el tercer paquete ferroviario - docutren
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El Tercer Paquete Ferroviario
Documento de Posición CERMayo 2004
Documentos de Posición EIM Septiembre 2004
Informe de Progreso CERMayo 2005
Ficha catalográfica
Edita: ADIF: Dirección Corporativa de Relaciones InternacionalesFundación de los Ferrocarriles EspañolesCentro de Documentación Ferroviaria
Estrategias Ferroviarias EuropeasNúmero 6 - 2005
El TERCER PAQUETE FERROVIARIO: Documento de Posición CER, mayo 2004;Documentos de Posición EIM, septiembre 2004; Informe de Progreso CER, mayo 2005 =The Third Railway Package: CER Position Paper, May 2004; EIM Position Papers,September 2004; CER Progress Report, May 2005. Madrid : Fundación de los FerrocarrilesEspañoles ; Administrador de Infraestructuras Ferroviarias. Dirección de RelacionesInternacionales, 2005
31 p. ; 30 cm. (Estrategias Ferroviarias Europeas; 6)
1. Política Comunitaria de Transportes 2. Directivas 3. Reglamentos 4. LegislaciónFerroviaria 5. Informes
PRESENTACIÓN
La Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales, en colaboración con la Fundación delos Ferrocarriles Españoles, edita una serie de docu-mentos en lengua no española bajo el título genérico:"Estrategias Ferroviarias Europeas", para su difusióncon fines exclusivamente de información dentro delámbito de las empresas ferroviarias.
La Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales selecciona periódicamente aquellosinformes que considera de interés y actualidad para elsector, relacionados con las experiencias en otros paí-ses sobre los procesos de transformación del ferroca-rril y su papel en el sistema de transportes.
La edición impresa está limitada a unos 200 ejemplaresque se distribuyen en el ámbito interno de la empresa.La versión electrónica de los documentos está disponi-ble a través de la página web de la Dirección deDocumentación y Archivo Histórico Ferroviario de laFundación de los Ferrocarriles Españoles:
www.docutren.com/documentos_internacionales.htm
Por parte de la Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales de Adif se cumple así con el objetivo dedifundir aquella información internacional que puedaser de utilidad para la empresa en el desarrollo de suactividad.
A su vez, con esta iniciativa, la Fundación de losFerrocarriles Españoles sirve una vez más a su com-promiso de apoyar la actividad investigadora y engeneral, de contribuir a la difusión y el conocimiento delferrocarril por la sociedad.
La Dirección Corporativa de RelacionesInternacionales presenta varios documentos relativosal Tercer Paquete Ferroviario, presentado por laComisión Europea en marzo de 2004 con la intenciónde avanzar en la reforma del sector ferroviario. Estenuevo paquete, entre cuyos objetivos figuran la apertu-ra de los transportes internacionales de viajeros a lacompetencia y la mayor integración del espacio ferro-viario europeo, contiene dos propuestas de directiva -una sobre liberalización del transporte de viajeros, otrasobre la certificación del personal conductor de trenes-y dos propuestas de reglamento -el primero acerca delas cláusulas contractuales de mercancías y el segun-do relativo a los derechos de los viajeros.Este nuevo número de “Estrategias FerroviariasEuropeas” recoge el Documento de Posición de laComunidad de Ferrocarriles Europeos y Compañíasde Infraestructura (CER), cuatro textos en los que laAsociación Europea de Administradores deInfraestructuras Ferroviarias (EIM) explica su posturasobre las directivas y reglamentos propuestos, al igualque un informe de progreso sobre el proceso de apro-bación de la citada legislación comunitaria.
Introducción:
ÍNDICE GENERAL
- Documento de Posición CER. Mayo 2004 ...................................................... p. 1
- Documento de Posición EIM sobre la propuesta de la Comisión Europeade Reglamento relativo a las indemnizaciones por incumplimiento de los requisitos contractuales de calidad en los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril. Septiembre 2004 ......................................................................................................................... p. 20
- Documento de Posición EIM sobre la propuesta de la Comisión Europea de Reglamento relativo a la certificación del personal conductor de locomotoras y trenesen la red ferroviaria de la Comunidad. Septiembre 2004........................................................... p. 22
- Documento de Posición EIM sobre la propuesta de la Comisión Europea de Reglamento sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros internacionalesde ferrocarril. Septiembre 2004................................................................................................... p. 24
- Documento de Posición EIM sobre la propuesta de la Comisión Europeade Directiva por la que se modifica la Directiva91/440/CEE del Consejo sobre el
desarrollo de los ferrocarriles comunitarios. Septiembre2004 .................................................... p. 26
- Informe de Progreso CER. Mayo 2005 ............................................................ p. 28
DOCUMENTO DE POSICIÓN CER
TERCER PAQUETE FERROVIARIO
MAYO DE 2004
La Voz de los Ferrocarriles EuropeosCER
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COMUNIDAD DE FERROCARRILES EUROPEOS Y COMPAÑÍAS DE INFRAESTRUCTURA
La Comisión Europea publicó su “Tercer PaqueteFerroviario” el 3 de marzo de 2004.
El paquete está formado por una Directiva que modifi-ca la 91/440/CE (sobre la liberalización de los serviciosde transporte internacional de viajeros), dosReglamentos –uno sobre los derechos de los viajerosdel transporte ferroviario internacional y otro para losservicios de transporte de mercancías– y una Directivasobre la certificación del personal conductor de los tre-nes.
La Comunidad de Ferrocarriles Europeos y Compañíasde Infraestructura (CER) desea dejar constancia de suposición con respecto al paquete ferroviario.
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
- RESUMEN EJECUTIVO- DIRECTIVA SOBRE LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE VIAJEROS- REGLAMENTO SOBRE DERECHOS DE LOS VIAJEROS INTERNACIONALES- REGLAMENTO SOBRE SERVICIOS DEL TRANSPORTE DE MERCANCÍAS- DIRECTIVA SOBRE CERTIFICACIÓN DEL PERSONAL CONDUCTOR DE LOS TRENES
Este documento de posición debería considerarse a laluz del compromiso de CER con los principios y objeti-vos generales de la política de transportes de la UE. Amedida que avanza la legislación de la Comunidad ylas compañías ferroviarias compiten con otros sectoresde transporte y entre sí, se está desarrollando un mer-cado único europeo y el sector ferroviario se está cen-trando en la mejora de la calidad del servicio. CER yadió la bienvenida a la finalización del Segundo PaqueteFerroviario y sigue contribuyendo activamente a la ela-boración de nueva legislación.
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CER reconoce la progresiva liberalización del sectorferroviario. En la propuesta de Directiva sobre libera-lización de los servicios de transporte de viajeros,la Comisión ha tenido en cuenta una serie de puntospreviamente sugeridos por CER, pero aún quedancuestiones importantes que requieren atención.
Al incluir el cabotaje, la propuesta de Directiva abre nosólo los servicios internacionales de viajeros, sino tam-bién, hasta cierto punto, los servicios nacionales. Estopuede tener consecuencias trascendentales en algu-nos países.
Los contratos de servicio público juegan un papel muyimportante en el sector del transporte de viajeros porferrocarril y es esencial que no se vean afectadosnegativamente por servicios de libre acceso. Aunque lapropuesta de Directiva trata de ocuparse de esta nece-sidad, el modo en que esta protección sea interpretaday trasladada a las leyes y reglamentos nacionales ten-drá una importancia decisiva.
La apertura del mercado ferroviario europeo debe teneren cuenta la necesidad de acuerdos marco apropiadospara el acceso a la infraestructura, sujetos a importan-tes inversiones públicas y privadas a largo plazo. Escrucial que los inversores puedan adoptar una perspec-tiva a largo plazo para conseguir rendimientos razona-bles. Las inversiones pasadas y futuras en infraestruc-tura de alta velocidad e infraestructura especializada,con sus prolongados períodos de retorno, así como lasinversiones en material rodante, estaciones y otrosactivos, requieren un marco legal y contractual sólidoque respalde el desarrollo empresarial a largo plazo yprevea los incentivos necesarios. Las disposicionessobre acuerdos marco de la Directiva 2001/14 tienenque ser revisadas y reforzadas, especialmente paraaquellos servicios que requieren infraestructuras espe-cializadas y grandes inversiones. En estos precisos ylimitados casos, los acuerdos marco deberían estable-
cer con suficiente detalle los parámetros de la capaci-dad a asignar, para proporcionar una adecuada garan-tía comercial y prevalecer sobre otros usos de la capa-cidad de la infraestructura. La duración debería corres-ponder al período de retorno específico.
Con respecto a la determinación de precios, la liberali-zación incrementa la necesidad de que la tarificaciónde la infraestructura de transporte –en todos los modosde transporte y dentro del sector ferroviario– sea trans-parente, no discriminatoria y razonablemente estable alo largo del tiempo. Además, cualquier regulación tari-faria de los servicios nacionales deberá aplicarse tam-bién a los servicios internacionales.
Las autoridades públicas tienen que gestionar las limi-taciones de la capacidad, que provocan congestión enla infraestructura ferroviaria. Las disposiciones relati-vas a planes de mejora de la capacidad de la infraes-tructura incluidas en la Directiva 2001/14 deberíanreforzarse; la reciente y, desde luego, bien acogidaDecisión sobre la Red Transeuropea de Transporte(TEN) debería aplicarse urgentemente.
Es necesaria una evaluación del impacto de la pro-puesta sobre la situación concreta de las compañías delos nuevos Estados miembros de la UE para determi-nar si se precisan medidas especiales o no.
El éxito de la liberalización propuesta depende al máxi-mo de cómo se implemente a nivel nacional y del pro-greso de las decisiones políticas esenciales descritasen el presente documento. Existe una necesidad clarade revisar las consecuencias de la implementación dela Directiva, en particular para los servicios nacionalesde viajeros.
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Tanto en el caso del Reglamento sobre los derechos delos viajeros como en el del Reglamento sobre los ser-vicios de mercancías CER aprecia una contradicciónentre las responsabilidades empresariales de losactores del mercado tal como han sido definidas explí-citamente en la ley europea1, por una parte, y el tipo deintervención política –propuesto ahora por laComisión– en la relación cliente-proveedor, por otra. Elsector ferroviario, que está atravesando una fase deprofundos cambios estructurales, debe tener una direc-ción política clara, exenta de ambigüedades.
La base para ello es un marco político con unas condi-ciones bien definidas, como las adoptadas reciente-mente en la legislación comunitaria (liberalización del
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RESUMEN EJECUTIVO
transporte de mercancías) o las propuestas por laComisión (liberalización del tráfico internacional de via-jeros, contratos de servicio público).
Si los responsables políticos consideran estas condi-ciones marco como base de su política –haciendo quelos actores del mercado asuman su responsabilidad deproporcionar servicios ferroviarios centrados en losclientes–, está bastante claro que no hay espacio paraintervenciones del Estado encaminadas a decir a losmismos actores del mercado, y de forma simultánea,cómo dirigir su negocio y qué se supone que debenhacer.
En cuanto al Reglamento sobre los derechos de losviajeros en el transporte ferroviario internacional,CER se ha comprometido a reforzar los derechos delos viajeros, pero no sobre la base de un enfoque regla-mentario. CER tiene serias preocupaciones sobre elámbito de aplicación global y el excesivo detalle deltexto de la propuesta, dos aspectos que en conjuntopodrían tener consecuencias negativas.
La propuesta no tiene en cuenta la gran diversidad delas condiciones de negocio existentes en el mercadointernacional de viajeros; tampoco tiene en cuenta laCarta sobre Servicios de Transporte de Viajeros porFerrocarril de 2002 de las redes ferroviarias, en la queéstas se comprometen a mejorar la calidad y a que serespeten los derechos de los viajeros. En conjunto conlas iniciativas nacionales, de este modo se estánhaciendo progresos más importantes y más rápida-mente que los que serían posibles a través de legisla-ción europea.
El ámbito de aplicación de la propuesta debería, comomínimo, limitarse a los servicios ferroviarios internacio-nales, por razones de viabilidad, y no incluir los viajesen correspondencia de los servicios regionales y loca-les cubiertos por un contrato de servicio público. Elámbito de aplicación sería coherente con el de la pro-puesta de revisión de la Directiva 91/440.
Las responsabilidades y niveles de indemnización pro-puestos resultan, en general, discriminatorios para elferrocarril. El transporte de viajeros por carretera noestá regulado por la UE, y las normas que regulan eltransporte aéreo no suelen ser tan onerosas. Las pre-ocupaciones principales son: los valores mínimos parala indemnización por retrasos; la responsabilidad ilimi-tada por daños consecuentes; el alcance de la respon-sabilidad en caso de retraso; y una mayor responsabi-lidad por lesiones personales (una carga que afectaparticularmente a los nuevos Estados miembros).
La propuesta no se relaciona adecuadamente con el
COTIF2 actual. Recientemente revisado y reforzado, elCOTIF es un marco legal internacional más apropiadoque un Reglamento de la UE para los compromisosvinculantes de las redes ferroviarias con respecto a losderechos de los viajeros.
El ámbito de aplicación propuesto para la expediciónde billetes internacionales e información al respecto esexcesivo y no reconoce la necesidad de una políticacomercial orientada al mercado. Permitir el acceso deterceras partes a sistemas de información limita y des-alienta la competencia.
Se está llevando a cabo una evaluación sobre las con-secuencias financieras del Reglamento propuesto;dicha evaluación se terminará lo antes posible.
Este documento destaca las cuestiones prácticas queson motivo de preocupación en relación con la presen-te propuesta, que, por tanto, no debería ser aprobadasin enmienda; habría que dar más tiempo para que lasiniciativas de las redes ferroviarias sobre los derechosde los viajeros pudieran surtir efecto.
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CER está firmemente comprometida con la mejora dela calidad del transporte de mercancías, pero se oponetambién con firmeza a la propuesta de Reglamentosobre servicios de transporte de mercancías, queinterviene en las relaciones comerciales exclusivamen-te para el transporte ferroviario de mercancías, a dife-rencia de lo que ocurre con otros modos de transportede mercancías.
En lugar de fomentar una transferencia de transportede mercancías al ferrocarril, este Reglamento incre-mentaría los costes del ferrocarril e incluso disuadiría aalgunos clientes de recurrir al ferrocarril para transpor-tar sus mercancías. El impacto financiero real delReglamento está siendo evaluado actualmente; noobstante, ya se puede afirmar que el Reglamento pro-puesto podría conducir a sustanciales incrementos deprecios, distorsionar la competencia con la carretera y,lo que es peor, poner en peligro la viabilidad económi-ca del transporte ferroviario de mercancías (sobre todoen el caso de los operadores más pequeños o de másreciente entrada en el mercado).
