documento de referência para elaboração do ppa...
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Documento de Referência para
Elaboração do PPA 2016-2019
1
GOVERNO DO ESTADO DO PARÁ
SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO
DOCUMENTO DE REFERÊNCIA PARA
ELABORAÇÃO DO PPA 2016-2019
Belém - Pará
Março/2015
2
Secretaria de Estado de Planejamento
Rua Boaventura da Silva, 401/403 CEP: 66053-050
Tel.: (91) 3204-7416 / (91) 3225-0879
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Belém-Pará-Brasil
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP – Belém-PA
Pará. Secretaria de Estado de Planejamento. Diretoria de Planejamento.
Documento de Referência para Elaboração do PPA 2016-2019/Secretaria de Estado de
Planejamento. Diretoria de Planejamento.
43 p.: il. Belém, SEPLAN, 2015.
1. Pará - Política e governo. 2. Administração pública. 3. Planejamento público - Pará. I.
Título
CDD: 351.8115
CDD: 351.8115
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Secretário de Estado de Planejamento José Alberto da Silva Colares
Secretária Adjunta de Planejamento e Orçamento Maria Cristina Maués da Costa
Secretária Adjunta de Recursos Especiais Ana Regina Travassos da Rosa Moreira Bastos
Diretor de Planejamento Denísio de Jesus Costa Lima
Coordenadora de Gestão, Governo e Outros Poderes Rosemery Tillmann da Silva - Coordenadora
Ovanilde Ribeiro Schalcher
Roberta Braga Fernandes de Moraes
Coordenador de Infraestrutura, Ciência e Tecnologia Heraldo Marques Nogueira - Coordenador
Nice Farias da Silva
Coordenadora de Defesa Social e Direitos Humanos Maria do Perpétuo Socorro Garcia Castro - Coordenadora
Elesbão de Castro Ewerton Filho
Selma Jerônima Mesquita Couto
Coordenadora de Proteção Social Brenda Rassy Carneiro Maradei - Coordenadora
Luciana Santos de Oliveira
Marlúcia Puga Cardoso Carvalho
Nelma Lúcia Campos do Nascimento
Wilson Luís Ribeiro da Costa
Zilfa Freitas
Coordenadora de Promoção Social Bernadete de Jesus Barros Almeida - Coordenadora
Débora de Aguiar Gomes
Edilena Maria Ribeiro da Silva
Orlando Santana Rosa
Coordenador de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente
Leandro Moraes de Almeida - Coordenador
Agostinho Lopes Armaud
Juçara Maria Gluck Paul
Marcelo Pereira Lobato
Rita de Cássia Macedo Moreira
Diretor de Orçamento Marcus Vinícius Gomes Holanda
Diretora do Fundo de Desenvolvimento Econômico do Estado Célia Miyukai Shibata
Diretor de Captação de Recursos Cryvaldo Moraes da Vera Cruz
Diretor de Tecnologia da Informação Fábio Braga Cavalcante
Diretora Administrativa-Financeira Flávia Christiane de Alcantara Figueira
Elaboração Dário Lisboa Fernandes Júnior - SEPLAN
Inah Tobias Silveira - SEPLAN
Rosana Pereira Fernandes - SEPLAN
Walenda Silva Tostes - FAPESPA
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................... 7
2. CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ.............................................................. 9
3. DIMENSÃO ESTRATÉGICA DO PLANO............................................................................ 21
3.1 Dimensão da gestão territorial e governança: gestão descentralizada e articulação
intergovernos .................................................................................................................... 23
3.2 Dimensão do desenvolvimento sustentável: produção, meio ambiente, inovação e
infraestrutura e logística ...................................................................................................24
3.3 Dimensão da inclusão social: educação, saúde, segurança, assistência social,
cultura, esporte e lazer.......................................................................................................27
3.4 Dimensão da infraestrutura social: habitação, saneamento e mobilidade
urbana................................................................................................................................. 3
4. METODOLOGIA....................................................................................................................... 35
4.1 Estruturação do plano................................................................................................. 35
4.2 Processo de formulação............................................................................................... 37
4.2.1 Fase Preparatória........................................................................................................ 37
4.2.2 Fase de elaboração – Versão Preliminar ................................................................... 38
4.3 Processo de Consulta à Sociedade ............................................................................. 39
4.4 Consolidação do Plano................................................................................................ 39
4.5 Fase de Validação........................................................................................................ 39
5. O MODELO DE GESTÃO DO PPA 2016-2019 ....................................................... 41
5.1 Definição da Estratégia............................................................................................... 41
5.2 Fundamentos do Modelo de Gestão........................................................................... 42
5.3 Monitoramento e Avaliação ...................................................................................... 43
5.4 Revisão.......................................................................................................................... 43
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1. INTRODUÇÃO
______________________________________________________________
O Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 será elaborado em um momento de importantes
mudanças na estruturação das organizações do Poder Executivo e nos aspectos conceituais
do modo de planejar a ação do Estado, com o intuito de tornar o território e as pessoas que
o habitam os protagonistas da ação governamental.
O processo histórico de ocupação do Estado do Pará apoiado em grandes projetos
minerais, hidroelétricos e de infraestrutura e logística, aliado à sua dimensão territorial,
tem gerado impactos sociais e ambientais visíveis nas áreas municipais e reforçado o
caráter extrativista da economia paraense. Por sua vez, a migração populacional, que
acompanha o processo de implantação desses projetos, tem pressionado a demanda sobre
os serviços públicos que, historicamente, apresentam-se aquém das necessidades da
população. Essa fragilidade na ação do Estado tem favorecido a formação de identidades
regionais diferenciadas, em especial nas regiões localizadas no sul, sudeste e oeste
paraenses, que reivindicam a presença do Estado e a implantação de políticas públicas para
atendimento efetivo dos interesses regionais, e defendem a autonomia política em relação
ao Pará.
Some-se a esse cenário social, econômico, ambiental e político, a desoneração das
exportações, o recolhimento do tributo da energia no consumo (e não na geração), a
diminuição do valor das transferências constitucionais federais e, ainda, o atraso frequente
no repasse das contribuições voluntárias e obrigatórias (salário educação, etc.) que, juntos,
fragilizam a dimensão fiscal das contas públicas do Estado do Pará, apesar do esforço de
elevação da receita tributária própria.
A despeito do quadro desfavorável, destacam-se ações relevantes nas áreas de
saúde, como a implantação de hospitais regionais; educação, com o desafio do “Pacto pela
Educação”; segurança e defesa social, mediante a adoção do conceito de Unidades
Integradas do Pro Paz (UIPP); na manutenção, pavimentação, reforma e ampliação de
rodovias estaduais que impactam diretamente na mobilidade da população e geração de
riquezas; e, ainda, ações executadas pelos vários órgãos da administração pública estadual
que abrangem da cultura à mineração, do esporte à gestão ambiental, da geração de
emprego e renda ao controle dos gastos públicos.
Contudo, o Pará necessita avançar na reversão de seus indicadores, em especial os
de caráter social. Qual o Pará que se pretende deixar de herança para as crianças e jovens
de hoje? Qual o futuro que os jovens pretendem construir no território paraense? Qual o
comprometimento do Estado, da sociedade civil e das empresas na construção desse
futuro?
O futuro começa agora. Em cada programa e ação elaborados; em cada parceria
pactuada; em cada meta desafiada. É com esse propósito que se pretende elaborar o PPA
2016-2019 - Governo Regionalizado, Desenvolvimento Integrado, mais do que mera
formalidade legal, que seja efetivamente um pacto social, um instrumento que, apoiado em
um projeto de desenvolvimento estratégico, proporcione avanços efetivos ao Estado do
Pará nos aspectos social, ambiental, econômico e político, mediante o comprometimento
de toda a sociedade, único caminho para reduzir a pobreza e desigualdade social ainda
presentes no território paraense.
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2. CONTEXTUALIZAÇÃO DO ESTADO DO PARÁ
______________________________________________________________
O Estado do Pará é a segunda maior unidade federativa do Brasil em extensão territorial,
com área geográfica de 1.247,7 mil km2, situada inteiramente na Amazônia Brasileira,
equivalente a 14,7% do território nacional.
No último decênio, 13 municípios registraram taxa de crescimento populacional
superior a 5%: Félix do Xingu (10,19%), Canaã dos Carajás (9,36%), Ulianópolis (8,45%),
Anapú (8,12%), Parauapebas (7,96%), Tailândia (7,51%), Ipixuna do Pará (7,40%),
Santana do Araguaia (6,05%), Placas (5,98%), Cumaru do Norte (5,76%), Baião (5,73%),
Bagre (5,70%) e Cachoeira do Piriá (5,55%), reflexo da dinâmica econômica estadual que
impõe a recepção de intensos fluxos migratórios (Figura 1).
Destaca-se que, na primeira década dos anos 2000, o crescimento da população
paraense ampliou as necessidades sociais por habitação, infraestrutura, mobilidade, saúde,
educação, emprego, etc. Mantida a tendência atual, estima-se que até 2030 a população do
Pará oscile em torno de 9,3 milhões de habitantes (Gráfico 1; Gráfico 2).
