El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas ambientales en los municipios bonaerenses del Área Metropolitana de

Buenos Aires

Ricardo A. Gutiérrez

Escuela de Política y Gobierno

Universidad Nacional de San Martín/CONICET

Buenos Aires, Argentina

Ricardo.Gutierrez@unsam.edu.ar

Prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin American Studies Association, Rio de Janeiro, Brazil, June 11-14, 2009.

El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas ambientales en los municipios bonaerenses del Área Metropolitana de Buenos Aires

Ricardo A. Gutiérrez Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín/CONICET

Resumen

En el área ambiental, al igual que en otras áreas de política pública, la articulación entre la escala metropolitana de los problemas y la escala municipal de gobierno es tan central como conflictiva para la solución de los problemas ambientales metropolitanos. Esta ponencia explora la tensión local-metropolitano tomando como objeto de análisis la gestión municipal de políticas ambientales en los partidos bonaerenses del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Busca responder los siguientes interrogantes: ¿Cuáles son las responsabilidades, capacidades y limitaciones de los gobiernos municipales bonaerenses en materia de políticas ambientales? ¿Existen, en el ámbito del AMBA, instancias para la coordinación interjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos? ¿Cuáles son y cómo funcionan esas instancias?

Se detecta que las políticas urbanas de los municipios bonaerenses son deficientes desde el punto ambiental a la vez que las instancias de coordinación metropolitana de las políticas ambientales son fragmentarias y muy incipientes. A lo largo de la ponencia se analizan una serie de factores que coadyuvan en esa doble deficiencia de las políticas públicas desde el punto de vista ambiental: carácter intrínsecamente transjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos; sesgo anti-metropolitano del federalismo argentino; superposición de competencias no siempre claramente distribuidas y brecha entre competencias formales y funciones de hecho; sesgo anti-metropolitano de los programas de reforma implementados desde el retorno a la democracia; baja prioridad de los temas ambientales en la agenda política de todo nivel; limitaciones presupuestarias de los gobiernos municipales; provincialización y nacionalización de la política partidario-electoral local; debilidad burocrática del estado argentino en todos sus niveles; y bajo activismo ambiental. Combinados, esos factores producen el doble efecto de 1) fortalecer el localismo estrecho de la gestión municipal y 2) desincentivar la creación y funcionamiento de instancias de gestión metropolitana, dificultando por ambas vías la solución de los problemas ambientales metropolitanos.

Introducción

Durante las últimas décadas se ha registrado a lo largo de toda América Latina, tanto en el discurso de actores políticos domésticos e internacionales como en la agenda de investigación académica, una fuerte revalorización de la descentralización y del localismo. Esa revalorización del localismo (expresada en términos como gobierno local, gestión local, desarrollo local, etc.) apunta simultánea o alternativamente al fortalecimiento del gobierno municipal y a la mayor participación de organizaciones de la sociedad civil en la gestión de políticas públicas de la más diversa índole, todo lo cual se ha traducido en programas de reforma, en nuevas políticas públicas e incluso en nuevos textos constitucionales.

Es interesante notar que esa revalorización de lo local tuvo lugar a la par que aumentaron la población urbana y el tamaño y número de las áreas metropolitanas (DI PACE, SUÁREZ & CALELLO 2004). Ahora bien, como señalan varios autores (vg. PÍREZ 1994: 51-57; MELO 2003), gestión local y gobierno municipal no es lo mismo que gestión urbana o gestión metropolitana. La coincidencia entre la gestión local/municipal y

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la gestión urbana es una cuestión de escala. La gestión de una ciudad metropolitana va mucho más allá (espacial e institucionalmente hablando) de los límites del gobierno local/municipal.

Puede percibirse entonces una tensión entre la revalorización y el fortalecimiento de lo local y la necesidad de gestionar cuestiones metropolitanas tales como el transporte, la recolección y deposición de residuos, el abastecimiento de agua potable o la contaminación ambiental. Mientras muchos de los programas y reformas implementados durante las últimas décadas han buscado (en la teoría o en la práctica) fortalecer el poder de los actores locales, en las áreas metropolitanas aumenta drásticamente la necesidad de coordinación interjurisdiccional que, tal como señala Wright (1997) en su clásico trabajo sobre relaciones intergubernamentales, afecta en mayor o menor medida a cualquier política pública.

Presente en casi toda área de política pública, esa tensión metropolitano-local incide muy especialmente en las políticas ambientales. Si de modo general los problemas ambientales tienden a no respetar las divisiones jurisdiccionales, mucho menos lo harán dentro de los estrechos límites de los municipios que componen un área metropolitana (HERRERO 2004: 167-170; CROSS & FREYTES FREY 2008). Con todo, aunque es cierto que existen serias limitaciones para la gestión local/municipal de problemas ambientales metropolitanos, no puede soslayarse que los gobiernos municipales son responsables de ciertas políticas urbanas directamente vinculadas con los problemas ambientales.

Esta ponencia explora la tensión metropolitano-local desde la perspectiva de los gobiernos municipales, tomando como objeto de análisis la gestión municipal de políticas ambientales en los partidos bonaerenses1 del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)

2. Buscará responder, para ello, los siguientes interrogantes:

¿Cuáles son las responsabilidades, capacidades y limitaciones de los gobiernos municipales bonaerenses en materia de políticas ambientales?

¿Existen, en el ámbito del AMBA, instancias para la coordinación interjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos? ¿Cuáles son y cómo funcionan esas instancias?

Antes de continuar, es conveniente aclarar qué es el AMBA (ver Mapa 1). Argentina es un país federal dividido en veintitrés provincias y un distrito federal con rango de provincia (la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o Capital Federal). Aproximadamente una tercera parte de la población nacional (esto es, doce millones de personas según el Censo Nacional de 2001) habitan en el AMBA, la cual comprende la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y veinticuatro partidos3 de la provincia de Buenos Aires (INDEC 2003), constituyendo la única mega-metrópolis argentina.

Diversos motivos justifican analizar los partidos bonaerenses del AMBA separadamente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Primero y fundamentalmente, el

1 Bonaerense: oriundo o perteneciente a la provincia de Buenos Aires – ver más adelante sobre los partidos de la provincia de Buenos Aires que conforman el AMBA. 2 La ponencia que aquí se presenta se enmarca dentro Proyecto PICT 1145 “El problema de la interjurisdiccionalidad en la gestión local: políticas ambientales y sociales en los municipios de Avellaneda y San Martín, Provincia de Buenos Aires”, financiado por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) para ser ejecutado entre 2008 y 2011. Este proyecto tiene por objetivo estudiar las políticas ambientales y sociales de municipios bonaerenses del AMBA, prestando especial atención al modo en que la complejidad interjurisdiccional de las cuestiones ambientales y sociales afecta la implementación de dichas políticas. 3 “Partido” es la denominación establecida por la provincia de Buenos Aires para sus divisiones jurisdiccionales. Cada partido es gobernado por una municipalidad o gobierno municipal.