El volumen del transporte de mercancías podría resen-tirse (con repercusiones en cadena sobre los márge-nes de negocio) allí donde los operadores de mercan-cías optaran por racionalizar los servicios que atravie-san cuellos de botella de capacidad para evitar el pagode penalizaciones.
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En términos generales, los sistemas de indemnizaciónimpuestos por la ley no mejoran la calidad automática-mente, en particular cuando las responsabilidades porla calidad del sistema ferroviario son compartidas entreclientes, empresas ferroviarias, administradores deinfraestructuras y autoridades públicas.
Además, el marco legal internacional existente propor-cionado por el CIM3 impone normas sobre los ferroca-rriles que son dos veces más estrictas que para eltransporte de mercancías por carretera; un régimentodavía más estricto no parece tener una justificaciónrazonable.
CER respalda el concepto de compromisos de calidadper se: la Carta sobre Calidad del Transporte deMercancías de 2003 de las redes ferroviarias y el pro-ceso de mejora continua de la calidad de dichas redesya han incrementado significativamente el número deacuerdos de calidad firmados con clientes ferroviarios.
Los clientes del transporte ferroviario de mercancías,con sus diversas necesidades y expectativas, estánlejos de la unanimidad en su respaldo a la intervenciónreglamentaria en el mercado. Un requerimiento regula-do y obligatorio podría afectar negativamente a losclientes cuya principal prioridad sea el precio. El artícu-lo 71 del Tratado de la Unión Europea (al que se hacereferencia en el texto de la propuesta) no parece unabase legal suficiente para limitar la libertad contractualentre clientes y proveedores del transporte de mercan-cías.
Por estas razones, CER se opone firmemente a la pro-puesta de Reglamento y solicita su rechazo.
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Finalmente, CER valora positivamente las intencionesde la Comisión con la propuesta de Directiva sobre lacertificación del personal de los trenes, pero se pre-ocupa sobre su contenido. CER lamenta que la pro-puesta no tenga totalmente en cuenta el acuerdo inter-nacional de 2004 entre CER y la Federación Europeade Trabajadores del Transporte (ETF) sobre una licen-cia europea para los maquinistas.
La Directiva debería aplicarse solamente a serviciostransfronterizos; las diferencias de la legislación de losEstados miembros hacen esto deseable. Debería res-tringirse más a maquinistas, debido a las limitadas yvariadas tareas de seguridad que desempeñan otrosmiembros del personal de a bordo.
Las empresas ferroviarias –y autoridades no compe-tentes– deberían ser responsables de la evaluación delos maquinistas y de la expedición de la licencia (aligual que del certificado complementario). No obstante,se ve con buenos ojos que las empresas ferroviariaspuedan tener responsabilidad delegada para la entregade la licencia y tengan propiedad total del certificadocomplementario. Por razones operativas, CER no estáde acuerdo con la categorización de licencias propues-ta (en particular, con la separación para trenes de via-jeros y trenes de mercancías).
CER se alegra de que la Comisión haya tenido encuenta, al menos en parte, el acuerdo CER-ETF, parti-cularmente en lo referente a la importancia de losrequisitos sanitarios mínimos y revisiones periódicasobligatorias. Por motivos prácticos, estos requisitos deberían ser definidos, no obstante, en la TSI deGestión del Tráfico, teniendo en cuenta el contenido delos Apéndices del acuerdo CER-ETF.
Los métodos de formación y procesos de examen sonresponsabilidad de cada una de las distintas empresasferroviarias, y no deberían incluirse en la Directiva.
El informe sobre el impacto económico muestra que losbeneficios netos son escasos, sobre todo en la segun-da fase para servicios nacionales.
CER respalda la evaluación de la implementación pro-puesta por la Agencia Ferroviaria Europea, lo que ser-virá como base, si fuera necesario, para nuevas pro-puestas de la Comisión.
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Mientras que estas propuestas tienen impacto princi-palmente sobre las empresas ferroviarias, losReglamentos sobre servicios de mercancías y dere-chos de los viajeros tendrán impacto sobre el sistemaferroviario. Las importantes consecuencias y riesgospara los administradores de la infraestructura se descri-ben en los apartados correspondientes de este docu-mento.
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1. La propuesta de la Comisión Europea
La propuesta de una Directiva sobre Liberalización delos servicios de transporte de viajeros4 abre a la com-petencia los servicios de transporte ferroviario interna-cional de viajeros. Consiste en un texto de Directiva porla que se modifican artículos de la Directiva 91/4405,que establece las normas básicas para regular losderechos de acceso para realizar servicios ferroviarios(acceso a la infraestructura).
En el caso de los servicios ferroviarios de viajeros, lasnormas existentes garantizan derechos de acceso aagrupaciones internacionales de empresas ferroviariascon licencia para efectuar servicios internacionalesentre sus países de origen y derechos de tránsito enotros Estados miembros. Cada Estado miembro eslibre de prescribir derechos de acceso más amplios.
La presente propuesta de la Comisión garantizaráderechos de acceso (desde el 1 de enero de 2010) entodos los Estados miembros a cualquier empresa ferro-viaria de la UE con licencia para realizar servicios deviajeros internacionales. Este derecho se amplía paraincluir el derecho a recoger y dejar viajeros en todas lasestaciones de la ruta, incluidas estaciones situadas enel mismo Estado miembro (cabotaje).
La propuesta permite a los Estados miembros limitarlos derechos de acceso para operar servicios en rela-ciones cubiertas por un contrato de servicio públicoconforme con la legislación comunitaria en vigor. Estalimitación, no obstante, sólo puede ser introducidadonde sea estrictamente necesario para mantener elequilibrio económico del servicio definido en un contra-to de servicio público, y sólo tras la aprobación delórgano regulador nacional.
2. Valoración que hace CER de la propuesta
2.1 GENERALIDADES
CER ha contribuido al desarrollo de políticas en esteámbito en varias ocasiones anteriores y ha publicadoun Documento de Posición sobre la Liberalización deServicios de Viajeros en noviembre de 2003. A CER lesatisface ver que partes importantes de estas publica-ciones han sido tenidas en cuenta por la Comisión ensu presente propuesta.
Además de la fuerte competencia en el sector deltransporte entre el ferrocarril y otros modos de trans-porte, existe una creciente competencia intramodal en
el sector ferroviario. En el ámbito del transporte ferro-viario de viajeros, la competencia se manifiesta de dosformas diferentes, cada una con su propio alcance yrelevancia: competencia a través de derechos de acce-so a la infraestructura ferroviaria (“competencia en elmercado”) y competencia por contratos para proporcio-nar servicio público (“competencia por el mercado”).Para legislar y regular de forma adecuada la liberaliza-ción de los servicios de viajeros, es necesario tener encuenta ambos enfoques y el modo en que éstos inter-actúan.
Hay una serie de cuestiones importantes que requierencuidadosa consideración en el proceso de implementa-ción y se discuten en detalle en los siguientes párrafos.
2.2 CONSECUENCIAS DE LA INCLUSIÓN DELCABOTAJE
La política que inspira la propuesta de Directiva es unaprogresiva apertura del mercado de transporte ferrovia-rio. En lo relativo al sector de viajeros, la liberalizaciónpropuesta de derechos de acceso para proporcionarservicios internacionales marca un paso decisivo eneste proceso. El cabotaje se ha añadido por razoneseconómicas, para hacer el tráfico internacional másatractivo para los operadores.
La inclusión del cabotaje, no obstante, tendrá unimpacto claro en los mercados de viajeros nacionales,parcialmente dependientes de la geografía y la estruc-tura de servicios. El derecho a recoger y dejar tambiénviajeros nacionales a lo largo de la ruta de cualquiertren transfronterizo es importante para la viabilidadeconómica de casi todos los servicios internacionales,pero en algunos países puede tener consecuencias deamplio alcance para los mercados nacionales, cam-biando las condiciones de negocio del mercado euro-peo de transporte ferroviario de viajeros en su conjun-to –no sólo del segmento menor (aproximadamente el10% sobre la media europea), formado por viajerosque viajan con billetes transfronterizos – .
Al incluir el cabotaje, la propuesta de la Comisión abri-rá no sólo los servicios de viajeros internacionales, sinotambién, hasta cierto punto, los servicios nacionales.
2.3 PROTECCIÓN DE CONTRATOS DE SERVICIOPÚBLICO
Los contratos de servicio público juegan un papel muyimportante en el sector del transporte de viajeros porferrocarril. Este concepto normalmente incluye una
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DIRECTIVA SOBRE LIBERALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE VIAJEROS
compensación financiera de la autoridad pública res-ponsable al proveedor del servicio, con frecuenciacombinada con la exclusividad (al menos hasta ungrado previamente acordado y bien definido), paramantener la moderación de los costes totales. Además,este régimen puede considerarse como un modelocomplementario al régimen de libre acceso para la libe-ralización de los servicios de viajeros, a través de loscorrespondientes acuerdos para competir por unpaquete contractual y prestar un servicio (público) queel mercado no prestaría “por voluntad propia”.
Estos dos regímenes para la liberalización del mercadoferroviario de viajeros no se excluyen mutuamente,sino que son modos complementarios para introducircompetencia. Se ocupan de diferentes mercados y dediferentes partes del sector ferroviario. Esto se reflejaclaramente en las opciones ya adoptadas en los dife-rentes Estados miembros y las experiencias ya adqui-ridas. Por su naturaleza, el régimen de libre acceso seocupa de servicios que son o podrían ser comercial-mente rentables sin compensación del Estado.
En su propuesta, es claro que la Comisión Europeaestá intentando proteger, y con razón, los servicios re-alizados de acuerdo con un contrato de servicio públi-co contra posibles consecuencias negativas de los ser-vicios de libre acceso. CER está satisfecha de ver quela Comisión tiene en cuenta este importante aspecto(defendido por CER en diferentes contextos políticos,recientemente en su Documento de Posición generalde noviembre de 2003 sobre Liberalización de los ser-vicios de viajeros).
El modo en que esta protección sea interpretada y tras-ladada a las leyes y reglamentos nacionales será deimportancia decisiva. CER ve la necesidad de discutiresta cuestión con la Comisión Europea y los responsa-bles políticos, incluida la compleja noción de “equilibrioeconómico”.
En contratos de servicio público, los elementos esen-ciales son o bien las compensaciones por obligacionesdel servicio público o bien la exclusividad, o incluso unacombinación de ambos; el equilibrio económico del ser-vicio públicose basa precisamente en estos elementosy cuando uno de ellos cambia, hay que considerar lasconsecuencias para toda la estructura. Si la exclusivi-dad se ve afectada, por definición el equilibrio económi-co del contrato de servicio público también se ve afec-tado.
Algunos contratos de servicio público basados en elpresente Reglamento 1191/69 se refieren a serviciosen una ruta concreta. No obstante, con mucha frecuen-cia los contratos afectan a una combinación de servi-
cios en diferentes rutas o a un servicio de red bien defi-nido. El equilibrio económico de un contrato de serviciopúblico en la mayoría de los casos no está definidopara una ruta determinada, sino para el conjunto totalde rutas cubiertas por el contrato. La combinación deservicios/rutas es, por tanto, uno de los componentesprincipales de un equilibrio económico muy complejo;aislar y cambiar uno de estos componentes conduce aponer en peligro este delicado equilibrio.
2.4 MARCO CONTRACTUAL PARA EL DESARRO-LLO DEL SECTOR A LARGO PLAZO E INCENTIVOSPARA LA INVERSIÓN
La apertura del mercado ferroviario europeo debe teneren cuenta la necesidad de acuerdos marco apropiadosy flexibles para el acceso a la infraestructura, sujetos asignificativas inversiones públicas y privadas a largoplazo, especialmente en infraestructura de alta veloci-dad u otra infraestructura especializada. Es esencialgarantizar que los inversores tengan perspectivas alargo plazo para obtener un rendimiento razonable desus inversiones. De otro modo, será imposible atraer lainversión, la innovación y la mejora continua del valorfrente al coste, lo cual es absolutamente necesariopara el desarrollo del sector ferroviario, tanto para quese convierta en un sector económico competitivo ysaludable como para satisfacer las demandas políticasde contribuir de modo sustancial a la sostenibilidad delsistema de transporte.
Las inversiones pasadas y futuras en infraestructuraespecializada, con sus largos períodos de retorno, perotambién las inversiones en material rodante y otrosactivos, como instalaciones de mantenimiento o esta-ciones, requieren un marco legal y contractual establey sólido que respalde el desarrollo del sector a largoplazo y proporcione los incentivos necesarios parainvertir en activos específicos y a largo plazo.
El marco legal existente (Directiva 2001/14) contienedeterminadas normas que aspiran a garantizar perío-dos adecuados de retorno, teniendo en cuenta la exis-tencia de inversiones concretas o riesgos empresaria-les que permitan la conclusión de acuerdos marco amás largo plazo. Estas normas son valiosas, pero nosuficientes: tienen que ser discutidas y ampliadas,especialmente dentro del marco de servicios desarro-llados con infraestructuras especializadas y enormesinversiones.
A la vista de su importancia global para el desarrollo delsector ferroviario, las disposiciones referentes a acuer-dos marco deberían ser revisadas en ciertos casos(uso de infraestructura especializada –y, como conse-cuencia, de líneas afluentes directas– u otras importan-
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tes inversiones) y convertidas en firmes compromisosrelativos a las características de capacidad de lainfraestructura. El acuerdo marco debería fijar los pará-metros de la capacidad a asignar a los solicitantes conel detalle necesario para ofrecer una adecuada garan-tía comercial pero sin proyectar el cuadro de horariospor adelantado. Estos acuerdos marco sobre casosconcretos y limitados prevalecerían sobre otras solicitu-des de acceso cuando el administrador de la infraes-tructura interviene en la preparación del cuadro dehorarios anual. Con el fin de garantizar la seguridad deinversión en infraestructura de alta velocidad, la dura-ción de un acuerdo marco debería corresponder alperíodo de retorno individual. Según las normas exis-tentes del artículo 17 de la Directiva 2001/14, ya sonposibles acuerdos marco con una duración de más de10 años, pero sólo como excepción. El artículo 17 tam-bién deja a discreción de los Estados miembros la rea-lización de acuerdos marco con la condición de apro-bación previa por el órgano regulador nacional. CERapoya que los acuerdos marco para infraestructuraespecializada con una duración equivalente al períodode retorno deberían ser la norma general (no la excep-ción) y establecerse sin necesidad de aprobación pre-via por el órgano regulador nacional. La conclusión dedichos acuerdos marco no debería ser rechazada porel administrador de infraestructuras.
