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DESAFIOS AO DESENVOLVIMENTO DO MARANHÃO NO ÂMBITO DO PLANEJA-MENTO PÚBLICO RECENTE (2007-2009)*

CHALLENGES TO THE DEVELOPMENT OF MARANHÃO IN THE SCOPE OF THE RECENT PUBLIC PLANNING (2007-2009)

RETOS AL DESARROLLO DEL MARANHÃO EN EL ÁMBITO DE LA PLANIFICACIÓN PÚ-BLICA RECIENTE(2007-2009)

Jhonatan Uelson Pereira Sousa

Resumo: este artigo buscou apontar os desafios ao desenvolvimento do Estado do Maranhão identifica-dos no âmbito do planejamento público durante o Governo Jackson Lago (2007-2009), por intermédio de pesquisa documental aos estudos e diagnósticos produzidos, ladeada por pesquisa bibliográfica a literatura sobre esse assunto, adotando a abordagem dialético-histórica como metodologia de análise. Objetivou-se contribuir com o debate sobre o desenvolvimento maranhense. Enquanto resultado dessa investigação aponta-se que os principais desafios são: o desmonte da capacidade estatal; a concentração e centraliza-ção da gestão pública; a concentração econômica e a fragilidade na alternância do poder político. Conclui-se que a construção de um projeto alternativo que enfrente esses desafios deve se basear no fortalecimento e democratização do Estado, ladeado pela desconcentração do desenvolvimento, articulados a efetivação da alternância do poder político.Palavras-chave: Desenvolvimento. Planejamento público. Estado do Maranhão.

Abstract: This article searched to point out the challenges to the development of the State of Maranhão identified in the scope of the public planning during Jackson Lago ‘s Government (2007-2009), through documentary research to the studies and diagnostic produced, besides bibliographical research about the literature on this subject, adopting the dialectic-historical boarding as analysis methodology. The aim was to contribute with the discussion about the development of Maranhão State. As a result of that investiga-tion, it was pointed out that the main challenges are: the dismounting of the state capacity; the concen-tration and centralization of the public administration; the economic concentration and the fragility in the alternation of the politician power. The conclusion was that the construction of an alternative project that faces those challenges must be based on the reinforcement and democratization of the State, tipped for the desconcentration of the development, articulated to the effectiveness of the alternation of the politi-cian power.Keywords: Development. Public planning. State of Maranhão.

Resumen: Este artículo buscó señalar los desafíos al desarrollo del Estado del Maranhão identificado en el ámbito del planeamiento público bajo el gobierno de Jackson Lago (2007-2009), para tanto utilizó la inves-tigación documental a los estudios y a los diagnósticos producidos, y la investigación bibliográfica sobre la temática, adoptando el abordaje histórico-dialéctica como metodología del análisis. Se buscó contribuir con la discusión sobre el desarrollo local. El resultado de esta investigación es acentuar los desafíos princi-pales: el desmontaje de la capacidad del Estado; la concentración y la centralización de la administración pública; la concentración económica y la fragilidad en la alternación del poder político. Uno concluye que la construcción de un proyecto alternativo que aborde estos desafíos deben ser basados en el refuerzo y la democratización del Estado, seguido por la desconcentración del desarrollo, junto a la efectividad de la alternación del poder político.Palabras-clave: Desarrollo. Planeamiento público. Estado del Maranhão.

1 INTRODUÇÃO

Algo que emerge do debate recente sobre planejamento e desenvolvimento é justamen-te o revigoramento de sua importância para o crescimento econômico e aumento do bem--estar social em inúmeros países do mundo (CARDOSO JR, 2009).

É certo que o paradigma keysenia-no predominante a partir dos anos 1930 até meados de 1970 encontrou seu pon-to de refluxo com a amplamente citada cri-se econômica advinda do aumento dos preços do petróleo nos países produtores. A crítica e proposta neoliberal que o seguiu fo-ram fatais à idéia de planejamento do desen-volvimento. Tanto a idéia de projeto nacional foi abandonada, como a capacidade planejati-va se ateve à elaboração do orçamento pluria-

* Artigo recebido em maio 2010Aprovado em julho 2010

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ARTIGO

nual e de planos setoriais quase sempre igno-rados ou abandonados ao sabor da inércia ou das mudanças políticas. Por conseguinte, per-demos em visão do conjunto e clareza quanto ao que queremos para o Brasil (POCHMANN, 2010, p. 159-183).

Essa crítica avassaladora encontrou recep-ção favorável no âmbito governamental brasi-leiro, sobretudo a partir dos anos 1980 até o limiar do século XXI. No entanto, não encon-trou a mesma repercussão nos países asiáticos que perseveraram no caminho do planejamen-to com vistas ao desenvolvimento nacional (CHANG, 2008).

O Maranhão não ficou alheio a esses “ven-tos neoliberais”. A despeito de termos construí-do um sistema de planejamento público, conso-lidado nos anos 1970, ainda que pouco efetivo (POLARY, 1980), vivenciamos ao longo dos anos 1990, retrocesso que praticamente liquidou essa capacidade planejativa (PALHANO, 2008a).

O enfrentamento desse tema implica em lembrar o pensamento de Celso Furtado que numa perspectiva histórico-estrutural reco-nhece a natureza multidimensional do proces-so de desenvolvimento, cujo empreendimento é tarefa de toda a sociedade, do conjunto de suas estruturas, exigindo coesão social e lide-rança política.

Isto quer dizer que essa tarefa não será feita sem o Estado e não comportará qualifi-cativos, como desenvolvimento econômico, desenvolvimento social, desenvolvimento po-lítico-cultural, etc., assim como não poderá se confundir com mero crescimento econômico. Envolverá crescimento promotor de equidade social e de sustentabilidade ambiental, se ma-nifestará em todas as dimensões relevantes da vida nacional, tem que se espraiar por todo o território, articular e envolver virtuosa e inte-gradamente todos os poderes públicos e ins-tâncias federativas em sua direção.

