azpiazu_forcinito_schorr privatizacion en argentina

7/29/2019 AZPIAZU_FORCINITO_SCHORR Privatizacion en Argentina

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Azpiazu, Daniel; Forcinito, Karina; Schorr, Martn.Privatizaciones en la Argentina : renegociacinpermanente, consolidacin de privilegios, ganancias extraordinarias y captura institucional.Enpublicacin: Privatizaciones en la Argentina: renegociacin permanente, consolidacin de privilegios, gananciasextraordinarias y captura institucional. Azpiazu, Daniel; Forcinito, Karina; Schorr, Martn. Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sede Argentina. 2001.Disponible en la World Wide Web:http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/argentina/flacso/no_12_DT9_AZPIAZU_FORCINITO_SCHORR.pdf

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FLACSOFLACSOFLACSOFLACSOFLACSO

REA DE ECONOMA Y TECNOLOGA

Diciembre de 2001

Privatizaciones en la Argentina.

Renegociacin permanente,

consolidacin de privilegios, ganancias

extraordinarias y captura institucional

DANIEL AZPIAZU, KARINA FORCINITO

Y MARTN SCHORR

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rea Economa y Tecnologa

Edicin impresa

Diseo de tapa e interior a cargo de Libronauta

2001 by FLACSO/rea Economa y TecnologaAyacucho 5511026 - Buenos Aires, Argentina

Edicin digital

Construccin y diseo a cargo de Libronauta

2001 by FLACSO/rea Economa y TecnologaAyacucho 5511026 - Buenos Aires, Argentina

Queda hecho el depsito de Ley 11.723

I.S.S.N. 1668-0669Reservados todos los derechos.

Queda rigurosamente prohibida sin la autorizacin por escrito de FLACSO y LibronautaArgentina S. A., la reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio oprocedimiento incluidos la reprografa y el tratamiento informtico.


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FLACSO -READEECONOMAYTECNOLOGA 4

ndice

Presentacin. Beneficios extraordinarios o justicia

y razonabilidad en las privatizaciones argentinas

Daniel Azpiazu

La renegociacin permanente,

los incumplimientos empresarios

y las rentas de privilegio.

La regulacin pblica del sistema de agua

y saneamiento en el rea Metropolitana

Daniel Azpiazu y Karina Forcinito

1. Introduccin

2. La privatizacin de Obras Sanitarias de la Nacin:

principales caractersticas del proceso

y del esquema regulatorio emergente

2.1. Antecedentes y marco regulatorio

2.2. Una oferta oportunista3. La convalidacin estatal de los sistemticos incumplimientos

del contrato de concesin y la redefinicin de las reglas

de juego originales

3.1. La primera renegociacin contractual en el ao 1994

3.2. La segunda renegociacin contractual

entre los aos 1997 y 1999

3.3. La demorada primera revisin ordinaria

de la concesin bajo el gobierno de la Alianza

4. El desempeo econmico de Aguas Argentinas S.A.

5. Sntesis y reflexiones finales

Cuadro Anexo. Cuadro tarifario vigente, junio 2001

Bibliografa


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Regulacin pblica en el mercado argentino de gas natural:

asimetras tarifarias, ganancias extraordinarias

y concentracin del capital

Daniel Azpiazu y Martn Schorr

1. Introduccin

2. Antecedentes: estructura y desempeo

del mercado gasfero argentino

antes de la privatizacin de Gas del Estado

3. Principales caractersticas e implicaciones

del marco regulatorio emergente

de la privatizacin de Gas del Estado

4. Anlisis de la evolucin de las tarifas

4.1. Principales caractersticas de la regulacin tarifaria

4.2. Dinmica tarifaria, precios relativos,

ganancias de eficiencia y fallas regulatorias

5. Evolucin del desempeo econmico

de las firmas prestatarias

6. El impacto de las estrategias de los actores lderes

sobre la configuracin estructural del mercado


Bibliografa

Privatizaciones y regulacin pblica en la Argentina.

Captura institucional y preservacin

de beneficios extraordinarios

Daniel Azpiazu

1. Introduccin

2. La celeridad privatizadora

3. La concentracin de la propiedad4. La regulacin tarifaria

5. Las recurrentes renegociaciones contractuales


Bibliografa


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PresentacinBeneficios extraordinarios o justicia y razonabilidaden las privatizaciones argentinas

DANIEL AZPIAZU*

Entre 1993 y 1999, las utilidades contables acumuladas por las 200 firmas ms grandesdel pas ascendieron a casi 26.000 millones de pesos. En el interior de esa elite quedan incluidas,en promedio, solo 26 empresas/consorcios prestatarios de servicios pblicos privatizados, 34firmas lderes que, a la vez, participan en la propiedad del capital de aquellos; y otras 140 grandesempresas que no mantienen vinculacin directa alguna con el vasto programa de privatizacionesdesarrollado en el pas durante los aos noventa. Las primeras, apenas el 13% del total defirmas, se han apropiado de ms de la mitad de aquellos 26 mil millones de pesos, al tiempo quelas empresas lderes no vinculadas con las privatizaciones, mayoritarias en su nmero (70% deltotal), slo han internalizado el 21,5% de esa masa agregada de beneficios.1

Ello supone, naturalmente, la existencia de diferencias sustantivas en las respectivas tasas

de rentabilidad a favor de los consorcios que se hicieron cargo de la prestacin de los serviciospblicos. En efecto, siempre en el perodo 1993-1999, el margen de beneficios sobre ventas deestos ltimos ha sido, en promedio, del 10,8%; porcentaje que se reduce al 6,5% para lasempresas lderes que poseen tenencias accionarias en el capital de aquellos, y a apenas el 1,5%para el conjunto de las 140 firmas ms grandes del pas no relacionadas con las privatizaciones.

Una visin complementaria y enriquecedora respecto a la intensidad y trascendencia deesas profundas asimetras en los respectivos desempeos empresarios, se desprende de la infor-macin relevada por el INDEC en su encuesta anual a las 500 mayores firmas del pas. Lamisma aporta importantes elementos de juicio en cuanto al papel decisivo que han asumido lasprivatizaciones en la reconfiguracin de la elite empresaria del pas y, en especial, en lo referido alas diferencias de comportamiento econmico que se manifiestan en su interior.

En su ltima edicin,2 en una de las distintas dimensiones analticas de la informacinrecabada para esas 500 grandes firmas, el INDEC diferencia dos grandes segmentos de empre-sas: las emergentes de los diferentes procesos de privatizacin concretados en el pas3 y elsubconjunto mayoritario de compaas que conforman la cpula empresaria del pas y queno tienen vinculacin con dicha poltica pblica. El primer estrato, poco menos del 17% deltotal del panel relevado en 1999, integrado por apenas 84 empresas (en 1995 eran 74), aportaen promedio, durante el quinquenio 1995-1999, cerca del 30% de la produccin generada porlas 500 lderes, casi el 40% del valor agregado total, ms de la mitad de las utilidades globales, el17% de la ocupacin y el 22% de la totalidad de los salarios pagados. Esos dismiles niveles departicipacin permiten inferir la presencia de diferencias significativas entre las privatizadas y elresto de las grandes firmas de la economa argentina en trminos de sus respectivos tamaosmedios, las productividades relativas, los niveles salariales y, fundamentalmente, las tasas de

rentabilidad internalizadas por cada uno de esos subconjuntos de empresas lderes.

* Investigador Principal del rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO-Sede Argentina, y Miembro de la Carrerade Investigador Cientfico del CONICET.

1rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO en base a informacin de las Memorias y Balances de las empresas.2 Ver Instituto Nacional de Estadsticas y Censos; Grandes Empresas en la Argentina, 1999, 2001.3Se trata, ms precisamente, del agrupamiento de las grandes empresas surgidas de tales procesos (como las transpor-

tistas y distribuidoras de gas natural, las elctricas, las telefnicas, las que prestan el servicio de agua potable y

desages cloacales, etc.), as como de las que operan en reas y/o mercados privatizados (por ejemplo, laexplotacin petrolera o las concesiones viales).


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Cuadro N 1

Las 500 empresas ms grandes de la Argentina

Distribucin de las principales variables segn el vnculo de las firmas

con el proceso de privatizaciones, promedios 1995-1999

(en valores absolutos, porcentajes e ndice total = 100)

* En el relevamiento del INDEC la ocupacin se mide slo por los puestos de trabajo asalariado de cada firma.** Las utilidades son antes del pago del impuesto a las ganancias.FUENTE:READEECONOMAYTECNOLOGADELAFLACSOENBASEAINDEC; ENCUESTANACIONALAGRANDESEMPRESAS,

VARIOSAOS.

En ese marco, el rasgo seguramente ms destacable lo brinda la apropiacin, por parte delas empresas privatizadas, de una proporcin mayoritaria del excedente econmico internalizadopor la cpula empresaria del pas (se trata, segn los aos del perodo analizado, de entre el 15%y el 17% de las firmas relevadas, que dan cuenta de niveles que oscilan entre un mnimo del50% y un mximo de casi el 70% de los beneficios agregados de las 500 lderes).

Lo anterior expresa diferencias sustantivas en las tasas de ganancia, a favor de las empresasvinculadas con la poltica desestatizadora. En efecto, cualquiera sea el indicador de rentabilidadque se considere, los mrgenes de beneficios obtenidos por las privatizadas han superado conholgura a los de las restantes grandes firmas del pas. A ttulo ilustrativo, en el caso de las priva-tizadas, las utilidades obtenidas, en promedio, entre 1995 y 1999, equivalen al 17,5% del valor

de produccin; tasa de beneficio que se contrae al 5,9% para el resto de las empresas de lacpula. Asimismo, los mrgenes de rentabilidad de las primeras representan el 31,6% del valoragregado, relacin que para el resto de las lderes se limita a apenas el 16,5%. Por su parte, latasa de utilidad sobre activos de las primeras (8,4%) casi duplica a la de las restantes lderes; altiempo que si se relacionan los beneficios con los respectivos patrimonios netos, la tasa mediaresultante para las primeras es aproximadamente un 50% superior a la de las no vinculadas conlas privatizaciones.

El carcter extraordinario de las utilidades internalizadas por las privatizadas, as como lasprofundas disparidades deperformanceque cabe reconocer en el interior de la cpula empresarialocal, tambin se expresan en que el volumen medio de ganancias (utilidades por firma) de lasprimeras resulta ser 3,4 veces superior al correspondiente al conjunto de la elite econmica, y6,3 veces ms elevado que el de las lderes no vinculadas con la transferencia de empresas y/oactivos estatales al sector privado.