2.5 LA IMPORTANCIA DE LOS CÁNONES DE ACCE-SO
Los cánones de acceso a la infraestructura se cuentanentre los factores clave para la viabilidad económica detodos los sectores del transporte, y para la situacióncompetitiva intermodal e intramodal. La armonización,tanto de las normas de cálculo como de los niveles(políticamente más compleja), sería beneficiosa. Enrutas internacionales, los diferentes métodos de cálcu-lo de los cánones estarán (re)creando barreras. Comoen el Primer Paquete Ferroviario no se pudo alcanzaruna posición clara con respecto a este asunto y comola anunciada Directiva marco intermodal sobre cáno-nes de acceso no ha sido propuesta por la Comisión,los cánones de acceso constituyen un problema funda-mental para los servicios de transporte de mercancíasy lo serán más todavía para los servicios de viajeros enrégimen de libre acceso.
En un régimen de libre acceso sería especialmenteimportante garantizar que los cánones de acceso serántransparentes y predecibles para un cierto período detiempo y que se aplicarán de un modo no discriminato-rio a todos los usuarios de la infraestructura ferroviaria,así como entre usuarios de transporte de diferentesmedios. Los cánones de acceso tendrán un fuerte
impacto en el interés económico de operadores de ser-vicios reales y potenciales, influyendo en el alcance ylas posibilidades tanto de servicios públicos como deservicios de libre acceso.
2.6 LIBERALIZACIÓN DE TARIFAS
La liberalización del transporte internacional de viajeros(incluido el cabotaje), basada en el libre acceso a lainfraestructura, requiere la transición, donde todavía nose haya producido, hacia un mercado que funcioneadecuadamente para estos servicios, en el que puedancompetir eficazmente diferentes operadores en todoslos sectores de competencia, es decir, tarifas, calidad,frecuencia del servicio, etc.
En países con regulación de precios, el permitir a losproveedores de servicios internacionales que sean losúnicos operadores no sujetos a regulación de tarifaspara el transporte nacional distorsionaría la competen-cia y les proporcionaría una ventaja injusta frente a losoperadores existentes y frente a posibles nuevos ope-radores de los servicios nacionales.
2.7 INFRAESTRUCTURA CONGESTIONADA, CUE-LLOS DE BOTELLA Y PÉRDIDA DE ENLACES
La Comisión, al abrir el mercado de transporte interna-cional de viajeros por ferrocarril, aspira a revitalizar elsector ferroviario, incrementando tanto la provisión deservicios como su calidad, para hacer que el tren resul-te más atractivo a ojos de los viajeros y alentar a losclientes a elegir el ferrocarril en lugar de otros modosde transporte más contaminantes.
No obstante, la provisión de servicios no puede incre-mentarse donde la infraestructura está congestionada,cosa que ya ocurre en una serie de líneas y nudos fun-damentales de la red, y simplemente unos opeadoressustituyen a otros. Para alcanzar un mayor valor añadi-do de la liberalización de servicios ferroviarios, lasautoridades públicas tienen que asumir sus responsa-bilidades proporcionando la capacidad necesaria den-tro de un marco temporal razonable. La Directiva2001/14 ya contempla el desarrollo de planes paraaumentar la capacidad en caso de que la infraestructu-ra esté congestionada; sin embargo, para que esta dis-posición tuviera efecto, debería introducirse una obliga-ción formal de implementación de dichos planes conuna asignación de fondos apreciable, pero dicha obli-gación no existe en la legislación actual.
La pérdida de enlaces internacionales, los cuellos debotella y una infraestructura congestionada son facto-res que entorpecen el desarrollo del tráfico. En este
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contexto, CER da la bienvenida a la conclusión de larevisión del marco legal para las Redes de TransporteTranseuropeas (TEN). La Decisión TEN subraya losproblemas de financiación y ejecución de proyectosferroviarios a gran escala.
CER aboga por una urgente implementación de laDecisión, incluidos sus nuevos acuerdos legales yorganizacionales, y por un sustancial incremento delpresupuesto TEN de la UE, que actualmente es muylimitado en comparación con las necesidades deinfraestructura reconocidas por el Parlamento Europeoy el Consejo.
2.8 CONCLUSIÓN
CER reconoce la progresiva apertura del sector ferro-viario a través de las sucesivas revisiones de laDirectiva 91/440 y la revisión en marcha delReglamento 1191/69 sobre servicio público. La forma
1. La propuesta de la Comisión Europea
La propuesta de Reglamento6 se refiere a los derechosy obligaciones de los viajeros internacionales. Se des-arrolla a partir de la importancia dada a los usuarios deltransporte en el Libro Blanco de 2001 sobre PolíticaEuropea de Transportes; además, la Comisión creeque es necesario un Reglamento para mejorar la efec-tividad y capacidad de atracción de este segmento detransporte.
La propuesta define requisitos mínimos para la infor-mación a los viajeros antes, durante y después delviaje; condiciones contractuales; la responsabilidad delas empresas ferroviarias en caso de accidentes, retra-sos o cancelaciones de servicios; las condiciones parala asistencia a personas con movilidad reducida; laobligación de vender billetes internacionales; y losrequisitos de cooperación entre las empresas ferrovia-rias para alcanzar los objetivos del Reglamento.También define algunas obligaciones mínimas para lospropios viajeros.
en que la apertura de servicios internacionales de via-jeros se interprete e implemente en la legislación nacio-nal será de decisiva importancia, sin olvidar la adop-ción de las decisiones políticas necesarias, tal como sedescribe en este documento.
Es muy importante que se revisen las consecuenciasde la implementación de la Directiva, en particular para los servicios de viajeros nacionales. Esto podría reali-zarse en el informe de 2012 requerido por la Directiva.
CER desearía subrayar también la situación específicaen los nuevos Estados miembros de la UE, pues con-sidera que debería dedicarse especial atención a estacuestión.
2. Valoración que hace CER de la propuesta
2.1 RESUMEN
CER tiene serias preocupaciones con respecto a estapropuesta. Aunque reconoce el interés legítimo de laComisión acerca de los derechos de los viajeros, se hasentido decepcionada porque la Comisión ha manteni-do un enfoque legalista y poco flexible, que no cumplelos objetivos declarados de incrementar la eficiencia yque va contra la propia política de la Comisión de favo-recer la transferencia modal de transporte desde lacarretera y el avión hasta el ferrocarril.La propuesta:- no tiene en cuenta de forma adecuada las condicio-nes de negocio en el mercado del transporte de viaje-ros internacionales por ferrocarril, ni la propia iniciativadel sector para establecer derechos de los viajeros enesas condiciones- no detalla claramente su ámbito de aplicación, lo quepresentaría importantes dificultades de implementacióny riesgos de costes- fija responsabilidades y niveles de indemnización que
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REGLAMENTO SOBRE DERECHOS DE LOS VIAJEROS INTERNACIONALES
- pueden ser considerados como discriminato-rios contra el ferrocarril si se comparan con las obliga-ciones de otros sectores del transporte
- son potencialmente onerosos y costosos paraun mercado muy diferenciado
- no reconocen totalmente el entorno operativodel sistema ferroviario
- no se ajusta a la legislación intergubernamen-tal existente sobre derechos de los viajeros internacio-nales, ni a las normas de los Estados miembros
- requiere una cooperación entre empresasferroviarias (por ejemplo, sobre sistemas de informa-ción) que no guarda relación directa con los derechosde los viajeros y que entra en conflicto con la prácticade competencia normal en el sector.
Se está efectuando una evaluación de las consecuen-cias financieras del Reglamento propuesto, que se ter-minará lo antes posible.
2.2 CONDICIONES COMERCIALES EN EL MERCA-DO DEL TRANSPORTE INTERNACIONAL DE VIA-JEROS POR FERROCARRIL
La actividad principal del ferrocarril consiste en propor-cionar a los clientes servicios adecuados de viajeros,tanto nacionales como internacionales, de alta calidady con tarifas razonables. Todas las reestructuracionesde las pasadas décadas tenían como objetivo que elferrocarril se comportara como un conjunto de empre-sas comerciales que adoptan decisiones comercialesde manera independiente.
La fuerte competencia del transporte aéreo, los autobu-ses y automóviles, principalmente, proporciona al ferro-carril claros y poderosos incentivos de mercado, lo quegarantiza el correcto equilibrio entre demanda y ofertaen términos de precio y calidad de los servicios de via-jeros por ferrocarril.
El mercado internacional de viajeros está muy diferen-ciado. En algunos sectores, el ferrocarril ostenta unabuena posición gracias a los cortos tiempos de recorri-do y a los elevados flujos de tráfico, y es capaz de pro-porcionar alta calidad, en particular teniendo en cuentalos servicios de otros competidores. En otros, la situa-ción es diferente: una velocidad relativamente baja, flu-jos de tráfico reducidos, bajos niveles de actividad eco-nómica en el destino principal, etc. Es importante queel ferrocarril pueda atender a estos distintos tipos demercado con servicios diferenciados y niveles de cali-dad diferenciados. La adopción de una regulación uni-forme para toda la UE parece ignorar las diferenciasdel mercado en una UE ampliada.
2.3 EL COMPROMISO DE LA CARTA DE LOS VIAJE-ROS FERROVIARIOS
Con este telón de fondo, los ferrocarriles ya están brin-dando a sus clientes derechos a nivel europeo por ini-ciativa propia, y mantienen un sólido compromiso conla calidad. Este compromiso de calidad –la CartaCER/UIC7/CIT8 sobre Servicios Ferroviarios deViajeros– fue adoptado en octubre de 2002 y cubretanto los servicios nacionales (alrededor del 90% delmercado) como los internacionales (en torno al 10%del mercado).
Paralelamente, los ferrocarriles han desarrollado suscompromisos nacionales sobre derechos de los clien-tes y niveles de calidad. Todos los ferrocarriles princi-pales de la UE ya han introducido Cartas o compromi-sos igualmente explícitos en cumplimiento de la Cartade los viajeros de CER/UIC/CIT. A modo de ejemplo, elgobierno alemán y los ferrocarriles alemanes (DB)acordaron hace muy poco integrar los compromisos deDB sobre derechos de los viajeros y niveles de calidaden las condiciones generales aplicables de DB, hacien-do innecesaria la legislación sobre estas materias.Todos estos compromisos ya están en vigor o lo esta-rán antes de finales de 2004, mejorando así los dere-chos de los viajeros más amplia y rápidamente de loque sería posible mediante una propuesta legislativaeuropea.
2.4 ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA PROPUESTA
Al estudiar en detalle la propuesta se plantean cuestio-nes importantes sobre su ámbito de aplicación. ElReglamento se ocupa tanto de los servicios de viajerosinternacionales como de los viajes internacionales.Estos términos tienen definiciones diferentes: “servi-cios” son los propios trenes que atraviesan fronteras;los “viajes” se producen entre las estaciones de saliday de destino de los viajeros (que sólo pueden ser aten-didas por servicios locales), siendo el servicio interna-cional un elemento más del viaje. Esto refleja la relati-va complejidad del ferrocarril en comparación con eltransporte aéreo, por ejemplo.
Además, suscita dudas sobre la responsabilidad eindemnización para incidentes contemplados dentro deestas definiciones del ámbito de aplicación; sobre lajustificación (y la práctica) de la responsabilidad con-junta e independiente de todas las redes ferroviariasimplicadas en el viaje completo; y sobre la concordan-cia con las obligaciones nacionales que los ferrocarri-les tienen con respecto a sus clientes (por ejemplo, através de un contrato de servicio público).
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Para los servicios proporcionados a través de un con-trato de servicio público, la autoridad pública que con-trata y financia dichos servicios debería ser el únicoórgano que controlara los niveles de calidad, nivelesque ahora constituyen un elemento importante de casitodos los contratos de servicio público. Si elReglamento propuesto se aplicara a estos servicios, laautoridad pública tendría que cargar con los costesconsecuentes.
CER cree que el ámbito de aplicación resulta despro-porcionado con respecto a los objetivos de laComisión. Debería limitarse a servicios internacionales,quedando excluidos los regionales, locales y ruralescubiertos por un contrato de servicio público. La exclu-sión de servicios cubiertos por un contrato de serviciopúblico sería coherente con las disposiciones sobre elcontrato de servicio público incluidas en la propuestade Directiva sobre liberalización de los servicios de via-jeros.
2.5 COSTES Y RESPONSABILIDADES COMPARA-DOS CON OTROS MODOS DE TRANSPORTE
2.5.1 Generalidades
En varios puntos, el Reglamento propuesto empeora laposición competitiva del ferrocarril con respecto a otrosmodos de transporte, al introducir condiciones más res-trictivas para el ferrocarril.
El transporte de viajeros por carretera no cuenta con unmarco legislativo de la UE.
Las normas de la UE para el transporte aéreo no pue-den compararse en absoluto en varios puntos con lasnormas propuestas para el transporte ferroviario.
Los servicios ferroviarios internacionales de viajeros seoperan principalmente bajo los derechos de accesoabierto recogidos en la Directiva 91/440, que quizá seamplíen en el futuro. En la mayor parte de los casos,los servicios no son compensados por las autoridadespúblicas. Por eso, los incrementos de costes tienenque ser cubiertos por rendimientos crecientes deriva-dos de un uso más frecuente o de un incremento de lastarifas.
2.5.2 Valores mínimos de indemnización por retra-so y daños consecuentes
La propuesta contiene un sistema de indemnizacionespara el caso de retrasos, comenzando con una indem-nización del 50% para más de treinta minutos de retra-so en los trenes de alta velocidad. Para el transporteaéreo, sólo se concede una compensación después de
cinco horas de retraso; y sólo se sirve un refrigerio trasdos horas de retraso. Tanto en el ferrocarril como eltransporte aéreo se reembolsan los billetes sin usar acausa de un retraso importante. Dada la fuerte compe-tencia entre estos dos medios de transporte en variasrutas, estas diferencias pueden resultar perjudicialespara los ferrocarriles desde el punto de vista financiero.CER cree en el concepto de la indemnización del clien-te, pero se opone a su aplicación por un reglamentogeneral en lugar de a través de acuerdos que tenganen cuenta las condiciones del mercado.
En segundo lugar, la propuesta introduce la responsa-bilidad por los perjuicios que se produzcan como con-secuencia de un retraso de una hora, sin tener encuenta el tipo de recorrido o su longitud. Esta disposi-ción no tiene un límite superior y constituye un serioriesgo financiero. Para el transporte aéreo, los perjui-cios derivados de retrasos no están cubiertos en abso-luto por la legislación de la UE.