Dessa forma, o desenvolvimento em uma perspectiva multidimensional implica em propos-ta que leva em conta a noção de totalidade da re-alidade social, articulando o econômico, o social, o político, o cultural, enfim, as partes do todo so-cial, a serem enfrentados simultânea e sinergica-mente pelo Estado, entendido em sentido amplo.

Segundo Garcia (2009, p. 12), mais do que “simultaneidade convergente das mudan-ças”, a experiência de processos exitosos de desenvolvimento nacional, apontam para a “si-nergia intertemporal” entre as transformações mais importantes, ou seja, as coisas devem ser feitas na medida em que vão sendo cria-das as viabilidades e ampliados os espaços de liberdade de iniciativa.

A partir de Garcia (2009), compreendemos que a implementação desse processo de mudan-ça social, estruturada em um movimento con-

traditório entre as forças de manutenção do sta-tus quo e as forças de transformação, há que se ter permanentemente a presença de princípios ou valores orientadores, e criadas as condições viabilizadoras de um consenso, cujo elemento basilar é a equidade, também a democracia, a solidariedade, a conservação ambiental.

Isso implicará na construção dos instrumen-tos, conceitos, teorias, métodos, técnicas e con-cepções organizacionais que “permitam elaborar propostas de ação exeqüíveis, abrangentes o su-ficiente para dar expressão prática à noção mais ambiciosa de desenvolvimento” (GARCIA, 2009, p. 13).

Nogueira (2008, p. 8) destaca: um “desen-volvimento” induzido pela sociedade e pelo Es-tado implicará necessariamente na construção consensual de uma “idéia de desenvolvimento” que não se reduza a vida econômica e que en-fatize a relevância estratégica do Estado, não exclua o social nem a sustentabilidade.

Esse pano de fundo compõe a abordagem que faremos em relação ao desenvolvimento do Maranhão, na perspectiva do planejamento público recente, adstrito ao Governo Jackson Lago (2007-2009), tomando como base os es-tudos, diagnósticos e documentos que o regis-tram, revestindo o trabalho, em face da con-sulta às fontes primárias, como uma pesquisa documental, auxiliada por pesquisa bibliográfi-ca a partir de revisão de literatura sobre a te-mática. Foge à nossa perspectiva realizar uma avaliação desse planejamento público, consi-derando o prematuro de seu desdobramento e a proximidade de sua interrupção.

Esses estudos foram reunidos pela Secreta-ria de Planejamento do Estado sob a denomi-nação de Estudos Técnicos de Regionalização abrangendo estudos (i) sobre a implantação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (LOPES, 2008) e das Unidades Administrativas Regionais (OLIVEIRA FILHO; LOPES, 2008); diagnósticos (ii) sobre a infraestrutura predial (BORROMEU; SOUSA; SOARES, 2008), os re-cursos humanos (PASSOS; SOARES; SOUSA, 2008) e o orçamento público (BARROS, 2008); e o documento (iii) sobre as oficinas de levanta-mento das aspirações populares (TSUJI, 2008).

Estruturamos nossa exposição identifi-cando os quatro principais desafios ao desen-volvimento maranhense, a partir dos estudos e diagnósticos aludidos, aliados à produção acadêmico-científica sobre o assunto (BARBO-SA, 2006; CARDOSO JR, 2009; GOMES, 2006; GUILHON, 2001; HOLANDA, 2008, dentre ou-tros), a cada um corresponde uma seção do presente artigo, quais sejam: (1) desmonte da capacidade estatal; (2) concentração e cen-tralização da gestão pública; (3) concentração econômica e (4) fragilidade na alternância do poder político.


65Cad. Pesq., São Luís, v. 17, n. 1, jan./abr. 2010.

Para chegarmos nessa estruturação, opta-mos metodologicamente pela abordagem dia-lético-histórica, principalmente no que se refe-re aos seus princípios de totalidade, processos recíprocos e qualidade, utilizando-se a análise e a síntese nesse processo de construção. O primeiro está contemplado quando se discute o desenvolvimento de modo geral, para então compreendermos melhor o desenvolvimento maranhense, enquanto situação particular, e vice-versa. Daí eles serem também processos recíprocos. O princípio da qualidade, que se fundamenta no salto qualitativo, está demons-trado quando este trabalho, além de trazer os dados quantitativos, tem a preocupação de analisar qualitativamente os aspectos aborda-dos.

Evidenciando esses desafios, supõe-se contribuir para o enriquecimento do debate político que emergirá com mais intensidade em tempo de política, em tempo eleitoral, ao re-apresentarmos esses desafios e, sobretudo analisar o desenvolvimento proposto ao Mara-nhão no âmbito do planejamento público refe-rido. É sabido que as últimas reformas da lei eleitoral1 obrigam aos postulantes dos cargos no Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito) apresentarem suas propostas de governo e estimulam a realização de eventos para seu debate.

2 DESMONTE DA CAPACIDADE ESTATAL

O primeiro desafio apontado é inferido de revisão da literatura recente sobre o assunto, com ênfase nas produções acadêmicas mara-nhenses que versam sobre a reforma do Esta-do no Maranhão e suas consequências locais, assim como sua articulação ao contexto nacio-nal e internacional.

Neste sentido, é fundamental destacar que a conformação política predominante no Ma-ranhão, quando da formalização do Consenso de Washington em 1989 (WILLIAMSON, 1990)

até as eleições de 2006 com a vitória da opo-sição, era o mando do grupo oligárquico local2. O governo liderado pela oposição durou 2 anos e 4 meses. A interrupção se deu por força de decisão judicial do Tribunal Superior Eleitoral que cassou o mandato do governador Jackson Lago (2007-2009), pertencente ao Partido De-mocrático Trabalhista (PDT), empossando no cargo a candidata derrotada3. Essa interrupção foi caracterizada como golpe de Estado por via judicial (REZEK, 2008), ao arrepio dos idealis-mos em relação ao Judiciário brasileiro.

