validité d’un projet

politique lui fait défaut.

Selon certaines personnes interviewées, le plan ne dispose pas d’une synthèse qui permettrait de

s’y retrouver aisément et qui supporterait les interventions des professionnels. De même, le site

internet du plan est très insatisfaisant.


Plan de Promotion des Attitudes Saines (PPAS)

Le PPAS est entièrement repris au sein d’un seul document et ne dispose donc pas d’un document de

synthèse. Néanmoins, la logique du plan est simple à comprendre et le nombre réduit d’objectifs

permet une mémorisation aisée. La structure et l’édition du plan en font un référentiel facile à

utiliser, peut-être parce que le texte ne se prive pas de répéter la philosophie qui l’anime au fil des

pages. L’identité du plan n’est pas assurée par des supports visuels, mais le site prévu dans le plan a

été développé sous le slogan « Manger-bouger ».


A l’inverse, le plan de la Communauté flamande existe à partir de deux documents : une présentation

détaillée de 123 pages et une synthèse de 30 pages. La synthèse propose l’essentiel des informations

à connaître sur le VAP VB de façon attractive. Il est facile à lire, à utiliser et à mémoriser. Il semble

accessible à une majorité du grand public et pas seulement aux professionnels spécialisés. La version

complète comprend à la fois l’argumentation scientifique et la vision sous-jacente au plan, un exposé

des 6 stratégies avec des éléments de contexte, des critères de qualité et des objectifs par piliers

(gouvernement, travail sur le milieu de vie, éducation et enfin formation des cadres). Les priorités

sont ensuite reprises en synthèse avec les pistes d’action retenues puis présentées par tranches

d’âge avec des résultats chiffrés par objectif nutritionnel. On peut donc aborder le plan par diverses

entrées en fonction de son intérêt et de sa position.

Exemples de propositions issus des plans étrangers

Les plans anglais, québécois et français (2) existent dans un seul document qui rassemble à la fois

constats et plan d’action. Il est donc possible de prendre connaissance du plan en manipulant un seul

référentiel structuré.

Les plans étrangers se démarquent du PNNS-B quant à leur ergonomie. D’un point de vue cognitif,

ces plans sont facilement assimilables et mémorisables. Cela tient vraisemblablement à la clarté de la

logique d’action et de ses fondements (par exemple le choix des publics). L’utilisation pratique des

plans est renforcée par l’existence d’une synthèse.


Sur le plan de la communication, pointons en outre le plan anglais qui est introduit par une formule

de propagande appelée tout au long du plan « The challenge ».

Our ambition is to be the first major nation to reverse the rising tide of obesity and overweight in the

population by ensuring that everyone is able to achieve and maintain a healthy weight. Our initial

focus will be on children: by 2020, we aim to reduce the proportion of overweight and obese children

to 2000 levels (Anglais p. V).

Synthèse

Le « document plan » échoue à constituer un cadre structurant de référence pour les

partenaires.

La structure du plan, analysée à la rubrique précédente, ne favorise pas

l’appropriation du plan par les partenaires (logique implicite).

Le PNNS est principalement inscrit dans deux documents, ce qui accroît une fracture

entre cadre théorique et cadre pratique, d’autant que les liens entre ces documents

ne sont pas suffisamment explicites.

La pédagogie du plan est desservie par le manque de lisibilité de ce dernier et le

manque d’attractivité de l’édition du « document plan » ainsi que par une quasi-

inexistence du plan dans l’espace médiatique.

En conséquence, l’ergonomie cognitive du plan est à revoir pour qu’il constitue un

document de référence facile à mobiliser pour convaincre ou réguler ses actions.

Les problèmes d’ergonomie et de pédagogie du plan peuvent être considérés comme

des « effets du désordre » : ils trouvent une de leurs sources dans l’absence de cadre

logique, commentée dans le chapitre « technicité du plan ».


2. QUELLES SONT L’ACCEPTABILITE, LA PERTINENCE ET L’EFFICACITE DES

MODES DE GESTION DU PLAN TELS QUE REALISES ?

2.1. ANIMATION DU PLAN

L’animation analyse la manière dont le plan prévoit une gestion dynamique des interactions entre les

partenaires. Par gestion dynamique, il s’agit d’échanges d’informations, de feedback, d’actualisation des

intérêts et enjeux,… Une gestion dynamique devrait favoriser la clarification des rôles de chacun et veiller à

maintenir la mobilisation des partenaires et le recrutement d’alliés facilitateurs.


Les partenaires, les acteurs et les instances du plan ne sont pas clairement identifiés. Les instances

qui composent le plan ne sont pas suffisamment décrites quant à leur rôle, leur fonction et leur

pouvoir au sein du plan. Qui sont-ils ? Que font-ils ? Quels est leur mandat par rapport aux

partenaires ? Quelles sont les décisions qu’ils peuvent prendre ? Aucune des explications fournies à

ce propos n’apporte de réelle clarification.

Les personnes interviewées relèvent le peu de transparence des prises de décision. Ainsi, les avis

du comité directeur ne semblent pas avoir été pris en compte. Si le PNNS tente une organisation

fondée sur l’existence d’un dialogue entre experts, certaines personnes interviewées soulignent

le manque d’écoute et l’aspect directif des réunions. En conséquence, les experts se limiteraient à

aller dans le sens des actions décidées préalablement, sans qu’il soit possible pour eux

d’introduire d’autres propositions.

Cependant, ce manque d’organisation semble ne pas avoir freiné certains acteurs et on relève

des échanges, des interactions et des partenariats fructueux dans le cadre du PNNS. Notamment,

la concertation avec le secteur agro-alimentaire est saluée par les personnes interviewées.

Toutefois, la manière d’introduire le secteur privé dans le partenariat fait l’objet de positions

divergentes. Ainsi, le secteur privé souhaiterait une présence au comité directeur. De nombreux

autres acteurs, par contre, non seulement refusent une participation du secteur privé à ce niveau,

mais en outre souhaitent que soient plus précisément clarifiées les règles de collaboration entre

celui-ci et le PNNS.

Le plan pourrait être qualifié de « plan liquide », qui se serait fait suffisamment fluide pour se glisser

entre les institutions, mais sans chercher à être effectivement un liant entre elles.

L’animation du plan est torpillée par un manque de reconnaissance légale : le protocole d’accord

sur le plan n’aurait jamais été validé par un arrêté royal.


L’animation du plan n’est pas suffisamment attentive aux relations entre le plan et son

environnement institutionnel, ce même au sein du SPF. D’après les entretiens, cela serait dû,

d’une part, à un manque de coordination, d’autre part, à une difficulté à garder ou à impliquer

certains acteurs stratégiques comme l’INAMI. Selon certains, le plan n’est pas parvenu à

instaurer une complémentarité, même peu contraignante, entre les entités sur un même

territoire. Evidemment, ce travail est rendu extrêmement compliqué par les prises de position de

certains partenaires institutionnels qui s’opposent ouvertement au PNNS pour des raisons de

répartition des compétences.

Par ailleurs, le plan ne prévoit pas les procédures qui organisent les échanges et le travail entre les

partenaires. Comment, par exemple, les partenaires seront-ils informés des avancées du PNNS-B1 et

de leurs initiatives respectives ?

Les acteurs interviewés relèvent une lenteur et une faible efficacité de la communication du

PNNS vers les partenaires. Cette communication, qui semble non maîtrisée, participerait au

processus de démobilisation des partenaires. La phrase récurrente à propos de la gestion de

l’information est celle-ci : « Pour avoir une information, il faut la demander ». Certains

partenaires racontent que la presse représentait leur source d’information sur les actions du

PNNS.

La communication semblait être mieux assurée lors de la phase de démarrage du plan. Celle-ci se

serait délitée avec l’espacement des réunions et la diminution de la motivation des partenaires.

Cette communication ne parvient pas à maintenir le cadre des actions et ne facilite pas le travail

des partenaires, pour lesquels l’engagement dans le PNNS s’ajoute à de nombreux autres. La

mauvaise gestion des informations a compliqué l’implication de certains partenaires qui ne

pouvaient pas consacrer beaucoup de temps au PNNS. Par exemple, l’absence de convocation

aux réunions ne permet pas aux partenaires de faire figurer le PNNS en bonne place dans leur

agenda.

Selon les personnes interviewées, les groupes de travail opèrent en parallèle et il semble quasi

impossible de savoir ce que font les autres. En outre, il existe une disparité entre les partenaires

qui peuvent ou non, selon leurs ressources, dédier plus ou moins de temps de travail à leur

participation au PNNS.

