bustelo eduardo expansion_ciudadania_y_construccion_democratica.pdf

8/10/2019 Bustelo Eduardo expansion_ciudadania_y_construccion_democratica.pdf

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Magíster en Políticas Sociales y Gestión Local / Universidad ARCIShttp://www.mag-politicasociales.cl/

Expansión de la Ciudadanía y Construcción DemocráticaEduardo Bustelo

En:T o d o s En t r a n . P r o p u e s t a p a r a S o c i e d a d e s Ex c l u y e n t e s . BUSTELO – MINUJIN (Editores)

UNICEF – Colección Cuadernos de Debate.Editorial Santillana

Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1998

Te crees que al mundo lo vas a arreglar vos.

DlSCÉPOLO. QUEVACHACHÉ

Eduardo Bustelo Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza. Realizó estudiosde posgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Santiago, Chile, dondeobtuvo el grado de magister en Ciencia Política. Posteriormente obtuvo el título de Master of Science enPolítica y Planificación Social en la London School of Economías and Political Science. Ha sido profesor uni-versitario en varias instituciones académicas de Argentina y el extranjero, en las áreas de indicadoressociales, evaluación de proyectos y política y programación social.

Desde 1978 ha estado vinculado al Sistema de Naciones Unidas, ocupando cargos en la CEPAL, elPNUD, la OITy el UNRISD. Entre 1989 y 1994, se desempeñó como director de la oficina de UNICEF en laArgentina y asesor en Desarrollo humano de la Oficina Regional de UNICEF para América Latina.

Es autor de numerosos artículos publicados en revistas científicas y académicas, al igual que de varioslibros.

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I. Introducción

Pareciera que el punto sustantivo central en discusión en la política social contemporánea, aunque parezca unaparadoja después de más de dos siglos desde el inicio de su desarrollo moderno, continúa siendo el tema dela igualdad. En líneas generales y aunque ciertos indicadores sociales puedan moverse en un sentido positivo—mortalidad infantil, esperanza de vida al nacer, escolaridad, etc.— la distribución del ingreso y la riquezacontinúan mostrando dramáticas disparidades y en el caso de América Latina, los niveles de desigualdad más altosdel mundo. No es que el mejoramiento de algunos indicadores sociales básicos pueda ser en vano pero el punto es

que en la modalidad de economías abiertas y en la fase de capitalismo de circulación que vivimos, se estánconstruyendo sociedades cada vez más injustas, lo que puede terminar por revertir el progreso social alcanzadoaún en los niveles de sobrevivencia humana.

Siguiendo este planteamiento inicial, pretendo en este trabajo realizar algunas reflexiones en torno a cuatropreguntas que me parecen importantes en el presente en América Latina: ¿Es posible pensar en unaalternativa de política social en donde el objetivo de obtener mayores niveles de igualdad sea viable? ¿Hay unaoportunidad histórica para concretarla basada en las preferencias de la gente? ¿Es posible construir unasociedad más justa y hacerlo democráticamente? Y en el caso en que la democracia no sea sólo un sistema degobierno, ¿de qué clase de democracia estamos hablando?

II. modelos de ciudadanía

Cuando un estilo o modelo de política social se hace hegemónico, una de sus primeras funciones es negarcualquier alternativa rival que implique un desafío a su dominio conceptual. En el caso de América Latina, laimplementación a partir de los años noventa de una política económica neoconservadora que implica, segúnveremos, una visión muy particular de los derechos sociales y la ciudadanía, ha conseguido poner en práctica unenfoque de política social a la que pareciera no existir una posibilidad distinta, viable, equitativa y eficiente. Veremosque ello no tiene fundamentos sólidos.

Discutir seriamente sobre el desarrollo es discernir sobre sus valores últimos: es sencillamente ponersebásicamente de acuerdo sobre si la producción de riqueza es un medio y no el fin del desarrollo o, en otras palabras,si el destino final del proceso de acumulación material es la gente y no la riqueza en sí misma. Responder a estosdilemas es importante para una región que está implementando un estilo de política económica y social en laque millones de hombres y mujeres se quedan y se quedarán por fuera de los beneficios del progreso. Y esto noes sólo una discusión acerca de los pobres, puesto que estamos en presencia de un modelo de acumulaciónpotencialmente importante pero que en forma simultánea está "cristalizando" una modalidad de "sociedad" queincluye política, social y económicamente a unos pocos, aumenta una zona de vulnerabilidad en la que unaproporción significativa de personas deben, de manera dramática, esforzarse por no "desengancharse" del procesoeconómico y de innovación tecnológica y finalmente, deja a millones de hombres y mujeres en situación de pobreza.Aquí la pregunta es: ¿se puede construir la economía sin sociedad o aún en contra de ella?

Además, colocar la discusión en el nivel de los valores que impregnan el contenido final del desarrollo tiene tambiénsentido puesto que a nivel instrumental, uno puede coincidir con muchas de las políticas que actualmente seestán implementando. Así por ejemplo, uno ciertamente puede concordar con la descentralización comoinstrumento de política social aunque ésta puede ser postulada desde valores diametralmente distintos ypersiguiendo fines absolutamente diferentes: en un caso, se puede tratar de diluir la "esfera de lo público" yde lo estatal a lo "local", fragmentar la demanda de servicios y restringir la participación de las personas en lasolución a los problemas específicos que los aquejan, mientras que en otro caso, se puede tratar de ampliar los espa-cios de lo público a través del ejercicio de una ciudadanía plena y la participación democrática. Por eso ladiscusión de instrumentos de política social no tiene mucho sentido porque evade la discusión de fondo sobrela esencia de la política social: ¿qué pasa con la igualdad como oportunidad de acceso a los frutos del crecimiento y elprogreso técnico?; ¿qué ocurre con la posibilidad de construir una sociedad social y económicamente inclusiva endonde todos queden adentro?

Siguiendo este planteamiento y de acuerdo con T. H. Marshall (Marshall 1975,1981 y 1992)1, podemos pensar lapolítica social como el desarrollo de un proceso de expansión de la ciudadanía en el cual partiendo de los

derechos civiles (libertad, libertad de pensar y hablar, de contratar, derecho a la propiedad, a la justicia, etc.),se han incorporado los derechos políticos (participación en la vida política, poder elegir y ser elegido) y finalmente,los derechos sociales (desde el derecho a tener un mínimo de bienestar económico y seguridad hasta el de compartirla herencia social y vivir la vida de una persona civilizada de acuerdo con los estándares prevalecientes en lasociedad en donde se vive). De acuerdo con Marshall, la ciudadanía es un status debido a todos los miembros plenosde una comunidad, lo que les garantiza igualdad de derechos y obligaciones. No existe un principio universal quedetermine qué derechos y obligaciones integran la ciudadanía, pero en las sociedades en que la misma es una

1 Todas las citas de T. H. Marshall en este artículo corresponden a los tres libros señalados en las referenciasbibliográficas.

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institución en desarrollo, se crea "una imagen de una ciudadanía ideal" hacia la cual la gente dirige susaspiraciones y contra la cual el progreso puede ser evaluado.