Daí se nota que a alternância de poder, co-mum nas democracias maduras4 e funcionan-do regularmente no plano nacional, desde a Constituição Federal de 1988, não chegou a se

sedimentar no Maranhão. A estagnação políti-ca que já dura dois pares de décadas, escassa em projetos e propostas alternativas para o enfrentamento dos problemas estaduais, re-sulta em um cenário complexo, marcado pelas décadas de 1980 e 1990.

A década de 1990, do ponto de vista eco-nômico, vive os resquícios dos impactos prove-nientes da implantação dos grandes projetos da década de 1980, ainda embalada nas pro-messas de que o Estado se tornaria um pólo siderúrgico-exportador, como início de uma nova etapa da industrialização no Maranhão. Esse clima nada deixa a dever às especulações atuais quanto aos “novos grandes projetos” do século XXI com reiteradas promessas de pro-gresso, como a Refinaria da Petrobrás.

Na realidade ocorreu uma “ocupação ca-racterizada pela expulsão dos posseiros, pelo desmatamento e implantação de pastagens, agravando ainda mais o quadro do latifúndio im-produtivo”, contribuindo para o acirramento dos conflitos no campo, crescimento desordenado de São Luís, do desemprego, do subemprego e êxodo rural (BARBOSA, 2006, p. 97-99).

Esse processo, somado à acelerada abertu-ra comercial e ao enxugamento das atividades estatais, implementados no plano nacional, e imitados no plano estadual, tornou a década de 1990 “a verdadeira década perdida”, onde a taxa de crescimento encolheu e a participa-ção no Produto Interno Bruto brasileiro caiu, soma-se a isso a “dèblace na produção agro-pecuária”, a estagnação da produção industrial e dos gastos públicos, este agravado pela pe-sada amortização da dívida pública estadual (HOLANDA, 2008).

As conseqüências sociais disso foram o au-mento do desemprego e da precarização do trabalho. O desemprego de 2,6% da População Economicamente Ativa em 1992 atinge 16,6% em 2006 e a população ocupada em atividades agropecuárias caiu de 69,9% em 1985 para 44,6% em 2006.

Como poderá ser observado mais a frente, o desmantelamento do Sistema Estadual de Agricultura durante o Governo Roseana Sar-ney (1995-2001), explica muito mais a que-da da produção, do que a “sucessão de anos ruins do ponto de vista climático” (HOLANDA, 2008). Tal explicação climática é aceitável se abstrairmos o papel preponderante do Estado na formação social maranhense, cindindo eco-nomia e política da análise.

Em face disso, a realidade que emerge dos anos 1990 não é das mais animadoras para o Maranhão. Ao lado dos indicadores sociais e econômicos dramáticos, das últimas posições nos diversos rankings, parece que ao contrário da assertiva musical, os “defeitos” superam as “qualidades”.

Desafios ao desenvolvimento do Maranhão no âmbito do planejamento público recente (2007-2009)


É na esteira do entendimento de que o Estado deveria ser mínimo, pedra de toque das políticas neoliberais, como justificativa para as privatizações, enxugamento, extin-ções e terceirizações da administração públi-ca (BEHRING, 2008; COSTA, 2000), que essas práticas foram implementadas no Maranhão, com a Reforma Administrativa do Governo Roseana Sarney iniciada em 1995, inspirada no modelo gerencial de administração públi-ca proposto pelo Governo Fernando Henrique Cardoso (GUILHON, 2001).

Chang (2008) aponta claramente que es-sas propostas advindas do já citado Consenso de Washington e a “grande hegemonia neoli-beral” foram para uso apenas dos países da periferia do capitalismo, seu corolário não foi implementado nos países centrais e seu objeti-vo foi neutralizar a concorrência e o desenvol-vimento autóctone dos mesmos.

O Estado do Maranhão viu sua capacida-de de implementação das políticas públicas reduzida ou desmontada. Os principais órgãos de pesquisa científica, agropecuária e infra--estrutura foram extintos, a exemplo da Em-presa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER), da Empresa Maranhense de Pesqui-sa Agropecuária (EMAPA), do Departamento de Estradas e Rodagens (DER), e Instituto de Pesquisas Econômicas e Sociais (IPES).

Essa reforma modificou as estruturas go-vernamentais, capilarizou a presença do Poder Executivo por intermédio das gerências em cada uma das 18 regiões, privatizou, extinguiu ou transferiu finalidades de autarquias e fun-dações para outros organismos, diminuindo o tamanho da maquina pública, sob a justificati-va de “prestar serviços de excelência ao cida-dão” (GUILHON, 2001, p. 126).

Esse modelo, teoricamente, deveria passar por três fases: a mudança institucional legal, mudança de comportamento gerencial e, por fim, a mudança de comportamento dos servido-res em todos os níveis e organismos estaduais.

A análise de Guilhon (2001, p. 128) aponta de forma clara que a reforma implementada pelo Governo Roseana Sarney não ultrapassou a mudança institucional-legal, uma “arruma-ção estrutural matricial” onde o conjunto de gerentes regionais e gerentes estaduais (equi-valente a Secretários de Estado) tinham “mais importância política do que administrativa”, tocando ao largo no essencial, isto é, o forte patrimonialismo e personalismo do Estado, ao lado de uma cultura “burocrática”.

