ปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

สรศกด ศรทองค า

วทยานพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตรนตศาสตรมหาบณฑต สาขาวชานตศาสตร คณะนตศาสตรปรด พนมยงค

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย พ.ศ. 2557

DPU

Legal Problems Associating with Organizational Order and Authority of The Merit System Protection Commission

Surasak Srithongkham

A Thesis Submitted in Partial Fulfillment of the Requirements for the Degree of Master of Laws

Department of Law Pridi Banomyong Faculty of Law, Dhurakij Pundit University

2014

DPU

ฆ

หวขอวทยานพนธ ปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

ชอผเขยน สรศกด ศรทองค า อาจารยทปรกษา รองศาสตราจารย ดร.วระ โลจายะ สาขาวชา นตศาสตร ปการศกษา 2557

บทคดยอ

วทยานพนธฉบบนมจดมงหมายศกษาถงปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ทก าหนดใหมการจดตงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขน เพอท าหนาทในการพทกษระบบคณธรรมในระบบบรหารงานบคคลภาครฐ โดยมงศกษาในเรองปญหาความไมเหมาะสมของบทบญญตของกฎหมายทกอใหเกดปญหาในดานการประกนความเปนความเปนอสระขององคกร การกระจายการอ านาจด าเนนการไปยงภมภาคอยางเสมอภาค และความไมครอบคลมในอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

จากการศกษาพบวา ปจจบนมาตรการกฎหมายในการการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย ไดมการก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนท าหนาทเปนหนวยงานธรการ โดยมเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนเลขานการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในขณะทเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนหนงในคณะกรรมการสรรหากรรมการพทกษระบบคณธรรมรวมกบผทรงคณวฒจากส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน อกดวย ประกอบกบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงไมมหนวยงานในภมภาคเพอด าเนนการตามอ านาจหนาทอยางทวถง รวมถงกรณทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมอ านาจหนาท ในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาเกยวกบการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน และการสงการใหหนวยงานของรฐใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงสงผลใหเกดปญหาในการใชบงคบกฎหมายเปนอยางมาก

วทยานพนธฉบบนจงขอเสนอแนะใหมการบญญตกฎหมายเกยวกบการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยแกไขเพมเตมในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ดวยการบญญตเพมเตมใหมการจดตงส านกงาน

DPU

ง

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม การบรรจแตงตงขาราชการของส านกงานการบรหารส านกงาน ก าหนดตวเลขานการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขนใหม บญญตใหมการจดตงส านกงานพทกษระบบคณธรรมและแตงตงกรรมการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขขนในภมภาคบญญตใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาทพจารณาวนจฉยชขาดปญหาทเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม และบญญตใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจสงการใหหนวยงานของรฐ ทมอ านาจหนาท ใหความคมครองแกบคคลผใหถอยค าทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาท โดยน าหลกการของหลกธรรมาภบาลตามทก าหนดไวในขอแนะน าระหวางประเทศ เรอง Governance for Sustainable Human Development ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) และกฎหมายตางประเทศ ไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร ซงมมาตรการทางกฎหมายเกยวกบการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทเหมาะสมมาปรบใชกบประเทศไทย

DPU

จ

Thesis title Legal Problems Associating with Organizational Order and Authority of The Merit System Protection Commission

Author Surasak Srithongkham Thesis Advisor Assoc. Prof. Dr. Weera Lojaya Department Law Academic year 2014

ABATRACT This paper aims to study legal problems associating with organizational order and

authority of the Merit System Protection Commission (MSPC) under the Civil Service Act B.E. 2551 (2008). The statute grants establishment of MSPC for the purpose of protecting the merit system of civil service administration. The study focuses on a number of flaws in the statute which weakens interdependence of the organization and the process of decentralizing administrative power to regional or local units. Moreover, the statute does not recognize and support complete authority and responsibility of MSPC members.

The study finds that legal measures today that involve the maintaining of organizational order and authority of MSPC in Thailand require that the Office of the Civil Service Commission (OCSC) is in charge of running an administration office. The OCSC Commissioner also presides as the MSPC Commissioner, whereas the OCSC Commissioner is a member of the appointing committee that hires MSPC members in collaboration with senior supervisors from OCSC. Also, MSPC has not established any regional or local units that can comprehensively exercise MSPC’s power. In addition, MSPC’s lack of authority to review issues involving enforcement of the Civil Servant’s Code of Ethics and its inability to order a relevant government unit to give protection to persons providing information that benefits the function of MSPC, has a significant negative impact on the law enforcement process.

This paper, therefore, proposes an amendment to the law that deals directly with the order keeping of an organization and the setting of authority and responsibility of MSPC. The amendment can be done through adding in the Civil Service Act B.E. 2551 (2008) a provision that allows establishment of the Office of Merit System Protection Commission, appointment of

DPU

ฉ

officers and Commissioner for the Office, establishment of the Merit System Protection Office and appointment of an appellate body at the local level. The law should also grant MSPC an authority to final review issues

Concerning enforcement of the Civil Servant’s Code of Ethics and order relevant government units to give protection to persons providing useful information that supports MSPC’s functions. The amendment should carry the same governance principle outlined in the International Recommendations on Governance for Sustainable Human Development of the United Nations Development Program (UNDP) and other international law, particularly jurisprudence of the United States, Australia and the United Kingdom, which provides guidance as practical measures regarding order keeping within an organization and the empowerment of MSPC that Thailand could model after.

DPU

ช

กตตกรรมประกาศ

วทยานพนธฉบบนส า เร จล ลวงลงได กด วยความกรณาและอน เคราะหจาก รองศาสตราจารย ดร.วระ โลจายะ ทไดกรณาสละเวลาอนมคารบเปนอาจารยทปรกษาวทยานพนธ และใหความรและค าแนะน าท เปนประโยชนอยางยง ตลอดจนตรวจสอบความเรยบรอยของวทยานพนธฉบบนจนแลวเสรจ จงขอกราบขอบพระคณทานอาจารยเปนอยางสง ณ โอกาสน

ขอกราบขอบพระคณ ศาสตราจารย ดร.ไพศษฐ พพฒนกล ประธานกรรมการสอบวทยานพนธทไดกรณาชแนะประเดน ขอคดเหน และขอสงเกตตาง ๆ ทเปนประโยชนอยางยงในการจดท าวทยานพนธฉบบนดวยความเมตตา ท าใหวทยานพนธฉบบนส าเรจลลวง

ขอกราบขอบพระคณ อาจารย ดร.ประสาท พงษสวรรณ และอาจารย ดร.สรธร ธนโชตโภคน คณะกรรมการสอบวทยานพนธทไดกรณาแนะน า ชแนะประเดนทเปนประโยชน อยางยงในการจดท าวทยานพนธฉบบนดวยความเมตตา ท าใหวทยานพนธฉบบนส าเรจลลวง

ผเขยนขอกราบขอบพระคณบดา มารดา ผใหก าเนดและเปนทเคารพรก และพนอง ของผเขยนทคอยดแล สนบสนนและใหโอกาสในการศกษา พรอมทงเปนก าลงใจใหผเขยนเสมอมา รวมทง คร อาจารย ทกทานทไดประสทธประสาทความรแกผเขยน

ขอขอบคณนายสนทรา พลไตร ผอ านวยการสวนขอมลคดและมาตรการพเศษ ทางกฎหมาย กองกฎหมาย ส านกงานปองกนและปราบปรามการฟอกเงน ผบงคบบญชาของผเขยนซงสนบสนน ใหเขารบการศกษาทมหาวทยาลยธรกจบณฑตย และใหก าลงใจผเขยนเสมอมา ในการจดท าวทยานพนธฉบบน

ขอขอบคณ นางสาวบณฑตา ออนจนทร และ นายนราวทย ศกดเพชร ส าหรบก าลงใจและค าแนะน าทมตอผเขยนในการลกขนมาเขยนวทยานพนธฉบบน

อนง หากวทยานพนธฉบบนจะมคณคาและกอประโยชนทางวชาการแกผอนในภาย ภาคหนา ผเขยนขออทศใหแกบพการ คณาจารย ตลอดจนผแตงต ารา บทความตาง ๆ ทผเขยนไดใชในการศกษาคนควา หากมความบกพรองประการใด ผเขยนขอนอมรบไวแตเพยงผเดยว

สรศกด ศรทองค า

DPU

ซ

สารบญ

หนา บทคดยอภาษาไทย ..................................................................................................................... ฆ บทคดยอภาษาองกฤษ ................................................................................................................. จ กตตกรรมประกาศ ....................................................................................................................... ช บทท

1. บทน า .............................................................................................................................. 1 1.1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา ................................................................... 1 1.2 วตถประสงคของการศกษา ...................................................................................... 4 1.3 สมมตฐานของการศกษา .......................................................................................... 5 1.4 ขอบเขตของการศกษา.............................................................................................. 6 1.5 วธด าเนนการศกษา .................................................................................................. 6 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ ...................................................................................... 6

2. แนวความคดทฤษฎและหลกการทเกยวของกบการจดระเบยบองคกรและ การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ................................ 7 2.1 แนวความคดเกยวกบระบบราชการ ......................................................................... 7

2.1.1 ความหมายและองคประกอบของระบบราชการ ............................................ 7 2.1.2 แนวความคดวาดวยการบรหารราชการ ......................................................... 9 2.1.3 แนวความคดวาดวยวฒนธรรมของระบบราชการไทย .................................. 11

2.2 ประวตความเปนมาและความหมายของขาราชการพลเรอน .................................... 15 2.2.1 ประวตความเปนมาของขาราชการพลเรอน ................................................... 15 2.2.2 ความหมายของขาราชการพลเรอน ................................................................ 16

2.3 แนวความคดวาดวยระบบคณธรรม การพทกษระบบคณธรรม จรยธรรมขาราชการพลเรอนและหลกธรรมาภบาล ................................................................ 19 2.3.1 แนวความคดวาดวยระบบคณธรรม ............................................................... 19 2.3.2 แนวความคดวาดวยการพทกษระบบคณธรรม .............................................. 21 2.3.3 แนวความคดวาดวยจรยธรรมขาราชการพลเรอน .......................................... 23 2.3.4 หลกธรรมาภบาล ........................................................................................... 27

DPU

ฌ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา 2.4 หลกทฤษฎเกยวกบการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ .................................................. 29

2.4.1 หลกนตรฐ ..................................................................................................... 29 2.4.2 หลกการแบงแยกอ านาจ ................................................................................ 33 2.4.3 หลกการคมครองสทธและเสรภาพ ................................................................ 34 2.4.4 หลกความเสมอภาค ....................................................................................... 37 2.4.5 หลกการตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง ........................................ 42

2.5 แนวความคดการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ ....................... 46 2.5.1 แนวความคดการเปนผใหขอมล .................................................................... 46 2.5.2 แนวความคดทรฐตองใหความคมครองผใหขอมล ........................................ 49 2.5.3 ความจ าเปนทตองมมาตรการคมครองผใหขอมล .......................................... 50 2.5.4 มาตรการคมครองผใหขอมล ......................................................................... 51

3. การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขององคการพฒนาแหงสหประชาชาตในตางประเทศ และ ประเทศไทย .................................................................................................................... 57 3.1 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ

พทกษระบบคณธรรมขององคการพฒนาแหงสหประชาชาต .................................. 58 3.2 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ

พทกษระบบคณธรรม ในตางประเทศ .................................................................... 60 3.2.1 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ

พทกษระบบคณธรรมในประเทศสหรฐอเมรกา ............................................ 61 3.2.2 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ

พทกษระบบคณธรรมในประเทศออสเตรเลย ............................................... 64 3.2.3 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ

พทกษระบบคณธรรมในประเทศสหราชอาณาจกร ...................................... 66 3.3 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ

พทกษระบบคณธรรม ในประเทศไทย .................................................................... 68

DPU

ญ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา

3.3.1 การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย ................................................................................................... 69

3.3.2 การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย ................................................................................................... 72

4. วเคราะหปญหากฎหมายและแนวทางแกไขปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของ คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามกฎหมายไทย ................................................... 89 4.1 วเคราะหปญหากรณควรจดตงหนวยงานธรการขนเปนการเฉพาะและแนว

ทางแกไขปญหา ....................................................................................................... 91 4.1.1 วเคราะหปญหากรณควรจดตงหนวยงานธรการขนเปนการเฉพาะ ............... 91 4.1.2 แนวทางแกไขปญหา ..................................................................................... 96

4.2 วเคราะหปญหากรณควรจดตงองคกรพทกษระบบคณธรรมในสวนภมภาคและแนวทางแกไขปญหา ......................................................................................... 98 4.2.1 วเคราะหปญหากรณควรจดตงองคกรพทกษระบบคณธรรมในสวน

ภมภาค ........................................................................................................... 98 4.3 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

มอ านาจหนาทวนจฉย ชขาดในการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการ พลเรอนและแนวทางแกไขปญหา ........................................................................... 104 4.3.1 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบ

คณธรรมมบทบาทอ านาจหนาทวนจฉยชขาดการในการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน ........................................................... 104

4.3.2 แนวทางแกไขปญหา ..................................................................................... 110 4.4 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมม

อ านาจหนาทสงการใหหนวยงานของรฐใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงานและแนวทาง แกไขปญหา ........................................... 112

DPU

ฎ

สารบญ (ตอ)

บทท หนา

4.4.1 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาท สงการใหหนวยงานของรฐใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงาน ........................................... 112

4.4.2 แนวทางแกไขปญหา ..................................................................................... 115 5. บทสรปและขอเสนอแนะ ................................................................................................ 117

5.1 บทสรป .................................................................................................................... 117 5.2 ขอเสนอแนะ ............................................................................................................ 120

บรรณานกรม ............................................................................................................................... 124 ประวตผเขยน .............................................................................................................................. 130

DPU

1

บทท 1 บทน า

1.1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา

“รฐ” คอนตบคคลมหาชนอนเปนผลตผลรวมระหวางระบบการเมองและระบบกฎหมาย ทแสดงออกถงความตอเนองและมนคงทางนตฐานะและเพอจดท าบรการสาธารณะ อนไดแก การปองกนดแลรกษาความสงบเรยบรอยภายของสงคม การรกษาความมนคงของชาต ตลอดจน การอ านวยความสะดวกใหกบพลเมองทางดานสาธารณปโภคตาง ๆ เพอตอบสนองความตองการของพลเมองและพฒนาประเทศใหมความเจรญกาวหนาทงในดานสงคม เศรษฐกจและการเมองโดยมองคกรฝายปกครองเปนผรบผดชอบด าเนนการ ซงการด าเนนภารกจดงกลาวนน มความจ าเปน ทฝายปกครองตองใชอ านาจบงคบเหนอพลเมองเพอใหการนนบรรลผล ภายใตเงอนไขทวาการ ใชอ านาจดงกลาวตองเปนไปตามทมกฎหมายบญญตเทานน อนเปนการควบคมการใชอ านาจของ ฝายปกครองและคมครองสทธเสรภาพของพลเมองดวยในขณะเดยวกน เพอใหการด าเนนภารกจตาง ๆ ของรฐส าเรจลลวงไปดวยดมประสทธภาพตามแนวนโยบายทรฐก าหนดไว และสามารถสรางดลยภาพกบประโยชนของปจเจกไวไดอกดวย

อยางไรกดแมวาจกไดมการก าหนดหลกเกณฑและวธการในการใชอ านาจของ ฝายปกครองไวแลวตามทไดกลาวมาขางตน กยงคงเปนการยากทจะหลกเลยงมใหเกดการกระทบกบสทธและเสรภาพของปจเจกซงอาจเปนไดทงเอกชนทวไปและเจาหนาทรฐดวยกนเอง เพราะ การด าเนนการของเจาหนาทรฐดงทไดกลาวมาแลวในตอนตนมหลายลกษณะแตกตางกนไปและตองมการใชดลพนจพจารณาประกอบดวย ซงเจาหนาทรฐแตละคนกจะมสภาพภายในและทศนคต หรอตกอยในสภาวะการณทตางกน ซงลวนสงผลตอการใชดลพนจหรอการกระท าการทตางกน อนอาจน ามา ซงความไมเปนธรรมหรอสรางความเสยหายใหกบรฐหรอปจเจกอยางยากทจะหลกเลยง

การตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครองจงมความส าคญและจ าเปนอยางยงควบค ไปกบการควบคมการใชอ านาจของฝายปกครอง เพอใหการด าเนนการตามบทบาทภารกจของ ฝายบรหารเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย สจรต โปรงใส เปนธรรม และมประสทธภาพ โดยเฉพาะอยางยงในระบบการควบคมตรวจสอบภายในฝายปกครอง ซงมกระบวนการอทธรณรองทกข เปนมาตรการหลกในการตรวจสอบ และทผานมามการพฒนาหลกกฎหมายและจดองคกรขน

DPU

2

เพอด าเนนการในดานนมาโดยตลอดเพอใหสทธเสรภาพของปจเจกไดรบการคมครองอยางทวถงเปนธรรมและมประสทธภาพ ซงในประเทศไทยกไดมการจดองคกรภายในฝายปกครองขน ท าหนาทในกรณดงกลาวไวอยางหลากหลายดวยเชนกน

ส าหรบในการบรหารงานบคคลภาครฐกไดใหความส าคญและน าเอากระบวนการอทธรณรองทกขภายในฝายปกครองมาใชควบคมตรวจสอบดวยในหลายกรณ และเมอมการปรบปรง การบรหารงานบคคลภาครฐเมอป 2551 กไดมการปรบบทบาทภารกจของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนจากเดมทเปนทงผจดการงานบคคลภาครฐ ผจดโครงสรางของสวนราชการ และ ผพทกษระบบคณธรรม ใหเหลอเพยงผจดการงานบคคลภาครฐ โดยก าหนดใหคณะกรรมการพฒนาระบบราชการเปนผรบผดชอบในการจดโครงสรางของสวนราชการ สวนการพทกษระบบคณธรรม กไดมการจดตง “คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม” ขนเปนองคกรเฉพาะในการรบผดชอบด าเนนการ โดยวางโครงสรางและจดระเบยบองคกรในลกษณะขององคกร กงตลาการอนเปนอสระ ในฝายบรหาร และก าหนดใหมอ านาจหนาทในการใหค าแนะน าหรอ เสนอนโยบายแกองคกรกลางบรหารงานบคคลใหสอดคลองกบระบบคณธรรม อ านาจในการวนจฉยอทธรณค าสงลงโทษทางวนยและค าสงใหออกจากราชการของขาราชการพลเร อน อ านาจในการวนจฉยเรองรองทกขจากขาราชการพลเรอน และอ านาจในการออก กฎ ระเบยบ ขอบงคบ หลกเกณฑ เพอการปฏบตตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอน

นบแตทไดมการจดตงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ขนในป 2551 เปนตนมา คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมกสามารถทจะด าเนนการคมครองระบบคณธรรมและ สรางความเปนธรรมใหแกขาราชการไดอยางนาพงพอใจในระดบหนง แตอยางไรกตามยงคงมปญหาทางกฎหมายบางประการเกยวกบกาจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทสงผลกระทบตอภาพลกษณขององคกรและการบงคบใชกฎหมาย ควรจะตองท าการศกษาในประเดนดงตอไปน

ปญหาประการทหนง กรณทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงคงไมมกฎหมายก าหนดหนวยงานธรการในการรบผดชอบด าเนนการตามบทบาทภารกจเปนของตนเองเปนการเฉพาะ ยงคงตองอาศยหนวยงานธรการของส านกพทกษระบบคณธรรม ซงเปนสวนหนงของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน อนเปนเหตใหตองอาศยบคคลากรซงเปนขาราชการในสงกดคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม นอกจากนยงมการก าหนดใหผทรงคณวฒของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ทไดรบการคดเลอกจากคณะกรรมการขาราชการพลเรอนและเลขาธการคณะกรรมการขาราชการ พลเรอนเปนคณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการพทกษพทกษระบบคณธรรม ทงนกฎหมายยง

DPU

3

ก าหนดใหเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมฐานะเปนเลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกดวย ซงเปนการไมสอดคลองแนวความคดทฤษฎและหลกการทเกยวของกบการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ทมงเนนการกระจายอ านาจ ลดการรวมศนยอ านาจเพอคมครองสทธเสรภาพของปจเจก โดย ยดหลกความโปรงใส การมสวนรวม และการตรวจสอบได รวมทงไมสอดคลองตอเจตนารมณของกฎหมายในการปรบปรงระบบการบรหารงานบคลภาครฐ ทมวตถประสงคเพอแบงหนาทความรบผดชอบขององคกรในการบรหารงานบคคลดานตาง ๆ ออกจากกน เพอเปนหลกประกนความเปนอสระและสามารถคมครองสทธเสรภาพของขาราชการพลเรอน พรอมทงสรางหลกประกนความมนใจและภาพลกษณในระบบการบรหารงานบคคลภาครฐใหสอดคลองกบการปฏรปการบรหารงานบคคลภาครฐอยางแทจรงและมประสทธภาพมากยงขนอกดวย

ปญหาประการทสอง กรณทยงไมมกฎหมายก าหนดใหมการจดตงหนวยงานและก าหนดใหมบคลากรเพอปฏบตหนาทในสวนของการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขนในสวนภมภาค ซงเปนการไมสอดคลองหลกฤษฎและแนวความคดในการพทกษระบบคณธรรม หลกความเสมอภาค หลกการคมครองสทธและเสรภาพ และหลกการจดระเบยบราชการบรหารและการบรหารงานบคคลภาครฐแนวใหม ทปจจบนมงเนนการกระจายอ านาจการตดสนใจ การใหความคมครองสทธและเสรภาพแกขาราชการในสวนภมภาคใหทวถงเทาเทยมและเปนไปอยางมประสทธภาพ พรอมทงตอบสนองภาระงานทเพมขนกบอตราก าลงบคลากรทมอยอยางมประสทธภาพและประสทธผลอกดวย

ปญหาประการทสาม กรณไมมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาในการบงคบใชประมวลจรยธรรมในชนตอจากการพจารณาของคณะกรรมการจรยธรรมของหนวยงานตาง ๆ ทงทงานดงกลาวมความเกยวเนองกบการคมครองและใหความเปนธรรมแกขาราชการทมสวนเกยวของ ซงควรจะเปนหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม แตในกรณดงกลาวประมวลจรยธรรมของขาราชการพลเรอนก าหนดไววาใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทดแลเฉพาะงานบคคลภาครฐเทานนเปนองคกร ผวนจฉยปญหา ทงทคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมหนาทเฉพาะทางอยแลวนอกจากนยงเปนผออกกฎ ควบคมก ากบการบงคบใชกฎ และมอ านาจวนจฉยขอพพาทอนเกดจากการบงคบใชกฎ อนเปนลกษณะขององคกรกงตลาการทการผกขาดการใชอ านาจไวยงองคกรเดยว

นอกจากน ในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงอาจไมพจารณาเรองทหนวยงานยนมาใหวนจฉยได อนเปนการไมสอดคลองกบแนวคดในการปรบปรงกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนทตองการใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมอ านาจ