Outro aspecto a enfatizar na dinâmica demográfica estadual é o crescimento da taxa
de urbanização que, em 2010, alcançou 68,48%. Esse fenômeno é observado em todas as
regiões de integração do estado, sendo que as regiões Carajás e Metropolitana
apresentaram taxas superiores, com 75,01% e 97,62%, respectivamente.
Figura 1 - Pará: Taxa de crescimento populacional, 2000-2010
Fonte: IBGE/IDESP.
Elaboração: FAPESPA.
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Gráfico 1- Pará: Evolução da População Residente, 1960-2014
1.551
2.167
3.403
4.950
6.192
7.581 8.063
-
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
1960 1970 1980 1991 2000 2010 2014
Po
pu
laçã
o (
em 1
.000
ha
b.)
Anos
Fonte: Censos demográficos e Estimativas populacionais do IBGE.
Gráfico 2 - Pará: Projeção da População Residente, 2012-2030
Fonte: Projeções populacionais (Revisão 2013) do IBGE.
Se, por um lado, o Estado do Pará dispõe de riqueza natural, por outro, oferece
peculiaridades desafiadoras ao seu processo de desenvolvimento. Um dos aspectos refere-
se à gestão ambiental e territorial, uma vez que, aproximadamente, 2/3 do território
paraense são constituídos por áreas especialmente reservadas, dentre as quais terras
indígenas (24,8%), unidades de conservação (33,2%), áreas militares (1,9%) e quilombolas
(0,5%), além de outras que podem ser convertidas em espaços para preservação ambiental.
O patrimônio ambiental dessas áreas, em grande parte, constitui-se em florestas nativas de
valor inestimável, restando ao estado cerca de 1/3 de seu território para consolidação e
expansão das atividades produtivas (Quadro 1; Figura 2).
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Quadro 1 - Pará: Áreas Especialmente Protegidas, 2014
Áreas Legalmente Instituídas no Estado do Pará
A. Unidades de
Conservação da Natureza Grupo de Proteção Integral Grupo de Uso Sustentável Total
A. Unidades de
Conservação da Natureza Nº Ha % Nº Ha % Nº Ha %
- Governo Federal (ICMBio) 10 7.365.603,00 5,90 36 12.802.208,00 10,26 46 20.167.811,00 16,16
- Governo Estadual (SEMA-
PA)
07 5.435.849,00 4,35 14 15.705.945,00 12,59 21 21.141.798,00 16,94
- Governos Municipais 03 452,00 0,00 10 79.392,00 00,06 13 79.392,00 00,60
- Iniciativa Privada 0,00 0,00 06 2.837,80 00,00 05 2.837,80 00,00
Total UCs criadas 20 12.801.904,00 10,26 66 28.590.382,00 22,91 86 41.391.838,80 33,17
B. Terras Indígenas 45 30.902.743,00 24,80
C. Territórios Quilombolas 29 744.178,00 00,50
D. Terras das Forças
Armadas
02 2.311.600,00 01,90
Total (B+C+D) 76 33.958.521,00 27,20
Total Geral de Áreas
Legais (A+B+C+D)
75.350.359,00 60,39
Fonte: SEMA, 2014.
Figura 2 - Pará: Ocupação Territorial/Jurisdição de Terras
Fonte: IDESP, 2014.
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Contrastando com a riqueza natural, o Pará apresenta, quando comparado à média
nacional, o dobro de pobreza e de extrema pobreza. A pobreza está presente em todo o
estado, com cerca de três milhões de pessoas na faixa da pobreza e metade desse
contingente no estrato de extrema pobreza (Quadro 2; Quadro 3). No período 2000-2010,
embora o Pará tenha registrado desempenho favorável na redução da taxa de pobreza, de
48% (2.930.135 pessoas) para 39% (2.916.600), ainda que com aumento de 22% da
população total, a diminuição do contingente de pessoas pobres nesse período foi de
0,46%, abaixo da média nacional de 22,8% (IBGE, 2010).
Quadro 2 - População de Pessoas Abaixo da Linha de Pobreza, segundo Região de Integração do Estado do
Pará, 2000/2010 Região de
Integração
Pop. Pobre
2000
Total pop.
2000
Taxa de pobreza
2000 (%)
Pop. Pobre
2010
Total pop.
2010
Taxa de pobreza
2010 (%)
Araguaia 139.853 337.975 41,38 143.437 467.575 30,68
Baixo Amazonas 347.987 601.381 57,86 326.717 675.510 48,37
Carajás 185.215 400.287 46,27 178.176 565.936 31,48
Guamá 277.305 506.346 54,77 252.580 609.464 41,44
Lago Tucuruí 136.881 272.813 50,17 156.172 357.772 43,65
Marajó 259.175 379.203 68,35 313.218 488.328 64,14
Metropolitana 505.041 1.795.536 28,13 392.706 2.039.298 19,26
Rio Caeté 251.721 398.549 63,16 245.750 461.705 53,23
Rio Capim 271.779 478.336 56,82 283.302 604.933 46,83
Tapajós 92.056 197.942 46,51 84.918 205.152 41,39
Tocantins 346.535 560.630 63,78 389.839 737.346 52,87
Xingu 116.587 263.309 44,28 149.785 328.632 45,58
TOTAL 2.930.135 6.192.307 47,45 2.916.600 7.541.651 38,67
Fonte: IBGE/FAPEPA.
Elaboração: FAPESPA.
Quadro 3 - População de Pessoas Abaixo da Linha de Extrema Pobreza, segundo Região de Integração do
Estado do Pará, 2000/2010
Região de
Integração
Pop. ext.
pobre 2000
Total pop.
2000
Taxa de
Extrema
pobreza 2000
Pop. ext.
pobre 2010
Total pop.
2010
Taxa de
Extrema
pobreza 2010
Araguaia 67.218 337.975 19,89 61.194 467.575 13,09
Baixo Amazonas 196.839 601.381 32,73 184.373 675.510 27,29
Carajás 92.088 400.287 23,01 79.308 565.936 14,01
Guamá 135.658 506.346 26,79 116.430 609.464 19,1
Lago Tucuruí 70.909 272.813 25,99 76.539 357.772 21,39
Marajó 143.737 379.203 37,91 184.992 488.328 37,88
Metropolitana 196.498 1.795.536 10,94 146.676 2.039.298 7,19
Rio Caeté 140.741 398.549 35,31 141.531 461.705 30,65
Rio Capim 141.716 478.336 29,63 136.604 604.933 22,58
Tapajós 51.191 197.942 25,86 43.424 205.152 21,17
Tocantins 187.374 543.360 34,48 209.734 737.346 28,44
Xingu 57.348 263.309 21,78 83.418 328.632 25,38
Total 1.481.317 6.175.037 23,99 1.464.223 7.541.651 19,42
Fonte: IBGE/FAPEPA.
Elaboração: FAPESPA.
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Importante ressaltar as discrepâncias regionais, com destaque para a Região do
Marajó, na qual permanecem altas taxas de extrema pobreza, e a Região Xingu, com
incremento de 21,78% para 25,38% no período 2000/2010. As regiões Baixo Amazonas,
Tocantins e Rio Caeté, embora tenham apresentado melhora, registram taxas
desfavoráveis. Situação oposta verifica-se nas regiões de Araguaia e Carajás, que abrigam
expressivos polos de extração mineral, e Guamá (Quadro 3; Figura 3).
Figura 3 - Pará: Taxa de Extrema Pobreza por Região de Integração, 2000/2010
Fonte: IBGE/FAPESPA.
Em relação à dinâmica econômica, entre 2002 e 2012, a participação do Pará no
PIB nacional passou de 1,7% para 2,1%, com aumento de 0,4 pontos percentuais, embora a
taxa de crescimento real (2,9%) tenha sido menor que dos dois anos anteriores, o que
indica desaceleração de atividades econômicas no estado. Ainda em relação à economia
brasileira, mesmo com variações no volume de crescimento do PIB, o Pará apresentou
melhor desempenho ao longo da série, exceção aos anos de 2007, 2008 e 2009 quando a
dinâmica econômica vigente foi interrompida, influenciada pela crise internacional, com
reflexos para o Brasil (Gráfico 3). Destaca-se que as estimativas de crescimento real
confirmam a tendência do PIB estadual de índices acima da média nacional (Quadro 4).
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Gráfico 3 - Brasil e Pará: crescimento real e participação no Produto Interno Bruto (PIB), 2002-2013
Fonte: IBGE/IDESP, 2014.
Quadro 4 - Brasil e Pará: estimativa do crescimento real do Produto Interno Bruto (%), 2014-2018
Brasil/Pará 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Brasil1
2,49 0,0 -0,66 1,40 2,00 2,30
Pará2
2,40 1,48 2,48 2,89 3,08 3,10
Fonte: IBGE, BACEN, FAPESPA.