En tercer lugar, las exenciones9 de responsabilidad porel retraso, muy limitadas en la propuesta, reflejan unafalta de consideración de las características particula-res del sistema ferroviario. Los ferrocarriles tienenmuchas más interfaces con riesgos potenciales que lascompañías aéreas; los accidentes en pasos a nivel ylos objetos arrojados a la vía son sólo dos ejemplos deque los requisitos esenciales de seguridad puedenquedar fuera del control de la compañía ferroviaria yproducir retrasos.
2.5.3 Responsabilidades por lesiones de viajeros
Las responsabilidades generales de los ferrocarriles(por muerte, lesiones) y los requisitos de seguridad seincrementan más allá del régimen de responsabilidadya existente en el COTIF. Con ello, pueden esperarseincrementos de costes significativos sin que se deriveuna mayor calidad de los servicios ferroviarios de via-jeros en situaciones normales; además, esto podríaconstituir una barrera financiera importante para losnuevos Estados miembros.
2.5.4 Información y expedición de billetes
El Reglamento propuesto contiene varios requisitossobre información y distribución de billetes. Los requi-sitos generales parecen confirmar la práctica existentey no tendrán valor añadido para los clientes. No obs-tante, el alcance geográfico de la información, los bille-tes y billetes directos que deben ser proporcionadospor los ferrocarriles es excesivo y provocaría sin dudagrandes ineficiencias. La obligación de vender billetesentre todas las estaciones ferroviarias principales deEuropa, incluyendo la venta a bordo del tren en ciertas
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circunstancias, no tiene en cuenta que las organizacio-nes comerciales deben por definición centrar su políti-ca de marketing y de ventas en mercados suficiente-mente amplios. No tiene sentido pedir una mejora parauna pequeña parte del mercado sin considerar lasimplicaciones de costes para la mayoría.
Las compañías aéreas no tienen obligación de trans-portar, vender billetes o proporcionar información ennombre de otros operadores. Las compañías de bajocoste sólo facilitan billetes e información sobre sus pro-pios servicios y lo hacen principalmente a través deInternet.
2.5.5 Competencia intermodal – igualdad de condi-ciones
La diferencia de trato del sector ferroviario no ayudaríaa crear el marco de igualdad necesario para que elferrocarril despliegue todo su potencial. La propuestaincrementaría las actuales desigualdades entre secto-res en lo referente a cánones de acceso a la infraes-tructura y a impuestos sobre billetes y energía (en com-paración con el transporte aéreo); estos aspectos, juntocon la mejora a largo plazo de la infraestructura ferro-viaria, tienen que corregirse para garantizar una com-petencia justa a nivel europeo.
2.6 MARCO LEGAL EXISTENTE PARA LOS DERE-CHOS DE LOS VIAJEROS
Ya existe un marco legal para servicios internacionalesde viajeros, acordado por todos los países europeos,incluidos los Estados miembros de la UE. Este marco,el CIV10 del COTIF11 (revisado en 199912 con la aproba-ción de la Comisión Europea para adaptar las normasdel COTIF a las normas de liberalización de la UE), yaregula la relación entre clientes y compañías ferrovia-rias y entre las propias compañías ferroviarias.Sorprendentemente, el borrador del Reglamento noparece reconocer que el 6 de noviembre de 2003 lasorganizaciones ferroviarias ya aprobaron nuevas pro-puestas sobre indemnizaciones de viajeros internacio-nales. Éstas se integrarán en las Condiciones y Términos Generales del CIT en 2004,incorporando las obligaciones CIV (en concreto lasrelativas a la compensación por retrasos) a los servi-cios de viajeros internacionales por ferrocarril y, portanto, pasarán a ser vinculantes.
Los servicios internacionales que cruzan las fronterasorientales externas de la nueva Unión Europea estánregidos por una combinación especial de las disposi-ciones del COTIF y de OSID/SMPS13; el COTIF solo
sería mejor para estos servicios, pero el Reglamentopropuesto distorsionaría más la situación.
La relación del Reglamento con el marco CIV/COTIFno está debidamente establecida en el texto del borra-dor. De hecho, la Comunicación de la Comisión14 sobreel Tercer Paquete sugiere una comprensión errónea delpotencial del COTIF/CIV para establecer los derechosde los viajeros. La Comisión espera acceder al acuer-do COTIF en el futuro, asumiendo la posición de losEstados miembros en este ámbito. CER cree que elCOTIF es un mecanismo más apropiado que elReglamento para alcanzar el compromiso legal de laComisión con los viajeros.
2.7 REQUISITOS DE COOPERACIÓN
2.7.1 Acceso a los sistemas de información
El acceso (de terceras partes) a los sistemas de infor-mación, distribución y reservas debería ser considera-do como un tema de competencia, más que de dere-chos de los viajeros. Obligar a una compañía ferrovia-ria a promover y/o respaldar los servicios de marketingy ventas de los competidores, quizá en detrimento desu propia política comercial, supone una seria restric-ción de la competencia.
Todas las empresas comerciales importantes necesitandisponer de sistemas de información propios: la obliga-ción de abrir un sistema de información existente aotras compañías privaría a una empresa ferroviaria detodo incentivo para perfeccionar o diferenciar sus siste-mas y así mejorar su posición competitiva. El uso com-partido de un sistema de información por todos los par-ticipantes en el mercado sería discriminatorio para lacompañía ferroviaria que soporta la carga financiera(con frecuencia, elevada) de la inversión inicial, y afec-taría seriamente a la innovación, cuyo objetivo esgenerar una ventaja en un mercado competitivo.
En el sector del transporte aéreo, las compañías tradi-cionales y las de bajo coste coexisten sin que haya unaobligación gravosa para una aerolínea tradicional deabrir sus sistemas a los competidores de bajo coste.Sin embargo, no por ello han dejado de entrar con éxitoen el mercado numerosas aerolíneas de bajo coste.
2.7.2 Otros requisitos de cooperación
Diferentes artículos (sobre billetes, sobre seguridad) dela propuesta obligan a los ferrocarriles a cooperar sinperjuicio de las disposiciones sobre la competenciaestablecidas en el Tratado. La cooperación obligatoriaen sí misma no tiene nada que ver con la mejora de los
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derechos de los viajeros. Además, la cuestión de laseguridad y de cómo debe alcanzarse va más allá delámbito de aplicación de cualquier legislación sobrederechos de los viajeros.
2.8 IMPACTO SOBRE LA GESTIÓN DE LA INFRAES-TRUCTURA
Con el Reglamento, las compañías ferroviarias busca-rían recuperar pérdidas financieras significativas porretrasos causados por incidencias en la infraestructura(incluyendo terceras partes). Esto requeriría o bien unrégimen integral o bien acuerdos ad hoc para casosparticulares. Ambos implicarían costes adicionales y,posiblemente, conflictos.
También es probable que, para minimizar las reclama-ciones de los viajeros, las compañías ferroviarias secontentarían con incorporar tiempo de recorrido adicio-nal a los horarios de trenes, o declarar diferentes hora-rios para operaciones y clientes. Esto puede tener con-secuencias negativas para la gestión de la infraestruc-tura en lo referente a la asignación de la capacidad, lascorrespondencias de los viajeros y la eficiencia opera-tiva.
2.9 OTRAS REPERCUSIONES SOBRE LOS COS-TES
Las principales repercusiones sobre los costes de lalegislación propuesta ya se han mencionado. En otraserie de elementos aparecerían, casi con seguridad,costes de administración y costes de cumplimiento adi-cionales.
2.9.1 Cumplir la obligación de proporcionar refrigerios alos clientes, por ejemplo, en una parada del tren enalgún punto entre dos estaciones, podría resultar cos-toso y poco práctico, en particular dado que los retra-sos son, por definición, “imprevistos”.
2.9.2 Las disposiciones sobre personas con movilidadreducida subrayan los continuos esfuerzos realizadospor los ferrocarriles para proporcionar los serviciosadecuados a este colectivo de clientes.Lamentablemente, el Reglamento establece algunasnormas detalladas que no son en realidad necesarias ysería improbable que tuvieran el efecto deseado.
2.9.3. Las obligaciones idiomáticas en procedimientosde reclamaciones implican costes más elevados que,sin embargo, habría que asumir.
2.9.4. El nivel de disposiciones sobre calidad y seguri-dad de los servicios confirma la práctica existente. Noobstante, el Reglamento introduce varios procedimien-tos burocráticos que incrementarían los costes sinmejorar la calidad a cambio. Además, la seguridad esuna preocupación mucho más amplia, que va más alláde la cuestión de los derechos de los viajeros.
2.9.5. La introducción de un nuevo organismo respon-sable de la ejecución del Reglamento, cuando ya exis-ten posibilidades (legales) de ejecución, daría lugar amás procedimientos burocráticos y costosas accioneslegales.
2.9 CONCLUSIÓN
Los ferrocarriles han introducido mejoras significativascon respecto a los derechos de los clientes y el entor-no de mercado, y están planificando otras mejoras adi-cionales. Este documento destaca las serias preocupa-ciones prácticas relacionadas con la presente propues-ta. CER cree que la propuesta no debería seguir ade-lante tal como está y que la solución ideal para laComisión sería dar más tiempo para poder evaluaradecuadamente el efecto de tales cambios y despuésplantearse la implementación de otros cambios quetodavía sean necesarios a través de los canales forma-les existentes.
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1. La propuesta de la Comisión Europea
La propuesta publicada de un Reglamento sobre cali-dad del transporte ferroviario de mercancías15 se ocupadel establecimiento de un sistema vinculante de pena-lizaciones para los servicios de transporte de mercan-cías por ferrocarril. Incluye disposiciones sobre respon-sabilidad, niveles de penalización y esquemas de con-trol.
2. Valoración que hace CER de la propuesta
2.1 GENERALIDADES
CER está firmemente comprometida con la mejora dela calidad del transporte de mercancías, pero se oponedecididamente a la propuesta de la Comisión. CERcuestiona la base legal de dicha iniciativa, que discrimi-na al ferrocarril con respecto a otros modos de trans-porte.
Lejos de alcanzar su pretendido propósito de fomentaruna transferencia de volumen de tráfico desde la carre-tera al ferrocarril, este Reglamento, en caso de seraprobado, simplemente sobrecargaría al sistema ferro-viario desde una perspectiva administrativa y financie-ra, hasta el punto de disuadir a algunos clientes actua-les y potenciales de utilizar el ferrocarril. La experienciaya muestra que los sistemas de indemnización impues-tos por la ley no mejoran la calidad ni la seguridad, sinomás bien al contrario (sirva como ejemplo el caso britá-nico).
Esta intervención de las autoridades públicas en lo queen general pertenece a la realidad empresarial normalconstituye una vuelta a los “viejos tiempos” (cuando losferrocarriles eran empresas estatales al cien por cien)y resulta bastante difícil de entender exactamente unaño después de la “liberalización” del mercado deltransporte ferroviario de mercancías (cuyo propósitopreciso era “desregular” el mercado ferroviario de mer-cancías y “librarse de las limitaciones y restriccionesadministrativas”). Además, el marco legal internacionalexistente proporcionado por el CIM16, que es aplicableen 41 países, ya impone normas a los ferrocarriles dosveces más estrictas que las aplicables al sector deltransporte por carretera; esto da como resultado unaregulación aún más estricta (unas seis veces más) ypotencialmente conflictiva, que por otra parte resultainnecesaria.
2.2 RESPONSABILIDAD POR LA CALIDAD DELTRANSPORTE DE MERCANCÍAS POR FERROCA-RRIL
En el sector ferroviario (probablemente más que encualquier otro medio de transporte), las responsabilida-des por la calidad tienen varios niveles e implican avarios actores de la cadena de transportes, desde lospropios clientes hasta los administradores de la infraes-tructura (y, más allá, hasta las autoridades públicas),pasando por los operadores ferroviarios. Cada uno deestos actores juega un papel en la calidad que recibe elcliente final; cada uno depende mucho de los otrospara alcanzar el resultado final deseado. Asimismo,cada uno de ellos, sobre todo los más cercanos alcliente, está comprometido sin ambigüedades y firme-mente decidido a utilizar y controlar la calidad comouno de sus principales argumentos y como una herra-mienta esencial de diferenciación de la competencia ensu estrategia comercial. Con este telón de fondo, CERestá seriamente preocupada por la intención de laComisión de definir un sistema obligatorio de penaliza-ciones sobre el nivel que es más vulnerable y másdependiente de los otros, es decir, el nivel “cliente-ope-rador”.
2.3 INICIATIVA DE CER SOBRE CALIDAD DELTRANSPORTE DE MERCANCÍAS
La tendencia hacia una “vuelta a la regulación” del sec-tor del transporte ferroviario de mercancías tambiénparece entrar en conflicto con el claro respaldo de laComisión a los esfuerzos de los propios ferrocarrilespor asumir la “responsabilidad empresarial” total en elcampo de la calidad del transporte de mercancías, enparticular a través de la implementación de la Carta deCalidad del transporte de mercancías CER/UIC/CIT(adoptada el 4 de julio de 2003). Resulta más sorpren-dente todavía porque este compromiso voluntario delos ferrocarriles, en el contexto del proceso de mejoracontinua de la calidad de sus servicios, ya ha produci-do cambios visibles después de sólo seis meses y ha conducido a un incremento notable de la cifra de acuer-dos de calidad firmados entre ferrocarriles y clientes.La comunidad ferroviaria europea considera, por tanto,la regulación propuesta como un paso atrás tras elavance que supuso la legislación anterior.
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REGLAMENTO SOBRE CALIDAD DEL TRANSPORTE FERROVIARIO DE MERCANCÍAS
2.4 IMPACTO SOBRE LOS COSTES Y LA COMPE-TENCIA
Desde el punto de vista de un analista económico,resulta evidente que el Reglamento propuesto tendría un profundo impacto en la economía del transporte demercancías en general y del transporte de mercancíaspor ferrocarril en particular.En cuanto a los costes, actualmente se está realizandouna evaluación de su impacto económico real en lasoperaciones. No obstante, en este momento ya sepuede afirmar que el coste asociado a la implementa-ción de tal reglamento conduciría a incrementos consi-derables de los precios y podría distorsionar seriamen-te la situación de la competencia del ferrocarril frente altransporte por carretera (que no estaría sujeto almismo corsé normativo). En una hipótesis del “peorescenario” posible, se absorbería una parte significati-va de los ingresos totales del transporte ferroviario demercancías, poniendo gravemente en peligro la viabili-dad económica del transporte ferroviario de mercancí-as en su conjunto. Por eso, es importante que antes detomar decisiones claras, los actores políticos sean muyconscientes de las posibles implicaciones de costesasociadas a una regulación de tan amplio alcance.
