Colonia Mauricio. Reinterpretación de su aparente fracasopor Edgardo Zablotsky, UCEMA

Edgardo ZablotskyPh.D. in EconomicsUniversity of Chicago.Vicerrector y Directordel Departamento deFinanzas, UCEMA.

En 1891 el Barón Maurice de Hirsch

fundó la Jewish Colonization Association

(J.C.A.), a través de la cual habría de con-

ducir un gigantesco proyecto de bienestar

social consistente en la inmigración de

miles de personas desde el Imperio Ruso

hacia nuestro país y su establecimiento en

colonias agrícolas.

En un primer Documento de Trabajo2

hemos presentado este proyecto como un

ejemplo de filantropía no asistencialista, al

tener los inmigrantes el derecho de acce-

der a la propiedad de la tierra, pero no en

forma gratuita, sino luego de haberla abo-

nado, al igual que la totalidad de los prés-

tamos en especie recibidos durante el tras-

lado y hasta las primeras cosechas, y aún

el respectivo interés sobre los mismos.

La magnitud de esta empresa habría de

convertir a la J.C.A., según la Enciclopedia

Británica de 1929, en el mayor trust filan-

trópico de su tiempo. Es por lo tanto razo-

nable preguntarse si una inversión de

semejante envergadura fue justificable en

términos del objetivo propuesto, el cual es

generalmente calificado como un fracaso

por los historiadores del tema. A los fines

de responder esta pregunta hemos dividido

dicho objetivo en dos: (a) facilitar la emi-

gración en masa de judíos de Rusia hacia

nuestro país, y (b) lograr su rehabilitación

en las colonias agrícolas. En un segundo

Documento de Trabajo3 hemos centrado el

interés en el primero de dichos objetivos,

proponiendo una hipótesis alternativa: si se

realizara la evaluación social del proyecto,

tomando en cuenta la externalidad genera-

da por el mismo, podría concluirse que el

proyecto fue altamente exitoso, aún cuando

su evaluación privada concluye en un claro

fracaso.

Este artículo sumariza un nuevo

Documento de Trabajo en el cual inicia-

mos la evaluación del segundo de dichos

objetivos: lograr la rehabilitación econó-

mica de los inmigrantes mediante su esta-

blecimiento en colonias agrícolas. Con

dicho fin centraremos nuestra atención en

la Colonia Mauricio, probablemente el

mas claro supuesto fracaso del ideal del

proceso de colonización imaginado por el

Barón de Hirsch.

Comencemos por describir los sucesos.

Colonia Mauricio, cercana a Carlos

Casares, Provincia de Buenos Aires, se

estableció en 1891 sobre las primeras tie-

rras adquiridas por la J.C.A. en nuestro

país y, por lejos, las mas fértiles. Como

bien señala Haim Avni,4 cuando el Barón

de Hirch eligió a la Argentina como depo-

sitaria de su proyecto, soñaba con una

vasta expansión de tierras fértiles; esta

visión se ajusta a la pampa húmeda, en su

“Hemos sembrado trigo y cosechado médicos...” Dicho muy común entre los colonos1

1 Haim Avni, Argentina y la Historiade la Inmigración Judía,1810-1950,1983.

2 “Filantropía no Asistencialista. ElCaso del Barón de Hirsch,” Doc. deTrabajo 264, UCEMA, Mayo 2004.

3 “El Proyecto del Barón Maurice deHirsch. ¿Éxito o Fracaso?” Doc. deTrabajo 289, UCEMA, Marzo 2005.

Análisis 3

En 1891 el Barón Mauricede Hirsch fundó la JewishColonization Association(J.C.A.), a través de la cualhabría de conducir ungigantesco proyecto debienestar social consistenteen la inmigración de milesde personas desde elImperio Ruso hacia nues-tro país y su establecimien-to en colonias agrícolas.

periferia la calidad de la tierra se deteriora

progresivamente. Las colonias, con la

excepción de Mauricio, se situaban muy

cerca de los márgenes de esta región, en

tierras de muy mala calidad. Esta situación

geográfica se debió al otro factor que moti-

vó la elección del Barón Hirsch: el costo

estimado de la tierra. De acuerdo con la

información con que se contaba al inicio

del proyecto la tierra en la Argentina no

sólo era excepcionalmente fértil sino, a la

vez, bastante barata; este hecho se fundaba

en que nuestro país se encontraba inmerso

en la crisis de 1890. Durante los primeros

años del siglo XX la Argentina pasó por un

boom económico que elevó los precios de

las tierras; el precio que se pagó por tierras

marginales fue mucho más alto de lo que

se hubiera pagado por las mismas unos

años antes.