Nota:
1. Valores consolidados até 2013.
2. Valores estimados em março de 2015, com base nos cálculos, projeções e
estimativas do IBGE, Banco Central do Brasil e FMI, sujeito a alterações.
Em 2012, o PIB a preço de mercado corrente atingiu R$ 91,009 bilhões. Neste
mesmo ano, o valor adicionado foi de R$ 81,724 bilhões, representando 89,8% do PIB
estadual. Os 10,2% restantes corresponderam à contribuição dos impostos sobre produtos,
líquidos de subsídios, no valor de R$ 9,285 bilhões (IDESP, 2014).
No que diz respeito ao valor adicionado, a composição do PIB paraense é similar à
nacional, com grande representatividade do setor terciário (Quadro 5). Em 2012, este setor,
impulsionado pelas atividades imobiliárias e aluguel, administração pública e comércio,
respondeu por 55,2% do PIB estadual.
Entretanto, entre 2002 e 2012, os setores serviços e agropecuário perderam,
respectivamente, 2,3 e 5,3 pontos percentuais de participação no valor adicionado estadual,
em contrapartida, a indústria ampliou 7,6 pontos percentuais (Quadro 6; Gráfico 4). Nesse
período, a agropecuária cresceu a taxa de 103,3%, enquanto que a indústria e os serviços
cresceram 341,2% e 238,3%, respectivamente, refletindo a perda de participação da
agropecuária no valor adicionado do PIB paraense.
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Quadro 5 - Brasil e Pará: participação dos setores econômicos no Valor Adicionado, 2002-2010
Anos 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agropecuária 6,6 7,4 6,9 5,7 5,5 5,6 5,9 5,6 5,3
Indústria 27,1 27,8 30,1 29,3 28,8 27,8 27,9 26,8 28,1
Serviços 66,3 64,8 63,0 65,0 65,8 66,6 66,2 67,5 66,6
Pará 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agropecuária 12,5 11,8 9,0 9,0 9,2 8,6 7,1 7,4 6,6
Indústria 30,0 31,1 33,4 33,2 33,3 31,0 36,3 29,2 41,4
Serviços 57,5 57,1 57,5 57,9 57,5 60,5 56,6 63,5 52,0
Fonte: IDESP, 2012.
Quadro 6 - Pará: participação das atividades econômicas no valor adicionado bruto a preços básicos,
2002-2012
Atividades econômicas
Participação no valor adicionado bruto a preços básicos (%)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Valor Adicionado 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Agropecuária 12,5 11,8 9,0 9,0 9,2 8,6 7,1 7,4 6,6 6,1 7,2
Indústria 30,0 31,1 33,4 33,2 33,3 31,0 36,3 29,2 41,4 42,5 37,6
Indústria extrativa 6,6 6,9 8,1 8,3 7,5 6,4 14,0 9,9 23,5 27,1 22,1
Indústria de transformação 11,5 11,9 13,4 12,3 13,8 12,4 10,8 8,0 7,0 5,3 5,3
Construção civil 6,6 7,2 6,5 7,4 6,6 6,7 6,8 7,6 7,1 6,2 6,8
Produção e distribuição de
eletricidade, gás, água, esgoto e
limpeza urbana
5,3 5,1 5,4 5,1 5,4 5,5 4,6 3,6 3,8 3,8 3,4
Serviços 57,5 57,1 57,5 57,9 57,5 60,5 56,6 63,5 52,0 51,5 55,2
Comércio 8,7 9,7 11,6 10,4 11,0 12,0 11,4 13,0 10,1 9,5 10,4
Transportes, armazenagem e correio 3,8 4,0 4,4 4,7 4,6 4,5 3,8 4,6 3,6 3,9 4,4
Serviços de informação 2,2 2,1 1,9 2,3 2,1 2,0 2,7 1,8 1,4 1,8 1,1
Intermediação financeira, seguros e
previdência complementar e serviços
relacionados
2,6 2,9 2,3 2,8 3,0 3,1 2,6 3,1 2,7 2,7 2,9
Atividades imobiliárias e aluguéis 11,8 11,3 10,7 10,8 10,2 10,4 9,9 10,9 8,5 8,0 8,4
Administração, saúde e educação
públicas e seguridade social 18,8 18,8 17,3 17,9 17,2 18,4 17,7 20,6 17,6 17,1 18,8
Outros Serviços* 9,6 8,2 9,2 8,9 9,4 10,0 8,7 9,5 8,2 8,5 9,2
Fonte: IBGE/IDESP, 2014.
16
Gráfico 4 - Pará: Participação (%) dos setores econômicos no Valor Adicionado estadual, 2002-2012
Fonte: IBGE, 2014.
A perda de desempenho da agropecuária resulta da reestruturação de sua dinâmica,
evidenciada na diminuição da produção de algumas culturas e transição para outras que
ainda não alcançaram a maturidade1. Por outro lado, no período 2002-2012, houve
aumento gradativo da participação do setor industrial que, com exceção dos anos 2007 e
2009, cresceu linearmente e passou de 30%, em 2002, para 42,5%, em 2011, e 37,6%, em
2012, com destaque para a indústria extrativa que ampliou sua participação de 6,6%, em
2002, para 22,1%, em 2012 (Quadro 6).
Quando se observa mais atentamente os distintos segmentos do setor industrial,
percebe-se que a mineração, desenvolvida em várias regiões do estado, tanto no que se
refere à concessão de títulos para realização de pesquisa (autorização de pesquisa), quanto
à extração de minérios (concessão de lavra, permissão para lavra garimpeira, licenciamento
e regime de extração), dentre outros (Figura 4), liderou o desempenho global da indústria
paraense, contribuindo com cerca de 50% no seu valor adicionado. Todavia, a maioria dos
produtos deste segmento é voltada exclusivamente para exportação, de forma bruta ou
processada, e o segmento extrativo, apesar do alto valor adicionado, além de ser poupador
de mão de obra, emprega reduzido número de trabalhadores locais.
Ressalta-se a importância desse segmento para o Pará, segundo estado minerador
do Brasil, responsável por cerca de 1/4 do PIB mineral. Em 2011, foram extraídas 12
substâncias de seu território, provenientes de 58 municípios, entre bens metálicos (bauxita,
ferro, cobre, manganês e níquel) e não metálicos (calcário, caulim, quartzo), além de água
mineral e ouro2.
1 Destaca-se o baixo crescimento da área plantada total (3,2%) que passou de 1.119.417 ha (2002) para
1.155.686 ha (2013), decorrente da queda do plantio da cultura temporária (em torno de 0,3%), que não foi
compensada pelo aumento de 17,3% da área cultivada pela lavoura permanente (IBGE, 2014). Ressalta-se
que a redução da área plantada da lavoura temporária foi compensada pelo aumento de 30,7% de sua
produção, devido à inserção de novas tecnologias no manejo da produção, elevando sua produtividade. O
aumento de rendimento da lavoura temporária reflete-se no seu volume de produção, que atingiu o maior
nível de crescimento dentre as atividades agropecuárias, passando a ser o mais representativo do setor,
contribuindo, em 2013, com 44,8% do valor da produção do setor primário paraense (FAPESPA, 2014). 2 Destaca-se que os bens metálicos, com exceção da bauxita cuja maior parte é processada na economia local,
são voltados quase que exclusivamente para exportação, de forma bruta ou semi-processada.
17
Figura 4 - Pará: Títulos Minerários, 2012
Elaboração: SEICOM, com base nos dados do DNPM, 2012.
É importante destacar que a indústria de transformação, após apresentar
crescimento no período 2002-2007, registrou gradual e intensa queda na participação do
PIB estadual, passando de 11,5%, em 2002, para 5,3%, em 2012 (Quadro 6). Destaca-se
que a crise na atividade madeireira, oriunda das operações federais3 afetou diretamente a
indústria de transformação, uma vez que os segmentos “produtos de madeira” e “móveis”
participam com 1/3 do total da indústria. Os números revelam, ainda, importação elevada
de bens e serviços para atender à demanda intermediária dos segmentos da transformação,
que possuem maior capacidade de geração de emprego, e emprego de melhor qualidade e
remuneração.
O setor industrial foi afetado por fatores críticos e transversais como o custo
elevado dos insumos, a exemplo a energia elétrica, aliados aos problemas de infraestrutura,
em especial na logística de transporte, bem como investimentos em educação, ciência e
tecnologia que impactaram na baixa competitividade desse setor, em especial da indústria
3 A operação “Arco de Fogo”, lançada em fevereiro de 2008 pelo Governo Federal, proibiu o corte, o
transporte e a comercialização de madeira no Estado do Pará, e propiciou o fechamento de várias indústrias
exportadoras em Belém, Santarém, Itaituba, Paragominas e Altamira, além de várias serrarias, principalmente
nos municípios de base florestal da PA-150 (Mojú, Tomé-Açu, Tailândia, Goianésia do Pará, Jacundá, Breu
Branco, Tucuruí e Novo Repartimento). A extração vegetal, que representava 38,3% do valor bruto da
produção da agropecuária, em 2002, caiu para 30,6%, em 2007, e 20,6%, em 2013, devido à redução de
54,5% da sua produção nesse período. Os segmentos extrativos mais afetados foram o carvão, a lenha e a
madeira em tora que, juntos, representavam 85% do valor da produção da extração vegetal do Pará (Pará
Estratégico 2030 – Versão Preliminar, 2014).