L’impression émerge donc d’une structure/d’un réseau de partenaires assez lâche dont les liens ne

sont pas suffisamment entretenus pour favoriser leur implication sur le long terme. Les liens entre

l’équipe du SPF et les partenaires (liens bilatéraux) semblent privilégiés par rapport aux liens entre

les partenaires eux-mêmes (liens multilatéraux). Toutefois, rien ne permet de dire que le maintien de

liens lâches soit une stratégie délibérée visant une adhésion plus facile de nouveaux partenaires.

Le plan ne prévoit pas l’extension ou l’entretien des partenariats. Dans les faits, ceux-ci semblent

limités aux temporalités des actions mises en place. Le plan n’aborde pas non plus les stratégies qui

pourraient faciliter l’extension de son réseau d’alliés et ainsi favoriser la mise en place et la pérennité

« de la philosophie du plan ». Ainsi, le plan paraît-il fermé sur lui-même avec des fonctionnements

« entre nous », entre « partenaires initiaux et/ou prévus».


II semblerait que le recrutement se soit réalisé de proche en proche, par exemple parce qu’« un

acteur en avait entendu parler » dans ses relations professionnelles. Le recrutement des

partenaires semble dépendre de la bonne volonté ou des motivations de certains d’entre eux,

selon qu’ils perçoivent des enjeux à participer au PNNS. Ces enjeux sont d’ordre institutionnel,

comme la convergence avec la politique de l’institution, d’ordre financier, comme trouver des

sources de financement pour un programme ou une action, d’ordre stratégique comme

l’engagement volontaire du secteur privé.

Pour certains partenaires, la participation au PNNS a été décevante au point de mettre en

question leur participation à une nouvelle mouture de celui-ci. La motivation des partenaires est

aussi entamée par une incompréhension à propos des rétributions des experts, certains en ayant

bénéficié et d’autres pas.

Il semblerait que les gestionnaire du PNNS aient favorisé ce qui marchait, et pas assez soutenu les

initiatives plus difficiles à mettre en œuvre. Ainsi, la performance des axes semble trop dépendante

des compétences, des capacités, des possibilités ou des ressources des acteurs qui y sont engagés.

L’animation de certains axes ou des groupes de travail semble avoir été optimale pour la

dénutrition et l’allaitement.

L’équipe du PNNS est à la fois reconnue pour son énergie et critiquée pour une gestion

autoritaire du plan, gestion qui montre une absence de compétence pointue en matière de

communication sociale et de négociation, surtout dans un cadre institutionnel difficile. Plusieurs

personnes interviewées souhaiteraient aussi que la gestion du PNNS soit moins entravée par les

liens avec le politique.

Pour les plus positifs, la dynamique du PNNS a permis un brassage d’idées entre une grande

variété d’acteurs. Cependant, ce brassage n’était pas assez encadré d’un point de vue

méthodologique pour permettre la constitution d’une coalition autour de l’alimentation. Certains

ont même le souvenir de réunions ou de rassemblements, ayant pour seul mérite d’exister sans

fournir l’occasion d’échanges constructifs ou régulateurs entre les partenaires.


Plan de Promotion des Attitudes Saines (PPAS)

Le PPAS prévoit l’organisation d’un comite directeur, décrit ses composantes et ses fonctions.

Vlaams Actieplan Voeding en beweging

Le plan ne prévoit pas d’organigramme mais mentionne des instances (Vlaamse werkgroup voeding and beweging) et des partenaires qui, sans être exhaustifs, paraissent incontournables pour une application du plan.


Exemples de propositions issus des plans étrangers

L’animation du plan peut être prévue par ce dernier. C’est ainsi que le plan français (2) décrit de

manière précise les modalités de négociation, de concertation entre les partenaires. Les instances de

gestion et leur rôle sont prévus par le plan. Enfin, le plan identifie les acteurs et leurs responsabilités,

mais il identifie aussi des pistes pour faciliter l’adhésion d’alliés. L’explicitation du « qui » et du

« comment » établit la base des relations entre les partenaires.

Comment le plan est-il présenté ou comment le plan présente-il la planification ? Ou pour le redire

autrement, qu’est-ce qui, dans le document, identifie le plan comme un acteur ? Sans une telle

identification, le plan pourrait n’être qu’un tas de feuilles. Le plan suisse est doté d’un rôle d’acteur: il

est porteur d’une vision et chargé de mission (Suisse, p. 32). De plus, les objectifs du plan suisse

comptent un objectif de coordination, c'est-à-dire explicitement un objectif d’animation et de vitalité

du plan, selon les critères construits pour cette comparaison.

« Une coordination nationale doit garantir la collaboration entre les acteurs et une utilisation optimale des ressources et des synergies. Le développement et l’analyse de mesures supplémentaires doivent nécessairement reposer sur des bases scientifiques, ce qui suppose des activités de recherche, de surveillance et d’évaluation. En outre, des offres ciblées de formation et de perfectionnement sont prévues pour améliorer la compétence des spécialistes » (Suisse, p. 7). « Une Plate-forme nationale alimentation et activité physique ainsi qu’un système de monitorage sont deux mesures centrales prévues de ce programme essentiellement élaborées afin de faciliter la collaboration multisectorielle et la coordination des différents modèles d’interventions actuellement en cours ou à réaliser. Elles doivent aussi permettre l’identification des lacunes et l’analyse contextuelle des problèmes de santé publique liés à l’alimentation et à l’activité physique. La Plate-forme nationale alimentation et activité physique permettra aux participants de débattre des mesures présentées. « Comme dans d’autres domaines de la santé publique – surtout l’alimentation et les conditions-cadres pour le sport et l’activité physique – se pose continuellement la question de savoir dans quelle mesure des actions volontaires suffisent à améliorer la situation sanitaire et à quel moment des interventions régulatrices sont indispensables ». « Ainsi, avant de prendre des mesures légales il faut, en règle générale, exploiter au maximum la capacité des acteurs privés (p. ex. industrie alimentaire, commerce de détail) ainsi que des organisations à but non lucratif et bénévoles pour la prise de mesures volontaires, autorégulatrices. Un objectif important est de soutenir de manière optimale, l’énorme engagement des acteurs privés, par les activités des pouvoirs publics et des bases juridiques adaptées. Cette Plate-forme ne va pas concurrencer les activités des réseaux existants mais, au contraire, les soutenir (Suisse, p. 8) ».

Synthèse

Alors qu’une majorité d’actions du plan repose sur l’organisation d’échanges et de concertations

(cf. point 1.3 ci-dessous), les modalités de gestion de l’information font l’objet de nombreuses

critiques :

La gestion de l’information n’est pas maîtrisée, qu’il s’agisse de sa production, de sa diffusion

ou de sa conservation sous forme de synthèse.

Le plan ne communique pas suffisamment et de manière structurée vers ses partenaires.

La gestion des interactions entre les partenaires n’est pas suffisamment attentive à maintenir

leur mobilisation, allant même jusqu’à susciter de la démotivation.

Un futur plan devait être attentif à positionner le système d’acteurs dont dépend son

exécution et à en prévoir des modalités de gestion adaptées.


2.2. VITALITÉ ET CRÉATIVITÉ DU PLAN

Par vitalité du plan, nous entendons la manière dont le plan prévoit des éléments qui le conservent en « vie ».

C'est-à-dire des éléments qui conservent et amplifient le rôle d’actant du plan, son influence dans le contexte

partenarial ou sociétal, voire qui font du plan un point de passage obligé (tous les autres actants doivent s’y

référer). L’inverse de la vitalité d’un plan serait un plan « lettre-morte » qui ne serait qu’un papier et de l’encre,

jamais lu, jamais approprié par les acteurs et les partenaires. Un des éléments fondateurs de la vitalité d’un

plan peut être l’évaluation qui permet la régulation des objectifs, des planifications et des procédures.

a. Positionnement du PNNS-B1 :

La question de l’évaluation est le parent pauvre du plan, comme l’évoquent les participants aux interviews.

Les personnes interviewées remarquent et déplorent la quasi-absence d’évaluation. Il n’y a ni

évaluation en termes d’impact, ni évaluation en termes de régulation. Les personnes

interviewées regrettent que le PNNS n’ait pas les moyens d’évaluer de manière rigoureuse les

impacts de ses actions sur la santé de la population. Des évaluations ont été réalisées pour

certaines actions du plan soit à l’initiative du PNNS ou à l’initiative des partenaires du secteur

privé commercial. Cependant, les résultats de ces évaluations ne semblent pas avoir servi pour la

régulation du projet. Certains déplorent que ces résultats n’aient pas été diffusés à l’ensemble

des partenaires. Les personnes interviewées soulignent aussi, et de manière récurrente, l’absence

de feedback entre eux, de même qu’entre entre eux et l’équipe du PNNS. Il s’agit donc aussi d’un

manque d’évaluation et de régulation informelles.