Como no es difícil imaginar, este proceso de ciudadanía conceptualizado por Marshall conlleva una lógica hacia laequidad, la cual deviene de la inclusión en la ciudadanía de los derechos sociales, que tensio-na drásticamente lalógica del capitalismo, la que como se sabe, produce profundas desigualdades sociales. Ahora bien, la lógica delcapitalismo también se apoya en una concepción de derechos que esencialmente se construye a partir de losderechos individuales; por eso la preponderancia de los derechos civiles. Hay entonces una forma de

"ciudadanía" que se deriva de la racionalidad capitalista, en donde es el individuo quien tiene un "valor moral" y no lafamilia, la comunidad o la sociedad. En consecuencia, los derechos sociales no existen pues no pueden ser adscritos asujetos individuales y por lo tanto, no son demandables. Si hay pobres y marginales, ellos no tienen en principioel status de ciudadanos ya que los derechos civiles y políticos son sólo reconocimientos formales.

En efecto: ¿qué diferencia habría para un pobre el reconocerle el derecho de propiedad si no posee nada o elderecho a votar si su ejercicio no altera su situación de exclusión social? Es por esto que los pobres deben ser"asistidos" en su desarrollo y así por extensión podrían considerarse como titulares de una "ciudadanía asistida".También las instituciones políticas dedicadas a asistir a los pobres deben ser marginales y en lo posible transitoriasy tienen que ser evaluadas a partir del bienestar y la libertad individual y no basado en si promueven o noobjetivos de bienestar público. Es por eso que en esta modalidad de "ciudadanía" la participación en la vida políticacomo preocupación superior por los problemas de un conjunto social no es un objetivo en sí. La ciudadanía estáfuera de la política como también lo están la felicidad y el sentido último de la vida. De otro lado, en la concepción dela ciudadanía marshalliana, no hay derechos que no puedan ser derivados de la pertenencia a una comunidad niser exigidos en contra de ella. Los derechos sociales tienen primacía en el sentido que son reconocibles porpertenencia a una sociedad y garantizan la calidad de miembro de la misma. En otras palabras, los derechossociales son los que emancipan principalmente a las personas de las necesidades materiales más apremiantes y loshacen acceder a la "civilidad" de los derechos civiles y políticos. O sea, la ciudadanía social es la ciudadanía habilitantede la civil y la política2.

Retornando al ámbito de América Latina y teniendo en cuenta los razonamientos anteriores, uno podría entoncesreflexionar que hay dos maneras básicas de pensar políticas de ciudadanía respecto a los tres problemassociales más importantes que afligen la región y que se reflejan en los presentes niveles de desigualdad,vulnerabilidad y exclusión social. Estas dos maneras —la Ciudadanía Asistida y la Ciudadanía Emancipada—pueden ser descritas para simplificar su comprensión, en términos de dos modelos rivales que hoy disputan laorientación conceptual de la política social en América Latina. Pero antes de describir estos modelos de ciudadaníadebemos primero aclarar qué se entiende por modelo.

En este caso, se usa la palabra modelo en el sentido de paradigma; como una representación simple de unconjunto de valores y conceptos estructurados con un cierto nivel de consistencia. En un modelo es posiblereconocer y definir con relativa precisión el conjunto de dimensiones relevantes que estructuran el respectivo

paradigma. Ahora bien, en la realidad los modelos no se dan en estado "puro", ya que ésta es por definición muchomás compleja. Aún así, los modelos posibilitan diferenciar formas y/o distintos estilos de política social en el mundoreal y referenciarlos o catalogarlos en términos de su mayor o menor proximidad o pertenencia a distintas formasparadigmáticas de ciudadanía. Asimismo, toda política social puede ser pensada como el conjunto deinstrumentos para operar e implementar distintos modelos de ciudadanía. Es importante recalcar que la relaciónmodelo de ciudadanía y política social permite captar el sentido más profundo de una determinada política,esto es, qué fines últimos se persiguen y al mismo tiempo, evaluar como se dijo, las relaciones decorrespondencia entre la política como medio y la realización de un conjunto de valores —el modelo de ciudadanía—como fin.

Ahora bien, volviendo a nuestro análisis anterior, podemos reconocer, como se dijo, dos modelos de ciudadaníapredominantes que hoy disputan el contenido de la política social en América Latina y que denominamosCiudadanía Asistida (CA) y Ciudadanía Emancipada (CE). Para poder diferenciarlos se utilizan diez dimensiones quese consideran relevantes desde el punto de vista del desarrollo histórico de la ciudadanía. Estos modelos se presentanesquemáticamente en el siguiente cuadro.

Para cada una de las dimensiones utilizadas y la conceptualización de los modelos se han tenido en cuenta lostrabajos pioneros de Richard Titmuss en el Reino Unido (Titmuss, 1958 y 1974) y de Osear Varsavsky enAmérica Latina (Varsavsky, 1971), así como algunas elaboraciones posteriores (Bustelo, 1990 y Demo, 1995). Lo quesigue es una descripción sucinta de las mismas.

El modelo de CA se ubica en la tradición más conservadora de política económica y social y puede reconocerse másrecientemente en las formulaciones teóricas de Friedrich von Hajek (Hajek, 1944) y Milton Friedman (Friedman,1962). Es la concepción hege-mónica asociada a los ajustes económicos y modelos de apertura económicapredominantes hoy en América Latina, particularmente relacionados con el denominado "Consenso de Washington"

2 En el tema de derechos y ciudadanía una lectura casi obligatoria es Bobbio N. (1990).

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(Williamson, 1996)3. Se parte de una concepción atomística de la sociedad en la que se reconocen sólo individuoscon intereses como el principio básico organizador de toda asociación humana. El arquetipo de modelo es el"hombre económico", el cual maximizando su beneficio personal, automáticamente beneficia al conjunto social.

Las libertades negativas, magistralmente explicadas por sir Isaiah Berlin en sus Cuatro Ensayos sobre laLibertad (Berlín, 1969), constituyen su ver-tebración teórica más profunda. Son libertades negativas aquéllasmediante las cuales se garantiza el ejercicio pleno de las libertades individuales sin inter-

3 Un recuento inteligente de una mirada "económica-ortodoxa" de la política social figura en EspingAndersen, 1990.

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ferencia del Estado, de otras personas, o en general, de argumentos que invoquen una razón pública. Así, elEstado debe ser mínimo y no alterar ni interferir sobre el mecanismo autorregulativo básico en el que seencuentran y optimizan socialmente los intereses de millones de vendedores y consumidores, esto es, elmercado. El mercado es concebido como un mecanismo autorregulatorio, autónomo de la política y de lapolítica social, y además, su lógica es hegemónica en la formulación de políticas públicas: por eso siempre hayque "escuchar" a los mercados.

No hay modelos ventajosos de cooperación: el estilo es el del "free rider" que tan bien describe Mancur Olson en

su libro La Lógica de la Acción Colectiva (Olson, 1965). Al no existir el "bien público" (otro que el mercado) comoalgo superior al interés de los individuos, no existe tampoco la posibilidad de políticas públicas.

La ciudadanía es concebida esencialmente de naturaleza civil. La ciudadanía política es sólo de derechos formales,principalmente el derecho a elegir y ser elegido. Los derechos sociales no son demandables en un sentido positivo amenos que tengan una base contributiva, por ejemplo, un seguro social que consolida en una cuenta individual lascontribuciones de cada persona conjuntamente con los beneficios calculados actuarialmente. Los derechossociales, en el caso de que sean asimilables a servicios sociales, están sujetos a la disponibilidad de recursos: poreso son en realidad sólo "conditional opportunities" (Barbelet, 1988).