18
de transformação. A construção civil, por sua vez, manteve-se relativamente estável, com
oscilações que revelam comportamento ascendente.
Quanto à dinâmica territorial, o PIB é gerado em “ilhas dinâmicas”, nas quais o PIB
per capita diferencia-se da média estadual, com amplo destaque para os municípios de
base mineral (Figura 5), e registra a pior posição da Região Norte e a 22ª colocação no
ranking nacional, perdendo somente para os estados da Região Nordeste (Quadro 7). Esses
dados revelam que embora o PIB paraense apresente incremento, o crescimento
populacional tem sido tão dinâmico que tende a anular os números positivos do PIB,
impactando negativamente a relação PIB/população (Gráfico 5) (FAPESPA, 2014).
Figura 5 – Pará: PIB per capita municipal, 2012
Fonte: IBGE, IDESP.
Elaboração: FAPESPA.
Quadro 7 - Participação das regiões e do Estado Pará no PIB Brasil (%), 2002-2010
Ano 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Brasil
(R$ milhão)
1.477, 8 1.699, 9 1.941,5 2.147,2 2.369,5 2.661,4 3.032,2 3.239,4 3.770,1
Nordeste 13,0 12,8 12,7 13,1 13,1 13,1 13,1 13,5 13,5
Sudeste 56,7 55,8 55,8 56,5 56,8 56,4 56,0 55,3 55,4
Sul 16,9 17,7 17,4 16,6 16,3 16,6 16,6 16,5 16,5
Centro-Oeste 8,8 9,0 9,1 8,9 8,7 8,9 9,2 9,6 9,3
Norte 4,7 4,8 4,9 5,0 5,1 5,0 5,1 5,0 5,3
Pará 1,7 1,8 1,8 1,8 1,9 1,9 1,9 1,8 2,1
Fonte: IDESP, 2012.
19
Gráfico 5 - Pará: PIB per capita, 2006 a 2012 Em R$1.000,00
Fonte: IDESP/IBGE, 2014.
Esse perfil econômico desigual é resultante do modelo histórico de uso e ocupação
do solo, pautado pelo extrativismo e pela intensa exploração dos recursos naturais, com
foco na exploração de commodities, baixa inovação e agregação de valor, reforçado pelo
investimento em capital humano incipiente, o que agrava as desigualdades sociais e
econômicas regionais, impactando na qualidade de vida da população.
Compreender a dinâmica e especificidade da realidade paraense é indispensável
para estabelecer investimentos estratégicos e ações estruturantes que reforcem os setores
capazes de gerar efeitos multiplicadores e de transbordamento na economia, com vistas a
restringir atividades que não contribuem para melhorar os indicadores macroeconômicos e
o Índice de Progresso Social (IPS)4 dos municípios paraenses, apoiado em indicadores de
resultados socioambientais regionalizados.
Por outro lado, a superação da pobreza no Pará requer, necessariamente, amplo
projeto de reestruturação produtiva que permita a incorporação de todos no usufruto das
riquezas geradas no território. Um modelo de desenvolvimento que considere os limites e
oportunidades impostos à região e ao estado, apoiado na gestão territorial e na
intensificação do uso da fronteira aberta, no aumento da eficiência do uso dos recursos
naturais e de produtividade, dentre outros.
Nesse sentido, o PPA 2016-2019 reveste-se de importância especial, por ser uma
das principais ferramentas de planejamento que guiará as políticas a serem executadas pelo
governo estadual nos próximos anos. É para atender aos desafios presentes e futuros que o
governo formula o PPA com a missão de garantir que todos os paraenses se beneficiem do
conjunto de oportunidades que o desenvolvimento acarreta. Este é o princípio orientador
para definição dos investimentos estratégicos e ações estruturantes da atuação
governamental, de modo a garantir que os programas sejam prioritariamente transversais e
possam, de fato, levar à construção e consolidação de uma sociedade cada vez mais
inclusiva, coesa e solidária.
4 O Índice de Progresso Social (IPS) mede de forma holística e robusta a performance social e ambiental das
nações e territórios, independente do desenvolvimento econômico (Social Progress Imperative, 2014). O IPS
da Amazônia Brasileira 2014, apoiado pelo #Progresso Social Brasil, foi mensurado pelo Instituto do
Homem e Meio Ambiente da Amazônia (IMAZON) segundo três dimensões: Necessidades Humanas
Básicas; Fundamentos para o Bem-estar; e Oportunidades. Encontra-se disponível nos sites
www.imazon.org.br e www.progressosocial.org.br, e com resultados na escala municipal no website
www.ipsamazonia.org.br
20
21
33.. DDIIMMEENNSSÃÃOO EESSTTRRAATTÉÉGGIICCAA DDOO PPLLAANNOO
____________________________________________________________________________________________________________________________
A dimensão estratégica do PPA 2016-2019 - Pará Regionalizado, Desenvolvimento
Integrado apoia-se no entendimento que o Estado não é absoluto na tarefa de fomentar o
desenvolvimento, uma vez que a União e os municípios e, ainda, diversos atores sociais
empreendem esforços na busca pelo bem-estar da população. Nesse sentido, o espírito de
cooperação e solidariedade, combinado com a capacidade coordenadora e articuladora da
administração pública, são fundamentais para implantar as oportunidades de
desenvolvimento.
A formulação do Plano deve ter como ponto de partida os indicadores de resultados
regionalizados, que expressam a diversidade social, econômica e ambiental vigente nas
regiões de integração, detentoras de características específicas, como forma de propor
investimentos estruturantes e ações estratégicas condizentes com os problemas regionais,
enfatizando o caráter regional da formulação de programas.
O Plano reitera as cinco diretrizes de governo e os 25 objetivos estratégicos que
compõem o Mapa Estratégico do Estado do Pará adotado na gestão anterior (2011-2014) e
validado pelas organizações do Poder Executivo (Figura 6). Ressalta-se que este Mapa será
ajustado e repactuado, a partir da seleção de indicadores de resultado regionais, com vistas
a alcançar o macro-objetivo de redução da pobreza e da desigualdade social.
Nesse sentido, o processo de elaboração do PPA, para o período 2016-2019, será
norteado por quatro dimensões estratégicas que conduzirão à perspectiva do futuro
desejado (Figura 7):
Gestão territorial e governança, orientada pelo planejamento territorial,
descentralização e articulação político institucional intergovernos e com a
sociedade;
Desenvolvimento sustentável, assentado na implantação de processos produtivos
que incorporem ciência, tecnologia e inovação aliados à preservação ambiental,
apoiado, ainda na oferta de energia e infraestrutura e logística;
Inclusão social, com ênfase na educação, cultura, esporte e lazer; saúde e trabalho;
e segurança, defesa social e direitos humanos; imprescindíveis à criação de
ambiente propício à geração de inovação e novas cadeias produtivas; e;
Infraestrutura social: habitação, saneamento e mobilidade (urbana e metropolitana)
e logística.
As estratégias para discussão dessas dimensões apoiam-se no(a):
Alinhamento entre as políticas públicas de abrangência nacional, expostas em
planos setoriais e regional (exemplo, Plano Sustentável da BR-163) e de
abrangência estadual (exemplo, Plano de Mineração, Plano Ver-o-Pará, Pacto pelo
Pará, Planejamento Estratégico da Segurança e Defesa Social, etc.), na perspectiva
de convergência entre as políticas;
Seleção de indicadores de resultado regionais, que integram o índice de Progresso
Social (IPS), norteadores das discussões nas Oficinas Regionalizadas Temáticas,
realizadas com órgãos do Poder Executivo e dos demais poderes e órgãos
constitucionais independentes (abril/2015);
Realização de processo de “escuta social”, por meio de reuniões, fóruns e
audiências públicas com participação dos diversos atores sociais e recepção das
demandas da sociedade em várias regiões paraenses (abril e maio/2015); e;
22
Análise da possibilidade de incorporação das demandas regionais, oriundas dos
processos de “escuta social”, por ocasião das Oficinas de Elaboração de Programas
(junho/2015).
Figura 6 - Mapa Estratégico do Estado do Pará, 2011
Fonte: Symnetics/SEPOF, 2011.
Figura 7 - Dimensões Estratégicas do PPA 2016-2019
Elaboração: SEPLAN, 2015.