2.5 IMPACTO SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DE LAINFRAESTRUCTURA
Dado que el sistema ferroviario es susceptible de retra-sos secundarios (retrasos en cadena), los efectos delReglamento no se limitan al transporte de mercancías.En la práctica, los administradores de la infraestructuranecesitarían un régimen integral para analizar los retra-sos y recuperar penalizaciones de otras compañíasferroviarias, así como para responder de pagos porretrasos ocasionados por incidencias en la infraestruc-tura. Mientras que tales regímenes existen (por ejem-plo, en Gran Bretaña), la experiencia ha mostrado queesto conduciría casi con seguridad a más costes detransacción, a una proliferación de conflictos internos eincluso acciones legales, sin por ello mejorar necesa-riamente el rendimiento. Todos estos gastos adiciona-les estarían mermando los recursos, a los que se daríamejor uso mediante una mejora efectiva de la calidad.Existe también la posibilidad de que, para minimizar lasreclamaciones de las empresas ferroviarias, los admi-nistradores de la infraestructura busquen surcos hora-rios adicionales o recuperación de retrasos. Esto ten-dría como resultado inevitablemente un descenso de lacapacidad disponible de la infraestructura, lo opuesto alo que se necesita para alcanzar las metas de la políti-ca de transporte. Este problema sería especialmentegrave allí donde se hayan introducido bajos cánonesde acceso para fomentar la transferencia entre modosde transporte y se haya “estirado” la capacidad.
2.6 IMPACTO SOBRE LOS CLIENTES Y CRECI-MIENTO DEL TRANSPORTE DE MERCANCÍAS PORFERROCARRIL
Desde el punto de vista empresarial, como la satura-ción ya es visible en muchas partes de la red ferrovia-ria europea, limitando gravemente la posibilidad demejorar la calidad, el Reglamento propuesto haría quelas compañías operadoras existentes (ya sean históri-cas o recientes) redujesen sus actividades de transpor-te de mercancías para aliviar esas zonas congestiona-das y mejorar automáticamente la calidad (evitando asípenalizaciones). También haría que se concentraran enlos flujos nacionales regulares para los que puedenagilizarse y garantizarse los procesos de producción, yevitaran los flujos más difusos “perturbadores de pro-ducción” (tráfico por vagones aislados y otros flujos noregulares en trenes completos) y gran número de flujosinternacionales (realizados a través de una cadena detransportistas consecutivos). Como alternativa, talcomo se ha mencionado anteriormente, incrementaríansus precios de venta para incorporar el riesgo del pagode penalizaciones. En ambos casos, el efecto seríauna reducción del transporte ferroviario de mercancías.
En este contexto de reducción del tráfico, el ya estre-cho margen de los operadores de mercancías se redu-ciría todavía más, pues se incrementaría el coste mar-ginal de utilizar recursos más intensivos en capital(locomotoras, vagones, etc.), favoreciendo que losoperadores se retiraran gradualmente del transporteferroviario de mercancías (y echando del sector a losmás pequeños o más recientemente incorporados). En este contexto de margen amenazado, los potencialesoperadores se verían disuadidos de entrar en el merca-do ferroviario de mercancías, lo que tendría un efectonegativo sobre el desarrollo de la competencia intermo-dal esperada por la Comisión Europea y por casi todoslos actores del mercado.
Al final, todo esto limitaría obviamente la capacidad delos clientes de elegir entre varios operadores y produc-tos. Al tener poca consideración hacia las necesidadesy expectativas de los clientes, la propuesta deReglamento constriñe a todos los clientes con el mismocorsé regulador. En particular aquellos clientes que denmás importancia al precio que a las cualidades técni-cas sencillamente ya no podrán permitirse el transpor-te por ferrocarril. El Reglamento privará a los actoresdel mercado de su capacidad de usar la “calidad” comouna herramienta de marketing de diferenciación frentea la competencia, y de su capacidad natural para regu-lar la calidad a través de acuerdos contractuales. A esterespecto, el Reglamento propuesto restringe notable-mente la libertad contractual y el artículo 71 del Tratadosobre la Unión Europea mencionado en el texto no
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parece proporcionar una base legal lo suficientementeconvincente como para justificar una intervención tanintensa de la UE en la libertad contractual.
2.7 REACCIÓN DE LOS CLIENTES A LA PROPUES-TA
Hablando en términos más generales, CER lamentaque al redactar este Reglamento la Comisión Europeano haya tenido en cuenta las reservas de la mayorparte de los clientes que, lejos de apoyar unánime-mente una intervención tan profunda en el funciona-miento natural del mercado en este momento, estabana favor de dejar más tiempo a los ferrocarriles paraimplementar su Carta de Calidad.
1. La propuesta de la Comisión Europea
La Directiva sobre Certificación del Personal Conductorde Locomotoras y Trenes17 establece estructuras,requisitos y responsabilidades para la certificación delpersonal conductor en toda la Comunidad. Fija losrequisitos mínimos para la aptitud física y psicológica,las revisiones periódicas obligatorias y las habilidadesy conocimientos fundamentales que se deben reunir.Propone una estructura bipartita para la certificación:primero, una licencia válida en toda la UE, que reflejalos requisitos mínimos de la UE, expedida por la auto-ridad competente nacional y perteneciente al conduc-tor. Segundo, un certificado complementario armoniza-do, con validez restringida (que refleja los requisitosparticulares del servicio para el que cada conductorestá autorizado), emitido por la compañía ferroviaria.También establece los requisitos de formación y eva-luación a efectos de la certificación.
La presente propuesta surge de un compromiso alcan-zado por la Comisión con el Parlamento Europeo y elConsejo cuando se logró el acuerdo político sobre elSegundo Paquete Ferroviario en marzo de 2003 paraapoyar el desarrollo de la interoperabilidad.
2.8 CONCLUSIÓN
Por todas las razones mencionadas anteriormente, ypartiendo de la base de una serie de puntos técnicosmás detallados (que CER está dispuesta a facilitar aquienes tengan interés en la cuestión), CER se oponefirmemente al texto propuesto y solicita su rechazo.
2. Valoración que hace CER de la propuesta
2.1 GENERALIDADES
CER aprecia que la Comisión Europea intente respal-dar la interoperabilidad en la liberalización del mercadoeuropeo de transporte ferroviario y, en este contexto,adopte iniciativas sobre la certificación del personaconductor. El 27 de enero de 2004 CER firmó un acuer-do con la Federación Europea de Trabajadores delTransporte (ETF) sobre la licencia europea de conduc-ción y lamenta que la Comisión no haya tenido dema-siado en cuenta los principios más importantes de esteAcuerdo a la hora de elaborar su propuesta sobre cer-tificación del personal conductor.
2.2 ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA PROPUESTA
CER considera que la Directiva sólo debería aplicarseal personal conductor que realice servicios transfronte-rizos. Problemas asociados a las diferencias entre losrequisitos legislativos de diferentes Estados miembroslo hacen deseable. Ésta fue una de las principalesrazones por las que CER recientemente concluyó unacuerdo con ETF en lo referente a la licencia del perso-nal conductor, limitado a los que realizan serviciostransfronterizos.
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DIRECTIVA SOBRE CERTIFICACIÓN DEL PERSONAL CONDUCTOR DE LOCOMOTORAS Y TRENES
Resulta necesario restringir el ámbito de aplicación alpersonal conductor porque otros miembros del perso-nal de los trenes tienen tareas de seguridad limitadas yestas tareas varían considerablemente de una compa-ñía a otra. Siendo así, CER no cree que la certificacióndel resto del personal de los trenes traiga beneficios(incluidos los beneficios relativos al establecimiento deun mercado único ferroviario) y señala que los costesserían altos.
En cuanto a los maquinistas que realizan serviciosnacionales y otros miembros del personal de los trenescon responsabilidades relacionadas con la seguridad,CER cree que si fuera necesario deberían definirserequisitos referentes a la seguridad en las TSI18 o losCST19 apropiados, y/o que en una segunda fase estosaspectos deberían ser regulados sobre la base de unarecomendación de la Agencia Ferroviaria Europea pre-vista en el artículo 31.
2.3 RESPONSABILIDAD POR LA CERTIFICACIÓN
CER considera que la mejora continua de la formacióndel personal conductor y los acuerdos de gestión deldesempeño son fundamentales para mejorar la actua-ción relacionada con la seguridad de dicho personal.
CER está muy preocupada por la intervención propues-ta de las autoridades competentes en la provisión de lacertificación del personal conductor. CER cree que elmejor enfoque sería que las empresas ferroviarias eva-luaran la competencia de dicho personal y expidieranlos certificados correspondientes, mientras que lasautoridades competentes deberían limitarse a evaluar ysupervisar a las compañías ferroviarias con el fin dedeterminar su aptitud para realizar estas tareas funda-mentales. CER se ha sorprendido de que la ComisiónEuropea esté defendiendo la realización de tareasadministrativas nuevas en una época en que losEstados miembros quieren reducir todos los costesadministrativos.
CER lamenta que la Comisión no tenga del todo encuenta en sus propuestas el Acuerdo entre CER y ETFsobre la licencia europea. El acuerdo entre CER y ETFprevé que las compañías ferroviarias, y no las autorida-des competentes, emitirán los certificados del personalconductor y que dicho personal perderá su licenciacuando abandone la compañía.
No obstante, CER ve con buenos ojos que la entregade la licencia pueda delegarse a la compañía ferrovia-ria y que la compañía sea totalmente responsable de laentrega del certificado complementario armonizado, ysea la propietaria del mismo.
2.4 CATEGORÍAS DE CERTIFICACIÓN
CER no está de acuerdo con la clasificación propues-ta, porque no refleja la realidad del sector ferroviario.En particular, mantiene reservas sobre la existencia decategorías diferentes para trenes de viajeros y de mer-cancías.
2.5 REQUISITOS BÁSICOS PARA LACERTIFICACIÓN
CER se complace de que la Comisión Europea hayatenido en cuenta algunos puntos del acuerdo CER-ETFsobre la licencia europea, particularmente en lo refe-rente a requisitos mínimos de salud y revisiones perió-dicas obligatorias.
Los miembros de CER están a favor de definir estosrequisitos en la TSI de Operación y Gestión del Tráficoteniendo en cuenta los contenidos de los apéndices delacuerdo CER-ETF, porque este procedimiento ofrecemás flexibilidad con respecto a posibles cambios yajustes en el futuro, sin tocar el carácter obligatorioesencial de su contenido.
Los métodos de formación y los procesos de examenson responsabilidad de cada empresa ferroviaria parti-cular. Por eso, CER cree que un método de formacióny un proceso de examen como el especificado en elApéndice IV no debería describirse en la Directiva. Porotro lado, opina que deberían recogerse los nivelesmínimos y las competencias mínimas exigidas al per-sonal conductor. Cuando CER estudió los sistemas deformación de los países europeos en un estudio con-junto con ETF, la conclusión fue que era posible laarmonización de competencias, pero no era posible (ytampoco deseable) la armonización de los métodos deformación.
2.6 CALIDAD DEL INFORME DE IMPACTOECONÓMICO
Mientras que CER estima que evaluar el impacto eco-nómico de estas propuestas es, lógicamente, difícil,señala que los beneficios netos son bajos, sobre todoen cuanto a la segunda fase: la aplicación de las pro-puestas al personal conductor de servicios nacionales.En términos generales, CER cree que se han infravalo-rado una serie de elementos de coste y se han sobre-valorado los beneficios. Un punto específico a señalares que en el informe no existen cifras relativas a otrosmiembros del personal de los trenes que desempeñantareas relacionadas con la seguridad.
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2.7 CONCLUSIÓN
CER cree que la propuesta debería limitarse a serviciostransfronterizos y a los maquinistas de trenes, y que lacompañía ferroviaria debería proporcionar la licencia.CER subraya la importancia de los contenidos de losapéndices que describen el conocimiento profesional ylos requisitos en lo tocante a la salud, y cree que debe-rían tenerse en cuenta en el contexto de las TSI y losCST.
CER apoya la propuesta de la Comisión consistente enque la Agencia Ferroviaria Europea presente una eva-luación de la puesta en práctica de esta Directiva.Dicha evaluación servirá como base para nuevas pro-puestas (si procede) de la Comisión para introducircambios en la Directiva, incluyendo su ámbito de apli-cación.
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NOTAS
1 Directiva 91/440/CEE sobre el Desarrollo de losFerrocarriles Comunitarios, artículos 4 y 5.2 Convenio sobre Transportes Internacionales porFerrocarril, modificado por el Protocolo de Vilnius de1999.3 Convenio Internacional sobre el Transporte deMercancías por Ferrocarril, que es aplicable en 41 paí-ses.4 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y delConsejo por la que se modifica la Directiva del Consejo91/440/CEE sobre el Desarrollo de los ferrocarrilescomunitarios – COM(2004) 139.5 “Directiva 91/440/CEE sobre el Desarrollo de losferrocarriles comunitarios”, modificada por la Directiva2001/12/CE (del Primer Paquete Ferroviario) y laDirectiva 2004/51/CE (del Segundo PaqueteFerroviario, recientemente aprobado).6 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo ydel Consejo sobre Derechos y Obligaciones de losViajeros Internacionales de Ferrocarril COM(2004) 1437 Unión Internacional de Ferrocarriles, París (la asocia-ción mundial de los ferrocarriles responsable de lamejora de la interoperabilidad y la cooperación entrelos ferrocarriles en cuestiones técnicas y comerciales).8 Comité Internacional de Transportes Ferroviarios,Berna (la asociación de los ferrocarriles responsabledel marco legal para el transporte internacional de via-jeros y de mercancías por ferrocarril).9 Condiciones meteorológicas excepcionales, catástro-fes naturales, actos de guerra y terrorismo.10 Normas uniformes relativas al ConvenioInternacional sobre el Transporte de Viajeros yEquipajes por Ferrocarril.11 Convenio sobre Transportes InternacionalesFerroviarios, modificado por el Protocolo de Vilnius de1999.12 La revisión entrará en vigor en 2005.13 Acuerdos “Organización de la Cooperación de losFerrocarriles / Acuerdo para el Transporte de Viajeros”entre países de Europa del Este, Rusia y ciertosEstados de Lejano Oriente.14 COM(2004) 140 artículo 3.1.15 Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejosobre indemnizaciones por incumplimiento de losrequisitos contractuales de calidad en los servicios detransporte de mercancías por ferrocarril – COM(2004)14416 Convenio Internacional sobre el Transporte deMercancías por Ferrocarril.