DPU

4

หนาทในเพยงการจดการงานบคคลภาครฐเทานน รวมทงในการพจารณาวนจฉยขอพพาททเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมทคณะกรรมการขาราชการพลเรอนอาจไมไดวนจฉยเปนอนภายใน 60 วนนบแตไดรบเรอง โดยใหถอวาค าวนจฉยนนเปนทสด ซงยอมเปนการลาชาและไมเปนธรรมแกผทไดรบผลกระทบหรอจะตกอยภายใตบงคบของกฎหรอค าสง และยงไมเปนไปตามหลกการควบคมตรวจสอบฝายปกครองทมงเนนการคมครองสทธเสรภาพ โดยตองมการชแจงใหเหตผลประกอบค าพจารณา ในการกระท าทางปกครองเสมอ และนอกจากนยงเปนการไมสอดคลองกบการคมครองความเปนธรรมตามระบบคณธรรมและหลกธรรมาภบาลทมงเนนเรองความโปรงใส ตรวจสอบได รวมทงประสทธภาพในการด าเนนภารกจภาครฐอกดวย

ปญหาประการทส กรณไมมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในการสงใหหนวยงานของรฐด าเนนการใหความคมครองแกผทใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงานของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอเปนหลกประกนใหแกผใหขอมลมความมนใจวาจะไมถกกลนแกลงหรอขมขคกคามพรอมทงไดรบการเยยวยาหากไดรบความเสยหายจากการแกแคนตอบโต ตามหลกการคมครองสทธเสรภาพ และการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ

วทยานพนธฉบบนจงท าการศกษาถงปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย เพอสรางแนวคดทางกฎหมายส าหรบเปนแนวทางในการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย ใหมความถกตองและเหมาะสมกบการน ามาใชบงคบในประเทศไทย ซงรายละเอยดจะเสนอในสวนตาง ๆ ตอไป

1.2 วตถประสงคของการศกษา

1. เพอศกษาวเคราะหแนวความคด ทฤษฎ มาตรการ หลกเกณฑ รปแบบในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย

2. เพอศกษาวเคราะหแนวความคด ทฤษฎ มาตรการ หลกเกณฑ รปแบบในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตาม “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต และกฎหมายตางประเทศ อนไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร

3. เพอศกษาถงปญหากฎหมายในดานการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย

DPU

5

4. เพอศกษาและคนควาหามาตรการทางกฎหมาย มาใชเปนแนวทางการแกไขปญหาการ จดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในประเทศไทย

1.3 สมมตฐานของการศกษา

ปจจบนแมจะมคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเปนองคกรเฉพาะในการพทกษระบบคณธรรมแลวกตาม แตกยงปรากฎวามปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและบทบาทอ านาจหนาทบางประการ เนองจากหลกเกณฑทางกฎหมายยงขาดความเหมาะสมในการด าเนนการ โดยเฉพาะในกรณไมมหนวยงานธรการของตนเองในการสนบสนนการด าเนนการตามบทบาทภารกจเปนของตนเอง การไมมหนวยงานในระดบภมภาค รวมทงไมมอ านาจหนาทในการวนจฉยปญหาเกยวกบ การบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน และอ านาจในการสงการใหหนวยงานของรฐด าเนนการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม อนสงผลตอประสทธภาพในการด าเนนงานตามบทบาทภารกจ ซงจากการศกษาหลกการในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตาม “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนา แหงสหประชาชาต และกฎหมายตางประเทศ อนไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร พบวามบทบญญตของกฎหมายทชดเจนและเขาใจไดงาย ประกอบกบมมาตรการและกลไกทางกฎหมายทนาจะน ามาประยกตใชแกไขปญหาดงกลาวได จงเกดสมมตฐานวาหากน ามาตรการและกลไกดงกลาวของประเทศตาง ๆ ทกลาวแลวมาประยกตใชในประเทศไทยจะสามารถแกไขสภาพปญหาและอปสรรคทเกดขนได พรอมทง เปนการพฒนาหลกเกณฑในการจดระเบยบองคกรพทกษระบบคณธรรมและก าหนดอ านาจหนาทใหไดมาตรฐานยงขน จงจ าเปนตองมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ในสวนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมและกฎหมายทเกยวของใหมความเหมาะสมและสอดคลองกนยงขน

DPU

6

1.4 ขอบเขตของการศกษา วทยานพนธฉบบนมงศกษาถงมาตรการ หลกเกณฑ และรปแบบการจดระเบยบองคกร

และการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามกฎหมายไทย ตลอดจนแนวความคดและทฤษฏ หลกเกณฑและการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในตางประเทศ ทงน เพอคนควาหาแนวทางในการปรบปรงแกไขการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของไทยใหมความเหมาะสมยงขนตอไป

1.5 วธด าเนนการศกษา

ด าเนนการศกษาดวยการวจยเอกสาร โดยท าการศกษาจากต ารา เอกสาร บทความ สงพมพ วทยานพนธ งานวจยและกฎหมายทเกยวของ รวมถงขอมลจากอนเตอรเนต โดยศกษาถงแนวความคดทฤษฎ มาตรการและหลกเกณฑท เกยวกบการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ

1. ท าใหทราบถงแนวความคด ทฤษฎ มาตรการ หลกเกณฑ การจดระเบยบองคกรและ การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย

2. ท าใหทราบถงแนวความคด ทฤษฎ มาตรการ หลกเกณฑ การจดระเบยบองคกรและ การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเพอศกษาวเคราะหแนวความคด ทฤษฎ มาตรการ หลกเกณฑ รปแบบในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ตาม “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนา แหงสหประชาชาต และกฎหมายตางประเทศ อนไดแก ประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร

3. ท าใหทราบถงปญหากฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย

4. ท าใหทราบถงมาตรการทางกฎหมาย ทสามารถน ามาใชเปนแนวทางส าหรบการแกไขปญหาการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในประเทศไทย

DPU

บทท 2 แนวความคดทฤษฎและหลกการทเกยวของกบการจดระเบยบองคกรและ

การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

การศกษาปญหากฎหมายเกยวกบการจดระเบยบองคกรและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม มความจ าเปนตองศกษาถงแนวความคดทฤษฎและหลกการตาง ๆ ทมความเกยวของกบการจดระเบยบองคกรและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทงในสวนทเปนสากลและประเทศไทย อนไดแก แนวความคดทฤษฎเรองระบบราชการ หลกทฤษฎเกยวกบการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ ขาราชการพลเรอนและอ านาจการเมอง แนวความคดวาดวยระบบคณธรรมจรยธรรมและหลกธรรมาภบาล แนวความคดวาดวยการพทกษระบบคณธรรม ตลอดจนแนวคดการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐทงในแงของความหมายและความสมพนธระหวางกน เพอเปนหลกประกอบการพจารณาวเคราะหเพอหาแนวทางในการแกไขสภาพปญหาทเกดขน ซงในบทนจะไดน าเสนอตามล าดบโดยละเอยดตอไป

2.1 แนวความคดเกยวกบระบบราชการ

การจดองคกรในรปของ ระบบราชการ เปนผลตผลทางความคดของ คารล เอมล มกซมเลยนนกสงคมวทยาผเรองนามชาวเยอรมน หรอทรจกในนามของ “มกซ เวเบอร” โดยแนวความคดทฤษฎดงกลาวถอก าเนดขนในชวงเปลยนผานยคสมยจากสงคมแบบศกดนามาสสงคมเสรประชาธปไตย บนขอสมมตฐานทวาองคการแบบระบบราชการเปนองคการทดทสด มประสทธภาพ ประสทธผล และประหยดทสด จงไดรบความนยมและน ามาใชในการจดระเบยบองคการ ขนาดใหญทมบคลากร และภารกจจ านวนมาก1

2.1.1 ความหมายและองคประกอบของระบบราชการ ระบบราชการตามความหมายของ มกซ เวเบอร คอองคกรขนาดใหญทมการจด

โครงสรางและสายการบงคบบญชาทชดเจนเปนระบบแนนอนและบรหารงานบคคลตามระบบคณธรรมนอกจากนนการบรหารงานตองยดหลกของเหตผลในการตดสนใจ รวมถงมงเนน

1 คารล เอมล มกซมเลยน “มกซ” เวเบอร. สบคน 10 กนยายน 2556, จาก file.saim2web.com/cmmba/max_weber.pdf

DPU

8

ประสทธภาพและประสทธผลภายใตกฎหมายและระเบยบทชดเจนแนนอน มความตอเนองและแบงงานกนท าตามความช านาญเฉพาะดาน โดยมไดหมายความถงเฉพาะองคกรภาคราชการเทานน2

ตามทฤษฎของ มกซ เวเบอร ระบบราชการประกอบดวยโครงสรางพนฐานทส าคญ ดงน3

(1) มการก าหนดโครงสรางและกฎระเบยบแนนอนชดเจนและมความตอเนอง องคการแบบราชการจะตองมการก าหนดโครงสรางขนเพอการจดท าภารกจอยางใดอยางหนงทชดเจนสอดคลองกบวตถประสงคและเปาหมายขององคการ มการก าหนดภารกจหนาทของสวนตาง ตลอดจนก าหนดสายบงคบบญชาและการรายงานผลการปฏบตงานทชดเจน

นอกเหนอจากการมโครงสรางอ านาจหนาทและสายการบงคบบญชาทชดเจนแลว องคการแบบราชการตองมกฎเกณฑในการปฏบตงานทชดเจนเปนลายลกษณอกษรใหผปฏบตงานสามารถถอเปนบรรทดฐานในการปฏบตงานรวมกน โดยกฎเกณฑในการปฏบตงานตองถกก าหนดขนอยางสมเหตสมผล เพอประโยชนในการทจะปฏบตงานใหบรรลเปาหมายอยางมประสทธภาพและประสทธผล ส าหรบการปฏบตงานขององคการแบบราชการกจะตองมความตอเนองตลอดไป จนสนสดภารกจ หรอหมดความจ าเปนในการท าภารกจ

(2) มการแบงงานกนท าตามความช านาญเฉพาะดาน องคการแบบราชการตองมการก าหนดโครงสราง และอ านาจหนาทของบคลากร โดยพจารณาจากความรความสามารถและ ความช านาญเฉพาะดาน โดยการปฏบตหนาทจะตองกระท าโดยบคลากรทมความรความสามารถในหนาทหรองาน ทรบผดชอบอยางแทจรง ซงมกจะก าหนดคณสมบตของผปฏบตงานโดย วฒการศกษาหรอประสบการณตรงกบการท างานในลกษณะทชดเจน เพอปองกนการใชบคลากรผดประเภท ควบคกบหลกการยอมรบการตดสนใจหรอการใชดลยพนจของผเชยวชาญ หรอผช านาญการ ซงไดใหความเหนตามหลกวชาการดวย

(3) มการก าหนดล าดบชนของสายการบงคบบญชาและอ านาจหน าท และ ความรบผดชอบทชดเจน องคการแบบราชการจะตองมการก าหนดล าดบชนของสายการบงคบบญชาทชดเจนเพอความชดเจนและความสะดวกในการควบคมบงคบบญชา ตลอดจนความสะดวก

2 จาก เอกสารประกอบการสอนรายวชาระบบบรหารราชการไทย (น. 16), โดย วชชกร นาคธน, 2550,

คณะมนษศาสตร: มหาวทยาลยราชภฎพระนครศรอยธยา. 3 จาก ค าอธบายพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 (น. 17 -19) ประวณ ณ นคร ,

2551, กรงเทพฯ: วญญชน

DPU

9

ในการตดตามตรวจสอบและประเมนผลการปฏบตงานของแตละแผนกหรอแตละฝาย นอกจากนนยงถอเปนการชวยใหมการกระจายอ านาจ หนาท และความรบผดชอบภาระงานไปทวทงองคการดวย

(4) ความสมพนธภายในองคการแบบราชการตองเปนไปในรปแบบทเปนทางการ คอความสมพนธระหวางบคคลผซงปฏบตหนาททกต าแหนง ทกระดบ จะตองเปนตามระบบงาน หนาทและความรบผดชอบทชดเจน โดยมระเบยบ กฎหมายเปนแนวทางในการปฏบตงานไมยดถอความสมพนธสวนตว ภายในองคการจะตองมเฉพาะผบงคบบญชาและผปฏบตงานตามหนาทเทานน จะไมยดความสมพนธฉนทบดา มารดา บตร เครอญาต หรอเพอน เพราะอาจน าไปสการละเวนการปฏบตตามอ านาจหนาท หรอเลอกปฏบตหนาท อนอาจเปนคณหรอเปนโทษตอบคคลใด ๆ หรอสรางความเสยหายใหกบองคการในบางสถานการณได เชน การแสวงประโยชนบคลากร ในองคการโดยอาศยต าแหนงหนาทและความสมพนธตามระบบเครอญาต เปนตน

ทฤษฎระบบราชการของมกซ เวเบอร นถอเปนรากฐานส าคญอนน าไปสการออกแบบ ก าหนดหลกเกณฑ แนวทางปฏบตงานของระบบราชการของนานาประเทศทวโลก

2.1.2 แนวความคดวาดวยการบรหารราชการ การจดระเบยบจดองคกรภาครฐยงคงยดตามหลกการแบงแยกอ านาจเปนแมบทใหญ

โดยแบงเปนองคกรหลกออกเปน 3 ฝาย คอ องคกรของรฐฝายนตบญญต องคกรของรฐฝายบรหาร และองคกรของรฐฝายตลาการ

โดยในองคกรของรฐฝายบรหาร ซงมอ านาจหนาทหลกในการบงคบใชกฎหมายในการบรหารประเทศและจดท าบรการสาธารณะเพอตอบสนองความตองการดานตาง ๆ ของประชาชน โดยสามารถแบงออกเปน 2 ระดบ ประกอบดวย4

ฝายการเมอง มคณะรฐมนตรเปนองคกรซงใชอ านาจตามบทบญญตของรฐธรรมนญก าหนดนโยบายและก ากบดแลการน านโยบายไปสการปฏบต

ฝายประจ า คอ ฝายปกครอง อนไดแกสวนราชการตาง ๆ ซงใชอ านาจตามพระราชบญญต น านโยบายของฝายการเมองไปสการปฏบต

โดยฝายปกครองจะอยภายใตกลไกการควบคมก ากบจากฝายบรหารโดยค านงถงความเหมาะสมและรปแบบของกจการ ดงจะไดอธบายดงตอไปน

2.1.2.1 ระบบสายบงคบบญชา ระบบสายบงคบบญชา คอ ระบบทผบงคบบญชาของหนวยงานใชอ านาจสงการ

ผใตบงคบบญชา เชน การทรฐมนตรเจากระทรวงใชอ านาจเหนอขาราชการทกคนในกระทรวง ลกษณะของอ านาจบงคบบญชาเปนอ านาจทผบงคบบญชาสามารถสงการใด ๆ กไดตามทตนเหนวา

4 จาก ค าอธบายกฎหมายปกครอง (น. 97-100), โดย ชาญชย แสวงศกด, 2548, กรงเทพฯ: วญญชน.

DPU

10

เหมาะสม โดยสามารถกลบ แก ยกเลกเพกถอนค าสงหรอการกระท าของผใตบงคบบญชาไดเสมอ เวนแตจะมกฎหมายบญญตไวเปนประการอน อยางไรกดการอ านาจบงคบบญชานกตองชอบดวยกฎหมายเสมอ5

นอกจากนการใชอ านาจบงคบบญชายงเปนอ านาจทไมมขอบเขตจ ากด แมกฎหมายไมไดบญญตไวกสามารถมได และการทผบงคบบญชาสามารถสงการผใตบงคบบญชาไดถอเปนหลกกฎหมายทวไปประการหนงดวย6

ระบบสายบงคบบญชาจะใชกบหนวยราชการในสวนกลางและสวนภมภาคดงจะกลาวตอไปน7

1) ระบบการรวมศนยอ านาจ ระบบสายบงคบบญชาเกดมาจากหลกการรวมศนยอ านาจ ซงการแบงองคกรตามหลก

รวมศนยอ านาจเปนไปในรปแบบของ การจดระเบยบบรหารราชการสวนกลาง อนไดแก กระทรวง ทบวง กรม โดยความสมพนธระหวางผบงคบบญชากบผใตบงคบบญชาในหนวยงานตกอยภายใตความสมพนธแบบบงคบบญชา

2) ระบบการแบงอ านาจ ระบบการแบงอ านาจ คอ ระบบทราชการสวนกลางมอบอ านาจตดสนใจหรอวนจฉย

สงการบางประการหบราชการสวนภมภาค อนไดแก จงหวด อ าเภอ ซงมเจาหนาทอนเปนตวแทนทดรบแตงตงจากสวนกลางไปปฏบตหนาทเพอจดท าบรการสาธารณะตามทกฏหมาย รฐบาลหรอผบงคบบญชามอบหมาย ภายใตการสายการบงคบบญชาตามล าดบชน

2.1.2.2 ระบบควบคมก ากบ ระบบควบคมก ากบ คอ ระบบทก าหนดอ านาจใหองคกรปกครองทมสถานะเหนอกวา

ก ากบดแลการกระท าขององคกรทมสถานะต ากวา โดยองคกรหรอบคคลทมอ านาจก ากบดแล มอ านาจตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายดวยการใหความเหนชอบ ยบยง หรอเพกถอนการกระท า หรอเขาด าเนนการแทนในกรณทองคกรทอยภายใตการก ากบดแลไมปฏบตตามหนาท ตลอดจนถอดถอนเจาหนาทผรบผดชอบขององคกรภายใตการก ากบดแล ทงนตองเปนไปตามทกฎหมายก าหนดเทานน8

5 แหลงเดม. (น. 125). 6 จาก รายงานการศกษา โครงการวางระบบคมครองและใหความเปนธรรมในการปฏบตราชการ

(น. 32), โดย ส านกมาตรฐานวนย, 2549, กรงเทพฯ: ส านกงาน กพ. 7 ค าอธบายกฎหมายปกครอง (น. 132 – 133). เลมเดม. 8 แหลงเดม.

DPU

11

1) ระบบการกระจายอ านาจ ระบบการควบคมก ากบ มทมาจากการหลกการกระจายอ านาจ เปนรปแบบ

ความสมพนธระหวางรฐบาลกบองคกรกระจายอ านาจทงหลาย ซงอาจแยกไดเปนการกระจายอ านาจทางพนท อนไดแก องคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบตาง ๆ และการกระจายอ านาจทางบรการ อนไดแก รฐวสาหกจ องคการมหาชนและองคกรวชาชพตาง ๆ โดยรปแบบและวตถประสงคของการก ากบดแล จะเปนไปเพอใหการด าเนนการขององคกรกระจายอ านาจทงหลายเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายองคและองคกรกระจายอ านาจมอสระในการบรหารงานเพอตอบสนองวตถประสงคของการกระจายอ านาจอยางแทจรง9

ส าหรบระบบราชการไทย เปนระบบทมรากฐานมาจากการท าหนาทบรหารปกครอง อนเปนการรวมศนยอ านาจไวทสวนกลางซงเปนกลไกหลก ในการวางแผนออกนโยบายภารกจ จงเปนไปในลกษณะบรหารปกครองมอ านาจสงการและใชทรพยากร10

2.1.3 แนวความคดวาดวยวฒนธรรมของระบบราชการไทย วฒนธรรมของระบบราชการถอก าเนดขนโดยไดรบอทธพลมาจากสภาพสงคม พฒนา

ผานหวงเวลาเปนระยะเวลายาวนาน โดยมขอสนนษฐานวา วฒนธรรมทางสงคมมผลโดยตรงตอวฒนธรรมของระบบราชการ ซงอาจสรปความหมายไดวา เปนระบบการกระท าตาง ๆ ทท าใหเกดพฤตกรรม ในการปฏบตราชการของขาราชการ ซงวฒนธรรมของระบบราชการในแตละประเทศ กจะแตกตางกนไปตามบรบทของสงคม

ส าหรบวฒนธรรมของระบบราชการไทยนน มองคประกอบทหลากหลาย ดงจะกลาวตอไปน

2.1.3.1 ระบบศกดนานยม ระบบศกดนานยม คอ ระบบท เปนมรดกตกทอดมาจากสมยกรงศรอยธยาทให

ความส าคญกบระบบสถานะทางสงคมของแตละบคคล โดยสถานะทางสงคมของบคคลจะถกก าหนดจากทนา ทถอครอง ซงจ านวนทนาทถอครองจะถกก าหนดโดยศกดนา และศกดนานน จะถกก าหนดโดยบรรดาศกดของบคคลนน ๆ ทไดรบการแตงตง ยงบคคลมศกดนามากเทาใดสถานะของบคคลนนกจะยงสงขน ในอดตเราจะสามารถพบเหนภาพทชดเจนได แตปจจบน ระบบศกดนากยงคงอยในลกษณะของการซอนรป กลาวคอขาราชการซงเปนผบงคบบญชากยงคง

9 จาก หลกกฎหมายหลกกฎหมายเกยวกบการควบคมฝายปกครอง (น. 81), โดย บรรเจด สงคะเนต,

2556, กรงเทพฯ: วญญชน. 10 จาก ววฒนาการการเมองการปกครองไทย (น. 242 – 244), โดย ลขต ธรเวคน, 2550, กรงเทพฯ:

มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

DPU

12

ทรงอทธพลและมอ านาจเหนอผใตบงคบบญชาอย โดยผใตบงคบบญชาไมอาจขดขนค าสงของผบงคบบญชาไดทงในหนาทการงานและนอกเหนอจากนน11

2.1.3.2 ระบบอ านาจนยม ระบบอ านาจนยม คอ ระบบทยดถออ านาจเปนส าคญในการปกครองของตวบคคลมาก

โดยทผใชอ านาจจะเปนผก าหนดแนวนโยบายตาง ๆ ในการบรหารงานของประเทศ12 โดยจะเหนไดมากในชวงเวลาหลงจากทมการปฏวตรฐประหาร เพราะพฤตการณทเหนไดจากการปฏวตรฐประหารใน ทกประเทศทกสมย จนอาจถอไดวาเปนกฎแหงการปฏวตรฐประหาร คอ เมอมการตงรฐบาลคณะปฏวตรฐประหารขน หวหนาคณะปฏวตรฐประหารกมกจะเปนนายกรฐมนตรเสยเอง พรอมทงใชอ านาจทไดมาด าเนนการก าหนดนโยบายและสงการด าเนนกจการตาง ๆ ของรฐโดยผกขาดทหวหนาคณะปฏวตแตเพยงผเดยว

เหนไดวาระบบอ านาจนยมนใหสทธขาดแกผน าในการบรหารจดการนโยบายตาง ๆ ของประเทศ ซงรวมถงระบบราชการดวยทผมอ านาจมกจะเขาไปแทรกแซงแตงตงคนของตนเขาไปด ารงต าแหนงตาง ๆ เพอทตนจะคงอ านาจไวไดนานทสด

2.1.3.3 ระบบวถประชา ระบบวถประชา คอ ระบบทเปนบรรทดฐานการด าเนนชวตของสมาชกในสงคม

โดยทวไปทปฏบตจนเคยชนและไมรสกวาเปนภาระหนาท โดยมลกษณะเปนพฤตกรรมทคาดหวงวาควรท าอะไรหรอไมควรท าอะไรในสถานะการณตาง ๆ ในชวตประจ าวน เชน การแตงกายไปงานศพดวยเสอผาสด า การเออเฟอใหเดก สตรและคนชรานง ผนอยยกมอไหวผใหญ เปนตน ในกรณมการฝาฝนกจะถกต าหนตเตยน ซงวถประชาอาจเปนพฤตกรรมทสบทอดกนมาเปนระยะเวลายาวนาน หรอในหวงเวลาหนง กได โดยขนอยกบประเภทของวถประชานน ๆ และสมยนยม เชน ทรงผม เสอผา เครองประดบ การใชค าพดตาง ๆ ความคลงไคล ดารา นกรอง เปนตน13

วถประชานแมจะไมมสภาพบงคบทางกฎหมาย หากแตการทฝาฝนวถประชานน ในบางครงทเปนกรณรายแรงอาจท าใหถกบงคบโดยคนในสงคมได ในระบบราชการเองกเชนกน หากขาราชการผใดผหนงปฏบตตนผดแปลกไปจากผ อน ดงเชนคานยมในการรบสนบนหากม

11 วาสนา วาสนา. (ม.ป.ป.). ระบบศกดนา. สบคน 12 พฤษภาคม 2556, จาก http:// feudalsystem-

wasana.blogspot.com. 12 จาก ทฤษฎการสอสาร (น. 253 - 254), โดย ศภรศม ฐตกลเจรญ, 2540, กรงเทพฯ: มหาวทยาลย

รามค าแหง. 13 จาก ความรพนฐานเกยวกบกฎหมาย (น. 4-5) โดย มานตย จมปา, 2548, กรงเทพฯ: จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย.

