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第六章 從路徑依賴觀點看國民黨轉型

2000 年，國民失去掌控 50 年的政權，面對此一變局，國民黨又再一次的進

行改革，藉以望調整黨的發展路徑。但由於國民黨所進行的只是黨章的修改，並

未制定新的黨章，且由於台灣在這 50 年的發展過程中，無論是有意或無意，在

社會氛圍及政治制度上形成了一些限制，使國民黨無法偏離其原有的發展路徑。

第一節 國民黨的再改造

2000 年 3 月 18 日，總統選舉結果揭曉後，國民黨遭逢空前挫敗，3 月 19 日，

國民黨召開臨時中常會，會中作出了成立「國民黨改造委員會」的決議。3 月 24

日，第五屆中央常務委員會第五次會議中，李登輝辭卸黨主席，由連戰代理。會

中連戰提出要在三個月內提出國民黨改造的具體方案，中興國民黨 (聯合報，

2000 年 3 月 25 日，4 版)。4 月 1 日，國民黨正式成立改造委員會，提出以「從

零出發，全面改造」為題的改造方案。改造委員會針對國民黨敗選，提出八大問

題：黨的理想喪失、黨的決策機制缺乏民主精神、提名機制不公造成黨的分裂、

黨的黑金形象、失去對年輕人的吸引力、黨組織呈現惰性、政策研究工作未能落

實、黨所投資和經營的事業因財務過程不夠公開透明引起社會批評 (劉兆玄，

2000：26-27)。6 月 17 日，國民黨召開第十五次全國代表大會臨時會議，會中通

過「本黨改造案」。此次國民黨所推動的改造案，在組織再造方面，主要包括：

組織架構調整、黨務工作幹部人力精實、落實黨內民主及黨籍總檢暨黨員總登記

等四項任務。

壹、組織精實

國民黨自遷台的改造後，建立了龐大的組織架構，其後雖為因應選舉作了局

部調整，但基本上並未有重大改變。此次為因應失去政權以後，資源、財力的大

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幅縮減，及為了擺脫黨務系統老化、層級過多、官僚主義、效率低下等積弊，國

民黨對黨的組織架構作了大規模的調整。此次國民黨依據「精簡中央黨部，裁省

級黨部，充實地方黨部」的原則，進行組織改造。

一、調整組織架構

國民黨的一級單位有 18 個之多，在改造後，中央黨部組織精簡為政策、組

織發展、文化傳播與行政管理四部門(如圖 6-1)，外加直屬的中央考紀會、國家

發展研究院(前身為革命實踐研究院) 、投資事業管理委員會(2003 年夏季國民黨

黨產交付信託後裁徹) 。中央委員會內部幕僚單位架構亦由原來的 51 個，精簡

為 36 個，上述精簡、調整已於 89 年 11 月 1 日完成；為了落實組織扁平化及簡

化行政層級，裁徹台灣省黨部與生產、新聞、金融、交通、劉中興等專業黨部，

暨北、中、南知青黨部及原住民黨部亦於 89 年 12 月 31 日正式裁併 (趙守博，

2011)。

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圖 6-1：中國國民黨十六全後組織系統圖

資料來源：中國國民黨中央委員會組織發展委員會提供(內部文件)

二、精實黨務人力

(一)調整編制員額

改造前，國民黨專職幹部編制總額為 2427 人，改造後，除北、高兩市、黃

復興及各縣市黨部編制員額維持不變外，其餘中央委員會編制調整為 260 人；台

灣省及各專業黨部裁併，合計精簡率為 9.44％，經簡併後，國民黨專職幹部編制

總員額減少為 2198 人。

(二)精簡實有員額

為有效推動人力精實，國民黨特頒「中國國民黨各級黨部黨務專職工作人員

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精實實施要點」，以優惠方式鼓勵資深黨工主動申辦退休、退職。經統計，89 年

7 月 1 日起至 12 月 31 日止，已完成退休、退職者計有 393 人，另辭職者計 11 人，

合計 404 人(其中專職幹部 364 人，駕駛服勤退離者 40 人)，占原專職幹部實有人

數 2436 人之 15％，實有專職幹部減少為 2073 人，較編制員額 2198 人為低 (同

上)。

二、黨員重登記

過去國民黨號稱擁有二百五十萬黨員，但絕大多數是失聯黨員，組織鬆散、

黨務機關龐大，因此常被批評是巨大的恐龍，改造方案於是要黨員進行重新登

記，不再迷信黨員數字。國民黨於 89 年 9 月 1 日起至 12 月 31 日止辦理黨員總

登記，為使因病或工作而無法如期辦理登記之黨員，可在 90 年 1 月 1 日起至 31

日止辦理補登記。截至 93 年 1 月 31 日為止，辦理總登記黨員總計為 952835 人(男

姓為 670560 人，女姓為 282275 人)，其中新徵黨員計有 100080 人 (同上)。

三、黨內民主

（一）黨主席直選

威權時期，由於兩蔣在黨內有足夠的威望，黨主席的產生是以「鼓掌通過」

的方式。十三全大會時，因發生票選黨主席風波後，1 才由全國代表以「起立」

表決方式產生。十四全會，黨主席首次改由黨代表直接「秘密投票」方式產生。

在十四大後所修訂的黨章第六章第二十二條規定：黨主席由全國代表大會代表以

無記名單記法選舉之 (《中國國民黨黨章》，1993)。而此次改造方案，為落實黨

內民主，國民黨首次以黨員直選方式選出黨主席。依據第十五次全國代表大會臨

時會議所修正的黨章規定：主席由全體黨員以無記名單記法選舉之 (《中國國民

黨黨章》，2000)。中國國民黨於民國 93 年 3 月 24 日，首次以黨員直選方式選舉

連戰為主席。

1 十三全會推舉黨主席的過程中，趙少康對選舉方式提出異議，主張由黨代表採秘密投票方式進

行。

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（二）中央委員

在十三全大會以前，中央委員選舉的候選人都是由黨主席指定，但在十三全

大會中則改為：360 位候選中，180 位由黨主席指定，另 180 位則由出席代表 5

人以上連署推薦，以選出 180 位中央委員。十四全會的中央委員選舉原則上維持

十三全的規定，由黨主席提名 210 人，另開放 210 連署參選。十四全會的黨章修

正，則將中央委員改由全國代表大會選舉產生 (同上)，其後的黨章修正，僅是

委員人數的改變，選舉方式則未調整。

（三）中常委

中央常務委員會可說是國民黨真正的權力機關，舉凡國民黨的黨、政重大政

策，均在中常會中討論決議，中常會因此可視為國民黨中央實質決策的最重要機

構。中常會的表決方式是採舉手表決，但事實上，總裁對決策有最後決定權(齊

光裕，1996)。

在威權時期，中常會是國民黨準黨國體制結構的核心，內閣的所有政策都

須送中常會審查，再交由立法院制成法律案，而後由內閣執行，立法院不具自主

性，僅是透過黨來執行行政部門的命令，因而只是行政院的橡皮圖章（rubber

stamp）( Meaney,1989：7-9)。中常委的產生方式在十三全會以前，是由中央委員

互選產生 23-31 人，但實際運作上，中常委是由黨主席提出一份名單，再經由中

央委員全體會議通過。因而中央委員的決定權乃掌握在黨主席手中，委員互選實

際則流於形式。國民黨第十四全會時通過：中常委 31 人，由主席依職務需要指

派 10-15 人為常務委員，餘由中央委員互相票選產生之的規定。十五全代會時 ，

為配合全國代表及中央委員總額增加，改置中常委 33 人，由主席指派 11-16 人，

其餘由中央委員互相票選產生。十五臨全會中常委產生方式亦有所變更。依新修

訂黨章規定：中央常務委員會置常務委員 31 人，由中央委員互相票選之(《中國

國民黨黨章》，2000)。十七全代會時，修正黨章規定：中央常務委員會置常務委

員 31 人，由全國代表大會代表從中央委員中票選之 (《中國國民黨黨章》，2005)。

十五臨全會後所召開的四中全會，依新規定進行中常會改組，這是國民黨在

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野後的首次權力改組，31 席全部開放由中央委員票選。由於黨中央沒有強力主

導，立法院、國代、行政等各系統競爭激烈，結果立院系統一舉拿下 12 席。2008

年 7 月 27 日，國民黨重新執政後，首次中常委選舉。應選 32 位中常委中，由於

行政系統無人參與，立院系統 19 位參選，全數當選成為最大贏家 (聯合報，民

97 年 7 月 27 日，4 版)。

國民黨失去政權後，立法院成為唯一的政治舞台，中常會中也因沒有了行政

系統而以立委為主要的組成。這些具有民意基礎，且是由全國代表大會直接選出

的中常委，自然不若以往由主席指定般的唯命是從，而具有相當自主性。中常會

的召開，也增加了許多討論空間，使立法委員在黨的決策過程中的角色大為加重。

（四）黨員參加公職人員選舉辦法

在國民黨過去公職人員選舉提名制度，多半是依據黨員意見、幹部評鑑和民

意調查，由各縣市提報名單後，由中央掌握最後決定權，因此缺乏黨內民主。89

年 7 月 19 日，為強化黨組織凝聚、擴大群參與、爭取黨員向心，國民黨中常會

通過「中國國民黨黨員參加公職人員提名辦法」，在總統、直轄市市長、縣市長、

區域立法委員、直轄市議員候選人之提名，結合「黨員投票」與「民意調查」二

者，比重各為 50％(http：//www.kmt.org.tw/category-1 黨務規章)。

四、清廉形像的建立：

（一）黨產

無可諱言，國民黨的黨產對台灣經濟發展的貢獻，提供了國民黨政權統治正

當性，但也因為黨產使國民黨背負了黑金形象而失去政權。在敗選之後，處理黨

產便成為國民黨的當務之急。

2000 年 3 月，連戰接任國民黨黨主席後，即將處理黨產列為首要之務，配合

黨務改造，於 2000 年 6-9 月，針對黨有土地、進行全盤清查、編列清册，又於

2000 年底，由藍喬松、郭林勇律師、謝文益會計師組成黨產檢視小組，並於 2001

年 3 月 2 日出具「檢視報告」。同年 9 月 18 日，國民黨正式委託永然聯合法律事

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務所、明暉法律事務所內多位律師成立律師團，並確立將以往「轉帳撥用」、「贈

與」、「接收日產」合法取得之不動產，依照目前法令規定，透過「捐贈」程序，

將該不動產贈與原機構及國有財產局的黨產處理原則，進行黨產捐贈 (《中國國

民黨黨產處理大公開》，2004)。

迄 2004 年 10 月底，國民黨已捐贈：

1.縣市及鄉鎮市公所（14 縣市、64 所鄉鎮公所）之不動產，已完成 50 所，

共 72 筆土地、33 筆建築物。

2.捐贈國有財產局之 25 筆土地、5 筆建築物 (《國民黨黨產事實大公開》)。

關於黨營事業部份，經檢討簡併之後，僅剩「中央投資公司」及「華夏投資

公司」兩家。其中「中央投資公司」於 2003 年 8 月，依據「信託法」交付信託，

中國國民黨不再涉入經營。「華夏投資公司」則依照「廣電法」中明定政黨必須

於 2 年內退出媒體之規定，中國國民黨更預定於 1 年內全數退出 (《中國國民黨

黨產處理大公開》)。

（二）掃除黑金

黑金是造成國民黨敗選的另一重要原因。在剷除黑金根源黨產後，國民黨進

而展現了掃黑決心。在十五臨全會後，國民黨於新修訂黨章中增訂「排黑條款」。

依據新修訂黨章第四十三條規定：黨員有違反組織犯罪防制、檢肅流氓、肅清煙

毒、槍炮彈藥刀械管制、洗錢防治等法律，及犯有公職人員選罷法有關公然聚眾

暴動、施強暴脅迫及賄選等罪，暨刑法上殺人、重傷害、搶奪強盜、侵佔、詐欺

背信、恐嚇及擄人勒贖等罪，以及違反貪污治罪條例，經法院判決有罪者，無論

判決是否確定，一律喪失參與黨內初選資格，並不得由本黨提名；亦不得參加本

黨各級委員會委員、代表大會代表選舉為候選人。但於辦理初選或選舉登記前業

已判決無罪確定者，不在此限 (《中國國民黨黨章》，2000)。

國民黨十六全會時，再度通過黨章及相關選舉辦法修正案，增訂：黨員若違

反組織犯罪防制條例、檢肅流氓條例、毒品危害防制條例、槍砲彈藥刀械管制條

例、洗錢防制條例或貪污治罪條例，或犯有總統副總統選舉罷免法或公職人員選

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舉罷免法有關公然聚眾暴動、施強暴脅迫或賄選等罪、農會法或漁會法之賄選

罪、性侵害犯罪防治法第二條所稱之性侵害犯罪、兒童及少年性交易防制條例有

關與兒童或少年從事性交易之罪煙毒或刑法有關殺人、重傷害、搶奪強盜、侵佔、

詐欺背信、恐嚇及擄人勒贖等罪，經法院判決有罪者，無論判決是否確定，一律

喪失參與黨內初選資格，並不得由本黨提名；亦不得參加本黨各級委員會委員、

代表大會代表選舉為候選人。但案性雖未經法院判決有罪確定，惟經廉能委員會

或本黨中央考紀委員會認定對社會公義有害，對本黨聲譽有損者，仍得以黨紀處

分，且不得參與黨內初選，並不得由本黨提名為各項公職人員選舉候選人 (同

上)。

2004 年花蓮縣縣長補選，吳國棟因涉嫌官商勾結違法開發土地的「金盾花

蓮理想渡假村」弊案，纏訟多年未結，而未獲國民黨提名，國民黨與親民黨乃共

推謝深山參選，然吳國棟執意參選，雖經多方努力勸退而無結果，國民黨考紀會

於 7 月 3 日作成決議，予以「撤銷黨籍」處分 (《中央考紀會 新聞稿》，國民黨

內部文件)。

（三）成立廉能委員會

2005 年三合一選舉期間，時任國民黨黨主席的馬英久，在輔選過程中承諾

要把國民黨改革成為一個正派清廉的政黨，在選舉後將立即成立「廉能委員會」，

來監督本黨提名當選的縣市長及公職人員。選舉結束後，國民黨即在中常會舉行

「本黨提名當選縣市長廉能宣誓典禮」，要求當選的縣市長宣誓貫徹「選舉不買

票、執政不貪污、問政不腐化」的宣示，達到「清廉、勤政、愛民」的目標。

2006 年 1 月 18 日，國民黨「廉能委員會」正式成立，為展現對廉能委員會

的重視，並藉由社會公正人士的參與，確實發揮監督考核的功能，國民黨聘請非

黨籍的張博雅、王清峰等六人擔任委員。「廉能委員會」的最主要工作就是受理

檢舉及調查貪瀆不法案件。2006 年間，基隆市長許財利涉嫌基隆市公車處購地

弊案，廉能委員會於 2 月 13 日第 1 次會議中提出討論，經決議指派四位廉能委

員組成專案調查小組，於 2 月 22 日親往基隆市約談相關人員，並前往標的土地

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實地勘察後，於 3 月 13 日第 2 次會議中提報調查結果，並決議：建請國民黨中