Les acteurs interviewés soulignent le manque d’évaluation dans la gestion et pour les effets du plan. Ainsi les acteurs manifestent-ils la crainte que les erreurs du PNNS soient reconduites par la suite à l’occasion du PNNS 2.

Par ailleurs, la majorité des acteurs rencontrés estiment que le PNNS manque de visibilité et de

continuité dans la communication et qu’il n’est pas connu des associations de terrain.

Selon certain partenaires, leur participation au PNNS n’a eu que peu d’influence sur leurs actions

ou programmes en matière d’alimentation. Ils ont continué à développer leur action comme

avant l’existence du PNNS. La référence au PNNS et l’utilisation du logo sont peu exploitées au

niveau des actions développées par ces acteurs.

La diffusion du PNNS dépend de l’implication des partenaires. Or, d’après les interviews, cette

participation à la diffusion est assez rare.

L’évaluation reste le parent pauvre des différents plans qu’il s’agisse de processus ou d’impacts, sauf

pour les plans français (v2) et anglais. Dans le plan anglais, l’évaluation est étroitement associée aux

actions et prévoit le développement de nouveaux indicateurs pour supplier à ceux existants.

Du côté des entités fédérées, mentionnons que le PPAS a été évalué à deux reprises (décembre 2007

et avril 2009). Cette évaluation vise à fournir des informations sur les avancées du plan et à en établir

l’efficacité. Les résultats présentés dans le rapport sont en partie issus d’une procédure d’auto

évaluation, qui a fourni l’occasion de contacts personnalisés avec les pilotes. Enfin, elle est vue

comme un document qui permet de « rassembler les points de vue des différents acteurs ». Ainsi

prévue dans le plan, l’évaluation permet une actualisation de celui-ci auprès des partenaires.


Synthèse

Les réalisations du plan semblent peu connues par les publics cibles ou les publics relais des

actions

Les quelques évaluations réalisées ne font pas l’objet d’une communication vers les

partenaires, d’une analyse collégiale et ne donnent pas lieu à des réajustements du plan ou

de son animation.

Le manque de vitalité du plan pourrait trouver sa source dans les difficultés liées à l’animation du

plan ; il apparaît comme une conséquence des défaillances dans la gestion du système d’acteurs,

dont la dynamique est restée fragile.

Par ailleurs, la créativité du plan n’est pas manifeste dans le PNNS-B1. Selon nous, il s’agit d’un

effet conjoint d’une absence de dynamique partenariale et d’un manque d’ouverture dans la

définition des concepts.

3. QUELLES SYNERGIES SE SONT /POURRAIENT ÊTRE DÉVELOPPÉES ENTRE LE

PNNS-B ET LES PLANS DES ENTITÉS FÉDÉRÉES ?

Les éléments de réponse à cette question fournis par les entretiens, sont à mobiliser avec nuances.

En effet, les personnes interviewées expriment leur vision d’un futur PNNS principalement à partir de

leur expérience passée. Ainsi, la vision pour un futur PNNS, et surtout à propos de son inscription aux

côtés (ou en articulation) avec les plans des entités fédérées, est d’une certaine manière une redite

des dysfonctionnements du PNNS. Armé de cette remarque préalable, nous avons choisi de mobiliser

essentiellement les propositions d’agencement d’un plan fédéral sur les territoires institutionnels de

la Belgique et nous avons laissé de côté les éléments qui ne sont que des redites de critiques portées

à l’actuel PNNS.

Dans le contexte de crise politique, il est difficile pour certaines personnes interviewées de pouvoir

se projeter dans l’avenir, tant celui-ci leur paraît nébuleux, notamment quant à une nouvelle

répartition des compétences entre les entités fédérées.

Néanmoins, les personnes interviewées insistent sur l’idée que le PNNS devrait être un point de rencontre entre les différents ministres exerçant des responsabilités sur des matières touchant certaines facettes de l’activité physique et de l’alimentation au sens large.

Les déterminants et les facteurs des problématiques abordées par le PNNS dépassent de loin les

compétences des seuls ministres de la santé. Le PNNS ne devrait pas exister sans avoir des liens avec d’autres plans ou d’autres programmes sur l’ensemble du territoire de la Belgique. La question étant alors de pouvoir spécifier la nature de ces liens : Il faut respecter les compétences, c’est dans un nœud que le Fédéral doit trouver une plus-value mais il y a certainement la volonté de collaborer. Les enjeux du PNNS doivent devenir les enjeux des gouvernements à tous les niveaux, matière traitée par l’ensemble des secteurs et pas uniquement le secteur santé (comme c’est le cas pour la sécurité routière avec des états généraux et des déclinaisons opérationnelles portées par des structures santé).


Des exemples de transversalité entre les différents plans sont cités : o bonne alimentation : enseignement, soutien à la parentalité ; o activité physique : sports, aménagement du territoire et mobilité ; o consommation raisonnable : éducation permanente ; o impliquer davantage les secteurs de l’éducation populaire, de l’action sociale et de la

culture ;

Il s’agirait donc d’élargir la base institutionnelle du PNNS. Si on veut développer une véritable valeur nationale, l’ensemble des institutions doivent collaborer au niveau de la conférence interministérielle et tous les ministres de la santé doivent co-signer ce plan, chacun dans les secteurs où il exerce des prérogatives. Toutefois les accords de coopération entre entités fédérées paraissent parfois lourds à mettre en place eu égard aux bénéfices attendus et certains préfèrent mettre en place des stratégies plus informelles, qui ne nécessiteront pas de tels accords.

Ainsi, il serait intéressant que les différents parlements s’approprient le débat et qu’il soit discuté

dans des commissions pour faire participer les députés afin que le plan ne soit pas uniquement l’affaire de l’exécutif mais associe le pouvoir législatif dans un travail de fond avec des parlementaires de tous les partis.

L’analyse des entretiens reflète les enjeux politiques et institutionnels, aussi les avis sont-ils

partagés quand au rôle du PNNS par rapport aux plans des entités fédérées. Pour les uns, il est hors de question que le PNNS puisse représenter une contrainte, même si elle est négociée, sur des éléments qui ne ressortissent pas à l‘autorité fédérale. Il est de même hors de question que le PNNS prenne en charge des actions qui ne relèvent pas des compétences du fédéral, comme par exemple les questions de communication et de sensibilisation, qui sont des compétences des Communautés. Pour les autres, une tension existe autour de la notion d’une politique cohérente sur l’ensemble de la Belgique ; avec pour exemple emblématique les accords avec le monde économique.

Pour certains, la solution est de travailler au niveau européen. C'est-à-dire d’instaurer une cohérence en Belgique via le niveau européen dont les « normes » sont valables pour l’ensemble des entités fédérées. Le pouvoir fédéral pourrait jouer un rôle de législateur afin de soutenir les plans des autres entités. Certaines personnes interviewées relèvent que le PNNS pourrait, au moins, jouer un rôle de concertation entre les administrations fédérales dont les compétences touchent aux questions de l’alimentation comme, par exemple, l’AFSCA.


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1. BILAN DES INFORMATIONS SELON LA MATRICE SWOT

L’analyse SWOT, conduite dans sa logique, devrait se conclure par un croisement systématique entre

toutes les forces, faiblesses, opportunités et menaces. Une première lecture du tableau réalisé sur la

base des entretiens et de l’analyse des plans étrangers fournit un premier résultat global.

Les forces et les faiblesses ne s’équilibrent pas, la forces recensées ne constituent pas des leviers

suffisants pour palier à l’ensemble des faiblesses.

Les opportunités du PNNS ne sont pas tellement nombreuses, et ne sont pas, non plus,

tellement puissantes pour contrebalancer les menaces.

La faiblesse interne du PNNS devient un handicap par rapport à l’existence et à la réalisation du

plan dans son environnement institutionnel et partenarial.

De plus, la faiblesse du PNNS ne lui permet pas ou d’exploiter les opportunités, ou de convertir

les menaces.

En conclusion, selon la logique du SWOT, le PNNS devrait développer un trop grand nombre de

stratégies d’évitement pour survivre. L’analyse des entretiens soutient cette conclusion : d’une

certaine manière, ces stratégies d’évitement sont déjà à l’œuvre dans le développement du PNNS au

cours des dernières années. Ainsi certains partenaires remarquent que seuls les groupes allaitement

et dénutrition semblent avoir fonctionné de manière efficace. Ainsi, le travail sur la réduction de

l’apport en sel a aussi été effectif mais ne semble pas être perçu ou valorisé par les partenaires. A

l’échelle du plan, et à titre d’exemple de notre propos, le PNNS a renforcé ce qui fonctionnait et au fil

du temps, a de moins en moins soutenu les groupes qui paraissaient moins performants.