Gestão Regionalizada Governança Articulação Inter Governos Transparência
TERRITORIAL E POLÍTICO-INSTITUCIONAL
INCLUSÃO SOCIAL Educação Saúde Assistência Social Cultura, Esporte e Lazer Segurança e Garantia dos Direitos
Humanos
INFRAESTRUTURA SOCIAL Habitação Saneamento Mobilidade
Produção Meio Ambiente Infraestrutura e Logística Ciência, Tecnologia e Inovação
ECONOMIA SUSTENTÁVEL
CONSTRUÇÃO DO FUTURO
Reduzir a pobreza e a desigualdade
23
3.1 Dimensão da Gestão Territorial e Governança: gestão descentralizada e
articulação intergovernos
A dimensão da gestão territorial consiste no reconhecimento da especificidade
regional enquanto mecanismo orientador do processo de elaboração de políticas públicas,
visando à equidade social. Sob tal enfoque, o Pará apresenta um quadro relativamente
diverso e complexo.
A Região de Integração Metropolitana concentra significativa parcela da população
e da atividade econômica paraense, e apresenta expressivas carências nas áreas social,
ambiental e econômica. Nesse subespaço, os problemas municipais apresentam relações de
interdependência que não permitem tratá-los de forma isolada.
Nas demais regiões do estado observam-se realidades distintas, nas quais
municípios em estágios diferenciados de desenvolvimento requerem atenção também
diferenciada do governo estadual na formulação de políticas públicas, com o objetivo de
reduzir a pobreza e a desigualdade.
Com relação à análise territorial5, os órgãos da administração pública estadual
devem visualizar o cenário social e econômico para as 12 regiões de integração (Figura 8),
considerando os seguintes aspectos:
Extensão territorial, rede urbana regional (intrarregional e interregional), integração
e acessibilidade geográfica entre os municípios;
Demografia: população total; população rural/urbana; e densidade demográfica;
Dimensão econômica: PIB; projetos/investimentos estruturantes; capacidade de
arrecadação e grau de dependência dos municípios em relação às transferências
estaduais e federais; acesso aos meios de informação (internet); gestão ambiental;
Dimensão social: a partir dos indicadores de resultados que integram o IPS, propor
ações estratégicas para melhoria desses indicadores; e;
Infraestrutura e logística: investimentos estruturantes e ações estratégicas.
Referência importante é a análise regional desenvolvida no âmbito do
Monitoramento dos Investimentos Governamentais Estratégicos6. Este trabalho, elaborado
pelas equipes técnicas da então Sepof e Idesp, com o intuito de estimular a reflexão sobre a
relação entre a ação do Estado e o desempenho de alguns indicadores nas 12 regiões de
integração do Pará, propicia uma visão espacial preliminar da atuação da política pública
nas áreas de segurança, educação, saúde, infraestrutura, meio ambiente e gestão pública, e
foi apresentado nas Oficinas de Monitoramento e Avaliação realizadas em setembro de
2014.
E ainda, orienta-se que no âmbito setorial de cada política pública sejam agregados
aspectos específicos da dimensão territorial da política setorial, com o intuito de planejar a
ação governamental de forma diferenciada para cada região de integração.
São referências, também, o Plano de Desenvolvimento Territorial do Xingu,
PDRSX (2010), Plano de Desenvolvimento Territorial da BR-163, Região do Tapajós
(2007); e Plano de Desenvolvimento Territorial do Marajó (2007; 2011).
5 A análise regional foi elaborada pela FAPESPA e está disponível em www.seplan.pa.gov.br.
6 Disponível em www.seplan.pa.gov.br.
24
Figura 8 – Pará: Regiões de Integração, 2013
Fonte: IDESP, 2013.
Nesta dimensão, é importante ressaltar que, a cada ano, cresce o percentual de
participação da Receita Própria, resultado do crescimento da arrecadação estadual, mas,
também, do decréscimo dos repasses da União. Nesse sentido, a perda do Fundo de
Participação do Estado (FPE), em 2014, relativamente à previsão orçamentária da União,
foi de aproximadamente R$ 387 milhões.
Em 2014, o governo estadual buscou captar recursos adicionais para financiamento
de projetos prioritários, subsidiando e participando da negociação de diversas operações de
crédito que financiarão projetos relevantes para o estado na área de saneamento (CPAC II),
turismo (PRODETUR), modernização da Defensoria Pública (PMAE Defensoria), dentre
outras em fase de carta consulta.
Com relação à análise das metas e indicadores fiscais, os números constantes no
Balanço Geral do Estado apresentam resultados superavitários em todos os níveis das
gestões orçamentária, financeira e patrimonial; e o governo estadual cumpriu com os
limites constitucionais para saúde e educação, fixados em 12% e 25% respectivamente.
Enquanto que o percentual de gastos com pessoal do Poder Executivo alcançou 45,86% em
relação à Receita Corrente Liquida (RCL), para o limite prudencial de 46,17% e limite
máximo de 48,60%, conforme preceitua a Lei nº 101/2000 (LRF).
3.2 Dimensão da Economia Sustentável: produção, meio ambiente, inovação e
infraestrutura e logística
Produção, meio ambiente e inovação
A dimensão da economia sustentável (Figura 9) apoia-se em três perspectivas. A
primeira refere-se à implantação de projetos estruturantes programados para o Estado do
Pará que se configuram como “atividades produtivas que possuem dinâmica própria em
relação aos interesses do estado”, a exemplo as obras de infraestrutura do PAC (estradas,
25
portos, ferrovias), as hidrelétricas e o sistema de interligação energética, e projetos de
interesse de fortes grupos econômicos que se concentram nas áreas de mineração (S11D) e
agronegócio (óleo de palma), dentre outras.
A segunda perspectiva consiste na continuidade do desenvolvimento de “atividades
produtivas tradicionais”, caracterizadas por baixo aporte tecnológico e baixa produtividade
(pesca artesanal, agricultura familiar, micros e pequenos negócios de comércio e serviços,
pequena mineração de garimpos e minerais sociais), que, em geral, apresentam alto índice
de informalidade.
A terceira perspectiva é também o principal desafio, que consiste em implantar
“atividades estratégicas para mudança da base produtiva”, direcionadas à agregação de
valor aos produtos extrativos, valorização dos atributos locais e segmentos inovadores que
criam oportunidades de crescimento endógeno (produtos extrativos, bioindústria, turismo
sustentável, economia criativa, manejo florestal sustentável, serviços especializados, dentre
outros) (SEICOM, 2013).
Figura 9 – PPA 2016-2019: Dimensão Econômica
Atividades
produtivas que tem
dinâmica própria
Atividades autônomas
em relação aos interesses do Estado: grandes projetos de
interesse federal ou de grandes grupos
econômicos (energia, mineração, logística, agronegócio, dentre
outros.
Atividades
produtivas
tradicionais
Atividades associadas
à economia de subsistência - baixo conteúdo tecnológico
e alto índice de informalidade: pesca
artesanal, agricultura familiar, micros e pequenos negócios
(comércio, garimpos e minerais sociais).
Atividades
estratégicas para
mudança da base
produtiva
Atividades emergentes
que agregam valor aos produtos extrativos –inovadoras/valorizam os
atributos locais (“mão visível do Estado”):
bioindústria, cadeia mineral, economia criativa, turismo,
economia florestal, etc.
Fonte: Plano Pará Estratégico 2030 (SEICOM, 2013).
Elaboração: SEPLAN, 2015.
Destaca-se que o Estado do Pará possui áreas de florestas protegidas, em torno de
717 mil km² (cerca de 71 milhões de hectares), divididas em áreas de proteção integral, de
uso sustentável e terras indígenas, onde são encontradas multiplicidade de fauna e flora.
Em um estado com essas características, e com dimensões continentais, os desafios de
produzir com sustentabilidade são enormes, principalmente quando 60,2% da área total
estão protegidas, e 66,04% do território paraense encontram-se sob jurisdição federal.
Considerando as dificuldades, o governo estadual conseguiu avanços significativos
no setor, como a descentralização da gestão ambiental em 62 municípios; a estruturação de
diversas secretarias municipais de meio ambiente; a implantação do Programa Municípios
Verdes, com adesão de 105 municípios; a redução do número de municípios embargados
pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA); a criação do ICMS Verde; a ampliação do
Cadastramento Ambiental Rural (CAR) e das ações de regularização fundiária; e a redução
na Taxa de Desmatamento, dentre outras ações relevantes.
O setor produtivo paraense tem o desafio de crescer economicamente, produzindo
de forma sustentável e ambientalmente segura, sendo imprescindível a realização de
26
investimentos em Ciência, Tecnologia e Inovação, tanto no desenvolvimento de produtos
quanto no aperfeiçoamento de processos.
Nesse sentido, o governo estadual incentivou e fomentou ações direcionadas ao
desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais (APL’s), Redes de Pesquisa em áreas
estratégicas, NavegaPará, Parques de Ciência e Tecnologia, e, ainda, transferência de
tecnologias sociais para o desenvolvimento, dentre outras ações relevantes, objetivando
melhor aproveitamento das potencialidades e da biodiversidade amazônica, com foco na
produtividade e competitividade empresarial, propiciando a geração de emprego, renda e
inclusão social.
A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, Mineração e Energia
(SEDEME) elencou dez cadeias econômicas como prioritárias para alavancar as vocações
econômicas nas 12 regiões de integração do estado: agronegócio, agricultura familiar,
pesca, logística, energia, biodiversidade, serviços ambientais, desenvolvimento florestal,
turismo e gastronomia (Figura 10).