央委員會先行予以停止黨權處分 ( 《廉能委員會工作報告》，國民黨內部文件) 。

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第二節 路徑依賴的正反饋

任何制度一旦建立，無論是有意或無意，都會建立或激發出一些有利於其繼

續存續的環境因素，也就是制度的正反饋。本節以社會分歧、選舉制度及組織制

度化等三個面向，說明國民黨在台灣歷經近 50 年的統治，所造成有利於其存續

的因素。

壹、 社會的分歧

Seymour Martin Lipset 和 Stein Rokkan 在追溯西歐民主國家政黨體系的起源

時指出，在 1920 年代，西歐「大眾政治高漲」時期，不同政治派別的領袖，透

過受到 16 世紀以來民族革命，及工業革命所導致而相繼出現的「社會分歧」(social

cleavage)、以及後來選舉權擴大的時機等因素，來動員支持群眾，成為他們的政

治代言人，再將這些支持群眾予以「定型化」(freezing)，而成為該政黨的穩固支

持者。他們認為，西歐民主社會在民族革命的建國進程上，以及工業革命的經濟

發展的過程中，不僅相繼出現「中心/邊陲」與「國家/教會」、「地主/工業家」與

「所有者/工人」等四種主要的社會分歧，同時也導致應爭取不同團體利益之各

種政治與社會運動的勃興。後來隨著國家的動員和選舉權的擴大，這些分歧的社

會結構也逐漸轉化，而反映到不同的政黨之上。20 世紀初，當西歐民主國家紛

紛擴大選舉權時，由於「所有者/工人」階級分歧及相應的社會運動最為凸顯，

也因此形成了 20 世紀初期西歐政黨組合聯盟的軸心 (Lipset and Rokkan, 1968：

1-56)。Lipset 和 Rokkan 認為西歐 1960 年代「左-右」派別的政黨競爭體系，基

本上乃是在 20 世紀初期的 1920 年代間，由於不同政治分歧互為影響並藉著投票

權擴大的時機，而獲得「定型化」的制度結果。

這種以階級、宗教、或中央/邊陲等舊政治分歧，自 1970 年代以來，逐漸受

到現代化所帶來的種種影響而發生根本改變。Ronald Inglehart 指出，舊政治分歧

基本上是以物質(尤其是階級)作為主要的區隔，但是二次世界大戰以後的富裕，

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已使得傳統上以物質作為政治分歧失去存在的基礎，因此新的政治分歧—物質/

後物質主義，出現在許多國家，也影響實際政治。Inglehart 認為，戰後經濟發展

及現代化的結果，使中下階級和勞工的生活水準相對提高，而逐漸發生「資產階

級化」(embourgeoisement) 。所謂資產階級化是指，經濟繁榮縮小了中產階級與

工人階級，在收入及生活形式上的差異，模糊了階級之間的差異。一般來說，歐

洲國家的工人，並不會為了維持生存的工資而鬥爭，他們在週六洗車，而在週日

至郊外旅遊，而不是從事馬克斯所說的階級鬥爭。John Goldthorpe 指出，當富裕

的勞工階級採取了中產階級生活形式的價值時，政治衝突就會緩和。同時，許多

的投票研究也顯示，民主國家中階級投票的差異已經減少 (Dalton,1984：

108-129)。傳統上劃分左派或右派政黨的主要社會分歧，如階級、宗教和地域等

利益衝突，因此逐漸喪失其政治影響作用( Inglehart,1981：881-884)；而出生在戰

後富裕社會的新生代，因為物質豐盛，不再像他們上一代那麼擔心物質問題，如

經濟的穩定和發展、國防安全、社會秩序等問題，轉而注重較佳的生活品質，如

環保、反核、言論自由、在社區議題或政治上有發言權等( Inglehart,1984：27-28)。

另方面由於教育普及與大眾傳播媒體的發達，選民也不再依賴傳統的社會團體或

政黨來了解政治事物，而出現所謂「政黨重組」(realignment)及「政黨解組」

(dealignment)的現象。

歐美社會由於經社發展，一般民眾已經逐漸不再認同於既有的、基於傳統社

會分歧而定型化的政黨，而逐漸出現所謂的政黨解組的現象。然而，雖歷經了近

50 年的發展，台灣的情形卻呈現相反的發展趨勢 (徐火炎，1998：144)。在台灣

以選舉參與逐漸擴大而推動的民主轉型過程中，是一種「政黨組合」的發展趨勢：

愈來愈多的選民敢於表示心理上對某一政黨的偏好或認同感情 (徐火炎，1992：

234)。然與歐州不同的是，在台灣政黨政治的發展過程中，並未出現類似歐洲以

階級區分的社會分歧，反而是「省籍」始終是困擾台灣的社會分歧。

政府遷台之後，首先進行土地改革，一方面發展經濟，一方面消除地主階級，

剷除地方上的反對勢力，並且透過地方上的寡占經濟籠絡地方菁英，同時加強經

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濟發展，推動外向型工業化策略，解決經濟累積與財富分配的問題 (朱雲漢，

1994：3)，因此財富分配或階級議題並未成為凸顯的政治分歧，而省籍、威權/

民主的政治價值分歧、以及統一/獨立的國家認同分歧，是台灣長久以來最重要

的政治分歧，深深的影響著政黨競爭的形貌以及選舉結果 (徐火炎，1998：163)。

台灣的政治史可依照政治分歧與政黨競爭，分為三個階段。

第一個階段：大約在 1969 年之前，主要的分歧為省籍對立。

1949 年，國民黨政府來台，隨政府而來的外省籍人士，大部分從事軍公教

職業，自然與國民黨政府有較深淵源；至於當時的本省籍人士則有被日本人統治

的經驗，大部分是任職於私部門，而與外省籍人士大多任職於公部門不同。同時，

在光復初期所發生的二二八事件，造成外省人與本省人之間的流血衝突與對立。

更由於國民黨政府遷台之初，中央領導階層絕大多數是由外省籍人士擔任，本省

籍菁英只被容許在地方上從事政治活動與經濟活動，這使得為數甚多的本省籍人

士產生嚴重不滿，也使得本省與外省之間產生一定的嫌隙與衝突 (盛杏湲、陳義

彥，2003：11)，並逐漸在選舉中顯現出來。不認同國民黨威權統治的本省籍異

議人士，以無黨籍候選人出現在地方選舉中，故而在此時期的地方選舉，可說是

國民黨所主導的「國民黨/非國民黨(無黨籍)」的選舉競爭，而無黨籍候選人主要

是以「省籍分歧」作為動員基礎以獲得當選的機會 (徐火炎，1998：136)。

第二個階段：大約是 1970 與 1980 年代，主要的分歧是省籍對立、威權/民主

價值觀，與改革/安定議題的分歧。

在此階段，除了省籍對立仍是重要的社會分歧外，民主/威權，改革/安定也

成為重要的分歧。隨著 1960 年代末期以來的高度經濟發展，1970 與 80 年代的社

會轉型，孕育了政治民主的觸媒。當此之時，反對勢力主張以民主化以對抗國民

黨的威權統治，並且標榜政治改革相對於國民黨的強調安定。民主改革訴求逐漸

獲得較多民眾支持，在 1980 及 1983 年的立委選舉，反對勢力以「黨外後援會」

組織方式參與選舉，並獲得不錯的成果，並促使反對勢力於 1986 年成立正式政

黨組織—民主進步黨，並逐漸獲得更多選民的認同，在 1989 年的立委選舉中，

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已得到新三成的得票率，台灣的政黨競爭也逐漸定型化為國民黨與民進黨兩黨競

爭的選民組合 (徐火炎，1993：43-44)。

第三個階段：大約在 1990 年代，除了舊有分歧外，增加統一/獨立的國家認

同分歧。

當政治民主化於 1980 年代末期逐漸完成，政治結構不合理也一一解決之

後，民進黨乃以統獨議題來吸引選民，以解決其所面臨的發展策略問題。1991

年國大選舉前，民進黨通過「公投台獨綱領」，主張經由公投自決方式，建立主

權獨立的「台灣共和國」，並且在 1992 年立委選舉，提出反對「一個中國」，主

張「一中一台」的外交策略進軍國際。自此之後，統獨議題繼政治改革開放，在

1990 年代的台灣政治場域中逐漸扮演重要角色 (盛杏湲，2002：42)。

以 Lipset 和 Rokkan「分歧與定型」的分析架構，來看政黨政治在台灣的發

展則可發現：國民黨和民進黨的選舉競爭，乃是延續戒嚴解除以前國民黨和非國

民黨籍候選人，在各層級選舉競爭中得票率的消長。這種得票率消長背後所代表

的政治分歧，在解嚴前後民主轉型的政治動員中，逐漸整合而「定型」成為了國

民黨與民進黨兩黨主導的格局。換言之，台灣現代政黨的出現，乃是民進黨成立

與戒嚴令解除以後的新發展，而戒嚴時期與經濟發展過程中所衍生的政治分岐，

則在中央民意代表全面改選與台灣公民選舉權擴大之民主化過程中，逐漸「定型」

而形成國民黨與民進黨的兩黨競爭模式 (徐火炎，1993：41-42)。

林佳龍對台灣反對運動的研究指出，國民黨外來政權在台灣施行的威權統治

及非競爭性選舉，不僅強化了本土反對運動的省籍屬性，同時削弱了階級屬性。

林佳龍認為，民進黨發展成為反體制的本省人政黨，實有其衝突替代的政治邏

輯。因為國民黨政權既以少數外省籍統治菁英為主體，並以大中國意識型態作為

戡亂體制的合法性基礎，民進黨訴諸台灣住民的本土認同，發動「兩千萬人對一

千人的戰爭」，不但有反威權支配關係的動員效果，也可藉省籍分歧(本省人 vs

外省人)與認同衝突(台灣自決 vs 中國統一)孤立少數統治者，將民進黨與國民黨

的權力矛盾轉化為台灣住民對外來政權的政治抗爭 (林佳龍，1989：133)。

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徐火炎亦指出，國民黨為維繫其政權統治合法性所舉辦的選舉，導致了政黨

組合的可能性。從解嚴的各次選舉來看(如表 6-1)，「黨外」在 1980 年中美斷交後

恢復的增額立委選舉中，僅獲不到 10％的選票，然而隨著「黨外」逐漸組織化

與共同選舉政見的訴求，在 1983 年的增額立委選舉中，得票率則劇增至 17％。

1986 年 9 月新成立的民進黨，在該年年底的立委選舉中，就獲得了 22％。解除

戒嚴開放黨後的 1989 年的增額立委選舉，也是民進黨的黨名首次出現在選票的

選舉，民進黨的總獲票率達 28％。這說明了，反對勢力在不同階段的政黨組合(黨

外或民進黨)形成後，得票率逐漸升高。而無黨籍候選人得票卻相對大幅減少。

這也說明支持非國民黨籍或其他政黨候選人的選民，逐漸以組織化的黨外或民進

黨為支持對象。大體上國民黨得票率，雖然未因反對勢力的組織化而銳減，但卻

有逐漸下降的趨勢。至 1992 年立委選舉，民進黨得票率首次突破 30％， 1995

年的立委選舉，國民黨得票率亦首次跌破 50％，此後兩黨得票都維持在 30％上

下，國民黨與民進黨兩黨競爭體系已逐漸形成。

221

表 6-1：中央民意代表區域選舉的政黨得票率(1972-2007)

國民黨

％

黨外/民進黨

％

親民黨

％

新 黨

％

無 黨 籍

％

1972 74 26

1975 79 21

1980 76 (8) 18

1983 73 (17) 10

1986 69 22 8

1989 61 28 11

1991(國代) 72 23 5

1992(立委) 53 31 16

1995(立委) 46 33 8

1996(國代) 50 30 14 7

1998(立委) 46.4 29.6 7.1 9.4

2001(立委) 28.6 33.4 18.6 2.6

2004(立委) 32.71 36.12 13.84 0.13 16

2007(立委) 53.48 38.65 0.02 3.93

註：表內()代表黨外

資料來源：中央選舉委員會

選舉過程中政黨組合現象，除了可以從總體選舉結果看出政黨競爭體系的

「定型」外，亦可從政黨賴以成長茁壯的心理基礎：政黨認同，觀察到國民黨與

民進黨兩黨競爭的「定型」效果。從表 6-2 關於選民政黨認同的變化中，一方面

可以發現在解除戒嚴之前，選民對黨外的認同的比率不高，但在民進黨成立之

後，選民對民進黨認同的比率有逐漸增加的變化趨勢，選民對國民黨的認同趨勢

則有愈來愈少的現象；另一方面，沒有政黨認同的選民比率有逐漸降低的趨勢，

222

顯示選民逐漸具有政黨的心理傾向，亦即選民具有「黨派性」與「政黨組合」的

變化趨勢 (徐火炎，1993：48)。

表 6-2：台灣民眾的政黨認同(1984-1996)