Pour structurer les conclusions et les recommandations, nous avons donc choisi de présenter plus en

détail les éléments mentionnés dans chaque catégorie du SWOT. A l’issue de chaque présentation,

nous proposerons, par souci de cohérence avec la théorie qui soutient cette évaluation, une analyse

des effets opératoires et mobilisateurs de ces éléments.

1.1. LES FORCES DU PNNS

Quelques forces qui ne constituent cependant pas un point d’appui suffisant

1. Facilitateur de rencontres et d’échanges

2. Initiateur d’un processus de concertation multisectoriel

3. Engagement et motivation de l’équipe du plan

4. Existence d’un document de consensus reconnu par la plupart des partenaires

L’analyse montre que le PNNS met en place des lieux d’échanges et de rencontres entre les

partenaires. Ceux-ci se montrent fréquemment satisfaits de pouvoir échanger entre acteurs issus de

la recherche, du secteur privé marchand, du monde associatif, etc. La dynamique du PNNS a permis

d’initier un processus de concertation multisectoriel, notamment par l’intégration des acteurs du

secteur privé. Ces processus ont été soutenus par l’engagement et la motivation de l’équipe du plan,

ainsi que par un référentiel scientifique salué pour sa qualité par les partenaires.


Toutefois, nous constatons que, si certaines forces sont identifiables, elles ne constituent pas des

moteurs suffisants pour créer des effets opératoires et mobilisateurs à grande échelle. Les

concertations, actions et leurs effets se limitant à un petit nombre de partenaires, à certains axes ou

groupes de travail. Le document de consensus est certainement reconnu pour sa valeur scientifique,

mais il ne constitue pas un document de référence favorisant une négociation opérationnelle sur la

mise en place du PNNS.

1.2. LES OPPORTUNITES POUR LE PNNS

Des opportunités qui doivent encore être concrétisées

1. Engagement des partenaires issus du secteur privé

2. Intérêt et mobilisation de la société civile pour l’alimentation et l’activité physique

3. Satisfaction de certains partenaires

4. Valorisation au niveau de l’Union Européenne et de l’OMS Europe

5. Variété des partenaires engagés

Le PNNS est parvenu à influencer et à structurer une partie de son environnement institutionnel et

partenarial. La variété des partenaires engagés, dont le secteur privé marchand, montre que les

problématiques de la nutrition et de l’obésité peuvent constituer un pôle d’attraction intéressant

pour le futur. La satisfaction d’une minorité de partenaires permet d’identifier le début d’un réseau

d’alliés pour le PNNS. Enfin, l’engagement de l’équipe et de certains partenaires a favorisé la

valorisation du PNNS auprès de l’Union Européenne et de l’OMS.

Les effets opératoires et mobilisateurs existent, mais ils restent ténus. Ils ne concernent qu’une

partie du plan, essentiellement les axes « dénutrition », « allaitement » et réduction de la

consommation de sel.

1.3. LES FAIBLESSES DU PNNS

Des faiblesses qui ne sont pas irrémédiables, mais qui ont suscité de la démotivation

1. Gestion défaillante de la communication entre et vers les partenaires

2. Dirigisme dans la concertation

3. Gestion inégale des groupes de travail

4. Manque de structure organisationnelle

5. Ressources humaines insuffisantes pour l’animation et la gestion du plan

6. Faiblesse des compétences en animation, marketing social, gestion et planification en santé publique

7. Plan trop nutritionnel et pas assez ouvert sur une définition large de l’alimentation

8. Document et logique du plan peu propices à une appropriation

9. Peu de cohérence et de complémentarité entre les axes, les objectifs et les actions

10. Absence d’une évaluation qui aurait permis une régulation du plan

Les faiblesses du PNNS peuvent être ramenées à trois catégories : la gestion du système d’acteurs, la

structure logique et organisationnelle du plan, la définition restrictive de la problématique.


La gestion du système d’acteurs.

La faiblesse la plus mentionnée est celle de la gestion de la communication entre et vers les

partenaires. Les partenaires se plaignent de n’être pas régulièrement informés de se qui se passe

dans le plan, de ce que font les autres groupes de travail, etc. Prenons pour exemple le fait que les

résultats d’une évaluation réalisée par un partenaire ne soient pas diffusés vers l’ensemble des

autres partenaires. On peut aussi regretter une utilisation peu efficace du site du PNNS qui hésite

entre une communication grand public et une collection désorganisée de documents, mais qui ne

constitue pas un portail d’information pour l’ensemble des partenaires. Les travaux des différents

groupes ne sont pas coordonnés, alors qu’ils travaillent sur des thématiques qui devraient être

reliées entre elles. La communication entre les axes et les groupes de travail n’est pas suffisamment

organisée et effective. Cela semble dû à un manque d’organisation de l’agenda des réunions, à un

défaut de secrétariat qui ne maîtrise pas suffisamment la production et la diffusion des documents

(par exemple les procès verbaux, les invitations, …) et à un manque de production d’informations de

synthèse sur le déroulement du plan et des actions.

Nonobstant l’engagement et la motivation de l’équipe du plan, cette dernière ne semble pas

posséder suffisamment de ressources pour affronter la gestion d’un plan de santé publique, surtout

sur une problématique aussi large que les questions d’alimentation et d’activité physique. Cette

carence de ressources est évoquée en termes de disponibilité suffisante et continue de ressources

humaines et en termes de diversité des compétences nécessaires à une meilleure gestion du système

d’acteurs dans un contexte institutionnel défavorable.

L’évaluation n’est pas présente comme outil de gestion du plan, même sous des formes très

informelles. Cette absence d’évaluation comme outil de régulation n’a certainement pas favorisé une

meilleure gestion du système d’acteurs. Par exemple, une telle évaluation aurait pu déboucher sur la

mise en place de procédures de communication systématisées et rigoureuses.

En termes d’effets opératoires, la gestion du système d’acteurs n’a pas permis un fonctionnement

optimal de l’ensemble des groupes de travail des différents axes. De plus, en l’absence d’un cadre

structurant explicite, elle a favorisé une gestion opportuniste du plan, c'est-à-dire une gestion qui

favorise les acteurs les plus motivés, ou les acteurs qui ont su (et qui ont eu les ressources pour) se

saisir du PNNS afin développer leurs actions.

En termes d’effets mobilisateurs, la gestion du système d’acteurs a introduit des suspicions entre les

partenaires et des inégalités mal vécues (par exemple sur la question de la rétribution). Les

problèmes de gestion des informations ont induit une difficulté à tenir compte et à diffuser les avis

des partenaires sur le plan. Au total, le PNNS, hormis pour un groupe très restreint de partenaires

satisfaits, a eu des effets démobilisateurs. Ces effets sont surtout sensibles auprès des acteurs

institutionnels qui, souvent, ne se sont pas vu considérés comme des partenaires (plan qui empiète

sur les compétences, absence de gestion des différences de culture de santé publique, plan qui

s’appuie explicitement sur le plan français, défaut de traduction pour les germanophones, …). Il est à

craindre que cet effet démobilisateur déforce d’entrée de jeu les négociations et

l’opérationnalisation d’un nouveau PNNS.


La structure logique et organisationnelle.

La structure du plan ne repose pas sur une logique de santé publique, c'est-à-dire sur une logique qui

envisage les déterminants de la santé, même limités à un modèle bio-psycho-social. Aussi, les axes et

les actions, s’ils reposent sur les constats de l’argumentaire scientifique, ne reposent-ils sur aucune

stratégie de santé publique explicitement choisie. La cohérence du plan, c'est-à-dire l’adéquation

entre le diagnostic de situation, les objectifs, les stratégies et les actions, est quasi inexistante ou

existe uniquement après coup par effet d’accumulation.

A titre d’exemple, nombreux sont les partenaires qui soulèvent la question de l’adéquation des

moyens en regard d’un manque de priorisation explicite entre les actions. Les questionnements sur

la structure logique du PNNS englobent aussi la philosophie générale du plan, ou son inclusion dans

une politique plus globale.

Par ailleurs, le PNNS ne propose pas de structure organisationnelle clairement identifiable. Il est

impossible pour les personnes interviewées ou pour les évaluateurs de produire un schéma

organisationnel de ce plan. L’interrogation devrait être portée sur les raisons d’un délitement de

procédures qui semblaient exister au départ, mais dont les traces dans les documents ou les

entretiens demeurent vagues et estompées.

Le fait que les procédures d’animation, de concertation, de prise de décisions ne se soient pas

instituées entre les partenaires peut être interprété comme un effet opératoire du manque de

structure du plan. Cet effet opératoire induit un effet démobilisateur. Si en dernier ressort, les

décisions doivent toujours être validées par l’équipe du plan et les politiques, elles ne paraissent pas

suffisamment ancrées dans les expériences, les avis, les compétences institutionnelles des

partenaires, en particulier du Comité Directeur.

La définition restrictive de la problématique.

