Edgardo MosqueiraThe World Bank

Miami, FloridaJunio 2008

Construyendo Municipios Productivos, Eficientes y Equitativos: Nuevos Retos-Nuevas Oportunidades

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Esquema

1. Los avances de la descentralización en AL2. Los retos para la descentralización3. La demanda 4. La oferta5. El nuevo paradigma6. El compromiso del Banco Mundial con los

municipios

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Avances de la descentralización

La década de los 90´s consolidó el avance de la descentralización con elecciones y transferencia de recursos fiscales.

La motivación principal fue política (presiones para consolidar democracia con la elección de autoridades locales). Legitimidad de gobiernos locales.

Las transferencias de funciones y recursos fiscales no fueron de la mano.

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Los retos de la descentralización

1. El incremento de la demanda: aumento de transferencias -- y regalías-- establece nuevas condiciones de entorno para los municipios:

• Mayo presión ciudadana: mejor prestación de servicios y rendición de cuentas

• Mayor presión de GC: mejor gestión y prestación de servicios

2. Las limitaciones de la oferta: limitada capacidad de gestión afecta: la recaudación de ingresos tributarios locales, el control del gasto y la ejecución eficiente del gasto

3. El nuevo paradigma: la Gestión basada en Resultados• Principios de las relaciones intergubernamentales:

subsidiariedad-asociación, balance vertical (responsabilidades-recursos), balance vertical post transferencias, balance horizontal (mínimos comunes) coordinación

• Sistemas de gestión mínimos

La demanda por servicios y rendición de cuentas

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La demanda por la prestación de los servicios y rendición de cuentas

Los ciudadanos adquieren conciencia de las capacidades fiscales de GLs (caso de solicitudes de revocatoria de alcaldes en Perú)

Los ciudadanos y el GC exigen mejoras en la cobertura y calidad de los servicios (SGP de Colombia establece metas de cobertura)

Los GC establecen metas (Planes Nacionales de Desarrollo de Bolivia, Ecuador, Colombia)

Los GC establecen mecanismos para monitorear y evaluar resultados (sistemas de M&E de la DNP de Colombia, Ministerio de Planificación Bolivia, SENPLADES Ecuador)

La limitada oferta de gestión

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Las transferencias a gobiernos sub-nacionales se han incrementado

Transferencias Intergubernamentales en % del Ingreso Nacional

0%

10%

20%

30%

40%

50%

Nicaragua (2004)Venezuela (1999)Ecuador (2003)

Bolivia (2001)Colombia (2000)

Brasil (2000)Argentina (2000)

Transferencias en % de ingreso

corriente nacional

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El caso de Ecuador- Incremento de las Transferencias

8.41 11.8315.8314.6310.4913.3813.0516.6314.6213.18

1.23

1.99

2.21

2.53

1.92

2.12

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

1996199719981999200020012002200320042005

Años

Porcentaje del ingreso del

gobierno central

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

Porcentaje del PIB

Transferenciastotales enporcentaje delingreso delgobierno central

Transferenciastotales enporcentaje delPIB

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Las transferencias fiscales no han impactado sustancialmente en la oferta

Estudios del BM muestran que mayores transferencias no han significado mejoras sustantivas en los servicios (Perú, Colombia, Bolivia) en relación con los montos transferidos

Las transferencias y regalías han generado situaciones de desigualdad entre GLs

No se han establecido reglas de responsabilidad fiscal claras

Las transferencias no han impulsado la coordinación entre GC y GLs sobre la inversión requerida

Las transferencias no han podido impulsar la mejora en la gestión y su transparencia

Los intentos de ligar las transferencias a los esfuerzos de recaudación tributaria de los municipios no han resultado como se esperaba (Brasil IVA reducción recaudación / México mecanismos para mantener condición rural / Impuestos a la Propiedad en toda la región)

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Imposición directa en la estructura tributaria. Comparación con la OCDE – Año 2005 (% PIB)

Región TOTALRentas y

Ganancias de Capital

PropiedadOtros

directosSubtotal Directos

Bienes y Servicios y trans. Int.

OtrosSeguridad

Social

América Latina 17.4 3.9 0.8 0.2 4.9 9.9 2.7OCDE 36.4 12.9 2.0 0.3 15.2 11.5 0.2 9.3 EU 15 40.1 13.7 2.1 0.4 16.2 12.1 0.3 11.3 USA 26.8 12.5 3.0 0.0 15.5 4.6 0.0 6.6 Japón 26.4 8.5 2.6 0.0 11.1 5.3 0.1 10.0

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Mayores recursos no han significado mejoras en los servicios

El nivel de eficiencia es independiente de la capacidad fiscal o nivel de ingreso: Hay gobiernos locales “pobres” que son eficientes Pero también hay gobiernos locales “ricos” que son

ineficientes Existen muchas diferencias en el nivel de

eficiencia: En salud (ampliación de cobertura en Régimen

Subsidiado) los mejores departamentos son 20 veces mas eficientes que los menos eficientes

En educación (ampliación de cobertura) los mejores departamentos son 5 veces mas eficientes que los menos eficientes

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El nuevo paradigma

Objetivos centrales de la gestión municipal

Los balances vertical y horizontal La mejora de los mecanismos de

coordinación intergubernamental La Gestión por Resultados

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Los Objetivos Centrales de la Gestión Sub-nacional

Asegurar la sostenibilidad fiscal con transparencia y eficiencia

Mejorar la calidad de los servicios públicos y de la eficacia de las políticas públicas.

El control democrático de la gestión pública: nuevo modelo de gobernabilidad mas abierto, transparente y responsable.