Su ubicación privilegiada convirtió a

Mauricio en “un centro en plena actividady en vías de prosperidad creciente”(Informe de 1902 de los Inspectores del

Consejo Central de París); lo cual es

remarcado en la Memoria Oficial de la

J.C.A. al calificarla como “la mas próspe-ra de las colonias.” En la primera década

del siglo Mauricio aportaba una significa-

tiva cantidad de productos comparándola

con las otras colonias; por ejemplo, el 30%

del trigo, el 50% del maíz y el 28% de la

alfalfa sembrada.5 Se podría afirmar que la

colonia reflejaba el ideal de Hirsch, quien

en 1892 había declarado en una entrevista

al New York Wor1d:

“Esos exiliados son tan pobres, que si seles dan los medios para que trabajen y seles enseña a labrar la tierra de modo quesu cosecha alcance para alimentar a sufamilia y obtener además alguna ganan-cia, no cabe duda de que aprovecharán laoportunidad que se les presenta paralograr buenos resultados ....”6

Sin embargo, la Colonia Mauricio se des-

integró rápidamente; entre 1919 y 1930

dejó la colonia el 90% de su población. Ya

hace muchos años que la colonia no existe

y que Carlos Casares, que a principios del

siglo XX se convirtió en un gran centro de

población judía, carece casi por completo

de ella. ¿Qué sucedió? ¿Cuál fue el motivo

de semejante fracaso? Existen distintas

posiciones sobre el tema;7 en el

Documento de Trabajo, origen de este artí-

culo, intentamos explicarlo basándonos

sencillamente en el concepto de costo de

oportunidad. Resumiremos brevemente

aquí esta idea, para dedicar el resto de la

nota a resaltar la hipótesis que deseamos

postular: la desaparición de Colonia

Mauricio podría no ser considerada un fra-

caso sino todo lo contrario.

¿Cuáles eran los costos de oportunidad

para un colono de Mauricio de permanecer

en la colonia en lugar de vender sus tierras

y trasladarse a las ciudades? Como hemos

mencionado, el precio de la tierra se había

incrementado considerablemente; en algu-

nos casos, en unos pocos años, su valor

había quintuplicado lo estipulado en los

Contratos de Promesas de Venta.

Reconociendo este costo de oportunidad

muchos colonos iniciaron demandas judi-

ciales contra la J.C.A (la cual en los

Contratos de Promesas de Venta no con-

templaba la entrega de los títulos de pro-

piedad por un período de 20 años, aún en

caso de haberse abonado la deuda en su

totalidad; de esta manera se trataba de

asentar a los colonos durante la primera

generación de la colonización).

Finalmente, luego de largos procesos y

apelaciones la J.C.A. accedió a las deman-

4 Haim Avni, “La Agricultura Judíaen la Argentina ¿Éxito o Fracaso?”Desarrollo Económico 22, 1983.

5 Gustavo Grobocopatel, “La GranContribución Agropecuaria deColonia Mauricio,” Colonia Mauricio,100 Años, 1991.

6 Dominique Frischer, El Moisés delas Américas, 2004.

7 El trabajo de GustavoGrobocopatel (ver nota 5) es proba-blemente el mas interesante al res-pecto.

4 Análisis

Este artículo sumariza unDocumento de Trabajo en elcual iniciamos la evaluacióndel segundo objetivo: lograrla rehabilitación económicade los inmigrantes mediantesu establecimiento en colo-nias agrícolas. Centramosnuestra atención en laColonia Mauricio, el másclaro supuesto fracaso delideal del proceso de coloniza-ción imaginado por el Barónde Hirsch.

Análisis 5

8 José Winderman, “SobreMaldiciones y Bendiciones,” ColoniaMauricio, 100 Años, 1991.

das y de esa forma comenzó a extender los

contratos de propiedad a nombre de los

colonos. El éxodo de la colonia no se hizo

esperar. El traslado a Buenos Aires con el

capital adquirido le permitió a muchos de

los colonos convertirse en exitosos hom-

bres de negocios en unos pocos años.

Un segundo costo de oportunidad conside-

rado por los colonos lo constituía la educa-

ción de sus hijos. Como señala Boris

Garfunkel en sus memorias (Narro mi

Vida, 1960):

“A la administración de la J.C.A. se lepueden censurar no pocas cosas, pero almismo tiempo no faltan por cierto algunosmotivos de alabanza. Entre estos últimosestá sin duda el modo en que se encaró laeducación de los hijos de los colonos....Desde el principio la J.C.A. se empeñó enproporcionarnos buenos maestros, tantoen lo concerniente a la educación judaicacomo en lo relativo a las materias de losgrados de la instrucción primaria.”

Este hecho incrementó en forma conside-

rable el costo de oportunidad de permane-

cer en la colonia y de esa forma poner tra-

bas al acceso a una educación superior por

parte de sus hijos, muchos de los cuales, al

establecerse en Buenos Aires, habrían de

graduarse en carreras liberales.

¿Podemos entonces calificar de fracaso el

ocaso de Colonia Mauricio? Si nos atene-

mos explícitamente a la letra de los estatu-

tos originales de la J.C.A., sin duda sí;

pues no se logró el afincamiento de los

colonos a las tareas agrícolas. Pero si tras-

ladamos el ideal de la empresa, gestado a

partir de la realidad de la judería de Europa

Oriental hacia fines del siglo XIX, a la rea-

lidad de la Argentina de principios del

siglo XX, la respuesta no es la misma.

Pensemos en un típico inmigrante que en

1891 caminaba por los hacinados pueblos

de la Zona de Residencia (única zona de la

rusa zarista donde les era permitido habi-

tar). El mismo carecía de los mas elemen-

tales derechos; entre ellos proveer educa-

ción a sus hijos, poseer tierras, realizar

tareas agropecuarias y entrar en ciertas

profesiones, deteriorándose considerable-

mente su nivel de vida al incrementarse la

competencia entre los pequeños comer-

ciantes y reducir sus ya minúsculos ingre-

sos en virtud de la urbanización del

Imperio Ruso durante la segunda mitad del

siglo XIX. Ese mismo inmigrante se esta-

blecería en Colonia Mauricio, financiado

por la J.C.A., pero no como un subsidio,

sino como un préstamo, el cual pagaría

luego de años de duro trabajo agrícola,

para el cual en la mayoría de los casos no

tenía experiencia previa, educaría a sus

hijos en las escuelas de la colonia, y llega-

do el momento reconocería el costo de

oportunidad de permanecer en Mauricio y

litigaría a la J.C.A. para ejercer el derecho

a acceder a una mejor vida para si mismo

y para su familia, obteniendo los títulos de

propiedad de sus tierras, enajenándolos y

trasladándose a Buenos Aires en busca de

una vida mejor.