Apesar do discurso e do simbolismo que a reforma instituiu, no sentido de fazer crer que se pautava na modernização e na descentra-lização, ela na verdade não passou de “estra-tégias sutis e inteligentes de recentralização”, incapazes de “romper o poder centralizador

das estruturas administrativas setoriais e fun-cionais, acomodadas na capital, assim como, catalisar a participação e o empoderamen-to das sociedades locais” (PALHANO, 2008a), pois não ocorreu transferência efetiva de po-der dos órgãos centrais para as regionais, mas sim centralização do poder nas mãos da gover-nadora, articulada aos gerentes regionais. Daí Guilhon (2001, p. 129) concluir que se tratou mais de uma “ação política” do que uma “reor-ganização administrativa de fato”, onde ocor-resse a maximização da ação estatal no aten-dimento das demandas reais da sociedade.

Gomes (2006, p. 55), enfatiza outro as-pecto: que nenhum dos compromissos norte-adores da aludida reforma foram cumpridos, principalmente “a redução das desigualdades regionais e sociais e a participação popular”. Os objetivos proclamados se mostraram dis-tantes da realidade constatada, sobretudo quando se atenta para os indicadores sociais, fornecidos pelo IBGE, destacados à época pela autora, tais como: 66,88% de analfabetos em 1996, 64,2% da população sobrevivendo com renda inferior a ½ salário mínimo em 1997, a renda dos 20% mais ricos superando em 26,39 vezes a renda dos 20% mais pobres. Uma pos-sível atualização levando em conta os dados divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geogra-fia e Estatística como a síntese dos indicadores sociais 2009, demonstra que o analfabetismo funcional está em 33,2% entre a população com 15 anos ou mais; o mapa da pobreza e desigualdade 2003 aponta para 56,38% de in-cidência de pobreza; e o mapa da exclusão so-cial (LEMOS, 2008, p. 262) destaca um índice de exclusão social de 53,58%. Os números in-dicam que a realidade tem mudado muito len-tamente no Maranhão, sobretudo em relação à distribuição de renda e ao analfabetismo.

Além desses dados elucidativos, a autora destaca os conflitos agrários no Maranhão. A partir de dados da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Violência no Campo (da Câ-mara dos Deputados), da Comissão Pastoral da Terra (CPT) e da Federação dos Trabalha-dores da Agricultura do Estado do Maranhão (FETAEMA): de 1995 a 1996 ocorreram 66 conflitos envolvendo 8.107 famílias e 8 assas-sinatos; em 1999 houve 58 ameaças de mor-te, 356 despejos (forçado/judicial), 43 prisões e 8 assassinatos envolvendo 3.947 famílias em 39 municípios.

Barbosa (2006, p. 75) aponta outras con-seqüências da reforma, como a privatização das empresas públicas. Essa privatização res-



pondeu pela demissão de 1.700 bancários, 1.238 urbanitários, 2.508 servidores públicos estaduais e 600 trabalhadores das indústrias e laticínios, perfazendo um “desmonte do ser-viço público estadual” que reduziu o número de empresas de economia mista de 12 para 7 (extinguindo por decreto a Companhia de Desenvolvimento Industrial (CDI); a Empresa Maranhense de Turismo (MARATUR); Empresa Maranhense de Assistência Técnica e Exten-são Rural (EMATER); Companhia de Desenvol-vimento (CODEA); Companhia de Habitação (COHAB); Empresa Maranhense de Pesquisa Agropecuária (EMAPA) e Empresa Maranhen-se de Processamento de Dados (PRODAMAR)), demitindo 9.000 trabalhadores e colocando 1.500 em disponibilidade.

Além das conseqüências sociais da refor-ma não podemos ignorar as conseqüências econômicas, especialmente para o setor agrí-cola, dado o desmonte do aparelho estatal que apoiava este setor desde meados dos anos 1970 (Emater, Emapa, etc.). Os dados oficiais são reveladores5: a área plantada total, que era de 1,97 milhão de hectares em 1994, bai-xou para 1,28 milhão em 2001, uma queda de 34,74%; a produção de arroz caiu pela meta-de, a de banana caiu 35,6% e a de mandioca 23% no mesmo período.

Somem-se a isso as conseqüências em re-lação às finanças públicas. Contrariamente à lógica de racionalização, redução das despesas e enxugamento da máquina estatal, os dados6 demonstram: o déficit entre a receita e a des-pesa, que era 4,5% em 1994, caiu para 3,0% em 2001, uma redução insignificante; a des-pesa com pessoal (encargos e custeio), que girava em torno de R$ 550 milhões, aumen-tou para R$ 1,2 bilhão, crescimento de mais de 50% entre 1994 e 2001; as despesas com amortização da dívida aumentaram no mesmo período em 952%. Esses dados atualizados para o ano de 2009 demonstram que: o déficit está em 1,02%, redução mais significativa do a do período anterior, considerando que o pro-jeto de reforma administrativa foi abandonado pelos governos sucedâneos; a despesa com pessoal atingiu o patamar de R$ 3,4 bilhões; já as despesas com a amortização da dívida cresceram bem menos, cerca de 36,87%.

O desmonte da capacidade estatal de im-plementar políticas públicas como dado de re-alidade, resultante da reforma administrativa do Governo Roseana Sarney, ganha em dra-maticidade e concretude quando vislumbra-mos que a “mera mudança institucional-legal”

resultou na precarização do serviço público estadual, exacerbação da violência no campo, aumento do analfabetismo e da concentração de renda, queda da produção agrícola e o au-mento do endividamento público.

3 CONCENTRAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA

Além do desmonte da capacidade estatal, essa problemática se agrava por força da con-centração e centralização da gestão pública. Essa concentração pode ser observada sob três ângulos: do ponto de vista orçamentário-finan-ceiro (BARROS, 2008), dos recursos humanos (PASSOS, 2008) e da infra-estrutura (BORRO-MEU; SOUSA; SOARES, 2008).