1984/01

％

1987/01

％

1990/01

％

1993/01

％

1996/01

％

國 民 黨 38 44.6 38.5 40.3 27.1

(黨外)/民 進 黨 (7.0) 8.2 12.6 15.7 15.0

新 黨 12.4

其 他 54.6 47.2 48.9 44.0 45.6

有效樣本 1647 1359 1301 1398 1383

資料來源：徐火炎，〈台灣的選舉與社會分歧結構〉，陳明通、鄭永年編，《兩岸

基層選舉與政治社會變遷》，台北：月旦出版社，1998，頁 144。

台灣戒嚴時期與經濟發展過程中所衍生的政治分岐，在民主化過程中逐漸

「定型」而形成的國、民兩黨競爭模式，不僅有利台灣政黨政治的穩定，更由於

兩黨競爭模式的形成，有利於政黨紀律的維繫，而使兩黨在台灣未出現重大的、

新的政治分歧前，得以維持其目前所有的地位。

貳、選舉制度

毋庸置疑，贏得選舉是民主社會中政黨和候選人的首要目標。然而，選舉制

度對選舉競爭場域和選舉策略的諸種規定，將會影響各競爭政黨之間的互動過程

及結果，進而塑造出一國特殊的政黨政治樣態。同樣的，選舉制度對政黨和候選

人的選舉競爭策略選擇也有所影響，包括特定的訴求對象、選民的特定投票行為

取向，有效影響選民投票的影響方式 (Katz,1980：17-18)。從這個角度來看，選

舉制度對民主國家的政黨政治是具有深刻的影響力。

現今各國選舉制度，概可區分為三類：一是，單一選區制(single-member

223

districts) ；二是，比例代表制(proportional representation)；三是，單記非讓渡投

票法(single nontransferable vote)。

所謂單一選區制，是指每個選區應選名額只有一名。此制度又可再細分為三

類：1)相對多數決制(plurality) ：每一選民只能投一票，得票最多的候選人當選；

2)兩段投票法(double-ballot system) ：強調過半數，若無候選人獲過半數票，則

進行第二次投票；3)選擇性投票。比例代表制則是指，依各政治勢力(政黨)所獲

票比例分配議席的制度，用於應選名額大於一的複數選區，又可分為兩大類：單

記讓渡投票制和名單代表制。所謂單記非讓渡投票制係指，不論應選名額為若

干，每位選民均只能投一票的選舉制度。之所以被稱為「非讓渡投票」，主要是

指不管候選人得到多少選票，均不能將多餘選票移轉或讓渡給其他候選人 (王業

立，2006：13)。

選舉制度對政黨的影響主要在於政黨數量多寡及政黨內部運作兩方面。

首先，就政黨數量多寡而言。Maurice Duverger 很早前就指出，單一選區相

對多數代表制有助於兩黨政治的形成，學者將此命題稱為「杜瓦傑法則」(Duverger

Law) ( Duverger, 1967：217)；另外，Duverger 又提出了：單一選區兩輪投票制及

比例代表制有利於多黨制的形成的命題 ( Duverger, 1967：239)。但由於兩輪投

票制、比例代表制與多黨制之間的關係如何，還有很大的問題尚待釐清，因而學

者稱該命題為「杜瓦傑假說」(Duverger Hypothesis) ( Riker,1982：754)。至於單

記非讓渡投票制對政黨數量的影響，是介於單一選區制和比例代表制之間

(Lijphart,1986：163)。選舉制度對政黨運作的影響，其關鍵在各該選舉制度是強

調個別候選人或是政黨所扮演的角色。原則上，一個選舉制度愈強調候選人個人

所扮演的角色，黨紀的維護就愈困難，尤其一個選舉制度又容許同黨候選人相互

競爭，黨紀的維護就更形困難。相反的，一種選舉制度若強調政黨角色，黨紀維

護會比較容易 (謝復生，1992：20-23)。

最強調政黨所扮演角色的選舉制度，應該是封閉式的名單代表制。在這種制

度下，選民只能針對政黨所提出的名單進行投票，而不能調整名單內候選人的順

224

位，很明顯的，政黨角色非常凸顯，自然有益於黨紀的維護 (謝復生，1994：11)。

單記非讓渡投票制對政黨運作的影響，則須視政黨組織的強弱而定。所謂單

記非讓渡投票制其特色是，選民在多席次的選舉中，每人只能投一票，而由得票

領先的前幾位候選人當選，其中當選者超過當選所需票數的多餘選票，以及落選

者所獲得的選票，並不能轉移給同黨或同聯盟的其他候選人。因此，各政黨為了

不浪費選票，必須要能有效的解決兩個協調問題。第一，必須在每個選區中提名

最適當數目的候選人參選；第二，必須設法將政黨在每個選區內所可能獲得的選

票，平均分配給每位提名的候選人(也就是配票) (Cox,1997：240-241)。因此，單

記非讓渡投票制有利於組織穩固、配票能力堅強的大黨，因為此制有利大黨其維

持穩定的多數 (楊泰順，1991：36-39)。但前題是，該政黨必須擁有相當的選舉

資源、動員性高、組織力強的政黨，且它的部分黨員具有忠貞的黨性，對黨的歸

屬感強烈，願意接受黨的「推薦」，而將選票投給某特定候選人，以配合黨的整

體規劃作業，則該黨在選舉中就能極大化它的席次。過去國民黨因具備前述條

件，故實施單記非讓渡投票制對其相當有利，因此國民黨並無強烈動機想要改變

選舉制度 (王業立，1996：24)。

另一方面，單記非讓渡投票制又過於凸顯候選人個人魅力和條件，削弱政黨

在選舉過程所扮演的角色 (黃德福，1997：41)。由於在此種選舉制度下，候選

人的競選策略，當以爭取足夠當選的票數為首要目標，而不必也不須奢求能獲得

大多數選民的認同，因此鮮明的旗幟是必要的手段，而強調意識型態的差異也就

成為政見訴求的主要取向了。且由於在此種制度下，各政黨所提出的候選人不只

一人，因此即使是同黨候選人，為了避免彼此之間同質性太高而造成票源重疊，

也會儘量想辦法打出鮮明獨特的旗幟以爭取選票，再加上，在這種制度下候選人

只要獲得很小比例的選票即可當選，因此個人的色彩及人脈關係，就比黨的標籤

來得重要，而不利黨紀的維持 (王業立，1991：312-313)。

台灣光復後，除了間接選舉外(如民國 35 年第一屆參議員選舉、省參議員選

舉；民國 40 年臨時省議會第一屆議員選舉)，各級民意代表選舉皆採行單記非讓

225

渡投票制。從 1991 年的第二屆國大選舉以後，雖然在中央民意代表(國民大會代

表及立法委員)選舉部分，廢除了職業代表而改以政黨名單比例代表制，以產生

全國不分區代表及僑選代表，但區域選舉仍採行單記非讓渡投票制。2 1999 年第

5 次修憲以後，國大代表總額縮減為 150 名，以全額比例代表制產生，以立法委

員選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選 人得票數之比例分配當選額。立法委員

自第四屆起總席次為 225 席，其中區域 168 席，原住民 8 席，全國不分區立委 41

席，僑居國外國民 8 席，其中不分區及僑民代表以政黨比例代表方式選出，且政

黨必須跨越 5％的門檻，才有資格分配政黨比例代表名額 (胡佛等，2001：

717-739)。民國 80 年等至第七次修憲，立法委員員額由 225 名改為 113 名，其中

區域立委 73 名，全國不分區及僑選立委共 34 名；立法委員選舉改採單一選區兩

票制，其中區域立法委員部分採單一選區制選舉。全國不分區及僑選立委採比例

代表制選舉，且設有 5％的門檻，獲得政黨選舉票 5％以上的政黨始得分配全國

不分區及僑居國外國民立委之席次 (周陽山，《第七次修憲逐條釋義》，頁 2)。

此制度的設計，極不利於小黨的生存。此制度是模仿日本式的「並立制」，

而非德國的「聯立制」。對於眾多小黨而言，若係採取德國式的「聯立制」，其中

單一席次選區和政黨比例代表制各占 50％，則小黨生存空間尚不致過度壓縮。

因為小黨雖然不易在「第一票」即單一席次的選區中獲勝，導致其獲得之席次往

往低於所獲選票之比例；但因「第二票」即政黨比例代表名單的補償作用，仍然

可以維持一定的席次，而不致倏爾銷亡。但在日本式的「並立制」下，則因單一

席次選區所占比例過高，則維持其生存底線之立足點將嚴重失衡，對小黨而言將

是嚴重斲傷，同時也使部分民意無法正確反應在席次上(同上註)(。

2008 年 1 月 12 日，第 7 屆立委選舉，選舉結果證實了上述論點。國民黨區

域立委得票數達 529 萬多，得票率 53.49％，不分區獲 501 萬多票，得票率 51.23

％；民進黨區域立委得票數為 377 萬多票，得票率 38.17％，不分區得票數為 361

2 參見《中華民國憲法增修條文》第 1 條及第 3 條，以及《公職人員選舉罷免法》第 65 條的相

關規定。

226

萬多票，得票率占 36.9％。國民黨和民進黨兩黨的政黨票共得 860 多萬票，其他

第三勢力小黨除了新黨(3.95％)和台聯(3.53％)超過 3％的得票率，其他眾多小黨

都未獲得 1％，全部過不了 5％的門檻 (中央選舉委員會，2008：365-366)。

選舉結果使國、民兩黨對立的態勢更為明確，其餘小黨在兩大黨夾擊下，僅

能在地方層級仍有生存空間，而無進入中央層級，中央完全為兩大黨所把持，而

欲在中央層級發展的政治人物，就必須仰賴兩大黨的提名或助選，這也就有助於

兩黨的持續。

參、組織制度化

組織制度化程度越高，越能長久存在，因此，任何政黨在其成立後，必然會

透過制度化過程，使組織得以永續存在。大陸時期，國民黨因囿於戰亂，制度化

程度甚低。來台後，改造後的國民黨，透過黨國體制所掌控的國家資源，建構高

度制度化的黨組織。

政黨的制度化，與政黨內部的利益發展和忠誠擴展過程有關，而這兩過程都

與誘因系統有關，也就是政黨從其成立開始，透過提供成員及支持者選擇性誘因

(物質利益)和集體誘因(認同)，以使組織制度化。

國民黨遷台初期，在國際上依然獲得美國的支持，且是聯合國會員國，在法

理上仍是中國唯一合法政府，故而在當時國民黨以「光復大陸國土」作為集體認

同誘因。而國民黨所運用的物質誘因包含下列各項：

(一)經濟利益

在許多威權體制國家，統治菁英往往將參與寡占性經濟活動的機會（此即一

般人所謂的經濟特權）分配給自己的親信集團及其忠誠支持者，以維持其統治聯

盟的向心及團結。國家機構可以利用各種政策工具來創造人為的租金，包括利用

國營政策、特許制度、限制進口、公部門的政策性採購、選擇性的分配財稅、信

貸和外匯上的優惠措施、選擇性的適用管制性或懲罸性的法規等手段來讓少數生

產者取得市場交易中的優勢地位而得以賺取超額的利潤 (朱雲漢，1992：

227

139-140)。

台灣光復後，來台接收的行政長官公署，在「節制私人資本」的原則下，將

原來總督府所屬的公營企業，及日人的私營企業完全公有化。這些企業佔當時台

灣資本額 20 萬以上（當年幣值）企業 90％以上，範圍涵蓋了公金融、交通運輸

業、通訊、工業原料、金屬冶煉、礦業、機械工業、肥料、水泥、水力與電力，

以及農業中的糖、鹽、菸草和酒等重要產業，這些原本是「民營」的日本企業，

全部兼併成數個中大型的「公營」企業，加上隨政府遷台的中國石油、招商局、

中紡和中華機械等少數公營企業，可以說當時除了農家耕作和地方型小型工商業

之外，公營事業囊括了所有的經濟活動 (陳師孟等，1991：28-29)。公營事業，

不僅可以使國民黨政府，利用這些獨佔性部門所提供之就業機會來安置其追隨

者，也依賴這些事業之收入彌補財政之短缺 (朱雲漢，1992：145)。

政府對經濟活動的壟斷，一直到 1953 年農地改革，政府將四大公營公司股

票作為地價補償的一部分撥售給地主，以及來自大陸紡織資本為主的私營企業遷

移台灣，加上 1950 年代末在美援壓力下的財經改革，才使民間私營工商活動開

始逐漸恢復生機 (倪炎元，1991：163)。

當民間工商活動在 50 年代開始出現穩定成長，政府便利用各種措施管制民

間部門的經濟活動，從進出口管制、重要農工原料配額、外匯管制、複式匯率、

物價管制，到利率管制及信貸配額。這些管制措施所產生的經濟租金，主要部分

是交由財經技術官僚運用以推動工業化，但國民黨也會在民間部門，劃分出一些

寡占性經濟活動，來支持其控制機制之運作。國民黨在對寡占性經濟利益進行政

治分配時，基本上是將全國性寡占經濟分配給黨營及榮民事業系統，區域寡占經

濟分配給地方派系，至於用來酬庸少數親貴或本省籍世家，則無一定原則可循

(朱雲漢，1992：145-149)。

國民黨在遷台之初，黨庫十分匱乏，黨的經費多數由國庫供給。隨著台灣民

間經濟成長，國民黨黨營事業也從 1960 年代的開創期，投入貿易、水泥、紡織

等產業，進入 70、80 年代的成長期，介入石化（包括中央投資公司及光華投資

228

公司對高度寡占的石化中游工業，如台苯、東聯和台灣石化合成等的投資）、電

機、金融、租賃、環保及營建等領域，包括參與台積電、聯電、中華開發、中興

票卷等大企業的投資 (《面對歷史向全民交代：社團法人中國國民黨黨產總說

明》，13)。

隨著台灣經濟的發展，國民黨亦快速累積了可觀的黨營事業（如圖 6-2）。這

些黨營事業不僅可作為國民黨酬庸從國家機構中退休的高級將領、文官及黨工，

更可作為其選舉時對黨提名候選人的「補助」。

總之，國民黨所掌控的這些政治職位及經濟資源，都能夠成為它的結構誘

因，使那些想獲得這些資源者，必需依附國民黨，而支持國民黨。

中央投資

台灣證券交易所(獨佔)

中華開發信託(寡佔)

中聯信託(寡佔)

中華票券(寡佔)

環宇投資

中加開資

台苯(寡佔)

東聯(寡佔)

永嘉(寡佔)

中美和(獨佔)

中國鋼鐵結構

安鋒熱軋鋼鐵(寡佔)

建台水泥(寡佔)

中華貿易開發

中鼎工程(寡佔)

陽明海運

國華海洋

保生製藥

永進生物科技

昆達福益電子

聯亞電機

台灣船舶清倉(獨佔)

華經資訊

國冀興業

興業建設

金泰建設

欣高天然氣

欣然天然氣

光華投資

復華證券金融(獨佔)

聯華電子

萬邦電子

台灣石化合成(獨佔)

建華投資 大華證券

啟聖投資

齊魯企業

裕台企業

中央產物保險(寡佔)

中興電工

中興票券金融(寡佔)