Como el mismo Barón de Hirsch lo expre-

saba, el objetivo de su filantropía era la

rehabilitación económica de los beneficia-

rios incentivando a aquellos que son asisti-

dos a valerse por si mismos, de lo contra-

rio se los estaría condenando a la virtual

indigencia, al indirectamente perpetuarlos

fuera de la sociedad productiva. Si bien

Colonia Mauricio desapareció, “los mauri-

cianos y sus descendientes” reflejan clara-

mente el éxito de este ideal.

Creo que una buena forma de ilustrar esta

hipótesis y de tal forma cerrar esta breve

nota es reproducir la siguiente cita de José

Winderman,8 referente a la última reunión

de delegados de los colonos con funciona-

rios de la J.C.A. En la ocasión un director

de la J.C.A. expresó:

“A ustedes, que no supieron honrar unaobra filantrópica, vuestros hijos y nietosos maldecirán,” a lo que el más anciano de

los delegados replicó: “Usted se equivoca.Tamaña injusticia no es propia entrehebreos. Al contrario, estoy seguro quetodos ustedes y la J.C.A. estaréis involu-crados en las bendiciones que nuestrosdescendientes rendirán en sus homenajes ala filantrópica obra del Barón de Hirsch,por haberles brindado la extraordinariaoportunidad y la infinita suerte de nacer yser orgullosamente argentinos.”

6 Análisis

El regreso del leasing y su favorableimpacto en la seguridad jurídicapor Rodolfo G. Papa, UCEMA

Rodolfo G. Papa

Abogado, UBA.

Master of Law,

Universidad de Warwick.

Profesor Maestría en

Finanzas (Orientación

“Aspectos Legales de las

Finanzas”), UCEMA.

Ante el creciente uso del leasing en el mer-

cado corporativo argentino, resulta útil for-

mular algunas reflexiones referidas a la

posible utilización de distintas estructuras

legales vinculadas directamente con este

producto, las que actualmente se encuen-

tran en pleno proceso de posicionamiento

en la generación de negocios.

De manera genérica, el leasing puede defi-

nirse como el contrato en virtud del cual

una de sus partes (“el Dador”), propietario

de un bien, transfiere el uso y goce del

mismo a favor de la otra parte (“el

Tomador”), quien se obliga a pagar un

canon periódico en contraprestación a

dicho uso, y adicionalmente se le confiere

a este último una opción de compra, la cual

de ser ejercida, lo convertirá en el nuevo

propietario del bien objeto del leasing.

Así pues, un análisis del actual contexto de

negocios en el desarrollo del leasing, regi-

do en forma específica por la ley 25248,

nos conduce a sostener la preponderancia

de cuatro modelos a nivel “macro”:

(I) el “vendor leasing”;

(II) el “sale & lease back”;

(III) la securitización por parte del Dador

de la totalidad de sus derechos creditorios

bajo un pool de contratos de leasings; y,

(IV) el leasing como alternativa a la garan-

tía hipotecaria para financiar emprendi-

mientos inmobiliarios.

Nos referiremos a continuación a cada uno

de estos modelos.

Dentro de la modalidad del “vendor lea-

sing”, podrían puntualizarse dos etapas

que vinculan en forma directa y asociada,

por un lado al Dador junto con el provee-

dor (fabricante) del bien objeto del leasing,

y por la otra, el otorgamiento del leasing a

favor de un Tomador.

Este modelo se destaca por los múltiples

beneficios que confiere a las tres partes

anteriormente referidas, entre los que

podrían citarse: cerrar la venta del bien

objeto del leasing en conjunto con su

financiación, un mayor acercamiento al

cliente lo cual potencia comercialmente

este negocio, y también permite al cliente

acceder a una mayor diversidad de equi-

pos, por su contacto con el proveedor.

Desde un punto de vista práctico, este

modelo se aplica a la provisión de bienes

en sectores con enorme protagonismo en

nuestra economía, tales como: el agro, la

informática, y la venta financiada de

maquinarias para permitir la expansión de

pequeñas y medianas industrias.

En lo que respecta al “sale & lease back”,

lo definiremos a través del siguiente ejem-

plo. Un empresario individual, dueño de

“...el leasing puede definir-se como el contrato en vir-tud del cual una de suspartes (“el Dador”), pro-pietario de un bien, trans-fiere el uso y goce delmismo a favor de la otraparte (“el Tomador”),quien se obliga a pagar uncanon periódico en contra-prestación a dicho uso, yadicionalmente se le con-fiere a este último unaopción de compra, la cualde ser ejercida, lo converti-rá en el nuevo propietariodel bien objeto del lea-sing.”

Análisis 7

un automóvil, requiere contar con dicho

activo para mantener su negocio y adicio-

nalmente necesita obtener financiamiento.