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arreglo institucional de la Ciudad de Buenos Aires no es equivalente al de los partidos bonaerenses del AMBA. La Ciudad de Buenos Aires constituye una ciudad-provincia sin divisiones jurisdiccionales internas. Los partidos, en cambio, son divisiones jurisdiccionales de la provincia de Buenos Aires que, aunque dependen del gobierno provincial en muchos aspectos, cuentan con gobierno municipal propio (ver infra). Segundo, aunque la densidad poblacional de la Ciudad de Buenos Aires es mucho mayor que la de todos los partidos bonaerenses de la región metropolitana, éstos concentran casi el 80% de la población del AMBA y sus indicadores de bienestar social (línea de pobreza, NBI, ingreso per capita, desocupación, etc.) son marcadamente peores que los de la Ciudad de Buenos Aires. La Ciudad de Buenos Aires es, desde todo punto de vista, el “centro” del AMBA y los veinticuatro partidos bonaerenses su “periferia”. Tercero, y vinculado a lo anterior, los problemas ambientales del AMBA suelen afectar más gravemente a los partidos bonaerenses que la componen dado que esos problemas, si bien no respetan divisiones jurisdiccionales, suelen seguir el trazado de la segmentación espacial y socio-económica del área metropolitana, siendo más graves en los sectores más pobres y más “periféricos” de la metrópolis4.

Mapa 1

Área Metropolitana de Buenos Aires/AMBA Límites de municipios y de cuencas hidrográficas

En resumen, los partidos bonaerenses del AMBA tienen un diseño institucional muy diferente del de la Ciudad de Buenos Aires a la vez que su población se encuentra, en promedio, más expuesta a los problemas ambientales metropolitanos que los habitantes de

4 Sobre la segmentación espacial y socio-económica del AMBA y otras áreas metropolitanas, cf. WAQUANT 2001, 2007; PÍREZ 2001; CLICHEVSKY 2002; PREVOT SCHAPIRA 2002; SARAVÍ 2005; DAVIS 2008.

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la Ciudad. Ambas razones justifican el recorte “bonaerense” que aquí se hace para estudiar las políticas ambientales municipales dentro del ámbito del AMBA. Cabe realizar, con todo, dos advertencias. Primero, la Ciudad de Buenos Aires debe ser tenida en cuenta a la hora de analizar las formas (y dificultades) de coordinación interjurisdiccional de políticas metropolitanas como así también el origen de algunos problemas ambientales. Segundo, nada impide que en un estadio avanzado de la investigación se incorpore una comparación con las políticas ambientales de la Ciudad de Buenos Aires. Veamos ahora cuáles son los problemas ambientales del AMBA.

Problemas ambientales del AMBA

Al igual que numerosas áreas metropolitanas, el AMBA presenta serios problemas de contaminación ambiental hídrica, atmosférica, edáfica y sonora, a lo cual se suman recurrentes incidentes de inundaciones de las cuencas hidrográficas que atraviesan el territorio metropolitano y desembocan en el Río de la Plata (CLICHEVSKY 2002; HERRERO 2004). Estos problemas ambientales son decurrentes de un proceso desordenado de crecimiento metropolitano, i.e. un proceso caracterizado por el rápido crecimiento demográfico en un contexto de alta industrialización, falta de planificación metropolitana y desarrollo deficiente de la red de servicios e infraestructura, especialmente en las zonas periféricas de la metrópolis (PÍREZ 2001; CLICHEVSKY 2002).

En ese contexto de urbanización desorganizada, en el cual la producción mercantil de la ciudad ha predominado sobre la planificación estatal (PÍREZ 1994: 51-54), varias son las fuentes inmediatas de los problemas ambientales del AMBA (CLICHEVSKY 2002; HERRERO 2004):

1) Cobertura deficiente de la red de agua potable.

2) Inadecuada provisión de cloacas y falta de tratamiento de excretas domiciliarias y efluentes industriales.

3) Fallas en la recolección y disposición final de residuos sólidos domiciliarios e industriales.

4) Localización inadecuada de algunas industrias.

5) Escasez de espacios verdes.

6) Déficit habitacional y hacinamiento en asentamientos precarios y zonas de la periferia.

7) Fallas en el sistema de transporte público e inadecuado control de las emisiones del parque vehicular.

Por su parte, los problemas ambientales metropolitanos tienen serios impactos económicos y sociales, destacándose entre estos últimos los problemas de salud de las poblaciones más afectadas, i.e. los habitantes de los asentamientos precarios y de las zonas más periféricas.

Llegados a este punto es importante remarcar un aspecto particularmente inquietante de los problemas ambientales. Mientras es verdad que los problemas ambientales y sus causas inmediatas no reconocen las divisiones jurisdiccionales establecidas (HERRERO 2004; SUÁREZ, CALELLO & LOMBARDO 2004), razón por lo cual cabe calificarlos como problemas “trans-jurisdiccionales”, es igualmente cierto que impactan más gravemente en las zonas más precarias o periféricas de la metrópolis. Como

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señalan varios autores (PÍREZ 2001: 262-268; CLICHEVSY 2002; HERRERO 2004; HOCHSTETLER & KECK 2007: 186-222; MARTÍNEZ ALIER 2007: 211-228), los problemas ambientales metropolitanos afectan más gravemente a los grupos más pobres en un contexto en el cual la degradación ambiental tiende a superponerse a la fragmentación socio-espacial de la ciudad metropolitana, dando lugar a un círculo vicioso que une pobreza, periferia, inaccesibilidad, precariedad urbana, contaminación ambiental y más pobreza.

Lo que resulta más inquietante de este cuadro es que, mientras los problemas ambientales se yuxtaponen a situaciones de degradación socio-espacial, su carácter eminentemente trans-jurisdiccional puede contribuir, junto con un diseño institucional de competencias superpuestas, a diluir las responsabilidades de las distintas jurisdicciones respecto de su solución (cf. HOCHSTETLER & KECK 2007: 196) o lo que Nunes (1991: 26) llama la “autonomía de no realizar”. Es hora de abordar las responsabilidades municipales en materia ambiental en el marco del federalismo argentino.

Federalismo, ambiente y municipios

Si nos remitimos a sus bases constitucionales, el federalismo ambiental argentino constituye un ejemplar de la doctrina de competencias concurrentes en el cual se otorga predominio normativo a la nación y primacía ejecutiva a las provincias. En la práctica, ese diseño puede acabar en un modelo de autoridad superpuesta (WRIGHT 1997: 105-131) o pluralismo institucional desarticulado (JORDANA 2001) donde 1) la distribución jurisdiccional de competencias y tareas no siempre es clara y 2) y los mecanismos de coordinación interjurisdiccional vertical y horizontal son débiles, todo lo cual puede favorecer la inclinación de las distintas jurisdicciones a desentenderse de los problemas existentes.

La reforma constitucional de 1994 consagró el poder provincial sobre los recursos naturales al establecer que el dominio originario de estos últimos corresponde a las provincias (art. 124)5. Al mismo tiempo, introdujo entre los nuevos derechos y garantías el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de preservarlo (art. 41). Para compatibilizar el derecho (nacional) a un ambiente sano con el dominio provincial de los recursos naturales, la nueva Constitución de la Nación Argentina recurre a la doctrina concurrente dictaminando que “corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesidades para complementarlas” (art. 41).

Pese a que en su artículo 41 establece competencias concurrentes en lo que respecta a la protección ambiental, la constitución nacional reformada no fija mecanismos para la división y articulación de tareas entre la Nación y las provincias en la materia. Ese vacío fue parcialmente resuelto por la Ley General del Medio Ambiente promulgada en 2002 (Ley 25675/02). Por un lado, la Ley General del Ambiente, en virtud del poder normativo otorgado a la Nación por el artículo 41, define los presupuestos ambientales mínimos, los cuales deben ser uniformes para todo el territorio nacional. Por otro lado, refuerza la primacía de las provincias en la aplicación de la política ambiental al crear el Sistema Federal de Coordinación Interjurisdiccional y establecer al Consejo Federal de Medio

5 El texto original de la constitución argentina vigente data de 1853.

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Ambiente o CONFEMA (un consejo creado en 1990 y controlado por las provincias) como autoridad máxima del sistema6.