Il est évident que le plan n’aborde pas la problématique de l’alimentation en tant que phénomène

social et culturel, dont les implications dépassent de loin les compétences d’un seul portefeuille

ministériel.

Le plan envisage uniquement l’aspect biomédical de l’alimentation, et ne propose qu’une lecture

nutritionniste de celle-ci. C’est pourquoi, l’alimentation et les comportements alimentaires y sont

présentés comme étant des facteurs de maladies ou d’aggravation de l’état de santé chez les publics

fragilisés, comme les personnes âgées en maison de retraite.

La définition restrictive de la problématique a des effets opératoires en ce sens qu’elle limite

d’emblée, et de manière presque implicite, l’ensemble des possibilités d’action du plan. Ainsi,

l’activité physique, pourtant abordée lors de la phase de conception du plan, disparaît du référentiel

scientifique et donc disparaît des axes de travail et des actions mises en place. Mais, surtout, la

définition restrictive va rendre plus difficile les interfaces entre le plan et son environnement

institutionnel; notamment par rapport aux Communautés, dont la culture de santé publique est

fondée sur le paradigme holiste qu’est la promotion de la santé. Cette définition restrictive va aussi

fermer les portes sur des enjeux actuels comme le développement durable ou la lutte contre les

inégalités sociales de santé. Ce plan est vécu par l’équipe d’animation elle-même comme un pâle

reflet de ce que sont leurs intentions et leur philosophie de travail.


1.4. LES MENACES SUR LE PNNS

Un environnement institutionnel et partenarial « devenu » hostile

1. Difficulté de trouver une identité politique

2. Plan fédéral plutôt que national

3. Existence faible du PNNS dans l’espace médiatique (grand public et professionnels)

4. Peu de rentabilité symbolique perçue par les partenaires

5. Négligence par rapport à l’existant

6. Absence d’investissement des partenaires dans la fonction de relais du PNNS

7. Porte à faux avec les recommandations internationales dû à la répartition des compétences entre les

entités fédérées

8. Existence de différences entre les messages et les stratégies développées par les différentes entités

fédérées

9. Manque de visibilité du réseau au sein de sa propre administration, et réseau inexistant avec d’autres

administrations relevant du fédéral.

Les menaces sur le PNNS reprennent les éléments que le PNNS n’est pas parvenu à transformer ou à

s’affilier lors de sa conception et de sa réalisation. Parmi ces éléments, nous pouvons dégager 4

catégories : l’identité et la validité sociale du plan, la coalition autour du plan, le réseau d’acteurs au

niveau fédéral, les relations aux recommandations internationales.

L’identité et la validité sociale du plan.

Le PNNS, on l’a vu, dispose d’une certaine identité fondée sur la validité scientifique (référentiel

scientifique). Malheureusement son identité politique est quasi nulle. L’identité du plan n’est

suffisamment portée par des enjeux élevés, fédérateurs et mobilisateurs qui engagent des

changements pour le futur. Les partenaires relèvent la nécessité d’une vision, d’une orientation

politique forte.

Les enjeux politiques se traduisent aussi dans le choix du nom du plan. Le plan s’annonce comme

National, mais à l’initiative du Fédéral. Dès lors, même si, dans le concert européen, le choix du nom

tombe sous le sens, dans le contexte politique belge, cette ambigüité entre national et fédéral n’est

pas favorable au plan. Ainsi l’ambigüité politique autour des notions de national/fédéral n’est pas de

nature à favoriser la mobilisation de celles-ci. D’autant plus que l’identité du plan va être définie en

grande partie par une source francophone : le PNNS français. L’identité politique du plan est en outre

déforcée par l’absence d’arrêté ministériel ainsi que et par un choix d’objectifs et de stratégies qui

seront perçues comme concurrentes des compétences des entités fédérées, et non complémentaires

de celles-ci.

L’identité du plan et la validité sociale du plan sont aussi déforcées par une conception qui ne

s’appuie pas suffisamment sur l’existant (effet « table rase ») ; si bien que l’on relève une mise en

œuvre d’actions redondantes avec des programmes ou des actions déjà développées par des

partenaires ou par des alliés potentiels.


Le PNNS-B n’est ni suffisamment reconnu, ni suffisamment connu. En dépit des actions de promotion

du plan, celui-ci demeure peu connu par le grand public, mais surtout peu connu par les

professionnels de terrain ou les institutions. « Ainsi, une personne interviewée, pourtant impliquée

dans le plan, demandait si le PNNS existait toujours ».

A l’heure actuelle, l’espace médiatique est saturé par des messages pour une bonne alimentation

diffusés aussi et surtout par le secteur marchand. Ces messages s’interpénètrent parfois avec les

messages issus du PNNS-B ou d’autres autorités publiques. Du côté francophone, la population est

aussi exposée aux messages délivrés par le PNNS français principalement via la télévision. Ainsi, de

l’avis des personnes interviewées, le PNNS-B ne semble pas occuper de place spécifique clairement

identifiable dans cet espace médiatique.

Comme on le voit ci-dessous, le manque d’identité et de validité sociale du PNNS-B influence

principalement ses effets mobilisateurs.

La coalition autour du plan

Le plan n’est pas parvenu à fédérer un nombre suffisant d’acteurs-clés quant à une politique de

promotion de l’alimentation saine et de l’activité physique. Ce défaut d’alliés fait du plan une

initiative qui doit toujours faire ses preuves et qui ne bénéficie pas souvent de facilitateurs auprès

des institutions.

L’analyse des entretiens montre clairement que la réalisation des actions dépend de l’existence de

relais convaincus au sein des institutions partenaires. La difficulté pour la PNNS est que cette

conviction ne repose pas sur une communication sociale en faveur du plan, mais sur des

opportunités saisies ou sur l’engagement personnel de certains partenaires. Comme le remarque un

partenaire interviewé « Communiquer autour du plan est important afin de mobiliser les leaders

d’opinion, leur montrer qu’il y a une volonté politique forte, une union des différents niveaux de

pouvoir sur des thèmes fédérateurs. C’est aussi important pour demander aux stakeholders d’assurer

le relais pour une meilleure diffusion des informations »

Le manque de rentabilité symbolique7 perçue par la plupart des partenaires implique leur

démotivation. La coalition autour du plan est mise en péril par un manque de rentabilité symbolique

pour les partenaires, surtout pour ceux qui n’y ont pas trouvé un moyen de financement conséquent.

Comme certains le disent, leur participation au plan n’a rien changé. Surtout, la rentabilité

symbolique du logo, en termes de cohérence et crédibilité, est remise en question par la plupart des

partenaires. De plus, il est assez difficilement imaginable que le logo puisse être une sorte de

deuxième validation pour les programmes déjà validés par les experts des entités fédérées.

Le réseau d’acteurs au niveau fédéral.

Si le PNNS ne parvient pas à fédérer une coalition d’acteurs issus de secteurs divers, il semble

éprouver aussi des difficultés à structurer, ou du moins à rendre visible, un réseau d’acteurs au sein

de sa propre administration et au niveau des autres administrations fédérales. A titre d’exemple, les

7 Le capital symbolique peut être défini comme le fait d’exister pour les autres, d’être « perçu », et, plus

précisément, comme le signe et l’intensité de cette existence dans tel ou tel univers social. La rentabilité symbolique serait donc la mesure dans laquelle le PNNS permet aux partenaires d’augmenter leur capital symbolique en lien avec la promotion de l’alimentation et de l’activité physique.


liens avec l’AFSCA sont à peine évoqués par les différents acteurs, alors que des collaborations

ponctuelles ont existé (notamment sur le sel et le sel iodé) et que plusieurs pistes de collaboration

potentielles pourraient être citées (contrôle de l’étiquetage et des allégations santé). De même, alors

la question des inégalités sociales de santé est à l’agenda de la santé publique, le PNNS ne propose

aucun lien avec, par exemple, le Service de Lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion

sociale, service pourtant fédéral.

Les relations aux recommandations internationales

Un porte à faux se manifeste entre la nécessité d’afficher une loyauté aux recommandations de

l’Union Européenne et les possibilités de réalisation sur le territoire de la Belgique. Ainsi,

- la réalisation des objectifs de l’O.M.S. ou de l’U.E. par le PNNS belge n’est pas aisée puisque

l’opérationnalisation des nombreux objectifs est principalement du ressort des entités fédérées ;

- l’Europe prône l’autorégulation par le secteur privé mais certains partenaires ne souhaitent pas

soutenir cette stratégie.

2. PISTES POUR UN FUTUR PNNS-B

Les pistes issues de l’analyse présentée ci-dessus et des proposions émises lors des interviews ont

été structurées selon les deux axes d’analyse des plans qui ont traversé ce rapport : les effets

mobilisateurs puis les effets opératoires. A l’intérieur de ces deux rubriques, les pistes ont été

classées par ordre chronologique de la mise en place d’un Plan.