中央財委會

中央日報社

中國廣播公司

正中書局

中華日報社

香港時報社

中央電影公司

中央通訊社

中國電視公司

中央文工會

229

圖 6-2：國民黨黨營事業系統

資料來源:朱雲漢，〈寡佔經濟與威權政治體制〉，蕭新煌、朱雲漢，《威權體制下

的壟斷與剝削》，台北:前衛出版社，1992，頁 159。

(二)政治職務

自 1950 年至 2000 年，這 50 年期間，中華民國政權一直是掌控在國民黨手

中，所有政治職位亦由國民黨所獨佔。以執政黨立場而言，政治職務的甄補首要

條件，就是必須為本黨黨員，任何有意於仕俆者，都必須加入國民黨，方才有展

現政治抱負的機會。李登輝加入國民黨，就是最好的例證。

(三)中山奬學金

國民黨為吸收、培養優秀青年，從 1950 年代設立「中山奬學金」。凡黨齡三

年、曾任(現)任各級部委員會委員、小組長、小組幹事、黨團工作同志，通過考

試，都可以該奬學金出國留學，且奬學金費用除比照教育部公費留學生待遇標準

核發外，又視個別活動績效與實際需要發給工作津貼，每人每月一百美元 (〈中

國國民黨中山奬學金考選優秀青年同志出國深造辦法〉，1981：13-12-13-14)，在

當時普遍窮困的社會中，對有上進心的青年是非常有吸引力的。加之以，留學歸

國的學者都會予以刻意的培養，例如，馬英九就是以中山奬學金赴美，獲哈佛大

學法律學博士，1981 年返台後，曾任中央黨部副秘書長、蔣經國秘書、法務部

長、台北市長等重要黨政職務，現今並已為中華民國總統。

(四)黨工

230

國民黨來台後所掌控的各種資源，使它能夠利用這些資源來給予黨工特別照

顧。黨工的優渥待遇，不僅使黨工得安於工作，並能吸引更多人的加入。筆者大

學畢業後，原本從事服務業，該行業在當時的台灣屬新興事業，相當有挑戰性，

但考慮到黨工待遇較佳，且安定，便於 1981 年考試進入台北市黨部，當時筆者

的薪水較同級公務員高約一兩成，職務編階亦完全比照公務員：甲、乙、丙等職

(簡、薦、委任)，只要經過社工特考即可轉任公務員。而且黨工還不必像公務員

須負法律責任，黨保又較公、勞保優厚，退休制度亦比照公務員(18%直至 1995

年才取消) 。正因為當時黨工待遇優於一般公務員，有不少公務員及中學教師轉

任黨工。

國民黨來台後，利用上述誘因，建構了高度制度化的組織結構，這可以 Angelo

Panebianco 的制度化指標：政黨相對於環境的自主程度及政黨次組織的自主性來

檢證。國民黨來台後，掌控了國家所有的資源，社會完全在國民黨的控制之下，

他具有完全的自主性；國民黨的組織發展模式，是在中央建立之後，才逐步的發

展地方組織，因此國民黨從建黨開始，中央就始終維持強勢地位。由這兩項指標

來看，國民黨已是相當的制度化。

231

第三節 現今的路徑依賴

壹、 大中國意識

對當初來台的統治菁英及其周邊的外省人而言，「光復大陸」是帶有強烈情

感的神聖目標，關係著國民黨在台灣存續的理由，此一表面主張從未正式被拿下

來，但隨著時間的推移而逐漸形式化。

蔣介石在 1950 年 6 月 16 日發表「告台灣同胞書」，提出：一年準備、二年

反攻、三年掃蕩、五年完成復興中華民國 (傅金鐸、張連，2002：113)。1957 年

10 月 10 日，中國國民黨第八次全國代表大會，蔣介石在會中表示：國民黨改造

時期已經結束，現在已進入中興時期或反攻復國時期，大會的任務就是反攻復國

的總方略，此政策一直延續到 1980 才得到調整 (同上：15)。

1980 年代以後，由於國內外環境丕變，新就任的蔣經國，逐漸淡化反攻大

陸的革命色彩，開始強調「實現三民主義的理想」。1980 年 6 月 9 日，蔣經國在

一次集會中表示：「我們可以向所有中國人說，以三民主義統一中國是使中國成

為自由、和平、強大的現代化國家唯一可行的道路」。這是國民黨首次提出以三

民主義統一中國的口號 (同上：120)。1981 年 3 月 29 日，中國國民黨召開第十二

232

次全國代表大會，會中通過「貫徹以三民主義統一中國」案，案中並未提「反攻

大陸」，從而完成了從「反攻大陸」到「以三民主義統一中國」的轉變。

在李登輝 1988 年上台主政之初，由於政權尚未鞏固，面對黨內競爭者的虎

視眈眈，自是視外交與大陸事務為次要的，因此是站在國家安全的角度來排拒中

共，延續蔣經國的三不政策。這時我們仍可以看到「三民主義統一中國」的口號，

甚至在正式宣示中仍有「我們如不能統一大陸，則中共就要統一我們」的零和思

維 (施正鋒，2001：77)。

李登輝接任主席後，由於受制於黨內保守勢力，並無法也不敢背離黨的既定

政策，但已開始顯露其去中國化的意圖。1988 年 7 月 1 日，李登輝在召見趙少康、

李勝峰等人，而被要求要展開「積極的大陸政策」，李登輝答以：「不能過於浪漫」，

而對黨內要求與中國更廣泛交流的催促，李登輝一直到 1989 年底，頻頻發表警

示性的言論，表現對大陸政策的緩進態度 (張正修，1996：40)。為了去中國化，

1990 年，李登輝利用「三月學運」召開「國是會議」，作成中央民意代表全部退

職的共識。1991 年代表中國的老民意代表盡數退職，使得「代表中國」的象徵

性全然不見。此外，老國代的去職，使本省精英能夠在全國性選舉中茁壯，從而

可強化他和外省保守勢力鬥爭的實力 (林佳龍，1999：116)。

1992 年底的國會選舉結果，當選的國民黨立委中，以親李登輝派的人數最

多，在民進黨和國民黨本土派的聯手下，外省人出身的郝伯村被迫辭職，由李登

輝的心腹連戰接任。1993 年 3 月，國民黨內具有強烈中國意識的外省第二代宣布

脫離國民黨，成立「新黨」，8 月國民黨第十四全國代表大會，李登輝當選黨主

席，自此，國民黨開始正式的朝向本土化發展 (酒井享著，2001：169)。

1993 年之後的國民黨政府，開始調整外交政策和大陸政策，除了不再強調

「一個中國」的僵硬路線，李登輝大力提倡「台灣優先」和「生命共同體」的意

識。和民進黨共同發起進入聯合國運動，同時推動「戒急用忍」和「南向政策」

(林佳龍，1999：137)。1996 年總統直選，這個由台灣人民一票一票所選出來的

總統，滿足了本省同胞政治上的地位，有凝聚認同台灣的作用，更賦予總統代表

233

台灣主權更大的正當性，也使得台灣與中國越走越遠 (胡佛，1993：16)。

1999 年 7 月 9 日，李登輝在接受「德國之聲」專訪時，首次將兩岸關係重新

定位為「國家與國家，至少是特殊的國與國的關係」。同一天上午，李登輝在接

見世界歸正教會聯盟代表時也指出，中華民國在台灣與中華人民共和國是兩個對

等國家，中共從來無法有效統治台灣，因此中國所謂的「一個中國」並不包括台

灣在內。李登輝談話不僅等於宣示放棄中國國民黨長期以來所堅持的「一個中國」

原則，更無異於「台獨宣示」 (陳少廷，2001：119-121)。

在本質上，李登輝所推動的本土化是不同於蔣經國先生。蔣經國的本土化是

為了維繫國民黨政權，而真正驅動李登輝積極推動民主化的關鍵就是本土化：用

一句話來說，「就是身為台灣人的悲哀」，驅動他「將國民黨政權本土化，希望使

台灣成為台灣人的台灣」 (林佳龍，1999：130)。在李登輝領導下的國民黨已逐

漸質變為具台獨傾向的本土政黨。

國民黨的分裂是 2000 年敗選的重要原因，而李登輝的台獨傾向又是促使新

黨出走，深藍支持者的疑慮不安，導致國民黨分裂的重要原因。此外，民進黨 8

年鎖國的政策，不僅造成兩岸的敵對與不安，更使台灣經濟環境惡化、百業蕭條、

成長減半、失業加倍、經濟一灘死水。基於這些原因，國民黨於李登輝離開後，

便重新回復「一個中國」主張。

連戰於十五次全國代表大會臨時會議開會典禮致詞時就表示：所謂本土化，

不是去中國化 (連戰，2000：11)；更在國民黨中央大陸指導小組第 37 次會議上，

提出「連十條」的具體內容：儘快實現雙方領導階層會晤、建立兩岸對等的官方

溝通管道、協商雙方開放直接三通、建立兩岸經貿特區、針對兩岸協力互助參加

國際組織與活動積極進行對話、協商建立兩岸軍事互信機制、簽署兩岸和平協

定、開展兩岸民主與經濟建設經驗交流、針對因交流所衍生的問題確立制度化解

決之道、維護台商權益促成兩岸簽署投資保障協定 (林豐正，2000：19-20)。

2005 年 4 月 26 日，國民黨黨主席連戰應中國共產黨中央委員會總書記胡錦

濤邀請，率國民黨大陸訪問團訪問大陸。4 月 29 日，連戰在與胡錦濤正式會談

234

時表示：今天的會談是國共兩黨促進兩岸關係和平發展的契機，國民黨反對台

獨，反對台灣正名、制憲、去中國化、一邊一國、台獨時間表等台獨主張和活動。

國民黨主張在九二共識的架構下，進行有意義的溝通，建立一個兩岸關係和平發

展的大環境，進而推動簽署兩岸和平協議，他期望兩岸關係能夠從當前對抗的惡

性循環，扭轉成為合作的良性循環 (《中國時報》，民國 94 年 4 月 30 日，2 版)。

2008 年 4 月 20 日，新當選的副總統蕭萬長以兩岸共同市場基金會董事長名

義出席博鰲亞洲論壇，在與大陸領導人胡錦濤會面時，就兩岸關係發展提出「正

視現實、開創未來、擱置爭議、追求雙贏」十六字 (《聯合報》，民國 97 年 8 月

13 日，2 版)。 5 月 20 日馬英九在其就職演說中表示：「我們將以最符合台灣主

流民意的「不統、不獨、不武」的理念，在中華民國憲法架構下，維持台灣海峽

的現狀。………我們將繼續在「九二共識」的基礎上，儘早恢復協商 (《聯合報》，

民國 97 年 5 月 21 日，AA4 版)。」同年 5 月，國民黨黨主席吳伯雄訪問北京，

在與中國國家主席胡錦濤進行會談時，胡錦濤正式對馬英九在競選期間提出的七

月實現「周末包機」與「開放大陸居民來台觀光」的政見，做出具體開放的承諾，

並希望兩會制度化協商能順利推進 (《中國時報》，民國 97 年 5 月 29 日，3 版)。

馬英九就任後，兩岸恢復了中斷已久的會談，並達成兩岸直航、大陸居民來

台觀光等多項協議，兩岸並簽署了「兩岸經濟合作架構協議」，於 2010 年 9 月 12

日正式生效。

國民黨重新執政後，在「九二共識，一中各表」的前題下，與中國大陸恢復

協商，使兩岸關係在平穩中發展，但由於台灣的政治氣氛，及馬英九的總統身分，

使他無法過於「傾中」，與中共的對話仍須透過黨機制進行。在馬英九接任黨主

席後，將黨政架構定調為「以黨輔政」，黨務系統輔助政務系統就在兩岸關係，

由吳伯雄擔任榮譽黨主席，以馬英九代理人身分，持續推動國共平台 (《聯合

報》，民國 98 年 10 月 7 日，6 版)。

國民黨的「一個中國」政策，雖從早期的「反攻大陸」，演變成現今的「一

中各表」，其間並曾有偏離「一中」原則「兩國論」論述，這些都是因不同時空

235

背景而有調整，以現今情勢來看，「一個中國」仍是國民黨所仍須堅持的。

貳、組織架構

國民黨繼 2000 年組織調整之後，由於 2001 年的立委選舉再度慘敗，2002 年

7 月 24 日國民黨秘書長林豐正，以〈中國國民黨的變與不變〉為題在中常會中

專題報告指出，選舉的再度落敗，國民黨必須更務實面對政治現實，自我調整，

方能固本培元再出發。再加上，政黨資源有限、黨工人員有限，因此希冀政黨未

來能結合運用志工與社會資源，使黨務工作志工化 (國民黨內部文件)。

國民黨這波組織精簡，在組織簡併方面，中央黨部七個委員會仍予維持，僅

將委員會以下原有 36 個部門依業務的類別與未來需求，減為 21 個部門，進行部

門的合併與人員的精簡。在「政策委員會」方面，裁撤原有的政黨工作部和綜合

企劃部；「組織發展委員會」裁撤了政情諮詢部、海外及社會部，並將原有的志

工推廣部改為社會志工部；「文化傳播委員會」則保留原有的媒體服務部及黨史

部，而將傳播策略部、公益服務部與國際傳播部整併為文宣企劃部；「行政管理

委員會」則保留了人事室、會計室及資訊中心，將原有的行政、文書議事、預算、

出納及財產等五室整併為總務室與財務二室；「國家發展研究院」則保留行政處

與研究處，而將教務處與輔導處合併為教輔處；「考核紀律委員會」仍維持原架

構。組織業務的裁併必然使人員從 260 人調整為 197 人 (〈中國國民黨中央委員

會各委員會、院業務職掌〉) 。

國民黨自敗選後，雖然逐步朝向組織扁平化，人員志工化的方向發展，但究

其實際，其組織體系仍是層級組織，各級組織依然存在，僅縮小了組織規模；他

的專職黨工均是由黨中央指派；他仍是擁有近百萬必須繳納黨費黨員的大黨，同

時並非常強調黨紀，凡嚴重違反黨紀者，都遭開除處分。2008 年縣市長選舉，

國民黨一口氣開除了新竹縣議長張碧琴、立委傅崐萁等 8 人。國民黨考紀會主委