No hay preocupación por la distribución del ingreso y la riqueza, ya que las desigualdades son naturales y frutodel triunfo de los más aptos. Por lo tanto, las políticas del Estado deben ser marginales y distributivamenteneutras. Las denominadas políticas sociales deben concentrarse (focalizar) sobre la pobreza y los grupossocialmente más vulnerables, formando "redes de contención" y no sobre la distribución del ingreso. En este punto lapolítica social de CA se junta con el viejo clientelismo electoral y paternalismo social (de ciudadanía "tutelada" por un"líder") que ha estado tradicionalmente vigente en América Latina. En los ajustes económicos presentes basados enel modelo de economía abierta, la política social se percibe como necesaria para establecer las bases de gobernabilidadque garanticen la legitimación de las reformas exigidas por el mercado.

Las distintas formas de transferencias de ingreso a los pobres que implican la política social, se basan sobre una éticade compasión que fundamenta el subsidio: la ciudadanía social es esencialmente una "ciudadanía subsidiada". Desde elpunto de vista del cálculo económico, el subsidio es un desincentivo y por lo tanto, su uso debe ser marginal ytransitorio. Es posible desarrollar políticas de salud y educación estatales mínimas, fundamentadas en el capitalhumano y cuya estructura no escapa a la lógica privada: los individuos invierten en sí mismos calculando el retornofuturo de esas inversiones. También para enfrentar los imponderables y riesgos de la vida, los individuos debencapitalizar parte de sus ingresos en fondos privados o seguros que siguen una lógica actuarial individual. En este punto,la política social "cierra" con la económica ya que provee los fondos necesarios para aumentar el ahorro que se canalizaa la "inversión" a través del mercado de capitales.

El modelo de CE reconoce otra tradición conceptual desde los tempranos pensadores utópicos, incluyendo a los socialistas,y que culmina en los procesos que provocaron el desarrollo del denominado "Estado de bienestar", con las reformas

sociales impulsadas por Fabians y Beveridge en Inglaterra, por G. Moller en Suecia (Olsson Hort, 1993) y en el ámbitoacadémico por las contribuciones de Thomas Marshall y Richard

Titmuss (Titmuss R. M. 1958,1974). Para esta tradición el tema principal lo constituye la igualdad social comovalor central, entendida fundamentalmente como el derecho de las personas —en tanto que miembros/socios deun esquema de cooperación social común— a tener iguales oportunidades para acceder a los bienes social yeconómicamente relevantes. Igualdad implica equidad —proporcionalidad en el acceso a los beneficios y costos deldesarrollo— y también, justicia redistributiva basada en la solidaridad colectiva4.

Un esquema de cooperación social implica la existencia de un "nosotros" como posibilidad de hacer viable una sociedadhumana particular. No se niega a los individuos, pero hay sociedad y en consecuencia hay esfera pública, en elsentido de una preocupación por lo común, por lo compartióle, por el interés del conjunto. El "nosotros" coincide con "losocial" como "asociados", como el conjunto de "socios" solidarios en una propuesta de cooperación mutua compartida. El"nosotros" como propuesta concreta no es sino compartir una comunidad de argumentos: y esto consiste esencialmente enla definición de a dónde se quiere ir y cómo se pretende caminar. El "nosotros" se constituye así en la dimensiónfundante de una sociedad, lo que se hace más relevante en un mundo globalizado en donde se compite con otros

proyectos sociales y productivos. Las libertades individuales en la forma de libertades negativas son importantespero igualmente relevantes lo son las libertades positivas: ampliar el campo de las personas para acceder a lasoportunidades que les permitan su superación y desarrollo. Así la igualdad más que una propuesta niveladora, esun proyecto habilitador.

4 Un trabajo similarmente conciso y claro sobre la dimensión de la igualdad en la política económica y social figuraen Esping Andersen, 1994.

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Así planteada, la CE es por definición una propuesta socialmente inclusiva. Todos forman parte de laconversación a través de la cual se desarrolla una comunidad de argumentos. Y en la comunidad deargumentos hay algunos que son claves para reducir los múltiples aspectos a través de los cuales se reproduce laexclusión: el acceso a un empleo productivo, a una educación de calidad y a los códigos socialmente relevantes quepermiten a mujeres y hombres participar y ampliar el campo de sus derechos y responsabilidades. En la CE laspersonas no son "pacientes", es decir, objetos de tratamiento o intervención pública, sino actores en su dobledimensión individual y societaria: la emancipación es individual ya que los individuos son autónomos. Pero laemancipación no se cuenta de uno a uno, no es una sola, no es única. Implica, como ya se dijo, una comunidad de

argumentos y una responsabilidad por el conjunto: por eso se trata de una emancipación democrática.

El mercado y la lógica de la ganancia no son sancionables en sí mismos pero son claramente posteriores. Aquí todaslas instituciones políticas, económicas y sociales son analizadas según sus efectos sobre las personas, las mujeres ylos hombres, las nuevas generaciones, sobre si contribuyen a emancipar o a generar dependencia, sobre si degradan,humillan, explotan o concentran poder y riqueza, sobre los que deberían tener igualdad de oportunidades.

Como se desprende del análisis anterior, existen al menos conceptualmente dos modelos rivales de ciudadaníaque implican dos modalidades muy distintas de hacer política social. Estos modelos no existen en estadopuro, ya que en la realidad se dan en formas aproximadas y hasta mixtas en algún sentido. Son estereotiposque impregnan el contenido de las políticas sociales concretas las que, en el mundo de lo real, pueden aproximarsemás o menos a ellos en algunas o todas las dimensiones que se han definido. Ambos modelos pueden ser en principiototal o parcialmente plausibles, pensados como posibilidad de definir las políticas sociales en la realidad presente deAmérica Latina. Ahora bien, despejado el punto de que no hay alternativas, de que hay una sola manera de hacerpolítica social, corresponde ahora levantar otro argumento con el que se trata de invalidar la nueva ciudadanía

emergente: aquel que plantea el carácter utópico-ideal del modelo de CE. A esto respondo principalmente con dosrazones:

En primer lugar, existe una tensión natural y permanente entre cómo las sociedades son y cómo deberían ser de acuerdocon los valores de igualdad y solidaridad. Esta diferencia, esta tensión, desencadena dinámicas que son invitaciones atrabajar y participar y es por eso que una CE, en tanto que no es un modelo final y terminado, es social ydemocráticamente construible. Ahora bien, como lo explica Veca (Veca, 1996), esto presupone "una actitud de confianzarazonable —no prometéica— en la posibilidad de diseñar, reformar, corregir y renovar instituciones políticas,económicas y sociales en la dirección coherente con la idea de igualdad". El carácter de construcción social implicasuperar una propuesta reducida al compromiso sólo individual o con un proyecto específico o, a la propuesta banalridiculizada por R. Rorty (Rorty, 1992) de pretender que la gente sólo "sea más amable y generosa y menos egoísta".

En segundo lugar, tampoco se plantea con la CE el regreso del "gran" proyecto o el "gran" experimento ni mucho menosresucitar las distintas variedades de "megadiscursos". No hay ninguna marcha ineluctable de la historia ni la promesade una redención humana definitiva. La CE se construye democráticamente como un proceso de expansión —nonecesariamente lineal— de una conversación compartida sobre cómo incluir a mujeres y hombres en la igualdad, en

un "nosotros" que los emancipe de las distintas formas de exclusión económica, social y política.

Una vez discutidos los dos modelos básicos de ciudadanía y planteada la CE como una alternativa viable, la pregunta es:¿estamos en una instancia histórica en donde es posible caminar en esa dirección en América Latina? Esto es lo que sepropone desarrollar en la próxima sección.