17 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y elConsejo sobre la certificación del personal conductorde locomotoras y trenes en la red ferroviaria de laComunidad – COM(2004) 142.18 Especificaciones Técnicas para la Interoperabilidad.19 Objetivos Comunes de Seguridad (SegundoPaquete Ferroviario, Directiva de Seguridad).
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La Comisión Europea basa este Reglamento en:
- El Libro Blanco “La política europea de transportes decara al 2010: la hora de la verdad”, en el que laComisión anunció claramente que los usuarios del sis-tema de transporte tienen que volver a ocupar el lugarcentral de la política de transportes, independiente-mente del modo de transporte de que se trate.
- La necesidad de mejorar el resultado de los serviciosde transporte ferroviario de mercancías en Europa paraconvencer a los clientes de estos servicios de los bene-ficios derivados de continuar utilizando el transporteferroviario o de modificar sus procedimientos logísticospara favorecer el transporte ferroviario y contribuir a unreparto modal más equilibrado en el sistema de trans-porte europeo. Esto quedará asegurado a largo plazopor la política de integración de los mercados que se hainiciado, la apertura de los mercados de transporteferroviario de mercancías y una mayor competencia,pero el grado de incremento de la competencia proba-blemente será gradual y lento, de modo que las mejo-ras del servicio también se materializarán de formapaulatina.
- La evolución global de la calidad de los servicios inter-nacionales de transporte de mercancías por ferrocarriles alarmante: los indicadores de puntualidad de los tre-nes internacionales de transporte combinado, queabarcan todos los grandes ejes europeos del transpor-te de mercancías, muestran que el nivel de desempe-ño resulta inaceptable: en 1999, el 40% de los trenesde transporte combinado sufría un retraso de más de30 minutos. Tres años más tarde, en el año 2002, el52% de los trenes no llegó a su hora; un 7% registróretrasos superiores incluso a 24 horas.
- La mala calidad de los servicios incide de forma considerable en los costes del sector ferroviario. Las empre-sas ferroviarias y los operadores de transporte combi-nado no pueden conseguir nuevos contratos de transporte de mercancías por ferrocarril y pueden llegar aperder volumen de tráfico a favor de otros modos detransporte. En el año 2000, la UIRR estimó en 41 millo-nes de euros el coste anual global que han de asumirlos operadores de transporte combinado por la calidadinsuficiente del transporte de mercancías por ferroca-rril, lo que representa alrededor del 6% de los ingresosinternacionales totales de las compañías que formanparte de la UIRR.
EIM ya ha expresado su punto de vista, consistente enque, como en cualquier otra actividad comercial, lacompetencia hará innecesarias estas normas, porque alos clientes se les permitirá cambiar de proveedores(EIM siempre ha visto con buenos ojos la apertura delos ferrocarriles a los beneficios de la competencia).
En los otros modos de transporte, los transitarios noreclaman este tipo de normas, porque la competenciaes real y pueden cambiar de proveedor libremente.La puesta en práctica de un mercado abierto para eltransporte de mercancías por ferrocarril no nos parecela solución correcta para mejorar la calidad y, por ello,animamos a los Estados miembros y a la Comisión aque redoblen sus esfuerzos en todos los ámbitos paragarantizar que la apertura del mercado establecida enla Directiva 91/440, modificada por 2001/12 y 2004/51,se convierta en una realidad.
Además, EIM tiene algunas dudas sobre los efectos delReglamento propuesto, y más cuando está previstoque todos los Estados miembros de la UE ratifiquen elnuevo COTIF de junio de 1999, que debe entrar envigor en 2005, donde se formulan los requisitos básicosde calidad en los servicios de transporte de mercancí-as por ferrocarril dentro del Anexo CIM (Anexo B delConvenio).
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Asociación Europea deAdministradores de Infraestructuras Ferroviarias
EIM
Posición sobre la propuesta de la Comisión Europea de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejorelativo a las indemnizaciones por incumplimiento de los requisitos contractuales de calidad en los servi-
cios de transporte de mercancías por ferrocarril
COM(2004) 144 final 2004/0050 (COD)
El Reglamento propuesto añadirá nuevos elementos yhabrá confusión sobre la aplicación de las disposicio-nes de los dos textos legales en aquellos casos en queéstos sean divergentes.
La Comisión Europea será parte de la OTIF en los pró-ximos meses y parece que entonces una posibilidadsería posponer el Reglamento hasta tener más expe-riencia en lo referente a la aplicación del nuevo COTIF.
Asimismo, EIM teme que el Reglamento propuestopueda tener un efecto negativo sobre el transporteferroviario en particular, al incrementar las tarifas deltransporte a causa de los seguros que los actores severían obligados a contratar en caso de aplicación delReglamento propuesto, colocando, por tanto, al ferro-carril en una situación desfavorable en comparacióncon modos de transporte competidores a los que no seles imponen tales requisitos de calidad.
Sin embargo, si el Consejo y el Parlamento juzgan queel Reglamento es un medio apropiado para la regula-ción del transporte de mercancías por ferrocarril, nosgustaría exponer las siguientes propuestas de modifi-cación (en el plazo de unas semanas se presentaránlas modificaciones completas):
La definición de “contrato de transporte” debería modi-ficarse y tendría que unificarse la terminología con ladel CIM, es decir, el “transportista” debería ser la partecon la que el “expedidor” concluye un “contrato detransporte”. La definición actual no cubre, por ejemplo,a los solicitantes autorizados o los integradores delogística.El alcance del Reglamento debería limitarse al trans-porte de mercancías internacional. En aquellosEstados miembros donde existe un mercado en funcio-namiento para el transporte ferroviario de mercancías,existe también una larga tradición de negociaciones decontratos entre expedidores y transportistas, que haderivado en una variedad de cláusulas de calidad enlos contratos de transporte. Los requisitos delReglamento imponen restricciones innecesarias sobreestos contratos y no mejorarán la calidad.El artículo 3, párrafo segundo, tiene enormes implica-ciones tanto para los transportistas como para los clien-tes. Una posibilidad sería hacer obligatorios los requisi-tos de calidad del artículo 3 sólo si así lo requiere explí-citamente el cliente.El artículo 18 concede a la empresa ferroviaria el dere-cho a reclamar una indemnización al administrador dela infraestructura, por ejemplo, en caso de retrasos.Esto podría dar a la empresa ferroviaria el derecho auna doble indemnización si se aplica un sistema deincentivos con indemnizaciones de acuerdo con lasdisposiciones del artículo 11 de la Directiva 2001/14.
Dado que el administrador de la infraestructura no es (yno debería ser) una parte del contrato de transporte, laindemnización que podría pagarse siempre tendría queestar limitada a la establecida en el sistema de incenti-vos. Las normas de responsabilidad de la legislaciónde los Estados miembros serán de aplicación en aque-llos casos en que el administrador de la infraestructurahaya sido negligente o haya cometido un delito.
Septiembre de 2004
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La Comisión Europea fundamenta esta Directiva:
- Como consecuencia directa de la adopción del segun-do paquete ferroviario: había que adoptar normascomunes sobre certificación del personal conductor detrenes para facilitar su interoperabilidad y mejorar lagestión de la seguridad. Esto, al final, facilitaría la cer-tificación de las empresas ferroviarias, manteniendo almismo tiempo un elevado nivel de seguridad y garanti-zando las condiciones de libre circulación de trabajado-res en el sector ferroviario.
- El análisis de las propuestas del segundo paqueteferroviario, que ha destacado la importancia de esteaspecto de la interoperabilidad para establecer un mer-cado ferroviario integrado. En consecuencia, cuandose alcanzó el consenso político sobre el Paquete en elConsejo, con fecha de 28 de marzo de 2003, laComisión se comprometió a presentar al ParlamentoEuropeo y al Consejo antes de que concluyera 2003una propuesta sobre la introducción de una licenciaeuropea para el personal conductor. La necesidad dedicha propuesta se enfatizó a raíz de la segunda lectu-ra del Parlamento Europeo, que acordó la retirada devarias enmiendas a condición de que la Comisión secomprometiera más firmemente a presentar tal pro-puesta lo antes posible.
- Sobre las aportaciones del diálogo social:-En 1996, el grupo de estudios sobre interope-
rabilidad del Comité Paritario de Ferrocarriles envió uninforme a la Comisión Europea acerca de los aspectossociales de la política ferroviaria europea. Los interlo-cutores sociales implicados en la elaboración de esteinforme ya subrayaron la importancia de la dimensiónsocial de la interoperabilidad, al igual que de la dimen-sión técnica, para impulsar el comercio que se realizapor ferrocarril. En sus conclusiones, los interlocutoreseñalaban que esta convergencia de intereses resaltala necesidad de armonizar estas competencias profe-sionales para definir un proceso de aseguramiento de l
la calidad a nivel comunitario.- Recientemente, el acuerdo alcanzado por la
Comunidad de Ferrocarriles Europeos (CER) y laFederación Europea de Trabajadores del Transporte(ETF) sobre las condiciones sociales generales delmercado ferroviario europeo está concebido para crearun sistema transitorio de licencia europea de maquinis-ta que se anticipa a la implementación de la presentepropuesta de Directiva:
- para reforzar la interoperabilidad del personalconductor de trenes y estimular el transporte ferroviariointernacional;
- para mantener y elevar el nivel de seguridady, por tanto, garantizar la calidad de los servicios pro-porcionados por los conductores de trenes, a la vezque se asegura y verifica el nivel de competencia adap-tado a las redes europeas utilizadas;
- para contribuir a la eficiencia de los métodosde gestión de los maquinistas en interoperabilidad porparte de las empresas ferroviarias;
- para reducir el riesgo de dumping social.
- Sobre un estudio de la Comisión acerca de la forma-ción y los requisitos del personal ferroviario dedicado aoperaciones transfronterizas. Las conclusiones delestudio (noviembre de 2002) destacaban la ampliadiversidad de las legislaciones nacionales sobre condi-ciones de certificación de los maquinistas, complejida-des administrativas, derivadas de lo anterior, para laconcesión de diversos certificados de seguridad aempresas ferroviarias que desean operar en las redesde los Estados miembros, y dificultades operacionalesasociadas para la organización de los servicios trans-fronterizos.
- Sobre la situación existente en otros modos de trans-porte.EIM cree que esta Directiva contribuirá a incrementar lacuota de mercado del ferrocarril:- proporcionando gradualmente un cuerpo más abierto,transparente y flexible de maquinistas formados;
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Asociación Europea deAdministradores de Infraestructuras Ferroviarias
EIM
Posición sobre la propuesta de la Comisión Europea de
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejorelativa a la certificación del personal conductor de locomotoras y trenes en la red ferroviaria de la
Comunidad
COM(2004) 142 final 2004/0050 (COD)
- garantizando a las nuevas empresas ferroviarias laigualdad de acceso a la red.
Apoyamos la necesidad de conceder licencias y respal-damos el proceso en su mayor parte. Nos parece muyadecuado el reconocimiento mutuo de certificados,pues esto proporciona más fácil acceso a las operacio-nes transfronterizas, al igual que la iniciativa de armo-nizar el nivel de formación del personal conductor detrenes y la gestión de la competencia.
Sin embargo, la propuesta despierta preocupación encuanto a la complejidad de la legislación y los costesdel establecimiento del nuevo sistema de certificación.Como ocurre siempre que la seguridad está en juego,existe una tendencia a elevar esos requisitos y a incre-mentar consecuentemente los costes sin un análisisapropiado que motive el endurecimiento de las normas.Para clarificar algunas cuestiones y hacer un esfuerzopor concentrar la legislación en los aspectos másimportantes, EIM propondrá algunas enmiendas alParlamento Europeo.
En particular, parece necesario definir con más claridadlas categorías del personal conductor que debenincluirse (por ejemplo, “tren de trabajos” en el artículo 4apartado 2a y otros). Con frecuencia, las tareas no sedefinen en relación con el vehículo utilizado, sino másbien en relación con las tareas del conductor críticaspara la seguridad y la categoría de movimiento; porejemplo, un “tren de trabajos” es igual a cualquier otrotren cuando se mueve por la línea, pero es un tantodiferente cuando se usa para obras en una parte cerra-da de la línea. Las competencias requeridas son dife-rentes. Además, ¿debe extenderse el ámbito de aplica-ción a contratistas que emplean a conductores y aadministradores de infraestructuras que efectúan elmantenimiento internamente? Creemos que no.
Dado que el objetivo de la Directiva es proporcionaraceptación mutua de licencias en la UE, simplificaría lalegislación el excluir a todos aquellos maquinistas queen la práctica nunca atravesarán las fronteras naciona-les. Esto también está en sintonía con la intención de laComisión de proponer un enfoque de fases para la apli-cación de la Directiva. Para los maquinistas, el enfoquede fases podría utilizarse para asegurar la aplicaciónde la Directiva a conductores de servicios transfronteri-zos durante la primera fase, y a otros conductoresdurante una segunda. Una aplicación gradual como lapropuesta dejaría margen asimismo para una evalua-ción del impacto de la Directiva antes de iniciar lasegunda fase. Si es necesario, otras categorías de per-sonal conductor podrían quedar incluidos en el ámbitode aplicación de la Directiva posteriormente, mediantepropuestas de la Comisión.
Esta simplificación también permitiría excluir del textocasi todas las referencias a los administradores deinfraestructuras. La definición de “empresa ferroviaria”(artículo 2 e) se aplica a los administradores de infraes-tructuras siempre que realicen transportes con trenesbajo su propia responsabilidad (“...cuya actividad con-sista en prestar servicios de transporte de mercancíasy/o viajeros por ferrocarril...”). Por tanto, la exclusiónsólo se aplicaría a “trenes de trabajos”, es decir, opera-ciones de mantenimiento o actividades de construcciónen régimen de ocupación de la línea. Las competen-cias que debe poseer el personal que realiza estas acti-vidades no están relacionadas, en cualquier caso, conlas competencias que deben tener los conductores detrenes.
Creemos también que la inclusión de otras categoríasde personal distintas a los conductores no ha de efec-tuarse en este momento y que la Comisión deberíamás bien elaborar una nueva propuesta más adelante,en la que tendrían que especificarse con detalle lastareas y requisitos.
Compartimos la idea general de dividir la certificaciónen dos partes: la licencia y el certificado armonizado,pero no creemos que la propuesta haya conseguidoestablecer esta división de manera convincente. Esnecesario más trabajo para alinear los Anexos con laidea general de división.