DPU

13

ขาราชการผใดทไมรบตามผอนอนยอมทจะถกมองวาผดแปลก และในทสดกจะถกกนออกไปจากกลมหรอถกกลนแกลงได

2.1.3.4 ระบบอปถมภ ระบบอปถมภ คอ ระบบทไดรบอทธพลมาจากความเชอของคนไทยในเรองบญกรรม

และเรองภพชาต ท าใหยอมรบในความแตกตางของระดบชนชนวาเปนเรองธรรมดาและยดถอชนชน เปนตวจดล าดบในสงคม ความสมพนธแบบอปถมภนนเปนความสมพนธระหวางผทมทรพยากรแตกตางกน ซงทรพยากรในทนไมไดหมายถงเพยงทรพยสนเงนทองเทานน แตยงหมายถงอ านาจทางการเมองและสทธพเศษอน ๆ อกดวย14

ค าจ ากดความของระบบอปถมภ หมายถง ผทไดประโยชนมาก คอผอปถมภแต ผอปถมภตองรบผดชอบตอการกนดอยดของผรบอปถมภดวย กฎของการอปถมภนนคอ การตอบแทนซงกนและกน แตปจจบนระบบอปถมภมการเอาเปรยบผทอยดอยกวามาก กอใหเกดการรวมตวของชนชนผรบอปถมปเพอชวยเหลอพวกเดยวกนเอง ซงกใหเกดลกษณะของการเกดชนชนทางสงคมใหมขนมา

ระบบอปถมภยงคงมอยในสงคมไทย โดยเฉพาะอยางยงในวงราชการทยงคงมอยอยางทวไปและชดแจง เชน ระบบพรรคพวกท เปนผแสวงหาประโยชนรวมกนของผอปถมภและ ผรบอปถมภ

นอกจากนระบบอปถมภในปจจบนขยายออกนอกวงราชการไปสวงการอน ๆ ดวย เชน ในวงการคาการพาณชย หากวาตองการความสะดวกรวดเรวในการรบบรการจากหนวยงานราชการ กอาจตองมการจายสวยหรอคาตอบแทนแกเจาหนาท เพอทจะใหกจการของตนเปนไปโดยสะดวก ซงกรณเชนนคอการทจรตตอหนาทรปแบบหนงนนเอง

2.1.3.5 ระบบบารม บารม (Charisma) หมายถง คณสมบตโดยเฉพาะตวของปจเจกบคคลซงแตกตางจาก

ปจเจกบคคลอน ซงท าใหปจเจกบคคลนนไดรบการมองวาเปนผมความสามารถเหนอกวาบคคลอนหรอ มคณสมบตแตกตางจากบคคลอน โดยเกดขนจากการยอมรบโดยผอน บารมจงเปนอ านาจทใชสงคนและซอใจคนได15

14 สนตสข สนตสข. (ม.ป.ป.). ระบบคณธรรมและระบบอปถมป. สบคน 25 สงหาคม 2556, จาก

http://www.gotoknow.org/posts/32 15 Max Waber. (n.d.). On charisma and institution building. Retrieved August 6, 2013, from

http://sf.oxfordjournal.org/con/48/1/118.2.extract.

DPU

14

บารมนนมผลตอระบบราชการไทยเปนอยางมาก กลาวคอในสงคมไทยนนยงนยมคนดคนเกงอย และการทคนเหลานนไดรบการยอมรบ นบถอเปนเพราะมลกษณะแตกตางจากคนอน ๆ หรออาจกลาวไดวามบารม นอกจากนนบารมยงอาจไดมาจากอ านาจอน ๆ ดงเชน ผอปถมภยอมถกมองวา มบารม เพราะมอ านาจพเศษเหนอกวาคนอน

ระบบบารมกบระบบราชการไทยนนมความสมพนธกนมาเปนเวลานานแลว โดยสงเกตจากการทขนนางผใหญในสมยกอนนน มกมการเลยงผคนไวเปนจ านวนมากโดยใครมบรวารมากกจะถอวามบญบารมมาก การทจะมบารมมากนนจ าเปนทจะตองอปถมภผคนเปนจ านวนมากเชนกน และการทจะอปถมภคนเปนจ านวนมากกจ าเปนทจะตองมปจจยทางเศรษฐกจเขามาเกยวของดวย ดงนนการดวาใครมบารมมากจงตองดวาคนนนมทรพยสนเงนทองและขาทาสบรวารมากแคไหนดวย ใครมปจจยดงกลาวมากกยอมทจะมบารมมากไปดวย

ระบบบารมนยงด ารงอยกระทงปจจบน แตอาจจะแตกตางกนในสวนของคานยม ทเปลยนแปลงไปจากเดมทเคยนยมวาขาราชการเปนผมบารม แตกกลบกลายเปนนกธรกจหรอพอคาทมก าลงทรพยมากซงอาจขยายไปถงผมอทธพลตาง ๆ ทสามารถเลยงลกนองของตนเองไดมากดวย อยางไรกดในระบบราชการนนกยงยอมรบนบถอผมบารมอยเชนกน โดยเฉพาะขาราชการชนผใหญ ทมผลตอสวนไดสวนเสยของผนอย

วฒนธรรมระบบราชการของไทยเหลาน มทงสวนทชวยใหระบบราชการมความเขมแขงมากขน เชน ระบบศกดนาซงท าใหผนอยตองเชอฟงผใหญ ท าใหระบบบงคบบญชาของราชการมประสทธภาพ และขาราชการอยในระเบยบวนยมากขน แตอยางไรกดกไดสรางอปสรรคแกระบบราชการดวย เชน ระบบอปถมภทท าใหผรบอปถมภตองอยดวยการชดใชบญคณไปตลอด นอกจากนนยงกอใหเกดการทจรตและคอรรปชนจากการใชต าแหนงหนาทแสวงหาผลประโยชน และระบบอ านาจนยมเองกท าใหการบรหารงานและอ านาจในการตดสนใจนนไปอยกบคนเพยงคนเดยว ซงอาจท าใหการด าเนนกจการตาง ๆ ผดพลาดไดหากคนนนไรความสามารถ นอกจากนนระบบบารมเองกท าใหเกดอปสรรคไดเพราะจะมการยดถอบคคลเพยงคนเดยวในการบรหารงานซงจะกอใหเกดระบบการแบงพรรคแบงพวกขนของผมบารมดวยกนสงผลใหการบรหารงานเปนไปดวยความลาชาและสบสนวาใครมอ านาจตดสนใจ หรอเกดความลกลนในการใชอ านาจ

นอกจากแนวคดตาง ๆ ทกลาวมาทงหมดในขางตนจะมผลตอการบรหารราชการ ของไทย ซงสวนใหญจะเปนไปในเชงลบ ซงตลอดระยะเวลาทผานมากไดมความพยายามทจะแกไขปญหาทเกดจากแนวคดตาง ๆ เหลานตลอดมา โดยอาศยมาตรการทางกฎหมายในการบรหารงานบคคลและปลกฝงคานยมในเชงบวกแกขาราชการและปจเจกชนทวไปซงละเอยดจะไดกลาวถงในหวขอตอไป

DPU

15

2.2 ประวตความเปนมาและความหมายของขาราชการพลเรอน 2.2.1 ประวตความเปนมาของขาราชการพลเรอน16

กอนทจะมการปฏรประบบราชการในรชสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว รชกาลท 5 ยงไมอาจแยกประเภทของราชการทหารกบราชการพลเรอนออกจากกนไดโดยชดเจน เนองจากเวลาศกสงครามขาราชการทกคนตองออกรบ สวนในยามสงบขาราชการทกคนกตองมาปฏบตราชการงานพลเรอนเสมอเหมอนกนทกคน จงไมอาจแยกขาราชการทหารและขาราชการพลเรอน ออกจากกนไดอยางเดดขาด แมตอมาในสมยของสมเดจพระบรมไตรโลกนาถ ไดทรงแตงตง อครมหาเสนบดขน 2 ต าแหนง คอ สมหนายกขนเพอบงคบบญชาขาราชการฝายพลเรอน และ สมหพระกลาโหมขนเพอบงคบบญชาขาราชการฝายทหาร แตกยงไมอาจแยกราชการฝายทหารกบ ฝาย พลเรอนออกจากกนไดอยด เนองจากสมหนายกกจะบงคบบญชาทงขาราชการฝายทหารและขาราชการฝายพลเรอนทงหมดในฝายเหนอ สวนสมหพระกลาโหมกจะบงคบบญชาทงขาราชการฝายทหารและขาราชการฝายพลเรอนฝายพลเรอนในหวเมองฝายใตทงหมดดวยเชนกน

ตอมาในรชสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว รชกาลท 5 ทไดทรงปฏรประบบราชการโดยจดตงกระทรวงตาง ๆ ขน จงไดเรมมการประกาศพระบรมราชโองการจดปนอ านาจหนาทระหวางกระทรวงกลาโหมกบกระทรวงมหาดไทย ลงวนท 23 ธนวาคม พ.ศ. 2437 ขนเปน ครงแรก โดยใหกระทรวงมหาดไทยบงคบบญชาหวเมองทงหมด เวนแตกรงเทพมหานครกบเมอง ทตดตอใกลเคยงเขตนครหลวงใหอยในบงคบบญชาของกระทรวงนครบาล ในสวนกระทรวงกลาโหมใหเปนผก ากบรกษาการทงปวงทเกยวกบการทหาร ถอเปนจดเรมตนในการแยกขาราชการฝายพลเรอน ออกจากขาราชการฝายทหารออกจากกนไดอยางชดเจน อยางไรกตามแมจะไดมการแยกขาราชการ ฝายทหารและพลเรอนออกจากกนแลว แตขาราชการฝายพลเรอนกยงมสภาพรวม ๆ กนอยมไดแยก เปนประเภทใด ๆ ดงเชนปจจบน กระทงในรชสมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว รชกาลท 7 ไดมการตราพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พทธศกราช 2471 โดยมผลบงคบใชเมอ วนท 1 เมษายน 2471 โดยกฎหมายฉบบดงกลาวไดบญญตใหม ขาราชการพลเรอนซงรบราชการ ในกระทรวงทบวงการฝายพลเรอน และรวมถงขาราชการ พลเรอนในกระทรวงกลาโหมดวย แตไมรวมถงขาราชการฝายตลาการ ซงถอเปนจดเรมตนของการแบงประเภทของขาราชการ ฝายพลเรอนเปนครงแรก คอ ขาราชการพลเรอน ตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนจ า พวกหนง และ ขาราชการฝายตลาการ ตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการฝายตลาการอกจ าพวกหนง

16 จาก บนทกประวตขาราชการพลเรอน และ ก.พ. (น. 1-2), โดย ประวณ ณ นคร, 2547, กรงเทพฯ: ประชาชน.

DPU

16

ในชวงหลงสงครามโลก ครงท 2 ไดมการแยกขาราชการซงเคยเปนขาราชการพลเรอน ออกไปเปนขาราชการประเภทอนหลายประเภทอครง ไดแก ขาราชการฝายการเมอง ขาราชการต ารวจ ขาราชการคร ขาราชการพลเรอนในมหาวทยาลย ขาราชการฝายอยการ และขาราชการฝายรฐสภา ซงขาราชการแตละประเภทจะมกฎหมายวาดวยระเบยบราชการประเภทนน ๆ และมองคกรกลางบรหารงานบคคลทเปนเอกเทศ ยกเวนขาราชการการเมองทไมมองคกรกลางบรหารงานบคคล นอกจากนยงมการก าหนดให ขาราชการพลเรอนรฐพาณชย ซงเคยเปนขาราชการพลเรอน ในราชการเกยวกบการรถไฟ ไฟฟา ประปา โทรศพท ไปรษณย แปรสภาพไปเปนพนกงานรฐวสาหกจทงหมด อกดวย

หลงจากนนในชวงป 2540 และชวงป 2550 ทไดมการประกาศใชรฐธรรมนญ 2 ฉบบลาสดกไดมการจดตงองคกรตรวจสอบการใชอ านาจรฐในรปแบบขององคกรอสระตามรฐธรรมนญ รวมทงองคการมหาชนตาง ๆ ซงมสถานะเปนองคกรอสระเพมขนมา จากหนวยราชการเดม ซงกไดมการก าหนดใหบคลากรขององคกรเหลานไมถอเปนขาราชการพลเรอนตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนแตอยางใด

2.2.2 ความหมายของขาราชการพลเรอน จากประวตความเปนมาของขาราชการพลเรอนในขางตนทไดอธบายมานนไดม

พฒนาการในการแยกขาราชการในฝายพลเรอนตลอดระยะเวลาทผานมานบแตทไดมการแยกขาราชการฝายพลเรอนออกจากขาราชการฝายกลาโหมอยางชดเจน สงผลให “ขาราชการพลเรอน” มความหมายจ ากดเหลอเพยงแค หมายถงเฉพาะขาราชการประจ าของกระทรวง ทบวง กรมฝายพลเรอนทบรรจแตงตงตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนเทานน ไมรวมถงขาราชการประเภท ทแยกออกไปเปนเอกเทศตาง ๆ17

อยางไรกดในสวนของขาราชการพลเรอนเองกยงไดมการพฒนาการจดระเบยบขาราชการตอมาอยางสม าเสมอ ปจจบนพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ซงเปนกฎหมาย วาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนฉบบลาสด (ฉบบท 10) ซงมผลบงคบใชเมอวนท 26 มกราคม พ.ศ. 2551 เปนตนมา ไดมการแกไขปรบปรงโครงสรางและระบบบรหารงานบคคลภาครฐใหแตกตางจากเดมในประการส าคญหลายประการ ไมวาจะเปนการยกเลกระบบการก าหนดต าแหนงจากระบบ ระดบรวม (Common Level หรอ ระบบ C) มาเปนระบบจ าแนกต าแหนงแบบ Multi classicfication scheme (ระบบแทง) ปรบปรงบทบาทหนาทของส านกงานขาราชการพลเรอนจากเดมทเปนทงผจดการงานบคคล พทกษระบบคณธรรม และจดโครงสรางสวนราชการ ใหเหลอ

17 แหลงเดม.

DPU

17

เพยงแคบทบาทในการจดการงานบคคลภาครฐเทานน และมการจดตงคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมขนมาเพอท าหนาทพทกษระบบคณธรรมโดยเฉพาะ18

โดยการปรบปรงกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอน ฉบบป 2551 ไดด าเนนการตามแนวความคดหลก ดงน19

1) การปฏบตราชการของขาราชการตองมประสทธภาพ คมคา และเกดผลสมฤทธ ตอภาครฐยงขน

2) ขาราชการตองเปนผมฝมอ เปนมออาชพ และมสมรรถนะในการปฏบตราชการ 3) ขาราชการตองมคณธรรม ยดถอจรรยาวชาชพ และวนยโดยเครงครดยงขน 4) ขาราชการมคณภาพชวตทดโดยสมดลกบการท างาน 5) ขาราชการตองไดรบการคมครองความเปนธรรมจากการปฏบตของทางราชการ

ยงขน 6) ระบบการก าหนดต าแหนงและอตราเงนเดอนของขาราชการพลเรอนตองมความ

ยดหยนสามารถปรบเงนเดอนใหสอดคลองกบอตราตลาดและเงนเดอนของขาราชการประเภทอน ตลอดจนใหจายคาตอบแทนตามผลงานและสะทอนคางานของต าแหนงแตละประเภทอยางแทจรง

7) การสรรหาคนมารบราชการและแตงตงขาราชการใหด ารงต าแหนงทวางกระท าไดโดยเปดวงเลอกใหกวาง ตองไมจ ากดเฉพาะภายในสวนราชการตนสงกด

8) การบรหารทรพยากรบคคลส าหรบขาราชการพลเรอนตองมความคลองตว สะดวกรวดเรวยงขน โดยไมอาจรวมอ านาจไวทองคกรกลางบรหารงานบคคลมากเกนไป

9) ขาราชการผครบเกษยณอายตามกฎหมายวาดวยบ าเหนจบ านาญขาราชการทมคณคา ซงทางราชการตองการใช สามารถไดรบการตอเวลารบราชการตอไปอกตามก าหนดระยะเวลา ทเหมาะสม

10) องคกรกลางบรหารงานบคคลของขาราชการพลเรอนตองมองคประกอบและบทบาททเหมาะสม

18 จาก ค าอธบายพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551. (น. 13), โดย ประวณ ณ นคร,

2551, กรงเทพฯ: วญญชน. 19 ค าอธบายพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551. (น. 1). เลมเดม.

DPU

18

โดยขาราชการพลเรอนตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนฉบบนฉบบนก าหนดใหม 2 ประเภท คอ20

1) ขาราชการพลเรอนสามญ หมายถง ขาราชการพลเรอนซงรบราชการโดยไดรบการบรรจแตงตงตามพระราชบญญตน ซงค านงถงความรความสามารถ ความเสมอภาค ความเปนธรรม และประโยชนของทางราชการประกอบกน

2) ขาราชการพลเรอนในพระองค หมายถง ขาราชการพลเรอนซงรบราชการโดยไดรบการบรรจแตงตงใหด ารงต าแหนงในพระองคพระมหากษตรยตามทก าหนดในพระราชกฤษฎกา โดยเปนไปตามพระราชอธยาศย

ผทจะไดรบการบรรจแตงตงเปนขาราชการพลเรอนสามญตองมคณสมบตทวไปและไมมลกษณะตองหามตามทกฎหมายนก าหนด21 และในการสรรหา บรรจ แตงตง จะตองชอบดวยกฎหมายและระบบคณธรรม22 โดยกฎหมายก าหนดต าแหนงขาราชการพลเรอนสามญไว 4 ประเภทดงน23

(1) ต าแหนงประเภทบรหาร ไดแก ต าแหนงหวหนาสวนราชการและรองหวหนาสวนราชการระดบกระทรวง กรม และต าแหนงอนตามท ก.พ. ก าหนด

(2) ต าแหนงประเภทอ านวยการ ไดแก ต าแหนงหวหนาสวนราชการทต ากวา ระดบกรม และต าแหนงอนตามท ก.พ. ก าหนด

(3) ต าแหนงประเภทวชาการ ไดแก ต าแหนงทจ าเปนตองใชผส าเรจการศกษา ระดบปรญญาตามท ก.พ. ก าหนดเพอปฏบตงานในหนาทของต าแหนงนน

(4) ต าแหนงประเภททวไป ไดแก ต าแหนงทไมใชต าแหนงประเภทบรหาร ต าแหนงประเภทอ านวยการ และต าแหนงประเภทวชาการ ทงน ตามท ก.พ. ก าหนด

โดยการเลอนต าแหนงในระดบทสงขน การเลอนเงนเดอน การโอนยายขาราชการเปนไปตามทกฎหมายนก าหนด นอกจากนขาราชการพลเรอนสามญยงตองมหนาทรกษาจรรยา24 อนประกอบไปดวย การยดมนท าในสงทถกตอง ความซอสตยสจรตและรบผดชอบการปฏบตหนาทโดยโปรงใสตรวจสอบได ไมเลอกปฏบต และมงผลสมฤทธของงาน ซงแยกออกมาจากการรกษาวนยอกดวย

20 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 35. 21 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 36. 22 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 42. 23 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 45. 24 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 78.

DPU

19

ขาราชการพลเรอนสามญจะออกจากราชการกตอเมอมเหตตามทกฎหมายก าหนด25 หรอเกษยณอายราชการเมออายครบหกสบปบรบรณ แตหากมเหตจ าเปนทจะตองใหรบราชการตอไปเพอปฏบตหนาทในทางวชาการหรอหนาทตองใชความสามารถเฉพาะตวตามต าแหนงทกฎหมายก าหนด จะใหรบราชการตอไปไดอกไมเกนสบปกไดตามทก าหนดในกฎ ก.พ.26 2.3 แนวความคดวาดวยระบบคณธรรม การพทกษระบบคณธรรม จรยธรรมขาราชการพลเรอนและหลกธรรมาภบาล

2.3.1 แนวความคดวาดวยระบบคณธรรม 2.3.1.1 ขอความทวไป ระบบคณธรรมถอก าเนดจากการทผปกครองบงคบบญชาบรหารงานบคคลโดยอาศย

อ านาจสทธขาดประกอบกบความพงพอใจของผบงคบบญชาแตละคน เปนผลใหเกดการ ถอพรรค ถอพวก ผมอ านาจชกจงฝากฝงญาต พนองและพรรคพวกของตนใหเขาด ารงต าแหนง ตาง ๆ โดยไมค านงถงความรความสามารถของบคคลวาจะสามารถปฏบตหนาทไดหรอไม เพยงใด และเมอผมอ านาจในการปกครองผลดเปลยนหมนเวยนกนเขามาท างานตามความเปลยนแปลงของการเมอง ผมอ านาจ ในการปกครองประเทศจะแตงตงพรรคพวกของตนใหด ารงต าแหนงตาง ๆ เพอใหไดเพอนรวมงาน ทตนพอใจ แตการกระท าในลกษณะดงกลาวแทจรงแลวเปนไปเพอประโยชนของคนกลมนอยคอ ขาราชการ สวนผลประโยชนทเปนของประชาชนสวนใหญกลบไมมโอกาสไดรบการพจารณาเทาทควร นอกจากนนในระบบราชการเองกปรากฎวามการบรรจแตงตงบคคลทขาดคณสมบตหรอไมเหมาะสมกบต าแหนงหนาท โดยไมค านงถงความสามารถของบคคล เกดการใชต าแหนง อ านาจหนาทแสวงหาผลประโยชนสวนตว กอใหเกดความไมมนคงในการด ารงต าแหนงและเกดปญหาในการบงคบบญชา อนเปนผลใหเกดการปฏบตราชการทวไปขาดประสทธภาพ จงไดพยายามจดระบบการบรหารงานบคคลของรฐขนมาเสยใหมเรยกวาเพอแกไขสภาพปญหาดงกลาวเรยกวา ระบบคณธรรม27

ส าหรบในประเทศไทย ระบบคณธรรม ถกน ามาใชกบระบบราชการไทยโดยเฉพาะ ในกรณของขาราชการพลเรอนนบตงแตสมยมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2471

25 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 107. 26 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 108. 27 จาก “ระบบคณธรรม” การบรหารงานบคคลในประเทศไทย (น. 99 – 110), โดย เพญศร วายวานนท,

2514, พระนคร: ท าเนยบนายกรฐมนตร. อางถงใน รายงานการศกษา โครงการวางระบบคมครองและใหความเปนธรรมในการปฏบตราชการ (น. 32). เลมเดม.