III. La Emergencia de lo Público

América Latina ha vivido desde principios de 1990 un cambio profundo. Se ha pasado de un modelo sustitutivo deimportaciones con énfasis en el mercado interno y un fuerte rol estatal en la dirección del desarrollo, a un modelo deapertura económica, liderado por las exportaciones destinadas al mercado externo y en donde el rol másdinámico lo juega el sector privado. Esto ha dado surgimiento a una nueva relación entre lo estatal y lo privado,basada en la crisis de la anterior modalidad de primacía de la administración del Estado sobre la sociedad civil.Endógenamente, este proceso ha sido desatado de manera predominante, a nuestro parecer, por el caráctersocialmente desestructurante de la inflación y los desequilibrios macro-económicos y su efecto directo sobre los bajosniveles de acumulación de capital, crecimiento económico y sobre todo, generación de bienestar. Exógenamente, lainfluencia más significativa proviene del cambio del patrón tecnológico, en el que se impone una alta tasa derenovación en el sistema productivo a través de la incorporación de continuas innovaciones, crecimiento del valoragregado y la productividad. Nadie dudaría en afirmar que estamos viviendo hoy en América Latina un fuerteproceso de prioridad de la dimensión privada.

Albert O. Hirschman ha hecho un provocador análisis de las oscilaciones de las preferencias de la gente entre lo públicoy lo privado y viceversa, planteando que tanto los actos de consumo privado como los actos de participación en la vidapública, se realizan porque se espera tener una satisfacción que si no se concreta, genera una desilusión. Hirschmanhace un análisis histórico de estas oscilaciones y resulta especialmente interesante rescatar sus observaciones sobreel surgimiento de lo privado con el ascenso del comercio y la industria en los siglos XVII y XVIII. En este periodo se legitimóel principio de que "la búsqueda de nuestros intereses privados, materiales, es una forma enteramente legítima de

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la conducta humana, que en efecto puede ser preferible, desde un punto de vista de la sociedad, a una vida departicipación intensa en los asuntos públicos" (Hirschman, 1986, p. 16).

No nos interesa debatir aquí si en la historia existe un movimiento pendular o no (Heller y Fehér, 1992), perocreemos que en el caso de América Latina, la transición del modelo sustitutivo de importaciones hacia el modelo deapertura, está relacionado con una oscilación entre lo estatal y lo privado. Se notará que utilizamos la palabra estataly no público —esto último pensado como preocupación de todos— pues en realidad en la región, pareciera nohaber existido una desilusión con lo público, sino con lo estatal que fue el estilo predominante en el modelo

sustitutivo de importaciones. En América Latina no podría decirse que existió un entusiasmo claro con la primacíade lo privado. El movimiento que podría ser registrado en la región sería una de dos desilusiones continuas de lasiguiente manera: en primera instancia, de desilusión con lo estatal, resultante de la superación del modelosustitutivo de importaciones, y en segunda instancia, de desilusión con lo privado, que podría dar lugarsucesivamente a un movimiento de renaciente interés por lo público, sin que ello signifique un regreso a lasmodalidades de intervención estatal y al manejo macroeconómico propios del modelo sustitutivo deimportaciones.

Gran parte de la oscilación del comportamiento colectivo sobre la dicotomía estatal-privado provendría de ladesilusión con dos casos extremos. La creencia de que el Estado puede liderar de un modo exclusivo los procesossocioeconómicos, invadiendo esferas económicas en donde el sector privado tiene claras ventajas comparativas einterviniendo en áreas sociales en donde la participación democrática de las comunidades hubiera sido mucho másefectiva, no ha inducido un desarrollo sostenido ni expandido el bienestar. Las manifestaciones extremas deincompetencia estatal, arbitrariedad burocrática e ineficiencia en la gestión pública, acompañadas por una fuerteexpansión de la ilegalidad de los comportamientos y su impunidad, de la protección de privilegios corporativos y degarantías a reservas monopólicas, dieron lugar en América Latina al nacimiento de un proceso de fuerte desilu-sión con la dimensión de lo estatal. También puede afirmarse que los efectos de una práctica política deprimacía exclusiva de lo estatal, en términos de generación de procesos inflacionarios que agudizaron la luchadistributiva concentrando aún más la riqueza y los ingresos, conjuntamente con el bajo dinamismo e incorporacióntecnológica del sistema productivo, fueron legitimando la idea de que el retiro hacia lo privado —para unos la familia, losamigos, las asociaciones con fines específicos y para otros, la búsqueda de los intereses materiales— era una formaadecuada de responder a las circunstancias, preferible desde el punto de vista social a una participación intensaen los asuntos públicos. A estas razones endógenas hay que añadir, como se mencionó antes, las exógenas, prove-nientes principalmente de las transformaciones tecnológicas de la denominada "globalización" y de nuevasoportunidades emergentes en el comercio internacional.

A la afirmación de lo estatal en sus modalidades extremas, se ha respondido en América Latina con otra forma extremade afirmación exclusiva de lo privado. Así, se han implementado procesos sustantivos de reducción estatal condescentralizaciones, desregulaciones y amplias privatizaciones. Se ha restaurado el mecanismo del mercado no sólocomo mecanismo de optimización de recursos sino cómo lógica económica hegemónica en las decisiones del sectorpúblico. Asimismo, se han dado incentivos al sector privado y toda suerte de garantías para la captación de

inversiones y ahorro externo. Y aún cuando el sector privado no ha "respondido" en determinadas circunstancias —como elcaso del sector financiero— en varios países de la región se han implementado formas impresionantes de "rescate" queconsisten en sustantivas transferencias de recursos financieros públicos para restaurar su funcionamiento. Se haorganizado el mercado de capitales a través de la creación de fondos privados de pensiones, mediante los cualestambién se han pasado sustanciales recursos desde la sociedad a la economía privada. Todo lo anterior ha sido imple-mentado en el contexto de un discurso "anti-público", de fuerte promoción en todas las formas del interés privado, de laganancia y de su potencial socialmente benéfico, desculpabilizado tanto su forma de obtención como su acumulaciónextrema.

Desde el punto de vista económico, la aplicación de esta modalidad de "ajuste" conceptualmente compactada en diezmedidas de política conocidas como el "Consenso de Washington" (Williamson, 1996), ha tenido, en las primerasetapas de implementación, efectos positivos en términos de control inflacionario, expansión del comercio externo,aumento de la productividad y generación de crecimiento económico. Pero las limitaciones de este enfoquecomienzan ahora a salir a la luz, pues no se consigue solucionar entre otros, el tradicional problema de los bajosniveles de inversión de la mayoría de las economías de la región, los escasos niveles de incorporación tecnológica y lacasi nula generación de empleo productivo de calidad. A su vez, importantes transferencias hechas al sector privado

han tenido que ser financiadas a través de mayor endeudamiento externo. Las economías latinoamericanascontinúan siendo altamente vulnerables a las oscilaciones del mercado internacional de capitales, debido a que sualta volatilidad tiene efectos directos sobre el crecimiento económico y por ello puede inducir ciclos recesivos. Eldramático impacto de este enfoque en términos de exclusión social ha sido ya documentado en otros trabajos(Bustelo E. y MinujinA.,1997)