Así pues, este empresario vende su auto-

móvil a una sociedad de leasing (que

adquiere el mismo y actuará como Dador

bajo el leasing a ser establecido), y a su

vez esta última entidad le posibilitará al

empresario vendedor (quien actuará como

Tomador), conservar el uso de dicho auto-

móvil, a través del leasing a ser constitui-

do sobre el mismo, con las particularidades

descriptas precedentemente.

Otro novedoso uso en el desarrollo de este

producto, ha sido la estructuración de la

securitización de los derechos del Dador

bajo un pool de contratos de leasings,

mediante la constitución de un fideicomiso

financiero.

Esta estructura legal permitiría a aquellas

organizaciones que actúan como Dadores

(entidades financieras y/o compañías cuyo

objeto principal consiste en la generación

de contratos de leasings), acceder a una

fuente alternativa de financiamiento.

Es necesario puntualizar que este tipo de

fideicomisos reúne una serie de particula-

ridades que lo tipifican. Así, por ejemplo,

la responsabilidad adicional que asume el

Dador como administrador o “servicer”

del activo fideicomitido, que en la práctica

implica que continuará recibiendo –en

forma directa- los pagos de los cánones

adeudados por cada uno de los Tomadores.

Asimismo, bajo esta estructura legal el

Dador es investido con la posición jurídica

de Fiduciante (propietario de los derechos

creditorios transferidos al fideicomiso),

bajo el respectivo fideicomiso financiero.

Un tema relevante que debería ser conside-

rado al momento de la toma de decisiones

para invertir en valores negociables emiti-

dos bajo un fideicomiso financiero con

estas características, es el que la propiedad

de los bienes objeto de los contratos sub-

yacentes de leasings permanecerá en cabe-

za del Fiduciante/Dador, hasta tanto no

sean ejercidas por los Tomadores las res-

pectivas opciones de compra incluidas

bajo los términos de cada uno de dichos

contratos.

En consecuencia, durante la vida de los

referidos contratos, el Fiduciante se encon-

trará legitimado para ejercer todos los

derechos que la ley del leasing le confiere

en su carácter de Dador, ante el acaeci-

miento de algún incumplimiento de las

obligaciones contractualmente pactadas

por cada Tomador.

Entendemos, finalmente, que una de las

razones que podría sustentar la utilización

del leasing en la financiación de proyectos

inmobiliarios, ante la actual evolución de

nuestro derecho positivo, es que el mismo

brindaría una mayor protección jurídica al

Dador, atendiendo a su posición de acree-

dor en su relación financiera con el

Tomador, si lo comparásemos –por ejem-

plo- con la tradicional garantía hipotecaria,

teniendo en consideración el potencial

riesgo al que en forma reciente han sido

expuestos los acreedores hipotecarios ante

la sanción de una legislación de emergen-

cia que ha permitido la suspensión respec-

to a la ejecución de dicha garantía, por lo

cual este escenario nos conduciría a soste-

ner que en la actualidad el régimen legal

del leasing conferiría una mayor protec-

ción jurídica -respecto a la tutela del crédi-

to- que la garantía hipotecaria.

En conclusión, asesores legales, consulto-

res, emprendedores, entidades que actúen

como Dadores e inversores deberían tener

en consideración la utilidad práctica de los

anteriormente referidos modelos de nego-

cios, no solamente como una fuente alter-

nativa de financiamiento, sino también por

el mayor grado de seguridad jurídica que

en la actualidad el leasing brinda a sus par-

tes intervinientes.

Otro novedoso uso del “sale& lease back”, ha sido laestructuración de la securi-tización de los derechos delDador bajo un pool de con-tratos de leasings, mediantela constitución de un fidei-comiso financiero.

No existe ninguna duda de que el tema

ambiental ha tomado un papel protagónico

en la agenda de gobierno en los últimos

meses. Ello se debe fundamentalmente a

dos cuestiones: en primer lugar, al conflic-

to de las papeleras con Uruguay y el con-

secuente fallo de la Corte Internacional de

Justicia en La Haya; y en segundo lugar, al

caso del Riachuelo y la posición adoptada

por la Corte Suprema de Justicia de nues-

tro país.

Esto ha llevado a que por enésima vez se

traslade institucionalmente a la repartición

nacional encargada de diseñar la política

ambiental, de un ámbito del organigrama

del gobierno a otro. Además ha generado

que dicha política pase a ser referida como

“política de estado” por el presidente

Kirchner tanto en su discurso en el

Corsódromo de Gualeguaychú, como en la

alocución de la IV Cumbre Unión Europea

- América Latina y Caribe en Viena (los

últimos discursos en los cuales se refirió

principalmente a este tema: ver

www.medioambiente.gov.ar/).

El traspaso institucional es ya trámite

conocido porque, desde que esta área exis-

te, ha ido peregrinando dentro del esquema

institucional, ya sea como subsecretaría o

secretaría, incluyendo al Ministerio de

Economía, al Ministerio de Salud, a la

Jefatura de Gabinete de Ministros. Es cer-

cano en la historia (noviembre de 1991) el

momento en que el ex presidente Menem

decidiera nombrar a María Julia Alsogaray

al frente de la cartera ambiental, con ese

nombramiento la secretaría pasó a jerar-

quizarse y a ser dependiente directamente

de la Presidencia. Es por ello que no asom-

bra el reciente movimiento desde el

Ministerio de Salud y Ambiente a la

Jefatura de Gabinete. Pero también queda

claro que los cambios de jerarquía institu-

cional no son ni necesarios ni suficientes

para definir a la política ambiental como

política de estado.