O Plano Plurianual (PPA), no período 2008-2011, instrumento obrigatório de alocação dos recursos públicos, conforme a Constituição Fe-deral de 1988 e Constituição Estadual de 1989, é formado por quatro grandes programas: (a) Finalístico (produção de bens e serviços dire-tamente ao cidadão); (b) Gestão de Políticas Públicas (pagamento de pessoal ativo, manu-tenção das unidades gestoras e formulação de políticas); (c) Serviço ao Estado (cobertura de bens e serviços técnicos consumidos pelo Go-verno; e (d) Apoio Administrativo (pagamento de pessoal inativo, de encargos de pessoal, de serviços da dívida, de transferências de sen-tenças judiciais, PASEP e outros.

Apesar de ter incorporado as demandas da sociedade (TSUJI, 2008) no seu processo de elaboração, do total de recursos alocados nos programas finalísticos em 2008, isto é, o que deve ser gasto efetivamente em benefí-cio da população, 49,8%, estava na região da Ilha do Maranhão. Essa região corresponde a quatro municípios (São Luís, São José de Riba-mar, Raposa e Paço do Lumiar) abriga apenas 19,8% dos habitantes do Estado.

Em que programas estavam aplicados esses recursos? Sobretudo em oito programas, são eles:

1. Porto do Itaqui, no valor de R$ 136,4 milhões, 100% dos recursos alocados na Ilha do Maranhão;

2. Saúde Dez, no valor de R$ 146,7 mi-lhões, 72% dos recursos estão alocados na Ilha do Maranhão;

3. Programa Estadual de Sangue e Hemo-derivados, no valor de R$ 7,8 milhões, 100% alocados na Ilha do Maranhão;

4. Ensino de Graduação e Formação Supe-rior, no valor de R$ 97,6 milhões, 92% alocados na Ilha do Maranhão;

5. Ensino de Pós-Graduação, no valor de R$ 11,5 milhões, 88% Extensão Univer-sitária, no valor de R$ 14,8 milhões, 95 % alocados na Ilha do Maranhão;



6. Desenvolvimento Científico e Tecnológi-co, no valor de R$ 44,9 milhões, 43% alocados na Ilha do Maranhão;

7. Plano Local, no valor de R$ 20,1 mi-lhões, 80% alocados na Ilha do Mara-nhão;

8. Ampliação e Modernização do Sistema de Segurança, no valor de R$ 33,8 milhões, 66% alocados na Ilha do Maranhão.

Estes programas importavam R$ 513,6 milhões, ou seja, 33,7% do valor total dos pro-gramas finalísticos. Desse montante, R$ 421,1 milhões, cerca de 80%, estão previstos para a Região Ilha do Maranhão. Implícito está que esses programas correspondem aos gastos com o Porto do Itaqui, e as estruturas de Saú-de Pública, de Educação Superior, de Ciência e Tecnologia, e Segurança Pública, cujas sedes estão em São Luís, assim como a maior parte dos meios (pessoas, equipamentos, prédios) e dos serviços oferecidos (atendimento hos-pitalar, ensino, pesquisa, polícias). Ficam des-cobertos ou precariamente atendidos os 80% restantes da população estadual e os outros 216 municípios do Maranhão.

Os outros dois aspectos da concentração do Estado, vinculados fortemente ao primeiro, podem ser identificados quanto aos servidores públicos (PASSOS; SOARES; SOUSA, 2008) e à infra-estrutura estatal (BORROMEU; SOUSA; SOARES, 2008).

Num universo de 88.577 servidores públi-cos efetivos e comissionados do Governo do Estado do Maranhão, 66% estão na Grande São Luís. Ao refinarmos esse número, focando apenas no contingente de servidores comis-sionados (4.905 servidores), observamos que 93% destes estão na Grande São Luís. Em re-lação aos servidores efetivos (83.672 servido-res) a concentração é de 65%.

Pelo lado da infra-estrutura física do Esta-do (prédios administrativos, escolas, hospitais, delegacias, etc.) os números são semelhantes. No conjunto, 32% da infra-estrutura do setor público está na capital, 53% dela pertencentes à administração direta, 26% à administração indireta e 6% à administração regional.

São números expressivos do verdadeiro “insulamento do aparelho estatal” na Ilha de São Luís, especialmente na capital, configu-rando, se não o abandono, a fraca presença nos demais municípios do governo do Estado, com conseqüências diretas na implementação das políticas públicas de responsabilidade es-tadual, dado que com pouca disponibilidade de pessoal e estrutura, como demonstram os diagnósticos já referidos (BORROMEU; SOU-SA; SOARES 2008; PASSOS, 2008), como te-remos um Estado presente?

Aqui diagnosticamos a questão do ponto de vista da concentração, restando abordar a centralização que está aí embutida, na concep-ção aqui adotada: compartilhamento do poder de decisão sobre as políticas públicas, no que tange ao seu planejamento e a sua execução (RIBEIRO, 2008).

Concretamente, a população participou do planejamento das ações governamentais em momentos bem identificáveis (OLIVEIRA FILHO; TSUJI, 2008): os Encontros da So-ciedade Civil com o Governo do Estado, ma-terializado nas cartas de reivindicações de 4 regiões; as Oficinas de Levantamento das As-pirações Sociais; e as Oficinas de Elaboração dos Planos Populares de Desenvolvimento Re-gional.