Ahora bien, en un contexto como el descrito anteriormente, corresponde interrogarnos sobre nuestra hipótesisprincipal según la cual comienzan a haber señales en América Latina de una creciente "desilusión" con lo privadoque está abriendo posibilidades a una emergencia del espacio de lo público. Son varias las razones concretas que aúnen el heterogéneo contexto de los países de la región apuntan en esa dirección:

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a) Las evidencias de que el estilo de políticas con que se ha implementado el modelo de apertura económica noincluye —ni incluirá— social, económica y políticamente a un gran porcentaje de la población. Los márgenes dedesigualdad social aumentan y las posibilidades de acceder a un empleo productivo se restringen. Hay unapreocupación emergente relacionada con que el tema prioritario de América Latina es un tema de redistribucióny no solamente de lucha contra la pobreza, en donde el espacio de la solidaridad social y responsabilidad públicadeben expandirse.

b) La creciente preocupación de pérdida y/o casi desaparición de los espacios de lo público del cual los ciudadanos

ahora son "privados": la escuela, el hospital y las distintas formas de protección social. Está resurgiendo unavigorosa corriente de opinión que demanda una discusión seria sobre el carácter público de la educación, la salud ylos distintos espacios públicos como ámbitos de democratización.

c) Los servicios públicos privatizados con garantías de provisión monopólica dejan a los usuarios en virtualdesamparo tanto para verificar el monto real de los servicios que se prestan (por ejemplo: en teléfonos, electricidad,etc.) como para reaccionar ante eventuales alzas injustificadas en las tarifas. En América Latina, las asociacionesde protección al consumidor no han tenido la vigencia ni el poder que tienen en los países desarrollados, aunquelos ciudadanos comienzan ahora a organizarse. No es que se desee volver al tipo anterior de prestaciones estatalespero la gente empieza a percibir la necesidad de definir adecuados marcos regulatorios públicos para la protecciónde sus derechos como usuarios.

d) Las expectativas de que la economía ilegal y el enriquecimiento ilícito se reducirían y que las prácticascorruptivas serían eliminadas con el "achicamiento" del Estado, no sólo no han disminuido, sino que hanaumentado. A la tradicional falta de confianza en las élites políticas dirigentes, se ha sumado una visualizaciónde los empresarios que actúan sin escrúpulo y con el poder económico suficiente para garantizar la realización desus intereses. Detrás de cada político corrupto hay un empresario o intereses concretos que lo promueven. Laafirmación del interés individual y el premio al éxito económico independientemente de códigos éticos, hacenimplícitamente aceptables prácticas corruptivas (IDS, 1996). Nuevamente crece una enérgica demanda en lasociedad por marcos regulatorios públicos de las actividades económicas privadas y de los funcionarios, y másimportante, de un poder judicial independiente que garantice el cumplimiento pleno de las leyes y condene a los que nolas cumplen.

e) La expansión de la riqueza y la "nueva" riqueza, conjuntamente con la ostentación de la misma, generauna visión del carácter concentrador y excluyente del proceso económico y por lo tanto, un "desengaño" con el estilode políticas prevaleciente. Si bien la incorporación al consumo es un objetivo importante para la mayoría de lapoblación, muchos se dan ahora cuenta de que no todos consumen ni en el mismo nivel. El carácter concentrador delas políticas prevalecientes se ha acentuado a su vez a través de las privatizaciones, muchas de las cuales han sidorealizadas en una modalidad no transparente. Crece la percepción de que en muchos casos, quienes "vendían" serviciosal Estado en el modelo sustitutivo, se quedaron ahora con la posesión monopólica de importantes serviciospúblicos, con una "garantía de renta" casi permanente.

f) La percepción en aumento de que el funcionamiento espontáneo de los mercados no resolverá por sí sólo los principales desafíos en un modelo de apertura económica. El ejemplo de los países del sudeste asiático muestraclaramente un rol significativamente activo del Estado en políticas industriales y en la promoción deexportaciones. Al mismo tiempo, crece la convicción en la ventaja comparativa de generar mayor "capital social"para poder triunfar en un contexto de economías globalizadas en el que se debe competir con otros pueblos consimilares proyectos de inserción económica internacional.

g) Por último, la actual tasa de expansión demográfica y más aún, el exponencial aumento de la población en edadde trabajar hacen que en América Latina la demanda de bienes públicos tienda continuamente a aumentar.

Los argumentos expresados anteriormente han sido avalados por numerosos estudios de opinión pública en laregión5. Ahora bien, los puntos expuestos no implican que la gente desee un retorno al estilo estatista delmodelo sustitutivo ni una confianza mayor en las élites políticas dirigentes, pero sí señalan claramente aspectossustanciales alrededor de los cuales se está arribando a un consenso sobre la necesidad de restaurar una esferapública (Arendt, 1958) de preocupación y renovado interés por los problemas comunes en un contexto de

mayor participación cívica.

Desde el punto de vista del debate económico, el hasta ahora indisputado "Consenso de Washington" comienza aser develado en su carácter ideológico y en sus limitaciones técnicas (Stewart, 1996). La propuesta de un"neoestructuralismo práctico" (Rosen-thal, 1996) se perfila como una alternativa mucho más realista para rescatarun mayor nivel de actividad estatal consistente con la dinámica del mercado, de regulación del coeficiente deapertura de las economías y mayor énfasis en las fuerzas endógenas del desarrollo, de exigencias de esfera

5 Se han tenido en cuenta varios estudios de opinión pública producidos por Latinobarómetro, por Centros de opiniónpública de varios países de la región y por el Estudio Graciela Romer y Asociados de Argentina.

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pública y de la necesidad de enfrentar de una manera más concreta y comprometida el tema de la redistribucióndel ingreso y la riqueza.

Dadas las circunstancias y las oportunidades existentes descritas y que apuntan hacia la emergencia de lo público,pareciera que nos enfrentamos a la instancia histórica de poder recomenzar el proceso de expansión de laciudadanía en el contexto de la mayoría de los países de América Latina. Esta posibilidad nos ubicaría en la sendade poder empezar a corregir el dramático sistema de desigualdades y la tremenda pobreza de ciudadanía quehoy existe en la región. Corresponde ahora preguntarse cuál es el espacio o el ámbito o, desde dónde puede

plantearse un accionar —individual o colectivo— para aprovechar positivamente la presente instancia política paraexpandir la ciudadanía.

IV. Derechos Sociales y Democracia

El proceso de expansión de la ciudadanía no podría ser pensado como un progreso en forma lineal basado en unaconcepción de la historia que prospera en forma semiautomática hacia una realización plena. La historia de losprocesos sociales es mucho más compleja como construcción y mucho más difícil cuando se pretende darle unsentido. La actitud aquí es revalorizar la posibilidad de cambiar y transformar la realidad bajo la premisapráctica de que es posible construir una sociedad mejor de la que tenemos. La realidad no es una trampa sobre laque nada podríamos hacer además de contemplarla y quedarnos perplejos. La perplejidad es un momento útilcomo sorpresa, como quiebre repentino y brusco de una expectativa pero inútil dada la inoperancia y lasimultánea estática que produce. No podríamos entonces quedarnos perplejos ante lo que nos acontece pues sino,la historia sería siempre lo que nos pasa y no lo que queremos.