Privatizadas Noprivatizadas

Total

Cantidad de empresas 79 421 500Participacin en la cantidad de empresas (%) 15,8 84,2 100,0Participacin en la produccin total (%) 28,7 71,3 100,0Participacin en el valor agregado total (%) 38,2 61,8 100,0Participacin en la ocupacin total* (%) 17,4 82,6 100,0Participacin en las utilidades totales** (%) 54,2 45,8 100,0Participacin en los salarios totales abonados (%) 21,9 78,1 100,0

Tasa de utilidades sobre valor de produccin** (%) 17,5 5,9 9,2Tasa de utilidades sobre valor agregado** (%) 31,6 16,5 22,2Tasa de utilidades sobre activos** (%) 8,4 4,5 6,0Tasa de utilidades sobre patrimonio neto** (%) 14,6 9,9 12,0Utilidades promedio por empresa**(ndice total = 100)

344,1 54,3 100,0


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Tan contrastantes desempeos ponen de manifiesto la presencia de asimetras que, por suintensidad y sistematicidad (se reproducen en todos los aos que cubre la serie 1995 a 1999, cualquiera sea el indicador de rentabilidad que se analice), muy difcilmente puedan ser atribui-dos a diferencias en la respectiva capacidad gerencial o de gestin o, en trminos ms precisos, aespecificidades en las conductas microeconmicas de las distintas compaas. Se trata, sin duda,de divergencias y heterogeneidades de comportamiento que surgen, en ltima instancia, de lainsercin estructural de cada una de las empresas lderes o, en otras palabras, de las asimetrasexistentes en los respectivos contextos operativos y, fundamentalmente, normativos y regulatoriosen los que se desenvuelven las distintas firmas que integran el ncleo selecto de las de mayorenvergadura de la economa local.

De all una de las principales atipicidades que han incorporado las privatizaciones en elperfil y en la dinmica del patrn de acumulacin del capital en la Argentina: a diferencia de loque se ensea en los manuales de economa, el nivel de las tasas de ganancia tiende a revelar unacorrespondencia inversa con el riesgo empresario que subyace a los distintos sectores a menor onulo riesgo (como es el caso de las privatizadas) mayor tasa de rentabilidad.

En otras palabras, ello no es ms que la resultante de los rasgos distintivos que emanan delprivilegiado entorno normativo y regulatorio e, incluso, de contravencin institucional de la

legislacin vigente que delimita el desenvolvimiento de este conjunto acotado de empresas,cada vez ms poderoso en trminos econmicos, polticos y sociales.

Justicia y razonabilidad en las privatizaciones argentinas

Los anlisis precedentes remiten a la necesaria consideracin de una figura econmico-jurdica con una slida tradicin internacional, en especial anglosajona, que hace a la propiaesencia de la regulacin pblica: la de la justicia y razonabilidad de las tarifas que tienen, comoreferente ltimo, al principio de justos y razonables de los beneficios empresarios que termi-nan por verse sustentados en los consiguientes niveles tarifarios.

Se trata, en realidad, de un concepto que ha sido incorporado, bajo diversas formas, en lasbases de la regulacin pblica de los servicios privatizados en la Argentina.4 As, la llamada leymadre en el campo de las privatizaciones argentinas (la Ley No 23.696 de Reforma de Estado)incorpora en su Artculo No 57, referido a las concesiones que se otorguen en el marco de la LeyNo 17.520 (de peaje), un criterio sustantivo en relacin con la fundamentacin de la razonabilidadde los beneficios empresarios (y, con ello, la de las tarifas que los viabilizan). Se seala, al respec-to, que las concesiones debern asegurar necesariamente que la eventual rentabilidad no excedauna relacin razonableentre las inversiones efectivamente realizadas por el concesionario y lautilidad neta obtenida por la concesin (nfasis propio). Asimismo, en su Artculo No 15,referido a las concesiones y licencias, se seala que se exigir una adecuada equivalencia entre lainversin efectivamente realizada y su rentabilidad. Tales consideraciones se ven reafirmadas enel Decreto No 1.105/89, reglamentario de aqulla, en cuanto a la exigencia de una necesariaproporcionalidad entre la inversin efectivamente realizada y la utilidad neta obtenida.

4Tal referencia a la justicia y razonabilidad de las tarifas reproduce, en cierta medida, criterios aplicados en el planojurdico y normativo en otros pases que cuentan con una muy slida regulacin en materia de serviciospblicos y de defensa o proteccin de la competencia y el consumidor. Sin embargo, en estos ltimos casos, laconsideracin de justas y razonables remite, a la vez, a una multiplicidad de disposiciones y fallos judicialesque precisan y acotan sobremanera tal conceptualizacin. Las tarifas deben ser justas y razonables y el pblicono puede estar sujeto al pago de tarifas no razonables porque los accionistas tengan que ganar dividendos (USSupreme Court Covington, 1896), citado en Solanes, M.; Servicios pblicos y regulacin. Consecuencias delas fallas de mercado, CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, No 2, septiembre 1999.


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Consideraciones de caractersticas no muy dismiles se incorporaron, en su momento, enla privatizacin de la telefona bsica (Decreto No 731/89; pliego de bases y condiciones para laprivatizacin de ENTel, Decreto No 62/90,5 Capitulo XII, numerales 12.1 a 12.3; Decreto No

2.332/90 contrato de transferencia de las acciones, Captulo XVI, puntos 16.1 a 16.10), ascomo tambin en el de la concesin de agua y saneamiento en la Regin Metropolitana (Decre-to No 999/92). En este ltimo caso, se seala que los precios y tarifas tendern a reflejar el costoeconmico de la prestacin de los servicios de agua potable y desages cloacales incluyendo elmargen de beneficio del Concesionario e incorporando los costos emergentes de los planes deexpansin aprobados. Asimismo, se resalta que el monto resultante de las tarifas facturadas alos Usuarios deber permitir al Concesionario, cuando ste opere eficientemente, obtener ingre-sos suficientes para satisfacer los costos implcitos en la operacin, mantenimiento y expansinde los servicios prestados.

De todas maneras, es en los dos nicos marcos regulatorios sancionados por Ley de laNacin (los correspondientes a la energa elctrica y al gas natural) donde se alude, reiteradamen-te, al carcter de justas y razonables que deben asumir las tarifas. As, en las leyes No 24.065(Marco Regulatorio Elctrico) y 24.076 (Marco Regulatorio del Gas Natural), ambas sanciona-das en 1992, se explicita, entre los respectivos objetivos de la regulacin, que las tarifas que se

apliquen a los servicios sean justas y razonables. Asimismo, con ligeras diferencias de redaccin,en sus respectivos articulados se seala que los servicios... sern ofrecidos a tarifas justas y razo-nables; y, en ese marco, que las mismas debern posibilitar una razonable tasa de rentabilidada aquellas empresas que operen con eficiencia. Ello sugiere que la razonabilidad de los mrge-nes de beneficio a que da lugar determinado nivel de las tarifas es, en ltima instancia, el criteriorector como para discernir en torno de la justicia y razonabilidad de estas ltimas.

En tal sentido, en el mbito de la regulacin local de los servicios pblicos privatizados hasido, precisamente, en el campo de los marcos normativos elctrico y gasfero donde ms se haavanzado en direccin a un mayor grado de precisin del concepto de razonabilidad y justicia delas tarifas y/o de los beneficios empresarios, sin que ello igualmente implique la determinacino delimitacin de parmetros ciertos de medicin de la razonabilidad (tanto de la tarifaria como

de la que se vincula con las tasas de rentabilidad).As, por ejemplo, en el Artculo No 41 de la Ley No 24.065 se estipula que esa razonabletasa de rentabilidad deber guardar relacin con el grado de eficiencia y eficacia operativa de laempresa, y ser similar, como promedio de la industria, a la de otras actividades de riesgosimilar o comparable nacional e internacionalmente.

Por su parte, las consideraciones incluidas en el Artculo No 39 de la Ley No 24.076 nodifieren sustancialmente de las anteriores, cuando se argumenta que, a los efectos de posibilitaruna razonable rentabilidad a aquellas empresas que operen con eficiencia, las tarifas... deberncontemplar: a) que dicha rentabilidad sea similar a la de otras actividades de riesgo equiparable ocomparable; b) que guarde relacin con el grado de eficiencia y prestacin satisfactoria de losservicios.6

En definitiva, con ligeros matices en cuanto a las formas bajo las que se expresa y/o en sus

alcances respectivos, la casi totalidad de la normativa regulatoria vigente en el pas remite a

5Al respecto, el Decreto No 62/90 estableca que las tarifas seran ajustadas a un nivel adecuado para proporcionar aun Operador eficiente una tasa de retorno razonable sobre los Activos Fijos sujetos a explotacin.

6En el Documento de Consulta adjunto a la Resolucin N 1.250/98 de la Secretara de Comunicaciones, pareceraadoptarse un criterio mucho ms restringido en cuanto a la razonabilidad de las tarifas. En efecto, en la misma,al establecer los lineamientos de la universalizacin del servicio telefnico, se hace referencia a la posibilidad deacceder al consumo del bien a travs del establecimiento de un precio lo suficientemente bajo, el mismo se conoceen la regulacin internacional como precio razonable (cursivas propias). Ello se ve reafirmado al considerarseque la definicin de la Obligacin del Servicio Universal sostiene que la provisin debe hacerse a un preciorazonable lo cual supone un objetivo regulatorio en el sentido de fijar un precio lo suficientemente bajo.


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consideraciones no muy dismiles en lo que se refiere a la necesaria justicia y razonabilidad de lastarifas de los servicios pblicos y, por ende, a la razonabilidad de las correspondientes tasas debeneficio empresario.

Sin embargo, a pesar de los recurrentes sealamientos acerca de la necesidad de contar contarifas justas y razonables que, a su vez, garanticen la internalizacin empresaria de tasas derentabilidad igualmente razonables, en el pas no se ha avanzado en dotar de cierta precisin aesa conceptualizacin de la razonabilidad. A lo sumo, como se desprende de las normas sea-ladas precedentemente, todo lo que podra inferirse es que, en principio, la razonabilidad y

justicia de las tarifas de los servicios pblicos tiene el mejor parmetro de referencia en larazonabilidad de los consiguientes beneficios empresarios; al tiempo que esta ltima remite ala necesaria consideracin de los mrgenes de rentabilidad obtenidos, en promedio, en activida-des comparables, similares, equiparables, en trminos del riesgo empresario involucrado.