En la práctica, el CONFEMA nunca ha funcionado como arena para la coordinación interjurisdiccional de políticas ambientales, debido fundamentalmente a la resistencia de las provincias a cualquier tipo de coordinación con la Nación – cuya intervención los gobiernos provinciales suelen percibir como una forma de “intromisión” nacional en su dominio sobre los recursos naturales (REZK 2005). La debilidad del CONFEMA marca la ausencia tanto de coordinación vertical (Nación-provincias) como de articulación horizontal (entre provincias), no existiendo ningún mecanismo alternativo que garantice o facilite que los preexpuestos mínimos que la Nación dicta o pudiere dictar sean aplicados por las provincias. Como se argumentará en las secciones siguientes, esa ausencia de mecanismos de articulación interjurisdiccional afecta muy particularmente a las políticas ambientales en un área metropolitana como el AMBA.

Respecto del papel de los municipios en materia de política ambiental, nada dice la Constitución Nacional reformada, lo cual es congruente con el no reconocimiento constitucional de los municipios como entes federativos y con la omisión en el texto constitucional de párrafo alguno referido a las competencias municipales en materia de política pública. Desde su formulación original en 1853, la Constitución Nacional incluye entre los poderes no delegados por las provincias el de dictar su propio régimen municipal (art. 5), aunque entre las reformas introducidas en 1994 se establece que las provincias deberán, en su propia constitución, asegurar la autonomía municipal (art. 123). Consistentemente, la Ley General del Medio Ambiente de 2002 omite promulgarse respecto del papel de los municipios en materia de política ambiental, fuera de establecer que la legislación ambiental provincial y municipal debe ser congruente con los presupuestos mínimos dictados por la Nación – todo lo cual es, una vez más, consistente con la primacía ejecutiva otorgada por la propia ley a las provincias y al CONFEMA a pesar de que el derecho a un ambiente sano sea de carácter nacional.

El espíritu federalista (o quizá, provincialista) de la legislación nacional es consonante con la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, también reformada en 1994. En un mismo artículo (art. 28), la nueva constitución provincial establece el derecho a un ambiente sano y el deber de protegerlo a la vez que determina el dominio eminente de la provincia sobre el ambiente y los recursos naturales, no fijando ningún mecanismo para la articulación interjurisdiccional de las políticas ambientales (ni con la Nación ni con las otras provincias). Tampoco establece, como se verá, ninguna competencia municipal en la materia.

El régimen municipal de la provincia de Buenos Aires está fijado por la Constitución Provincial reformada en 1994 y por la Ley de Orgánica de las Municipalidades. La Constitución Provincial de 1994 no incluye ningún artículo que explícitamente garantice la autonomía municipal y retiene en la legislatura provincial el poder de fijar los límites (y por ende la creación y reconfiguración) de los municipios (art. 103), así como el poder de imponer a los municipios las contribuciones (impuestos) que podrán recaudar, distribuir y oblar (art. 192, #7). Adicionalmente, la Constitución

6 La primacía provincial se expresa claramente en varios de los principios de política ambiental dictados por la propia ley: 1) congruencia normativa entre presupuestos mínimos, legislación provincial y legislación municipal; 2) subsidiariedad: la Nación colabora y participa en forma complementaria; 3) solidaridad: tanto la Nación como las provincias son responsables; 4) cooperación: efectos transfronterizos serán encarados en forma conjunta (Art. 4). Mientras la Nación y las provincias son igualmente responsables por la política ambiental, es elocuente cómo la ley nacional de presupuestos mínimos introduce el principio de subsidiariedad por el cual la Nación sólo debería colaborar en forma complementaria en la prevención y mitigación de daños ambientales.

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Provincial (al igual que la Constitución Nacional) no establece ningún mecanismo para la transferencia de recursos al gobierno municipal. En cuanto al régimen de gobierno municipal, la Constitución Provincial establece dos poderes: un departamento ejecutivo y un departamento deliberativo unicameral (o Concejo Deliberante), ambos elegidos periódicamente por voto popular (art. 190 y 191).

Respecto de las competencias administrativas de los municipios, la Constitución Provincial establece que éstos tendrán a su cargo la administración de los intereses y servicios locales de los partidos que forman la provincia (art. 190), incluyendo entre sus atribuciones unas pocas (y vagas) competencias que abarcan “el ornato y salubridad, los establecimientos de beneficencia que no estén a cargo de sociedades particulares, asilos de inmigrantes que sostenga la provincia, las cárceles locales de detenidos y la vialidad pública” (art. 192).

Como vemos, ni la Constitución Nacional ni la Constitución de la Provincia de Buenos Aires hacen referencia a las competencias de los gobierno municipales en materia de política ambiental. Ello no quiere decir, sin embargo, que los municipios bonaerenses carezcan de dichas competencias7. En la provincia de Buenos Aires, las competencias administrativas de los gobiernos municipales son fijadas en detalle por la Ley Orgánica de las Municipalidades (LOM), cuyo texto original de 1958 (Decreto-Ley 6869/58) sufrió numerosas enmiendas a lo largo del tiempo.

En contraste con la exigüidad y vaguedad de la Constitución Provincial al respecto, la LOM incluye un copioso listado de las competencias administrativas de los municipios. Entre esas competencias, se incluye explícitamente la protección ambiental:

“La prevención y eliminación de las molestias que afecten la tranquilidad, el reposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro y luminoso, así como las trepidaciones, la contaminación ambiental y de los cursos de agua y el aseguramiento de las conservación de los recursos naturales” (LOM, art. 27, #17).

Además de imputarle responsabilidad directa sobre la prevención y mitigación de la contaminación ambiental, la LOM atribuye a los municipios competencia (generalmente concurrente) sobre numerosas áreas de política pública que, como se desprende de la sección anterior, están estrechamente vinculadas con los problemas ambientales metropolitanos: zonificación, edificación, habilitación e inspección de establecimientos comerciales e industriales, vialidad, paisajes, abasto y acopio, protección animal, higiene y salubridad, control bromatológico, inspección veterinaria, sanidad vegetal, tránsito y transporte público y propiedades ribereñas (art. 27 y 28).

En consonancia con estas competencias, la LOM establece que corresponde al municipio disponer, en coordinación con la provincia, la provisión de los siguientes servicios públicos: barrido, riego, limpieza, alumbrado, provisión de agua, obras sanitarias y desagües pluviales, inspecciones, registro de guías, transporte y otras necesidades colectivas de carácter local (art. 52). Estos servicios pueden ser provistos bien de modo directo por el Departamento Ejecutivo del municipio o bien mediante: 1) organismos descentralizados, 2) consorcios intermunicipales, 3) cooperativas municipales, 4) convenios, 5) acogimientos o 6) concesiones (art. 53). 7 Cassano (2004) señala que, en el marco de la creciente revalorización del espacio local y del gobierno municipal que ha tenido lugar desde el retorno a la democracia, aproximadamente la mitad de las nuevas constituciones provinciales contienen previsiones sobre las competencias municipales en materia ambiental, mientras que en varios casos esas previsiones son introducidas, como en el caso de la provincia de Buenos Aires, en la legislación que fija el régimen municipal de la provincia o, como en otras provincias, en las cartas orgánicas de los municipios.