Pero, ¿cuál es el punto central del proceso de expansión de la ciudadanía en la región del mundo en dondeexisten las más profundas disparidades, particularmente en la desigualdad del ingreso y la riqueza? Pues bien, aquílo central son los derechos sociales porque es desde allí donde ingresa el tema de la igualdad al concepto de ciudadanía.Recordemos que para Marshall la igualdad de la ciudadanía era una igualdad de status que no se contradecía con ladesigualdad producida desde el sistema capitalista. Pero aunque Marshall no avanzó en la exploración demayores posibilidades de expandir la ciudadanía en el sentido de la igualdad, fue preclaro al darse cuenta de queéste era el punto de tensión más fuerte entre el proceso de la ciudadanía y el sistema capitalista 6.

No habría ciertamente disensos en el reconocimiento de que es la democracia un sistema en el cual crecientesniveles de igualdad pueden tener más oportunidades de ser realizados. Lo que está en el centro del debatees saber si la democracia podrá imponer límites y/o controles a la expansión del interés individual y a la gananciacomo motivación básica de todas las actividades humanas o si por el contrario, el capitalismo, el mercado y elsistema de desigualdades que producen, son quienes conseguirán doblegarla. Aquí es donde está el puntocrucial de la gobernabilidad. Pues en el caso de América Latina y en el contexto de las presentes reformas eco-nómicas y sociales, la "gobernabilidad" es entendida como la reducción de la política a ser meramente el arte degobernar los imperativos del sistema de mercado y la lógica de la ganancia. Un determinismo de esa naturaleza

negaría toda posibilidad de libertad humana. En el lado opuesto de una CE, el mercado y la economía están sujetos a laregulación democrática, de modo que la gobernabilidad es entendida exactamente en sentido inverso, o sea, comocontrol democrático de los mercados. Estamos hablando aquí de una lucha titánica cargada de tensiones y cuyaresolución esencialmente pertenece a la dinámica política. Me extenderé sobre este punto más adelante.

Hacer avanzar la agenda de la política social en la región en el sentido de lograr un estilo de desarrollo en el quetodas las personas queden adentro, evitando las desigualdades y la exclusión social, implica hacer avanzar laciudadanía social, es decir, como se mencionó anteriormente, los derechos sociales.

Ahora bien, existe toda una discusión sobre si los derechos sociales son realmente derechos y si en realidad sondemandables7. En una tradición, los derechos son considerados sólo como titularidad de los individuos, demodo que la ciudadanía comprendería sólo los derechos civiles y políticos. En la tradición marshalliana, losderechos de los miembros de una comunidad radican en la simple razón de pertenencia a la misma. Si ello es así,los derechos sociales no tienen un sentido procesal, sino son un reconocimiento a una capacidad que actores-sujetos pueden ejercitar. Marshall admitió que "la igualdad de status no significa necesariamente tener igualdad depoder". Por lo tanto, los derechos sociales fueron concebidos como habilitaciones para la lucha y esencialmente, su

concreción es una conquista8

. Por eso los derechos sociales no se defienden esencialmente en las cortes de justicia sinofundamentalmente en el ámbito de la política, desde el Estado, en la sociedad civil, en los partidos políticos, enel parlamento, en los sindicatos, en los barrios, en las calles y en todos los ámbitos democráticos en donde

6 Una presentación sumamente interesante sobre la naturaleza de los derechos sociales y las relaciones entrecapitalismo y democracia figura en el artículo de Francesco Paolo Vertova (1994).7 En un trabajo muy conocido de Jack Barbalet (Barbalet J. M., 1988) éste ha argumentado que los derechossociales dependen de la disponibilidad de recursos para financiar los servicios sociales. En este sentido noson derechos y no son demandables. Los derechos sociales son sólo "conditional opportunities".8 Zincone, G. (1992).

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puedan desbalancearse las fuerzas que detienen o desvían las posibilidades de realización de la ciudadanía. Perolo anterior merece algunas aclaraciones.

Los compromisos para empeñarse en el proceso de expansión de la ciudadanía, que tienen significado comocambio social sustantivo en el sentido de enfrentarse a metas históricamente "duras", como es mover unasociedad a mayores niveles de igualdad, requieren un compromiso con la ampliación y el fortalecimiento de lademocracia. Por importante y respetable que sea el compromiso personal, no es desde una ONG, una parroquia, unaunión vecinal, desde un proyecto o un sindicato singular, etc., que se lograrán los cambios. Esas iniciativas por

valorables y altruistas que sean y aún cuando impregnen de sentido la vida personal, convengamos que no tienenpotencial ni se proponen cambiar ninguna relación de poder. Ese poder al que se refería Marshall, se dirime hoyen el ámbito de la democracia, en la expansión de la misma en el sentido de "gobernar" los mercados; en lademocratización de la economía, de las decisiones relacionadas con los grandes agregados macroeconó-micos, delas decisiones de invertir y de endeudarse; en el conocimiento y la difusión de la información económica y socialnecesaria para permitir a los ciudadanos analizar, discutir y participar en la definición del rumbo económico ysocial. Los instrumentos de la democracia son el voto, las elecciones, los partidos

políticos, la lucha política en los parlamentos y en los medios de comunicación; las batallas por el control de lospolíticos, por una justicia independiente, etc., los que tienen el potencial de "torcer" un rumbo y darle una nuevadireccionalidad a los procesos en el sentido de expandir la ciudadanía. Y esto precisa ser acompañado por unapolitización democrática sana de todos los recursos —incluyendo los técnicos y los científicos— conducentes amaximizar el proceso de discusión crítica y pública para ampliar los espacios de participación de los ciudadanos ydinamizar el proceso de expansión de la ciudadanía.

En resumen, la política social para garantizar los derechos sociales que implican una común pertenencia a lasociedad sobre la base del avance de la igualdad, implica poder y por lo tanto, la necesidad de construirlo endemocracia como instrumento para la lucha y la conquista. Por esa simple razón, la política social es política yno simplemente la administración de los sectores sociales.

V. Construcción Democrática

Si posicionamos la democracia como el ámbito político en donde se define la política social de expansión de la ciudadanía,¿de qué democracia estamos hablando? Porque la democracia no es sólo un sistema de gobierno sinofundamentalmente, una clase de sociedad en donde existe un conjunto de relaciones de reciprocidad entre losmiembros que la componen. Debemos detenernos en este punto para esclarecerlo aunque sea sintéticamente, pueses crucial en nuestros argumentos sobre las relaciones entre capitalismo y democracia. Aquí, por razones desimplificación, seguiremos las ideas inspiradoras de C. B. Macpherson (Macpherson, 1973 y 1977)9 quien tomandodos dimensiones sobre las cuales una democracia debe fundarse, primero a que idea de hombre responde ysegundo, qué teoría ética justificativa sigue, plantea cuatro modelos de democracia.

El primer modelo es el de la democracia protectiva cuyo principal objetivo es, como su nombre lo indica, proteger alos gobernados de la opresión del gobierno. La base teórica aquí es el utilitarismo que considera como únicaracionalidad de un bien social la mayor felicidad posible para el mayor número de personas, siendo la felicidaddefinida como la cantidad de placer que un individuo pueda tener menos el dolor. La felicidad es, principalmente, laacumulación individual de bienes materiales y el dinero la mejor manera de medir el placer y el dolor. La felicidadde la sociedad es la felicidad agregada de sus individuos, de modo que la riqueza puede ser descompuesta en lasrespectivas cuotas de felicidad de sus miembros. El hombre es un maximizador de placer que lo obtieneacumulando riqueza pero para conseguir esto, necesita el poder para así dominar otros hombres. La sociedades entonces una colección de individuos en donde algunos incesantemente buscan tener más poder sobre otrospara realizar sus intereses individuales. En este contexto, para que una sociedad no se colapse, es necesarioestablecer una estructura de leyes civiles y criminales cuyo fin siempre debe ser producir la mayor cantidad defelicidad para el mayor número de personas.