DPU

20

เปนตนมากระทงปจจบน โดยมความมงหมายทจะแกไขปญหาการบรหารงานบคคลในภาครฐเชนเดยวกบนานาประเทศ

กรณนไดมการใหความหมายของระบบคณธรรมไววา หมายถง การบรหารงานบคคลเพอตอบสนองความตองการของบคลากรในหนวยงานโดยการสรางสงจงใจและตอบสนองความตองการของหนวยงานเพอใหไดประโยชนสงสด ประหยด และขาราชการปฏบตงานอยางมประสทธภาพมากทสด เพอใหบรรลวตถประสงคของรฐในการจดท าบรการสาธารณะ28

ในระบบคณธรรมประกอบดวยหลกการทยดถอเปนหลกเกณฑ ดงน29 1) หลกความเสมอภาค หลกความเสมอภาค หมายถง การใหโอกาสทเทาเทยมกนแกบคคล ตงขนเรมเขารบ

ราชการและระหวางอยในราชการ อนมแนวคดมาจากหลกประชาธปไตยทถอวามนษยทกคน มความเทาเทยมกน โดยไมค านงถงเชอชาต ศาสนา ศกดตระกล หรอผวพรรณจงตองมการด าเนนการเพอใหประชาชนไดทราบถงต าแหนงทวางอยและคณสมบตตามต าแหนงทตองการอยางทวถง เมอบคคลเขามาอยในวงราชการแลว หลกความเสมอภาคกยงคงมความส าคญในเรอง การก าหนดประโยชนตอบแทน โดยยดหลกทวางานทมลกษณะหนาทความรบผดชอบเทาเทยมกนหรอคลายคลงกนจะไดรบผลประโยชนตอบแทนเทาเทยมกน

2) หลกความสามารถ หลกความสามารถ หมายถง หลกในการเลอกสรรบคคลใหด ารงต าแหนงในระบบ

ราชการตองพจารณาถงความรความสามารถในการปฏบตงานเปนส าคญ เพอทจะใหไดบคคลทมความรความสามารถทดทสดมารบราชการและเลอกคนทดทเหมาะสมทสด เพอเลอนขนไปด ารงต าแหนง ในระดบทสงขน โดยมงหวงถงประโยชนทจะไดจากการปฏบตงานใหมากทสด

3) หลกความมนคง หลกความมนคง หมายถง ความมนคงในการรบราชการโดยไดรบความคมครองตาม

กฎหมาย กลาวคอตราบใดทขาราชการยงมความสามารถปฏบตงานทเปนคณประโยชนตอทางราชการกยงสามารถยดถอเอาราชการเปนอาชพตอไปได โดยจะไมถกลงโทษปลดออกหรอไลออกจากราชการโดยเหตผลหรอความเชอทางการเมอง หรอการกลนแกลงเปนการสวนตว หลกความมนคงจงมความ มงหมายใหขาราชการรบราชการเปนการถาวร และมงใหขาราชการไดรบความ

28 ส านกงาน ก.พ. (ม.ป.ป.). สาระเกยวกบคณะกรรมการการพทกษระบบคณธรรม (น. 5). สบคน

25 กรกฎาคม 2557, http://www.acfs.go.th/documentfile/acfs_23-06-54-02.pdf 29 ส านกงาน ก .พ. (ม.ป.ป.). ระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคล. สบคน 10 ตลาคม 2556,

http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/in

DPU

21

คมครองในระหวางทรบราชการอย รวมถงความมนคงในการด ารงชวตดวยเพอใหขาราชการสามารถด ารงชพในบนปลาย ไดอยางมนคงตามอตภาพ

4) หลกความเปนกลางในทางการเมอง ความเปนกลางทางการเมอง หมายถง หลกการทมงใหขาราชการประจ าปฏบตหนาท

ราชการเปนไปตามนโยบายของรฐบาลโดยไมค านงถงความเชอสวนตวในทางการเมองหรอการด าเนนนโยบายของรฐ ทงยงมงปองกนการใชอ านาจหนาทราชการเพอประโยชนในทางการเมอง เพอใหเกดความมนคงและตอเนองในการปฏบตราชการ หลกการนชวยสงเสรมแนวคดการปกครองในระบอบประชาธปไตย ทถอวานโยบายของรฐเปนเครองบงชความตองการของประชาชน ขาราชการเปนกลไกของรฐจงตองปฏบตหนาทตามนโยบายทรฐก าหนดไว โดยตงมนอยในความเปนกลางในทางการเมอง ทงนขาราชการกยอมมสทธทจะนยม เชอถอ หรอสนบสนนพรรคการเมองพรรคใด ๆ เทาทไมสงผลเสย แกการปฏบตราชการและอยภายใตขอบเขตของกฏหมาย

หลกการอนเปนองคประกอบของระบบคณธรรมเหลานปจจบนไดถกน ามาบญญตไวในมาตรา 42 แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ดวยแลว

2.3.2 แนวความคดวาดวยการพทกษระบบคณธรรม ตามทไดกลาวมาในขางตนแลววาระบบคณธรรมไดถอก าเนดมาจากสภาพปญหาใน

ระบบการบรหารงานบคคลทยดถอเอาความพงพอใจ การเลนพรรคเลนพวกของผบรหารโดยค านงถงประโยชนสวนตนหรอกลมมากกวาทจะสนใจด าเนนกจการของรฐใหเปนไปเพอประโยชนแหงสาธารณะอยางแทจรง ดงนนเพอใหการบรหารงานบคคลเปนไปอยางทควรจะเปน ซงกคอการด าเนนการตองเปนไปโดย ยดหลกความสามารถ เสมอภาค ประกนความมนคงในการท างาน และเปนกลางทางการเมอง นอกจากนยงตองมความเหมาะสมและเปนธรรม โดยมงตอบสนองตอประโยชนสาธารณะเปนส าคญดวย อยางไรกดระบบคณธรรมเปนหลกการส าหรบการยดถอปฏบตทอาจมการละเมดจากผปฏบตไดอยเนอง ๆ เนองจากองคาพยพและบคคลากรของรฐมความหลากหลายจงเปน การยากทจะปฏบตใหเปนไปตามมาตรฐานเดยวกนตามหลกเกณฑของระบบคณธรรมไดทงหมด จงเกดแนวความคดในการปองกนไมใหหลกการดงกลาวถกละเมดหรอหากถกละเมดกจะตองมการแกไขเยยวยาและยกเลกเพกถอนการกระท านนเสย โดยมการจดตงองคกรกลางขนมาด าเนนการเปน การเฉพาะและเปนอสระโดยแยกตางหากออกมาจากฝายบรหาร30 เพอปองกนการแทรกแซงจากฝายบรหาร อนเปนหลกประกนความเปนอสระในการปฏบตหนาท

30 จาก เอกสารประกอบการประชมสมมนา เรอง การพทกษระบบคณธรรมในราชการพลเรอน (น.10), โดย ประวณ ณ นคร, 2553, กรงเทพ: ส านกงาน ก.พ.

DPU

22

ซงสวนมากมกจดองคกรในรปของคณะกรรมการ และมหนวยงานธรการด าเนนการตามอ านาจหนาทเปนของตนเองโดยเฉพาะ

ในตางประเทศกไดมการจดองคกรในลกษณะดงกลาวขนเพอด าเนนการ โดยมประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร เปนแมบท ซงชอเรยกองคกรกจะเรยกวา คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม คลายคลงกนแตรปแบบการจดองคกรและบทบาทอ านาจหนาทกอาจแตกตางกนบางในรายละเอยดตามบรบทของแตละประเทศ

ส าหรบในประเทศไทยแนวคดในเรองระบบคณธรรมถกน ามาบงคบใชในระบบบรหารงานบคคลนบตงแตมการบงคบใชกฎหมายวาดวยขาราชการพลเรอนฉบบแรกเมอป 247131 แตกไมสามารถแกไขปญหาในระบบบรหารงานบคคลทยงคงยดตดกบทศนะและคานยมเกา ๆ ไมวาจะเปน เรองของอ านาจนยม ศกดนา บารม วธประชา หรอระบบอปถมภ และทส าคญยงไมเคยมการจดตงองคกรเฉพาะทเปนอสระขนมาด าเนนการพทกษระบบคณธรรมเปนการเฉพาะดงเชนในตางประเทศตามทไดกลาวมาขางตนดวย แตมอบหมายอ านาจหนาทดงกลาวใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผด าเนนการ เพราะบทบาทของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนทง ผออกกฎ ก าหนดโครงสรางระบบราชการ ทงยงมอ านาจในการวนจฉยปญหาและสงลงโทษผกระท าผดหรอละเมดกฎไดเอง ซงการจดองคกรในลกษณะดงกลาวเปนไปในลกษณะทเบดเสรจเดดขาดเปนเผดจการ ทงยงมความยดโยงอยกบฝายบรหาร32 สงผลใหการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทยเทาทผานมาไมสมฤทธผลเทาทควร

ตอมาเมอมการปรบปรงระบบบรหารงานบคคลภาครฐเมอป 2551 จงไดมการทบทวนและปรบปรงการพทกษระบบคณธรรมเสยใหมใหมความสอดคลองกบแนวคดในเรองการพทกษระบบคณธรรมตามหลกการสากล โดยใหจดตงองคกรรบผดชอบการบรหารงานบคคลดานพทกษระบบคณธรรม คอ คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม (ก.พ.ค.) แยกออกมาจากส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน เพอท าหนาทก าหนดนโยบายและมาตรฐานการพทกษระบบคณธรรมตรวจสอบ ใหกฎหมายหรอระเบยบทเกยวของกบการบรหารทรพยากรบคคลเปนไปตามระบบคณธรรม และท าหนาทออกกฎ ขอบงคบ ระเบยบ หลกเกณฑและวธการเกยวกบการอทธรณ การรองทกข และการรกษาระบบคณธรรม รวมทงการพจารณาเรองอทธรณค าสงลงโทษทางวนยรายแรงในรปแบบของ “องคคณะวนจฉยอทธรณ” ซงเปนองคคณะกงตลาการทมความเปนอสระและมอ านาจวนจฉยเสรจเดดขาด เพอเปนหลกประกนความเปนอสระจากฝายบรหาร รกษาประโยชนของทางราชการและ ใหความคมครองรกษาความเปนธรรมแกขาราชการอยางมประสทธภาพ โดย

31 แหลงเดม. 32 ค าอธบายพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 (น. 17). เลมเดม.

DPU

23

ในรายละเอยดในเรองโครงสราง การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมจะไดน าเสนอในบทตอไปซงจะไดกลาวถงโดยละเอยด

2.3.3 แนวความคดวาดวยจรยธรรมขาราชการพลเรอน จรยธรรม33 ถอเปนเครองก าหนดมาตรฐานทางพฤตกรรมขนปฐมภมททรงอทธพลตอ

ความสมพนธของมนษยในสงคมมาเปนเวลายาวนานนบพนป ดงนนกฎหมายซงเปนเครองก าหนดมาตรฐานทางพฤตกรรมของมนษยในชนทตยภม ไมวาจะเปนไปเชงของการก าหนดความสมพนธของมนษยหรอท าลายความสมพนธของมนษย กตองเปนไปโดยสอดคลองกบคานยมทางคณธรรมจรยธรรม อนเปนคณคาพนฐานของสงคมมนษย โดยจะเหนไดวาแนวความคดเรองจรยธรรมนนเปนเรองทปรากฎอยนอกเหนอกฎเกณฑอนเปนลายลกษณอกษรของสงคมอกดวย

2.3.3.1 ความเปนมาของจรยธรรมขาราชการพลเรอน ในวถชวตประจ าวนของมนษยเราตองมการถกทดสอบและใหตดสนใจตลอดเวลา

ในทก ๆ วน ซงอาจตองด าเนนการทนทหรอด าเนนการในอนาคตซงแตกตางกนไป โดยตองอาศยคานยมอนเปนพนฐาน โดยเฉพาะคณธรรมและจรยธรรมมาเปนหลกในการควบคมชน าการตดสนใจอยเสมอ

โดยเฉพาะอยางยงการปฏบตราชการซงเปนการกระท าเพอประเทศชาตและประชาชน เปนงานทสงผลกระทบตอสงคมทงในปจจบนและอนาคต มากกวาทจะกระทบตอตนเองและ พวกพอง เปนรปแบบของการลงทนลงแรงทไมมผลก าไรโดยตรงตอผปฏบตและหนวยงาน แตจะสงผลดตอสวนรวมในระยะยาว และเมอเกดผลดแกสวนรวมกยอมสงผลใหขาราชการซงเปน สวนหนงของสงคมไดรบประโยชนสขนนไปดวย 34 ดงนน อาชพขาราชการจงถกคาดหวงจากประชาชนในชาตวาจะตองประพฤตตนอยางซอสตย รบผดชอบ เสยสละ ยดถอความถกตองเปนธรรม และเปนทพงของประชาชน จงจ าเปนทขาราชการตองมจรยธรรมในการท างานและทส าคญตองอยในระดบทสงกวาคนทวไป เพราะเปนผแบกรบภาระสาธารณะไว

ดวยเหตผลดงกลาวรฐจงจ าเปนตองตราระเบยบ ขอบงคบ และกฎหมายตาง ๆ เพอก าหนดรปแบบการปฎบตภารกจของขาราชการขนบงคบใชเพอใหประชาชนเกดความเชอมน ในการปฏบตราชการซงสวนหนงกคอกฎเกณฑทางจรยธรรมของขาราชการ

33 ศกษารายละเอยดเพมเตมไดจาก “ปรชญา ของ C . E . M JOAD แปลโดย วทย วศทเวทย.” 34 จาก คมอการจดท าจรรยาของสวนราชการ (น. 2), โดย จนตนา บลมาศ และคณะ, 2551, กรงเทพฯ:

ส านกงาน ก.พ.

DPU

24

2.3.3.2 ความหมายของจรยธรรมขาราชการพลเรอน หลกจรยธรรมของขาราชการมรากฐานมาจากหลกการทหลากหลาย เพอใหเปนการ

เขาใจและสามารถใหนยามความหมายไดอยางถกตองและครบถวน จงตองมการศกษาและท าความเขาใจบทนยามของหลกการอน ๆ ทมความส าคญพรอมกนไปดวยซงจะไดยกขนมาอธบายดงน35

1) คานยม หมายถง สงทบคคลเหนวามความส าคญมากกวาสงอน ๆ ในชวงเวลาหนง โดยจะแตกตางกนไปตามกลมสงคมและวฒนธรรม เชน ระดบการศกษา ความเสยสละ ความกตญญ เปนตน

2) คณธรรม หมายถง สงทบคคลเหนวาดงาม มประโยชนมากและเลวนอย ในกาลเทศะหนง เชน ความรบผดชอบตอหนาท การมระเบยบวนย เปนตน ซงสงทถอเปนคณธรรมในแตละสงคมอาจแตกตางกนไป

3) จรยธรรม หมายถง ระบบของการท าความดละเวนความชว มทงเหตปจจยภายนอกและปจจยภายใน โดยลกษณะการเกดขนของจรยธรรมจะเปนไปเมอมการขดกนระหวางคณธรรมหรอจรยธรรมตงแต 2 ตวขนไป สงผลใหบคคลตองตดสนใจแกไขปญหาวาจะเลอกปฏบตตามคณธรรมหรอจรยธรรมใด

4) จรรยาบรรณ หมายถง หลกความประพฤตอนเหมาะสม แสดงถงคณธรรมและจรยธรรม เปนจรยธรรมในการประกอบอาชพของกลมบคคลทประมวลขนไวเปนหลกเพอใหสมาชกในสาขาอาชพถอปฏบต

จากบทนยามของหลกการอนเกยวของกบจรยธรรมของขาราชการพลเรอน ทยกมาขางตนท าใหพอสรปไดวา จรยธรรมของขาราชการพลเรอน คอ คณความดทขาราชการควรยดถอปฏบต เพอเปนแนวทางในการปฏบตราชการใหเปนไปโดยมประสทธภาพและสรางความมนใจใหกบประชาชน

แมวาจรยธรรมของขาราชการจะมความหมายทครอบคลมกวางขวางยงกวากฎหมายและระเบยบ แตกยงมขอดอยอยคอขาดสภาพบงคบและบทลงโทษดงเชนกฎหมาย

2.3.3.3 หลกการของประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน ในประเทศไทยหลกจรยธรรมไดรบการยอมรบและเปนเครองมอในการปกครอง

บานเมองนบแตสมยกรงศรอยธยา ซงกไดมการพฒนามาตลอดโดยน าแนวคดในดานการเมอง การปกครอง ศลปวทยา มาจากประเทศตะวนตกมาเปนแนวทางโดยเนนการพฒนาระบบราชการใหมความเขมแขง มความรความสามารถ เพอแกไขปญหาการถกแทรกแซงจากฝายการเมอง และปญหาการทจรตในรปแบบตาง ๆ ท าใหเกดแนวคดเรองจรรยาบรรณวชาชพขนเพอควบคมความ

35 แหลงเดม.

DPU

25

ประพฤตของ ขาราชการควบคไปกบระบบวนยขาราชการ อนเปนทมาของการจดท า “ประมวลจรยธรรมขาราชการ พลเรอน” ขนมาบงคบใช

ส าหรบประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอนทมผลใชบงคบอยในปจจบนน มทมาจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 279 และมาตรา 280 ทก าหนดใหสวนราชการตาง ๆ ตองจดท าประมวลจรยธรรมขนใชบงคบโดยการเสนอแนะหรอใหค าแนะน าของผตรวจการแผนดน

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร จงไดก าหนดมาตรฐานทางจรยธรรมขนเปนประมวลจรยธรรมตามขอเสนอแนะและค าแนะน าของผตรวจการแผนดนเพอเปนหลกในการยดถอปฏบต ประกอบดวยหลก 10 ประการ ดงน

(1) ยดมนในจรยธรรมและยนหยดกระท าในสงทถกตองและเปนธรรม36 (2) มจตส านกทดและความรบผดชอบตอหนาท เสยสละ ปฏบตหนาทดวยความ

รวดเรว โปรงใส และสามารถตรวจสอบได37 (3) แยกเรองสวนตวออกจากต าแหนงหนาท และยดถอประโยชนสวนรวมของ

ประเทศชาต เหนอกวาประโยชนสวนตน38 (4) ละเวนจากการแสวงประโยชนทมชอบโดยอาศยต าแหนงหนาทและไมกระท าการ

อนเปนการขดกนระหวางประโยชนสวนตนและสวนรวม39 (5) เคารพและปฏบตตามรฐธรรมนญและกฎหมายอยางตรงไปตรงมา40 (6) ปฏบตหนาทดวยความเทยงธรรม เปนกลางทางการเมอง ใหบรการแกประชาชน

โดยมอธยาศยและไมเลอกปฏบตโดยไมเปนธรรม41 (7) ปฏบตตามกฎหมายวาดวยขอมลขาวสารอยางเครงครดและรวดเรว ไมถวงเวลาให

เนนชาและใชขอมลขาวสารทไดมาจากการด าเนนการเพอการในหนาทและใหขอมลขาวสารแกประชาชนอยางครบถวน ถกตอง ทนการณ และไมบดเบอนขอเทจจรง42

(8) มงผลสมฤทธของงาน รกษาคณภาพและมาตรฐานแหงวชาชพโดยเครงครด43

36 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 3. 37 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 4. 38 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 5. 39 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 6. 40 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 7. 41 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 8. 42 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 9.

DPU

26

(9) ยดมนในการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข44 (10) เปนแบบอยางทดในการด ารงตน รกษาชอเสยงและภาพลกษณของราชการ

โดยรวม45 โดยก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน มหนาทควบคมก ากบให

มการปฏบตตามประมวลจรยธรรมอยางทวถงและจรงจง ไมวาจะเปนการวางระเบยบปฏบต คมครอง เผยแพรและสงเสรมการปฏบตตาม รวมทง ตความ วนจฉยชขาดปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม

นอกจากนส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงมอ านาจในการพจารณาใหความเหนชอบการแตงตงคณะกรรมการจรยธรรมขนเพอควบคมก ากบการปฏบตตามประมวลจรยธรรมของสวนราชการตาง ๆ อกดวย ทงนสวนราชการตองจดตงกลมงานคมครองจรยธรรมขน ในสวนราชการโดยขนตรงตอหวหนาสวนราชการโดยตรง

ส าหรบคณะกรรมการจรยธรรมมอ านาจหนาท ในการควบคมก ากบ สอดสองดแล วนจฉยชขาดปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมกอนสงใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนวนจฉย ซงหากคณะกรรมการขาราชการพลเรอนไมไดวนจฉยเปนอนภายใน 60 วน ใหถอเปนทสด นอกจากนยงมอ านาจหนาทในการคมครองกลมงานคมครองจรยธรรมและขาราชการในการปฏบตตามประมวลจรยธรรม รวมทงประเมนผลการบงคบใชและด าเนนการอน ๆ ประมวลจรยธรรม

ในกรณทมการฝาฝนจรยธรรมตามทก าหนดไวในประมวลจรยธรรมใหถอเปนความผดวนยตามกฎหมายวาดวยการบรหารงานบคคลทงในสวนของขาราชการพลเรอนสามญ พนกงานราชการ และลกจางประจ าของสวนราชการ ตามแตกรณ

การด าเนนการตามประมวลจรยธรรมของส านกงานคณะกรรมการขาราชการขาราชการพลเรอนและสวนราชการตางใหอยภายใตการควบคมก ากบดแลของผตรวจการแผนดน อกชนหนงดวย

43 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 10. 44 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 11. 45 ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน, ขอ 12.