Figura 10 - Vocações Econômicas por Região de Integração
Fonte: Imazon; SEDEME.
Infraestrutura e Logística
Tornar funcionalmente adequados os sistemas de transporte, de modo a atender às
exigências das cadeias logísticas dos diversos setores produtivos, ampliando a malha
rodoviária do estado por meio da construção, recuperação e restauração de rodovias
estaduais, e melhorar a acessibilidade entre as diversas regiões do estado, ofertando
serviços de transporte hidroviário e aeroviário de qualidade, é desafio a ser enfrentado.
Nessa dimensão, no que se refere à sustentabilidade dos ecossistemas, integram o
IPS os indicadores de desmatamento recente, áreas degradas, desperdício de água e áreas
protegidas. Para efeito de elaboração do PPA, destaca-se a Taxa de Desmatamento do
Estado do Pará (Gráfico 6).
27
Gráfico 6 – Pará: Taxa de Desmatamento, 2007-2013
Fonte: INPE/PRODES.
(*) Dados preliminares.
3.3 Dimensão da Inclusão Social: educação, cultura, esporte e lazer; saúde e
assistência social; trabalho; segurança, defesa social e direitos humanos.
Educação
O desempenho da Educação no Pará oferece múltiplos desafios. O governo
estadual, por meio do Pacto pela Educação, busca melhorar a qualidade de ensino e alterar
os índices da educação, em um esforço integrado de diferentes setores e níveis de governo,
sociedade civil, iniciativas privadas e organismos internacionais.
A meta é aumentar em 30% o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(Ideb) em todos os níveis: Ensino Fundamental I e II e Ensino Médio, até 2017. Para tanto,
destacam-se entre os desafios, melhorar o desempenho dos alunos do ensino fundamental e
ensino médio; fortalecer as habilidades e competências dos profissionais de educação;
adequar a rede física das escolas públicas com recursos didático-pedagógicos disponíveis e
coerentes com o Plano Político Pedagógico (PPP); aprimorar a gestão da SEDUC e das
escolas; envolver a comunidade escolar, governos e sociedade; utilizar a tecnologia da
informação para a melhoria da prática docente e da gestão escolar, e para a mobilização da
comunidade escolar e da sociedade, com vistas à melhoria dos resultados educacionais.
No que se refere ao acesso ao conhecimento básico, integram o IPS os indicadores
de analfabetismo, acesso ao ensino médio, qualidade da educação e acesso ao ensino
fundamental. Para fins de elaboração do PPA, destacam-se os indicadores de resultado de
Taxa de Analfabetismo e Grau de instrução de Pessoas de 15 anos ou mais, superiores à
média regional e nacional (Gráfico 7; Gráfico 8).
28
Gráfico 7 – Pará: Taxa de analfabetismo na faixa etária de 15 anos ou mais (%)
Fonte: IBGE - PNAD.
Gráfico 8 – Pará: Grau de instrução de Pessoas de 15 anos ou mais (%), 2007 a 2011/2013
Fonte: IBGE - PNAD.
Saúde
O novo desenho de regionalização da saúde, o perfil epidemiológico das regiões, as
redes assistenciais e as linhas de cuidados prioritários da assistência à saúde foram
considerados para a integração das políticas públicas e serviços de saúde, objetivando
ampliar o acesso da população à atenção especializada, ambulatorial e hospitalar,
descentralizar os serviços de média complexidade, aumentar a resolutividade na região de
saúde e reduzir a dependência e o deslocamento de pacientes à Região Metropolitana.
Para definição das diretrizes que norteiam essa área, deve-se considerar o Plano
Estadual de Saúde (2012-2015), o Plano de Saúde da Vigilância em Saúde (2012-2015),
Plano de Estruturação da Coordenação Estadual de Controle da Malária, Plano Estadual
para a Prevenção e Controle de Epidemias de Dengue e Plano Estadual para a Prevenção e
Controle de Epidemias de Chikungunya.
No que se refere à nutrição e cuidados médicos básicos, integram o IPS os
indicadores de subnutrição, mortalidade por desnutrição, mortalidade materna, mortalidade
infantil até 5 anos e mortalidade por doenças infecciosas; no que se refere à saúde e bem-
estar, os indicadores de mortalidade por doenças crônicas, expectativa de vida ao nascer,
obesidade, mortalidade por doenças respiratórias e suicídio; quanto à segurança pessoal
relacionado à saúde, o indicador de mortes por acidentes no trânsito.
29
Para fins de elaboração do PPA, destacam-se os indicadores de taxa de mortalidade
infantil e o número de leitos (Gráfico 9; Gráfico 10).
Gráfico 9 – Pará: Taxa de Mortalidade Infantil por região de integração, 2004/2011
Fonte: IDESP, 2014.
Gráfico 10 – Pará: Evolução do Número de leitos SUS, 2010-2015
Fonte: DATASUS, 2014; SESPA, 2014.
Nota: Número de leitos estimado para 2014 e 2015.
Segurança
A segurança pública constitui direito fundamental e um dos maiores desafios para o
poder público, em todas suas esferas, e para a sociedade brasileira, sendo pré-requisito ao
exercício da cidadania.
No Pará, com sua dimensão geográfica e especificidades regionais, a estratégia
governamental para proporcionar um ambiente seguro e de paz social à sociedade está
apoiada em um conjunto de ações, dentre elas: diversificar os modais de policiamento;
otimizar recursos humanos e materiais; fortalecer a integração entre os órgãos de
segurança; intensificar a execução de operações integradas; aumentar o efetivo dos órgãos
de segurança, utilizando-se de recursos próprios e da administração indireta, além de
realização de parcerias, celebração de convênios com organizações nacionais, e nas três
30
esferas de governo; desconcentrar a atuação dos agentes do sistema; e humanizar o sistema
prisional, dentre outras.
A prevenção da violência e da criminalidade mediante a adoção de políticas
eficazes direcionadas para a pré-adolescência, a juventude e às famílias constitui outra
escolha estratégica desenvolvida na área de segurança pública e defesa social no estado,
propagando e consolidando a cultura de paz no território paraense.
Essas iniciativas foram definidas a partir da criação do Sistema Integrado de
Segurança Pública e Defesa Social (SIEDS), que passou a coordenar e integrar os órgãos
da área da segurança pública, resultando na elaboração do planejamento estratégico de
longo prazo.
O Planejamento Estratégico Integrado do SIEDS do Estado do Pará foi
desenvolvido ao longo de 2013 e projetado para o período de 2013-2032. Em sua
formulação foi considerada a dinamização da economia paraense, em especial os grandes
projetos regionais, dentre os quais os de mineração, energia e infraestrutura portuária,
implantados ou em implantação e a demanda por segurança nas áreas de fronteiras.
Nesse sentido, foram desenvolvidos planos diretores ou setoriais, que constituem
desdobramentos da estratégia, tendo em vista as divisões territoriais da segurança,
expressas nas 15 Regiões Integradas de Segurança Pública (RISP), e construído o Mapa
Estratégico do SIEDS (Figura 11).
Figura 11 – Mapa Estratégico do SIEDS
Fonte: SEGUP, 2013.
No que se refere à segurança pessoal, integram o IPS os indicadores de homicídios,
mortes por acidentes no trânsito e assassinatos de jovens; no que se refere à tolerância e
inclusão, os indicadores de violência contra a mulher e violência contra indígenas; quanto
aos direitos individuais, o indicador de pessoas ameaçadas. Para fins de elaboração do
PPA, destaca-se o indicador Taxa de Homicídios (Gráfico 11).
31
Gráfico 11 – Pará: Taxa de Homicídios, 2002-2012 – Mapa da Violência
Fonte: Mapa da Violência, 2014 (Prévia) – DATASUS.
Assistência Social
A gestão do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) no Pará, composta pela
proteção social básica e especial de média e alta complexidade, enfrenta os desafios
geográficos e de diversidade étnica e geopolítica do estado.
Na proteção social básica o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) é a
unidade pública estatal descentralizada, localizada em área de vulnerabilidade social,
responsável pela organização e oferta de serviços, nesse nível de proteção nos municípios.
A proteção social especial de média complexidade caracteriza-se pela oferta de serviços
que atendem famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas sem vínculos familiares
rompidos. O Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) é unidade
pública e estatal de abrangência municipal ou regional.
Destacam-se os planos estratégicos de médio e longo prazo, que consolidam as
políticas de Assistência Social: Plano Estadual de Assistência Social (2012-2015), que tem
como objetivo nortear as ações da Política de Assistência Social no Estado do Pará em
consonância com o SUAS; o Plano Estadual de Atendimento Socioeducativo (2013-2022),
que objetiva promover e qualificar a execução do atendimento socioeducativo no Estado
do Pará; e o Plano Estadual de Ações Integradas à Pessoa com Deficiência (2012-2014),
com o objetivo de promover ações integradas entre as diversas políticas públicas, visando à
garantia da cidadania, inclusão e maior autonomia das pessoas com deficiência, no Estado
do Pará.