Por eso vale preguntarse por qué se justifi-

ca la existencia de una política ambiental y

cuáles son los lineamientos generales que

la misma debería contener. En cuanto a lo

primero, los problemas ambientales son un

ejemplo de “falla del mercado”. Esto es,

una situación en la cual el mercado por si

solo no es eficiente. Más precisamente, la

contaminación ambiental de cualquier tipo

constituye lo que se llama una “externali-

dad negativa” (cuando la acción de indivi-

duos o empresas daña a otros sin pagarles

una compensación por ese perjuicio). El

no pago ocurre como consecuencia de que

los activos ambientales no se intercambian

en ningún mercado (esto es, salvo en casos

muy puntuales, no se puede comprar o

vender aire limpio o claridad del agua).

Las externalidades son una razón para con-

siderar algún tipo de intervención por parte

del Estado, basándose en argumentos de

eficiencia. Desde ese punto de vista, la

política ambiental puede mirarse en un pie

de igualdad con políticas destinadas a la

protección primaria de la salud o a la edu-

cación básica e incluso a las normas de

defensa de la competencia. Dicho esto, es

claro que debe existir una política ambien-

tal.

Pero, ¿cuáles son los temas que deberían

marcar el rumbo de una política ambiental

racional? En primer lugar está el diseño de

las regulaciones ambientales. Racional

La política ambiental como política deestado por Mariana Conte Grand, UCEMA

Mariana Conte Grand, Ph.D. in Economics,UCLA.Economista especiali-zada en temas ambien-tales, UCEMA.

8 Análisis

significa que al momento de decidirlas

deben evaluarse sus costos y beneficios.

Esto implica que las políticas ambientales

deben estar dirigidas no a eliminar comple-

tamente la contaminación sino a eliminarla

“hasta donde sea conveniente” (esto es,

reducir los niveles de polución hasta el

punto en que los costos tecnológicos de

disminuirla empiecen a exceder los benefi-

cios correspondientes para la sociedad). En

este sentido no ha habido experiencia en

Argentina. En general, lo que se hace es

determinar estándares “importados” de

normas norteamericanas, europeas, de paí-

ses vecinos o de organismos internaciona-

les. Debería también regir este tipo de

razonamiento para la política exterior

ambiental. Por ejemplo, un análisis de cos-

tos y beneficios para el caso de las papele-

ras iluminaría la discusión ya que nuestro

gobierno podría plantear que Uruguay

debe tomar sus decisiones sobre Botnia y

ENCE incorporando en sus cálculos los

potenciales daños ambientales que éstas

causarían a la Argentina. De ser así, es

posible que nuestro vecino tenga que cam-

biar su política si sus beneficios netos de

costos ambientales tienden a achicarse.

Por otro lado, si se elige el uso de normas

“de orden y control” (esto es, la definición

de estándares ambientales, cuyo cumpli-

miento por parte de los contaminadores

debe ser controlado por el estado), es clave

que el área de gobierno que los diseña

tenga capacidad (y recursos) para ejercitar

el control. Una baja potencialidad en ese

sentido puede compensarse al menos en

parte, dando un acceso amplio a la infor-

mación ambiental (en las páginas web, por

ejemplo) para que sean los mismos consu-

midores quienes ayuden a la fiscalización.

Ninguna de estas dos características ha

sido común en los organismos a cargo de la

política ambiental en nuestro país. A pesar

de ello, es sabido que las empresas más

grandes y más exportadoras argentinas son

cuidadosas con el medio ambiente. Esto se

debe a que obedecen normativas de otros

países, que sí tienen políticas ambientales

activas.

Otro tema muy importante para una eficaz

política ambiental es la resolución de con-

flictos vinculados al federalismo ambien-

tal. Una división clara de responsabilida-

des entre el gobierno nacional y los gobier-

nos locales es clave para una política

ambiental coherente. La constitución de

1994 apareció como una solución a los

problemas de división de competencias

ambientales, al establecer que la Nación

debe fijar los “presupuestos mínimos” de

calidad ambiental en todo el país, mientras

que las provincias pueden fijar sus propias

normas siempre y cuando las exigencias

sean iguales o superiores a las nacionales.

Pero, ese sistema aún no se ha terminado

de instrumentar en la práctica. Para ello,

basta ver el problema interjurisdiccional

originado en la problemática del Riachuelo

(el cual tiene como actores a la Nación, al

gobierno de la provincia de Buenos Aires,

el de la Ciudad de Buenos Aires y varios

municipios, cada uno con su normativa).