2.1. ASSURER LES FONDEMENTS

Clarifier les enjeux sociétaux et choisir un cadre conceptuel en conséquence

Revoir les définitions de nutrition, d’alimentation et d’activité physique présentes dans le plan et les intégrer dans une théorie de l’action partagée L’alimentation, la nutrition et l’activité physique devraient faire l’objet d’un travail de définitions par

les partenaires lors de la conception du plan. Quelque soit la répartition des priorités et des

compétences relativement à la promotion de l’alimentation et de l’activité physique, l‘ensemble des

partenaires et des acteurs institutionnels doivent pouvoir se référer à une théorie de l’action

commune qui leur permettent de situer sur quels déterminants et facteurs causaux ils agissent en

priorité. Ce travail devrait être effectué de manière à favoriser des effets mobilisateurs et opératoires

positifs pour le plan. De nombreux plans étrangers ont effectué ce travail, dont le PNNS-B2 pourrait

s’inspirer.

Les participants aux entretiens relèvent l’importance de ce processus de co-construction pour servir de base à une vraie coalition. Ils insistent sur l’importance de mettre à disposition des décideurs et des acteurs des données socio-sanitaires qui vont au-delà de l’enquête de santé, par exemple des données comportementales. Ils relèvent aussi la nécessité d’agir sur les déterminants de la santé et surtout de favoriser les comportements adaptés. Il importe donc d’identifier les facteurs qui influencent le poids et l’activité physique et de rechercher les leviers qui vont donner le plus de résultats en termes de changements de comportements. Les leviers que constituent les secteurs de l’éducation populaire, de l’action sociale et de la culture ne doivent pas être négligés.


Enoncer une vision politique forte qui met à l’avant-plan les enjeux portés par la promotion de l’alimentation saine et de l’activité physique et leurs relations avec d’autres enjeux sociétaux

Les participants appellent les politiciens à prendre la responsabilité de formuler une vision, des orientations politiques fortes sur les priorités et une véritable communication santé. Les enjeux qui lient alimentation et développement durable sont évoqués, de même que l’attention aux populations les plus défavorisées et le travail sur les cadres réglementaires, par exemple dans le domaine de l’éthique publicitaire et du congé d’allaitement.

Cependant pour développer une véritable valeur nationale autour de « alimentation–activité physique et santé », l’ensemble des institutions devraient collaborer au niveau de la conférence interministérielle et tous les ministres de la santé devraient co-signer ce plan, chacun dans les secteurs où il exerce des prérogatives.

Communiquer autour du plan est important afin de mobiliser les leaders d’opinion, leur montrer qu’il y a une volonté politique forte, une union des différents niveaux de pouvoir sur des thèmes fédérateurs.

Concevoir un cadre politique acceptable et pragmatique

Accentuer le travail au niveau législatif dans le cadre des compétences fédérales Le travail législatif dans le domaine des compétences fédérales est le premier niveau de réalisation

du plan, celui qui obtient le plus de reconnaissance quelque soient les partenaires. A minima, le

PNNS-B2 devrait viser de manière prioritaire des changements législatifs qui favoriseraient

l’instauration de conditions favorables à une meilleure alimentation pour tous et qui serviraient de

support aux politiques des entités fédérées en la matière.

Renforcer le travail multisectoriel entre les institutions relevant du gouvernement fédéral et des administrations fédérales. Il semblerait intéressant que le futur plan constitue une plateforme pour le niveau fédéral, tout

d’abord au sein du SPF Santé publique, Sécurité de la chaîne alimentaire et environnement, puis

étendue à l’ensemble des administrations fédérales pouvant être concernées par les questions

d’alimentation, telles qu’elles pourraient être redéfinies. La plupart des enjeux sociétaux évoqués ci-

dessus nécessitent un travail transversal. Ainsi l’importance du contrôle et de la réglementation en

matière publicitaire est maintes fois soulignée par les participants, dans ses liens avec la réduction

des inégalités sociales de santé.

Clarifier l’ambigüité entre plan national et plan fédéral vis-à-vis des partenaires institutionnels

La dénomination du plan, sa conception et ses réalisations reflètent des ambigüités, qui dans le

contexte actuel, rendent malaisée l’adhésion des entités fédérées et des institutions/services qu’elles

subventionnent. Ces ambiguïtés résident dans la superposition et/ou l’articulation du national avec le

fédéral. Une clarification devrait porter non seulement sur les contenus et les compétences

auxquelles se réfère le plan, mais aussi sur la dénomination du plan, et encore sur l’organisation des

interactions et des synergies entre entités fédérales et fédérées autour du Plan.

Importance d’une implication des acteurs politiques à tous les niveaux L’importance de l’intervention des différentes entités fédérées et des différents secteurs d’activités

au sein de celles-ci est maintes fois relevée. Les enjeux du PNNS doivent devenir les enjeux des gouvernements à tous les niveaux, cette matière devrait être traitée par l’ensemble des secteurs et pas uniquement par le secteur santé. L’exemple d’organisation dans le domaine de la sécurité routière est évoqué à ce propos. Complémentairement les plans de travail des entités fédérées devraient être appuyés par le PNNS.


Certains proposent de créer des accords de coopération où tous les niveaux de pouvoir se retrouvent, y compris des institutions infrarégionales telles que les provinces. Une attention devra être accordée à prendre en compte les spécificités de la Communauté germanophone dans les déclinaisons opérationnelles du plan.

D’autres mettent l’accent sur l’intérêt du modèle de la coalition dont les partenaires sont égaux, avec des déclinaisons au niveau des entités, déclinaisons qui utilisent au maximum les dispositifs existants. Les partenaires doivent adhérer à un objectif commun et s’engager à mettre l’ensemble de leurs ressources au service de la réalisation de cet objectif. Si toutes les forces actuellement dispersées travaillent ensemble cela permettra une crédibilité plus importante vis-à-vis de l’agro-alimentaire et aura un impact plus important au niveau de la population.

Si tous sont d’accord avec la nécessité de politiques multi-institutionnelles et multisectorielles et

l’indispensable clarification de la portée fédérale ou nationale du plan, les modalités de mise en

œuvre restent difficiles à imaginer vu les contraintes institutionnelles, et ce même par les acteurs

politico-administratifs. Deux orientations se dégagent.

la nécessité de prévoir plusieurs sections dans le plan, qui correspondent à des logiques de mise

en œuvre différentes

- une section comprenant les objectifs opérationnels dont la réalisation dépend du ministère

fédéral de la Santé publique et qui comprend l’articulation avec d’autres plans et priorités de

santé publique ;

- une section comprenant des objectifs à négocier de manière transversale avec d’autres

ministères fédéraux ;

- une section comprenant une articulation avec les plans et priorités des entités fédérées.

l’inadéquation d’un modèle top down, d’une coordination par le fédéral pour la section du plan

qui concerne les compétences des entités fédérées. Les objectifs communs de cette partie du

plan ne pourront être définis de manière opérationnelle au vu des différences d’options entre

les entités. Cette section du plan contiendrait plutôt une présentation structurée des plans des

autres entités faisant ressortir leurs points communs et leurs spécificités.

Le schéma présenté en annexe 4 essaie de prendre en compte ces contraintes.

2.2. UN PLAN MOBILISATEUR ET FEDERATEUR

Définir un organigramme qui valorise la place de chacun dans un ensemble

Organiser de manière formelle le fonctionnement interne du plan, et notamment prévoir un schéma institutionnel de son fonctionnement Le fonctionnement interne du plan, et notamment les procédures de prises de décision, devraient

être clarifiées et utilisées de manière transparente. Ainsi, les décisions ne sembleraient-elles pas être

du seul chef de l’équipe du plan, alors que dans les faits elles sont le fruit de l’interaction entre

l’équipe du plan et les partenaires. Un schéma organisationnel décrivant les instances du plan, leur

composition, les modes de prise de décisions, devrait être réalisé.

Ce schéma organisationnel devrait être réfléchi en partant des différentes fonctions nécessaires à la

gestion du plan : articulations politico-administratives avec d’autres plans, références scientifiques,


représentations de différents secteurs à mobiliser et de professionnels de proximité (en contact avec

la population), compétences techniques à mobiliser pour la mise en œuvre du plan, etc.

La représentation du secteur privé dans ce schéma organisationnel doit être clarifiée, des opinions

contrastées ayant été formulées à ce propos. Il importe de se donner un temps de réflexion suffisant

à propos de la place donnée (ou refusée) au secteur de l’agro-alimentaire et de la distribution.