阮剛猛並表示，黨員同志是一個感情、道義、理念、信念的結合，但黨的團結必

須靠黨紀來維護，呼籲所有黨員應共同遵守黨的紀律(《聯合報》，民國 98 年 10

236

月 12 日，4 版)。因而，從組織體系的觀點來看，國民黨在本質上似仍未有任何

改變。

參、黨政關係

國民黨在大陸時期的「黨—政」關係是「以黨領國」，1950-1960 年代是「以

黨領政」。而在兩蔣及李登輝時期，國民黨為執政黨，中常委以政務官系統占最

多數。當時的中常會訂於每周的星期三召開，以便將中常會的決議在隔天的行政

院會中提出。雖然中常會是以會議形式召開，但所有決策都是由主席裁示，中常

會充其量也只是一個橡皮圖章 (曹俊漢，1991：167-168)。

十五臨全會後所召開的四中全會，依新規定進行中常會改組，這是國民黨在

野後的首次權力改組，31 席全部開放由中央委員票選。由於黨中央沒有強力主

導，立法院、國代、行政等各系統競爭激烈，結果立院系統一舉拿下 12 席。2008

《聯合報》，國民黨重新執政後，首次中常委選舉。應選 32 位中常委中，由於行

政系統無人參與，立院系統 19 位參選，全數當選成為最大贏家 (《聯合報》，民

國 97 年 7 月 27 日，4 版)。

國民黨失去政權後，立法院成為唯一的政治舞台，中常會中也因沒有了行政

系統而以立委為主要的組成。這些具有民意基礎，且是由全國代表大會直接選出

的中常委，自然不若以往由主席指定般的唯命是從，而具有相當自主性。中常會

的召開，也增加了許多討論空間，使立法委員在黨的決策過程中的角色大為加重。

2008 年馬英九的高票當選，國民黨全黨上下莫不歡欣鼓舞，一掃八年的鬱

悶，並認為台灣從此可在馬總統領導下「馬上好」。然事與願違，新政府上任後，

各部門協調性及潤滑度都不夠，劉內閣對油價、閣員綠卡等問題處理不當，民怨

沸騰，馬團隊施政滿意度大幅下滑。理論上來說，已完全執政的國民黨，在施政

上應可得心應手揮灑自如，而造成此一施政困境，似可歸因於馬總統的府院分離

和黨政分離。

馬總統在五二 0 就職演說中強調：「中華民國總統最神聖的職責就是守護憲

237

法。在一個年輕的民主國家，遵憲與行憲比修憲更重要。身為總統，我的首要任

務就是樹立憲法的權威與彰顯守憲的價值。我一定以身作則，嚴守黨政分際，真

正落實權責相符的憲政體制 (《聯合報》，民國 97 年 5 月 21 日，AA4 版)。」

馬英九的觀點是，從憲法雙首長制來看，行政院向立法院負責，總統只能透

過行政院實踐競選政見，總統不能在府院發號施令，「要讓閣揆與閣員展現施政

能力」，這才是正確方向 (《聯合報》，民國 97 年 6 月 18 日，2 版)。馬總統就任

後，也確實作到「嚴守憲政分際」，讓行政院院長成為真正的「最高行政首長」，

自己退居二線，然此舉卻遭來「宅男總統」之譏。

其次，由於馬英九的省籍情結及陳水扁用人只看顏色的作法，使他在當選後

即表明：未來，他一定做個「全民總統」，一定是全國人民團結的象徵，不是分

裂的來源 (《中國時報》，民國 97 年 3 月 30 日，4 版)。為此，在用人上，馬總

統總是關照未能支持他，或與他政黨屬性並不相同的群體，而刻意保持和自己所

屬政黨的距離，似乎盡力在避免落人「多數專權」，或多數統治的暴力 (《聯合

報》，民國 97 年 8 月 25 日，11 版)。

職是之故，馬英九的用人就特別注意顏色的平衡、黨派的平衡。在閣員的安

排上，刻意安插賴幸媛擔任陸委會主委，以安撫深綠選民對開放大陸政策疑慮；

監察院長所提名的則是新黨的王建煊、副院長是民進黨的沈富雄，考試院長是偏

綠的張俊彥。但這樣的作法，不但未能討好原本就不支持他的群體，更得罪了全

力為他輔選的國民黨。

更使國民黨無法諒解的是，重要的人事案從未徵詢國民黨及立法院，而是馬

與兩三名最核心人士所決定的。馬提名蕭萬長當副總統，黨主席吳伯雄、榮譽黨

主席連戰，都是在提名記者會前一晚深夜才被「告知」；馬找台聯賴幸媛出任陸

委會主委，親近蕭萬長人士坦承，「副總統是看到當天晚報才知道」(《聯合報》，

民國 97 年 7 月 3 日，4 版)。

馬英九勝選後，國民黨內自然希望能夠分享重掌政權的成果，但是國家大政

與多數人事決策，黨務系統只有「參與」，並未「分享」。有藍營立委就說：「閣

238

揆劉兆玄到多數首長，在總統大選及立委選戰時都看不到人影，現在根本就是坐

享其成「收稻尾」，還不把賣力輔選的立委放在眼裏，兩院關係怎麼好的起來？

(《聯合報》，民國 97 年 6 月 16 日，4 版) 」 更有不少黨務主管抱怨「國民黨根

本沒有執政，只有黨員去執政而已」，一語道盡其中玄機，最大的癥結在於「黨

務系統負責打天下，卻無法分享治天下的成果」，更精確的說，這並非吳馬關係

出現問題，其實是府黨關係生變 (《聯合報》，民國 97 年 6 月 28 日，4 版)。

在五二 0 就職前，馬英九與黨主席吳伯雄已達成共識，有關黨政互動的原則

是「以黨輔政，黨政分際」，而馬在就任後，府方多次抛出「黨政分離」的觀點，

就已經使黨務系統多有微詞 (同上註)。而在馬英九總統就職後，府院黨每周一

中午所舉行便當會（被稱為「五巨頭會議」，參與人士包括總統、副總統、國民

黨主席、行政院長、立法院長。「五巨頭會議」是行政、立法兩院，以及行政院

與國民黨之間的溝通平台，也可提供總統與國民黨及兩院交換資訊、討論特定議

題的場合），黨務系統期盼有決策功能，但根據府方表示：馬總統並沒有設定任

何會議名稱，未來會定期在周一舉行午餐會，保持府院黨首長溝通的暢通，並沒

有要做任何決策，只是單純的交換意見，馬總統只是「聽」意見，大家吃便當、

聊一聊而已 (《聯合報》，民國 97 年 5 月 27 日，4 版)，更顯現出府黨間的落差。

黨既未參與決策，行政立法之間又缺乏有效的溝通管道，要求黨籍立委對行

政系統全力支持自是緣木求魚。在馬總統將監察、考試兩院委員名單送交立法院

行使同意權時，由於馬英九不僅完全漠視國民黨過去執政時代的傳統，先在中常

會議決；名單確定前也未曾徵詢過黨內領袖的意見；名單公布後，也未親自打電

話固票 (楊泰順，2008：19 版)，國民黨立委乃趁與馬總統茶敘時提出抨擊，並

將沈富雄、李文忠列為「封殺名單」 (《聯合報》，民國 97 年 6 月 9 日，4 版)。

而黨中央對立委的嗆馬舉動並未出面協調，反而表示「黨中央尊重黨團自主」的

立場，黨主席吳柏雄就說：「黨中央全力支持馬總統，卻也要兼顧立委的感受」(《聯

合報》，民國 97 年 7 月 3 日，4 版)。在黨中央袖手的情況下，監察院副院長被提

名人沈富雄因而中箭落馬，考試院長被提名人張俊彥婉拒提名，重挫馬英九領導

239

威信。

為挽救因黨政不和所引發的施政困境，馬總統終於 2009 年 6 月 10 日表態參

選黨主席，並於 10 月 17 日國民黨 18 次全國代表大會上正式接任黨主席。在交

接大會上，馬英九將黨政關係定調為「以黨輔政」。至於「以黨輔政」的內涵為

何？ 馬英九於決定接任黨主席後，在接受媒體訪問時表示，未來是以「以黨輔

政」，領導仍以府院為主，中常會雖有決策功能，但僅是溝通橋樑或平台，閣揆

不一定要進中常會 (《聯合報》，民國 97 年 6 月 17 日，4 版)。

中華民國有史以來，國民黨執政時期，總統就是黨主席。經國先生逝世，

李登輝同時繼承總統和黨主席兩職位。馬英九當選總統後，堅持黨政分際，府

黨關係完全切割，致使總統無法藉由政黨平台，協調黨政之間的歧見與爭執。

在施行一年後，由於立院黨團伺機膨脹權力，形成尾大不掉之勢，馬英九的意

志不僅無法全面貫徹，更使許多政務無法推展，例如，財產來源不明罪雖是馬

總統最重要政見，但立委反彈，黨務系統未全力疏通，即使親上火線斡旋，最

後通過的仍被譏為「打折的陽光」，傷害馬政府威信；另外，國民的某些黨政運

作，非但背離馬英九的「清廉執政」的理念，亦且與主流社會的期待背道而馳，

許舒博的內定出任 101 董事長，以及中常委選舉的賄聲賄影，都讓馬英九與國

民黨聲譽嚴重受損，馬英九擔心長此以往，「黨會把府院拖跨」(《聯合報》，民

國 98 年 12 月 10 日，2 版)，為此，馬英九才一改初衷，接任黨主席。

馬英九接任黨主席是情非得已的作為，他接任主席的目的是希望透過黨的

平台，使黨政運作更為順暢，讓政府作出政績，重新贏回人民的尊重與依賴。

在此概念下，黨政關係自然是「以黨輔政」，政府是主角，黨只是輔助政府施政

的工具。黨既然只是居於輔助地位，黨機器的決策位階必然因此而下滑，即使

中常委選舉激烈如昔，政務官、立委紛紛退出，3 早已看出中常委已非權力核

心，黨內形容未來每周三是「總統座談會」，或許更為貼切 (《聯合報》，民國

3 2007 年，立委 22 席，佔中常委總席次的三分之二；2008 年，立委 19 人參選，全部當選；2009

年，立委有 20 人當選，政務官除五位指定中常委外，僅農委會主委陳武雄當選；2010 年，立

委 13 人當選，政務官亦僅行政院中部執行長謝坤宏一人。

240

98 年 10 月 12 日，2 版)。中常委的地位不僅日漸式微，甚至已成為馬英九施政

的負擔，國民黨黨務人士私下就曾表示：「中常委選舉不出亂就好」 (《聯合報》，

民國 99 年 9 月 26 日，4 版)，由此就看出中常委在馬英九心中的地位。

2009 年 12 月，國民黨縣市長選舉挫敗後，金溥聰接任國民黨秘書長。此項

任命是馬英九希望藉由金溥聰敢衝敢言的個性，為黨注入活力，最重要的是使

馬英九的意志得以完全貫徹。2010 年 1 月 12 日，立法院未能完成「地方制度法」

的三讀。由於此項政策是馬英九的競選政見，且攸關五都選舉，馬英九自然是

「對於本會期通過地制法的意志非常強烈」，而原本認為「臨時會不應常態化」

的立法院院長王金平，都不得不同意召開臨時會 (《聯合報》，民國 99 年 1 月

14 日，4 版)。法案審議期間，黨秘書長金溥聰、行政院秘書長林中森，數度與

黨籍立委溝通，整合出符合社會期待及黨籍立委所能接受的版本。在臨全會當

天，金溥聰一大早就到立院與不分區立委見面，拉低身段拜託不分區立委擔任

國民黨鐵衛部隊，終使法案順利通過。法案通過後，平常愛放砲的立委羅淑蕾

甚至形容，地制法是自己當立委兩年來，行政、立法溝通最佳的一次例子 (《聯

合報》，民國 99 年 1 月 19 日，4 版)。

國民黨列寧式政黨的性格，長期以來黨已習慣於「依附領袖」。在兩蔣威權

統治下，行政與黨務均屬於「領袖—侍從體系」下的棋子，黨務系統更是「依

附領袖而存在」(楊泰順，1991：126)。李登輝以總統接任黨主席後，他的光環

雖不如兩蔣，但在其主政下的中常會，對行政部門的議案，仍然只能扮演「橡

皮圖章的角色」。馬英九憑藉個人形象奪回國民黨所失去的政權，且他又是擁有

實權的民選總統，必然的又成為黨內「最高領袖」。而他本人不論是為了兌現競

選承諾，或為了 2012 年大選，好的政績是最重要的保證，「以黨輔政」遂成為

必然的結果，黨自然又一如往昔的成為輔助領袖統治的工具。

肆、 中央集權 vs 地方弱化

國民黨的組織發展，是先有中央機構，而後再由中央控制地方組織的建立。

241

Angelo Panebianco 認為，此類型的組織發展，會形成強勢中央及弱化的地方

(1988：51)。大陸時期的國民黨，黨中央相對於地方黨部，不論是在組織結構或

自主性等方面，都較為強勢，而造成「上層臃腫，下層空虛」的困境。來台後的

國民黨黨章及組織均未作重大的改變，強勢中央 vs 弱勢地方也成為必然的趨勢，

這首先可從國民黨的提名策略加以論證。

一、強勢中央

政黨提名制度是政黨履行政治甄補功能的重要機制，一個政黨是否能不斷甄

補具有競爭能力且受訓練新角色，不僅影響著政黨，也影響著政府內部的秩序、

代表性、政策制定，甚至生存 (Almond and Powell, 1978：110-111, 126-127)。更

重要的是，從政黨的提名制度可以看出政黨內部的民主程度。一般而言，愈民主

的政黨，其提名制度就愈開放，參與提名決定的人數就愈多。從政黨的提名制度

可以觀察出黨內真正的決策者，以及黨內派系的互動情形。E.E. Schattschneider

就指出：提名候選人是政黨最重要的過程。提名程序的性質決定了政黨的性質。

誰掌握著提名權，誰就掌握著該黨，這也是觀察黨內權力分配的最好方法之一

(Schattschneider,1985：334-335)。

政黨提名制度可區分為三種主要模式：

第一種：「政黨支配」模式（party-dominance）

第二種：「公民投票」模式（plebiscitary model）