Das inúmeras demandas apresentadas nestes vários espaços de participação pública, temos condições de dizer quantas foram efe-tivamente incorporadas nas peças orçamentá-rias, mas não dispomos de dados para dizer quantas foram atendidas, considerando a in-terrupção desse processo em 2009. Conforme tabela7 1:

Tabela 1 – Levantamento das aspirações sociais no PPA 2008-2011

Número de municípios

Número departicipantes

Aspirações/Objetivosda Sociedade

Previsto Realizado Previsto Realizado Contem-plado PPA

Não con-templado

PPATotal

217 211 1.280 1.310 658 1.322 1.980

97,23% 102,34% 33,23%

A tabela desvela que apesar dos esforços empreendidos pelo planejamento público, no sentido de incorporar a sociedade no plane-jamento do desenvolvimento do Maranhão, apenas 1/3 das aspirações sociais identifica-das tiveram recursos alocados no âmbito do Plano Plurianual-PPA. Assim 2/3 dessas as-pirações ficaram subsumidos sob o peso dos programas e projetos elaborados centraliza-damente pelas Secretarias, centrados na e para a capital, como já demonstrado ante-riormente.

Além disso, o orçamento foi regionaliza-do, ou seja, distribuído entre as 32 regiões de planejamento criadas pela Lei Comple-mentar 108, de 21 de novembro de 2007. Ou seja, cada Secretaria deveria gastar os recursos alocados nas regiões. Mesmo as-sim, a regionalização orçamentária atingiu 51,1%, isto é, este percentual distribuído por 31 regiões, os demais 48,9% continu-aram na região da Ilha do Maranhão (BAR-ROS, 2008).



No sentido de aprofundar essa primeira experiência de planejamento participativo e para deslocar poder de decisão da capital para cada região do Estado é que se elaborou a proposta de criação de duas institucionali-dades: o Conselho Regional de Desenvolvi-mento (LOPES, 2008) e a Agência Estadu-al de Desenvolvimento Regional (OLIVEIRA FILHO; LOPES, 2008). A primeira foi criada como espaço de diálogo e debate público, planejamento participativo, controle social e co-gestão das políticas públicas estaduais em cada região do Estado. A segunda foi criada como espaço de coordenação e articulação, execução e integração, e de incentivo ao de-senvolvimento endógeno de cada região do Estado. Ambos ficaram inconclusos.

4 CONCENTRAÇÃO ECONÔMICA

Como bem demonstrou Bacelar (2009), a concentração da ocupação e da economia no litoral não é algo exclusivo do Maranhão, mas pode ser observado em praticamente todo o Brasil, enquanto herança de nossa coloniza-ção que privilegiou a exploração litorânea.

No Maranhão isto ganha contornos mais específicos. A concentração econômica na re-gião metropolitana de São Luís, além de um traço da formação social maranhense (TRO-VÃO, 2008), foi uma decisão tomada no âm-bito do planejamento estadual desde meados dos anos 1960 (SARNEY, 2007) e mantida pe-los governos sucedâneos enquanto estratégia de atração do investimento privado e de alo-cação do investimento público. Essa estraté-gia estava articulada nacionalmente à moder-nização conservadora da ditadura militar (via grandes projetos de integração) e localmente ao verniz modernizante da oligarquia regio-nal, associadas ao grande capital nacional e internacional.

Tabela 2 – PIB dos 5 maiores municípios do Maranhão

MARANHÃO - 2006 28.621.445 100% 6.184.538

Nº MUNICÍPIOS PIB (mil R$)

% do PIB População

1 São Luís 11.217.074 39,19 998.385

2 Açailândia 1.410.298 4,93 106.357

3 Imperatriz 1.353.384 4,73 232.560

4 Balsas 694.608 2,43 73.848

5 Caxias 680.233 2,38 144.387

Fonte: IBGE / IMESC, Diretoria de Estudos e Pesquisas, Departamento de Contas Regionais e Finanças Públicas

A tabela 2 ilustra que quase 1/3 da econo-

mia maranhense está concentrada na capital,

e mais de 50% em apenas cinco municípios do Estado.

A Curva de Lorenz8 (Gráfico 1) demonstra uma grande concentração dos setores da in-dústria e de serviços no Estado, principalmen-te do setor industrial, onde apenas um muni-cípio (São Luís) representa 50,66% do Valor Agregado (VA) e os cinco maiores, somados, representam 71,58% do Estado. Para o setor de serviços, o maior município (São Luís), em VA, representa 40,97% do Estado e os cinco maiores, somados, representam 55,62%.

O setor da Agropecuária é o que demons-tra uma melhor distribuição no Maranhão. Não precisamos lembrar que a participação do Es-tado na prestação de assistência técnica e fi-nanciamento da produção se retraiu significa-tivamente na última década do século XX. Essa tendência foi revertida nos últimos seis anos com a recriação do Sistema Estadual de Agri-cultura e os ingressos financeiros do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Fa-miliar (PRONAF)9.

Refinando esse dado sobre a cidade de São Luís, identifica-se como principal atividade in-dustrial a “produção de alumínio e suas ligas em forma primária”. Essa atividade é fruto dos projetos Grande Carajás e Alumínio do Ma-ranhão, que privilegiaram a concentração na capital e cidades próximas à estrada de ferro (Açailândia e Imperatriz). Isso contribuiu para a dependência da economia estadual em re-lação a este setor de atividades que, ao lado da soja no sul do Estado, juntas respondem por 97,8% das exportações locais em 2007. A renúncia fiscal de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) neste ano foi de R$ 164 milhões10, considerada a isenção das exportações.

Essa concentração na cidade de São Luís, por conseguinte, ocorre também quanto à ar-recadação do ICMS. Em 2007 dos R$ 1,9 bi-lhão arrecadados em todo o Estado, R$ 1,43 bilhão foi em São Luís, ou seja, 72%. Consi-



derando que o Estado teve uma arrecadação total (ICMS e demais impostos) de R$ 2,1 bi-lhões, São Luís responde por 66% desse to-tal11.