En effet, la contribution de ce secteur peut être un puissant levier pour la sensibilisation du public

tout comme pour la mise à disposition d’une offre plus saine, comme en témoignent certaines

actions développées dans le cadre du PNNS-B1. Une plus grande implication de l’HORECA dans les

actions du PNNS serait d’ailleurs à souhaiter. Toutefois certaines valeurs de référence du secteur

privé peuvent être opposées aux priorités et aux conditions d’efficacité en santé publique. Pensons

par exemple, à l’évaluation des actions sous l’angle de la réduction des inégalités sociales de santé.

Les messages porteurs du PNNS sont aussi une question délicate dans les relations avec le secteur

économique, les entreprises ne souhaitent pas que l’autorité soit trop directive ; elles préfèrent

mettre en action leur propre stratégie en raccrochant leurs messages à ceux de l’autorité.

En tout état de cause, il faut rendre plus précis et transparents les mandats donnés aux opérateurs

pour nouer les partenariats industriels avec le secteur agro-alimentaire et de la grande distribution. Il

faudrait aussi rendre plus explicites les objectifs et stratégies qui sont "contraintes" par la loyauté

aux recommandations de l’Union Européenne. Et il faudrait enfin solliciter de la part de tout

participant à des instances décisionnelles ou stratégiques une déclaration d’intérêt quant à ses liens

avec le secteur privé.

Renforcer l’équipe du plan

L’équipe du plan devrait être renforcée notamment sur des compétences liées à la communication

sociales, la santé publique, la gestion d’une coalition et l’évaluation. Des positions contrastées

émergent des interviews quant au renforcement de l’équipe de gestion du plan.

Mettre en place une équipe gestionnaire forte, reconnue avec un certain pouvoir de décision et animée d’une dynamique forte pour faire face aux moyens du monde agro-alimentaire et de la publicité et essayer d’influencer un peu l’évolution des paramètres de santé publique, avoir un pouvoir de négociation avec les entités fédérées.

Création d’une unité (exemple une asbl) avec personnel imputés à la gestion, qui aurait une réelle autonomie et devrait rendre des comptes à un organe de pilotage dans lequel il y aurait des représentants de tous les niveaux de pouvoir.

Organiser la gestion sur base de deux structures : - un bureau de coordination stratégique où se prennent les décisions d’orientations ; - une agence externe avec des compétences multiples et complémentaires.

Développer une coalition, un réseau d’alliés et d’acteurs-clés, favorables à la problématique de l’alimentation Certaines actions du PNNS-B2 devraient viser de manière plus méthodologique la création d’un

réseau d’alliés du plan. Ce réseau aurait pour objectif de favoriser la mise en place des actions par un

travail de conscientisation des leaders d’opinion et des acteurs-clés, c'est-à-dire des acteurs

disposant d’un pouvoir de décision stratégique important pour le déroulement des actions.


Cette coalition devrait aussi être un des lieux de la co-construction du PNNS-B2 ; elle pourrait enfin

devenir le référent pour les plans des différentes entités fédérales et fédérées et par là, jouer le rôle

de facilitateur dans l’articulation entre les différents plans et dans l’harmonisation des actions sur le

terrain. Elle pourrait faciliter la mise en évidence de liens avec d’autres groupes et instances

travaillant sur les thématiques reprises dans les plans. Selon les règles de constitution qu’elle se

donne, cette coalition pourrait devenir un contrepoids par rapport au secteur privé.

Soigner l’animation partenariale

Les modalités d’animation du plan devraient prévoir des stratégies afin conserver l’implication et la

motivation des partenaires. Cette recommandation est directement liée à la recommandation

concernant les procédures de communication internes.

Il serait important de mettre en place, par exemple, des processus de valorisation des actions

réalisées, de relayer les questionnements des partenaires, de montrer comment les avis reçus ou

sollicités sont pris en compte et ont une incidence sur le plan, de respecter les identités linguistiques

et culturelles, etc.

Il importe aussi d’assurer une continuité et un suivi administratif régulier dans les réunions de

différents groupes de travail ou comités.

Enrichir et planifier la communication sociale

Impérativement revoir les procédures de communication, de partage et de gestion d’informations

entre et avec les partenaires du plan

Le fonctionnement du PNNS devrait inclure les procédures de communication entre et avec les

partenaires du Plan. Cette communication participe à la fois à la construction d’une culture

commune autour du plan, sert les phénomènes de régulation et favorise une meilleure synergie

entre les actions et les axes. « Elle permettrait notamment de visibiliser les réalisations et retombées

positives du plan auprès des partenaires, de renforcer la coordination entre différents groupes de

travail et instances se préoccupant d’une même thématique ; elle servirait la transparence des

processus de décisions ». Cette communication peut être organisée à l’aide d’une plateforme

d’échanges dynamique (les membres de la plateforme sont par exemple informé par mail qu’un

nouveau document y a été déposé) animée par l’équipe du plan.

Développer un plan de communication sociale afin d’asseoir l’image (visibilité et notoriété) du PNNS

auprès de la population et des professionnels

Le PNNS-B2 devrait disposer d’un véritable plan de communication (marketing). Il faudrait à tout le

moins un slogan, du type « manger, bouger », pour soutenir le plan. Ce plan de communication ne

viserait pas uniquement la construction d’une image forte, mais participerait aussi à la construction

d’un réseau d’alliés (leaders d’opinion) pour le PNNS. Ainsi les participants aux entretiens évoquent

la création d’un site « portail » mieux identifié, plus accessible et indexé par Google ; mais aussi une

Newsletter pour favoriser l’accès aux informations et ressources pour les professionnels, pour leur

présenter des thématiques nutritionnelles scientifiquement étayées.


2.3. UN PLAN ACCEPTABLE, STRUCTURE ET EFFICACE

Utiliser un cadre logique de planification en santé publique dès la conception du plan

Il s’agit de construire le plan sur une base logique en utilisant une théorie de l’action et un modèle de

planification en santé publique, de manière à inclure des choix stratégiques et une priorisation dès la

conception du plan. De ce fait, le PNNS-B2 gagnerait en cohérence et en pertinence

Le PNNS-B2 devrait être construit à partir de choix et priorisations explicites tant à propos des publics

cibles, des milieux de vie et des thématiques prioritaires que des enjeux sociétaux. Ces choix

devraient résulter d’un travail en concertation entre les partenaires du PNNS, les pouvoirs

subsidiants, les scientifiques.

Un modèle inspiré de l’outil de catégorisation des résultats, utilisé pour l’analyse des actions,

permettrait de situer les objectifs et les stratégies des différents plans des entités fédérale et

fédérées dans un schéma causal par rapport aux priorités. Il permettrait d’analyser la cohérence des

priorités et des objectifs opérationnels définis par les différents plans et d’en définir les

complémentarités. Il pourrait servir à la fois de cadre de négociation et de planification.

Il faudrait y adjoindre des éléments de planification temporelle à court, moyen et long termes ; le

moyen terme correspondant à la temporalité des mandats politiques. Il faudrait aussi introduire dès

le départ une mise à plat des conditions budgétaires, qui n’occulte pas les ressources nécessaires à la

mobilisation et aux processus de négociation, mais aussi qui rendent transparentes les contributions

des entités fédérales et fédérées quant à certaines priorités.

Assurer la continuité

Veiller à assurer une continuité politique dans la création, la gestion et la régulation du plan Il importe que les modes de coopération entre partenaires puissent fonctionner au-delà de la durée

d’un mandat politique. Le PNNS devrait installer les conditions d’une gouvernance en matière de

santé publique qui s’inscrive dans les temporalités des thématiques et des publics concernés ainsi

que dans les temporalités des stakeholders.

La rupture perçue dans les priorités politiques en cours d’exécution d’un même plan est un frein à la

mobilisation des différentes catégories de stakeholders, tout comme à l’installation et au soutien de

bonnes pratiques auprès des professionnels sur le terrain. Certains demandent que l’administration

soit le garant de cette continuité, en tout cas qu’elle soit la « mémoire » du plan. D’autres proposent

que le plan soit géré par une institution indépendante.

A défaut d’une gestion du plan par une institution indépendante du politique (ce que certains

appellent mais que d’autres jugent inopportun tant les avancées du plan sont liées à des décisions

politiques) ; l’existence d’une coalition forte pourrait limiter ces discontinuités temporelles à

l’intérieur d’un même plan.


Assurer la continuité des actions, notamment la distribution des supports de communication (brochures) imprimés mais non diffusés

Le rapport (tableau des actions en annexe 3) identifie des actions prévues dans le PNNS-B1 mais qui

n’ont pu être totalement bouclées au terme de celui-ci. Parmi celles-ci, la diffusion de brochures

imprimées. Il serait important que ces actions puissent être terminées dans le cadre du PNNS-B2, afin

de maximaliser les investissements consentis à leur réalisation. Il y a un gain potentiel dans la

recherche de collaboration avec les stakeholders de manière à assurer le relais pour une meilleure

diffusion des informations.