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A la luz de la LOM, los municipios bonaerenses tienen entonces amplias competencias ambientales – tanto porque comparten la responsabilidad de prevenir y mitigar toda forma de contaminación ambiental como porque son responsables primarios de políticas urbanas (vg. ordenamiento territorial, habilitación comercial e industrial, servicios públicos urbanos) cuya falencia es, precisamente, la causa de la mayoría de los problemas ambientales metropolitanos. Todo ello se ve expresado en la ley ambiental provincial (Ley 11723/95), la cual reglamenta el art. 28 de la Constitución Provincial y establece que tanto el estado provincial como los municipios deben garantizar los derechos ambientales y los principios de política ambiental fijados por la ley (art. 2 y 5), corresponsabilizando a las autoridades ambientales provinciales y municipales por la ejecución de esa política.

Sumando a ello, si bien no reconoce la especificidad de la gestión metropolitana, la legislación de la provincia de Buenos Aires ofrece un par de herramientas institucionales que podrían facilitar la coordinación intermunicipal en el ámbito del AMBA: los comités de cuenca hídrica (regidos por la Ley 12257/99) y los consorcios de gestión y desarrollo (regidos por el art. 41 de la constitución provincial y la Ley 13580/06)8.

En resumen, pese a que la legislación nacional consagra la primacía provincial en materia de recursos naturales y protección ambiental, la normativa de la provincia de Buenos Aires hace extensiva su responsabilidad de garantizar los derechos ambientales a los gobiernos municipales, los cuales, además, son responsables inmediatos (aunque no únicos) de una serie de políticas urbanas que tienen un impacto directo en problemas como la contaminación ambiental y las inundaciones. Con lo cual, si bien es cierto que los problemas ambientales metropolitanos son intrínsecamente transjurisdiccionales, también es cierto que, al menos legalmente, los gobiernos municipales son corresponsables no sólo de su mitigación sino también de su factores causales.

De ahí la paradoja que afecta a la gestión municipal de los problemas ambientales metropolitanos: los municipios aisladamente no pueden resolver los problemas ambientales pero éstos no pueden resolverse sin su participación. Todo ello en el marco de un diseño federal donde la distribución (no siempre clara) de competencias normativas y ejecutivas entre nación, provincias y municipios puede tener el efecto de estimular, no la articulación metropolitana, sino la competencia entre jurisdicciones y al mismo tiempo la inclinación de cada nivel jurisdiccional a desentenderse de los problemas ambientales. Por ello, para desentrañar esa paradoja es necesario considerar, por un lado, cuáles son las capacidades y limitaciones de los gobiernos municipales para resolver los problemas ambientales metropolitanos y, por otro lado, cuáles son las instancias de coordinación interjurisdiccional (vertical y horizontal) que están disponibles para superar las limitaciones del localismo en materia de políticas ambientales metropolitanas.

Capacidades y limitaciones de la gestión ambiental municipal

Existen numerosos trabajos sobre las particularidades y deficiencias de la provisión de servicios públicos y el ordenamiento territorial del AMBA (vg. PÍREZ 1994, 2001; CLICHEVSKY 2002; PÍREZ et al. 2003), y cualquiera que recorra los partidos bonaerenses del AMBA podrá apreciar esas deficiencias así como los serios problemas

8 Mientras el objetivo principal de los comités de cuenca es promover un programa de desarrollo integrado dentro de una determinada cuenca o región, los consorcios tienen por objetivo fomentar el desarrollo de actividades económicas de impacto regional – ver infra sobre comités de cuenca.

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ambientales a ellas asociadas, especialmente cuanto más se aleje del centro de la metrópolis y de las principales vías de comunicación.

La constatación de esas deficiencias nos lleva a inferir que los gobiernos municipales bonaerenses tienen limitadas capacidades para lidiar con los problemas ambientales metropolitanos. Esto no quiere decir que los gobiernos no implementen políticas ambientales. Si entendemos las políticas ambientales en un sentido amplio (i.e. como aquellas políticas directamente vinculadas con las distintas formas de contaminación ambiental), los gobiernos municipales de hecho implementan varias de ellas: recolección de basura, habilitación industrial y control de contaminación industrial, ordenamiento territorial y habilitación de edificaciones, etc. Lo que aquí se infiere es que los gobiernos municipales ejecutan esas políticas de modo fragmentario y deficiente desde el punto de vista de la protección ambiental, afectando más gravemente a los barrios más pobres de cada partido.

Necesitamos una investigación más profunda para saber a ciencia cierta cómo los gobiernos municipales ejecutan sus políticas ambientales (entendidas éstas en un sentido amplio) o implementan políticas ambientales diseñadas desde la provincia o la nación. Mientras tanto, a continuación se proponen, a la luz de las deficiencias arriba señaladas, un conjunto de factores tendientes a explicar la falta de capacidad (y/o de interés) de los gobiernos municipales para atender los problemas ambientales que, aunque metropolitanos, inciden y se generan fronteras adentro de sus territorios.

Para comenzar, cabe volver a mencionar el carácter intrínsecamente transjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos (SUÁREZ, CALELLO & LOMBARDO 2004: 237), el cual demanda, como ya se dijo, un alto grado coordinación interjurisdiccional de las políticas ambientales. Sin embargo, no hay que soslayar, insisto, que los gobiernos municipales tienen responsabilidades tanto respecto del origen de los problemas ambientales como respecto de su mitigación. Por lo tanto, será importante precisar, en el análisis que se haga de las políticas ambientales de un área metropolitana, qué es lo que los municipios pueden hacer por sí solos y cuáles son las necesidades concretas de articulación interjurisdiccional. Volveremos sobre este último punto en las secciones siguientes.

A las dificultades propias del carácter transjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos se suman la superposición de competencias (a veces vagamente definidas o no claramente distribuidas) y la brecha entre las competencias formales y las funciones que de hecho cumplen los municipios. No se trata solamente de que las competencias no siempre están bien definidas y de que la división de tareas entre jurisdicciones no está suficientemente establecida. Aun cuando la división y definición de competencias pueda ser clara, los gobiernos municipales bonaerenses del AMBA parecen concentrarse en unas pocas funciones que no van mucho más allá del así llamado “alumbrado, barrido y limpieza”, campañas erráticas de pavimentación, el otorgamiento de licencias de conducir y la ejecución de planes sociales diseñados y financiados por el gobierno provincial o nacional9.

La superposición de competencias no hace sino facilitar esa tendencia de los gobiernos municipales a concentrarse en unas pocas políticas locales – especialmente en un

9 En un sentido similar, Melo (2003) distingue entre las cuestiones urbanas típicas (vg. vivienda, transporte, saneamiento urbano) y las políticas no urbanas implementadas por los municipios (i.e. servicios sociales y distribución del ingreso) para concluir que en el régimen municipal brasilero post 1988 se ha fortalecido la municipalización de los servicios sociales y de la políticas de distribución del ingreso en detrimento de las políticas típicamente urbanas (y metropolitanas). A una conclusión parecida llegan los estudios sobre ciudades intermedias latinoamericanas compilados en Carrión et al. (1991) al señalar que la función primordial ejercida por los gobiernos municipales de esas ciudades es subsidiar, por distintas vías, el desempleo del mercado local de trabajo, desatendiendo las funciones que les son formalmente atribuidas.