第三種：「混合制」（mixed system）

「政黨支配」模式是指，提名候選人的權力操縱在政黨的領袖和幹部手中；

「公民投票」模式則指，具有公民權的黨員決定了誰將被提名為黨的候選人；「混

合制」則是介於兩者之間的一種提名模式 ( Ceaser,1979：213-214)。

(一) 提名策略

在台灣所實施的單記非讓渡投票制下，國民黨在提名時面臨的問題是如何推

出正確數目的候選人。換句話說，提名太多或太少的候選人，都可能浪費選票。

242

針對這問題國民黨最常用的方法是在表面上提名比應選席次較少的候選人，但允

許未被提名的地方派系或黨友在國民黨的認可下參選。這種策略的目的，一方面

在確保被提名人順利當選，另一方面借地方派系的徹底動員壓縮反對勢力的成長

空間 (林佳龍，1998：200)。國民黨稱這種提名策略為「彈性提名辦法」，主要

包括「足額提名」、「局部提名」、「開放競選」三種方式。

全額提名所適用的選區，主要是選區內國民黨組織嚴密、力量穩固，而且該

地重要地方派系的數目沒有超過應選的席次，當選勝算大者；局部提名適用條件

是，凡選區內人才的遴選不足以控制全局，黨組織較弱，重要地方派系數目未超

過應選席次，或該地區有實力強大的黨友參選的選區；開放競選則是由於地方派

系勢均力敵，且選區內無強大的反對勢力，為避免未被提名者脫黨參選，國民黨

會採用不提名策略，開放自由競爭 (曹俊漢，1986：123-124)。

(二) 提名方式

國民黨的提名制度可以 1989 年的黨內初選為分水嶺，在此之前的黨內提名

作業，除了在 1950 至 1951 年間，由於國民黨剛遷至台灣，各地方黨部尚未完全

建立，黨幹部必須派人尋找適當的候選人所採取的「擇優支持」外，其他的提名

方式可說相當的中央集權化，雖也採取黨員意見反映，及幹部評鑑方式，但反映

與評鑑結果都不公開，因此，雖提供黨員參與的管道與機會，但對於提名結果產

生多大的影響力，卻頗引人疑竇，且容易引起紛爭。因此，1989 年三項公職人

員選舉，國民黨首次採取黨員初選制。

但由於選舉結果國民黨遭到重創，選後的檢討矛頭紛紛指向黨內初選。事實

上，國民黨此次提名的 90％是依據初選結果，可謂相當尊重基層黨員的決定。

但由於在初選過程中賄選傳聞不斷、規劃人選、特種黨部重點支持特定人選之說

也繪聲繪影，引發參選者對中央立場有所質疑與不滿，更嚴重的是在初選過程

中，地方派系間的相互攻訐與對立衝突，形成同室操戈。根據分析顯示，在民進

黨及無黨籍當選縣市長的縣市中，都有地方派系因初選恩怨而在選舉中抵制國民

黨提名的候選人 (吳文程，1996：368)。

243

為了避免派系之間的惡性競爭，在其後的三次選舉(1991、1992、1993)，國

民黨在各選區先由派系自行協調，協調成功者由縣市黨部直接提報人選，選情複

雜或協調不下者，再辦理黨員意見反映、幹部評鑑、黨員初選或民意測驗，但黨

中央仍保有必要時得以徵召方式提名候選人的規定。

1994 年省市長選舉，國民黨為將其提名加以制度化，制定「中國國民黨黨

員參加公職人員選舉提名辦法」，辦法中的第三條針對各類的公職，分別列出不

同的提名方式。在總統提名方面，是由中央委員會，依據「黨員投票」(占 30％)

與「民意調查」(占 70％)之結果，決定提名名單，報請中央常務委員會核備後，

提報全國代表大會通過；其餘的直轄市市長、縣(市)長、區域立委、直轄市市議

員、縣市議員、鄉(鎮、市)長候選人之提名，都是依據「黨員投票」(占 30％)與

「民意調查」(占 70％)之結果，對於現任者，應同時參考其任內表現，並考量地

區特性及選情評估等因素，經提名審核程序，提出建議輔選方式及提名名單，報

請中央常務委員會核定。除了上述提名辦法外，該「辦法」第四條並規定：本黨

對公職人員之輔選方式，得採足額提名、不足額提名或不提名，必要時得辦理徵

召提名 (《中國國民黨黨員參加公職人員選舉提名辦法》)。

從國民黨歷次選舉的提名辦法來看，雖然自 1950 年以來，黨內提名方式迭

有變更，但幅度不算大，除了 1989 增額立委選舉時，以初選為主要的提名參考，

可以算是較大的改變外，其餘不論提名辦法如何更改，其主要的基調仍是以「事

前協調」人選，且由中央擁有最後的核定權的方式進行，因而，如果以黨內提名

方式的角度觀察，將國民黨定位為趨向中央集權方式的黨內運作模式，應為合理

推論 (劉淑惠，1994：6)。此外，若從選舉過程看，國民黨的提名政策一直是在

一個不定的狀態下發展，往往因為需要達成「因時制宜、因地制宜」的效果，反

而使選舉過程出現混淆的局面。促成國民黨提名政策走入所謂政策窘境的最主要

原因是，政策設計者太注重「目標取向」。政策以目標取向並不違反制定的原理，

只是目標的認定太侷促於「高額當選」的狹義範圍內，而對藉提名政策的運作達

成政黨整合與凝聚等功能反而不去考慮了 (曹俊漢，1986：103-103)。

244

馬英九就任黨主席後，國民黨的提名方式未能跳出傳統的巢臼，仍由中央掌

控提名的最後決定權。2010 年 2 月 27 日，桃園第三區立委補選，就因黨中央未

能遵守初選結果，強行徵召名調第三的陳學聖參選，名調第二的林香美憤而違紀

參選，林香美在敗選後表示，堅持參選是要讓國民黨省思，是為了讓黨中央了解

應培養在地人才，給在地人才出頭天(《聯合報》，99 年 2 月 28 日，4 版)。原本

國民黨鐵票區桃園三選區，就因提名不當，造成黨內分裂，使民進黨坐收漁利。

2010 年，被喻為下任總統大選前哨戰的五都選舉，在馬英九「要提名會贏的人」

的指示下，未辦理黨內初選，改以徵召方式提名 (《中國時報》，98 年 12 月 7

日，4 版)，而引發早已佈局台北市及高雄市的立委丁守中、黄昭順的不滿，而這

也再一次表現出中央強勢指導地方的實例。

表 6-3：國民黨歷年黨內提名方式比較表(1950-2010)

年 代 選 舉 種 類 提 名 方 式 備 註

1950-

1951

臨時省議員、縣市

長、縣市議員選舉

省議員與縣市長由省黨部與中央

主管單位擇優提名；縣市議員由

縣市黨部審察，省黨部決定

1954-

1955

臨時省議員、縣市

長、縣市議員選舉

黨員直接投票，投票後由省黨部

審察，報請中央決定

初 次 採 用 黨

員普選，但投

票 結 果 不 公

開

1957 臨時省議員、縣市長

選舉

省議員的提名係採取上次的辦

法，而縣市長則由黨員意見反

應，省黨部審察，報由中央決定

首 次 採 用 黨

員 意 見 反

應，針對參加

提 名 登 記 者

作意見調查

1960 省議員、縣市長選舉 黨員意見反應，由省黨部審察並

245

提報中央，由中央核定

1963 省議員選舉 省黨部蒐集資料，並協調各省級

黨部後提出加倍名單，報中央核

定

1968 省議員、縣市長、縣

市議員選舉

黨員意見反應，省黨部提出審核

建議，在省議員方面提出加倍名

單，縣市長則提報二至三人，由

中央核定

1969 中央公職人員、台北

市議員選舉

小組意見反應，省市黨部審察，

報由中央決定

意 見 反 應 屬

開放性，在提

名 登 記 前 舉

行

1972 中央公職人員、縣市

長、省議員選舉

黨員意見反應，由小組長彙整。

縣市長與省議員之提名由省黨部

提加倍名單，送中央核定，中央

民意代表則是將相關資料全部呈

報中央，中央決定

1975 增額立委選舉 提名辦法同上屆立委選舉

1977 省市議員、縣市長、

縣市議員

黨員意見反應，由縣市黨部初

審，省黨部通過，其中縣市議員

之提名只須報中央備查，而省市

議員與縣市長則須由中央核定

1980 增額立委、國代、監

察委員選舉

黨員意見反應與評鑑，省黨部審

核並建議，報由中央決定

將 提 名 一 詞

改為推薦，並

增 加 報 備 競

246

選的制度

1981 省市議員、縣市長選

舉

黨員意見反應，幹部評鑑，由省

市黨部審察並建議，報由中央核

定

在 黨 員 意 見

反應時，增加

介 紹 會 的 程

序

1983 增額立委選舉 黨員意見反應，幹部評鑑，省市

黨部提加倍名單，由中央決定

1985 省市議員、縣市長選

舉

黨員意見反應，幹部評鑑，省市

黨部提加倍名單，由中央決定

辦 理 黨 員 意

見 反 應 之 過

程公開化

1986 增額立委、國代、監

察委員選舉

黨員意見反應，幹部評鑑，省市

黨部提加倍名單，由中央決定

1989 增額立委、省市議

員、縣市長選舉

以黨員初選作為提名主要參據，

但提名之核定仍由中央決定

1991 二屆國代選舉 以黨員投票與幹部評鑑之綜合評

選結果作為提名之重要參據，但

最後仍由中央核定提名

1992 二屆立委選舉 以黨員與幹部投票之綜合結果作

為提名之參考，最後由中央核定

提名

1993 縣市長選舉 以黨員意見反應，黨員投票，幹

部評鑑與民意調查結果作為提名

之重要參據，最後由中央核定提

名

1994 省市長、省市議員選 省市長提名不辦理黨員意見徵

247

舉 詢，由主席、副主席、中央委員、

省市級委員及全國、省市級代表

大會代表投票決定並報中央核

備；省市議員之提名則以黨員意

見徵詢、民意調查方式進行，由

省市黨部提建議名單，中央核定

1995 三屆立委選舉 區域立委由各縣市黨部以黨員意

見反映、幹部評鑑、民意調查作

為建議名單依據，最後由中央核

定提名

黨 員 意 見 反

映 、 幹 部 評

鑑、民意調查

結果不公布

1996 第九任總統 第十四屆全國代表大會投票決

定，採無記名單記圈選

1997 縣市長選舉 地方黨部以黨員意見反映、民意

調查作為建議名單依據，最後由

中央核定提名

1998 四屆立委選舉 黨部以黨員意見反映、幹部評

鑑、民意調查作為建議名單依

據，最後由中央九人小組核定提

名

1998 直轄市長選舉 以黨內幹部投票占 40％；黨員民

調、一般民調各占 30％，作為建

議提名重要參據，並報請中央核

定

2000 第十任總統選舉 第十五屆全國代表大會投票決

定，採無記名單記法圈選

248

2001 縣市長及第五屆立

委選舉

縣市黨部以黨員投票與民意調查

各占 50％之結果，並考量地區特

性，提出建議名單報請中央核定

提名

經 協 調 產 生

建 議 提 名 名

單，得不辦理

黨 員 投 票 與

民意調查，必

要 時 仍 可 辦

理徵召

2002 直轄市長選舉 不辦理黨內初選，以協調方式產

生人選

2002 直轄市議員選舉 以黨內初選方式產生，民調占 60

％，黨員投票占 40％

2004 第十一屆總統選舉 由黨員代表大會通過提名

2004 第六屆立委選舉 由縣市黨部依據黨員投票 30％與

民意調查 70％之結果，對於現任

者應同時參考其任內表現，並考

量地區特性及選情評估等因素，

提出建議名單，報請中常會核定

2005 縣市長選舉 黨內候選人登記若超過一人，由

地方黨部進行協調，若協調無

效，則辦理民調及黨員投票，結

果報請中常會決定

2010 直轄市議員選舉 經各該直轄市內所有登記同志

1/2 以上協調同意，得不辦理黨員

投票，而以二家民調機構調查結

果作為建議提名之依據。若協調

249

無效，則依據黨員投票 30％與民

意調查 70％之結果，報請中常會

決定

2010 直轄市長選舉 經協調、徴詢後，徵召最具勝選

條件的人選

資料來源:1.劉淑惠，〈國民黨黨內提名方式的演變〉，《國家政策雙周刊》，第 92

期(1994.08)，頁 7。

2.王業立，《比較選舉制度》，台北: 五南圖書，2007，頁 147-150。

3.《中國國民黨黨員參加公職人員選舉提名辦法》，中華民國 98 年 1

月 14 日第十七屆中央委員第 149 次會議通過。

4. 〈中國國民黨 99 年直轄市議員選舉候選人提名作業要點〉，中華

民國 99 年 4 月 12 日第 18 屆中央委員會第 25 次工作會議通過。

國民黨的中央集權不僅表現在提名作業上，在選舉時甚至直接參與、指揮地

方選舉。2010 年 1 月，桃園二選區立委補選，中央黨部總動員，光秘書長金溥聰

就下來五次輔選 (《聯合報》，99 年 1 月 13 日，4 版)。2010 年 2 月，嘉義縣立

委補選，黨秘書長金溥聰更直接介入地方選舉運作，並改變以地方派系與組織動

員的輔選模式，大膽嘗試新戰略，由候選人總部和黨部指揮作戰，派系變成外圍

游擊隊。 ( 《聯合報》，99 年 2 月 28 日，8 版) 選後，民雄鄉農會總幹事就說：

「嘉義選戰都是中央在打」。( 《聯合報》，99 年 3 月 1 日，4 版)