Pero al diseño racional, al control, y a la

resolución de problemas de superposicio-

nes interjurisdiccionales, debe sumarse el

conocimiento de los efectos de las políticas

ambientales. En general, los gobiernos

enfrentan básicamente dos tipos de miedos

ante la introducción de cualquier tipo de

regulación ambiental. El primero de ellos

se refiere a la posición internacional del

Análisis 9

“...las políticas ambientalesdeben estar dirigidas no aeliminar completamente lacontaminación sino a elimi-narla “hasta donde sea con-veniente” (esto es, reducirlos niveles de poluciónhasta el punto en que loscostos tecnológicos de dis-minuirla empiecen a exce-der los beneficios corres-pondientes para la socie-dad).”

país (efecto sobre el patrón del comercio

del país e impacto en la localización de las

empresas) y el segundo tiene que ver con

la productividad de las empresas y el ritmo

de crecimiento del país. Sin embargo, con-

trariamente a lo que comúnmente se pien-

sa, tanto el temor de introducir desventajas

competitivas en desmedro de la industria

nacional como el de llevar a un éxodo de

empresas contaminantes, no han sido con-

firmados por la evidencia empírica de

otros países, ni en los estudios que hasta

ahora se han hecho en la Argentina. Esto se

debe principalmente a que la legislación a

favor del ambiente suele en muchos casos

abrir mercados más que cerrarlos (basta

pensar en los productos orgánicos o en el

etiquetado de maderas), y a que al ser los

costos ambientales una fracción reducida

de los costos totales (se estima entre el 2 y

el 3%), no son éstos sino los costos labora-

les y/o la seguridad jurídica los que tien-

den a definir la localización de las empre-

sas.

En síntesis, la decisión del gobierno de

tener una política ambiental debe ser bien-

venida ya que el tema ambiental es un área

dónde el “laissez-faire” no alcanza. Pero

ésta debe tender al diseño racional de polí-

ticas evaluando beneficios y costos, a

hacer cumplir las leyes vigentes, y al reor-

denamiento de superposiciones interjuris-

diccionales. Todo ello debe darse en un

contexto donde exista la seguridad de que

buenas políticas ambientales no son lo que

impide que las inversiones vengan a nues-

tro país, ni que las empresas argentinas

sean más competitivas.

10 Análisis

“...los gobiernos enfrentanbásicamente dos tipos demiedos ante la introducciónde cualquier tipo de regula-ción ambiental. El primerode ellos se refiere a la posi-ción internacional del país(efecto sobre el patrón delcomercio del país e impactoen la localización de lasempresas) y el segundotiene que ver con la produc-tividad de las empresas y elritmo de crecimiento delpaís.”

Análisis 11

El principio de subsidiariedad y la gobernancia del sector público1

por Rodolfo Apreda2

Rodolfo Apreda,

Dr. en Ciencias

Económicas, UBA

Master en Ciencias del

Estado, UCEMA

Director del CEGOPP.

UCEMA.

El principio de subsidiariedad

La semántica de la subsidiariedad tiene dos

acepciones principales que ocasionan

muchas veces confusión o innecesaria opo-

sición de contenidos. En primer lugar, se

refiere a un principio delegador, cuya tra-

ducción más elaborada se encuentra en el

enfoque del liberalismo clásico; en segun-

do lugar, se refiere a un principio de soli-

daridad social, cuyo mejor expositor es el

pensamiento social de la Iglesia Católica a

través de, al menos, tres encíclicas.

Veamos ambas dimensiones del problema

con mayor detalle.

Subsidiariedad desde la óptica liberal

En la décima enmienda a la constitución de

los Estados Unidos se lee:

“Los poderes no delegados a los EstadosUnidos por esta Constitución, ni prohibi-dos por ella a sus estados miembros, sonatributo de dichos estados miembros o delpueblo.”

La décima enmienda fue la respuesta con-

sistente a un debate prolongado e intenso

que tenía lugar en los Estados Unidos

desde la declaración de su independencia.

El propósito explícito de los Padres

Fundadores (en particular el autor de la

enmienda, James Madison) era limitar al

gobierno central dentro de los poderes

explícitamente delegados por la constitu-

ción. Desde esta perspectiva, toda intromi-

sión del gobierno en los derechos o res-

ponsabilidades de los estados miembros y

sus gobiernos locales, debe considerarse

una infracción al principio de subsidiarie-

dad.

En relación con esta línea argumental, no

podemos dejar de mencionar otra enmien-

da, la undécima, que establece derechos de

los ciudadanos:

“La enumeración de ciertos derechos en eltexto de la Constitución, no puede utilizar-se para negar o desafectar otros derechosreclamables por el pueblo.”

El objetivo de Madison, quien fue respon-

sable principal del texto de la Constitución

de los Estados Unidos, y de su declaración

de derechos (Bill of Rights), era múltiple:

por el lado de la undécima enmienda, se

protegían los derechos de los ciudadanos;

mientras que por el lado de la décima, se

protegían los derechos de los estados

miembros.

El principio de subsidiariedad en el sentido

que estamos explorando, es un principio de

devolución. Yace en la raíz misma del

federalismo, y ha proporcionado funda-

mento desde entonces a procesos de limitar

el poder central, descentralizar el aparato

de gobierno, llevar a cabo procesos de pri-

vatizaciones y desregulaciones, así como

ha acompañado la lógica de todo programa

de cambio en la gerencia de los gobiernos,

para volverlos más eficientes, menos

corruptos, y más transparentes.

La contribución de la Iglesia Católica

He aquí un puente de fértiles consecuen-

cias para el análisis político y de la llama-

da gobernancia del sector público, entre la

dimensión delegadora y la de solidaridad

social que se imbrican sólidamente en el

principio de subsidiariedad. En nuestra

opinión, un texto de extremada importan-

cia para la comprensión de cómo debería

pensarse en su dualidad semántica el prin-

1 El contenido de este artículo sevincula con los trabajos de investiga-ción que el autor está publicando enDocumentos de Trabajo de laUcema, dedicados a la gobernanciadel sector público y de los bancosestatales. Parte de este artículo hasido publicado recientemente por LaLey.2 Doctor en Ciencias Económicas dela Universidad de Buenos Aires,Master en Ciencias del Estado(Universidad del Cema) y Directordel Centro para el Estudio de laGobernancia del Sector Público y delSector Privado, Ucema.