DPU

27

2.3.4 หลกธรรมาภบาล หลกธรรมาภบาล (Good governance) ถกน าเสนอขนเปนครงแรกโดยธนาคารโลกและ

องคการพฒนาแหงสหประชาชาต ซงความหมายโดยทวไป คอ ระบบโครงสรางและกระบวนการตาง ๆ ทวางกฎเกณฑความสมพนธระหวางเศรษฐกจ การเมองและสงคมของประเทศเพอภาครฐ ภาคเอกชน และประชาชนทจะพฒนาและอยรวมกนอยางสงบสข46

ส าหรบในทางวชาการยงไดมการก าหนดองคประกอบของหลกธรรมาภบาลไว ดงน47 1) หลกความโปรงใส หมายถง หลกการทมงใหสงคมเปนสงคมทเปดเผยขอมลขาวสาร

ตาง ๆ อยางตรงไปตรงมาประกอบกบการทสามารถตรวจสอบความถกตองไดดวย โดยตองมการปรบปรงระบบและกลไกในการท างานขององคกรใหมความโปรงใส และมการเปดเผยขอมลขาวสารหรอเปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขาถงขอมลขาวสารไดอยางสะดวก รวมทงมระบบหรอกระบวนการควบคมตรวจสอบและประเมนผลทมประสทธภาพ อนจะเปนการสรางความ ไวเนอเชอใจซงกนและกน และเปนการชวยใหการท างานของภาครฐและภาคเอกชนด าเนนไปโดยปลอดจากปญหาการทจรต

2) หลกนตธรรม หมายถง หลกการตรากฎหมาย กฎ ระเบยบขอบงคบและกตกาตาง ๆ ของสงคมใหมความทนสมยและเปนธรรม ตลอดจนเปนทยอมรบของสมาชกและสงคม เพอใหเกดความยนยอมพรอมใจและถอปฏบตรวมกนอยางเสมอภาคและเปนธรรมดวยใจจรง กลาวโดยสรป คอ การปกครองตองเปนไปภายใตระบบกฎหมาย มใชมใชปกครองกนตามอ าเภอใจหรอยดถออ านาจ ของบคคล

3) หลกความรบผดชอบ หมายถง หลกการท ผบรหาร ขาราชการ ทงฝายการเมองและประจ า ตองตงใจปฏบตภารกจตามหนาทเปนอยางด มงใหบรการแกประชาชนผมารบบรการโดยอ านวยความสะดวกในรปแบบตาง ๆ หากมความบกพรองในหนาทการงานทตนรบผดชอบอย กพรอมทจะปรบปรงแกไขไดทนทวงท

4) หลกคณธรรม หมายถง หลกการทยดถอและเชอมนในความถกตองดงาม โดยการสรางคานยมทดงามใหผปฏบตงานในองคกรหรอสมาชกของสงคมถอปฏบต อนไดแก ความซอสตยสจรต ความเสยสละ ความอดทนขยนหมนเพยร และความมระเบยบวนย เปนตน

46 จาก การสรางธรรมาภบาลในสงคมไทย (น. 18, 29), โดย บวรศกด อวรรณโน, 2542, กรงเทพฯ:

วญญชน. 47 ความเปนมาของหลกธรรมาภบาล (น. 4). สบคน 25 กรกฎาคม 2557, จาก

www.kmutt.ac.th/sd/html/pdf/tam.pdf

DPU

28

5) หลกความคมคา หมายถง หลกการทผบรหาร ตองพงตระหนกวาทรพยากรมอยอยางคอนขางจ ากด ในการบรหารจดการจงจ าเปนทจะตองยดเอาหลกความประหยดและความคมคาเปนทตง จงจ าเปนทจะตองตงจดมงหมายในการปฏบตภารกจโดยยดถอผรบบรการหรอประชาชนโดยสวนรวมเปนหลก

6) หลกการมสวนรวม หมายถง หลกการทท าใหสงคมเปนสงคมทประชาชนมสวนรวมรบร รวมทงเสนอความเหนในการตดสนใจส าคญ ๆ เพอก าหนดทศทางของสงคม อนไดแก การด าเนนการไตสวนสาธารณะ การด าเนนการท าประชาพจารณ การแสดงประชามต หรออน ๆ รวมทงการขจดปญหาการผกขาดในดานตาง ๆ โดยความรวมมอทงจากภาครฐและภาคธรกจเอกชน โดยเปนไปเพอประโยชนของสงคมโดยรวม

ส าหรบประเทศไทยนน หลกธรรมาภบาลไดถกน ามาใชในการบรหารราชการแผนดน เรยกวาหลกการบรหารกจการบานเมองทด โดยปรากฏเปนลายลกษณอกษรในพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545 ในมาตรา 3/1 วรรคสาม ดงน

“ในการปฏบตหนาทของสวนราชการ ตองใชวธการบรหารกจการบานเมองทดโดยเฉพาะอยางยง ใหค านงถงความรบผดชอบของผปฏบตงาน การมสวนรวมของประชาชนการเปดเผยขอมล การตดตามประเมนผลการปฏบตงานทงนตามความเหมาะสมของแตละภารกจ”

ในเวลาตอมาไดมการตราพระราชกฤษฎกาวาดวยหลกเกณฑและวธการบรหารกจการบานเมองทด พ.ศ. 2546 โดยก าหนดใหการบรหารราชการแผนดนตองเปนไปตามหลกการทก าหนดไวในมาตรา 6 อนประกอบไปดวย

1) เกดประโยชนสขของประชาชน 2) เกดผลสมฤทธตอภารกจของรฐ 3) มประสทธภาพและเกดความคมคาในเชงภารกจของรฐ 4) ไมมขนตอนการปฏบตงานเกนความจ าเปน 5) มการปรบปรงภารกจของสวนราชการใหทนตอสถานการณ 6) ประชาชนไดรบการอ านวยความสะดวกและไดรบการตอบสนองความตองการ 7) มการประเมนผลการปฏบตราชการอยางสม าเสมอ นอกจากนแลวแลวผเขยนยงมความเหนวา ล าพงหลกธรรมาภบาลเพยงประการเดยว

ยงคง ไมเพยงพอแกการแกไขปญหาตาง ๆ ทเกดขนได แตควรจะบงคบใชควบคกนไปกบ หลกการเคารพสทธมนษยชน การปราบปรามการทจตและประพฤตมชอบ การสรางกรอบทางกฎหมายและกระบวนการยตธรรมทเขมแขงรวมดวย

DPU

29

2.4 หลกทฤษฎเกยวกบการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ รฐเปนนตบคคลในทางกฎหมายมหาชน มหนาทจดท าบรการสาธารณะสนองความ

ตองการของสงคม โดยมหนวยงานหรอเจาหนาทของรฐหรอเรยกวาฝายปกครองเปนผด าเนนการ และเพอใหบรรลวตถประสงคในการจดท าบรการสาธารณะฝายปกครองจงตองมอ านาจเหนอหรอเอกสทธเหนอเอกชน แตในบางครงการใชอ านาจดงกลาวอาจไปกระทบสทธกอใหเกดความเดอดรอนเสยหายแกเอกชนได ดงนนเพอมใหเกดการใชอ านาจมากเกนไป จงจ าเปนตองมการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐ ซงมหลกการพนฐานทเกยวของดงจะไดอธบายตอไปน

2.4.1 หลกนตรฐ หลกนตรฐ ถอก าเนดขนครงแรกในประเทศสหพนธสาธารณรฐเยอรมนชวงศตวรรษท

17 ซงใกลเคยงกบการเกดขนของหลกนตธรรมในประเทศองกฤษ โดยหลกนตรฐเปนหลกการทเรยกรองใหรฐตองคมครองสทธเสรภาพของบคคลโดยทการด าเนนภารกจดานตาง ๆ ของรฐ ตองเปนไปตามทกฎหมายก าหนดเพอใหเกดความเปนธรรมในสงคม โดยมหลกทส าคญ 3 ประการ คอ หลกทวากฎหมายไมเปดโอกาสใหผปกครองใชอ านาจตามอ าเภอใจ หลกทวาบคคลตองเสมอภาคกน ภายใตกฎหมาย และหลกทวากฎหมายตองมความมนคงแนนอน48

2.4.1.1 ความหมายของหลกนตรฐ ค าวา นตรฐ นนไดมผใหความหมายไวอยางมากมายแตจะขอยกมาเฉพาะทส าคญ ๆ

ดงน ศาสตราจารย ดร.หยด แสงอทย ไดอธบายค าวา นตรฐ (The Rule of Law) วานตรฐเปน

รฐทยอมตนอยใตบงคบแหงกฎหมาย ซงรฐเปนผตราขนเองและในประการทส าคญในกฎหมายรฐธรรมนญของรฐทเปนนตรฐจะตองมบทบญญตในประการทส าคญถงเสรภาพของราษฎร เชน เสรภาพในรางกายในทรพยสน ในการท าสญญา และในการประกอบอาชพ การทรฐจะจ ากดสทธและเสรภาพของราษฎรไดกตองดวยความยนยอมของราษฎรใหจ ากดสทธและเสรภาพเองตามกลไกแหงนตบญญตของประเทศนน49

ศาสตราจารย ดร.บวรศกด อวรรณโณ ไดใหค านยามวา นตรฐ คอรฐหรอประเทศ ทปกครองดวยกฎหมาย หมายถงรฐและองคกรของรฐทงหมดตองอยภายใตกฎหมายทรฐหรอองคกรของรฐตราขน นตรฐมาจากค า 2 ค า คอค าวา นต หมายถง กฎหมาย และค าวา รฐ หมายถง

48 จาก ค าสอนวาดวยรฐและหลกกฎหมายมหาชน (น. 144 -145) , โดย วรเจตน ภาครตน , 2555,

กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร. 49 จาก หลกรฐธรรมนญทวไป (น. 123.), โดย หยด แสงอทย, 2538, กรงเทพฯ: วญญชน.

DPU

30

ประเทศ เมอรวมกนแลวจงหมายถง ประเทศทอยภายใตขอบงคบของกฎหมายและเคารพซงกฎหมายโดยไมใชกฎหมายเกนกวาทบญญตไวหรอบงคบใชเฉพาะกรณ50

ศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ไดกลาวถงความหมายของค าวา หลกนตรฐ (Legal state) หรอ หลกนตธรรม (The Rule of Law) ไววาเปนหลกประกนสทธและเสรภาพของราษฎรจากการใชอ านาจตามอ าเภอใจขององคกรฝายบรหารอนไดแก รฐบาล หนวยงาน และเจาหนาทของรฐทอยภายใตการบงคบบญชาหรอภายใตการก ากบดแลของรฐบาล51

ศาสตราจารย ดร.บญศร มวงศอโฆษ ไดใหค านยามวา นตรฐ คอ รฐทก าหนดเปาหมายทจะคมครองเสรภาพและประกนความเปนธรรมภายในรฐและในขอบเขตทรฐสามารถแผอทธพลเขาไปถงได ในรฐดงกลาวนการใชอ านาจรฐจะกระท าโดยกฎหมายหรออาศยอ านาจตามกฎหมายเทานน52

สรปไดวา หลกนตรฐ หมายถง รฐทใชอ านาจปกครองโดยกฎหมายและตองมกฎหมายหรอกฎเกณฑทออกโดยอาศยอ านาจกฎหมายรบรองสทธและเสรภาพขนมลฐานของประชาชนและหากมความจ าเปนทจะตองรดรอนสทธเสรภาพของประชาชนกตองมกฎหมายก าหนดขนและใชบงคบเพอประโยชนแกสาธารณชนและหากมการกระท าทเปนการละเมดสทธของประชาชน โดยรฐ ประชาชนสามารถใชนตวธทกฎหมายรบรองไวเขาเยยวยาได

2.4.1.2 องคประกอบของหลกนตรฐ นตรฐมองคประกอบหลก 2 ประการ คอ องคประกอบในทางรปแบบ และในทาง

เนอหา มรายละเอยดดงน 1) องคประกอบในทางรปแบบของหลกนตรฐ หลกนตรฐประกอบไปดวยหลกการยอย ๆ หลายประการทส าคญไดแก หลกการ

แบงแยกอ านาจ หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระท าขององคกรของรฐ หลกการประกนสทธในกระบวนการพจารณาคด ตลอดจนหลกการประกนสทธของปจเจกบคคลในการเขาถงกระบวนการยตธรรม โดยมรายละเอยดดงตอไปน53

50 จาก กฎหมายมหาชน เลม 2 (น. 52-53), โดย บวรศกด อวรรณโน, 2548, กรงเทพฯ: จฬาลงกรณ. 51 กตตบด ใหญพล. (ม.ป.ป.). สทธมนษยชน:ความหมายของนตรฐ. สบคน 7 กนยายน 2556, จาก

http://kittibodee.blogspot.com/2009/02/blog-post_6953.html 52 จาก กฎหมายรฐธรรมนญเปรยบเทยบ:รฐธรรมนญเยอรมน (น. 157), โดย บญศร มวงศอโฆษ, 2535,

กรงเทพฯ: เรอนแกวการพมพ. 53 ค าสอนวาดวยรฐและหลกกฎหมายมหาชน (น. 148 – 168). เลมเดม.

DPU

31

หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระท าขององคกรของรฐก าหนดใหการกระท าขององคกรนตบญญตตองชอบดวยรฐธรรมนญ กลาวคอ ในการตรากฎหมายขนใชบงคบในรฐนน องคกรนตบญญตจะตรากฎหมายลวงกรอบทรฐธรรมนญบญญตไวไมได หลกการดงกลาวนยงเรยกรององคกรบรหาร (โดยเฉพาะอยางยงองคกรฝายปกครอง) และองคกรตลาการจะกระท าการใด ๆ กตองเปนไปโดยชอบตอกฎหมายเชนกน หมายถงตองผกพนตอรฐธรรมนญและบรรดากฎหมายตาง ๆ ทใชบงคบอยในขณะนน โดยเฉพาะกฎหมายทองคกรนตบญญตไดตราขน หากจะกลาวเฉพาะฝายปกครองหลกการดงกลาวนกก าหนดใหฝายปกครองตองกระท าการใหเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย และในกรณทการกระท าทางปกครองมผลกาวลวงสทธเสรภาพของพลเมองกตองมกฎหมายใหอ านาจ ฝายปกครองทจะกระท าการเชนนนได หากไมมกฎหมายใหอ านาจแลว การกระท าทางปกครองนนยอมมชอบดวยกฎหมาย

หลกการประกนสทธในกระบวนการพจารณาในชนเจาหนาทและในชนตลาการ ทก าหนดใหรฐตองเปดโอกาสใหราษฎรไดตอสปองกนสทธของตนในกระบวนการพจารณาตาง ๆ ของรฐในชนตาง ๆ ไดอยางเตมท ดวยเหตดงกลาวระบบกฎหมายจงก าหนดใหองคกรของรฐตองรบฟงบคคล เปดโอกาสใหบคคลน าพยานหลกฐานเขาหกลางขอกลาวหาตาง ๆ กอนทจะตดสนหรอก าหนดมาตรการทางกฎหมายทเปนผลรายหรอมาตรการทเปนคณแกบคคล ทงนกระบวนการพจารณา ดงกลาวจะตองเปนกระบวนพจารณาทเปนธรรมดวย ในกรณทบคคลไดรบความเสยหายจากการใชอ านาจมหาชนขององคกรของรฐกเชนกน รฐจะตองเปดโอกาสใหบคคลสามารถฟององคกรของรฐ ทกอใหเกดความเสยหายตอศาลได

ส าหรบหลกการประกนสทธของปจเจกบคคลในการเขาถงกระบวนการยตธรรมนนตองการใหรฐก าหนดกระบวนการวนจฉยชขาดขอพพาททเกดขนระหวางเอกชนกบเอกชนดวยกนอยางมประสทธภาพ เอกชนทพพาทกนเองตองมหนทางในการน าขอพพาทนนไปสศาล และกฎหมายวธพจารณาคดในชนศาลจะตองไดรบการออกแบบใหการพจารณาคดเปนไปอยางรอบดานตลอดจนก าหนดผลผกพนเดดขาดของค าพพากษาไวเพอใหเกดความมนคงแนนอนในระบบกฎหมาย

2) องคประกอบในทางเนอหาของนตรฐ54 การเรยกรองใหองคกรของรฐตองกระท าการตาง ๆ โดยผกพนตอกฎหมายนน ยงคง

ไมเพยงพอทจะชวยปกปองคมครองสทธเสรภาพของบคคลไดอยางแทจรงหากกฎหมายทมอย ไมสอดคลองกบความถกตองเปนธรรม หลกนตรฐจงตองก าหนดใหกฎหมายขนใชบงคบกบราษฎรนน จะตองมความชดเจนและแนนอนเพยงพอทเอกชนจะเขาใจได ยงกวานนระบบกฎหมาย

54 แหลงเดม.

DPU

32

จะตองคมครองความเชอถอและความไวเนอเชอใจทบคคลมตอกฎหมาย รวมไปถงหลกการหามตรากฎหมายใหมผลบงคบใชยอนหลงไปในทางทเปนผลรายแกบคคล โดยหลกการดงกลาวน เปนหลกการทปรากฎอย ในหลกการบงคบใชของกฎหมายอาญา แตกไมไดหมายความวาหากผลรายทเกดขนกบบคคลไมใชโทษทางอาญาแลวรฐจกสามารถตรากฎหมายยอนหลงไปเปนผลรายแกบคคลไดในทกกรณแตอยางใด ส าหรบการวนจฉยวาการตรากฎหมายยอนหลงเปนผลรายแกบคคลจะกระท าไดหรอไมจะตองพจารณาองคประกอบในแงความไวเนอเชอใจทบคคลมตอระบบกฎหมาย ประกอบกบความคาดหมายทจะไดรบการความคมครองจากระบบกฎหมายของบคคลประกอบดวย เพราะโดยหลกทวไปแลวในกรณทบคคลไดกระท าการใด ๆ จบสนไปแลวในอดต ไมสามารถหวนกลบไปแกไขเปลยนแปลงการกระท าของตนไดแลว การตรากฎหมายไปก าหนดองคประกอบความผดขนใหม ก าหนดโทษขนใหมหรอเปลยนแปลงโทษทมอยในกฎหมายในขณะทไดกระท าการ แมโทษนนจะไมใชโทษอาญากไมอาจทจะกระท าได

หลกนตรฐในทางเนอหานอกจากจะเรยกรองการคมครองความไวเนอเชอใจทบคคลมตอระบบกฎหมายแลว หลกการดงกลาวยงก าหนดใหสทธขนพนฐานของบคคลมคาบงคบ ทางกฎหมาย ในระดบรฐธรรมนญและถอวาบทบญญตวาดวยสทธขนพนฐานเปนกฎหมายโดยตรงอกดวย โดยสทธขนพนฐานของบคคลตามหลกนตรฐประกอบไปดวย สทธขนพนฐานทมลกษณะเปนสทธหรออ านาจ ทปจเจกบคคลสามารถยกขนใชอางยนรฐเพอปองกนตนจากการลวงละเมดโดยรฐ เชน สทธในชวต สทธในรางกาย สทธในทรพยสน และสทธขนพนฐานในลกษณะทเปนสทธทปจเจกบคคลสามารถเรยกรองใหรฐกระท าการทเปนประโยชนแกตนดวย เชน สทธทจะไดรบการรกษาพยาบาล เปนตน ส าหรบอกประการหนง สทธขนพนฐานยอมมฐานะเปน “กฎหมาย” ทมผลผกพนองคกรผใชอ านาจรฐทกองคกรโดยตรง

หลกการทส าคญอกประการหนงในทางเนอหาของหลกนตรฐ คอหลกความพอสมควร แกเหต ทก าหนดใหการใชอ านาจของรฐจะตองเปนไปโดยพอเหมาะพอประมาณเพอใหบรรลวตถประสงคทชอบธรรมในนตรฐ รฐไมอาจใชมาตรการใด ๆ กไดเพอทจะบรรลวตถประสงคทตองการ จงเปนทมาของการทก าหนดวาการบรรลวตถประสงคทชอบธรรมตองเปนไปโดยอาศยเครองมอ หรอมาตรการทางกฎหมายทถกตองและพอเหมาะพอประมาณดวย ดงนนแมวาระบบกฎหมายจะมอบเครองมอหรอมาตรการทางกฎหมายใหองคกรของรฐด าเนนการ แตหากการใชเครองมอหรอมาตรการนนไมอาจบรรลวตถประสงคไดหรอวตถประสงคนนอาจบรรลได เพยงแคใชเครองมอหรอมาตรการทางกฎหมายทรนแรงนอยกวา หรอแมในทสดแมไมมเครองมอหรอมาตรการทางกฎหมายทรนแรงนอยกวา แตการทจะบรรลวตถประสงคนนปรากฏวาท าให ปจเจกบคคลไดรบผลรายอยางรนแรง ตองเสยหายเกนกวาทจะคาดหมายจากบคคลนน

DPU

33

ไมไดสดสวนกบประโยชนทสาธารณะจะไดรบ การใชเครองมอหรอมาตรการทางกฎหมายนน กยอมไมอาจกระท าไดในนตรฐ

2.4.2 หลกการแบงแยกอ านาจ อ านาจอธปไตยเปนอ านาจสงสดในการปกครองประเทศ ประกอบดวยอ านาจ

3 ประการ คอ อ านาจในการบญญตกฎหมายขนใชบงคบ อ านาจในการบรหารกจการบานเมอง และอ านาจในการพจารณาพพากษาคด โดยการใชอ านาจทง 3 ลกษณะจะตองด าเนนไปดวยความเปนธรรมและมการตรวจสอบและถวงดลซงกนและกน มความเปนมาจากแนวความคดในการแบงแยกอ านาจ ทเกดขนในชวงศตวรรษท 17 ทปรากฎขนในหนงสอเรอง The Siprit of Law ของ ชารล มงเตสกเออร ทไดกลาวถงหลกการแบงแยกอ านาจไววา55

“เมอใดทอ านาจนตบญญตและอ านาจบรหารรวมอยทคนคนเดยวกนหรอองคกรเดยวกน อสระภาพไมอาจมได เพราะจะเกดความหวาดกลว เนองจากกษตรยหรอสภาอาจบญญตกฎหมายทรราชขนบงคบใช และเชนเดยวกนหากอ านาจตลาการไมแยกออกจากอ านาจนตบญญตและอ านาจบรหาร ชวตและอสระภาพของทกคนจะอยภายใตการควบคมแบบพลการ เพราะองคกรตลาการอาจประพฤตดวยวธรนแรงและกดขทกสงทกอยางได”

เมอพจารณาจากขอความดงกลาวจะเหนไดวา หลกการแบงแยกอ านาจเปนหลกการส าคญในการจดระเบยบโครงสรางของรฐ โดยจะมการแบงลกษณะการใชอ านาจอธปไตยไปยงองคกรตาง ๆ ของรฐ เพอวตถประสงคดงน56

(1) เปนการถวงดลอ านาจกนระหวางองคกรผใชอ านาจ มใหมองคกรใดใชอ านาจเบดเสรจเพยงองคกรเดยว เพอเปนหลกประกนสทธและเสรภาพของปจเจกเปนไปโดยมประสทธภาพ

(2) เปนการสอดคลองกบการปกครองในระบอบประชาธปไตย ทเนนการเปดโอกาสใหบคคลตาง ๆ ในสงคมเขามามสวนรวมในการใชอ านาจรฐ

(3) เปนการสงเสรมใหเกดความเชยวชาญในการด าเนนการภารกจของรฐแตละดาน เพราะมบคคลากรในองคกรของรฐเปนผรบผดชอบด าเนนการเปนการเฉพาะ

จากวตถประสงคดงกลาว กอใหเกดการแบงแยกองคกรตามขอบเขตอ านาจหนาท ทแตกตางกน หรอเรยกกนวา “การแบงแยกอ านาจ ตามภารกจ” และ “การแบงแยกอ านาจในแงของตวบคคล” ซงเรยกรองใหอ านาจหนาทของรฐทมการแบงแยกนนตองมเจาหนาทของตนเองอนมใช

55 จาก กฎหมายรฐธรรมนญและสถาบนการเมอง (น . 112 – 113) , โดย พรชย เลอนฉว , 2554,

กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรกจบณฑตย. 56 ค าสอนวาดวยรฐและหลกกฎหมายมหาชน (น. 149 – 150). เลมเดม.