二、基層弱化

(一)黨基層虛弱

鑑於大陸時期政權與黨員、民眾脫節而導致的失敗經驗，國民黨來台的改

造工作，就特別強調基層組織工作，以便更能夠接近群眾。蔣介石在「關於本

黨實施改造之說明」中便指出：「我們的黨必須深植其根柢於群眾中間，接受其

要求，集中其意志，使其成為救國家、爭自由的動力 (蔣中正，1950：10)。」

250

換言之，國民黨改造目的之一，即在建立普遍深入群眾的組織，使社會每個基

層角落都有黨的組織，以掌握大多數的群眾，成為社會基礎。

改造後的國民黨也的確建立了綿密的基層組織，然而，規範黨政關係的「黨

政關係大綱」，仍延襲大陸時期的「中央以黨統政，省級黨政配合，縣級黨融政」

的原則，因而在大陸時期國民黨黨組織「上層臃腫，中層隔閡，下層虛弱」的

情形，同樣出現在現今的台灣。

大陸時期，國民黨基於訓政理念，堅持黨部不能干預行政，因而在縣黨部

的人事安排或組織編制上均無法與縣政府抗衡。來台後，依據「中國國民黨台

灣省委員所屬各縣(市)委員會組織規程」規定，縣級設有一室、五組、一委員

會，4 其職掌從幹部管理考核、輔選、人民團體活動指導、宣傳，以至保防，

真可謂包羅萬象，然其編制人員僅 23 人 (《中國國民黨台灣省委員會所屬縣、

區級黨部組織編制各職員額配置表》) ，顯不足以應付其所應遂行之工作。

至於作為基層工作領導中心的區黨部更是人手不足，依據「中國國民黨區

黨分部組織規程」規定，「以每一區、鄉、鎮、縣轄市、或廠礦、學校及其他單

位內設一個為原則」，「區黨部委員會視業務繁簡，設專任幹事、兼任幹事或義

務幹事若干人」，「區黨分部設書記一人，由上級黨部派任之，承常務委員之指

示，綜合處理日常事務」 (〈中國國民黨區黨分部組織規程〉， 1981：

5-139-5-143) 。依照上述規定，平均每個區黨部有 3-8 名專職黨工(中國國民黨

4 一、書記室：掌理本會議事、文書、人事、出納、事務及其他不屬於各組、會事項。

二、第一組：掌理所屬黨部之組織，幹部之管理考核，黨員與幹部之教育、訓練，黨員聯繫

服務，黨政關係工作，輔導黨員參加中央及地方公職人員選舉，及議會黨團活動

等事項。

第二組：掌理農民、勞工、工商、社會運動，人民團體黨團活動之指導，社會青年之聯繫

輔導，都市工作之研究策進，社會調查，保防，政情研究，友黨及社會人士之聯

繫，及為民服務工作等事項。

第三組：掌理宣傳、文教，心戰，黨義理論之研究與闡揚，黨史資料之蒐集，及支援大陸

工作等事項。

第四組：掌理婦女工作、婦女團體黨團活動之指導事項。

第五組：掌理青年工作、青年團體黨團活動之指導事項。

三、考核紀律委員會：掌理黨政工作之指導考核，工作管制，黨務工作之研究設計，紀律案件

之監察糾舉與審議，曁財務之稽查。

〈中國國民黨台灣省委員會所屬各縣(市)委員會組織規程〉，《中國國民黨黨務法規輯要》，

台北：中央委員會秘書處，民國 70 年，頁 5-135-5-137。

251

台灣黨務公報室，1960：115-118)。

各區黨部除了人手不足外，還有下列因素影響其功能遂行：1)未掌握提名

權：由於國民黨縣市黨部均另訂有縣市及鄉鎮民意代表候選人提名辦法，區級

領導人不具提名實權 (鄭聖傑，1971：209)，使區黨部無法藉此以約束基層菁英，

黨因此也不可能領導政了；2)經濟資源缺乏：由於國民黨在基層社會中並不是

掌握「黨政一元」的優勢，無法順利的借助國家機關的資源來推動黨的事務，

必須依賴黨部自身所擁有的資源，來從事滲透基層社會的工作，但是國民黨實

際分配到基層黨部的經費實在很少，在 1952 年時區級每月平均經費只有 257 元

左右，在這些經費除去專任黨工的薪資後，根本無經費可運用。1954 年後，雖

有台灣省黨部撥交區黨部民眾服務站的經費，但也不過 1000 元左右至 2000 元

間，在運用上仍十分窘困 (鄭聖傑，1971：190-191)。區黨部在經濟資源上的弱

勢，不但使其必須依賴地方勢力，更使得地方勢力可以在基層政權中立於支配

地位；更重要的是區黨部不具備支配基層經濟資源的權力，乃無法藉此建立起

與需要協助之基層民眾之間的恩惠關係，而讓地方勢力有機會持續與基層人民

間的恩惠關係，而能掌控群眾，影響國民黨對基層民眾的滲透 (龔宜君，1998：

1973)。

最後再以國民黨的基層組織：小組，來檢視國民黨基層的空虛。前已言及，

國民黨為改進大陸時期基層空虛的缺失，來台後特別重視基層組織的建設，並

以小組取代區分部作為基層組織，希望以它作為黨與社會民間的橋樑，使黨員

通過小組有計劃的深入到基層社會，並在黨章中明確賦予小組多項任務。國民

黨雖賦予小組許多任務，但卻未給予相應的權力。在國民黨中，實際統政的是

各級幹部，黨員小組在黨組織中並沒有過問政治的權力。根據滕傑的分析，小

組不能過問政治，便是黨員不能過問政治，黨員不能過問政治，活動是無法積

極起來的，沒有積極活動，小組勢必成為有名無實 (滕傑，1954：26-27) 。故

而在 1957 年國民黨曾抽查 107 個小組，結果根本未曾開過會的有 29 個小組，

當年尚未開過會的有 18 個小組，而 1 個月以上才開會一次會議的有 10 多個，

252

可以說一半以上的小組是有名無實 (中工，1959：19-20)。1959 年，國民黨台灣

省黨部做了一次大規模的基層黨務視查，情形依舊如是，視查人員指出：「除了

少數的(小組)還有活動，還有形式的集會以外，大部是癱瘓的，是有等於無

的。…………，基層組織不獨沒有靈魂，連軀殼都沒有了。小組活動不但沒有

內容，連形式都沒有了(同上)。」

原是國民黨社會中活動主力的基層小組，在有權無責與有名無實的情形

下，小組在組織中的地位乃降為一個只管按期通知開會，承轉文件，收黨費的

事務員位置。黨員的工作分配，大都只是下次開會的主席記錄讀書報告、時事

報告、社論報告等靜態的工作而已 (振軒，1959：16)。

國民黨在 2000 年敗選後，黨組織朝扁平化發展，地方黨部也進行了大幅簡

併，各縣市黨部由 5 組 1 室調整為 3 組 1 室。5 全國 371 個區黨部減併為 124 個。

人員精簡部分，縣黨部 562 減為 401 人，區黨部 1264 減為 919 人(〈中國國民黨

各級黨部專職人員人力精實實施要點〉)。至於黨的基層組織：小組，亦因成效

不彰予以裁撤。國民黨在針對敗選所作的檢討中指出：「在黨的組織與架構方

面，過去本黨雖號稱擁有二百五十萬黨員，但組織鬆散，黨務機關龐大，聯繫

不足，指揮不靈，小組活動常落於有名無實，致使黨員向心力不足，無法發揮

整體戰力(林豐正，近代中國 137 期：27) 。」國民黨因此於是次改革中，廢除

小組，改以「區分部為基層工作行動單位」(《中國國民黨黨章》，2000) 。

區分部和小組的功能看起來似乎無足輕重，但其實能發揮集結數百萬黨員於

一體的樞紐作用。列寧主義政黨的組織特點，即在於它有著籠罩每一黨員的基層

組織，透過基層組織對黨員進行教育訓練，黨員之間也藉以相互溝通、相互監督，

最終使每個黨員保持對黨的意識型態高度認同，使黨組織形成強大的凝聚力，否

5 3 組 1 室為：行政室：掌理本會議事、人事、出納、會計、總務等事項

第一組：掌理所屬黨部之組織、訓練、輔選、及黨政關係等工作

第二組：掌理青年、婦女及社團聯繫及為民服務等工作

第三組：掌理宣傳、媒體聯繫及兩岸事務等工作

《中國國民黨直轄市、縣(市)委員會組織規程》，中華民國 95 年 3 月 8 日第十七屆中央委員

會常務委員會第 24 次會議修正。

253

則黨員千萬，也只是一盤散沙 (王奇生，2003：311)。國民黨敗選後，對基層組

織所進行的簡編及裁撤，縣級編制由 23 人減至 5 人(桃園縣) (《中國國民黨地方

組織編制員額表》)，益使基層組織無法發揮功能。

2010 年 1 月，國民黨桃園二選區立委補選，大輸一萬六千多票落選人陳麗玲

痛批國民黨基層黨部「從根部爛掉」，她說，輔選機器只有頭(黨中央)在動，基

層黨部根本不動，讓我很心寒。

有些村里活動中心和村長家，她不知道怎麼走，問地方黨工，答案永遠

是「不知道」。有些地方黨部人員說：「我也剛來。」其實到地方已有二、

三年，仍把自己當新人，什麼都不了解。

到各鄉鎮辦問政說明會，黨部不宣傳、不動員，有次問政會只來十個人，

而且基層黨部隨意挪動問政會時間、地點，也不事先知會，她經常抵達

現場時才發現問政會已取消，或是提前辦完了」。選舉如作戰，人人都

在備戰狀態，但是部分黨工彷彿沒事，有次她為造勢大會的事急著和地

方黨部聯絡，早上 8 點此人未開機，晚間 8 時 30 分已關機，「打戰還能

關機休息？」(聯合報，99 年 1 月 13 日，4 版)。

桃園縣龍潭鄉長葉發海表示：「有些基層黨工很認真，也有黨工失去熱忱，

上班領薪水，指揮一下動一下，無法渴望他們替我們拉票，如果靠黨工選舉，

一定敗選。」一名打過多次選戰的地方官員說，部分黨工因面臨失業毫無戰鬥

力，三合一選舉時他請黨工協助辦活動，得到的回應是「沒人、沒錢、沒車，

你自己想辦法。」這位首長指出，部分黨工不只配合度不佳，還擺臉色給候選

人看，有選舉經驗的候選人都自己組競選班底，找黨工簡直是「幫倒忙」 (同

上)。

對於陳麗玲的抱怨，國民黨桃園縣黨部主委也有話要說：「黨工很努力輔選，

因為人事精簡，基層人力不足，新屋、觀音各只有一人、大園與楊梅各兩人，一

堆事等著做 (同上)。」 國民黨敗選後所進行的人員精簡，不僅造成基層黨工的

嚴重不足，更因「人力精簡案」引發專職幹部人心浮動，士氣低落，組織空轉虛

254

耗 (《對當前本黨「人力精簡案」之模式評析與建議》)。如此人手不足、士氣

低落的基層組織，如何期望它能在選舉中發揮功效，國民黨在馬英九就任總統

後，屢戰屢敗，基層空虛應是重要原因。

(二)缺乏人才

國民黨的基層空虛，也可從基層缺乏人才看出。馬英九就任黨主席後，高舉

「正派、清廉」大旗推動黨務革新，力主「派系不能過度發展」(《聯合報》，98

年 9 月 29 日，2 版)，在就任黨主席後的幾次選舉中，國民黨都儘可能的擺脫派

系，提名形象清新的候選人。但由於國民黨過分依賴派系，黨中央長期以來從未

有意識的在地方培植新人，即使重新執政後，亦未利用執政優勢提供地方人才在

中央歷練、曝光的機會。一旦派系之間爭執不下，或派系抽腿，黨中央只得臨時

選派人選，但候選人在缺乏在地服務、經營及派系的奧援，即使有著清新形象，

亦無力回天。

2009 年 12 月，縣市長選舉，國民黨派系分裂，張麗善退選，國民黨臨時徵

召雲科大總務長吳威志迎戰。吳威志雖符合馬英九主張的優質、清廉條件，但雲

林張派、許派各有心結，國民黨無法有效整合，終導致民進黨蘇志芬當選(《聯

合報》，98 年 10 月 10 日，4 版)。

2010 年 1 月，桃園縣、台中縣、台東縣立委補選，國民黨在台中縣提名的余

文和桃園縣的陳麗玲，不僅知名度不足，兩人都僅有地方市鎮級的歷練，很難說

服選民他們足以勝任中央的立法工作。相形之下，綠營的對手簡肇棟和郭榮宗均

有過立委資歷，知名度和客觀條件皆略勝一疇，這樣的差距，國民黨自然很難逆

勢攻項 (《聯合報》，99 年 1 月 10 日，2 版)。

另外，2010 年 2 月，嘉義縣立委補選，獲國民黨提名的林德瑞，有大學教授、

法學博士的光環，台語流利又有親和力，演講爆發力十足，配合議題設定及強力

的文宣戰，有清楚的攻擊標的，但仍敗於民進黨的陳明文 (《聯合報》，99 年 2

月 28 日，8 版)。敗選原因，一般雖認為清新牌和文宣戰在農業縣較難發揮作用，

但根本癥結仍在「沒有基層」。民雄縣鄉農會總幹事涂文生表示：「地方選舉，基

255

層、派系是候選人重要力量，這次選舉最大的失敗，是沒有基層，林德瑞雖形象

清新，但少與地方人士互動，沒有基層，怎麼選？」(《聯合報》，99 年 3 月 1

日，4 版)。缺乏基層這又與國民黨長期漠視地方，長期未在地方培養人才，缺乏

耕耘基層有關。

伍、輔選

傳統上國民黨於選舉時都是運用「組織戰」方式來進行輔選，馬英九時代國

民黨的輔選工作，雖也嘗試作出改變，但基本上仍延續以往「組織戰」的輔選方

式，而其所運用的主要有輔選機構為黨組織和特種黨部：

一、黨組織

中國國民黨歷年來的輔選結構如下：

(一)中央

1.中央委員會成立「中央輔選策略小組」，由秘書長召集有關單位主

管同志組成，負責指導、策進各級黨部輔選工作。

2.中央組織發展委員會成立「輔選指導會報」，負責推動各項輔選工

作。

(二)各直轄市、縣市及黄復興黨部：成立輔選策劃小組

(三)區(鄉、鎮、市)級黨部：成立輔選執行小組

(四)工作責任區

1.以每個投票所之轄區為「工作責任區」。工作責任區為濃縮的黨部

組織、濃縮的競選總部。

2. 工作責任區設「工作委員會」，置召集人、副召集人各一人，由

投票區所轄區內全體黨員與黨友互相推舉忠誠、熱心者擔任，並

應由不同性別分任之。委員若干人，執行秘書一人。下設動員、

文宣、婦女、青年、宗親、社團等組，得因地制宜 (《中國國民

黨九十三年立法委員輔選計劃綱要》)。

256

就上述組織型態看來，各級輔選會報、小組與黨部既有組織，皆屬計劃統籌

機構，工作責任區的才是真正的輔選機構。

所謂的「責任區」，是國民黨根據各個被提名候選人的社會網絡與競選實力，

在選舉前即分配一定的區域或社團給各候選人經營。在運作上，每個責任區內的

國民黨組織會和候選人組成「自強會報」，其作用在協調責任區內各種黨、政機

構及社團的競選動員。一般來說，自強會報等競選組織有兩個主要作用。第一是

為候選人安排面對面拜訪選民，以及為候選人發送競選傳單給特定選民。第二是

透過所謂的「樁腳」作為中介，候選人或其助選員得以發放禮物、金 錢給特定

選民，或邀請選民參加候選人的宴會，其作用在彌補正式組織在動員上的不足

(林佳龍，1998：203)。

根據學者的研究，責任區制度確實是國民黨能夠獲得選舉勝利的重要因素。