En ese sentido, cabe incorporar una breve digresin analtica vinculada, en ltima instan-cia, con las especificidades del contexto operativo y, fundamentalmente, normativo y regulatorioen el que se inscribe el desenvolvimiento de las empresas que se hicieron cargo de los activosprivatizados en la Argentina durante los aos noventa. Los rasgos distintivos de los sectoresinvolucrados (monoplicos, con demanda cautiva y, en muchos casos, insatisfecha y reservas

legales de mercado, baja elasticidad de la demanda y sujetos a una dbil y funcional a losintereses empresarios regulacin pblica) conllevan, naturalmente, un menor riesgo empresa-rio que el que se desprendera de casi cualquier otra actividad econmica. Hasta all, con inde-pendencia de toda otra consideracin, el criterio de razonabilidad de las tasas de beneficio (y delas tarifas que las sustentan) sugerira que las esperables en esos mbitos protegidos, natural y/onormativamente, deberan ser inferiores a las correspondientes a la mayor parte de los restantessectores econmicos, expuestos a la competencia,7 con el consiguiente riesgo empresario que sedesprende de esas mismas condiciones de ms o menos cierta competencia interempresaria.

Sin duda, ese modelo de interrelaciones entre la morfologa de los mercados, el riesgoempresario implcito y la razonabilidad de las consiguientes tasas de rentabilidad, se vemediatizado por las propias idiosincrasias del proceso privatizador en la Argentina. En efecto, laobvia minimizacin del riesgo empresario asociada a la condicin de monopolios naturales se veagudizada en realidad, dicho riesgo se torna, cuando menos, nulo, cuando una multiplicidadde reaseguros normativos y/o regulatorios tienden a garantizar, como mnimo, la preservacinde la ecuacin econmico-financiera original, y/o las tasas internas de retorno emergentes delos respectivos contratos de transferencia.8 En esa direccin, la razonabilidad y justicia de lastarifas (as como la de las rentabilidades que de las mismas se derivan) tienden a verse subsumidasante la vigencia de condiciones normativas y/o regulatorias que pre-establecen tales niveles almargen, incluso, de toda consideracin sobre esos aspectos sustantivos, sobre los nuevos contex-tos macroeconmicos y, ms an, sobre las disposiciones emanadas de distintas leyes nacionales,que se han visto contravenidas por normas de menor statusjurdico.

En el ejemplo argentino, muy difcilmente pueda encontrarse algn sector econmicocon menor riesgo que el que caracteriza a los contextos operativos en los que se desempean las

empresas privatizadas. En ese marco, de acuerdo con tales criterios de razonabilidad (de losbeneficios y de las tarifas), cabra esperar que las tasas de rentabilidad internalizadas por dichasfirmas resulten ser muy inferiores a las obtenidas por aquellas empresas expuestas a un mayorriesgo y a niveles de competencia inexistentes en el mbito de los servicios pblicos privatizados.Sin embargo, las evidencias disponibles indican todo lo contrario. Son, precisamente, las em-

7 Tal como se verifica en las economas de mayor desarrollo relativo donde, en general, las empresas prestatarias deservicios pblicos sujetas a regulacin son las que internalizan las ms bajas tasas de rentabilidad.

8En la generalidad de los casos, tales tasas internas de retorno eran las resultantes de propuestas formuladas en plenocontexto hiperinflacionario, por lo que contemplaban una no despreciable tasa de riesgo inflacionario.


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presas privatizadas las que han venido internalizando sistemticamente los mayores mrgenes deganancia, fuera de toda razonabilidad vinculada con el riesgo empresario implcito.

En realidad, cualquiera sea el criterio que se adopte para evaluar el grado de razonabilidadde las utilidades que han venido internalizando las empresas prestatarias de los servicios pblicosprivatizados se llega a una misma conclusin: se trata de beneficios extraordinarios y de privile-gio que descansan, en ltima instancia, en tarifas que no se caracterizan, ni mucho menos, por sujusticia y razonabilidad.

En suma, el principio de equivalenciahonestaentre las prestaciones y el valor econmicode las mismas, el de la proporcionalidad entre la inversin realizada y la tasa de rentabilidadobtenida, y el de la razonabilidad de los beneficios empresarios en funcin al riesgo asumido, noparecen condecirse con las acciones y omisiones de la regulacin pblica en el campo de lasprivatizaciones.9 Es ms, la seguridad jurdica de usuarios y consumidores se ha vistosistemticamente vulnerada ante la preservacin de beneficios extraordinarios que superan, hol-gadamente, los internalizados en actividades econmicas comparables o equiparables. Losderechos de los consumidores en defensa de sus intereses, consagrados en la Constitucin Na-cional,10 tambin se han visto, as, profundamente afectados frente a la irrazonabilidad e injus-ticia de las tarifas de los servicios pblicos privatizados, que han devenido en tasas de rentabili-

dad igualmente irrazonables e injustas.

Sobre el contenido del documento

Sin duda, las consideraciones previas se ven claramente reflejadas en los tres trabajos quecomponen el presente documento. Ms all de sus temticas especficas, los tres estudiosreconocen ciertas conclusiones comunes: la funcionalidad de la normativa, y de las acciones yomisiones regularorias, en relacin con la dinmica de acumulacin y reproduccin del capi-tal de las prestatarias privadas de servicios pblicos (y, obviamente, de sus propietarios); elcarcter extraordinario para nada justo ni razonable de los beneficios internalizados por

dichos actores; el nulo riesgo empresario en que se desenvuelven estas compaas; y el carcterpropulsor de la poltica privatizadora sobre la concentracin y centralizacin del capital en laeconoma argentina, as como sobre la consolidacin de determinados intereses econmico-sociales.

El primero de los estudios, elaborado por Daniel Azpiazu y Karina Forcinito (Larenegociacin permanente, los incumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. La regu-

9A simple ttulo ilustrativo, cabe referirse al Decreto No 92/97, por el que se aprob el rebalanceo de las tarifastelefnicas. En sus considerandos, dicha normativa seala que, en consonancia con un fallo del ms altoTribunal Nacional, es facultad privativa del Poder Ejecutivo apreciar la justicia y razonabilidad de las tarifasrelativas a servicios pblicos, pudiendo usarla tanto respecto del pasado, dicindolo expresamente, como del

porvenir.... Asimismo, en esos mismos considerandos se remarca que el Estado Nacional acord que la revisintendra efecto neutro sobre los ingresos de las compaas, y que no deba alterar la tarifa promedio. Sinembargo, justicia, razonabilidad y discrecionalidad mediante, tal rebalanceo tarifario conllev incrementossignificativos en los montos de facturacin de las licenciatarias del servicio bsico telefnico, as como en susrespectivos mrgenes de beneficio. Al respecto, ver Abeles, M., Forcinito, K. y Schorr, M.; El oligopoliotelefnico argentino frente a la liberalizacin del mercado. De la privatizacin de ENTel a la conformacin delos grupos multimedia, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes /IDEP, 2001.

10El Artculo No 42 de la Constitucin Nacional resulta suficientemente claro al respecto: Los consumidores y usuariosde bienes y servicios tienen derecho... a la proteccin de su salud, seguridad, e intereses econmicos; a unainformacin adecuada y veraz; a la libertad de eleccin y a condiciones de trato equitativo y digno. Las autoridadesproveern la proteccin de esos derechos, a la educacin para el consumo, a la defensa de la competencia contra

toda forma de distorsin de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad yeficiencia de los servicios pblicos, y a la constitucin de asociaciones de consumidores y usuarios.


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lacin pblica del sistema de agua y saneamiento en el rea Metropolitana), focaliza su anlisisen la sistematicidad que denotan los cambios que se han ido introduciendo en el entorno nor-mativo y regulatorio en el que se inscribe la prestacin del servicio de provisin de agua potabley desages cloacales en el mbito metropolitano.

Tal sistematicidad deviene de una prctica regulatoria del Estado argentino que, en ltimainstancia, se ha orientado a garantizar por accin u omisin que la concesionaria del servicio(Aguas Argentinas S.A., controlada por la firma Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez de Francia)contine internalizando beneficios extraordinarios, con nulo riesgo empresario. Al respecto,basta con mencionar que, entre 1994 y 1999, la empresa concesionaria obtuvo una rentabilidadmedia sobre patrimonio neto del 23,4%; tasa de retorno que supera holgadamente los estndaresinternacionales, y que en nada se condice con la exigencia de justicia y razonabilidad conte-nida en la Ley de Reforma del Estado.

En ese marco, transcurridos casi nueve aos de la concesin del servicio de agua potable ydesages cloacales en el rea Metropolitana de Buenos Aires (el mayor sistema integrado desaneamiento del mundo), se ha visto incumplida la mayor parte de los objetivos planteados almomento de privatizar la empresa Obras Sanitarias de la Nacin (compromisos de inversin,cumplimiento de las metas de expansin, abaratamiento real del costo de provisin del servicio,

etc.). Ello tiende a corresponderse con las recurrentes modificaciones introducidas en el contratode concesin y, con ello, en el propio diseo regulatorio; desvirtuando sus propios objetivosfundacionales.

A partir de la confrontacin entre, por un lado, la situacin actual en materia de regula-cin econmica del servicio y, por otro, la que se desprende del contrato original de concesin,el estudio pasa revista a la sistemtica sustitucin de los fundamentos bsicos del modeloregulatorio contenido en dicho contrato, y a su desplazamiento frente a nuevas y, muchasveces, atpicas clusulas que, incluso, contravienen normas de superior rango jurdico.

La nueva y distinta figura normativa sobre la que se estructura la regulacin pblicadel servicio surge, en tal sentido, como una resultante lgica y previsible de opacas revi-siones contractuales que, por un lado, han involucrado a ms de una administracin guber-

namental y, por otro, han priorizado sistemticamente las rentas de privilegio de la empresaconcesionaria por sobre los derechos y la seguridad jurdica de los usuarios y consumido-res del servicio (as como tambin por sobre la de aquellos que an no han podido accederal mismo, a pesar de las previsiones originales del contrato de concesin vinculadas a sucreciente grado de universalidad).