12 Análisis

cipio de la subsidiariedad, lo constituye la

encíclica Centesimus Annum de Juan

Pablo II (1991), en la cual lleva a cabo una

crítica profunda y razonada de los abusos

en que incurren los dirigentes populistas,

autoritarios y demagógicos. Nos referimos

a la crítica de Juan Pablo al llamado Estado

de Bienestar o el estado social y asisten-

cial.

Es un pronunciamiento que construye un

puente entre la tradición liberal clásica y el

mensaje social católico. Con sus propias

palabras, y en el apartado 48 de la encícli-

ca leemos:

El Estado tiene, además, el derecho aintervenir, cuando situaciones particularesde monopolio creen rémoras u obstáculosal desarrollo. En los últimos años ha teni-do lugar una vasta ampliación de ese tipode intervención, que ha llegado a consti-tuir en cierto modo un Estado de índolenueva: el «Estado del bienestar». […] Noobstante, no han faltado excesos y abusosque, especialmente en los años más recien-tes, han provocado duras críticas a eseEstado del bienestar, calificado como«Estado asistencial». Deficiencias y abu-sos del mismo derivan de una inadecuadacomprensión de los deberes propios delEstado. En este ámbito también debe ser

respetado el principio de subsidiariedad.Una estructura social de orden superior nodebe interferir en la vida interna de ungrupo social de orden inferior, privándolade sus competencias, sino que más biendebe sostenerla en caso de necesidad yayudarla a coordinar su acción con la delos demás componentes sociales, conmiras al bien común.

Al intervenir directamente y quitar respon-sabilidad a la sociedad, el Estado asisten-cial provoca la pérdida de energías huma-nas y el aumento exagerado de los apara-tos públicos, dominados por lógicas buro-cráticas más que por la preocupación deservir a los usuarios, con enorme creci-miento de los gastos.

Gobernancia del sector público y subsi-

diariedad

El principio de subsidiariedad ha sido pre-

dicado a lo largo del siglo XIX y XX, hasta

llegar a nuestros días, a favor de cualquier

tipo de intervención estatal: desde la

corrección de los denominados “fracasos

del mercado”, altas tasas de desempleo,

debilidad de las economías regionales y

protección de las industrias locales, esque-

mas de competencia perjudiciales para

grupos económicos domésticos, fracturas

inmigratorias en el mercado laboral, así

como asimetrías en la educación y en los

servicios de salud.

Desde el punto de vista de una agenda tan

compleja y variada, el principio de subsi-

diariedad ha contribuido a corregir muchos

males sociales e injusticias económicas.

Pero también ha sido utilizado como herra-

mienta de clientelismo político, búsqueda

de rentas oportunísticas, tuneleo y corrup-

ción3. De modo que, frecuentemente,

encontramos programas de acción social y

de subsidios, tanto para cumplir ideales de

solidaridad social como para convertirse

en medios funcionales a las agendas de los

políticos de turno.

Consideramos que un marco de análisis

provechoso para la relación existente entre

3 Nos hemos ocupado de estostemas en el Documento de Trabajo295 de la Universidad del CEMA.Ver Rodolfo Apreda: Gobernanciadel Sector Público, el Tuneleo y laDemocracia. La Ley, 3 de Noviembrede 2005.

“El objetivo de Madison,quien fue responsable prin-cipal del texto de laConstitución de los EstadosUnidos, y de su declaraciónde derechos (Bill of Rights),era múltiple: por el lado dela undécima enmienda, seprotegían los derechos delos ciudadanos; mientrasque por el lado de la déci-ma, se protegían los dere-chos de los estados miem-bros.”

4 Rodolfo Apreda (2005) PublicGovernance: A Blueprint for PoliticalAction and Better Government.Universidad del Cema, Documentosde Trabajo, número 297 (www.cema.edu.ar/publicaciones).También referencia en nota 4 a piéde página.5 Rodolfo Apreda (2006) DualGovernance in State-Owned Banks,Universidad del Cema, Documentosde Trabajo, número 219(www.cema.edu.ar/publicaciones).

Análisis 13

subsidiariedad y empresas del estado, lo

proporciona el enfoque denominado “de la

gobernancia del sector público”, que

hemos definido en otro lugar de la siguien-

te manera4:

La gobernancia del sector público es un

campo de estudio y aplicación, cuyos temas

y tareas principales son los siguientes:

a) La Constitución y las leyes de cada país.

b)Diseño institucional: el sistema electo-

ral, los mecanismos de representación, la

estructura de división de poderes, el ejerci-

cio de la autoridad.

c) Rol fiduciario y conflictos de intereses.

Compromisos y responsabilidades de los

agentes políticos (accountability).

d) La integridad del sistema judicial y el

cumplimiento efectivo de la ley (lawenforcement).

e) Estructuras por medio de las cuales los

gobiernos, los representantes del pueblo y

el poder judicial, son elegidos, controlados

y reemplazados.

f) La administración de la burocracia.

g) Transparencia en la gestión de los tres

poderes en los niveles federal, provincial y

municipal.

h) Diseño de salvaguardas para combatir la

búsqueda de rentas oportunísticas, el com-

placiente dispendio presupuestario, el esta-

do capturado por intereses enquistados en

el sector privado, el clientelismo político,

el tuneleo y la corrupción.

i) El rol de la acción colectiva: mecanis-

mos para la participación y la oposición,

los partidos políticos, grupos de intereses,

gatekeepers (agentes reputacionales, cui-

dadores del sistema), los medios de prensa.