Tabela 3 – PIB per capita dos 5 maiores municípios do Maranhão

MARANHÃO - 2006 28.621.445 100% 6.184.538

Nº MUNICÍPIOS PIB (mil R$)

Popula-ção

PIB per capita R$

1 Vila Nova dos Martírios 98.737,52 7.443 13.265,82

2 Açailândia 1.410.298 106.357 13.260,04

3 Tasso Fragoso 82.450,49 6.538 12.610,97

4S. Raimundo

das Mangabeiras

186.105,95 15.404 12.081,66

5 São Luís 11.217.073,55 998.385 11.235,22

Fonte: IBGE / IMESC, Diretoria de Estudos e Pesquisas, Departamen-to de Contas Regionais e Finanças Públicas

No Relatório sobre Desenvolvimento Mun-dial 200912, recentemente lançada pelo Banco Mundial, é apresentada a proposta de uma nova geografia econômica. Em síntese, se afirma que para os países menos desenvolvidos alcançarem o “progresso”, observado nos mais desenvolvi-dos, é fundamental existir maiores densidades, distâncias mais curtas e menos divisões. Assim, as “forças do mercado” devem ser liberadas para promoverem a “concentração econômica” e a “convergência social” por intermédio da aglo-meração, migração e especialização.

Se algo pode ser aprendido da lição histórica do caso maranhense é que essa fórmula a muito “descoberta” e utilizada aqui, gerou o diametral-mente oposto: concentração de renda, aumento das desigualdades regionais e da exclusão so-cial, crescimento desordenado, agravamento da violência urbana e do campo, dentre outros.

5 FRAGILIDADE NA ALTERNÂNCIA DO PODER POLÍTICO

Tomando como referência o trabalho de Meireles (2008)13, é perceptível que a política local sempre foi marcada por algumas caracte-rísticas singulares e anacrônicas; sobressai-se a dificuldade de ocorrer alternância de poder polí-tico. Em primeiro lugar, a existência ao lado dos poderes instituídos e legítimos, de um “quarto poder”, paralelo ao dos governadores, cuja con-cretude estava nos chefes oligarcas: assim o foi desde a metade do século XIX ao início do sé-culo XXI, com Gomes de Castro, Benedito Leite, Urbano Santos, Magalhães de Almeida, Paulo Ramos, Victorino Freire e José Sarney.

Em segundo lugar, as mudanças nesse quadro político só ocorriam com a interveniên-

cia do governo federal nos processos internos: o fizeram Getúlio Vargas com os interventores; o regime militar de 1964 com José Sarney; muitas vezes com o incentivo de um dos gru-pos em disputa que incapazes de solucioná-la pelas vias democráticas, buscavam o arbítrio do poder central.

Um terceiro aspecto é que as tentativas de mudanças perpetradas pelas forças sociais lo-cais sempre encontraram tenaz resistência do poder dominante, sendo fragorosamente der-rotadas, vide a Revolta de Beckman, a Balaia-da e a greve de 1951 (MEIRELES, 2008).

A população, a despeito das muitas e cons-tantes lutas em prol da democratização do po-der, foi mantida à margem das decisões e da política, predominando as soluções de cúpula, assim foi a manutenção de Eugênio Barros no governo em 1951, pelo tribunal superior elei-toral e a cassação e exílio de Neiva Moreira em 1964, pelos militares.

Na esteira do domínio oligárquico vinham as visões equivocadas sobre a história mara-nhense, ora como uma decadência permanen-te (ALMEIDA, 1983), ora como singularidade excepcional (LACROIX, 2008), cuja produção objetivava o reforço no presente da imagem modernizadora e restauradora dos oligarcas que as utilizavam.

Depreende-se daí que a política local foi e é fortemente oligárquico-familiar, intermedia-dora junto ao governo federal, atuava e atua acima e por dentro das instituições legítimas, era e é autocrática e antipopular, ao mesmo tempo, centralizadora e excludente. Não é sem razão que o Cônego Ribamar Carvalho dizia que o Maranhão é uma grande família, apesar de não ter empregado essa expressão no sen-tido aqui colocado14.

O que nos revela a conjuntura política que surge das eleições de 2006, é que pela pri-meira vez na história maranhense recente, uma oligarquia instituída, com apoio do pla-no federal à sua candidata (Roseana Sarney) foi derrotada pela oposição. Ainda que exis-tam análises que apontem as limitações dessa vitória e da experiência governamental (BOR-GES, 2006; DOUGLAS, 2009) ou tecem críticas extremamente rigorosas (COSTA, 2008; REIS, 2009), isto é um fato inarredável.

Isto foi realmente inovador. Essa mesma conjuntura demonstra como a oligarquia der-rotada voltou ao poder através dos tribunais, o que não é nada de novo. Um ator externo no-vamente interveio na política maranhense para manter tudo como dantes.

Esse período governamental (2007-2009) se soma aos outros momentos em que a hege-monia da oligarquia ficou periclitante ou ame-açada, isto é, quando José Sarney teve dificul-



dades em manter o controle sobre os governos Neiva de Santana (1971-1974) e Nunes Freire (1975-1978), a ruptura do governo Castelo (1979-1982) em relação à sua liderança, idas e vindas de Cafeteira (1987-1990), aliado e opo-sitor ao longo das duas últimas décadas. Mais recentemente o rompimento de José Reinaldo (2003-2006), último governador eleito pelo grupo Sarney (COUTO, 2007). O diferencial é que nele o governador não conseguiu comple-tar o mandato, nem romper o cerco midiático externo e transcender as cisões e conflitos ine-rentes a qualquer frente ampla15.

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Maranhão, como o Brasil, vivenciará no ano de 2010, mais um período eleitoral. Os de-safios aqui elencados continuam latentes e não é crível que sejam superados por quem os cons-truiu como estratégia deliberada de manutenção do status quo e de perpetuação no poder.

Por outro lado qualquer proposta de mu-dança desse quadro não pode desconsiderar que o aparelho estatal foi desmontado e não está totalmente recuperado para assumir um papel de liderança no processo de desenvol-vimento. Além disso, uma economia concen-trada na capital agrava as desigualdades exis-tentes.