De all se desprende una serie de conclusiones sobre la esencia de la relacin normativa yregulatoria que se ha venido desplegando, en la regin metropolitana, en el mbito de la conce-sin del servicio de aguas y saneamiento. Por un lado, el comportamiento de la empresaadjudicataria, que articul incumplimientos de las obligaciones asumidas con presin sobre elpoder poltico e institucional para modificar las clusulas contractuales en su beneficio desde elinicio de la concesin, sugiere que la oferta ganadora de la licitacin tuvo un carcter oportunistay predatorio orientada a redefinir a su favor las condiciones de explotacin con posterioridad a

la adjudicacin. Con este propsito, una vez iniciada la concesin, la empresa parece haberusufructuado el poder que le otorgara la prdida de legitimidad gubernamental asociada alfracaso de la privatizacin. Por otro, como natural contrapartida, ello se ha visto viabilizado alamparo de una captura institucional que no slo hizo posible la internalizacin ilegtima de losbeneficios extraordinarios asociados a la explotacin, sino que impuls sucesivos aumentos en latarifa base y en los precios de los servicios, en un contexto de estabilidad o deflacin de losprecios domsticos.

El segundo de los estudios (Regulacin pblica en el mercado argentino de gas natural:asimetras tarifarias, ganancias extraordinarias y concentracin del capital), elaborado conjunta-mente por Daniel Azpiazu y Martn Schorr, tiene por objetivo central analizar la dinmicaestructural del mercado argentino de gas natural durante los aos noventa. Se trata, en tal senti-

do, de identificar y evaluar la orientacin y los impactos reales de las principales transformacio-


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nes derivadas de la privatizacin de Gas del Estado y, fundamentalmente, de las que se derivande la reorganizacin estructural, institucional y regulatoria del sector y, en un plano ms general,del conjunto del mercado energtico local.

A tal fin, el anlisis se focaliza, en primer lugar, en una serie de aspectos relacionados conlos lineamientos centrales del nuevo marco normativo sectorial emergente de la transferencia dela empresa estatal al sector privado. Se presta particular atencin, en ese sentido, a los que serelacionan con la regulacin tarifaria y de la propiedad del capital de las empresas del sectoratento a, en este ltimo caso, los objetivos perseguidos con la previa segmentacin vertical yhorizontal de Gas del Estado.

La determinacin previa de un precio base dadas las formas que adopt la reestructu-racin tarifaria que antecedi a la transferencia de la empresa al capital privado (que perjudic,fundamentalmente, a los usuarios residenciales) que garantizaba, desde sus inicios, altas tasasde rentabilidad e ingresos para los consorcios que se hicieron cargo de la prestacin de los servi-cios de transporte y distribucin de gas natural; la dolarizacin de las tarifas (no contempladaen la Ley marco en la que se inscribi la privatizacin de Gas del Estado, que cont con elinvalorable aporte del llamado diputrucho, sino en uno de sus decretos reglamentarios); suposterior e ilegal, en trminos de las taxativas disposiciones que emanan de la Ley de

Convertibilidad indexacin por ndices de precios estadounidenses; la ausencia de incentivosque promuevan una cierta competencia en la fijacin del precio del gas en boca de pozo; y laomisin regulatoria de normas que hubieran implicado una reduccin tarifaria son, entre otras,algunas de las principales falencias o funcionalidades de la regulacin pblica respecto a losintereses privados en juego.

Similares consideraciones surgen de la ms que laxa u omitida regulacin estatal de lapropiedad del capital de las empresas privadas que se hicieron cargo de la prestacin de losservicios de transporte y distribucin de gas natural. La reintegracin vertical y horizontal de lacadena gasfera con agentes econmicos comunes a los que operan en distintos segmentos delos mercados elctrico y petrolero plantea serios interrogantes en cuanto a la consolidacin deposiciones dominantes que, dada las propias debilidades regulatorias, tienden a incidir negati-

vamente sobre la competitividad de la economa y, en especial, sobre la equidad distributiva.En segundo lugar, y estrechamente relacionado con lo anterior, el estudio apunta a deter-minar las principales caractersticas e implicancias que se desprenden de la evolucin de las tarifasy los precios relativos de los distintos servicios (asociadas a, entre otras, las nuevas modalidadesde determinacin y regulacin de las tarifas, las distintas categoras de usuario reconocidas por elnuevo marco normativo, y las nuevas formas y las diferentes caractersticas en cuanto a relacio-nes comerciales y tecno-productivas que se establecen entre los distintos actores de la cadenagasfera). En este plano se ve corroborada parte sustantiva de las hiptesis del estudio, en tantolos llamados errores de diseo o debilidades normativas y/o regulatorias no hacen ms quemanifestar una funcionalidad plena con los intereses privados que se hicieron cargo de los acti-vos de Gas del Estado.

Sobre la base de los anlisis mencionados, una tercera dimensin que se prioriza en este

estudio se relaciona con el anlisis de laperformanceeconmica de las firmas prestatarias. Comopoda preverse, dado el entorno normativo en que se han venido desempeando, las empresastransportistas y distribuidoras de gas natural han revelado un claro liderazgo en materia de tasasde rentabilidad. Como un fenmeno sistemtico, las mismas han sido holgadamente superioresa las registradas por las mayores empresas del pas, as como por sus similares que operan en elmbito internacional. En tal sentido, en el mercado gasfero local queda claramente de manifies-to un fenmeno comn a casi todas las reas privatizadas: la correspondencia inversa que severifica entre el nivel de las tasas de ganancia y el consiguiente riesgo empresario. De all que noresulte sorprendente que para todos los consorcios adjudicatarios de los segmentos de transportey distribucin de gas natural, el tiempo demandado para la recuperacin de sus inversionesoriginales no supere, en ningn caso, los siete aos. Se trata, sin duda, de plazos de recuperacin

de la inversin original sumamente reducidos (tngase presente, en tal sentido, que la concesin


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se entreg por un lapso de 35 aos con la posibilidad de ser prorrogada por 10 aos adicionales),muy difciles de encontrar en otras actividades econmicas de carcter no especulativo.

Finalmente, el estudio se centra en el anlisis de los principales rasgos morfolgicos delmercado gasfero que devienen tanto del marco normativo emergente del proceso privatizadorcomo del importante proceso de transferencias de y centralizacin del capital que se registrcon posterioridad, en la segunda mitad de los aos noventa. Con ello se procur delimitar losimpactos de dicho proceso sobre la dinmica y la configuracin estructural del mercado local degas supone la profundizacin del proceso de reintegracin vertical y horizontal de la cadenagasfera impulsado por las inconsistencias del marco normativo en el que se inscribi laprivatizacin, as como sobre el conjunto del sector energtico nacional (se trata, en ltimainstancia, de casi los mismos agentes econmicos activos). Asimismo, en ambos planos, se

jerarquiz el anlisis del ms que opaco papel que ha venido desempeando la regulacin pbli-ca en la materia.

A partir de los anlisis mencionados se concluye, entre otras cosas, que a pesar de lasegmentacin estructural del mercado gasfero que se realiz antes de la privatizacin con lafinalidad de fomentar la introduccin de competencia, cabe destacar que, como resultado dela conjuncin de diversos factores (estructura de propiedad resultante del proceso desestatizador,

numerosas operaciones de compra-venta de empresas y/o de participaciones accionarias, etc.),se verifica un muy elevado grado de concentracin y centralizacin del capital del sector entorno de un ncleo sumamente acotado de grandes conglomerados empresarios (altamenteintegrados vertical y horizontalmente).

El tercero y ltimo de los estudios presentados (Privatizaciones y regulacin pblica en laArgentina. Captura institucional y preservacin de beneficios extraordinarios), elaborado porDaniel Azpiazu, remite a una visin interpretativa de la compleja trama de relaciones que plan-tea la institucionalidad normativa y regulatoria ante la emergencia de nuevos monopolios uoligopolios privados responsables de la prestacin de los servicios pblicos.

A partir del reconocimiento de la urgencia privatizadora como uno de los rasgos distinti-vos del programa desarrollado en el pas bajo la Administracin Menem, se analizan los factores

poltico-institucionales que fundamentan, en su perspectiva histrica, tal celeridad y, en esemarco, se resaltan algunos de los llamados errores de diseo, o fallas regulatorias, adjudicables,en principio, a tal premura. Se trata de insuficiencias, imprecisiones y errores que, incluso,en muchos casos, ante la imposibilidad de soslayar sus consiguientes costos sociales, han sidoreconocidos por los propios apologistas del proceso privatizador. As, por ejemplo, el factorapuro... es un justificativo parcial para reconocer algunos errores.11 En otras palabras, talesfallas normativas y/o regulatorias se veran ms que compensadas ante la celeridad que se leimprimi al proceso, en procura del ansiado reconocimiento y confianza de la comunidad denegocios, local e internacional. En consecuencia, la necesidad poltico-institucional de privati-zar a casi cualquier costo (social), con su contrapartida en rentas (privadas) de privilegio quedaraas justificada, ms all de toda otra consideracin analtica.

De todas maneras, en el ejemplo argentino, tales fallas normativas y regulatorias tras-

cienden las urgencias iniciales para constituirse en una constante del perodo post-privatizador, apunto de resultar plenamente funcionales a los intereses del capital concentrado, aun a costa dela competitividad de la economa y del agravamiento de la inequidad distributiva.

En ese sentido, el estudio aborda algunos de los ejes centrales de la regulacin pbli-ca, como son los que se vinculan con el acelerado proceso de concentracin del capitalalentado cuando no, inducido por las modalidades que adopt el desarrollo del progra-ma de privatizaciones; los relacionados con la evolucin regulada de las tarifas de los serviciospblicos en ltima instancia, tendiente a mantener o acrecentar las rentas de privilegio de las

11

Ver FIEL; La regulacin de la competencia y de los servicios pblicos. Teoria y experiencia argentina reciente,Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas, 1999.


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empresas prestatarias de los mismos; y, por ltimo, con otro de los rasgos peculiares de lasprivatizaciones locales: las recurrentes renegociaciones contractuales.