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área metropolitana como el AMBA, donde la superposición y “cercanía” de jurisdicciones (nacional, provincial y municipal) lleva a que habitantes y activistas no siempre tengan claro qué jurisdicción es responsable de qué política. Ello puede tener el doble efecto de desincentivar el reclamo social o de desviarlo hacia la jurisdicción “equivocada” o hacia la que se cree que tiene más poder de resolución independientemente de sus competencias formales10.

Sumado a ello, algunos estudios ya citados señalan que los recursos y las necesidades suelen estar territorial o jurisdiccionalmente disociados (cf. specialmente PÍREZ 2001). Los barrios con mejores indicadores socio-económicos cuentan con una mejor y más extensa cobertura de servicios públicos (provistos por la municipalidad, la provincia u organismos nacionales) y suelen concentrar mayor número de obras realizadas con inversión pública, siendo que en los barrios mas pobres a veces las obras públicas o la instalación de infraestructura de servicios públicos suele hacerse con la “participación” de los vecinos en los gastos de inversión. Por esa vía, las políticas urbanas municipales, cuando existen, no hacen más que reforzar la segmentación socio-espacial del territorio metropolitano y la estrecha relación entre contaminación ambiental y pobreza.

Llegados a este punto, surge la pregunta por las razones de esta situación. ¿Por qué las (estrechas) políticas urbanas municipales producen estos resultados? ¿Por qué la brecha entre competencias formales y las funciones que efectivamente se realizan? ¿Puede esa situación ser adjudicada simplemente al carácter transjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos y a las eventuales fallas del diseño federal argentino? Propongo, a modo de hipótesis de trabajo, una serie de razones extras para explicar esa situación.

En primer lugar, debemos considerar la baja prioridad de los temas ambientales en la agenda política de todo nivel. En principio, parecería haber un desacuerdo entre quienes consideran que “el medio ambiente no le importa a nadie”, tal como titula su libro un conocido periodista ambiental argentino (FEDEROVISKY 2007; cf. CLICHEVSKY 2002:8), y quienes consideran que la preocupación por la cuestión ambiental ha despertado y aumentado en los últimos años en Argentina (CASTELLI 2006). Hay que reconocer que, en contraste con la alta visibilidad pública alcanzada por algunas pocas protestas ambientales durante la última década (hecho inédito en la historia argentina) y con el bombardeo de noticias alarmantes sobre el calentamiento global que se transmiten cada vez más frecuentemente como un problema “que nos afecta a todos”, las políticas públicas de todo nivel han estado retrasadas en lo que respecta a la gestión de esos problemas, ratificando, muy especialmente en el nivel municipal, la sensación de que “el medio ambiente no le importa a nadie”11.

10 O incluso, tal vez, hacia la que se tiene más a mano – es notorio el caso de algunas marchas de protesta que, por el objeto de su demanda (como la protección contra la inseguridad en el llamado Conurbano bonaerense), deberían dirigirse quizá a La Plata, para reclamar ante el gobierno provincial, pero acaban su recorrido en la Plaza de Mayo, frente a la Casa de Gobierno nacional. 11 Lamentablemente no contamos con estudios sobre la percepción de los temas ambientales entre líderes locales del AMBA. Un estudio realizado en Brasil (ALMEIDA & CARNEIRO 2003: 141-145) quizá sirva como punto de partida para el análisis comparativo de los municipios del AMBA. Ese estudio muestra que los líderes sociales y políticos locales 1) tienden a manifestarse preocupados por los problemas ambientales globales a la vez que niegan que esos problemas tengan impactos serios dentro de sus territorios y 2) consideran que, en cualquier caso, los problemas ambientales deben ser atendidos por el gobierno nacional o estadual y no por el gobierno municipal, el cual, dadas sus limitaciones presupuestarias y técnicas, debe abocarse a atender otras prioridades, para las cuales el gobierno municipal tiene mayor capacidad de iniciativa y de acción (i.e. asistencia social, actividades recreativas, obras públicas y salud). Este estudio se complementa con un diagnóstico realizado por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2005), el cual arroja que la mayoría de los gobiernos municipales brasileros carece de organismos específicamente dedicados a la política ambiental y de personal técnico especializado en la materia.

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En segundo lugar, es necesario reconocer que los gobiernos municipales enfrentan serias limitaciones presupuestarias y técnicas, las cuales no hacen más que agravar la baja prioridad política de los problemas ambientales. Y esas limitaciones suelen ser mayores en los municipios más afectados por la segmentación socio-espacial del AMBA en virtud de la disociación territorial ya señalada entre recursos y necesidades (la cual sería indicativa, a su vez, de la inexistencia o insuficiencia de políticas provinciales o nacionales tendientes a revertir las desigualdades interjurisdiccionales)12.

Por último, debe considerarse la lógica de acumulación político-electoral de los partidos políticos que actúan, desde los tres niveles de gobierno, en el ámbito del AMBA. No puedo detenerme aquí en la caracterización de esa lógica (cf. CROSS & FREYTES FREY 2008; OLLIER 2009; para el caso de los municipios intermedios, CARRIÓN et al. 1991). Baste, a los efectos de esta ponencia, señalar que la competencia inter-partidaria y los realineamientos intra-partidarios en la búsqueda del éxito electoral tienen, en el ámbito del AMBA, un doble efecto desfavorable para la solución de los problemas ambientales.

Por un lado, las estrategias electorales locales llevan a priorizar políticas públicas (alumbrado, barrido y limpieza, programas o medidas de asistencia social y obras públicas de alto impacto en el corto plazo13) que no atienden a los problemas ambientales – ni siquiera los problemas de las mismas poblaciones más pobres que, paradójicamente, se busca alcanzar con los programas sociales. En este sentido, podría atribuirse al conjunto de los gobiernos municipales metropolitanos lo que un reconocido intendente vecinalista del norte del AMBA bautizó la “soberanía del bache”:

“Yo creo que el vecinalismo es la soberanía del bache, de la lamparita, ver cómo prestás mejores servicios sin meterte en los grandes problemas ya que no los vas a solucionar, y si los solucionás, va a ser tarde o inorportunamente” (citado en OLLIER 2009: 8-9; mi énfasis).

La “soberanía del bache” se ve reforzada, por otro lado, por la fuerte provincialización y nacionalización de la contienda electoral en los municipios del AMBA (OLLIER 2009). Ello lleva a que muchas veces tanto las estrategias electorales de los partidos políticos como las preferencias electorales de los vecinos se definan por cuestiones extra-municipales (e incluso extra-metropolitanas), reforzando el desinterés de los líderes locales por los “grandes problemas”14.

Adicionalmente, esos mismos factores político-electorales afectan la continuidad de las políticas municipales y, como veremos en el apartado siguiente, la búsqueda de soluciones coordinadas entre jurisdicciones del mismo o distinto nivel.

De todo lo dicho hasta ahora se concluye que, al menos en el ámbito del AMBA, los gobiernos municipales bonaerenses no parecen tener muchos incentivos para garantizar el derecho a un ambiente sano, tal como prescribe la legislación que deben hacer. Se desentienden no sólo de la mitigación de los problemas ambientales sino también de 12 Sumado a ello, Clemente (2003) entiende, al igual que otros autores, que desde 1983 en adelante ha tenido lugar en Argentina, al menos en el área de las políticas sociales, un proceso de crecientes transferencias administrativas a los municipios sin que se les otorgue a estos últimos mayor autonomía institucional y fiscal. Ello se habría traducido, siempre según la autora, en una brecha entre responsabilidades y recursos que dificulta que los municipios puedan hacerse cargo de sus crecientes responsabilidades administrativas. 13 Como me manifestó un funcionario de un municipio bonaerense del AMBA en una conversación informal sobre cómo se decidían las obras públicas municipales y por qué los líderes municipales no daban prioridad a obras de envergadura como la construcción de cloacas o de desagües pluviales: “en la jerga política se dice que ‘todo lo que va bajo tierra no sirve’ porque nadie lo ve y entonces no junta votos”. 14 Esto no quiere decir que los líderes locales necesariamente se desinteresen por los “grandes problemas” sino que, en todo caso, al igual que el intendente vecinalista citado, suelen considerar que la resolución de esos problemas no está (o no debe estar) dentro de su campo de acción.