Macpherson identifica este modelo como el modelo "fundador" de la democracia occidental y sus principalesexponentes son Jeremy Bentham y James Mili. Su presupuesto democrático radica en la premisa "un hombreigual a un voto", lo que sólo se estableció como concesión a la clase obrera emergente y después de que sus

inspiradores se dieron cuenta que no representaba ninguna amenaza a la propiedad privada. En este modeloque surgió a principios del siglo XIX con la Revolución Industrial, no hay ningún entusiasmo con la idea dedemocracia ni con que ésta pudiera ser una fuerza moralmente transformadora. La democracia es sólo unrequerimiento para gobernar individuos a los que se asume infinitos buscadores de placer en su propio beneficio. Elhombre es un individuo-consumidor insaciable y su motivación básica es maximizar su placer y la posesión de todaslas cosas materiales que sean útiles para su expansión. La sociedad es sólo una agregación de individuos y elgobierno, un requisito funcional para proteger a los individuos especialmente del gobierno mismo. Es ésta una

9 Todas las citas de este apartado corresponden a los dos libros de Macpherson citados en la bibliografía. Unadiscusión complementaria sobre la visión de Macpherson figura en Held, D. (1987).

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descripción cruda del modelo de democracia básico correlativo del capitalismo industrial con una idea de hombrerecortado a la medida de la sociedad de mercado. No es extraño entender entonces cuál es el origen de lasformulaciones contemporáneas sobre la gobernabilidad, entendida como adaptación de la democracia a lógica delmercado.

Un intento por superar el modelo anterior fue dado según Macpherson, por John Stuart Mili y sus seguidoreshumanistas en el siglo XX, se concreta en el concepto de democracia desarrollista que ve en el sistema degobierno democrático un medio para el autodesarrollo individual. Mili, a diferencia del modelo anterior, concibe la

democracia como un modelo moral que puede contribuir al desarrollo de la humanidad para construir una sociedadde "libres e iguales" todavía no lograda. Este desarrollo es visto como el aumento agregado y concomitante delautodesarrollo de todas las personas de una determinada sociedad, en el avance de la comunidad en inteligencia,en virtud, en sentido práctico de la vida y en eficiencia. El hombre es un ser capaz de desenvolver sus capacidadesy competencias: no es sólo un consumidor y "vividor", es también un ejecutante que se desarrolla y disfruta desus capacidades. El buen gobierno es el que expande el ámbito para el desarrollo de la competencia de laspersonas y abre el espectro de oportunidades disponibles para la gente.

Tanto Mili como sus seguidores, fallaron en observar la incompatibilidad entre las desigualdades en la distribución delpoder y la riqueza que emanaban de las relaciones de producción capitalista y la igualdad que requería elfuncionamiento de la democracia, o si la vieron, pensaron ingenuamente que podía superarse sea por una invocacióna la moral, o por el desarrollo de nuevos niveles de conocimiento y comunicación social. Con respecto al voto, huboun retroceso en el caso de Mili, ya que pensaba que sería ingenuo asumir que el "hombre común" tenía competencias ysensibilidad para ver el interés de otros y lo que está más allá del interés individual, esto es, el futuro, la sociedad ensu conjunto y la humanidad y que por lo tanto, sería un engaño pensar que un "hombre equivale a un voto". Perocomo la idea de voto universal era esencial para el desarrollo de las capacidades del hombre a través de laparticipación política, Mili se sale de ese dilema afirmando que todos tienen un voto, pero algunos pueden tener variosvotos con lo cual, las desigualdades provenientes de las relaciones de producción capitalista alimentaban ahorauna desigualdad democrática.

Siempre de acuerdo con Macpherson, seguidores posteriores a Mili —como E. Barker; R. M. Maclver y John Dewey—,aceptaron el voto universal y "resolvieron", en general, el problema de la inequidad de las relaciones socialesoriginadas en el sistema capitalista y su relación con la democracia, "despolitizando" el tema. Así escribieron "si elproceso democrático fuese un esquema a través del cual ciudadanos racionales y bien intencionados, pero que tienenuna gran cantidad de intereses diferentes, pueden ajustar adecuadamente sus diferencias de una manerapacífica, racional, negociando entre partes, entre grupos de presión y la prensa libre" (pág. 71). Tenían esperanzasde que en la búsqueda de consensos democráticos, los conflictos de clase se esfumarían, ya sea porque serían reem-plazados por grupos sociales pluralísticos (por ejemplo: los discapacitados, la mujer, los inmigrantes, etc.) o porqueserían reducidos por la presencia del Estado de bienestar y de ese modo, el sistema democrático sería compatiblecon una sociedad de mercado. Pensaban que los temas distributivos eran materia de "ajuste" constante en lamedida en que el pensamiento acerca de la justicia crecía y que la interpretación sobre la libertad e igualdad se

ampliaban constantemente.Los autores que sustentaron este modelo, según Macpherson, tenían la imagen implícita de la democraciafuncionando como el mercado, como sistema en donde hay intereses compitiendo y se ajustan de un modosemiautomático. No hicieron la analogía con el mercado porque sonaba como muy materialista y es por esta razón,que este modelo finalmente fue superado por el de democracia de equilibrio en donde esta analogía ya se asumede una manera plena.

La democracia de equilibrio es el modelo prevaleciente en nuestros días, también denominado modelo de equilibrio-pluralista-elitista, según Macpherson. Es pluralista porque se asume que una sociedad con un sistemademocrático moderno encaja en un sistema de relaciones sociales plural, esto es, una sociedad en la que losindividuos siguiendo sus intereses empujan en distintas direcciones cambiando constantemente. Es elitista,porque asigna un gran peso al rol de grupos de líderes que se autonombran candidatos en el proceso político. Esen fin un modelo de equilibrio, porque representa al proceso democrático como un mercado en equilibrio entre lademanda y oferta de bienes políticos.

A diferencia del anterior, en este modelo la democracia es sólo un mecanismo para elegir y darle un mandatoespecífico a un gobierno, lo cual no implica la construcción de un tipo de sociedad particular ni actividadesregidas por fines morales. A su vez, este mecanismo consiste en una competencia entre dos o más conjuntos dedirigentes políticos que se autode-signan como candidatos, se organizan en partidos políticos para obtener losvotos que les permitirán ser elegidos y gobernar hasta la próxima elección. La democracia es simplemente unmecanismo de mercado en el cual los votantes son los consumidores y los políticos los empresarios, y que produceun gobierno estable a través del equilibrio entre oferta y demanda de mercancías políticas. El propósito de lademocracia es sólo registrar los deseos de los consumidores como ellos son y no como deberían ser. Es un modelo dedemocracia amoral.