La Directiva podría contribuir en mayor grado a fomen-tar la movilidad del personal conductor. Cualquiernuevo empresario tendría que poder disponer de datossobre un certificado armonizado previo de conductorpara dar a su conductor una formación apropiada.
Nos preocupa la solidez de este trabajo, en particularen lo referente a los examinadores. Los datos, almenos los del Reino Unido, muestran que se han infra-valorado tremendamente los costes. Nos gustaría quese llevara a cabo un nuevo análisis coste-beneficiopara determinar los costes potenciales totales. Unaaplicación gradual de la Directiva permitiría tal clase deanálisis antes de que el ámbito de aplicación se amplíea todos los maquinistas de trenes.
Además, tenemos algunos comentarios/modificacionesdetallados sobre los Anexos que, en nuestra opinión,no reflejan los requisitos de formación y las tareas delos maquinistas.
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Esta propuesta incluye una serie de normas para refor-zar y mejorar los derechos y obligaciones de viajerosen el transporte ferroviario internacional.
La Comisión Europea basa este Reglamento en losiguiente:- el Libro Blanco titulado “La política europea de trans-portes de cara al 2010: la hora de la verdad”, en el quela Comisión anunciaba claramente la necesidad desituar a los usuarios del sistema de transportes en elcentro de la política correspondiente, con independen-cia del medio de transporte elegido;- la necesidad de una mejor protección de los viajerosdel transporte ferroviario internacional. Esto tambiénquedó subrayado por las quejas enviadas a laComisión por los ciudadanos europeos en relación conla inadecuada calidad del servicio prestado por lasempresas ferroviarias en los servicios ferroviarios inter-nacionales de viajeros;- además, atender de forma genérica la inquietud entorno a la calidad y la cantidad de servicios internacio-nales de ferrocarril, expresada en las preguntas escri-tas y orales de los miembros del Parlamento Europeo.
EIM ya ha expresado la opinión de que a muy largoplazo, como en cualquier otra actividad comercial, lacompetencia podría hacer innecesarias estas disposi-ciones, porque los clientes tendrán libertad para cam-biar de proveedores (EIM siempre ha visto con buenosojos la apertura de los ferrocarriles a los beneficios dela competencia).
Pero la situación es tal, por el momento (no siempre sepuede hablar de buena calidad y la competencia exis-tente es escasa o inexistente, sobre todo –aunque noexclusivamente– para el tráfico de mercancías), quehasta que la competencia aporte sus ventajas a losconsumidores, parecen necesarias algunas normas deobligado cumplimiento.
Sin embargo, todavía existirá una necesidad de protec-ción de los principales intereses de los viajeros (nivelmínimo) y también es importante para el cliente que sus derechos y condiciones no cambien significativa-mente en función de la empresa ferroviaria que el con-sumidor elija o del país por el que esté viajando.
Si este principio parece fácil de entender y aceptar (taldisposición europea existe ya en el sector del transpor-te aéreo y es una situación bastante habitual dentro dela legislación de la responsabilidad, donde, para prote-ger al cliente/la “parte débil”, es natural regular cuestio-nes de tal modo que la carga de la prueba descansesobre la parte profesional), la implementación no esfácil de entender ni de aceptar:- si juzgamos que es necesario ir más allá de lo queestá regulado en el CIV (COTIF), creemos que la pro-puesta de la Comisión va claramente más allá de loque es necesario y saludable en un mercado competi-tivo, y que el alcance de la propuesta no es claro (porejemplo, ¿cuál es el alcance de la responsabilidad decompensar? Parece existir cierta confusión entre elCapítulo III –Responsabilidad de la empresa ferrovia-ria– y el Capítulo IV –Daños y compensaciones–;- el Reglamento debería cubrir el contrato de transpor-te entre el transportista y el viajero, dado que el prime-ro podría no ser una empresa ferroviaria. Algunas dis-posiciones del Reglamento no están relacionadas coneste contrato, sino que más bien se orientan a mejorarlas condiciones del mercado y, por tanto, deberían tras-ladarse a la Directiva 91/440. Es el caso, por ejemplo,de los requisitos del artículo 5 sobre sistemas de infor-mación;- creemos asimismo que el Reglamento plantea exi-gencias muy onerosas en lo referente a sistemas debilletes, ventas e información en empresas ferroviarias.El Reglamento debería tener en cuenta la emergenciade transportistas “de bajo coste” en el mercado ferro-viario;- nos oponemos también a la introducción de una com-pensación (obligatoria) por los consecuentes daños. Elefecto de tal medida es impredecible y va mucho másallá de lo que se exige en el sector de las aerolíneas;- no define con precisión en qué medida el administra-dor de infraestructuras es responsable por las condicio-nes atmosféricas adversas, vandalismo, casos de fuer-za mayor (con frecuencia, las leyes o acuerdos inclu-yen excepciones por situaciones de “force majeure”.Una excepción de este tipo se incluye en la propuestade Reglamento sobre indemnización en los serviciosde transporte de mercancías (COM (2004) 144). Noentendemos por qué no se ha incluido una excepciónsimilar en la presente propuesta;- para cumplir el requisito relativo a los seguros, las
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Asociación Europea deAdministradores de Infraestructuras Ferroviarias
EIM
Posición sobre la propuesta de la Comisión Europea de
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejosobre los derechos y las obligaciones de los viajeros internacionales de ferrocarril
COM(2004) 143 final 2004/0049 (COD)
empresas ferroviarias (viajeros y mercancías) estaránobligadas a incrementar los importes de los segurosunas diez veces en diferentes países;- en algunos países, el importe que puede ser reclama-do sería superior a las cuotas que reciben los adminis-tradores de infraestructuras por el acceso a la red, y alas empresas ferroviarias no se les debería permitirbuscar indemnizaciones de los administradores deinfraestructura hasta un nivel que vaya más allá de lasdisposiciones del artículo 11 de la Directiva 2001/14;- implica determinar, para cada retraso que exceda de30 minutos (o más, dependiendo del caso), quién esresponsable (si la empresa ferroviaria es el primer res-ponsable, tendrá derecho a reclamar una indemniza-ción al administrador de infraestructuras para recuperarla indemnización que ha pagado a los viajeros –dere-cho de recurso, art. 24–);- en el transporte ferroviario más que en otros modosde transporte, los retrasos importantes están provoca-dos por incidentes en los que con frecuencia resultaimposible determinar la responsabilidad por los mismosen ausencia de normas predeterminadas, en particular:
- eventos en cadena, donde en alguna parte dela red y en un pequeño lapso de tiempo, dos o máseventos que ocurren en trenes o en la infraestructura oson casos de fuerza mayor, provocan un retraso en lostrenes;
- eventos complejos, donde la causa real delincidente es difícil o incluso, a veces, imposible deestablecer (interacciones catenarias/pantógrafo y radiode a bordo/de la vía; descarrilamiento, etc.).
Los sistemas de incentivos en uso (o probados) hanestablecido tales normas, ninguna de ellas común.
Para tener en cuenta estas observaciones, propone-mos algunas aclaraciones a través de enmiendas alParlamento Europeo.
Septiembre de 2004
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Tal como se anunció en el Libro Blanco Política euro-pea de transportes de cara al 2010: la hora de la ver-dad, la Comisión presenta una propuesta de modifica-ción de la Directiva 91/440/CEE para la apertura a lacompetencia de los servicios internacionales de trans-porte ferroviario de viajeros.
La introducción de la competencia está consideradafavorablemente por el público, pero debe ir acompaña-da de normas estrictas de seguridad y derechos de losviajeros. Una encuesta realizada en el año 2003 en los15 Estados miembros mostró que un 70% de las per-sonas entrevistadas está de acuerdo en que: “si secumplen las normas de seguridad, la competencia es lamejor manera de hacer más eficientes a los ferrocarri-les” y el 74% de los encuestados considera que “comoocurre en el transporte aéreo, las empresas de bajocoste deberían poder operar servicios ferroviarios inter-nacionales, siempre que cumplan normas estrictas”. Laposibilidad de practicar el cabotaje estimulará el des-arrollo de la competencia en el mercado internacionalde viajeros.
Además, el Parlamento Europeo ha defendido esteenfoque en varias ocasiones, por ejemplo durante lavotación de 1999 sobre el primer paquete ferroviario yde 2003 sobre el segundo. En octubre de 2003, elParlamento Europeo aprobó una enmienda en la quese pedía la apertura a la competencia de todos los ser-vicios ferroviarios de viajeros, nacionales e internacio-nales, antes del 1 de enero de 2008.
EIM es de la misma opinión y da la bienvenida a estapropuesta, también porque:
- se ha adoptado, y se está aplicando ya, un marco quepermite la competencia (Directivas 2001/12/CE,2001/13/CE y 2001/14/CE, que dictan normas precisassobre la atribución de licencias a las empresas ferrovia-rias, la asignación transparente y no discriminatoria dela capacidad de la infraestructura y la aplicación decánones por el uso de la infraestructura. Asimismo,
exige a los Estados miembros el establecimiento deuna “autoridad reguladora” para controlar el acceso almercado);
- se ha adoptado un marco estricto de normas de segu-ridad, y ya se han constituido (o se crearán pronto) losorganismos para gestionarlo. La Directiva 2004 sobreseguridad ferroviaria especifica las normas de atribu-ción de los certificados de seguridad a las empresasferroviarias, de gestión y control de la seguridad y deinvestigación de accidentes. También prevé el desarro-llo gradual de las normas europeas de seguridad quehan de ser elaboradas por la Agencia FerroviariaEuropea.Este marco se verá complementado por una propues-ta, presentada simultáneamente, sobre la certificacióndel personal conductor de locomotoras y trenes para eltransporte de viajeros y mercancías en la Comunidad;
- se ha presentado una propuesta de reglamento paraproteger los derechos de los viajeros del ferrocarril, conel mismo propósito que el aprobado hace unos mesespara el transporte aéreo (Reglamento 261/2004), perocon algunas obligaciones diferentes (para un comenta-rio más detallado, véase nuestro documento de posi-ción);
- se han hecho propuestas para tener en cuenta otrosaspectos de la legislación europea y, en particular, lanecesidad de coordinación con la legislación comunita-ria sobre contratos de servicio público;
- los riesgos para el sector del transporte ferroviario (ylos Estados miembros que financian, al menos enparte, la infraestructura) son muy bajos, ya sean éstospeticiones de surcos horarios inestables y poco realis-tas o un colapso del mercado.
No obstante, hay que tener en cuenta las situacionesparticulares, como la de los países de pequeño ymediano tamaño, donde los ferrocarriles son muy utili-zados para los desplazamientos diarios de los viajeros
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Asociación Europea deAdministradores de Infraestructuras Ferroviarias
EIM
Posición sobre la propuesta de la Comisión Europea de
Directiva del Parlamento Europeo y del ConsejoPor la que se modifica la Directiva 91/440/CEE del Consejo sobre el desarrollo de los ferrocarriles comuni-
tarios1.
de cercanías, y resulta necesario tratar la presente pro-puesta paralelamente a la propuesta modificada, COM(2002) 107, sobre obligaciones de servicio público.
Es de particular importancia garantizar un equilibriosegún el cual no se haga (mal) uso de los contratos deservicio público para limitar el libre acceso en el tráficointernacional, que se juzga provechoso, y la competen-cia no perjudique a los contratos de servicio público.
Asimismo creemos que la fecha elegida (2010) dejasuficiente tiempo para la preparación y la implementa-ción de legislación publicada anteriormente. La expe-riencia nos muestra, sin embargo, que los Estadosmiembros tardan a veces en aplicar las disposicionesferroviarias de la legislación de la UE y en hacerlas fun-cionar en la práctica. Por estas razones, tememos queen el año 2010 todavía no se podrá hablar de un mer-cado bien regulado y totalmente competitivo (para eltransporte ferroviario). Por eso, proponemos que unamayor apertura del mercado debería ser condicional,es decir, que se debería forzar a la Comisión a presen-tar un informe (para 2008) que ponga de manifiestoque el mercado del transporte ferroviario de mercancí-as está funcionando bien y que los Estados miembroshan establecido el marco legal necesario y que estáfuncionando en la práctica. Así pues, se debería alen-tar a la Comisión para que se esfuerce más en contro-lar e imponer la aplicación práctica de legislación publi-cada anteriormente.
Septiembre de 2004
1 COM(2004) 139 final 2004/2007 (COD).
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1. Introducción y aspectos procedimentales
1.1 Parlamento europeoEl 19 de abril, la Comisión de Transporte y Turismo(TRAN) del Parlamento Europeo votó en primera lectu-ra el Tercer Paquete Ferroviario, formado por:
- un Reglamento sobre Calidad del transporte de mer-cancías (Informe Zile);- una Directiva sobre Liberalización de los servicios detransporte de viajeros por ferrocarril (InformeJarzembowski);- un Reglamento sobre Derechos y obligaciones de losviajeros del ferrocarril (Informe Sterckx);- una Directiva sobre Certificación del personal de lostrenes (Informe Savary).
En su enmienda de compromiso 1 sobre la propuestade liberalización de los servicios de transporte de viaje-ros, la Comisión TRAN señaló que el tercer paqueteferroviario no debería votarse en sesión plenaria hastaque se hubiera garantizado que el Consejo deMinistros de Transportes iba a ocuparse de las cuatropropuestas. Además, en opinión de los eurodiputados,el Consejo habría de presentar finalmente una posicióncomún acerca del Reglamento 1191/69 (o la revisióndel mismo) sobre los requisitos de servicio público,cosa que debía haber hecho desde 2001.
Al plantear este requisito adicional, la Comisión TRANen cierto modo “añadió” al Tercer Paquete Ferroviarioel Reglamento sobre Servicio público. Por estas razo-nes, el paquete no será votado en sesión plenariaantes de otoño de 2005.
1.2 ConsejoSobre la Directiva del Personal conductor de trenes, endiciembre de 2004 se adoptó una orientación generalbajo la presidencia holandesa. El 21 de abril de 2005,el Consejo de Transportes discutió los derechos de losviajeros y recibió un “informe de progreso” sobre elReglamento de Transporte de Mercancías; el resultadofue un rotundo “no” a esta propuesta. El Reino Unidoha anunciado que tratará la cuestión de la liberalizaciónde los servicios de transporte de viajeros durante su
presidencia de la UE, que comienza el 1 de julio. El 7de junio, el grupo de trabajo del Consejo discutió elReglamento sobre Derechos de los viajeros y el 27 dejunio la presidencia debe presentar un informe de pro-greso al Consejo de Transportes.