DPU

34

เปนเจาหนาทของรฐองคกรอนดวย57 ซงวธการแบงแยกอ านาจของรฐกเชน การก าหนดใหองคกรอน ๆ เขามสวนรวมในกระบวนการแตงตงบคคลในการเขาสอ านาจใดอ านาจหนง หรอการใหมสทธโตแยงคดคานและควบคมตรวจสอบอ านาจอน ทงในกรณของการแบงแยกอ านาจตามภารกจ และในกรณของตวบคคลซงจะกอใหเกดความสมพนธระหวางอ านาจตาง ๆ ในการยบยงซงกนและกนกอเกดความสมดลระหวางอ านาจไมใหเกดการใชอ านาจโดยเบดเสรจ ในขณะเดยวกนกจะ ไมท าการครอบง า โดยอ านาจใดอ านาจหนงโดยสนเชง เพอท าใหสทธและเสรภาพของประชาชนไดรบความคมครอง อนเปนความมงหมายประการส าคญของความเปนนตรฐ

2.4.3 หลกการคมครองสทธและเสรภาพ ประชาชนไมอาจด ารงชวตอยไดดวยความผาสกเพยงเพราะแครฐมระบอบการปกครอง

ทดเทานน จะตองประกอบไปดวยการใหความคมครองสทธเสรภาพของประชาชนอกดวยโดยหลกการและแนวคดในเรองการคมครองสทธและเสรภาพดงกลาว กจะมความแตกตางกนไปตามระบบการปกครองหรอแนวคดทางการเมองของรฐนน ๆ แตแนวความคดหลกอนเปนทมาของการคมครองสทธเสรภาพในสงคมรฐปจจบนคอ แนวความคดในเรองการขดกนระหวางการใชอ านาจรฐกบสทธเสรภาพของปจเจก ซงในการศกษาถงหลกการคมครองสทธและเสรภาพมความจ าเปนตองศกษาถงองคประกอบในเรองสทธและเสรภาพเพอเปนพนฐานประกอบดวย ดงจะไดอธบายตอไปน

2.4.3.1 ความเปนมาของสทธและเสรภาพ เมอจะกลาวถงสทธและเสรภาพ สงทมอาจละเลยเสยไดคอความเปนมาของสทธและ

เสรภาพ เพราะถอเปนสวนส าคญในการใหค าจ ากดความ หรอขอบเขตวามอย เพยงใด ซงแนวความคดหรอหลกการอนเปนทมาของหลกสทธและเสรภาพ มดงน

1) แนวความคดกฎหมายธรรมชาต แนวความคดนเหนวา กฎหมายมอยแลวตามธรรมชาตแมมไดบญญตเปนลายลกษณ

อกษร ฝายปฏฐานจะออกกฎหมายขดหรอแยงกบกฎหมายธรรมชาตมได เพราะกฎหมายธรรมชาตมคาบงคบสงกวากฎหมายของฝายปฏฐาน ซงไดตราขนในภายหลงเพอรบรองหลกการและคณคาของกฎหมายธรรมชาตเทานน ซงในมมมองเรองสทธและเสรภาพแนวความคดนกมองวา สทธเสรภาพทงหลายไดถอก าเนดขนตามธรรมชาตพรอมกบมนษย เรยกวา สทธธรรมชาต ซงฝายปฏฐานจะคกคามหรอละเมดไมไดดวยเชนกน

57 ส านกคณะกรรมการเลอกตง. (ม.ป.ป.). การแบงแยกอ านาจ. สบคน 31 กรกฎาคม 2557, จาก www 2.ect.go .th/modules/m_file_store/download.phpref.

DPU

35

2) แนวความคดกฎหมายบานเมอง แนวความคดกฎหมายบานเมองหรอฝายปฏฐานนยม มองวาสทธเกดขนไดกแตดวย

กฎหมายรบรองและคมครองให หากกฎหมายไมรบรองกไมอาจเรยกไดวามสทธแตอยางใด อนจะสามารถยกขนยนกบรฐได ทเปนเชนนกดวยเหตทในสายตาของกฎหมายบานเมองแลวกฎหมายธรรมชาตเปนเพยงศลธรรม ความรสกทควรจะเปน ไมมขอบเขตแนนอนชดเจน หากมการยกอางขนมาแลวกจะน าไปสขอถกเถยงอนยากแกการหาขอยตได

3) แนวความคดฝายสงคมนยม แนวความคดแบบสงคมนยมมองวาสทธเสรภาพของพลเมองนนจะมอยหรอเปนไป

กเพอรฐหรอเพอผลประโยชนของรฐ มใชเรองของเอกชนคนใดเปนการเฉพาะตวดงเชนแนวความคดของฝายเสรนยม โดยท คารล มารกซ เจาส านกคดในเรองสงคมนยมไดใหค าอธบายเกยวกบสทธเสรภาพไววา สทธและเสรภาพเปนสงทรฐเปนผก าหนดขนและมอบใหกบปจเจก รฐจงมอ านาจทจะเพกถอน เรยกคน หรอแทรกแซงการใชสทธและเสรภาพได เพอใหการใชสทธและเสรภาพของบคลกตองเปนไปเพอประโยชนแหงรฐ และทส าคญกรรมาชพสามารถใชสทธทมอยท าลายสถาบนทมอย เพอชวงชงสทธและเสรภาพกลบมาเปนของตนได สงผลใหความของสทธและเสรภาพมแตกตางไปจากแนวคดของฝายเสรนยม ดงน สทธ ในทางสงคมนยมหมายถง การทบคคลเลอกกระท าการใด ๆ ไดทงสนเพอประโยชนของกรรมาชพ สวนเสรภาพในทางสงคมนยมหมายถง การปลอดจากการแทรกแซงโดยชนชนนายทน58

2.4.3.2 ความหมายของสทธและเสรภาพ “สทธ” เปนค าทมกปรากฎคกบค าวา “เสรภาพ” อยเสมอ คอ “สทธและเสรภาพ”

จนหลายคนมความเขาใจวามความหมายอยางเดยวกน ทงทแทจรงแลวสองค านมความหมายแตกตางกน ดงจะไดมผใหความหมายไวดงตอไปน

ในทฤษฎนตศาสตรคลาสสค “สทธ” กคอ “ประโยชน (Interest) ของบคคลทกฏหมายรบรอง (Recognized) และคมครอง (Protected) ให” ซงกอใหเกด “หนาท” (Duty) แกบคคลอนทจะตองเคารพและปฏบตตาม หากไมปฏบต ระบบยตธรรมของรฐกจะบงคบใหตองปฏบตหรอชดใชคาเสยหาย59

58 จาก กฎหมายรฐธรรมนญ (น. 644-645), โดย วษณ เครองาม กฎหมายรฐธรรมนญ, 2530, กรงทพฯ:

นตบรรณการ. 59 จาก โครงการรวบรวมขอมลพนฐาน เรอง สทธเสรภาพและหนาทของประชาชนชาวไทย สถาบน

พระปกเกลา (รายงานผลการวจย) (น. 1), โดย โสภารตน จารสมบต , 2547, สบคน 8 กนยายน 2556, จาก http://www.kpi.ac.th/kpith/pdf

DPU

36

“เสรภาพ” ตามความหมายในทางกฎหมาย หมายความถง อ านาจของคนเราทจะตดสนใจดวยตนเองทจะกระท าการหรอไมกระท าการสงหนงสงใดอนไมเปนการฝาฝนตอกฎหมาย บทบญญต ทรบรองสทธเสรภาพ60

คารล มารกซ ไดใหความหมายของ สทธและเสรภาพ ไววาสทธและเสรภาพเปนสงทรฐเปนผก าหนดขนและมอบใหกบปจเจก รฐจงมอ านาจทจะเพกถอน เรยกคน หรอแทรกแซงการใชสทธและเสรภาพได เพอใหการใชสทธและเสรภาพของบคลกตองเปนไปเพอประโยชนแหงรฐ และทส าคญกรรมาชพสามารถใชสทธทมอยท าลายสถาบนทมอยเพอชวงชงสทธและเสรภาพกลบมาเปนของตนได61 ศาสตราจารย ดร.วษณ เครองาม ไดใหความหมายของค าวา สทธและเสรภาพ ไวดงน62

“สทธ” หมายถง “ประโยชนทกฏหมายรบรองคมครอง ซงกคอกฎหมายในระดบรฐธรรมนญ

“เสรภาพ” หมายถง ความมอสระทจะกระท าการหรองดเวนกระท าการ อนไมเปนการ ฝาฝนตอกฎหมาย บทบญญต ทรบรองสทธเสรภาพ อยางไรกตามถาเสรภาพใดมกฎหมายรบรองคมครองเสรภาพนนกอาจเปนสทธดวย

สทธและเสรภาพ มลกษณะทสามารถแบงได ดงตอไปน63 (1) สทธและเสรภาพบรบรณ (Absolute Right) เปนสทธเสรภาพเดดขาดไมอาจถก

จ ากดได (2) สทธและเสรภาพสมพทธ (Relative Right) เปนสทธและเสรภาพทอยภายใต

เงอนไขหรอขอจ ากดบางประการทก าหนดไวเปนกรอบ (3) สทธและเสรภาพจ ากด (Restricted Right) เปนสทธและเสรภาพทถกจ ากดไดเสมอ

และคอนขางงายมาก การจ ากดสทธกระท าไดโดยกฎหมาย ตามความหมายและลกษณะของสทธและเสรภาพตามทไดยกอธบายมาขางตน เหนได

วาสทธและเสรภาพนน มความหมายคลายคลงกนในสวนทวาตางเปนอ านาจทกฎหมายรบรองให แกบคคล แตกมความแตกตางในขอทวาสทธเปนอ านาจของบคคลคนในอนทจะเรยกรองใหบคคลอน หรอหลายคนกระท าการหรอละเวนการกระท าการอยางใดอยางหนง โดยเฉพาะเจาะจงใหเกดประโยชนแกตน แตเสรภาพเปนอ านาจของบคคลในอนทจะกระท าในสงทตนประสงคจะท า และ

60 แหลงเดม. 61 กฎหมายรฐธรรมนญ (น. 640). เลมเดม. 62 แหลงเดม. 63 แหลงเดม.

DPU

37

จะไมกระท าในสงทตนไมประสงคจะกระท า แมการมอ านาจดงกลาวจะมผลกอใหเกดหนาทแกผอนแตหนาทนนกเปนเพยงหนาท ทจะตองละเวนจากการกระท าใด ๆ ทเปนอปสรรคขดขวางการใชเสรภาพของเขาเทานน64 นอกจากนยงเหนไดวาสทธและเสรภาพยงมความเหมอนกนในแงท ไมอาจถกจ ากดได หรอถกจ ากดภายใตเงอนไขและกฎหมายในลกษณะเดยวกนอกดวย

2.4.3.3 หลกการคมครองสทธและเสรภาพ เมอปจเจกมสทธและเสรภาพตามทกฎหมายก าหนดไวแลว กยอมเปนหนาทของรฐท

ตองเอออ านวยและคมครองสทธและเสรภาพไมใหถกคกคามหรอละเมดทงจากการขดกนระหวางสงคมหรอรฐฝายหนงกบเอกชนในรฐอกฝายหนง หรอระหวางเอกชนดวยกนเอง

ดวยเหตดงกลาว ปจเจกจงยอมอยภายใตอาณตของรฐกเพอใหรฐเปนผปกปองคมครองสทธเสรภาพของตน โดยรฐจ าเปนตองด าเนนการเพอใหคนสวนใหญหรอทกคนในสงคมไดรบประโยชนสงสดตามหลกการของอรรถประโยชน

ในกรณทสทธและเสรภาพนนจะสมบรณและไดรบการคมครองกแตดวยการกระท า ของรฐ รฐตองกระท าการใด ๆ เพอใหเปนไปดงเจตนารมยของสทธและเสรภาพนน สวนในกรณทสทธและเสรภาพใดทจะสมบรณไดโดยอสระปราศจากการแทรกแซงของรฐ รฐจะตองไมกระท าการใด ๆ อนเปนการละเมดหรอกระทบกระเทอนตอการใชสทธและเสรภาพดงกลาว65 รวมทงมมาตรการทางกฎหมายและกระบวนการควบคมตรวจสอบในการใชอ านาจรฐ (ฝายปกครอง) กบการใชสทธและเสรภาพและการคมครองมใหมการลวงละเมด

ปจจบนหลกการคมครองสทธและเสรภาพไดรบการยอมรบในคณคาและถกน าไปบญญตรบรองไวในกฎหมายลายลกษณอกษรเปนการสากลดวยแลว

2.4.4 หลกความเสมอภาค หลกความเสมอภาคถอเปนหลกการทเปนพนฐานของหลกประชาธปไตย เพราะความ

เสมอภาคท าใหการใชสทธเสรภาพของมนษยเปนไปอยางทวถง เพราะหากการใชสทธเสรภาพมไดเปนไปโดยเสมอภาคกถอไมไดวามสทธหรอเสรภาพแตอยางใด66

ในบทบาทของการควบคมตรวจสอบฝายปกครองหลกความเสมอภาคกไดถกน ามาบญญตรบรองไวในกฎหมาย โดยเรยกรองใหองคกรตาง ๆ ของรฐรวมถงฝายปกครองทตองปฏบต

64 โครงการรวบรวมขอมลพนฐาน เรอง สทธเสรภาพและหนาทของประชาชนชาวไทย สถาบน

พระปกเกลา (รายงานผลการวจย) (น. 247). เลมเดม. 65 กฎหมายรฐธรรมนญ (น. 641). เลมเดม. 66 จาก “หลกความเสมอภาค,” โดย สมคด เลศไพฑรย, 2543, วารสารนตศาสตร, 30 (2), น.164 –165.

มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

DPU

38

ตอปจเจก ทมสาระส าคญเหมอนกนอยางเดยวกนและตองปฏบตใหตางกนในสาระส าคญทตางกน ซงเปนการควบคมตรวจสอบมใหรฐใชอ านาจกระท าการทงหลายตามอ าเภอใจอกทางหนงดวย การทรฐหรอ ฝายปกครองไมปฏบตใหเปนไปตามหลกการขางตนนถอเปนการเลอกปฏบตท ไมเปนธรรม67 นอกจากนยงกลาวไดวาหลกความเสมอภาคเปนสวนหนงของหลกความยตธรรม อกดวย

2.4.4.1 ความเปนมาของหลกความเสมอภาค 1) อทธพลของศาสนาครสต จากความเชอทางศาสนาครสตทวา “ทกคนเสมอภาคกนในสายตาพระผเปนเจา เพราะ

มนษยทงหลายตางเปนบตรของพระองค” ตามแนวคดดงกลาวอ านาจสงสดจงอยกบพระผเปนเจา เปนทมาของหลกการอยภายใตบงคบของพระผเปนเจา ซงในหลกค าสอนของศาสนาครสตมการบญญตถงหลกความเสมอภาคอยดวยโดยมสาระส าคญดงน68

(1) มนษยทกคนมความเทาเทยมกนตอหนาพระผเปนเจา (2) มนษยถกสรางโดยพระเจาและเปนของพระเจา (3) มนษยมขอบเขตของตนเองทจะไมถกรกรานสทธเสรภาพ (4) ศาสนาครสตปกปองรกษามนษยทกคน เหตทมนษยตองมความเทาเทยมกนและไดรบความคมครองจากพระผเปนเจากเพอให

ไปสชวตอนเปนนรนดร โดยปราศจากการลวงละเมด ถกลงโทษ หรอมอปสรรคขดขวาง ดวยเหตนฝายอาณาจกรจงตองไมกระท าการอนเปนปฏปกษตอหลกความเสมอภาคท

ทางศาสนจกรไดสรางขนมาเพอคมครองมนษย แสดงใหเหนถงอทธพลของฝายศาสนจกรทมอยเหนอฝายอาณาจกรไดเปนอยางด และเปนทมาของหลกความเสมอภาค

2) อทธพลของกฎหมายธรรมชาต ส านกกฎหมายธรรมชาตเชอวา เหนอขนไปจากกฎหมายทฝายบานเมองก าหนดขนแลว

ยงมชนของกฎหมายอกประเภททมอยแลวตามธรรมชาต คอ กฎหมายธรรมชาต สามารถใชบงคบไดโดยไมจ ากดเวลาและสถานท มสถานะอย เหนอรฐการบญญตกฎหมายของรฐตองมความสอดคลองกบกฎหมายธรรมชาตหากขดหรอแยงยอมไมมสภาพบงคบ ซงตามหลกกฎหมายธรรมชาตเหนวามนษยทกคนมความเสมอภาคเทาเทยมกนตามธรรมชาต

แนวความคดในเรองกฎหมายธรรมชาตถอก าเนดในสมยกรกโบราณ กระทงในชวง ยคกลาง นกบญ โทมส อไควนส ไดน าเอาหลกกฎหมายธรรมชาตมาผนวกเขากบแนวความคดทาง

67 จาก หลกการพนฐานกฎหมายปกครอง (น. 38), โดย วรพจน วศรตพชญ, 2544, กรงเทพฯ: วญญชน. 68 จาก หลกกฎหมายวาดวยสทธเสรภาพ (น. 36), โดย เกรยงไกร เจรญธนาวฒน, 2547, กรงเทพ: วญญชน.

DPU

39

ศาสนาครสต โดยเปลยนแปลงแนวความคดของส านกกฎหมายธรรมชาตแตเดมไปโดยสนเชง กลาวคอ กฎหมายธรรมชาตเปนกฎหมายทสบเนองมาจากเจตจ านงของพระผเปนเจา69 ทงนกเพอเปนเหตในการครอบง าและจ ากดขอบเขตการใชอ านาจของฝายอาณาจกร โดยทฝายอาณาจกร จะบญญตกฎหมายใด ๆ ออกมามผลกระทบตอหลกความเสมอภาคตามธรรมชาตมได

ในยคตอมา ฮโก โกรเธยส ไดเสนอแนวความคดใหมเกยวกบกฎหมายธรรมชาตวากฎหมายธรรมชาตกบเรองของศาสนาเปนคนละกรณ แทจรงแลวกฎหมายธรรมชาตมทมาจากธรรมชาตในความมเหตผลของมนษยและมความเปนสากลทบงคบใชกบมนษยทกคน มใชมทมาจากพระผเปนเจาตามแนวคดเดมแตอยางใด70

3) หลกปจเจกชนนยม หลกปจเจกชนนยมมทมาจากหลกกฎหมายธรรมชาต ทใหความส าคญกบความเปน

มนษยในแตละคน โดยเฉพาะในดานความเสมอภาคของมนษยแตละคนทเปนสทธขนพนฐานตามธรรมชาต ทไมอาจถายโอนกนได และสทธเสรภาพของนษยทสามารถก าหนดตนเองไดตามความประสงค รฐตองใหการสงเสรมและเคารพโดยจ ากดการใชอ านาจลงมใหไปกระทบกระเทอนหรอเปนการรดรอนสทธเสรภาพดงกลาวมได

4) หลกสทธมนษยชน หลกสทธมนษยชนมรากฐานมาจากแนวคดการจ ากดการใชอ านาจรฐ ดวยการยกอาง

สทธของบคคลขนตอสกบรฐรวมทงการเรยกรองการรบรองสทธจากรฐ ซงสวนใหญเปนสทธตามธรรมชาต โดยแนวความคดนถอก าเนดขนในยคฟนฟศลปพฒนาการ โดยมจดเรมตนจากการปฏวตในฝรงเศส เมอ ป ค.ศ. 1789 ทเปนไปเพอปกปองพลเมองจากการถกปกครองโดยกดขจากรฐ

ในหวงเวลาทผานมา รฐมไดใหความส าคญกบหลกสทธมนษยชนเทาทควนแมจะมการยอมรบมาบญญตเปนกฎหมายลายลกษณอกษรอยบางกจะเลอกเฉพาะหลกการส าคญ ๆ เทานน

เหนไดวาหลกความเสมอภาคมทมาจากศาสนาครสต ส านกกฎหมายธรรมชาต หลกปจเจกชนนยม หลกสทธมนษยชน โดยมววฒนาการมาตลอดควบคกบสงคมมนษย ซงปจจบนหลกความเสมอภาคไดรบการยกยองและน าไปบญญตรบรองไวในกฎหมายรฐธรรมนญเปนการสากลแลว

69 จาก หลกการพนฐานกฎหมายมหาชน (น. 130), โดย เกรยงไกร เจรญธนาวฒน, 2556 กรงเทพฯ:

วญญชน. 70 หลกการพนฐานกฎหมายมหาชน (น. 131). เลมเดม.

DPU

40

2.4.4.2 ความหมายของหลกความเสมอภาค ในประเทศไทยไดมนกวชาการทางกฎหมายมหาชนใหความหมายของหลกความเสมอ

ภาคไวหลายทานดวยกน ยกตวอยางดงน ศาสตราจารย ดร.วรพจน วศรตพชญ ใหความหมายหลกความเสมอภาควา คอสทธของ

ราษฎรทจะไดรบการปฏบตจากรฐอยางเทาเทยมกน71 ศาสตราจารย เกรยงไกร เจรญธนาวฒน ไดใหความหมายหลกความเสมอภาค คอ

หลกการทท าใหมการปฏบตตอบคคลทเกยวของกบเรองนน ๆ อยางเทาเทยมกนหรอไมเลอกปฏบต (Non-discrimination) ทงนก ารปฏบตตามหลกความเสมอภาคนนจะตองปฏบตตอสงทมสาระส าคญเหมอนกนอยางเทาเทยมกน และจะตองปฏบตตอสงทมสาระส าคญแตกตางกนใหแตกตางกนไปตามลกษณะของเรองนน ๆ จงจะท าใหเกดความยตธรรมภายใตหลกความเสมอภาคขนได72

ในสวนของผเขยนมความเหนวาหลกความเสมอภาค หมายถง หลกการทสทธของพลเมองจะไดรบการรบรองและปฎบตจากรฐอยางเทาเทยมกนในกระบวนการยตธรรม การรบภาระสาธารณะ การเขาท างานกบภาครฐ การเลอกตง และการรบบรการสาธารณะโดยปราศจากการเลอกปฏบตอยางไมเปนธรรม

2.4.4.3 ประเภทของหลกความเสมอภาค หลกความเสมอภาคสามารถแบงได 2 ลกษณะ ดงน 1) หลกความเสมอภาคทวไป ความเสมอภาคทวไป ถอเปนสทธขนพนฐานททกคนสามารถทจะยกอางตอรฐได โดย

ไมจ ากดขอบเขตเรองใดเรองหนงเปนการเฉพาะ เวนแตไดมการก าหนดไวใหเปนความเสมอภาคเฉพาะเรองทตองพจารณาไปตามหลกทก าหนดไวเปนการเฉพาะนน ๆ เชน ความเสมอภาคในการไดรบบรการสาธารณะ ความเสมอภาคในการสอบบรรจเขารบราชการ โดยสามารถเรยกรองมใหรฐใชอ านาจตามอ าเภอใจ โดยไมค านงถงขอเทจจรงหรอเหตผลสนบสนนทสามารถรบฟงได การด าเนนการทางปกครองกเชนกนหากขดตอหลกความเสมอภาคยอมเปนการมชอบดวยกฎหมาย73

71 จาก หลกการพนฐานกฎหมายปกครอง (น.34), โดย วรพจน วศรตพชญ, 2538, กรงเทพ: ธรรมสาร. 72 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. (2548). หลกความเสมอภาค (น. 5). สบคน 18 สงหาคม 2556, จาก

http://www.publaw.net. 73 หลกการพนฐานกฎหมายมหาชน (น. 133). เลมเดม.