No que se refere à liberdade individual e de escolha, integram o IPS os indicadores
de trabalho infantil, gravidez na infância e adolescência e vulnerabilidade familiar; no que
se refere à tolerância e inclusão, os indicadores de violência contra a mulher e violência
contra indígenas; quanto aos direitos individuais, o indicador de pessoas ameaçadas.
Cultura, Esporte e Lazer
Não existem planos estratégicos setoriais que orientem as ações dos órgãos
estaduais que desenvolvem essas políticas. Os programas e ações do PPA deverão estar
32
alinhados ao Plano Nacional de Cultura (PNC) e à política nacional de esporte e lazer, com
ênfase na inserção social da população.
No que se refere à liberdade individual e de escolha, integram o IPS o indicador de
acesso à cultura, esporte e lazer.
3.4 Dimensão da Infraestrutura Social: habitação, saneamento e mobilidade A dimensão estratégica (eixo estratégico) do plano denominado qualidade de vida
compreende as políticas públicas de habitação, saneamento e mobilidade que afetam
diretamente o cotidiano da população.
A implantação das políticas de habitação, saneamento e mobilidade apresentam
transversalidade com outras políticas que compõem as demais dimensões do PPA, tais
como, saúde, segurança, meio ambiente, infraestrutura e governança.
Habitação
Com relação à política habitacional, o governo estadual apresenta avanço
institucional com a consolidação do Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social
(SEHIS) e do Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social (FEHIS), instrumentos para
definição de projetos estruturantes ações estratégicas para ampliar os resultados da atuação
do Governo do Estado no enfrentamento do problema habitacional em todo o território
paraense. O que proporciona maior investimento no setor habitacional com acesso aos
recursos e participação em programas federais (Programa Aceleração do Crescimento e
Programa Minha Casa Minha Vida); implementação de programas estaduais (Cheque
Moradia); e apoio técnico e financeiro aos municípios paraenses para que também estejam
aptos a acessar recursos federais.
Saneamento
Outro aspecto da atuação estadual que concorre para melhoria da qualidade de vida
da população refere-se às políticas públicas de saneamento básico, entendendo-se como o
conjunto de serviços, infraestrutura e instalações de abastecimento de água potável,
esgotamento sanitário, limpeza e manejo de resíduos sólidos e drenagem das águas pluvias,
em áreas urbanas e rurais que representam, também, inclusão social.
O estado tem atuado visando assegurar à população os direitos humanos
fundamentais de acesso à água potável em qualidade e quantidade suficientes, e a vida em
ambiente salubre nas cidades e no campo, segundo os princípios fundamentais da
universalidade, equidade e integralidade, por meio da ampliação de serviços de
abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto nos municípios paraenses. Além
disso, tem incentivado ações de desenvolvimento institucional (elaboração de planos de
saneamento e resíduos sólidos, apoio técnico e financeiro aos municípios) que contribuem
para elevação do crédito e investimentos, inclusive recursos federais e, participação em
programas federais.
Mobilidade
Implantar projetos de transporte e circulação que visem à melhoria da
acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas, otimizando o uso do espaço urbano de
forma sustentável, é o grande desafio da sociedade contemporânea, em todas as partes do
mundo.
Na Região Metropolitana de Belém, está em curso o Projeto “Ação Metrópole”,
concebido pelo Governo do Estado para melhorar a acessibilidade interna, e que tem como
33
foco solucionar a saturação de tráfego verificado especialmente na rodovia BR-316, Av.
Almirante Barroso e em vias do centro expandido de Belém. Esse projeto inclui três
componentes principais: a implantação do sistema integrado de transporte público
metropolitano, com adoção do sistema Bus Rapid Transit (BRT); a implantação de
alternativas viárias à rodovia BR-316; e a adequação de vias da rede de transporte coletivo.
Nessa dimensão, no que se refere à água e saneamento integram o IPS os
indicadores de abastecimento de água, esgotamento sanitário e saneamento rural; no que se
refere à moradia, os indicadores de moradia adequada, acesso à energia elétrica e coleta de
lixo; quanto aos direitos individuais, o indicador de mobilidade urbana.
Para efeito de elaboração do PPA, destacam-se os indicadores de déficit
habitacional, de 13,50 % (2011) e 11,30 % (2012); percentual de domicílios com água
tratada, de 47,93 (2011) e 51,38 (2012); percentual de domicílios com coleta e tratamento
de esgoto, de 52,93 (2011) e 52,71 (2012); e percentual de domicílios com coleta de lixo,
de 71,44 (2011) e 73,14 (2012) (IBGE, PNAD; COSANPA, 2014; SEIDURB, 2014).
34
35
4. METODOLOGIA
______________________________________________________________
4.1 Estruturação do Plano.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, “a lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada” (BRASIL, 1988, art. 165,§ 1º).
A Constituição Estadual, por sua vez, acompanha o texto Federal, com o acréscimo
do termo “setorizada” quando se refere à forma de apresentação do Plano: “A lei que
instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma setorizada e regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital, inclusive
para as relativas aos programas de duração continuada” (PARÁ, 1989, art. 204,§ 1º).
A proposta atual de estruturação do PPA 2016-2019 modifica a estruturação
anterior com o intuito de contribuir para tornar mais evidente, no âmbito do Plano
Plurianual do Estado do Pará, o que preconiza os textos constitucionais acima referidos.
Para fins de criação do novo formato do Plano, analisou-se a metodologia atual,
adotada pelo governo do estado, e a nova metodologia implantada pelo governo federal,
considerando os pontos positivos e as limitações de ambas.
Nesse sentido, a concepção metodológica proposta pretende superar as dificuldades
observadas, não só no que se refere à elaboração do Plano e sua apresentação, como
também no que diz respeito ao seu monitoramento e avaliação, que serão abordados no
item específico da gestão do Plano.
Dentre as dificuldades identificadas na metodologia adotada pelo governo estadual,
destacam-se:
Distanciamento da visão estratégica de governo: diretrizes e objetivos estratégicos;
Ausência de alinhamento com as políticas públicas nacionais;
Dificuldade em trabalhar a transversalidade das políticas públicas;
Dificuldade de integração com os planos setoriais e com os PPAs de outras esferas
governamentais (federal e municipal);
Generalidade nos objetivos dos programas, o que dificulta a definição de ações e a
relação destas com os respectivos objetivos;
Dificuldade em definir metas claras e passíveis de monitoramento;
A expressão do Plano ocorre como orçamento anualizado;
Não há ênfase na abordagem regional/territorial, que aparece apenas no contexto
das ações dos programas;
Fragilidade na definição de indicadores para fins de aferição da eficiência, eficácia
e efetividade dos programas.
O PPA 2016-2019 continuará a ser estruturado por programas (Orçamento-
Programa), com base no que dispõe o Decreto-Lei nº 200/1967, que consagrou a integração
entre planejamento e orçamento público, entendendo-se por programa não apenas um
conjunto de ações com vistas a atender determinado objetivo, mas um instrumento de
gestão vinculado a uma ou mais diretrizes de governo, que integra planejamento,
orçamento e gestão, com objetivos passíveis de serem mensurados por indicadores.
O Plano tem como elementos norteadores o macro-objetivo de governo, as
diretrizes e os objetivos estratégicos constantes no Mapa Estratégico do Estado do Pará
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(2011); as quatro dimensões das políticas estaduais, mencionadas no item anterior
(desenvolvimento sustentável; inclusão social; infraestrutura social; e territorial e político
institucional); e o alinhamento das políticas estaduais com as políticas públicas nacionais e
com os planos de desenvolvimento territorial.
Os programas serão de duas modalidades:
Programas Temáticos (antigos programas finalísticos), que expressam temas
estruturantes das políticas públicas, como saúde, educação, segurança, transporte,
mobilidade urbana, entre outros; e,
Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.
De modo geral, todos os programas poderão ter até cinco objetivos relacionados à
sua contextualização (problema), e o valor total do programa será apresentado para o
período do Plano. Sugere-se que seja evitada a utilização de “nome-fantasia” como forma
de garantir a transparência na expressão do conteúdo dos temas.
Os programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado abrangem ações
destinadas ao apoio, gestão e manutenção da administração pública e não deverão
apresentar metas físicas, apenas metas financeiras regionalizadas, nem indicadores.
As metas físicas e financeiras dos programas temáticos serão estabelecidas
efetivamente de forma regionalizada, para o período global de quatro anos, uma vez que a
anualização dessas metas ocorrerá por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA); e quanto
às ações e seus atributos, sugere-se que as ações sejam definidas nos respectivos programas
(função, subfunção e a esfera – fiscal, e seguridade social), no momento de elaboração do
Plano. No entanto, a programação das metas físicas e financeiras ocorrerá no momento de
elaboração do OGE.
No que se refere aos indicadores, fundamentais ao processo de avaliação dos
programas do PPA, será adotada a hierarquia abaixo (Figura 12).