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Los Balances

Balance Vertical Debe haber una relación Responsabilidades-Recursos Requiere una distribución adecuada de bases tributarias Riesgos: resistencia del GC, riesgo de endeudamiento,

visión municipal de corto plazo Balance Horizontal

Propone un balance entre los diferentes municipios en la prestación de servicios-reducción de pobreza. Pobreza regional o individual?

Puede plantear niveles mínimos de servicios Condiciones que la afectan: deuda; dotaciones

desiguales (regalías por recursos naturales); relación con los mercados (acceso, distancia, condiciones de competitividad)

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Los Mecanismos tradicionales de Coordinación Las transferencias fiscales

Con destino indeterminado (se reducen) Con destino específico / pre-asignaciones (prevalecen) Condicionadas y basadas en contratos de resultados

(crecen) Transferencias y rendición de cuentas

Dependencias fiscal del GC exige mecanismos de monitoreo, evaluación y control de uso de recursos y metas

Fórmulas vs. discrecionalidad Fórmulas simples son mejores (per cápita, unidad, costo) Discrecionalidad requiere fuertes mecanismos de

transparencia

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Crece el gasto subnacional - Crece la necesidad de mayor coordinación

Porcentaje de Gasto por Nivel de Gobierno

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Ecuador (2003)Bolivia (2001)

Venezuela (1999)Mexico (2001)

Colombia (2000)Argentina (2000)Brasil (1999)

% del Gasto Publico

% GastoNacional

% GastoSubnacional

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Los Nuevos Mecanismos de Coordinación

Resultados convenidos o comúnmente identificados entre GC y GLs

Coordinación de la gestión para seguimiento, medición, evaluación y control de resultados

Incentivos para el logro de resultados Mínimos sistemas comunes de gestión Hacia la gestión de calidad y la autonomía

gerencial

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La Gestión por Resultados

Del control de insumos al control por resultados La entrega de los factores requeridos para producir resultados La fiscalización de los resultados

La evaluación de políticas como nivel superior La separación de las etapas de formulación, ejecución y

evaluación La planificación estratégica: actualización, logro de metas El proyecto o programa como unidad de gestión El presupuesto por resultados

Los contratos de gestión con líneas de base y mecanismos de M&E La gestión orientada por los resultados, vía libertad de gerencia y contractualización / vía regulación. (PMGs Chile, Mexico)

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¿Cómo transitar a la Gestión por Resultados?

El paso previo y fundamental es el fortalecimiento de los sistemas de gestión pública a nivel del GC y de los GLs Administración Financiera Contrataciones Recursos Humanos – Servicio Civil Gestión de Activos Recaudación de ingresos Planificación M&E

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Debilidades de la recaudación tributaria municipal: el Impuesto a la Propiedad

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Brasil

ColombiaBolivia

Chile

ArgentinaHondurasUruguayMéxico

NicaraguaPanamá

Perú

El SalvadorCosta RicaRep. Dominic.

VenezuelaGuatemalaEcuador

Haití

Paraguay

A la renta y gcias. de capital A la propiedad y otros directos Contribuciones a la SS

Generales sobre bs. y serv. Específicos sobre bs. y serv. Al comercio y transacc. Internac.

Otros indirectos

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Gasto Subn./Gasto Total

Impuestos

Subn./Total

20%

10%

10% 20% 30% 40%

Brasil 85

Brasil 94

Argentina 85Argentina 96

México 85

México 96

Ecuador 95

Ecuador 2005

Impuestos sub-nacionales cubren una pequeña parte del gasto

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El compromiso del Banco Mundial

Las Evaluaciones Rápidas Los Servicios de Asesoría Los Préstamos a Gobiernos Sub-

nacionales (Colombia, Brasil, Argentina)

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Objetivo de las Evaluaciones Rápidas

• ¿Permite la situación fiscal y su proyección multi-anual financiar el Plan de Desarrollo Municipal?• Análisis de la situación fiscal multi-anual (ingresos-egresos)• Identificación de pasivos importantes (pensiones en

Colombia)• ¿Los ingresos de libre disponibilidad y la recaudación

tributaria propia permitirán financiar el Plan de Inversiones?• Las transferencias están usualmente pre-asignadas a

ciertos gastos (Colombia, Bolivia)• Los ingresos de libre disponibilidad usualmente deben

aplicarse sólo a inversiones y a una pequeña parte del gasto corriente (Bolivia, Perú, Colombia)

• Propuestas para incrementar la recaudación tributaria / Impuesto a la propiedad (formalización de predios)

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Objetivo de las Evaluaciones Rápidas: Colombia, Peru

• ¿El gasto se está realizando de manera eficiente?

• Análisis de la operación de los sistemas de gestión pública: administración financiera, compras, recursos humanos, activos

• Propuestas para el mejor manejo de las finanzas (control del gasto, cuenta única) (su ausencia obstaculiza profundización de autonomías)

• Propuestas para mejorar los procesos de compras y generar ahorros (compras corporativas)

• Propuestas para formalizar y gestionar los activos municipales

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Programa para PerúPrograma para PerúPrograma para PerúPrograma para Perú

Mejora en la calidad de los sistemasMejora en la calidad de los sistemas

Mejoras en el Mejoras en el Sistema de Sistema de

Inversión PublicaInversión Publica

Mejoras en losMejoras en los procesosprocesos

presupuestariospresupuestarios

Mejora en la gestión de RRHHMejora en la gestión de RRHH

Objetivo

Áreas

sinergias

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El objetivo de los Servicios de Asesoría: Mexico, Chile

Estudios para mejorar herramientas de gestión pública (Argentina)

Estudios para mejorar competitividad (Mexico)

Implementación de Programas de Mejoramiento