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proveer adecuadamente servicios públicos y políticas urbanas de “interés local” con alto impacto ambiental y respecto de los cuales se supone que tienen competencia preeminente o concurrente. En algunos casos, esos servicios y políticas son provistos (insuficientemente) por organismos nacionales o federales sin participación de los municipios – y sin atención al derecho a un ambiente sano para todos.

Dificultades para la coordinación ambiental metropolitana

Son varios los autores que destacan no sólo la falta de coordinación interjurisdiccional en materia ambiental sino, de modo general, la ausencia de una gestión metropolitana propiamente dicha en el ámbito del AMBA (cf. PÍREZ 1994, 2001; CLICHEVSKY 2002; REZK 2005; CROSS & FREYTES FREY 2008). Ausente una instancia de gestión metropolitana supramunicipal o intermunicipal, existen algunas organizaciones interjurisdiccionales o nacionales que se ocupan de políticas sectoriales que no cubren todo el AMBA o no lo hacen de modo uniforme15. Tal el caso de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte/CNRT y la Secretaría de Transporte nacional (transporte urbano), la Corporación del Mercado Central de Buenos Aires (abastecimiento de frutas y verduras), Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima/AYSA (saneamiento básico) y la Coordinación Ecológica Área Metropolitana/CEAMSE (disposición de residuos sólidos).

Desde el punto de vista ambiental, es interesante considerar los casos de AYSA y CEAMSE, empresas públicas dedicadas a dos políticas urbanas estrechamente vinculadas con problemas ambientales. Más allá de su enfoque netamente sectorial, es de destacar dos grandes limitaciones de ambas empresas: 1) la insuficiencia del servicio prestado y 2) la falta de participación de los gobiernos municipales bonaerenses. Este último hecho es particularmente notorio siendo que, según la legislación provincial, saneamiento básico (AYSA) y residuos sólidos (CEAMSE) son competencias, no exclusivas, pero sí concurrentes de los gobiernos municipales. Que los gobiernos municipales no provean directamente esos servicios no es un hecho particularmente grave dado que razones de escala pueden justificar que esos servicios no sean provistos por cada municipio sino por organizaciones (públicas o privadas) de nivel mayor. Lo notorio es que los gobiernos municipales bonaerenses prácticamente no han tenido ninguna participación en la conformación de esas empresas ni la tienen en su funcionamiento corriente, lo cual no hace sino reforzar el desinterés de esos gobiernos por los “grandes problemas”, con su detrimento en los problemas ambientales metropolitanos. Y ello en un contexto en que los servicios de saneamiento básico y de residuos sólidos son insuficientemente provistos en el AMBA por AYSA y CEAMSE, respectivamente – sin que exista ninguna otra organización municipal, provincial o nacional que supla adecuadamente esa insuficiencia16.

15 Para un análisis de las distintas formas de gestión metropolitana, cf. PÍREZ 1994, 2001; ZENTELLA GÓMEZ 2005. 16 La disposición final de residuos se realiza, allí donde no llega el brazo del CEAMSE, mediante basurales a cielo abierto sin ningún tipo de tratamiento. En el caso de saneamiento básico, un estudio reciente de la Defensoría del Pueblo de la Nación (2009) muestra que, en contraste con los partidos del llamado primer cordón del Conurbano Bonaerense, en los partidos más periféricos del AMBA el Índice de Saneamiento Básico Insuficiente (ausencia de conexiones domiciliarias para la provisión de agua potable o para el vertido de excretas) es medio, alto o muy alto (en una escala que va de muy bajo a muy alto). A ello debe sumarse que los residuos cloacales de millones de habitantes son arrojados sin tratamiento alguno al Río de la Plata y sus afluentes.

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En contraste con el enfoque sectorial y fragmentario de AYSA y CEAMSE, fueron creadas muy recientemente organizaciones interjurisdiccionales de cuenca hidrográfica para tratar cuestiones directamente vinculados con los problemas ambientales metropolitanos. En 2006 fue creada la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) con el objetivo primario de sanear la cuenca del Río Matanza-Riachuelo (ver Mapa 1), la más contaminada de todo el país. A contrapelo de los modelos más modernos de gestión de cuencas, los cuales aconsejan que todos los interesados/involucrados en la gestión de la cuenca deben participar de la toma de decisiones (CONCA 2006; GUTIÉRREZ 2008: 65-94), la ACUMAR está compuesta solamente por representantes de la Nación, de la provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires. Las organizaciones de la sociedad civil, los usuarios directos del agua y los gobiernos municipales bonaerenses pueden participar a través de comisiones consultivas, pero son excluidos de la toma de decisiones. Esa exclusión de los municipios bonaerenses es llamativa toda vez que ellos tienen mucho que ver con el origen y el impacto de los problemas ambientales de la cuenca.

Fuera de esa limitación en cuanto a su composición originaria (y del hecho de que Matanza-Riachuelo constituye sólo una de las tres cuencas que drenan el territorio del AMBA en su camino hacia el Río de la Plata), la ACUMAR no ha avanzado mucho en la implementación de un plan de saneamiento integral de la cuenca (a pesar de la disponibilidad de fondos del BID) y sería muy prematuro aún para predecir si alguna vez llegará a cumplir con los objetivos para los cuales fue creada.

Mientras tanto, organizaciones equivalentes fueron creadas, con mucho menos prensa, por la provincia de Buenos Aires en las otras dos cuencas del AMBA (Río Riachuelo y Río Luján), las cuales no abarcan territorio de la Ciudad de Buenos Aires (ver Mapa 1). En contrate con la ACUMAR, en estas cuencas se constituyeron comités con participación exclusiva de gobiernos municipales, con el amplio objetivo de promover “el desarrollo integrado de la cuenca o región” (Ley 12257/99, Art. 121). Pero el avance de estos comités ha sido aún mucho más incipiente que en el caso de ACUMAR, lo cual quizá esté asociado, entre otros motivos, al hecho de que los comités de cuenca bonaerenses no tienen asegurado por parte del gobierno provincial ningún mecanismo de financiamiento.

En lo que respecta a la articulación interjurisdiccional o metropolitana de políticas ambientales, tenemos entonces una situación caracterizada por la superposición de tres elementos:

Ausencia de organizaciones o mecanismos de gestión metropolitana propiamente dicha o de gestión ambiental metropolitana

Existencia de organizaciones nacionales o interjurisdiccionales de carácter sectorial encargadas de proveer servicios públicos vinculados con los problemas ambientales del AMBA, pero cuya prestación de servicios es deficiente desde el punto de vista metropolitano y no garantiza adecuadamente el derecho a un ambiente sano para todos los habitantes.

Surgimiento de organizaciones de cuenca que, aunque abarcan sólo segmentos del AMBA y poseen formatos deficientes desde el punto de vista de la articulación interjurisdiccional, podrían funcionar como mecanismos de coordinación metropolitana de las políticas ambientales pero cuya actuación es todavía muy incipiente.