Desconsiderando que um Estado insulado em termos de sua materialidade (estruturas e pessoal) não cumprirá seu papel no desenvol-vimento, sem compartilhar verdadeiramente o poder com os setores historicamente à mar-gem, não se pode falar em projeto alternativo de poder para o Maranhão.

O desafio real é romper com os paradig-mas estabelecidos, demarcados por um Esta-do alheio às necessidades e reivindicações da população, em que os investimentos públicos pouco saem do entorno da capital, contribuin-do para que esta população permaneça pou-co motivada e confiante nas políticas gover-namentais, face a uma administração pública centralizada, desaparelhada e com pouquíssi-mos quadros profissionais, somada à fraca dis-ponibilidade de instrumentos eficazes para o planejamento e a gestão das políticas públicas

Compreendemos que o não enfrentamen-to, de forma orgânica, dos principais desa-fios ao desenvolvimento maranhense, pas-sa necessariamente pelo fato de não termos garantido a alternância de poder no Estado. Apresentando-o na ordem de exposição como último desafio, próximo a essa conclusão, quer significá-lo como fundamental para o equacio-namento do quadro aqui delineado, aqui faz sentido falar que os últimos devem ser os pri-meiros.

Aceitando a hipótese da centralidade da alternância do poder político como desafio ca-pital, uma proposta de desenvolvimento nos termos aqui defendidos, isto é, que enfrente a problemática do desmonte do aparelho es-tatal, da concentração econômica, e concen-tração e centralização da gestão pública im-plica na articulação da oposição em torno de um projeto de poder comum que efetivamente trabalhe em prol do fortalecimento e democra-tização do Estado, ao lado do revigoramento e desconcentração do desenvolvimento.

Essa implicação não é de fácil execução, considerando o quadro fragmentário e inor-gânico da política local, submetida em gran-de parte ao quadro maior nacional e interna-cional, porém, ter clareza da necessidade de enfrentarmos os desafios em uma perspectiva de totalidade e re-valorizando o planejamento público é indispensável, mais ainda, ter clareza de que esse projeto dificilmente se concretiza-rá sob dominação e hegemonia da oligarquia sarneisista.

1. Cf. Lei nº 12.034, de 29 de setembro de 2009 que altera as Leis nos 9.096, de 19 de setembro de 1995 - Lei dos Partidos Políticos, 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, e 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral.2. Liderado pelo senador José Sarney (PMDB-AP), atualmente exercendo o terceiro mandato de Presi-dente do Senado. Esse mando não foi homogêneo, mas prevalece desde a eleição de José Sarney para o Governo do Estado do Maranhão, se consolida quando assume a Presidência da República em 1985 por ocasião da morte de Tancredo Neves (COUTO, 2007). 3. Senadora Roseana Sarney (ex-PFL e atualmen-te PMDB-MA), filha do senador José Sarney, Presi-dente do Senado.4. O estudioso italiano, Luciano Cânfora (2007), critica essa perspectiva, denominando de “retóri-ca democrática”, pois segundo ele, a democracia é mais um recurso retórico e do discurso para justifi-car que uma minoria exerça o poder em detrimento da maioria.5. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2009) e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2009).6. Secretaria do Tesouro Nacional (BRASIL, 2009).7. Agradecemos a técnica e servidora da Secretaria de Estado do Planejamento e Orçamento, Arlete Ser-ra, integrante do Comitê Gestor de Descentralização Administrativa e Desenvolvimento Regional que tabu-lou esses dados.8. A Curva de Lorenz é utilizada para verificar a distribuição relativa de uma variável em um domí-nio, esta é traçada considerando-se a percentagem acumulada; quanto menor for a concavidade da



curva do setor, significa dizer que o mesmo esta melhor distribuído e quanto menos linear for a cur-va, significa que há uma maior concentração desse setor nos municípios (MARANHÃO, 2008c).9. Cf. MESQUITA, Benjamin Alvino de. Notas Preli-minares sobre o Desenvolvimento Recente da Agri-cultura no Maranhão e suas diferenciações e cresci-mentos. HOLANDA, Felipe de. Economia Maranhense em perspectiva. In: IMESC – apresentação institu-cional. Reunião Técnica com Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento-BIRD. São Luís, 2008. Disponível em www.imesc.ma.gov.br.10. Cf. Indicadores de Conjuntura Econômica do Maranhão/ Instituto Maranhense de Estudos So-cioeconômicos e Cartográficos, v.1, n. 1 (jan./jun, 2008). São Luís: IMESC, 2008.11. Dados obtidos no Sistema GIS do IMESC (www.imesc.ma.gov.br), cuja fonte foi a Secretaria de Es-tado da Fazenda-SEFAZ.12. Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2009 – A Geografia Econômica em Transformação: visão geral. Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, The World Bank, 2008, Washing-ton, DC.13. É importante registrar a análise crítica efetua-da por Ana Ladia Conceição Silva em sua disserta-ção “Falas de decadência, moralidade e ordem: a “História do Maranhão” de Mário Martins Meireles”, defendida em 2008, junto a Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da Universida-de de São Paulo (USP). Disponível em http://www.teses.usp.br.14. Depoimento oral fornecido por Raimundo Nona-to Palhano Silva, professor aposentado da Universi-dade Federal do Maranhão (UFMA).15. Para uma análise crítica desse processo suge-rimos consultar os trabalhos de COSTA (2008) e REIS (2009) e para uma visão de dentro consultar os artigos publicados no Jornal Pequeno pelos ex--integrantes do governo Jackson Lago (2007-2009), sobretudo Raimundo Palhano e Leo Costa, dispo-nibilizados nos sites: www.jornalpequeno.com.br e http://ogovernointerrompido.blogspot.com/.

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