La convergencia de tales dimensiones analticas remite, en ltima instancia, al concepto decaptura institucional del Estado, en sus diversas planos, por parte de las empresas reguladas que,por un lado, han venido internalizando ingentes beneficios extraordinarios y, por otro, comotal, trasciende al de la usual consideracin terica de los problemas que plantea la llamada captu-ra del regulador e, incluso, naturalmente, los que podran emanar de la cooptacin bifronte delas agencias reguladoras.12

La transferencia de activos subvaluados con poder mono u oligoplico bajo condicionesde reserva legal de mercado, la preservacin normativa y regulatoria de rentas extraordinarias deprivilegio, la debilidad en realidad, funcionalidad a los intereses de las empresas privatizadasde los mecanismos regulatorios (tanto en el plano tarifario como en el de la defensa de la com-petencia, agravadas por las peculiaridades de las recurrentes renegociaciones contractuales), elnulo grado de exposicin a cambios en las condiciones de contexto y, en sntesis, la emergenciade nuevas reas privilegiadas por las polticas pblicas, le confiere a las empresas privatizadas unaserie de ventajas de insercin que en nada se asemejan a las condiciones bajo las que deben desem-pearse las restantes empresas del pas (incluso, las lderes y oligoplicas en sus respectivos mer-

cados).En realidad, y en directa relacin con el entorno normativo y regulatorio en el que se hainscripto el desenvolvimiento de las empresas privatizadas, los privilegios de que gozan las mis-mas estn estrechamente relacionados con las singularidades del contexto operativo en el que seha inscripto su accionar e, incluso, segn los casos, con el propio incumplimiento de la legisla-cin vigente. Basta destacar, en tal sentido, que a las llamadas debilidades y/o errores de dise-o adjudicables usualmente a las urgencias poltico-institucionales y fiscales con las que seencar el programa de privatizaciones se le adicionan, entre otras:

la permisividad o, incluso, el aliento oficial frente a la concentracin y centraliza-cin del capital;

la elevacin de las tarifas en el perodo pre-privatizador de forma de acceder a precios

base de los servicios transferidos que, ya en el inicio de la operatoria privada, garantizabanganancias extraordinarias a sus prestadores; la no transferencia a las tarifas de las importantes ganancias de productividad de las

empresas prestatarias de los servicios, elemento constitutivo esencial de la regulacin pblica,tendiente a evitar o, al menos, minimizar la apropiacin privada de rentas monoplicas;

la dolarizacin de las tarifas (con el consiguiente seguro de cambio) como paso previoa su indexacin en funcin de la evolucin de precios ajenos a la economa domstica y, por esava, la elusin de las explcitas disposiciones que, en tal sentido, emanan de la Ley deConvertibilidad (una maniobra elutoria convalidada normativamente de la que no goza prc-ticamente ninguno de los restantes precios de la economa argentina en especial, los salarios).Ello, en un contexto local caracterizado por la deflacin de precios y, ms an, de las remune-raciones de los asalariados; y

la poltica empresaria de promover y la estatal de convalidar sistemticasrenegociaciones en las clusulas contractuales, atentatorias de la seguridad jurdica de los usuariosy consumidores de los servicios pblicos privatizados.

Lo anterior sugiere que la regulacin pblica de los servicios privatizados ha sido dbil si seconsidera su manifiesta incapacidad cuando no falta de voluntad para promover medidastendientes a introducir competencia y a proteger a los usuarios y consumidores, mientras querevel una gran fortaleza para garantizar y potenciar el exacerbado poder de mercado que adqui-rieron, as como los ingentes beneficios que internalizaron, las firmas que tomaron a su cargo la

12Con respecto al concepto de cooptacin bifronte, consultar Vispo, A.; Los Entes de Regulacin. Problemas dediseo y contexto. Aportes a un necesario debate en la Argentina de fin de siglo, Grupo Editorial Norma/FLACSO, 1999.


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prestacin de los servicios pblicos transferidos al sector privado en el transcurso de la dcada delos aos noventa. Sin duda, ello constituye un claro indicador de que, de resultas de las princi-pales modalidades asumidas por el programa de privatizaciones, se profundiz uno de los rasgosdistintivos de la economa y la sociedad argentinas: la creciente y cada vez ms evidente sub-ordinacin estatal frente a los intereses del capital concentrado interno.

En sntesis, la premura privatizadora, la amplitud de sus realizaciones, los elevados nive-les de concentracin de la propiedad de las empresas privatizadas, las garantas estatales einstitucionales de internalizacin de beneficios extraordinarios, la transferencia de capacidadesdecisivas en cuanto a la delimitacin de la estructura de precios y rentabilidades relativas de laeconoma, las discontinuidades normativas y regulatorias, las fragilidades institucionales son, enltima instancia, algunos de los componentes esenciales y funcionales en el campo normativo,regulatorio e institucional al exitoso intento de conformar y afianzar slidas articulaciones deintereses hegemnicos en la reconfiguracin de los sectores de poder en la Argentina, comoexpresin de un rgimen de acumulacin del capital crecientemente concentrador en lo econ-mico, y excluyente en lo social.


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La renegociacin permanente, los incumplimientos empresarios y las rentasde privilegio. La regulacin pblica del sistema de agua y saneamientoen el rea Metropolitana*

DANIEL AZPIAZU**YKARINAFORCINITO***

1. Introduccin

El 1 de mayo de 1993 la empresa Aguas Argentinas S.A. (consorcio liderado, en esemomento, por Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez de Francia y el grupo local Soldati) se hizocargo de la prestacin del servicio de agua potable y desages cloacales en la Ciudad de Buenos

Aires y los principales partidos del conurbano bonaerense que, hasta entonces, era prestado porObras Sanitarias de la Nacin (en adelante, O.S.N.).

Como un denominador comn a buena parte de los servicios pblicos monoplicosprivatizados en la Argentina durante la dcada de los aos noventa, la decisin oficial de concesionarel rea de prestaciones de O.S.N. a travs de decretos del Poder Ejecutivo Nacional conspir

contra la estabilidad jurdica del proceso y la previsibilidad, afectando sensiblemente los costossociales involucrados en el mismo. En tal sentido, se ha ido conformando el marco propiciocomo para que, a partir de diversos decretos y resoluciones muchos de ellos, de dudosa legali-dad, sancionados bajo condiciones de absoluta discrecionalidad, nula transparencia, y sin parti-cipacin alguna de usuarios y consumidores, terminara por reformularse el contrato originalde la concesin, incorporando la mayor parte de las inquietudes y las propuestas de la firmaprestataria. Diversos fenmenos avalan tal interpretacin. Basta con resaltar, al respecto, lasistematicidad de los incumplimientos de la empresa concesionaria (muy particularmente, en loreferido a las inversiones comprometidas y, consiguientemente, a las metas de expansin delservicio), as como el ejercicio activo de fuertes presiones tendientes a forzar determinadas inter-pretaciones de la normativa vigente;1 las permanentes modificaciones regulatorias que, en todos

los casos, favorecieron los intereses empresarios por sobre los sociales, desnaturalizando las clu-sulas contractuales originales; la reformulacin de hecho de las misiones y funciones del rga-no regulador del sector (el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios en adelante, ETOSS

* El presente trabajo fue realizado en el rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO-Sede Argentina, en el marco delProyecto Privatizacin y Regulacin en la Economa Argentina, que cuenta con el patrocinio de la AgenciaNacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. Se trata de una versin corregida y actualizada de unaponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administra-cin Pblica, Buenos Aires, 5 al 9 de noviembre de 2001.

** Investigador Principal del rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO-Sede Argentina, y Miembro de la Carrerade Investigador Cientfico del CONICET.

*** Investigadora del rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO-Sede Argentina y de la Universidad Nacional deGeneral Sarmiento.

1 As, por ejemplo, en el segundo semestre de 1995, en pleno efecto tequila, la empresa concesionaria deca queAguas Argentinas S.A. participa actualmente en continuas negociacionescon las autoridades para obtener unadolarizacin de las tarifaso, al menos, unaproteccin de los ingresosmediante la introduccin de una clusula derevaluacin automtica de las tarifasen el caso de que se produjera una devaluacin del peso (cursivas propias).Por su parte, en mayo de 1996, la empresa planteaba que situaciones sociales tales como el crecimiento de ladesocupacin y la subocupacin y la mayor marginalidad constituan hechos imprevisibles y sobrevinientesa la firma del contrato que, por tanto, abran la posibilidad de renegociar los mismos; argumento empresarioinsostenible que, sin embargo, luego sera retomado por el rgano regulador del sector para recomendar a la

Secretara de Obras Pblicas y Transporte una nueva renegociacin del contrato. Ver, en este ltimo caso,


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), y su creciente subordinacin frente al Poder Ejecutivo y a la lgica de acumulacin y repro-duccin del capital de la empresa monoplica regulada.

Transcurrido poco ms de ocho aos del inicio de la concesin, las inversiones en expan-sin resultaron muy inferiores a las comprometidas originariamente produciendo un impactonegativo en la calidad de vida de la poblacin pobre del Gran Buenos Aires: aproximadamente

290.000 usuarios 30% de los previstos en el contrato no fueron conectados a la red cloacal yms de 490.000 usuarios cerca del 33% de lo pactado an no reciben agua potable.2 Tampo-co se realizaron, como estableca el contrato original, importantes obras vinculadas al tratamien-to de los afluentes cloacales, ni a los planes de prevencin de emergencias, hecho que deriv enla acumulacin de niveles significativos de deterioro ambiental.

As, en un contexto caracterizado por mltiples incumplimientos de las obligaciones asu-midas por parte de la empresa concesionaria, el gobierno del entonces presidente Menem, me-diante sucesivas renegociaciones con la empresa, modific sustancialmente el contrato originaldesvirtuando sus objetivos iniciales en perjuicio de los usuarios. En este sentido, el rgimentarifario sufri numerosas alteraciones entre las que se destacan: sucesivos incrementos de latarifa base; modificaciones en el esquema de financiamiento de la expansin del servicio; unseguro de cambio sobre los ingresos de la empresa ante cualquier alteracin en la paridad cambiaria,

y la indexacin de las tarifas fijadas en moneda local en funcin de la evolucin de los preciosde los EE.UU.; la introduccin de nuevas instancias de revisin de precios; etc.. Dichas modifi-caciones han eliminado todo tipo de riesgo empresario de la concesin, en detrimento de losderechos de los usuarios y consumidores del servicio, y, naturalmente, repercutieron directa-mente sobre el desempeo de Aguas Argentinas S.A. (que obtuvo, desde el inicio de sus activi-dades, importantes ingresos y elevados mrgenes de beneficio de los ms altos tanto a nivellocal como en el plano internacional).