2. Calidad del transporte de mercancías
El Reglamento de la UE sobre Calidad del transportede mercancías contiene definiciones de responsabili-dad, criterios de calidad relacionados con el transportede mercancías por ferrocarril, niveles de compensa-ción, un esquema de control de la calidad, limitacionesde la responsabilidad y las responsabilidades de losadministradores de infraestructuras ferroviarias.
2.1 Parlamento europeoLa Comisión de Transporte del Parlamento Europeorechazó la propuesta de reglamento de la Comisión poruna amplia mayoría (31 eurodiputados a favor, 12 encontra). Es muy habitual que el Parlamento Europeo ouno de sus comités rechace en su totalidad una pro-puesta de la Comisión. Este rechazo constituye, portanto, una señal muy clara. Los eurodiputados delGrupo Socialista y de Los Verdes apoyaron este recha-zo, al igual que los conservadores británicos y algunosmiembros demócrata-cristianos y liberales.
2.2 ConsejoEn el Consejo de Transportes de 21 de abril de 2005,el presidente mencionó el rechazo de la Comisión deTransporte del Parlamento Europeo al Reglamentosobre Servicios de transporte de mercancías e informóde que el resultado del grupo de trabajo del Consejo ylas sesiones del Coreper acerca de este asunto, enmarzo de 2005, fue absolutamente claro: la propuestaencontró una oposición general y no existe base paracualquier otro progreso. Los objetivos de la propuestapueden alcanzarse fácilmente mediante cláusulas decalidad voluntarias en los contratos entre empresasferroviarias y sus clientes, en lugar de a través de lalegislación vinculante.
A petición del presidente y a la luz de las conclusionesexpuestas anteriormente, no se debatió más esta cues-
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CER – La voz de los ferrocarriles europeos
14.05.05
Tercer Paquete Ferroviario – Informe de progreso
tión en la reunión. Sólo el ministro británico, durante suintervención sobre los derechos de los viajeros, mani-festó de nuevo su clara resistencia frente a la propues-ta.
Éste es, obviamente, un resultado muy bueno para losferrocarriles, que siempre se han opuesto claramente ala propuesta de reglamento sobre servicios de trans-porte de mercancías.
SeguimientoLas señales procedentes tanto del Consejo como delParlamento son muy claras. Por eso, no hay necesidadde emprender acciones a corto plazo con respecto aestas instituciones. Sin embargo, tenemos que perma-necer alerta. Debemos seguir muy de cerca lo que laComisión haga ahora: ¿revisarán su propuesta, pro-pondrán un esquema voluntario o dejarán este asuntode lado por un tiempo?
3. Liberalización de los servicios de transporte deviajeros
3.1 Parlamento EuropeoLa Comisión TRAN aprobó una enmienda para la aper-tura del mercado a los servicios internacionales de via-jeros en el año 2008 en lugar de en 2010, como habíapropuesto la Comisión Europea. Esto incluye el cabo-taje (recoger y dejar viajeros en los tramos nacionalesde dichos servicios). Desde el punto de vista de loseurodiputados, los servicios nacionales deberían estarliberalizados para el año 2012.
Los miembros anularon la posibilidad de limitar el cabo-taje si esto es estrictamente necesario para mantenerel equilibrio económico del servicio definido en un con-trato de servicio público. Sustituyeron esta disposiciónpor otra que confirmaba que sólo podían imponerserestricciones al cabotaje sobre la base de un análisiseconómico objetivo, realizado por el organismo regula-dor creado por la Directiva 2001/14 o por acuerdo entrelos organismos reguladores afectados en caso de queel servicio público ya no fuera viable.
La Comisión TRAN limita la duración de los acuerdosmarco para infraestructura especializada a 10 años,pudiendo ampliarse este plazo sólo en casos excepcio-nales.
La aplicación de la Directiva 91/440 debería evaluarsesobre la base de dos informes que la Comisión tieneque haber presentado dos años después de la fecha deapertura del mercado al servicio nacional e internacio-nal de viajeros. Estos informes tendrían que incluir pri-mero evaluaciones del impacto del primer y segundo
paquete ferroviario sobre las normas de calidad de losservicios públicos, las normas sociales de los trabaja-dores ferroviarios y la actuación medioambiental. El 31de diciembre de 2005 deberá haberse presentado unprimer informe que incluya dicha evaluación de impac-to.
3.2 ConsejoLa presidencia británica podría comenzar a discutir lapropuesta en septiembre de 2005.
SeguimientoSerá oportuno actuar con respecto al ParlamentoEuropeo una vez que se fije la fecha de la votación enasamblea plenaria. La votación debería centrarse en:- Cumplir las fechas para la apertura del mercado quehabía propuesto la Comisión;- Devolver al texto el concepto de equilibrio económico;- Contar con un texto más flexible para el acuerdomarco.Se debería actuar con respecto al Consejo antes deque su grupo de trabajo empezara a discutir este tema.
4. Derechos y obligaciones de los viajeros
4.1 Parlamento EuropeoComo era de esperar, los resultados de la votación dela Comisión TRAN se caracterizaron por su diversidad:- Se adoptó la extensión a servicios nacionales, talcomo se esperaba a la luz de la enmienda de compro-miso (un asunto importante, aunque se adoptó unaderogación provisional);- Mientras que algunas de las medidas “populistas” serechazaron o fueron reemplazadas por enmiendas decompromiso, la Comisión TRAN ha mantenido o haañadido varias disposiciones potencialmente costosas.Entre éstas figuran la accesibilidad de la información; laconformidad de los sistemas de información; las obliga-ciones de ampliar la distribución de los billetes (inclusoa bordo del tren); y escalas temporales para mejorar laaccesibilidad de las personas con movilidad reducida;- No obstante, es positivo que la eliminación de dañoscausados por retrasos por parte del autor del informetuviera el respaldo de otras mejoras sobre responsabi-lidad en caso de muerte/heridas y retrasos. Se adopta-ron otras enmiendas de utilidad, a saber: los diversosvínculos COTIF-CIV; supresión de ventas de billetes(artículo 6.1) e información sobre otros servicios deoperadores ferroviarios (artículo 3); mejora de definicio-nes; período de aviso anticipado para personas conmovilidad reducida; quejas sobre idioma y procedi-miento; y supresión del control de la calidad.- El compromiso de compensación en caso de retrasoes una mejora significativa sobre la propuesta de laComisión: pero este punto todavía resulta discriminato
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rio para los ferrocarriles, con relación a otros modos detransporte; y siguen siendo objeto de preocupación elmétodo de compensación y la inclusión implícita detodos los billetes.- Se adoptaron todas las enmiendas de compromiso.
4.2 ConsejoEn la reunión del Consejo de 21 de abril, los ministrosdiscutieron tres cuestiones fundamentales relativas alReglamento sobre Derechos y obligaciones de los via-jeros.
Una amplia mayoría de Estados miembros afirmó quedebía evitarse la existencia de diferentes regímeneslegales y que COTIF/CIV debería seguir siendo labase. El reglamento sólo debería aplicarse para cues-tiones que no son tratadas (o no lo son de manera sufi-ciente) por COTIF/CIV. Algunas delegaciones vieronuna clara necesidad de contar con derechos adiciona-les de los viajeros –en particular, para las personas conmovilidad reducida– (Bélgica, Portugal y, en menormedida, Grecia, Holanda, Eslovaquia, Letonia), mien-tras que otras (Hungría, Polonia, Lituania) consideraronque los derechos garantizados en el COTIF resultabansuficientes. El Reino Unido sugirió incorporar elCOTIF/CIV al reglamento para garantizar un régimenúnico.
Casi todos los Estados miembros se mostraron a favorde mantener el ámbito de aplicación del reglamentolimitado a los servicios internacionales.
Los Estados miembros indicaron que la responsabili-dad de las empresas ferroviarias debería limitarse aerrores provocados por ellos y no ser el resultado decircunstancias externas (clima, ataques terroristas,etc.). Varias delegaciones sugirieron atenerse a losacuerdos de responsabilidad previstos en el COTIF.
Estas posturas generalmente coinciden con las priori-dades de CER, aunque merece la pena señalar queuna dependencia absoluta de COTIF-CIV no seríatotalmente coherente con la limitación del ámbito deaplicación a servicios internacionales (y no a viajes, locual incluiría a los trenes nacionales).
El 7 de junio de 2005, el grupo de trabajo del Consejode Transportes discutió el Reglamento de Derechos delos viajeros sobre la base de un texto revisado que pre-sentó la presidencia luxemburguesa. La discusión fueuna continuación del debate general mantenido en elConsejo de Transportes de 21 de abril. Durante la reu-nión no se adoptaron decisiones formales. Los princi-pales puntos discutidos en la reunión de 7 de junio fue-ron los siguientes:
- Ámbito de aplicación: la propuesta de limitar el ámbi-to de aplicación del reglamento a servicios internacio-nales, cubriendo por tanto a los viajeros nacionales queutilizan estos servicios internacionales, parece contarcon un amplio apoyo;- Relación con COTIF/CIV: en la propuesta que se estádiscutiendo, la presidencia adjuntó como anexo las par-tes relevantes de COTIF/CIV, con referencias a éste alo largo de todo el texto del reglamento;- Fiabilidad: la Comisión apoyó la responsabilidad ilimi-tada para daños que no excedieran de 220.000 euros,pero esta propuesta no fue respaldada por una mayo-ría de Estados miembros;- Daños consecuentes: las delegaciones no se opusie-ron a la propuesta de limitar la responsabilidad pordaños causados por retrasos hasta un máximo de5.500 euros por viajero (la compañía ferroviaria no esresponsable si un retraso viene causado por terceraspartes, es culpa del viajero o se debe a circunstanciasexternas);- Venta de billetes: aunque la Comisión quiere cumplirla obligación de vender billetes tanto en estacionescomo en trenes, existe cierta oposición por parte dealgunas delegaciones, que sostienen que no siemprees factible, dado que los Estados miembros utilizandiferentes sistemas.- Acceso a sistemas de información sobre viajes yreservas: la obligación de las compañías ferroviarias deproporcionar acceso a sus sistemas de reservas debilletes a otros operadores ferroviarios y vendedoresde billetes encontró amplia oposición en el grupo detrabajo. Algunas compañías han efectuado considera-bles inversiones en sus sistemas y no deberían verseobligadas a facilitar a otros “un servicio gratuito”. LosEstados miembros tenían diferentes opiniones acercade si se debería desarrollar un sistema central dereservas e información sobre viajes para toda la UE yen qué medida los operadores ferroviarios tendrían queparticipar en dicho sistema.- Definición de estación central: varias obligacionesreguladas en este reglamento se aplican solamente a“estaciones centrales”. Las delegaciones acordaronque se debería dejar a los Estados miembros designarestas estaciones sobre la base del volumen de tráfico,el carácter internacional y/o la localización geográfica.
La presidencia presentará un informe de progreso alConsejo de Transportes de 27 de junio, en el que serefleje la situación general de las discusiones anterior-mente expuesta. No habrá otras reuniones sobre estetema durante la presidencia luxemburguesa. El ReinoUnido tendría que retomarlo durante su presidencia dela UE, en la segunda mitad de 2005, aunque no pare-ce que le entusiasme la idea.
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SeguimientoLa acción con respeto al Parlamento Europeo seráoportuna una vez que se fije la fecha para la votaciónen sesión plenaria. La acción debería concentrarseentonces en cuestiones en las que el voto TRAN noesté en consonancia con la posición CER: extensióndel ámbito de aplicación, acceso a la información; obli-gaciones de ampliar la distribución de billetes (tambiéna bordo del tren); y escalas temporales para mejorar laaccesibilidad de las personas con movilidad reducida.
CER sigue muy de cerca los progresos en el Consejo ydiscutió la cuestión recientemente (21 de junio) en elgrupo de trabajo de Viajeros.
5. Certificación del personal conductor de trenes
Esta propuesta de directiva afecta a la certificación delpersonal conductor y personal de a bordo que operalocomotoras y trenes en la red de la Comunidad.
5.1 Parlamento EuropeoA partir de 1 de enero de 2007, un grupo inicial demaquinistas “internacionales” debería recibir una certi-ficación (la Comisión propuso 2008-2010). Éstos ope-rarán locomotoras y trenes en el marco de acuerdostransnacionales. Los miembros del personal de a bordoestarán certificados a partir del 1 de enero de 2009 (laComisión propuso 2010-2015) y los maquinistas“nacionales”, a partir del 1 de enero de 2010, posible-mente en función de los resultados de un análisiscoste-beneficio (enmienda de compromiso 5).
CER lamenta que el Parlamento Europeo no limitara elalcance de la Directiva al personal conductor de servi-cios transnacionales, donde la certificación de conduc-tores es particularmente útil, debido a la diversidad derequerimientos sobre salud y competencia que hay enlos países europeos. CER lamenta en particular que losotros miembros del personal de a bordo, que tienentareas de seguridad muy limitadas y diferentes de unacompañía a otra, todavía estén incluidos en el ámbitode aplicación de la directiva.
Se ha pedido a la Agencia Ferroviaria Europea queefectúe recomendaciones sobre el reembolso de loscostes de formación cuando un maquinista se trasladea otra compañía ferroviaria (enmienda de compromiso3), y la enmienda de compromiso 2 combina categorí-as B y C (viajeros y mercancías) en el certificado armo-nizado complementario, que refleja la realidad de laoperación ferroviaria.
5.2 ConsejoNo hay novedades en el Consejo. El Consejo deTransportes ya adoptó su posición en diciembre de2004 y la formalizará en una Posición común una vezque el Parlamento Europeo haya adoptado su primeralectura.
SeguimientoLa acción con respecto al Parlamento Europeo seráoportuna una vez que esté fijada la fecha para la vota-ción en sesión plenaria, y debería centrarse en elalcance de la directiva. La acción con respecto alConsejo no es necesaria en este punto.
No obstante, recientemente se han emprendido accio-nes en relación a un dossier muy vinculado a estadirectiva: la Directiva del Consejo del Acuerdo CER-ETF sobre las condiciones laborales de trabajadoresmóviles en servicios internacionales. Durante las nego-ciaciones del Grupo de Trabajo del Consejo y delCoreper, varios Estados miembros mostraron reservasy expresaron su preocupación, por ejemplo, acerca dela supuesta falta de flexibilidad de la directiva. CERhizo diversos esfuerzos para destacar la importanciade la adopción de esta directiva. Finalmente, casi todoslos Estados miembros olvidaron sus reservas, permi-tiendo a los ministros de Asuntos Sociales la adopciónde la directiva el 2 de junio.
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