DPU

41

2) หลกความเสมอภาคเฉพาะเรอง หลกความเสมอภาคเฉพาะเรอง คอ หลกความเสมอภาคถกจ ากดการใชบงคบเฉพาะ

ภายในขอบเขตเรองใดเรองหนงเปนการเฉพาะ เชน ความเสมอภาคระหวางชายและหญง โดยหลกการนเปนหลกกฎหมายพเศษทมากอนหลกทวไป หากกฎเกณฑใดไดรบการพจารณาตาม หลกความเสมอภาคเฉพาะเรองในขอนแลว มตองน าหลกความเสมอภาคทวไปมาพจารณาอก74

2.4.4.4 หลกเกณฑของหลกความเสมอภาค หลกความเสมอภาคนนมบทบาททงในแงทเปนการควบคมตรวจสอบฝายปกครอง

แบบปองกน ในแงของหลกการทเจาหนาทตองท าการพจารณากอนออกค าสงหรอปฎบตการ ทางปกครอง หรอในบทบาทดานการแกไขทศาลปกครองตองน ามาปรบเขากบขอเทจจรงแหงคดเพอพจารณา โดยการปฏบตตามหลกความเสมอภาคตองค านงถงความแตกตางในสาระส าคญเปนหลก โดยสงทเหมอนกนยอมไดรบการปฏบตทเหมอนกน และสงทตางกนตองไดรบการปฏบตทตางกน แตการปฏบตทตางกนนนกจะตองเปนไปในลกษณะของความแตกตางทสามารถยอมรบไดดวย อกเชนกน

2.4.4.5 ขอยกเวนของหลกความเสมอภาค ในบางกรณขอเทจจรงทเหมอนกนกอาจตองไดรบการปฏบตดวยหลกเกณฑทตางกน

เพอใหเกดความเปนธรรม ซงเราเรยกหลกการนวาการเลอกปฏบตทเปนธรรมโดยมหลกเกณฑ อนจะกลาวถงดงตอไปน

1) การเลอกปฏบตเพอประโยชนมหาชน การปฏบตตามหลกความเสมอภาคนน แมจะเปนไปเพอการควบคมตรวจสอบการใช

อ านาจรฐเพอคมครองสทธเสรภาพของปจเจก แตกใชวาการบงคบตามหลกการดงกลาวจะเปดโอกาสใหละเลยไมพจารณาคมครองประโยชนสาธารณะ ซงถอเปนเหตผลของรฐ ซงกคอ เพอศลธรรมอนด เพอความปลอดภยในชวตและทรพยสน เพอความมนคงทางเศรษฐกจและสงคม75 อนถอเปนเปาหมายของการด าเนนภารกจตาง ๆ ของรฐ เชน ในกรณของการเวณคนทดนเพอสรางสงสาธารณปโภค หากไดด าเนนการตามขนตอนตามกฎหมาย ท าประชาพจารณ รบฟงความคดเหนจากประชาชนแลวนน ประชาชนในเขตพนทเวณคนจะยกอางหลกความเสมอภาคขนตอสรฐไมได เนองจากการเวณคนดงกลาวมวตถประสงคเปนไปเพอประโยชนมหาชนนนเอง

74 แหลงเดม. 75 แหลงเดม.

DPU

42

อยางไรกตามการยกอางประโยชนสาธารณะเพอไมตองเคารพตอหลกความเสมอภาคนน ตองไมกอใหเกดความแบงแยกอยางไมสามารถยอมรบได เชนการแบงแยกในเรอง แหลงก าเนด เชอชาต ศาสนา หรอ เพศ เปนตน76

2) การเลอกปฏบตเพอลดความเหลอมล า การเลอกปฏบตเพอลดความเหลอมล า หรอการเลอกปฏบตทเปนธรรมมความตองการ

เพอขจดอปสรรคหรอสงเสรมใหบคคลใชสทธเสรภาพไดในระดบเดยวกนหรอไกลเคยงมากทสด เพอยกระดบหรอทดแทนแกผดอยโอกาสในสงคม77 ไมวาจะเปนในดานกายภาพ เชน การเลอกปฏบตตอผพการ ผสงอาย หรอ เดก ดานเศรษฐกจ เชน การจดสรรทดนท ากน การจดทพกพง เปนตน

ดงนน หากการเลอกปฏบตเปนไปดวยเหตผลสองประการตามทไดกลาวมาถอวาเปนการเลอกปฏบตทเปนธรรม ซงเปนขอยกเวนของหลกความเสมอภาค

ปจจบนหลกความเสมอภาคไดรบการยอมรบในคณคาและถกน าไปบญญตรบรองไว ในกฎหมายลายลกษณอกษรเปนการสากลดวยแลว

2.4.5 หลกการตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง ดวยการด าเนนกจการของฝายปกครองนนเปนไปเพอประโยชนสาธารณะไมวาจะ

เปนไปในลกษณะของ การปองกนประเทศจากการรกราน การรกษาความสงบเรยบรอยภายในรฐและบรหารงานยตธรรม และจดท าบรการสาธารณะ ลวนเปนไปเพอตอบสนองความตองการของพลเมองสวนใหญหรอทงหมด เพอใหการด าเนนการดงกลาวเปนไปโดยมประสทธภาพและราบรนตอเนอง จงจ าเปนทจกตองก าหนดใหฝายปกครองมอ านาจมหาชนเพอใชในการจดการกบปญหาหรออปสรรค ทจะสงผลใหการด าเนนการตามภารกจไมบรรลผล แตในการใชอ านาจดงกลาวนนอาจไปกระทบสทธและเสรภาพของปจเจกชนได ดงนนเพอเปนการคมครองสทธของปจเจกชน และเพอใหการด าเนนกจกรรมของฝายปกครองด าเนนไปได จงมความจ าเปนตองควบคมตรวจสอบการใชอ านาจของ ฝายปกครอง โดยในการควบคมนนจะมการควบคมอยสองระบบ คอ การควบคมภายในฝายปกครอง และการควบคมภายนอกฝายปกครอง

2.4.5.1 การควบคมภายในฝายปกครอง การควบคมภายในฝายปกครองนนเปนการควบคมทมขนโดยฝายปกครองเอง ซงอาจ

ด าเนนการโดยตวเจาหนาทผออกค าสงเองหรอผบงคบบญชาโดยสามารถแบงการควบคมได 3 ประเภท ดงจะไดอธบายตอไปน

76 แหลงเดม. 77 แหลงเดม.

DPU

43

1) หลกการควบคมโดยผมอ านาจเหนอ การควบคมตามหลกการนเปนไปในลกษณะ ของอ านาจบงคบสงการตามโดยสามารถไลเรยงไดเปนล าดบชน เชนในกรณทหวหนาหนวยงานใชอ านาจสงการผใตบงคบบญชาปกครองผใตบงคบบญชา ซงอ านาจในลกษณะนเรารจกกนดในนามของอ านาจบงคบบญชา โดยทอ านาจบงคบบญชาเปนอ านาจทผบงคบบญชาสามารถสงการใด ๆ กไดตาม ทตนเหนวาเหมาะสม สามารถกลบ แก ยกเลกเพกถอนค าสงหรอการกระท าของผใตบงคบบญชา ไดเสมอ เวนแตจะมกฎหมายบญญตไวโดยเฉพาะเปนประการอน อยางไรกดอ านาจบงคบบญชานตองชอบดวยกฎหมาย ใชวาจะใชในทางทเหมาะสมแตขดตอกฎหมายได78

นอกจากนการใชอ านาจบงคบบญชายงเปนอ านาจทไมมขอบเขตจ ากด แมกฎหมายไมไดบญญตไวกสามารถมได การทผบงคบบญชาสามารถสงการผใตบงคบบญชาไดถอเปน หลกกฎหมายทวไปอยางหนง เวนแตกรณเปนการกระท าทกระทบสทธของผใตบงคบบญชา

2) หลกการอทธรณภายในฝายปกครอง เปนหลกการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจทางปกครองทมวตถประสงคเพอคมครองสทธและเสรภาพของประชาชนทจะตองรบภาระจากค าสงทางปกครองวาเปนไปโดยชอบและเหมาะสม และเปนการเปดโอกาสใหฝายปกครองมโอกาสในการทบทวนการกระท าของตนวามขอบกพรองในประการใด ๆ หรอไมเพอจะไดยกเลกเพกถอนหรอปรบแกใหถกตองเหมาะสมตอไป ทงยงเปนการลดขอพพาทตาง ๆ ทจะขนสการพจารณาของศาลไปในคราวเดยวกนดวย79

นอกจากนการอทธรณภายในฝายปกครองยงเปนเงอนไขแหงการฟองคดปกครองดวย โดยกฎหมายไดก าหนดใหคกรณตองด าเนนการอทธรณภายในฝายปกครอง เพอเปนการเยยวยา ในเบองตนกอน และถาหากคกรณไมพอใจในผลการอทธรณกสามารถทจะน าขอพพาทมาฟองเปนคดตอศาลปกครองไดตอไป80

ในการอทธรณภายในฝายปกครองมหลกเกณฑและเงอนไขดงตอไปน (1) ค าสงทสามารถอทธรณไดตองไมเปนค าสงทออกโดยรฐมนตรหรอคณะกรรมการ

เพราะตวรฐมนตรเปนผทมอ านาจสงสดในองคกร เพราะค าสงในลกษณะนไมอาจด าเนนการอทธรณไดอกโดยสภาพเพราะถอเปนการใชอ านาจของผมอ านาจสงสดในองคกรองคกร

78 ค าอธบายกฎหมายปกครอง (น. 125). เลมเดม. 79 ศภวฒน สงหสวงษ. (2556). การอทธรณค าสงทางปกครอง (น. 1). สบคน 21 กรกฎาคม 2557, จาก

www.pub-law.net 80 จาก ค าอธบายกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครองตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการ

ทางปกครอง พ.ศ. 2539 (น. 172 -174), โดย มลนธวจยและพฒนากระบวนการยตธรรมทางปกครอง , 2554, กรงเทพฯ: ประชาชน.

DPU

44

ฝายปกครองแลว สวนกรณค าสงของคณะกรรมการนน คณะกรรมการถอเปนองคกรใชอ านาจ ทางปกครองโดยเฉพาะ ซงไมตกอยภายใตสายการบงคบบญชาอยแลว ดงนนค า สงของคณะกรรมการจงเปนทสด ไมมองคกรใดทสงกวาทจะพจารณาอทธรณได ทงสองกรณนตองโตแยงตอองคกรวนจฉยคดปกครองโดยตรง81

(2) ผทจะใชสทธอทธรณไดตองเปนคกรณ ซงคกรณในกฎหมายมหาชนนนไมจ ากดเฉพาะผมสวนไดเสยโดยตรงแตเพยงอยางเดยว แตจะรวมถงบคคลทถกกระทบสทธหรออาจถกกระทบสทธโดยไมอาจหลกเลยงได ไมวาจะเปนผเรมใหเกดกระบวนการพจารณาทางปกครองหรอเขามาในภายหลงทกระบวนพจารณาทางปกครองเรมไปแลว82

(3) ค าอทธรณตองท าเปนลายลกษณอกษรโดยระบขอโตแยงค าสงใหชดเจน รวมถงขอเทจจรงและขอกฎหมายทอางมาดวย83

(4) ระยะเวลาการอทธรณ ใหคกรณยนค าอทธรณตอเจาหนาททออกค าสงภายใน 15 วนนบแตทไดรบการแจงค าสงดงกลาว84

3) การควบคมโดยคณะกรรมการวนจฉยขอพพาท คณะกรรมการวนจฉยขอพพาทภายในฝายปกครอง เปนคณะกรรมการทประกอบดวยผทรงคณวฒในเรองนน ๆ โดยจดตงขนตามกฎหมายเพอวนจฉยชขาดสทธหนาทตามกฎหมาย และมการจดองคกรและวธพจารณาไวโดยเฉพาะเพอพจารณาวนจฉยชขาดขอพพาท85 ซงกระบวนการตาง ๆ จะไมเปนแบบพธจนเกนควร สะดวก รวดเรว งายตอการเขาถงของประชาชน มความเปนอสระ และมคาใชจายในการด าเนนการนอยกวาการน าขอพพาทไปสองคกรตลาการ

คณะกรรมการวนจฉยขอพพาท ตามกรณกอยางเชน คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม คณะกรรมการวนจฉยเปดเผยขอมลขาวสาร เปนตน

81 จาก ค าอธบายกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง (น. 234 -235), โดย ชาญชย แสวงศกด,

2552, กรงเทพฯ: วญญชน. 82 จาก วนยและคณธรรมของขาราชการพลเรอน (น. 121), ส านกมาตรฐานวนย, 2532, กรงเทพฯ:

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. 83 พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539, มาตรา 44 วรรค 2. 84 พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539, มาตรา 44. 85 จาก ปญหาสถานะและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในฐานะกรรมการ

วนจฉยขอพพาท (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น . 55) , โดย วชระ ปากดส , 2554, กรง เทพฯ : มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

DPU

45

2.4.5.2 การควบคมภายนอกฝายปกครอง การควบคมภายนอกฝายปกครองมดวยกนหลายลกษณะ ไมวาจะเปนการควบคม

ทางการเมอง การควบคมโดยองคกรอสระตามรฐธรรมนญ การควบคมโดยองคกรตลาการ โดยในทนจะขอกลาวถงการควบคมโดยองคกรตลาการ เพอเชอมโยงระบบการตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครองทเรมจากการอทธรณภายในฝายปกครองใหมความสมบรณ เนองจากเปนหลกในการศกษาพจารณาสภาพปญหาในวทยานพนธฉบบน

การควบคมโดยองคกรตลาการหรอศาลนนเปนกรณทกฎหมายก าหนดใหเอกชนผซงไดรบความเดอดรอนเสยหายจากการกระท าของฝายปกครอง ใหมสทธในการน าขอพพาทมาฟองเปนคด ตอศาล โดยศาลจะมอ านาจหนาทในการตรวจสอบและพพากษาวาการกระท าทางปกครองทมผลกระทบตอสทธ เสรภาพ หรอประโยชนอนชอบธรรมของเอกชนนนตามทไดฟองคดมานน เปนการกระท าอนมชอบดวยกฎหมาย และมอ านาจเพกถอนการกระท านน หรอสงไมใหบงคบใชการกระท านนแกเอกชนผฟองคด หรอออกค าบงคบใหฝายปกครองชดใชคาเสยหายหรอคาสนไหมทดแทนให แกเอกชนแลวแตกรณ

การควบคมโดยองคกรตลาการ ถอวาเปนการควบคมฝายปกครองทมประสทธภาพ มากทสดดวยเหตผลดงตอไปน86

(1) ศาลเปนองคกรอสระทปราศจากการแทรกแซงทางการเมอง จงมความเปนอสระในการพจารณาพพากษาคด

(2) เมอการยนฟองหรอยนค ารองมายงศาลตามกระบวนการทถกตองตามกฎหมายแลว ศาลมหนาทตองพจารณาคดนน ๆ ใหเสรจสน

(3) ศาลมวธพจารณาคดทเปดเผย และเปดโอกาสใหสาธารณชนเขารบฟงการพจารณาได และเปดโอกาสใหคความสามารถน าพยานหลกฐานเขามาหกลางกนได

(4) ค าพพากษาของศาลตองใหเหตผลสนบสนนค าพพากษาเสมอ ส าหรบการน าคดไปสศาลปกครองนน จะตองเขาเงอนไขตามทพระราชบญญตจดตง

ศาลปกครองและวธพจารณาคดปกครอง พ.ศ. 2542 ก าหนดไว ทงเงอนไขทก าหนดใหตองการด าเนนการบรรเทาความเดอดรอนเสยหายภายในกอนการฟองคด เขตอ านาจศาลทสามารถรบพจารณาคดได วตถแหงคด ลกษณะของความเดอดรอนเสยหาย และค าขอปลดเปลองทกข หากด าเนนการตามกระบวนการดงกลาวถกตองครบถวนศาลกจะรบคดไวพจารณา โดยการพจารณาคดของศาลปกครองจะตรวจสอบเฉพาะความชอบดวยกฎหมาย ไมกาวลวงเขาไปตรวจสอบการใชดลพนจของฝายปกครอง ดงนน ค าพพากษาศาลปกครองจงมไดแคเพยงยกเลก

86 ค าอธบายกฎหมายปกครอง (น. 321 -323). เลมเดม.

DPU

46

เพกถอน การกระท าทางปกครองทไมชอบ ดวยกฎหมายเทานน ไมอาจสงใหฝายปกครองแกไขปรบปรงการกระท าทางปกครองทมชอบไดเพราะการแกไขปรบปรงเปนอ านาจของฝายปกครองโดยแท

แนวคดในเรองการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐตามทไดยกมาอธบายมาทงหมดในขางตนนนถอเปนแนวคดหลกทส าคญ แตอยางไรกตามพฒนาการในเรองการตรวจสอบการใชอ านาจของรฐกไมไดหยดนงแตอยางใด ยงคงตองมการพฒนาเพอความเทาทนกบยคสมย รปแบบการกระท าผดตาง ๆ โดยมการพฒนาแนวคดและมาตรการขนมาเพมเตมเสรมสรางกระบวนการตรวจสอบการใชอ านาจรฐใหเขมแขงยงขนอกดวย ซงแนวความคดการใหความคมครองบคคลผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ ทมงเนนการมสวนรวมของสวนรวมในการปกปองคมครองประโยชนสาธารณะ อนเปนมาตรการส าคญทชวยเสรมใหกระบวนการตรวจสอบการใชอ านาจรฐมคความเขมแขงยงขน โดยรายละเอยดของแนวความคดและมาตรการจกไดน าเสนอในหวขอถดไป 2.5 แนวความคดการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ 2.5.1 แนวความคดการเปนผใหขอมล

ราชการงานแผนดนนนมวตถประสงคกเพอจดท าบรการสาธารณะตอบสนองความตองการของสงคมอนแสดงถงความด ารงคอยอยางสมศกดศรและเกยรตภมของรฐชาต จงจ าเปนทจะตองมการบรหารจดการทมประสทธภาพ โดยประกอบไปดวยหลกการตาง ๆ คอ ความรบผดชอบ ความโปรงใส การปองกนและปราบปรามการทจรต การมสวนรวมของทกฝาย และมกระบวนการ ทางกฎหมายทเขมแขง ควบคไปกบระบบการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ โดยทหลกการเปนผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐถอเปนกลไกหนงทมความส าคญตอการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ และดวยเหตทการจดท าบรการสาธารณะนนเปนไปเพอประโยชนของสวนรวมหรอประโยชนสาธารณะ ไมมบคคลใดไดรบประโยชนเปนการสวนตว ดงนนจงควรเปนส านกรวมของคนในสงคมทจะตองรวมกนดแลรกษามใหประโยชนสาธารณะถกละเมดกระทบกระเทอนโดยไมถกตองดวยประการใด ๆ ดวยเชนกน87

87 จาก การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 1-3), โดย ศศนา เงยวจตร,

2550, กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

DPU

47

2.5.1.1 ความหมายของผใหขอมล ผใ หขอมล นน มช อเรยกทหลากหลายแตกตางกนไป เชน “The bell ringer”

“Lighthourse keep” หรอ “Whistleblower” เปนตน88 โดยในสวนของการใหความหมายของผใหขอมลตองการค านงถงความหมายของการใหขอมลประกอบกนดวยเปนส าคญโดยมผใ หความหมายไวหลายลกษณะ ดงน

Ralph Nader ไดใหนยามค าวา Whistleblowing หมายถง การกระท าของบคคลทเชอวาประโยชนสาธารณะอยเหนอประโยชนขององคกร โดยบคคลจะตองเปดเผยขอมลแกสาธารณะ หากพบวาองคกรมสวนเกยวของกบการทจรต การกระท าอนมชอบดวยกฎหมาย ฉอฉล หลอกลวง รวมถงการกระท าทเปนอนตรายตอสาธารณะ89

Marcia Miceli และ Janet Near ไดนยามค าวา Whistleblowing หมายถง การเปดเผยขอมลเกยวกบการกระท าทผดกฎหมาย ผดจรยธรรม หรอการปฏบตทไมเหมาะสมของนายจางใหแกองคกรทรบผดชอบของคนในองคกรหรอคนทเคยอยในองคกรนน90

Gerald Vinten ไดใหนยามค าวา Whistleblowing หมายถง การเปดเผยขอมลทลกจางเชออยางมเหตผลวามการกระท าอนละเมดตอกฎหมาย กฎเกณฑหรอกรณทเกยวกบการด าเนนการ ทไมถกตอง การทจรต การใชอ านาจโดยไมถกตอง การกระท าทเปนอนตรายตอสาธารณะ ความปลอดภยและสขภาพอนามยของคนงาน91

J.G.Starke QC ไดกลาวถงองคประกอบของ Whistleblowing ไวดงน92 1. ตองเปนการเปดเผยขอมลเกยวกบการกระท าความผด 2. การเปดเผยดงกลาวตองมเหตอนควรเชอไดวามการกระท าความผดตามทแจงไว 3. เปนการเปดเผยขอมลตองเปนไปโดยสจรต

88 Form Whistle Blowing and Corruption an intail and comparative” by Kristine Drew,

www.psiru.org อางถงใน การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 4). เลมเดม. 89 Form An Autonomy of Whistleblowing ( p. 7) , by Ralph Nader, 1994, Canberra. อ า ง ถ ง ใ น

การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 4). เลมเดม. 90 Form Blowing the Whistle ( p. 5) , by Marcia Miceli and Janet Near, 1992, Canada: compettion

Bureau อางถงใน การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 4). เลมเดม. 91 Form “whistleblowing in the health – related professions” whistle blowing: corperate help or

hindrance ( Decission 44) by Gerald Vinten, www.issuesinmedicalethics.org/ 044ed107.html อ า ง ถ ง ใ น การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 4). เลมเดม.

92 Form “The Protection of Public Service Whistleblower Part 1 -2 “by J.G. Stark QC, Australian Law Journal. อางถงใน การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 5). เลมเดม.