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Como bien explica Macpherson, esta representación de la democracia produce un equilibrio en la desigualdadpuesto que no altera en absoluto las relaciones de producción del sistema capitalista. Tampoco cumple con la idea desoberanía del consumidor que, en este caso son los votantes, en el sentido de que la demanda no determina aquíun mercado "realmente" competitivo. En el caso del mercado político, la demanda "efectiva" son los que tienen poder decompra y no los consumidores o sea, en gran medida, los que tienen el dinero para organizar un partido, financiaruna campaña electoral, organizar grupos de presión y comprar espacios publicitarios en los medios de comu-nicación. Similarmente, no se toma en cuenta en esta formulación, situaciones altamente frecuentes querestringen los espacios del consumidor-ciudadano como lo son las situaciones de partidos políticos oligopólicos

y otras cuestiones no menos importantes, como la conformación de verdaderas ofertas de "paquetes de deseosprefabricados" que se comercializan con sofisticadas técnicas de marketing político. A su vez, la desigualdad social yeconómica que la propuesta de este modelo de democracia deja intacta, genera una desigualdad equivalente enel ámbito de la política, lo cual produce una falta de confianza de la mayoría de los ciudadanos en la posibilidad departicipación y control del proceso político. Así, esta modalidad de democracia funciona con altas dosis de apatíaciudadana, lo que termina engrosando el denominado "partido de la indiferencia". Creo, para finalizar el análisis deeste modelo, que más allá de toda discusión, la descarnada y sintética descripción aportada aquí, corresponde asituaciones muy frecuentes en la realidad de la incipiente democracia en muchos de los países de América Latina.

Y por último, de acuerdo con la conceptualización de Macpherson, tendríamos la democracia participa-tiva, modeloaún en evolución y que resulta de una combinación de democracia directa y democracia delegativa. Aúncuando se pueden avanzar algunas líneas en su conceptualización, este modelo es todavía una propuesta porconstruir por la sencilla razón de que las sociedades contemporáneas solamente han implementado unaconciliación parcial entre capitalismo y democracia (Esping-Andersen, 1996). Sobre todo, implica pasar a unademocracia activa y no formal, lo que quiere decir comenzar por lo obvio, entre otras cosas: mejorar yperfeccionar las instituciones establecidas como el funcionamiento independiente de los poderes, particularmentedel poder judicial; la participación de los ciudadanos en los órganos legislativos y la generación de nuevas formasinstitucionales de deliberación de la sociedad civil; la creación de nuevos mecanismos de equilibrio y control de lasdecisiones del ejecutivo; la apertura democrática de los partidos políticos conjuntamente con mecanismos quegaranticen su adecuado financiamiento, como así también, el de las campañas electorales; descentralización parafacilitar todas las instancias posibles y eficientes de democracia directa; normas estrictas para controlar la probidad,frugalidad y ética pública; etc. Pero si uno tuviera que pensar en dos rasgos básicos pero sustantivos de unademocracia participativa en el contexto de sociedades altamente desiguales, no se podrían ignorar dos aspectosbásicos. Primero, la función del sistema educativo en la promoción de una formación y el desarrollo de una culturade ciudadanía de derechos y obligaciones, de educar para competir pero sobre todo, en las ventajas de cooperar,del trabajo en equipo, de las relaciones de reciprocidad y complementariedad; y segundo, la democratización dela economía, que es el desafío históricamente mayor. En el primer caso, un punto clave es la educación de los

jóvenes en el sentido de reconciliar la política con la ética pública y no con la identificación de la misma con prácticasdelictivas o corruptas. Pero lo más importante es que una democracia participativa implica una sociedad"educógena" ya que ésta es la base profunda de la emancipación: todo es para educar, todo sirve para crecer,todos educan porque todos pueden aprender y se aprende y se educa durante toda la vida. Participar y educar

son casi términos intercambiables; participar es educar y aprender, e igualmente, educar es participar yaprender. En el segundo caso, se trata de conseguir mayores niveles de igualdad, participación e inclusión sociala través de procesos democráticos y en el ámbito de sus instrumentos posibles. No se trata de satanizar el mer-cado y sus mecanismos pero es sabido, y como lo he argumentado a lo largo de este trabajo, que no habráposibilidades de avanzar en el proceso de ciudadanía sin afrontar la lucha política para hacer gobernables losmercados.

En cualquiera de los casos, los desafíos a superar son tan grandes y los intereses del mercado tan poderosos que serequerirá la construcción de coaliciones políticas de amplia base social. Finalmente, y no menos importante,para poder cristalizar esta construcción de coaliciones y/o polos políticos por parte de las fuerzas comprometidasen el proceso de hacer avanzar la ciudadanía y la democracia hará falta algo no menos fácil: una vocaciónlegítima de poder, para buscar y ampliar creativamente el campo de todas las oportunidades políticas disponiblesy una actitud de tolerancia y generosidad en el diseño de su conformación electoral.

VI. Resumen y Conclusiones

He intentado en este trabajo conceptualizar la política social en términos de dos modelos rivales de ciudadanía ydemostrar que sí hay alternativas a la presente modalidad de políticas sociales en América Latina centrada enformas predominantemente de ciudadanía asistida. He argumentado que ese modelo de políticas sociales debecambiarse si es que se quiere avanzar en el proceso de expansión de la ciudadanía y en la emancipación de laspersonas. Como los tres problemas económicos y sociales centrales en América Latina son la desigualdad social, la crecien-te vulnerabilidad de importantes estratos poblacionales y la exclusión social, son los derechos sociales "la puerta deentrada" para construir la ciudadanía. Igualmente, se han discutido distintos modelos de democracia y concluidoque un modelo de democracia participativa pareciera ser el espacio más apto para luchar políticamente por losderechos sociales y expandir la ciudadanía.

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En resumen: he postulado que hacer avanzar la ciudadanía en América Latina equivale a la agenda de laigualdad, lo que significa progresar en los derechos sociales que implican sujetos-actores de ciudadanía. El ámbitopara la expansión de la ciudadanía es la democracia como sistema de igualdad ya que históricamente, lademocracia está contrapuesta al sistema de desigualdades que proviene del sistema capitalista. Por lo tanto, heargumentado que la agenda regional para construir sociedades más igualitarias, pasa esencialmente porprofundizar la democracia y sus instituciones. Similarmente, he planteado que la igualdad no es producidaautomáticamente ni nadie la obtiene por casualidad: hasta el momento en la historia de los pueblos, a nadie le"regalaron" la igualdad, ni nadie se la sacó participando en una rifa: hay que luchar por los derechos sociales para

conquistarla. A su vez, para luchar con efectividad hay que construir poder democrático y buscar poder esesencialmente hacer política. Es por eso que un nuevo paradigma de política social en América Latina que impliqueun modelo de desarrollo en donde todos entran, no consiste en la mera "administración" social de un procesohistórico sino fundamentalmente un juego mucho mayor, que reconcilie "lo social" con la política. En otraspalabras: es considerar los derechos sociales como parte del proyecto de construcción de una democraciaparticipativa y la política como instrumento de su realización.

Finalmente, en esta época de "capitalismo total", ¿no es una forma de "idealismo" salir con una propuesta de"disciplinar el capitalismo" o más ingenuamente, creer que podemos construir un "capitalismo bueno"? Siguiendo aDiscépolo —un fino poeta y compositor, militante tangero del escepticismo— con lo dicho no se pretende cambiar elmundo ni la "supuesta" naturaleza de todas las cosas. Significa sólo tener una confianza razonable de que algopodemos hacer, de que hay opciones disponibles y que por lo tanto, la libertad es definitivamente una posibilidad.Además, la historia es aún una posibilidad abierta y ante un estilo de desarrollo tan excluyente como elpresente, vale la pena renunciar a tener un quietismo histórico, a jugar sólo de "observadores" impertérritos de loque pasa e intentar el desafío de una construcción social en la que todos quedemos adentro.

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