Ante esta situacin, la nueva gestin gubernamental que asumi a fines de 1999, no slono modific los trminos de las mencionadas renegociaciones (tal como se haba afirmadodurante la campaa pre-electoral), sino que dispuso medidas en absoluta continuidad con laadministracin anterior, aprobando una amplia gama de alteraciones en el contrato original

como, entre otras, un nuevo incremento tarifario de ms del 17% para el perodo 2001-2003.La prctica regulatoria del Estado argentino durante los primeros ocho aos de la conce-sin se ha orientado a garantizar a la concesionaria ganancias extraordinarias en un contexto denulo riesgo empresarial. Ello se refleja, por ejemplo, en el hecho de que Aguas Argentinas S.A.obtuvo, entre 1994 y 1999, una tasa de beneficio sobre patrimonio neto promedio del 23,4%,mientras los parmetros sectoriales para una rentabilidad razonable se encuentran entre el 6,5%y el 12,5% en los Estados Unidos, y entre el 6% y 7% en Gran Bretaa.3

Con el fin de avanzar en el diagnstico sobre la situacin actual de la regulacin econmi-ca de la actividad, a continuacin se analizan los principales aspectos del modelo regulatorioemergente de la privatizacin de O.S.N., y la prctica regulatoria del servicio realizada, poraccin u omisin, por distintas instancias del Estado desde el inicio de la prestacin privada delservicio. Sobre esa base, se busca tambin identificar los impactos de mayor significacin que,sobre laperformanceeconmica de Aguas Argentinas S.A., se desprenden de la orientacin queha venido asumiendo la regulacin estatal en el sector.

Delfino, L.; La renegociacin del contrato de agua potable y desages cloacales, CECE, Serie Notas, N 6,agosto 1997.

2 Ver, al respecto, Comisin de Usuarios del ETOSS; Propuesta de la Comisin de Usuarios frente a la revisin

quinquenal del contrato de Aguas Argentinas S.A., agosto 2000, mimeo.3 Ver Phillips, C.; The regulation of Public Utilities, Public Utilities Reports, inc. 1993.


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2. La privatizacin de Obras Sanitarias de la Nacin:principales caractersticas del proceso y del esquema regulatorio emergente

2.1. Antecedentes y marco regulatorio

Desde 1812 hasta inicios de la dcada de los aos ochenta, la prestacin de agua potable ydesages cloacales fue proporcionada por el Estado Nacional a travs de O.S.N. en la mayorparte del territorio del pas.4 Durante este perodo, la expansin territorial constituy el objeti-vo central de la poltica de saneamiento (inscripto en la priorizacin de la universalizacin delservicio), siendo financiada mediante un sistema que conjugaba los ingresos percibidos por elcobro a los usuarios con aportes especficos del Tesoro Nacional.5

En 1980, bajo la gestin de la ltima dictadura militar, se dispuso la divisin de O.S.N.en 161 sistemas de agua potable y cloacas, y la transferencia de los mismos libre de pasivos alas diferentes provincias, quedando reducido el mbito de suministro de la empresa a la CapitalFederal y a trece partidos del conurbano bonaerense. Estas medidas fueron tomadas en un con-texto de creciente desfinanciamiento del sector pblico, con el consiguiente impacto negativo

sobre la expansin de los servicios, as como sobre el mantenimiento y la rehabilitacin de lainfraestructura existente. Al respecto, resulta relevante destacar que, dada la considerable exten-sin del territorio argentino y la dispar distribucin de su relativamente escasa poblacin, elcarcter centralizado del sistema haba hecho posible, hasta aquel momento, su expansin enregiones de menor desarrollo relativo y de escasa densidad demogrfica, a partir de la instrumen-tacin de un sistema tarifario estructurado en torno de ciertos subsidios cruzados entre distintostipos de usuarios: se trataba de una estructura de precios relativos que tenda a favorecer a losconsumidores de menores niveles de consumo y poder adquisitivo, y a las regiones del pas demenor desarrollo relativo.

La subdivisin de O.S.N., y la consecuente descentralizacin de sus servicios, en un con-texto de redistribucin regresiva de los ingresos tanto a nivel social como regional y de aguda

crisis fiscal y brusca contraccin en la inversin estatal, limit sobremanera la capacidad deexpansin de los mismos en la medida en que no dispuso de mecanismos alternativos definanciamiento en procura del objetivo de creciente universalizacin del servicio. Como era deesperar, esto condujo, en los hechos, a un considerable deterioro de la prestacin.6

Con relacin a lo anterior, en el perodo previo a la privatizacin, la situacin en la reginabastecida por O.S.N. se caracterizaba por presentar claros signos de inequidad, lo cual se refle-

jaba en el hecho en que la poblacin no atendida resida, en su mayora, en los partidos demenores ingresosper capita.7Asimismo, la firma estatal registraba, entre otros indicadores de

4 La empresa coexista con el Servicio Nacional de Agua Potable (que abasteca las reas rurales), con Obras Sanitarias deBuenos Aires (que provea el servicio en diversas ciudades de la Provincia de Buenos Aires excepto el conurbano

bonaerense), y con algunas cooperativas o empresas locales.5 El financiamiento de O.S.N. provena, en lo sustantivo, de los ingresos derivados de la prestacin de los servicios de

agua potable y desages cloacales (tarifas fijas asociadas, fundamentalmente, a la extensin de la superficie dedominio de los inmuebles), de la aplicacin de tasas a tareas de aprobacin e inspeccin de proyectos privadosde suministro de agua y, en menor medida, de la provisin de otros servicios.

6 Esto ltimo merece ser resaltado, por cuanto tendi a sentar las bases para legitimar e instrumentar la posteriorprivatizacin de las empresas. A este respecto, cabe destacar que en el transcurso de los aos noventa se transfirial sector privado prcticamente la totalidad de las firmas estatales prestatarias de los servicios de agua y desagescloacales existentes en el pas.

7 En 1993, el rea de operacin de O.S.N. estaba poblada por 8,6 millones de personas, de las cuales cerca de 6millones (el 70%) estaban conectados a la red de agua potable y aproximadamente 5 millones (el 60%) a la redcloacal. La Capital Federal presentaba una cobertura cercana al 100% de la poblacin para ambos servicios,mientras que el rea correspondiente al conurbano bonaerense revelaba una cobertura del orden del 35% en


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comportamiento, un ostensible grado de desinversin (con un 79% de las caeras instaladasamortizadas),8 un alto nivel de obsolescencia tecnolgica en materia de tratamiento de los afluentes,una creciente polucin del medio ambiente por contaminacin industrial, una importante desaten-cin de la demanda en los meses estivales, un considerable deterioro en la calidad del aguaentregada, un deficiente sistema de macro y micromedicin (que apenas alcanzaba al 15% de lasconexiones), y una importante desactualizacin catastral.9 /10

En ese marco, a principios de 1991, la Administracin Menem comienza a desplegar unaestrategia poltico-institucional y econmica tendiente a crear y garantizar las condiciones propi-cias para efectivizar la transferencia de O.S.N. al sector privado. Se destacan, en ese sentido, dosmedidas de poltica que, en su articulacin, desempearon un papel decisivo en la consecucindel proceso de privatizacin de la empresa. Por un lado, en lo estrictamente econmico, sepromovieron importantes aumentos de las tarifas del servicio de forma de tornar mucho msatractiva la futura concesin del mismo al capital privado: en febrero de 1991 se dispuso unaumento del 25% en la tarifa promedio; en abril de ese mismo ao (ya en el marco de la Ley deConvertibilidad N 23.928) se aprob otro aumento tarifario del 29%; en abril de 1992 seincluy la aplicacin del IVA (18%) a las tarifas; y, finalmente, poco antes de la transferencia dela empresa se dispuso otro aumento tarifario del 8%.11 /12

Por otro lado, tambin a comienzos de 1991 se constituy el Comit de Privatizacin deO.S.N. conformado, entre otros, por representantes del Ministerio de Economa y Obras yServicios Pblicos, de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, de la Provincia de Bue-nos Aires, del Poder Legislativo, de la Sindicatura General de Empresas Pblicas, de los dossindicatos del sector (la Federacin Nacional de Trabajadores de Obras Sanitarias y la Unin deTrabajadores de Obras Sanitarias del Gran Buenos Aires), y de diversas gerencias de la empresa.Con ello se procur integrar a distintos actores con la finalidad de que, eventualmente, pudieranllegar a tener algn tipo de incidencia sobre la determinacin de la orientacin que asumira lapoltica privatizadora. Para ello, se les dio participacin en el proceso desestatizador al involucrarlosen la futura composicin del ente regulador o en el propio directorio de la futura concesionariade los servicios de agua potable y desages cloacales de la regin metropolitana.13

cloacas y del 53% en agua potable. Al respecto, vase Ferro, G.; El servicio de agua y saneamiento en BuenosAires: privatizacin y regulacin, CEER/UADE, abril 2000, mimeo.

8 La firma estatal produca 1.350 millones de m3 por ao con prdidas en planta y en red del orden del 38% de laproduccin total, al tiempo que eliminaba, siempre en trminos anuales, 850 m3 de residuos cloacales. Untratamiento de estas cuestiones puede consultarse en Garca, A.; La renegociacin del contrato de AguasArgentinas S.A. (o cmo transformar los incumplimientos en mayores ganancias), Realidad Econmica, N159, octubre-noviembre 1998.

9 Vase, Gaggero, J., Gerchunoff, P., Porto, A. y Urbiztondo, S.; Algunas consideraciones sobre la privatizacin deObras Sanitarias de la Nacin, en Revista Estudios, Ao XV, N 63, julio-diciembre 1992.

10

A pesar del deterioro operativo de O.S.N., cabe destacar la importante expansin de la red de agua y cloacas que seregistr con anterioridad a la privatizacin (sobre todo si se considera la profunda inestabilidad macroeconmicae institucional que caracteriz a dicho perodo). Al respecto, las evidencias disponibles indican que, entre 1980y 1991, la poblacin total servida con agua potable pas del 58,5% al 65,2%, mientras que la que dispona decloacas ascendi, en el mismo perodo, del 29,8% al 37,2% (en el rea metropolitana, tales porcentuales seelevaban, a comienzos de los aos noventa, al 70% y al 58%, respectivamente). Ver FIEL; La regulacin dela competencia y de los servicios pblicos. Teora y experiencia argentina reciente, Fundacin de Investigacio-nes Econmicas Latinoamericanas, 1999.