Utiliser l’évaluation pour réguler le plan

Inclure dans le plan une programmation, des méthodes et des critères de qualité pour sa gestion

Les critères élaborés pour l’évaluation du PNNS-B1 pourraient servir à l’évaluation du PNNS-B2, ce

dès sa conception. Ceci répondrait à la critique et à la demande des partenaires concernant le

manque d’évaluation/régulation régulière au sein du PNNS. Par ailleurs les tableaux présentés, dans

ce rapport, pour l’analyse des actions peuvent être utilisés comme base pour la construction d’un

outil de gestion du plan.

En ce qui concerne l’évaluation spécifique des actions, le PNNS pourrait définir des critères sur base

d’une évaluation ex ante de la qualité et de la faisabilité des actions en référence à la littérature et

aux expériences internationales en santé publique et en promotion de la santé, mais aussi en

référence au bilan des actions antérieures menées sur les territoires et auprès des populations

concernées.

Le PNNS se serait ainsi doté d’un ensemble de critères qui pourraient être négociés avec les

partenaires sur le territoire de la Belgique, qui pourraient aussi être comparés et harmonisés avec les

critères retenus par les autres nations membres de l’Union européenne.

Mettre en œuvre des processus d’évaluation favorisant la régulation du plan

La gestion du PNNS souffre d’un manque de procédure d’évaluation continue de la mise en œuvre et

de l’animation du plan. La conception du PNNS-B2 devrait prévoir des ressources et de modalités

pour mettre en place cette évaluation et en faire un moyen de négociation et d’ajustement entre les

partenaires.

Affecter un budget suffisant à la réalisation d’évaluations des effets des actions du plan Malgré les études réalisées sur l’image du PNNS, le plan ne dispose pas d’une évaluation de ses effets

auprès de la population ou des professionnels-relais. Ce type d’évaluation devrait être développé, du

moins pour certaines actions. Des critères et des indicateurs de résultats directement observables et

directement imputables aux actions du PNNS devraient être établis. On pourrait ainsi mieux cibler les

données à collecter au travers des enquêtes alimentaires.


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1. Sources : PNNS – Plans belges et étrangers

Belgique

1. Nationaal voedings- en gezondheidsplan voor Belgie 2005-2010 – Finale versie, december 2005, 126 p. 2. Plan national nutrition et santé pour la Belgique 2005-2010. Version finale, décembre 2005, 128 p. 3. Nationaal voeding- en gezondheidsplan voor Belgie 2005-2010 – Operationeel plan. Final versie, juin 2006,

67p. 4. Plan national nutrition-santé pour la Belgique 2005-2010 – Plan opérationnel. Version finale, juin 2006, 67

p. 5. Doughan L., Perspective pour la politique nutritionnelle en Belgique. Pistes d’actions pour le Plan National

Nutrition Santé 2, SPF Santé publique, SPF Personnel et organisation, juin 2010. 6. Politique de promotion des attitudes saines sur les plans alimentaires et physiques pour les enfants et

adolescents de la Communauté française, 2006, 32 p. 7. Deuxième rapport sur la mise en œuvre et l’évaluation de la Politique de Promotion des attitudes saines en

Communauté française, avril 2009, 33 p. 8. Della Faille K., Chambre des représentants de Belgique, Rapport fait au nom de la commission de la santé

publique, de l’environnement et du renouveau de la société, Echange de vues, Le Plan National Nutrition-Santé : un état des lieux, 26 mars 2010, doc 52 2518/001

9. Actieplan voeding en beweging 2009-2015, 40 p. 10. Ontwerp van actieplan voeding en beweging 2008-2015, Gezonheidsconferentie Voeding en Beweging, 22

septembre 2008

France 11. Hercberg S. Eléments de bilan du PNNS (2001-2005) et propositions de nouvelles stratégies pour le PNNS2

(2006-2008) – Pour une grande mobilisation nationale de tous les acteurs pour la promotion de la nutrition en France. Rapport. Février 2006, 268 p.

12. Programme National Nutrition-Santé PNNS 2001-2005. Paris : Ministère de l’Emploi et de la Solidarité, Ministère délégué à la santé, 40 p.

13. Deuxième programme national nutrition santé 2006-2010. Mercredi, discours de Xavier Bertrand, Ministre de la Santé et des Solidarité du 6 septembre 2006.

14. Deuxième Programme national nutrition santé – 2006-2010 – Actions et mesures. Paris : Ministère de la santé et des solidarités. Septembre 2006, 51 p.

15. Jourdain Menninger D. ; Lecoq G., Guedj J., Boutet P., Danel J.B., Mathieu G. Evaluation du programme national nutrition santé PNNS2 2006-2010. Rapport - Tome 1. Avril 2010, 181 p. + Annexes

Grande-Bretagne 16. Choosing a better diet : a food and health action plan. London : Department of Health Publications, 2005,

52 p. 17. Cross-Government Obesity Unit, Department of Health and Department of Children, Schools and Families.

Healthy weight, healthy lives : a cross-governement strategy for England. January 2008, 37 p.

Pays-Bas 18. Energie in balans. Actieplan. 27 oktober 2005, 19 p. 19. Striking the right energy balance. Action plan. 27 october 2005, 19 p. 20. Convenant on overweight and obesity – A balance between eating and physical activity. 5 p. 21. Convenant on overgewicht. Een balans tussen eten en bewegen. 27 januari 2005, 5 p.

Québec 22. Investir pour l’avenir. Plan d’action gouvernemental de promotion des saines habitudes de vie et de

prévention des problèmes reliés au poids 2006-2012. Gouvernement du Québec, 2006, 50 p.

Suisse

23. Programme national alimentation et activité physique 2008–2012 (PNAAP 2008–2012), Confédération Suisse, Berne, 2007.


2. Monographies

24. Bonniol J.-J. et Vial M., Les modèles de l'évaluation. Textes fondateurs avec commentaires, Bruxelles, De Boeck, 1997.

25. Barbier J.-M., Elaboration de projets d’action et planification, Puf, Paris, 1991. 26. Chen N. N., Food, Medicine and the quest for good health, Columbia University Press, New York, 2008. 27. Cloetta et al., Outil de catégorisation des résultats de projets de promotion de la santé et de prévention,

Berne, 2005 (2e edition revue et corrigée). 28. Latour M., Sociologie de la traduction : textes fondateurs, Paris, Mines Paris, les Presses, « Sciences

sociales », 2006. 29. Evaluer les programmes socio-économiques, Principales techniques et outils d’évaluation, Luxembourg,

Communauté européenne, 1999, p143. 30. Ridde V. et Dagenais C., Approches et pratiques en évaluation de programme, les Presses de l’Université de

Montréal, 2009, p331.

3. Documents de référence

31. Current Implementation status of the Strategy for Europe on Nutrition, Overweight and Obesity related health issues, DG SANCO, Luxembourg, Juin 2010.

32. Addressing the socioeconomic determinants of healthy eating habits and physical activity levels among adolescents, World Health Organization Europe, WHO/HBSC forum 2006.

33. Branca F. et al (ed.), The challenge of obesity in the WHO European Region and the strategies for response, World Health Organization Europe, 2007.

34. Evaluation of the European platform for action on diet, physical activity and health, European Commission, Directorate General Health and Consumers, Directorate C “Health and Risk Assessment”, Bruxelles, juillet 2010.

35. Overview of implementation of statutory and self regulatory codes in the area of marketing foods and beverages to children in European Union Member States, WHO/EC Project on monitoring progress on improving nutrition and physical activity and preventing obesity in the European Union, report n°12, Mars 2010.

36. Livre Blanc. Une stratégie européenne pour les problèmes de santé lies à la nutrition, la surcharge pondérale et l’obésité, Commission des Communauté Européennes, COM(2007°279final, Bruxellles, 2007.

37. Review of food and nutrition policy development and legislation in European Union Member States, WHO/EC Project on monitoring progress on improving nutrition and physical activity and preventing obesity in the European Union, report n°9, Mars 2010.

38. Livre vert. “Promouvoir une alimentation saine et l’activité physique : une dimension européenne pour la prévention des surcharges pondérales, de l’obésité et des maladies chroniques », Commission des Communauté Européennes, COM(2005) 637final, Bruxelles, 2005.

39. Review of physical activity promotion policy development and legislation in European Union Member States, WHO/EC Project on monitoring progress on improving nutrition and physical activity and preventing obesity in the European Union, report n°10, Mars 2010.

40. Review of physical activity surveillance data sources in European Union Member States, WHO/EC Project on monitoring progress on improving nutrition and physical activity and preventing obesity in the European Union, report n°6, Mars 2010.

41. Strategy for Europe on nutrition, overweight and obesity related health issues. Implementation progress report, December 2010.

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