Vale la pena detenernos en el caso de las

empresas del estado que es complejo y

diferente al de las empresas del sector pri-

vado. La consecuencia es que las empresas

del sector público muestran una gobernan-

cia mixta, que hemos denominado en otro

lugar5 Gobernancia Dual y cuya definición

vamos a recordar.

Se dice que una organización tiene una

gobernancia dual cuando ocurren tres

cosas:

a) En tanto en cuanto empresas que produ-

ce, distribuye o proporciona mercaderías o

servicios, adopta una gobernancia del sec-

tor privado (la expresión habitual es corpo-

rate governance).

b) En tanto en cuanto el Estado es el único

accionista, o el accionista mayoritorio, o

tiene una participación minoritaria, la

empresa queda inserta en un medio

ambiente organizacional e institucional

que se explica desde la gobernancia del

sector público.

c) Existe un conjunto de correpondencias

articulantes y operacionales entre ambas

gobernancias. Ellas vienen dadas por la

simultánea presencia del rol fiduciario, la

transparencia y accountability, así como el

principio de subsidiariedad.

Como expresara JuanPablo II “...también debeser respetado el principio desubsidiariedad. Una estruc-tura social de orden supe-rior no debe interferir en lavida interna de un gruposocial de orden inferior, pri-vándola de sus competen-cias, sino que más bien debesostenerla en caso de nece-sidad y ayudarla a coordi-nar su acción con la de losdemás componentes socia-les, con miras al biencomún.”

14 Análisis

En este tipo de gobernancia mixta es donde

el principio de subsidiariedad se inserta

visceralmente con estas organizaciones, en

sus dos dimensiones, la delegadora o des-

centralizadora (la empresa estatal nacional

pasa a ser provincial o municipal, por

ejemplo, o cuando se privatiza), y la que

materializa el rol de solidaridad o provi-

sión de subsidios.

Tomemos un ejemplo concreto. En el artí-

culo 3 de la Carta Orgánica del Banco

Nación Argentina6 se lee:

“El banco tendrá por objeto primordialprestar asistencia financiera a las micro,pequeñas y medianas empresas, cualquie-ra fuere la actividad económica en la queactúen.”

¿Dónde están los límites? En este punto

es donde adquieren relevancia la concu-

rrencia del rol fiduciario hacia sus deposi-

tantes, los compromisos y responsabilida-

des, y la exigencia de transparencia. Si uno

busca de evitar la discrecionalidad y el

abuso, estas correspondencias y articula-

ciones entre las dos gobernancias deben

ser asumidas hasta sus últimas consecuen-

cias. En otras palabras, son parte del meca-

nismo de controles contrapesantes (checksand balances) esenciales para la gobernan-

cia, sea privada o estatal.

A mayor abundamiento, en el artículo 5 de

su Carta Orgánica leemos que de haber uti-

lidades, el banco deberá destinar el 50% de

ellas a dos fondos de subsidio, en partes

iguales, uno para tasas de interés de crédi-

tos destinados a micro, pequeñas y media-

nas empresas, el otro para tasas de interés

de créditos destinados a provincias o

municipalidades.

La pregunta que debemos hacer es la

siguiente, y ahora nos referimos a cual-

quier empresa del sector público, no solo

al Banco Nación: cuando no hay utilida-

des, como ha ocurrido por muchos años,

¿cómo se justifican y transparentan las

partidas de subsidio? ¿Cuándo se cruza el

umbral de lo razonable y se entra en el

terreno de clientelismo político, tuneleo,

complaciente dispendio presupuestario y

búsqueda de rentas oportunísticas? ¿Cómo

podemos controlar los precios de transfe-

rencia, las transacciones con partes rela-

cionadas, la estructura de costos, el diseño

de los precios de entrada y de salida?

¿Cómo se administran los conflictos de

intereses y se garantiza la independencia

de los directorios del poder político de

turno?

“...el principio de subsidia-riedad ha contribuido acorregir muchos malessociales e injusticias econó-micas. Pero también hasido utilizado como herra-mienta de clientelismo polí-tico, búsqueda de rentasoportunísticas, tuneleo ycorrupción.”

6 Esta organización es declarada, enel artículo 1 de su carta orgánica,una entidad autárquica del Estado,con autonomía presupuestaria yadministrativa.

Análisis 15

Las siguientes empresas están asociadas

al Centro de Economía Aplicada y

contribuyen con su apoyo a la financiación

del programa de Becas Análisis para

alumnos de las Licenciaturas en

Economía y en Dirección de Empresas

.

ACE Seguros S.A.

Estudio PEFV & Consultores Impositivos

Galaxy Entertainment Argentina S.A.

Johnson & Johnson de Argentina SACeI

Laboratorio Ivax Argentina S.A.

Massalin Particulares S.A.

Octubre Inversiones S.A.

Organización TECHINT

PCFG Advisory S.A.- Perez Companc Family Group

Sociedad Militar "Seguro de Vida"

Repsol YPF S.A.

Revista Análisis es una publicación del CEA de la UCEMA

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