11 En este sentido, consultar Ferro, G., op. cit..12 Cabe resaltar que en el perodo comprendido entre febrero de 1991 y mayo de 1993, el ndice de precios mayoristas

domsticos (IPIM) experiment un incremento del orden del 9%.13 Posteriormente, a travs del Programa de Propiedad Participada, los trabajadores ingresaron al directorio de Aguas

Argentinas S.A. (claro que con una muy reducida si alguna gravitacin sobre la voluntad social de la firma).


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Finalmente, en abril de 1993, en el marco de las atribuciones extraordinarias concedidas alPoder Ejecutivo Nacional por las Leyes de Reforma del Estado (N 23.696) y de EmergenciaEconmica (N 23.697), ambas sancionadas en 1989, se dispuso la privatizacin de O.S.N.mediante un rgimen de concesin integral de la empresa por un lapso de 30 aos (al finalizardicho perodo, el concesionario se halla obligado a devolver los activos al Estado argentino).14 .La transferencia al sector privado se realiz el 1 de mayo de dicho ao, manteniendo tanto laintegracin vertical que caracterizaba a la empresa estatal como la horizontal, lo cual se refleja enque, por un lado, no se segment la produccin de la distribucin de agua potable y, por otro,tampoco se separ la generacin y la distribucin de agua potable del servicio de desage de lascloacas. Asimismo, se decidi mantener la extensin del rea que abasteca O.S.N., dando lugaral sistema de saneamiento unitario entregado en concesin ms grande del mundo.

En el marco de la insuficiencia de la cobertura del servicio, la universalizacin y la mejoraen la calidad del mismo constituyeron los objetivos principales de la privatizacin, tal como fueestablecido en el Pliego de Bases y Condiciones de la concesin.15 La modalidad de licitacinadoptada fue la de adjudicar la concesin del servicio, bajo un rgimen monoplico, al consor-cio que ofreciera la menor tarifa base es decir, la mayor reduccin sobre la tarifa cobrada porO.S.N. para desarrollar un plan de inversiones denominado Plan de Mejoras y Expansin de

los Servicios que, en principio, involucrara alrededor de 4.108 millones de dlares a lo largo detoda la concesin.16 Dicho programa se dividi en seis Planes Quinquenales correlativos, siendolos dos primeros parte integrante de la oferta original de la empresa.17 Por otra parte, el llamadoa licitacin tena en cuenta los siguientes aspectos:

una estructura tarifaria predeterminada que involucraba una tipologa de usua-rios residenciales, no residenciales y baldos, as como sistemas de facturacin medido yno medido, con sus respectivos esquemas de subsidios cruzados entre zonas y tipos deedificacin (involucrando antigedad, y calidad y zona geogrfica de la construccin) orien-tados a favorecer, en teora, la universalizacin del servicio;

la facturacin se realizara fundamentalmente mediante un sistema de tipo catastralo cuota fija, definido en funcin del consumo presunto por superficie, lo cual afecta a

14 El proceso de privatizacin y regulacin de la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento prestado porO.S.N. fue implementado a travs de la instrumentacin de diversos decretos del Poder Ejecutivo Nacional N 2.074/90, 1.443/90, 1.443/91 y 2.408/91, por los que se resolvi entregar en concesin el servicio.Asimismo, en junio de 1992, mediante el Decreto N 999, se sancion el marco regulatorio sectorial, mientrasque con la sancin del Decreto N 787/93 se aprob la adjudicacin y el modelo de contrato de concesin.

15 Vase la Resolucin SOPyC N 186/92.16 Replicando lo sucedido en la mayora de las privatizaciones encaradas en el pas en el transcurso del decenio de los

noventa, O.S.N. fue transferida al sector privado libre de pasivos (ello supuso, en este caso, que el EstadoNacional absorbiera una deuda de casi 240 millones de dlares). Por otra parte, con la privatizacin se habilital consorcio ganador a implementar despidos masivos en el marco de un programa de retiros voluntarios. Esto

ltimo reviste particular importancia, sobre todo si se considera que, segn consta en las Memorias y Balancesde Aguas Argentinas S.A., al cabo de los primeros ocho meses de la concesin el empleo en la empresadisminuy ms de un 50% (pas de 7.800 ocupados a 3.770). Esta brusca contraccin de la ocupacinimpact directamente sobre laperformancede la firma: la productividad laboral promedio aument un 82% enel primer ao de gestin, un 55% en 1994, y un 12% en 1995. Sobre este ltimo aspecto, ver Abdala, M. ySpiller, P.; Instituciones, contratos y regulacin en Argentina, Editorial Temas, 1999. Asimismo, consultarDuarte, M.; Los efectos de las privatizaciones sobre la ocupacin en las empresas de servicios pblicos, enRevista Realidad Econmica, N 182, agosto-septiembre 2001.

17 Una de las particularidades de esta concesin fue que los activos sujetos a explotacin fueron otorgados por elgobierno sin la obligacin de pago de canon alguno por parte del consorcio adjudicatario (es decir, fuerontransferidos en forma gratuita). Esta decisin no tena justificacin econmica alguna, ms an si se tiene en

cuenta que la futura empresa prestataria internalizara, desde el mismo inicio de la concesin, holgados ingresospor ventas y mrgenes de beneficios, como producto de la explotacin de los mismos.


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aquellos usuarios que no cuentan con medicin real del consumo (representan aproximada-mente al 85% del total);

adicionalmente, se reconoca un sistema mixto de facturacin para el resto de los usua-rios (aquellos que cuentan con medidor de caudales),18 compuesto por un cargo fijo equivalenteal 50% de la cuota fija y un cargo variable que se determina en funcin de los metros cbicosrealmente consumidos19 (en otras palabras, se estableci un rgimen basado, fundamentalmen-te, en la facturacin del consumo presunto por superficie, lo cual implica que no existe relacinentre los ingresos corrientes de la empresa y la generacin de agua potable y/o el procesamientode residuos cloacales);20

finalmente, se determin un nuevo cargo especfico, denominado de infraestructura,orientado a financiar la expansin de las redes y la incorporacin al servicio de nuevos usuarios(es decir, de nuevas conexiones, o a la renovacin de aqullas cuya vida til hubiera vencido).

Con respecto a estos aspectos centrales del Rgimen Tarifario de la Concesin, cabe desta-car que, a diferencia del resto de los servicios pblicos privatizados, en el caso de aguas no sesuprimi el esquema de subsidios cruzados preexistente en la estructura tarifaria (desde los usua-rios de mayores consumos e ingresos hacia los de menores; desde los no residenciales hacia losresidenciales; y desde las zonas geogrficas de mayor desarrollo relativo hacia las ms retrasadas),

con la finalidad de evitar que la prestacin de servicios tan esenciales para la poblacin se carac-terizara por presentar un sesgo regresivo.Sin embargo, el esquema de financiamiento de la expansin establecido para los nuevos

usuarios generalmente, pertenecientes a los sectores de menores ingresos result inequitativoe injusto en la medida en que hizo recaer el cargo destinado a tal fin exclusivamente sobre losmismos.21 . Dada la obligatoriedad de la conexin al servicio establecida por el Marco Regulatorio,la imposibilidad de pago de la misma involucraba la acumulacin de una deuda confiscatoriasobre la propiedad.22Asimismo, tal como surge de la Ley N 13.577 (ley orgnica de O.S.N.,sancionada en 1949), se incorpor la posibilidad de cortar el suministro de agua potable ante lafalta de pago de tres boletas consecutivas (clusula posteriormente incorporada en el Artculo

18 El sistema medido era originariamente obligatorio para los usuarios no residenciales se concedieron dos aos parasu cumplimiento y optativo para los residenciales. Sin embargo, como producto de una accin de amparoemprendida por la Defensora del Pueblo de la Nacin en 1995, que fue confirmada por la Corte Suprema deJusticia en septiembre de 2000, la obligacin de medicin qued sin efecto para los casos de inmuebles depropiedad horizontal con imposibilidad tcnica de medicin por unidad funcional (es decir, aquellos inmueblesen los cuales slo es posible la medicin global). Asimismo, la obligacin de implementar el sistema medido aclientes no residenciales con posibilidad tcnica de individualizacin del consumo tampoco fue cumplida porla empresa debido a que el ETOSS convirti la obligacin en opcin a cargo del usuario, salvo que la empresadecidiera explcitamente lo contrario, mediante la Resolucin ETOSS N 8/95. Dicha norma estableci que elsilencio del usuario faculta a la empresa a facturarle automticamente en funcin del sistema catastral. En

sntesis, teniendo en cuenta la prohibicin de la medicin global a consorcios y la opcionalidad del rgimenmedido para los clientes no residenciales con posibilidad tcnica de individualizacin del consumo, en laactualidad se encuentra en vigencia un rgimen de facturacin del consumo presunto por superficie, a pesarque la extensin del sistema de micromedicin estaba prevista en el Marco Regulatorio de la Concesin.

19 En relacin con esto ltimo, vase el Cuadro Anexo que se presenta al final del trabajo.20 Si bien el rgimen era fundamentalmente de tipo catastral, en el marco regulatorio de la concesin tambin estaba

prevista la extensin de la medicin con carcter obligatorio para la empresa prestataria. La reglamentacin dedicha obligacin que deba ser efectuada durante los dos primeros aos de la concesin, an no fue implementada.

21 Los nuevos usuarios deban abonar por su cuenta el llamado Cargo de Infraestructura (que inclua un cargo de redy otro de conexin).

22 Dados los altos niveles de incobrabilidad a que dio lugar, este esquema de financiamiento de la expansin encontr

una fuerte resistencia por parte de los usuarios y termin siendo reemplazado en una de las posterioresrenegociaciones del contrato de concesin.


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N 75 del Reglamento de Usuarios de la empresa concesionaria) y continuar cobrando la deudacon independencia de la prestacin efectiva del servicio por parte de la firma.