Ante esta constatación, surge ahora la pregunta por los motivos de esas deficiencias en materia de coordinación metropolitana de la gestión ambiental. Se proponen a continuación, también a modo de hipótesis de trabajo, cinco factores para explicar esas fallas.

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Consideremos, para comenzar, el sesgo anti-metropolitano del federalismo argentino (PÍREZ 2001). Aun después de las reformas de 1994, ni la Constitución Nacional ni la Constitución de la Provincia de Buenos Aires hacen referencia alguna a la cuestión metropolitana ni a la necesidad coordinación metropolitana. A ello debe sumarse el sesgo anti-municipal de organizaciones creadas para la coordinación interjurisdiccional de políticas ambientales (el CONFEMA y, en el ámbito específico del AMBA, la ACUMAR), lo cual, por omisión, no hace sino reforzar el sesgo anti-metropolitano de las instituciones federales argentinas.

Podría pensarse que los comités de cuenca de la provincia de Buenos Aires ofrecen una herramienta institucional que permitiría contrarrestar parcialmente ese sesgo en tanto están concebidos como arenas de articulación inter-municipal, constituyendo de ese modo una instancia para promover la coordinación ambiental metropolitana. Sin embargo, mientras no se revierta su actual formato institucional (objetivos demasiado ambiciosos, falta de soporte técnico y debilidad financiera), es difícil imaginar cómo los comités de cuenca bonaerenses puedan tener algún impacto significativo.

A la ausencia o debilidad de mecanismos de coordinación metropolitana en el diseño federal argentino debe sumarse el sesgo anti-metropolitano de los programas de reforma implementados durante los años 1980 en distintas áreas de política pública. Si en el área ambiental fueron creadas organizaciones interjurisdiccionales que ignoraron la importancia de las cuestiones metropolitanas (CONFEMA) o no contemplaron la participación de los gobiernos municipales (CONFEMA y ACUMAR), en otras áreas de política pública (vg. políticas sociales, empleo, seguridad, etc.) se implementaron programas de reforma que, orientados por el principio de descentralización, buscaron, al menos en teoría, fortalecer el gobierno local e incrementar la participación de organizaciones de la sociedad civil (cf. ANSOLABEHERE 2003; MOLINA 2004; CHIARA & DE VIRGILIO 2005). En la medida en que priorizaron la implementación local de nuevas políticas y privilegiaron la relación directa (y vertical) entre la autoridad central (nación o provincia) y los actores locales, estos programas tampoco favorecieron instancias de coordinación metropolitana (o intermunicipal); ejercieron, por el contrario, un efecto fortalecedor del localismo municipal contrario a la búsqueda de articulación interjurisdiccional de todos los actores vinculados con las cuestiones metropolitanas.

Estos sesgos anti-metropolitanos están asociados con un elemento ya introducido en la sección anterior: la lógica de acumulación político-electoral de los partidos políticos. La competencia partidaria vertical y horizontal entre jurisdicciones (al igual que la competencia partidaria intrajurisdiccional) es contraria a la búsqueda de parte de los actores políticos de acuerdos y mecanismos de coordinación metropolitana. Mientras los líderes partidarios provinciales y nacionales tienden a priorizar el vínculo directo y separado con los líderes locales, estos últimos centran su estrategia electoral local en la “soberanía del bache”, desentendiéndose de los “grandes problemas” que afectan a sus votantes. El impacto negativo de esa lógica de acumulación política es más grave en el caso específico de las políticas ambientales dada la baja prioridad que esas políticas tienen en la agenda gubernamental de todo nivel17.

Sin embargo, ¿podemos adjudicar todo el peso de la explicación a la lógica de acumulación política de los partidos políticos, en el marco de un diseño federal con un alto

17 Especialmente en el caso de los gobiernos provinciales, puede interpretarse que la baja prioridad de los problemas ambientales se debe no sólo a una falta de consciencia ambiental o a un cálculo estratégico que lleva a los partidos gobernantes (y no sólo a ellos) a interesarse más por otros temas de mayor impacto electoral, sino también a la promoción de modelos de “desarrollo económico” que están en tensión con las políticas de protección ambiental.

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sesgo anti-metropolitano? ¿Qué antídotos pueden existir, por así decirlo, contra esa orientación anti-metropolitana y el bajo interés político por los problemas ambientales? En términos generales, y a la luz de otras experiencias (cf. EVANS 2002), podemos pensar en dos elementos que podrían contrarrestar tanto la “soberanía del bache” como la falta de coordinación metropolitana de las políticas ambientales: el poder burocrático del estado y la demanda social.

Salvo algunos nichos (vg. economía o educación) que claramente no incluyen el área ambiental, es conocida la debilidad burocrática del estado argentino en todos sus niveles (cf. O’DONNELL 2008). La protesta entrerriana contra la instalación de mega-pasteras en Fray Bentos, Uruguay, es un caso testigo de la profundidad de esa debilidad en el área ambiental. La debilidad de las instituciones ambientales y la falta de una política ambiental en el nivel nacional (REBORATTI 2007), asociadas con la baja prioridad de las cuestiones ambientales en Argentina, facilitó la adopción por parte del gobierno nacional de la agenda y las demandas de los protestantes (GUTIÉRREZ & ALMEIRA 2008; ALCAÑIZ & GUTIÉRREZ 2009).

Argentina, como muchos países en desarrollo, carece de una agencia ambiental fuerte. Hasta hace unos pocos años, la máxima organización nacional en materia de política ambiental era una subsecretaría de baja relevancia que formaba parte del entonces Ministerio de Salud y Desarrollo Sustentable. Como resultado del conflicto por las pasteras (y como claro indicio de la inexistencia de una política ambiental nacional previa), dicha subsecretaría fue promovida tanto en términos de su jerarquía en el organigrama estatal como en términos de la asignación de recursos. El entonces presidente Néstor Kirchner transformó la preexistente subsecretaria en una Secretaría dependiente del Jefe de Gabinete (esto es, con rango de ministerio nacional) y luego nombró como nueva Secretaria de Medio Ambiente a la abogada titular del CEDHA, una de las ONGs que más activamente apoyaron la protesta contra las pasteras.

Sin embargo, ninguno de esos cambios ha redundado, hasta ahora, en una política ambiental nacional más sólida e integrada. La promovida Secretaría de Medio Ambiente de la Nación viene siendo ampliamente criticada por su debilidad burocrática, su bajo poder de implementación, el mal manejo de fondos públicos y la persistencia de un enfoque deficiente y fragmentario de las políticas ambientales. El hecho de que la protesta contra las pasteras de Fray Bentos no haya tenido ningún efecto en la regulación y monitoreo de las pasteras y papeleras instaladas en Argentina (cuyos estándares ambientales se suponen más bajos que los de la planta de BOTNIA finalmente instalada en Fray Bentos) es indicativo de esas falencias. Y no contamos con evidencias que permitan presuponer que el poder burocrático de las agencias ambientales de la provincia de Buenos Aires y de la ciudad de Buenos Aires sea mayor que el de su par nacional.

La protesta contras las pasteras de Fray Bentos también es un buen punto de partida para analizar el papel de la demanda social en la definición de la política ambiental, en tanto constituye el acme de un “movimiento ambiental espontáneo” (REBORATTI 2007) surgido durante la última década. Aunque poco institucionalizado y con escasos vínculos con el tímido ambientalismo estatal, en algunos casos ese movimiento tuvo éxito en frenar o revertir ciertas políticas estatales. Más allá de ello, provocó (o expresó) el (re)nacer de una nueva preocupación por el medio ambiente (CASTELLI 2006; REBORATTI 2007: 130).