Figura 12 – Pirâmide dos Indicadores
Indicador Macro: Índice de Progresso Social (IPS)
Indicador de Resultado Regionalizado
Exemplo: Déficit habitacional,
Taxa de mortalidade infantil, etc.
Indicador de processo
Exemplo: % da obra executado
Elaboração: SEPLAN.
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A Figura 13 representa a estrutura do PPA estadual para o período 2016-2019.
Figura 13: Estrutura de Programas para o PPA 2016-2019
Elaboração: SEPLAN
4.2 Processo de Formulação
O processo de formulação do PPA 2016-2019 envolve cinco momentos distintos:
fase preparatória; discussão e sistematização preliminar de projetos estruturantes e ações
estratégicas para as 12 regiões de integração, com as organizações do Poder Executivo
estadual; “escuta social” nas regiões de integração, com participação dos diversos
segmentos sociais, e realização de audiências públicas; sistematização e consolidação do
Plano; e, validação do Plano junto à Assembleia Legislativa do Estado do Pará (ALEPA).
4.2.1 Fase Preparatória
Outubro/2014
Realização de oficinas internas na Diretoria de Planejamento/Seplan, por área
(Promoção Social, Proteção Social, Infraestrutura, Desenvolvimento Econômico e
Segurança Pública), nas quais foram discutidos os planos estratégicos e setoriais do
governo estadual, com a finalidade de verificar a existência ou não de alinhamento
com as políticas públicas federais.
Novembro/2014
Realização de reunião com a Secretaria de Estado de Indústria, Comércio e
Mineração (SEICOM) para apresentação e discussão da versão preliminar do Plano
Pará Estratégico 2030 e sua incorporação à formulação da dimensão estratégica do
novo PPA; e,
38
No 19º Café com Planejamento, realizado em 27 de novembro de 2014, foi
debatido o tema “Metodologia de Elaboração do PPA do Governo Federal e
experiências locais de sua aplicação”, pontuando vantagens e obstáculos à
implantação da metodologia utilizada pelo governo federal para elaboração do PPA
2012-2015 – Plano Mais Brasil, assim como relatos das experiências de aplicação
dessa metodologia pelos municípios de Belém e Ananindeua, com participação de
várias organizações do governo estadual.
Dezembro/2014
Realização de reunião com a Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS)
para apresentação do Pacto pelo Pará de Redução da Pobreza - Região de
Integração do Marajó, 2013-2015, e do Plano Estadual de Ações Integradas à
Pessoa com Deficiência, como subsídios à formulação da dimensão estratégica e
incorporação ao novo PPA.
Janeiro/2015
Reuniões internas (SEPLAN) para nivelamento da metodologia e informações
necessárias ao processo de formulação do Plano.
Fevereiro/2015
Articulação com a Secretaria de Estado de Comunicação (Secom) formulação do
Plano de Comunicação do PPA, no que se refere à utilização de mídias impressas e
digitais e, ainda, redes sociais.
Março/2015
Reuniões com associações de municípios, consórcios municipais, federações e
conselhos de classe, órgãos federais, secretários estaduais e outros atores sociais
com o intuito de divulgar o processo de elaboração do PPA, considerando as
dimensões estratégicas do Plano nas diversas áreas setoriais (social, econômica,
ambiental e de infraestrutura e logística).
4.2.2 Fase de elaboração
Março
Realização de reunião com os dirigentes dos órgãos do executivo estadual e dos
poderes legislativo e judiciário, sob condução do Governador do Estado, para
iniciar o processo de elaboração.
Reunião com as equipes técnicas de todos os órgãos e instituições estaduais dos
poderes executivo, legislativo e judiciário, para apresentação da metodologia de
elaboração do PPA pela SEPLAN.
Abril/2015
Realização de Oficinas Regionalizadas Temáticas com os órgãos dos poderes
executivo, legislativo e judiciário, por região/órgãos setoriais, para discussão dos
projetos estruturantes e ações estratégicas de suas respectivas áreas, que
constituirão a Agenda Regional para o período do Plano, a ser discutida nas
audiências públicas regionais e, posteriormente, junto com o resultado dessas,
subsidiará a elaboração dos Programas e Ações do Plano Plurianual 2016-2019.
39
4.3 Processo de Consulta à Sociedade
No período de abril a maio/2015
Seminários regionais/audiências públicas presenciais para discussão da Agenda
Regional; e;
Consulta pública online no site www.seplan.pa.gov.br/ppasite.
4.4 Consolidação do Plano
No período de junho a julho/2015
Realização de Oficinas de Elaboração de Programas com os órgãos e instituições
estaduais dos poderes executivo, legislativo e judiciário, para consolidação da
versão final do PPA a ser encaminhada à Assembleia Legislativa do Estado
(Alepa);
Elaboração da minuta do projeto de lei e encaminhamento à Procuradoria Geral do
Estado (PGE); e;
Validação pelo Governador do Estado.
4.5 Fase de Validação
Agosto/2015
Apreciação do Projeto de Lei do PPA 2016-2019 pela ALEPA;
Sanção pelo Governador do Estado.
40
41
5. O MODELO DE GESTÃO DO PPA 2016-2019
______________________________________________________________
O modelo de gestão é uma forma de organização na qual os governos se baseiam para
desenvolver as suas políticas e ações, e com o qual pretendem alcançar os seus objetivos,
visando ao bem-estar social da população, ou seja, é o elo entre Planejamento e Gestão,
com foco no resultado. Compreende as etapas de elaboração, execução, monitoramento e
avaliação das políticas públicas e revisão do plano (Figura 14).
Figura14: Ciclo do modelo de gestão
Elaboração: SEPLAN.
O processo de planejamento público deve ser entendido como uma expressão
política do Estado, e o modelo de gestão do Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 do Estado
do Pará constitui a forma pela qual o governo desenvolverá suas políticas e ações no
território, e com a qual pretende alcançar a redução da pobreza e desigualdades sociais que
se apresentam como o principal desafio no Estado, a curto, médio e longo prazo.
Apresenta o resultado de reflexões e experiências resultantes de avaliações dos
Planos anteriores, expressa em inovações na sua estrutura, conceitos e terminologias, com
vistas a representar melhor as políticas públicas e criar condições mais adequadas para a
gestão.
5.1 Definição da Estratégia
A orientação estratégica do governo pode ser visualizada em seu Mapa Estratégico,
que é estruturado em diferentes perspectivas interligadas por relações de causa e efeito
(Figura 15).
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Figura 15 - Mapa da Estratégia
Referência: Mapa Estratégico, 2011. Manual de Elaboração do PPA 2012-2015.
Elaboração: SEPLAN.
5.2 Fundamentos do Modelo de Gestão
A gestão do plano é fundamentada nos princípios da responsabilização, priorização,
nos processos de monitoramento e avaliação e retroalimentação do ciclo do planejamento e
gestão estratégicos.
A principal ferramenta é o sistema informatizado de elaboração e acompanhamento
de todo o ciclo, dividido em módulos específicos e interligados em cada etapa.
Figura 16 – Ciclo do Planejamento e Gestão do PPA
Definições Estratégicas
Planejamento expresso em
Programas
Revisão
Avaliação
Monitoramento
Execução da Estratégia RESULTADO PARA A SOCIEDADE
Elaboração: SEPOF, 2014.
En
foq
ue T
err
ito
ria
l
Dimensão
Tática
Dimensão
Estratégica
Visão Estratégica
Objetivos
Metas
Ações Programáticas
Ações com detalhamento de valores orçamentários
Efetividade
Eficácia
Eficiência
Programas
Temáticos
Programas
de Gestão
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5.3 Monitoramento e Avaliação
A disseminação e a adoção de uma cultura de monitoramento e avaliação dos
programas e ações governamentais são elementos facilitadores à integração intra e
interinstitucional, bem como à compreensão do alcance da eficiência e eficácia no
estabelecimento de rotinas, procedimentos e sistemas, contribuindo para o ciclo do
planejamento.
Como o PPA está estruturado em Programas Temáticos, objetivos, e metas
regionalizadas, as instâncias de monitoramento e avaliação do plano precisam ter a
conformação necessária para a realização de debates e produção de relatórios que
expressem essa nova abordagem das políticas públicas.
Os atributos de Programas do PPA a serem monitorados são: Indicadores;
Objetivos; Metas Regionalizadas; Ações; Execução dos recursos orçamentários e
extraorçamentários do programa.
5.4 Revisão
Este processo perpassa por todas as etapas do ciclo da gestão do planejamento e
representa uma oportunidade para exercitar a capacidade de avaliação e autocrítica, além
de priorizar os investimentos governamentais para atendimento das demandas da sociedade
e a qualidade dos gastos públicos. Sua periodicidade e conteúdo são definidas em lei
específica.
Os processos de Monitoramento e Avaliação constituem importantes subsídios ao
processo de revisão do PPA, viabilizando a crítica da programação e restabelecendo
prioridades, de acordo com as informações advindas desses processos.