劉義周針對 1985 年台北市議員選舉研究指出，國民黨提名者在責任區內所獲得

的選票平均要比非責任區所獲得的選票高出 15％到 27％；而對於被分配有責任

區國民黨候選人來說，有超過八成的候選人，在責任區所獲得的選票占其總得票

的 30％至 60％ (劉義周，1986：443)。劉義周另一項針對 1980 至 1989 年台北市

立法委員選舉的研究亦證實，分配有責任區的國民黨候選人的得票分佈相當集中

於責任區內；反之，沒有分配到責任區的國民黨候選人以及非國民黨籍候選人的

選票分配則相當分散 (劉義周，1991：292-293)。

(二)特種黨部

1.王師凱黨部

王師凱黨部也就是軍中黨部。國民黨在改造時成立了「特種黨部改造委員

會」，在各級軍事組織中建立了軍中特種黨部，一方面在軍中吸收黨員鞏固黨的

社會基礎，另一方面則是透過黨細胞的偵察工作以確定軍隊對黨的服從，而在選

舉時，軍中特種黨部便成為國民黨動員軍人支持國民黨的「鐵票部隊」。特種黨

部所具有的組織動員能力一直到 1990 年代初期都還是十分有效 (龔宜君，1990：

72)。民進黨執政後，在軍隊國家化的要求下，軍隊不再遂行輔選任務。

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2. 黄復興黨部

黄復興黨部也是國民黨的特種黨部，正式名稱為「國軍退除役人員」黨部，

黄復興為其黨部代號，其成員以退除役官兵及其眷屬為主。

1954 年，政府為安置退伍官兵，成立了「行政院國軍退除役官兵輔導委員

會」，國民黨為了能在其中發揮組織及監控力量，於翌年即正式成立「國軍退除

役人員黨部」，也就是黄復興黨部。自從成立以後，黄復興黨部實則是退輔會的

化身，黄復興黨部主任委員即為退輔會主委 (龔宜君，1990：93)。

黄復興所屬黨部，事實上與退輔會目前設立的各地方榮民服務處相同，都是

按照現行各行政區域的劃分，而與選舉時所劃分的選區大致一致。因此退輔會所

屬的眷村、榮民之家、退輔會所屬的各事業單位如榮民工程處，都是黄復興黨部

的票源區(《新新聞》，1989：42)。

(1)眷村

在台灣社會中，眷村的圖像向來是一個被竹籬笆隔離出來的特殊空間，也是

外省族群效忠與整合於國民黨的重要象徵。眷村的建構是政府為了解決隨軍來台

軍人和軍眷居住問題，由宋美齡於 1956 年所主導「軍眷住宅籌建運動」，在婦聯

會與國防部組成的「軍眷住宅籌建委員會」下開始運作，至 1967 年共興建 37620

棟，居住在眷村的戶數共有 87258 戶，以每戶 5 人計算，約有 436290 人居住在

眷村 (羅於陵，1991：39、92)。

眷村雖然在地方政府體系中，屬於地方自治所管轄的村里單位，但在眷村中

實際負責地方自治事務、福利等事項的則是眷村自治委員會；而眷村自治委員會

的組織與管理，則歸各軍種當地師級以上駐在單位所列管，軍方在眷村設有「眷

村聯絡人」，作為眷村與軍方的聯繫的媒介。

眷村除了受軍方的管控外，眷屬在生活上也相當依賴軍方所提供的資源，例

如：眷糧(已取消) 、子女就學補助、水電半價(水費半價已取消) 、生病可到榮

民醫院或軍醫院就診、死亡可獲得喪葬補助等。

國防部政戰部門於日常生活中，透過自治會系統來監控眷村居民的各種活

258

動，而在選舉時則直接召集眷村自治會幹部進行輔選會議，定期製造「動員能量

表」，詳細統計眷村內的有效公民數，逐步進行配票作業，作為其操控選舉的基

礎。國防部透過對眷村的操控，使眷村成為國民黨的死忠部隊，這可從歷年來有

關選舉研究發現，具有國民黨所提名的候選人，是眷村選民主要的支持對象 (陳

陸輝，1994：73)。由於眷村居民，在生活上對軍方依附，同時也被軍方高度的

滲透與動員，眷村乃被稱為國民黨的「鐵票部隊」。

(2)榮民之家

退輔會為安置因戰(公)傷殘及年老無依貧困榮民頤養天年，設板橋、台北、

桃園、新竹、彰化、雲林、台南、白河、佳里、岡山、屏東、花蓮、馬蘭、太平

等十四所榮譽國民之家以全部供給制方式公費安養。6 榮民之家的內部組織是軍

隊編制的轉化移植。居住在其中的榮民過的是集體食宿的生活，衣服被服由榮家

供應，喪葬也由榮家處理，等於一切的生活都依賴退輔會資源，也必然服從於退

輔會的指令。榮民之家一如事業單位設有區黨部 (龔宜君，1990：93)。

(3)事業單位

退輔會對仍有工作能力之退伍官士兵，以集體就業從事農墾生產與工程生產

為主。退輔會農場所進行的是「共同農墾」，成員們同吃同住，生產工具與農地

都是由退輔會供給。每個農場都有退輔會設置的行政組織，在地方村里行政組織

外形成另一管理系統，榮民生活在此封閉體系中，凡事以退輔會馬首是瞻 (胡台

麗，1990：116-117)。

在選舉期間，黄復興的輔選動員是以該黨部既有的區、支黨部來進行。在黄

復興黨部的組織中，將退輔會所屬同性質的事業機構合成 1 個支黨部，各事業單

位中則設區黨部組織。黄復興的黨組織的實際運作是在區級的各事業單位中，在

各事業單位中可以說是完全黨政合一的，因為各區黨部的常委就是各單位的主

管。由黨部直接掌控事業單位，與退輔會事業單位特殊的隔離性，都是黄復興黨

部成為國民黨「鐵票部隊」的基礎 (龔宜君，1990：94-95)。

6 行政院國軍退除役官兵輔導委員會網站，上網日期：2010. 10. 16。

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國民黨輔選系統(除軍中黨部外)一直沿用至今，筆者於 2008 年 2 月，擔任第

七屆大安區立委補選蔣乃辛競選總幹事。此次選舉，基本上仍是以傳統的組織戰

為主。選戰於 2 月初展開，在競選總部成立前，先是由黨職幹部進行黨員訪問(深

耕計劃) 。競選總部於 15 日成立，由郝龍斌任主任委員，下設會計、組織、企

劃文宣、動員、機動支援、總務、行政等 7 部，及新聞處理小組。在組織部下同

時成立黨部、軍警、客家、一般社團、工會、公會、同鄉會、婦女團體、青年團

體、地方里鄰等 10 個後援會。(如圖 6-3)在黨組織動員方面，以里為單位，由本

黨立委、市議員、及里長等地方幹部編成若干小組，進行家戶訪問，並以鄰為單

位建立動員點；在黄復興黨部方面，政黨輪替後，為保持行政中立，國防部不再

參與眷村輔選工作，改由黄復興黨部(台北市黄復興黨部主委兼任台北市黨部副

主委)配合地方黨部透過小組動員；7 其他地方社團組織，則統由後援會進行動員。

此次輔選事實上與筆者 17 年前，任大安區黨部執行長時的輔選作為並無太

大差異，且筆者與以往同僚在論及輔選成效時，亦都認為黨的輔選方式並無根本

改變。

7 見黄視導訪談記錄。

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圖 6-3：蔣乃辛議員競選第七屆大安區立委補選組織架構

資料來源：筆者自製

陸、派系政治

國民黨政府遷台後，為了獲得統治正當性，透過侍從關係與地方派系建立統

治聯盟，但這個聯盟主要是建立在利益交換而非理念的結合，因此缺乏堅強的互

信基礎，當國民黨基礎穩固後，便試圖拔除地方派系，同樣的，當派系占據地方

關鍵權位後，也會向國民黨要求更多利益，甚至分享權力。

國民黨與派系這種聯盟關係，可從「雇主-代理人」(principal-agent)的理論來

理解。根據「雇主-代理人」理論，雇主雇用代理人執行某些任務或 提供某些服

務，當雙方同意某項交易時，彼此的衝突關係也開始發展，而雙方關係的不對等

是導致衝突的主因 (Perrow, 1986：224)。一方面，雇主擁有強制力可以單方面安

排或終結和代理人的合作關係；另一方面，代理人則擁有某些雇主無法完全掌握

的「隱藏資訊」、「隱藏行動」及「麥廸遜兩難」。所謂隱藏資訊和隱藏行動是指，

代理人因具備雇主所缺乏的社會網絡與關係，可以用錯誤或偏差的資訊，甚至暗

地裡採取投機行動，追求自己利益。麥廸遜兩難是，代理人可以利用雇主所授與

的權力，反過來傷害雇主的利益 ( Kiewiet and McCubbins, 1991：25-26)。

派系對國民黨而言，是有切身之痛的，來台歷經改造後，國民黨嚴格禁止「黨

內有派」，但由於需要地方派系代為動員選票，只好暫時容許地方派系的存在，

但國民黨採取了侷限化、平衡化、經濟籠絡的策略以限制並操控地方派系的發展。

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侷限化：透過各種制度設計或政策性安排，壓縮地方派系勢力，侷限他們的

發展空間，使地方派系只能在縣以下的層級發展，避免威脅到中央。

平衡化：即對有地方勢力的縣市，扶植至少兩個以上的派系，以收權力平衡

之效，使有利於黨中央的操控，也就是所謂的「雙派系主義」。

經濟籠絡：這項策略是國民黨利用國家機關的強制力，以限制經濟活動的競

爭來創造政策性的獨占或寡占經濟部門，依此獲致高於機會成本的利潤，也就經

濟學家所稱的經濟租金，授與地方派系，作為控制他們的籌碼。

逐步替換：國民黨容忍地方派系是暫時的，而長期作法是培養另一股勢力，

主要是指本土新生黨工系統，來取而代之 (陳明通，1995：150-153)。

國民黨對付派系的策略，在 1960 年代末期就已開始，而在 1970 年代的兩次

地方選舉達到高峰。1968 年國民黨首次提名陳時英、林洋港、廖禎祥等三位年

青黨工出馬競選縣市長，結果均當選。1972 年蔣經國出任行政院長，更是大量

提名非派系出身縣市長候選人，取代既有的地方派系，並全部當選。受到勝選的

激勵，1977 年縣市長選舉時，國民黨再度提名了 17 位沒有明顯派系色彩的候選

人。此一消滅地方派系的作法，終激起派系的反抗，該次選舉，國民黨失去四位

縣市長寶座 (陳明通，1998：55-58)。

選舉挫敗的衝擊，使國民黨於 1981 年及 1985 年的選舉又開始大量提名地方

派系。國民黨再次與派系合作，實因此時台灣的反對勢力已逐漸崛起，再加上一

連串的外交挫敗所導致的政權正當性危機，使國民黨更迫切需要地方派系的支持

(林佳龍，1998：226-231)，但國民黨並未因此放棄消滅地方派系的念頭。1984

年，蔣經國任命關中出任台灣省黨部主任委員。關中上任後即戮力推動黨內初

選，企圖以此來消減地方派系。1989 年的縣市長選舉，國民黨首次以黨員投票

結果作為提名主要依據。但由於初選造成地方派系極端對立，同時有打破地方派

系輪流執政的不成文規定，造成地方政治鬥爭全部抬面化，反而使整合安撫難度

加高的後遺症。因此，在一項地方黨部層級的座談會中，幾乎所有方黨部主委都

建議不辦初選 (吳文程，1996：373)。

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1988 年蔣經國去世，人治時代宣告結束，選舉制度代替了政治強人，成為

台灣最具權威與正當性的政治權力分配機制。面對此一新的局面，國民黨為了保

持執政地位，不僅不再打壓地方派系，相反的更加與派系的連結。1991 年二屆

國大選舉，這是國內首次舉辦的中央民意代表全面改選，國民黨一口氣提名了

79 位派系人物 (陳明通，1995：150-153)。1992 年第二屆立委選舉，亦屬首次的

中央立法機關首次改選。在這場攸關國民黨政權持續的保衛戰中，國民黨提名派

系人物的比例出奇的高，占全部國民黨籍候選人的 78.3％，且派系人物當選比例

高達 82.0％ (黄德福，1994：81)。國民黨與派係的關係發展至此，亦由以往的派

系依賴國民黨，轉變為國民黨為了政權的持續而必須仰賴派系。

馬英九就任黨主席後，高舉「正派、清廉」大旗推動黨務革新，力主「派系

不能過度發」 (《聯合報》，98 年 9 月 29 日 2 版)，然而，由於國民黨長期與地

方派系合縱連横的結果，馬英九若要和派系切割，地方派系勢必另行結盟，埋下

分裂危機 (《聯合報》，98 年 9 月 29 日，2 版)。2009 年 9 月 26 日，雲林第二選

區立委補選。此次補選是因為司法二審判決認定張碩文之父張輝元為其買票，導

致他當選無效。在這種情況下，張輝元仍堅持要「代子出征」，並獲得地方派系

張榮味的支持 (《聯合報》，98 年 7 月 27 日，2 版)。「雲林王」張榮味在此次選

舉中，先支持張輝元，又轉支持藍軍的張艮輝，徐圖的是其妹張麗善的縣長選舉

後勢。但由於立委補選期間，張榮味受到張輝元以漫畫「青埔宮/整碗捧」的嘲

諷，立委選舉後，張麗善於 9 月 28 日宣布退出縣長選舉(《聯合報》，98 年 9 月

29 日，2 版)。張麗善退選，國民黨臨時徵召雲科大總務長吳威志迎戰。吳威志

雖符合馬英九主張的優質、清廉條件，但雲林張派、許派各有心結，國民黨無法

有效整合，終導致民進黨蘇志芬當選。而在五都選舉時，台中市長胡志強之所以

在舊台中市有絕對優勢，卻在舊台中縣慘敗，以致險勝，「台中縣派系反彈」就

是主因 (《聯合報》，100 年 1 月 19 日，2 版)。

在歷經幾次的敗選後，國民黨似乎理解到，派系不可能完全消減，仍有其存

在的價值。五都選舉後，國民黨秘書長金溥聰接受訪時就表示：「國民黨沒有要

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去消減地方派系，而是整合派系」。他說，民主是草根政治，草根民主很重要，

我們怎麼會笨到要去消滅這些地方派系(《中國時報》，100 年 1 月 12 日，4 版)。

而在 2011 年 1 月，金溥聰辭黨秘書長後，由對地方派系十分嫻熟的廖了以接任，

以及在今年總統府所聘任的國策顧問中。也出現許多地方派系人馬，包括高雄紅

派大老林仙保，還有農田水利系統李總集等 (《聯合報》，100 年 1 月 1 日，19

版)，從這兩項人事案，可看出國民黨又重新的擁抱派系。

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