En relacin con la regulacin tarifaria, cabe destacar que la misma se orient a establecerlmites precisos aunque, como se analiza posteriormente, sumamente laxos y plenamente fun-cionales a los intereses de la empresa concesionaria a las variaciones de la tarifa base determina-da en la licitacin, mediante los siguientes mecanismos:

se fij un tope al nivel del ingreso medio percibido por la firma prestataria. Al respec-to, se estableci que la principal variable de regulacin de las tarifas sera el monto de ingresosque el concesionario percibiera por los servicios prestados (en funcin del nmero de usuariosservidos en cada ao y de las condiciones de eficiencia establecidas en cada plan quinquenal).23

Por otra parte, se dispuso que, de verificarse la existencia de excedentes en los ingresos prove-nientes de la facturacin con respecto a las variables de la regulacin, el rgano regulador podapromover la disminucin de los valores tarifarios y los precios, previa disposicin del Ministeriode Economa y Obras y Servicios Pblicos.24 Ello tena la doble finalidad de proteger, por unlado, los ingresos empresarios y, por otro, a los usuarios del eventual abuso del poder monoplicopor parte de la firma prestataria;

asimismo, se determin que se podran efectuar ajustes tarifarios de carcter extraor-

dinario como consecuencia de modificaciones extraordinarias de costos siempre y cuando seregistraran incrementos superiores a un umbral del 7%, en un ndice compuesto de costos deinsumos de la empresa25 o de acontecimientos ajenos a la responsabilidad del concesionario,relevantes y no previsibles al momento de la licitacin;

por ltimo, se estableci que podran introducirse modificaciones tarifarias cada cin-co aos como consecuencia de cambios en los Planes Quinquenales de Mejora y Expansin delos servicios. Inicialmente, estas revisiones ordinarias de los cuadros tarifarios tenan una claralimitacin durante los diez primeros aos de la concesin en la medida en que se dispusotaxativamente que la revisin tarifaria al finalizar el primer quinquenio (en abril de 1998) slopoda traer aparejada una reduccin en las tarifas.26

Teniendo en cuenta los componentes centrales descriptos del esquema de regulacin eco-

nmica de la concesin, es posible sostener que las tarifas y precios mximos establecidos en lalicitacin garantizaban explcitamente un mnimo de ingresos devengados al concesionario27 que,como contrapartida, lo obligaba a prestar los servicios en las condiciones establecidas y a realizarlas inversiones comprometidas para los primeros diez aos de concesin. De este modo, segarantizaba indirectamente un piso a la tasa de retorno sobre el capital que, asimismo, se vera

23 Ver el Artculo N 47 del Rgimen Tarifario establecido en el Marco Regulatorio (Decreto N 999/92). En estesentido, el Pliego de Bases y Condiciones establece (en el numeral N 18.12.3.1) que la variable de regulacintarifaria dispuesta por el citado artculo del Marco Regulatorio, se calcular en cada momento computando elcociente entre los ingresos que facture el Concesionario en un perodo determinado y el nmero de usuariosservidos con agua potable y/o desages cloacales en el mismo perodo.

24Al respecto, consultar la clusula N 18.12.3.2 del Pliego de Bases y Condiciones.25En la medida en que no se contempl la situacin de reduccin en tales componentes de los costos, ello operara como

un incentivo del tipoprice cap, en tanto tales incrementos de eficiencia empresaria seran internalizados porAguas Argentinas S.A.. Se trata, en otras palabras, de un sistema hbrido de regulacin de precios, ya que seconjuga con un mecanismo del tipo cost plusfrente a las alzas de costos que se trasladan a las tarifas

26 Tal como expresa la clusula N 11.11.3 del Contrato de Concesin: nicamente correspondern revisionesordinarias referidas a la presentacin del Segundo Plan Quinquenal y los sucesivos a ste. En el caso particulardel Segundo Plan Quinquenal a ser implementado a partir del inicio del sexto ao de la concesin, la revisinordinaria correspondiente slo podr disponer reducciones en los valores tarifarios y en los precios vigentes.

27Cabe destacar que tal como establece el Contrato de Concesin (en su numeral N 11.11.1.3), la concesin estbasada en el principio de riesgo empresario, por lo tanto, para los cambios en los valores tarifarios y en los precios

no pueden ser invocadas razones de modificaciones en las condiciones del mercado de bienes y/o de servicioscomprometidos en la misma, que fueren ajenas a decisiones expresas del Poder Pblico Nacional.


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regulado por el principio de razonabilidad tarifaria, asociado al concepto de ganancia normalu ordinaria, que afecta la prestacin de servicios pblicos privatizados o concesionados en la

Argentina.28 Como fuera mencionado, tales precios y tarifas deban reducirse en trminos realeso permanecer inalterados, salvo variaciones significativas de tipo extraordinario en los cos-tos de la empresa prestataria, los planes de inversin o los ingresos por usuario durante los diezprimeros aos de la concesin. Para el resto del perodo, se estableci que las tarifas serandeterminadas en funcin de los costos de prestacin y de la expansin del servicio en condicio-nes de eficiencia en cada una de las revisiones ordinarias quinquenales.

Finalmente, cabe mencionar que la regulacin del contrato de concesin y la fiscalizacindel efectivo cumplimiento de lo establecido en el mismo qued a cargo del ETOSS en cuyaconformacin intervienen tres jurisdicciones (Nacin, Provincia de Buenos Aires y el Gobiernode la Ciudad Autnoma de Buenos Aires).29 /30 El organismo de control regula el desempeo deuna nica firma y se financia mediante una proporcin fija de la facturacin del servicio porparte de la misma (2,67%). Ambos hechos contradicen las recomendaciones existentes en ma-teria de diseo institucional para la regulacin, ya que elevan considerablemente el riesgo decaptura del mismo por parte de la empresa regulada,31 en tanto el rgano regulador no cuentacon mayores incentivos para inducir o promover una reduccin de las tarifas (que, en caso de

concretarse, afectara los ingresos del concesionario y, en consecuencia, del regulador).

2.2. Una oferta oportunista

Cabe incorporar algunas precisiones respecto de las metodologas especficas bajo las quese otorg la concesin del servicio de agua potable y desages cloacales al capital privado. Elproceso de privatizacin de O.S.N se inici, en lo formal, con el llamado a una licitacinpblica nacional e internacional (Resoluciones SOPyC N 97/91 y 178/91), que tena porobjetivo seleccionar a los socios del futuro concesionario y al operador tcnico del mismo. Lamisma involucraba dos grandes etapas o fases. La primera destinada a precalificar las ofertas

tcnicas, y la segunda a seleccionar, entre las aceptadas previamente, al consorcio ganador enfuncin de una nica variable: el nivel de descuento ofrecido como tarifa base respecto de lavigente al momento de la transferencia de O.S.N.. En ese marco, a travs de la ResolucinSOPyC N 53/92 se precalific a los cinco grupos que podan competir en la segunda fase.32 Endiciembre de ese mismo ao (Resolucin SOPyC N 155/92) se adjudic la licitacin al con-sorcio Aguas Argentinas S.A., ad referndum del Poder Ejecutivo Nacional. Finalmente, en elmarco de las disposiciones del Decreto N 787/93, el 28 de abril de 1993 se firm el contrato

28Este principio fue establecido en la Ley de Reforma del Estado.29El ETOSS fue creado por el Decreto N 999/92, y en su directorio participan dos representantes de cada una de las

tres jurisdicciones mencionadas. Tales directores son nombrados por seis aos, pudindose renovar dichomandato por un perodo adicional. A mediados de 1999, se estableci que los usuarios y consumidorespasaran a tener una comisin al interior del ETOSS; sin embargo, sus dictmenes no son de carcter vinculantepara el directorio del ente de control.

30Originalmente, la autoridad de aplicacin del contrato era la Secretara de Obras Pblicas y Comunicaciones delMinisterio de Economa, Obras y Servicios Pblicos de la Nacin, de quien dependa indirectamente elnombramiento de los Directores del ETOSS por la jurisdiccin nacional.

31 El diseo institucional descart, por todas las vas posibles, la potencial competencia por comparacin y,adicionalmente, la posibilidad de diferenciar la concesin de la prestacin del servicio respecto de la construc-cin de nueva infraestructura, ambas opciones existentes en pases con slidas tradiciones en materia deregulacin econmica de servicios pblicos.

32Al igual que en la mayor parte de los procesos de privatizacin desarrollados en la Argentina, la fijacin de elevados

patrimonios mnimos (en este caso, 1.200 millones de dlares) se convirti en una de las principales barreras de


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de concesin con la empresa, que tom posesin de la prestacin del servicio el 1 de mayo dedicho ao.

La estructura accionaria inicial del consorcio adjudicatario del proceso de licitacin deno-ta la presencia de una asociacin de capitales transnacionales y locales que tena como sociosmayoritarios a la francesa Suez Lyonnaise des Eaux-Dumez y al grupo nacional Soldati (verCuadro N 1). En trminos agregados, se constata el predominio de empresas de capital extran-

jero, en tanto las mismas accedieron al control del 50,4% de Aguas Argentinas S.A., mientrasque las tenencias accionarias de los grupos de origen local representaban el 39,6% del capitalsocial, al tiempo que el 10% restante se le asign a los ex trabajadores de O.S.N. Programa dePropiedad Participada. Con relacin a las empresas forneas, cabe resaltar que la francesa SuezLyonnaise des Eaux-Dumez es el operador tcnico del servicio, al tiempo que las restantes sonprestatarias del servicio en sus respectivos pases (tales los casos de la espaola Sociedad Generalde Aguas de Barcelona, la francesa Compagnie Generale des Eaux y la inglesa Anglian WaterPlc.). Con respecto a los socios locales, vale destacar la existencia de dos firmas pertenecientes asendos conglomerados empresarios (Sociedad Comercial del Plata del grupo econmico Soldati,y Meller del grupo homnimo), y de una vinculada al sector financiero (Banco de Galicia yBuenos Aires).33

Cuadro N 1Aguas Argentinas S.A.

Composicin accionaria inicial, mayo de 1993

(en porcentajes)

FUENTE:READEECONOMAYTECNOLOGADELAFLACSOENBASEAINFORMACINOFICIAL.

ingreso al proceso de venta de O.S.N. y, a la vez, en una clara demostracin de la despreocupacin oficial pordifundir las tenencias accionarias de las nuevas prestadoras de los servicios privatizados. Al respecto, ver, en estemismo Documento de Trabajo, Azpiazu, D.; Privatizaciones y regulacin pblica en la Argentina. Capturainstitucional y preservacin de beneficios extraordinarios.

33 Con posterioridad, a favor de la inexistencia regulatoria de restricciones temporales a la reventa de participacionesaccionarias, el grupo Soldati se desprendi de sus tenencias (adquiridas por Suez Lyonnaise des Eaux S.A.) aligual que, parcialmente, el grupo Meller (ahora, a travs de Aguas Inversora S.A.). De resultas de ello, la actualcomposicin accionaria de Aguas Argentinas S.A. es la siguiente: Suez Lyonnaise des Eaux S.A. (34,7%),Sociedad G

azpiazu_forcinito_schorr privatizacion en argentina

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