Pero ese movimiento ambiental espontáneo tuvo menor visibilidad y repercusión en el AMBA. De hecho, el único caso de demanda social que alcanzó amplia repercusión pública, provocando la activación de la recientemente creada ACUMAR, lo hizo sólo por presión de la Defensoría del Pueblo de la Nación y gracias a la intervención de la Corte Suprema de Justicia (cf. MERLINSKY 2008). Ante una demanda presentada por la

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Defensoría del Pueblo de la Nación, en noviembre de 2008 la Corte Suprema de Justicia dictó un fallo sin precedentes ordenando al gobierno nacional, al gobierno de la Provincia de Buenos Aires y al gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que elaborasen, en el marco de la ACUMAR, un plan de saneamiento integral para la cuenca del Río Matanza-Riachuelo. Ya hablamos más arriba de (las limitaciones de) la ACUMAR. Cabe agregar aquí un par de consideraciones. Primero, que la actuación de las organizaciones locales y ambientales que participaron en el origen de la demanda pasó prácticamente inadvertida para la atención pública, la cual se centró en el rol de la Defensoría del Pueblo, de la Corte Suprema de Justicia y de los organismos ambientales de las tres jurisdicciones. Segundo, que, fuera del caso Matanza-Riachuelo, persiste en el AMBA un bajo activismo ambiental (REZK 2005:14, 38). Puede agregarse incluso que, en el propio caso Matanza-Ricahuelo, la debilidad del activismo ambiental fue compensando por la actuación de la Defensoría del Pueblo y de la Corte Suprema de Justicia, y que esa actuación, más que la propia demanda social, fue decisiva para forzar a las tres jurisdicciones a buscar formas de coordinación metropolitana.

Todo esto no quiere decir que no existan en el AMBA organizaciones sociales preocupadas por los problemas ambientales. Pero su actuación es muy local, su visibilidad pública muy escasa y su impacto en las políticas públicas aparentemente muy bajo. En todo caso, lo que el caso Matanza-Riachuelo parece sugerir es que las chances del activismo ambiental de repercutir en la política ambiental y, muy especialmente, en la búsqueda de soluciones interjurisdiccionales a los problemas ambientales puede potenciarse con (sino es que depende de) la intervención de órganos federales de control (tales como el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo de la Nación). En tal caso la cuestión pendiente es si la intervención de esos organismos podrá efectivamente traducirse en mayor coordinación metropolitana. ¿Qué sucederá, por ejemplo, ante un cambio de autoridades en la Defensoría del Pueblo? ¿Tendrá la Defensoría del Pueblo el suficiente poder político y burocrático para seguir demandando la protección del derecho a un ambiente sano para todos más allá de los cambios de autoridades en su seno? En otro orden de cosas, ¿qué sucedería si las tres jurisdicciones involucradas no terminasen acatando la orden de las Suprema Corte de Justicia que las obliga a sanear de manera integral el Río Matanza-Riachuelo? Llegado ese caso, ¿tendría la Corte algún poder de sanción sobre las tres jurisdicciones?

Comentarios finales

En el área ambiental, al igual que en otras áreas de política pública, la articulación entre la escala metropolitana de los problemas y la escala municipal de gobierno es doblemente crucial. Por un lado, dada la dinámica física y social de los problemas ambientales, cualquier gobierno municipal que quiera enfrentar los problemas que afecten su territorio deberá articular sus políticas con otros municipios y con organizaciones provinciales y nacionales. Por otro lado, ciertas políticas urbanas municipales (zonificación, habilitación comercial e industrial, recolección de residuos, etc.) afectan, por acción u omisión, las condiciones cuantitativas y cualitativas de los recursos naturales, haciendo que sea difícil para cualquier organización interjurisdiccional solucionar los problemas ambientales metropolitanos sin articular sus planes y programas con las políticas y programas de los municipios involucrados. Por eso, resolver la tensión local-metropolitano es un desafío central en la gestión de los problemas ambientales metropolitanos.

En el caso del AMBA, se detecta que las políticas urbanas de los municipios bonaerenses son deficientes desde el punto ambiental a la vez que las instancias de coordinación metropolitana de las políticas ambientales son fragmentarias y muy

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incipientes, todo lo cual redunda en el reforzamiento de la segmentación socio-espacial propia del área metropolitana. A lo largo de la ponencia se precisaron una serie de factores que coadyuvan en producir esa doble deficiencia de las políticas públicas desde el punto de vista ambiental; a saber:

Carácter intrínsecamente transjurisdiccional de los problemas ambientales metropolitanos.

Sesgo anti-metropolitano del federalismo argentino.

Superposición de competencias (a veces vagamente definidas o no claramente distribuidas) y brecha entre competencias formales y funciones de hecho.

Sesgo anti-metropolitano de los programas de reforma implementados desde el retorno a la democracia.

Baja prioridad de los temas ambientales en la agenda política de todo nivel.

Limitaciones presupuestarias de los gobiernos municipales.

Provincialización y nacionalización de la política partidario-electoral local.

Debilidad burocrática del estado argentino en todos sus niveles.

Bajo activismo ambiental.

Combinados, esos factores producen el doble efecto de 1) fortalecer el localismo estrecho de la gestión municipal (la llamada “soberanía del bache” del gobierno municipal) y 2) desincentivar la creación y funcionamiento de instancias de gestión metropolitana, impidiendo por ambas vías la solución de los problemas ambientales metropolitanos.

Varias preguntas surgen (y quedarán pendientes en el marco de esta ponencia) como corolario de este análisis: ¿Qué es lo que realmente podrían hacer los gobiernos municipales para, al menos, no agravar con sus políticas urbanas los problemas ambientales metropolitanos? ¿Qué forma de coordinación metropolitana es conveniente (o factible) para enfrentar los serios problemas ambientales que afectan el AMBA – muy especialmente en sus segmentos más periféricos y precarios? ¿Qué vinculación deberían tener los gobiernos municipales bonaerenses con las arenas de coordinación metropolitana? ¿Cómo sería posible contrarrestar las causas de las deficiencias arriba señaladas?

Ya se señalaron dos posibles vías para revertir la baja prioridad política de los temas ambientales y los efectos anti-metropolitanos del diseño federal argentino y de la lógica de acumulación político-partidaria: el poder burocrático del estado y la demanda social. De hecho, lo que sugieren los estudios de Evans (2002) y sus colegas es que la clave de la “sustentabilidad urbana” no reside exclusivamente en la movilización social sino en la articulación de tres factores: la movilización de las comunidades locales, el apoyo de ONGs y grupos de oposición política y la existencia de “aliados” con poder de decisión dentro de las agencias burocráticas del estado.

En cualquier caso, lo decisivo desde el punto de vista de los municipios bonaerenses del AMBA será que las alternativas que emerjan les ofrezcan incentivos electorales y financieros como para comprometerse tanto en la implementación de políticas urbanas ambientalmente más amigables como en la participación en arenas de coordinación interjurisdiccional (cf. GUTIÉRREZ 2009). La pregunta del millón sigue siendo de dónde y cómo podrían (o deberían) surgir esos incentivos en el marco del sistema político argentino. ¿Podrían los órganos federales de control (como la Defensoría del Pueblo y la Corte Suprema de Justicia) ofrecer un principio de respuesta?

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