DPU

48

4. ขอมลทน ามาเปดเผยตองเปนเรองเกยวกบประโยชนสาธารณะ 5. ตองไมมบทบญญตของกฎหมายใดหามเปดเผยขอมลดงกลาว วทยากร เชยงกล ไดใหนยามค าวา Whistleblowing หมายถง การเปดเผยพฤตกรรมท

ฉอฉลผดกฎหมาย หรอศลธรรมจรรยาขององคกรตอสาธารณะชน โดยสมาชกปจเจกชนหรอโดยกรรมการทรบผดชอบดแลแตไมมอ านาจในการลงโทษการท าความผดดงกลาว93

จากนยามขางตน สามารถจ าแนกผใหขอมลไดเปนสองลกษณะตามสถานะของผใหขอมลไดสองลกษณะ ดงน

1. ผใหขอมลภายในองคกร หมายถง บคคลในองคกรทเปดเผยขอมลอนเปนกระทบตอประโยชนสาธารณะตอผมอ านาจในการรบแจง94

2. ผใหขอมลทวไป หมายถง ผใหขอมลโดยบคคลใด ๆ เปดเผยขอมลอนกระทบตอประโยชนสาธารณะแกองคกรทมอ านาจหนาทในการรบขอมลนน ๆ95

โดยสรป ผใหขอมล หมายถง ผทอยในองคกรทมกระท าความผดเกดขน หรอ บคคลโดยทวไป ทเปดเผยขอมลเกยวกบการกระท าอนมชอบดวยกฎหมาย กฎเกณฑ แบบแผน จรยธรรมซงผลของการกระท านนกระทบตอประโยชนสาธารณะ

2.5.1.2 การเปนผใหขอมล รฐ คอ นตบคคลตามกฎหมายมหาชน จดตงขนกเพอจดท าบรการสาธารณะควบคกบ

การเปนผดแลรกษาประโยชนสาธารณะ โดยยดหลกประโยชนสาธารณะตองอยเหนอประโยชนของปจเจก หากปจเจกไมสมครใจหรอยนยอมทจะสละประโยชนสวนตน เพอประโยชนสาธารณะ รฐโดยองคกรของรฐหรอเจาหนาทในฐานะผดแลรกษาประโยชนสาธารณะตองใชอ านาจหนาทบงคบปจเจกชน เพอประโยชนสาธารณะ เหนไดวาประโยชนสาธารณะ หรอความตองการของพลเมองหมมากในสงคมเปนเปาหมายและวตประสงคแหงการด าเนนภารกจของรฐ จงจ าเปนทรฐตองมกลไกชวยผลกดนใหภารกจดงกลาวลลวงไปดวยด ผใหขอมลจงมบทบาทส าคญยงในฐานะทเปนกลไกในการทจะเปดเผยการกระท าทอาจกระทบตอประโยชนสาธารณะ เพอทรฐจะไดด าเนนการพทกษรกษาประโยชนสาธารณะตอไป 96 ส าหรบการเปนผใ หขอมลแกรฐนน

93 จาก อธบายศพทการบรหารจดการสมยใหม (น. 332), โดย วทยากร เชยงกล , 2547, กรงเทพฯ:

สายธาร. อางถงในวทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต: การคมครองผใหขอมลแกรฐ (น. 5). เลมเดม. 94 จาก วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต: การคมครองผใหขอมลแกรฐ (น. 6). เลมเดม. 95 แหลงเดม. 96 แหลงเดม.

DPU

49

มไดในหลายลกษณะไมวาจะเปนไปในรปแบบของการใหขอมลตามหนาททกฎหมายก าหนด การเปดเผยขอมลเองดวยความสมครใจ การแจงเบาะแส การรองเรยนในกรณตาง ๆ เปนตน

2.5.1.3 ความสมพนธของการเปนผใหขอมลและการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ การตรวจสอบการใชอ านาจรฐมขนเพอควบคมปองกนมใหเจาหนาทของรฐใชอ านาจ

ไดตามอ าเภอใจจนกอใหเกดความไมเปนธรรมหรอความเสยหาย เพราะนอกจากจะรฐมบทบาทในด าเนนภารกจใหเปนไปเพอประโยชนสาธารณะแลว ยงตองมบทบาทในการพทกษรกษาประโยชนสาธารณะควบคกนไปดวย ดงนนหากการกระท าใดทเปนการใชอ านาจรฐเปนไปโดยมชอบหรอไมถกตอง ไมเหมาะสม การกระท าดงกลาวกยอมกระทบตอประโยชนสาธารณะดวย จงจ าเปนตองมการควบคมและตรวจสอบการใชอ านาจนนใหเปนไปโดยชอบ ซงการเปดเผยขอมลเพอสกระบวนการตรวจสอบนนกเปนเรองของประโยชนสาธารณะเชนกน จงเปนสงทประชาชนซงเปนผทรงสทธ ในประโยชนสาธารณะซงไววางใจใหรฐเปนผดแลรกษาประโยชนสาธารณะตองใหความส าคญและเขามามบทบาทในการตรวจสอบการใชอ านาจรฐ97 โดยการเปดเผยขอมล อนเกยวกบการกระท าอนมชอบในรปแบบตาง ๆ กเพอเปนการปองกนการใชอ านาจอยางบดเบอนตามอ าเภอใจและคมครองสทธเสรภาพของประชาชนทเกยวของกบการใชอ านาจดงกลาวอก ทางหนงดวย98

2.5.2 แนวความคดทรฐตองใหความคมครองผใหขอมล ประโยชนสาธารณะคอสงทพลเมองทกคนหรอสวนใหญมมงหวงตองการเพอ

ตอบสนองความประสงคในดานตาง ๆ และดวยการมลกษณะเปนทเปนนามธรรมนเอง เมอเกดการกระท าทเปนการละเมดหรอกระทบกระเทอนตอประโยชนสาธารณะกยอมจะสงผลใหคนสวนใหญไดรบผลกระทบไปดวยทงสน99 แตกลบไมปรากฏวาภาครฐไดใหความใหความส าคญกบปญหาดงกลาวเทาทควร ไมวาจะเปนไปในรปแบบของ การสรางแรงจงใจ ความมนใจ หรอมาตรการเสรมแรง ใหบคคลเพอทจะกลาทจะเปดเผยขอมลหรอเปดเผยขอมลโดยเตมใจ ทงในสวนของผใหขอมลทเปนเอกชนทวไปและในสวนทเปนเจาหนาทของรฐ

แนวความคดในเรองการใหคมครองผทเปดเผยหรอใหขอมลเกยวกบการกระท า อนมชอบในรปแบบตาง ๆ ทกระทบกระเทอนตอประโยชนสาธารณะจงจ าเปนทจกตองถกหยบยก ขนมาพจารณาและก าหนดเปนมาตรการ เพอใชในการสรางแรงจงใจ ความมนใจ ไปพรอม ๆ กบ

97 แหลงเดม. 98 จาก “การควบคมและตรวจสอบการใชอานาจรฐ” โดย บรรเจด สงคะเนต , 2545, รวมบทความ

กฎหมายจากเวบไซต www.pub –law .net, น. 342. ส านกงานศาลรฐธรรมนญ. 99 การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 14). เลมเดม.

DPU

50

การใหความคมครองใน ชวต รางกาย ทรพยสน หรอความชอบธรรม แกบคคลผทเปดเผยขอมลทเปนประโยชนตอการปกปองคมครองประโยชนสาธารณะ หรอผมความเกยวของสมพนธใกลชด จากการแกแคนตอบโต ในรปแบบตาง ๆ ของผมสวนไดเสยหรอไดรบผลรายจากการเปดเผยขอมล

ทงยงเปนปจจยเสรมใหการท างานของฝายบรหารเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย สจรต โปรงใส มประสทธภาพยงขน

2.5.3 ความจ าเปนทตองมมาตรการคมครองผใหขอมล การเปดเผยขอมลเกยวกบการกระท าอนมชอบดวยกฎหมาย หรอการกระท าอน

ไมเหมาะสมของเจาหนาทรฐ ถอเปนการตรวจสอบและคมครองประโยชสาธารณะอกรปแบบหนง เพราะนอกจากจะเปนสวนชวยยบยงยงการปฏบตหนาททเปนไปโดยมชอบ และน าไปสการลงโทษผกระท าความผด ยงเปนการชวยปรบปรงระบบการบรหารงานภาครฐใหมประสทธภาพยงขนเพราะทราบถงขอบกพรองในการปฏบตงาน จนอาจกลาวไดวาผใหขอมลนนคอผปกปองรกษาประโยชนสาธารณะเพราะหากเกดการกระท าอนมชอบดวยกฎหมายซงกระทบกระเทอนหรอละเมดประโยชนสาธารณะ ขนแลวบคคลเหลานกจะเปดเผยหรอน าเสนอขอมล100

การเปดเผยขอมลของบคคลเพอปกปองรกษาประโยชนสาธารณะยอมสงผลใหเกดการเปลยนแปลงในวฒนธรรมการท างานภายในองคการหรอคานยมของคนในสงคม101 และสงผลกระทบตอผกระท าความผด ผมสวนไดเสยในเรองนน ๆ ดวย จงมไดเปนเรองเหนอความคาดหมายทผใหขอมล จะสมเสยงตอการแกแคนตอบโตและขมขคกคามจากกลมบคคลดงกลาวในรปแบบทตางกนออกไป จงจ าเปนทจะตองมการใหความคมครองผใหขอมลใหเพอใหบคคลสามารถตดสนใจทจะเปดเผยขอมลไดโดยเตมใจ กลาหาญและปราศจากความเกรงกลวจากการขมขคกคามเนองจากทไดเปดเผยขอมล ทผานมากลไกการตรวจสอบภายในหนวยงานของรฐ ไมวาจะเปนไปในลกษณะของการแตงตงคณะกรรมการสบสวนขอเทจจรงเพอแสวงหาขอเทจจรงหรอกรณอนเกยวกบการกระท าความผดในกรณตาง ๆ มกไมคอยประสบผลส าเรจ เนองจากผใหขอมลรสก ไมปลอดภยและไมมหลกประกนทเหมาะสม เมอเปดเผยหรอมาใหขอมล102 การใหความคมครองผใหขอมลจงมความเปนตอผใหขอมลซงชวยปกปองรกษาประโยชนสาธารณะ ปจจบนนานาประเทศ กไดใหการยอมรบและบญญตเปนมาตรการทางกฎหมายบงคบใชกนเปนการทวไปดวยแลว

100 แหลงเดม. 101 แหลงเดม. 102 จาก เอกสารประกอบการพจารณาเสนอคณะรฐมนตรเพอจดตงองคกรฝายบรหารเพอการปองกนและ

การแกไขปญหาการทจรตภาครฐ (น.74 - 75), โดย ส านกงานปลดกระทรวงยตธรรม, กรงเทพ: กระทรวงยตธรรม.

DPU

51

2.5.4 มาตรการคมครองผใหขอมล ในการก าหนดมาตรการคมครองผใหขอมลนน มสงส าคญทตองค านงถงอย 2 ประการ

คอ ความประสงคของผใหขอมลทถกตอบโตวาตองการรบความคมครองหรอไม ประกอบกบรปแบบของการตอบโต ซงอาจมทมาจากเอกชนทวไป เจาหนาทรฐ อาชญากรหรอองคกรอาชญากรรม ทไมพงพอใจหรอเสยประโยชนจากการเปดเผยขอมลนน ซงรปแบบของการตอบโตอาจเปนไปไดในหลายลกษณะ กลาวคอ อาจเปนไปในรปแบบของการใชอทธพลคกคาม ขมข ท ารายหรอก าจด โดยกอใหเกดความเสยหายแกชวต รางกาย เสรภาพ และทรพยสน ของผใหขอมลหรอบคคลในครอบครวหรอมความสมพนธไกลชดกบผใหขอมล 103 หรอ การลดขนเงนเดอน ไมพจารณาความดความชอบใหตามควร จนถงการใหออกจากงาน เปนตน สงผลใหไมมผใด กลาใหขอมลหรอใหความรวมมอกบองคกร ในกระบวนการแสวงหาขอเทจจรงหรอกระบวนการยตธรรม อนเปนอปสรรคส าคญในการคมครองประโยชนสาธารณะ

เมอค านงถงหลกการทงสองประกอบกนแลวจะสามารถเหนไดวา ในการก าหนดมาตรการใหความคมครองผใหขอมล ไมควรมงใหความคมครองเฉพาะตวผใหขอมลเทานน แตควรใหความคมครองไปถงบคคลในครอบครวหรอผมความสมพนธไกลชดกบผใหขอมลดวยไมใหไดรบผลกระทบจากการกระท าทไมชอบเพราะเหตจากการเปดเผยขอมลดวยเชนกน โดยตวมาตรการควรก าหนดเปนมาตรการใหความคมครองความปลอดภยในชวต รางกาย และทรพยสน รวมทงมาตรการคมครองความเปนธรรมในทางบรหารงานบคคลทมประสทธภาพ เชน การกลนแกลงในการปฏบตงาน การลดขนเงนเดอน การไมพจารณาความดความชอบให การเลกจาง เปนตน เพอมใหเกดการใชอ านาจของผบงคบบญชาโดยมชอบกระท าการตอบโต นอกจากนควรตองปกปดทมาของขอมล และก าหนดมาตรการเยยวยาความเสยหายแกผใหขอมล อนเนองมาจากการทไดเปดเผยขอมล และก าหนดมาตรการลงโทษส าหรบผกระท าการตอบโตรวมดวย เพอใหมาตราการคมครองผใหขอมลมความครอบคลมเหมาะสมและมประสทธภาพยงขน

ส าหรบประเทศไทย ไดมการยอมรบและรเรมน าเอาแนวคดเรองการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ มาก าหนดเปนมาตรการทางกฎหมายและมผลบงคบใชอยดวยแลว ดงน

103 จาก การคมครองพยานตามพระราชบญญตคมครองพยานในคดอาญา พ.ศ. 2546 เพอใหสอดคลอง

กบอนสญญาสหประชาชาตเพอตอตานอาชญากรรมขามชาตทจดตงในลกษณะองคกร ค .ศ . 2000 ขอ 24 (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) (น. 3), โดย ศระ รตตานกล, 2549, กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

DPU

52

มาตรการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนแกการด าเนนการตรวจสอบเกยวกบการกระท าความผด ตามทก าหนดไวในพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต พ.ศ. 2542 ทก าหนดไววา

ในกรณทคณะกรรมการ ป.ป.ช. เหนวา คดใดสมควรจดใหมมาตรการคมครองชวยเหลอแก ผกลาวหา ผเสยหาย ผท าค ารอง ผรองทกขกลาวโทษ ผใหถอยค า หรอผทแจงเบาะแสหรอขอมลใดเกยวกบการทจรตตอหนาท การร ารวยผดปกต หรอขอมลอนอนเปนประโยชนตอการด าเนนการตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญน ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. แจงใหหนวยงานทเกยวของเพอด าเนนการใหมมาตรการในการคมครองบคคลดงกลาว โดยใหถอวาบคคลดงกลาวเปนพยานทมสทธไดรบความคมครองตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญาทงน ใหคณะกรรมการ ป.ป.ช. เสนอความเหนดวยวาสมควรใชมาตรการทวไปหรอมาตรการพเศษตามกฎหมายดงกลาวส าหรบบคคลเหลานนดวย

เมอเกดความเสยหายแกชวต รางกาย อนามย ชอเสยง ทรพยสนหรอสทธอยางหนงอยางใดของบคคลผใหขอมลตามทไดก าหนดไว หรอสาม ภรยา ผบพการ ผสบสนดานหรอบคคลอนทมความสมพนธใกลชดกบบคคลดงกลาว เพราะมการกระท าผดอาญาโดยเจตนาเนองจากการด าเนนการหรอการใหถอยค า หรอแจงเบาะแสหรอขอมลตอคณะกรรมการ ป.ป.ช.ใหบคคลนน มสทธยนค ารองตอหนวยงานทรบผดชอบเพอขอรบคาตอบแทนเทาท จ าเปนและสมควรตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญาดวย104

ส าหรบกรณบคคลผใหขอมลหรอถอยค าเปนเจาหนาทของรฐเมอบคคลนนรองขอตอคณะกรรมการ ป.ป.ช. วาหากยงคงปฏบตหนาทในสงกดเดมตอไป อาจถกกลนแกลงหรอไดรบการปฏบตโดยไมเปนธรรม อนเนองจากการกลาวหาหรอการใหถอยค า หรอแจงเบาะแสหรอขอมลนนและคณะกรรมการ ป.ป.ช. พจารณาแลวเหนวามพยานหลกฐานเบองตนอนควรเชอไดวานาจะมเหตดงกลาว ใหเสนอตอนายกรฐมนตรเพอพจารณาสงการใหไดรบความคมครองหรอมมาตรการอนใดตามทเหนสมควรตอไป105

มาตรการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนแกการด าเนนการตรวจสอบเกยวกบการกระท าความผด ตามพระราชบญญตมาตรการของฝายบรหารในการปองกนและปราบปราม การทจรต พ.ศ. 2551 ก าหนดไวดงน

104 พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

พ.ศ. 2542, มาตรา 103/2. 105 พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

พ.ศ. 2542, มาตรา 103/5.

DPU

53

ส านกงาน ป.ป.ท. อาจจดใหมมาตรการคมครองเบองตนส าหรบผกลาวหา ผเสยหาย ผท า ค ารอง ผรองทกขกลาวโทษ ผใหถอยค าหรอผทแจงเบาะแส หรอขอมลทเปนประโยชนในการปองกนและปราบปรามการทจรตในภาครฐ106

ในกรณทคณะกรรมการ ป.ป.ท. เหนวาคดใดสมควรใหจดใหมมาตรการคมครองชวยเหลอ แกบคคลผใหขมลตามทก าหนดไว ใหคณะกรรมการ ป.ป.ท. แจงใหหนวยงานทเกยวของเพอด าเนนการใหมมาตรการในการคมครองบคคลดงกลาว โดยใหถอวาบคคลดงกลาวเปนพยานทมสทธไดรบความคมครองตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญา ทงน ใหคณะกรรมการป.ป.ท. เสนอความเหนดวยวาสมควรใชมาตรการทวไป หรอมาตรการพเศษตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญาส าหรบบคคลดงกลาวดวย

นอกจากนนในกรณเกดความเสยหายแกชวต รางกาย อนามย ชอเสยง ทรพยสน หรอสทธอยางหนงอยางใดของบคคลตามวรรคหนงหรอสาม ภรยา ผบพการ ผสบสนดาน หรอบคคลอนทมความสมพนธใกลชดกบบคคลดงกลาว เพราะมการกระท าผดอาญาโดยเจตนา เนองจากการด าเนนการหรอการใหถอยค า หรอแจงเบาะแส หรอขอมลตอคณะกรรมการ ป.ป.ท.ใหบคคลนน มสทธยนค ารองตอหนวยงานทรบผดชอบเพอขอรบคาตอบแทนเทาทจ าเปนและสมควรตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญาดวย107

มาตรการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนแกการด าเนนการตรวจสอบเกยวกบการกระท าความผด ตามพระราชบญญตปองกนและปราบปรามการฟอกเงน พ.ศ. 2542

กรณทคณะกรรมการธรกรรมเหนวา คดใดควรจดใหมมาตรการคมครองชวยเหลอแกผใหถอยค า หรอผทแจงเบาะแสอนเปนประโยชนตอการด าเนนการตามกฎหมายวาดวยการปองกนและปราบปรามการฟอกเงน ใหคณะกรรมการธรกรรมแจงหนวยงานทเกยวของเพอด าเนนการใหมมาตรการคมครองบคคลดงกลาวโดยถอวาบคคลดงกลาวเปนพยานทมสทธไดรบความคมครองตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญา ทงน ใหคณะกรรมการธรกรรมเสนอความเหนดวยวาสมควรใชมาตรการทวไปหรอมาตรการพเศษตามกฎหมายดงกลาวส าหรบบคคลเหลานดวย

เมอเกดความเสยหายแกชวต รางกาย อนามย ชอเสยง ทรพยสน หรอสทธอยางหนงอยางใดของบคคลผใหขอมลตามทไดก าหนดไว หรอสาม ภรยา ผบพการ ผสบสนดาน หรอบคคลอนทมความสมพนธใกลชดกบบคคลดงกลาว เพราะมการกระท าผดอาญาโดยเจตนา เนองจากการ

106 พระราชบญญตมาตรการของฝายบรหารในการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2 551,

มาตรา 53. 107 พระราชบญญตมาตรการของฝายบรหารในการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2 551,

มาตรา 54

DPU

54

ด าเนนการหรอการใหถอยค า หรอแจงเบาะแส หรอขอมลตอพนกงานเจาหนาทใหบคคลนนมสทธยนค ารองตอหนวยงานทรบผดชอบเพอขอรบคาตอบแทนเทาทจ าเปนและสมควรตามกฎหมายวาดวยการคมครองพยานในคดอาญาดวย

นอกจากน ส านกงาน ปปง. อาจจดใหมคาตอบแทนหรอประโยชนอนใดแกบคคลผใหขอมลตามทก าหนดไวอกดวย108

ในกรณของพระราชบญญตขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 กเชนกนไดมการก าหนดมาตรการใหความคมครองขาราชการพลเรอนสามญผใหขอมลทเปนประโยชนตอทางราชการ ในการสบสวนสอบสวนหรอการตรวจสอบตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการไวในกฎหมาย ฉบบดงกลาวดวยเชนกนโดยไดมการก าหนดรายละเอยดไววา

กรณทขาราชการพลเรอนสามญผใดใหขอมลตอผบงคบบญชาหรอใหถอยค า ในฐานะพยานตอผมหนาทสบสวนสอบสวนหรอตรวจสอบตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ อนเปนประโยชนและเปนผลดยงตอทางราชการ ผบงคบบญชาอาจพจารณาใหบ าเหนจความชอบเปนกรณพเศษได หากแตวาขาราชการพลเรอนสามญผใดใหขอมลหรอใหถอยค าทเปนเทจใหถอวาเปน การกระท าผดวนยดวย

ขาราชการพลเรอนสามญผใดอยในฐานะทอาจจะถกกลาวหาวารวมกระท าผดวนยกบขาราชการอน ใหขอมลตอผบงคบบญชา หรอใหถอยค าตอบคคลหรอคณะบคคลตามความใน วรรคหนงเกยวกบการกระท าผดวนยทไดกระท ามา จนเปนเหตใหมการสอบสวนพจารณาทางวนยแกผเปนตนเหตแหงการกระท าผด ผบงคบบญชาอาจใชดลพนจกนผนนไวเปนพยานหรอพจารณาลดโทษทางวนยตามควรแกกรณได109

โดยในสวนของรายละเอยดในมาตรการใหความคมครองขาราชการพลเรอนสามญ ผใหขอมลหรอถอยค าสามารถสรปสาระส าคญไดดงน

1. บคคลทจะไดรบความคมครอง ตองเปนขาราชการพลเรอนสามญผทไดใหขอมล ตอผบงคบบญชาหรอใหถอยค าในฐานะพยาน ตอผทมหนาทสบสวนสอบสวนหรอตรวจสอบ ตามกฎหมายหรอระเบยบของทางราชการ110 เชน คณะกรรมการสบสวนขอเทจจรง คณะกรรมการสอบสวนวนย และการใหขอมลตอพนกงานเจาหนาทผมอ านาจสบสวนสอบสวนตามกฎหมายอน ๆ เปนตน

108 พระราชบญญตปองกนและปราบปรามการฟอกเงน พ.ศ. 2542, มาตรา 37/1 109 พระราชบญญตขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 98. 110 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 3 วรรค แรก.

DPU

55

2. เงอนไขในการใหความคมครองความคมครอง ตองพจารณาวาการใหขอมลหรอถอยค า ดงกลาวเปนประโยชนและเปนผลดยงตอทางราชการหรอไม อนไดไดแก ขอมลหรอถอยค าทเปนปจจยส าคญทท าใหเรมด าเนนการทางวนยอยางรายแรง หรอท าใหลงโทษผกระท าผดวนยได ทงยงสามารถประหยดงบประมาณของแผนดนอยางมาก หรอท าใหสามารถรกษาไวซงระบบบรหารราชการทด111 และผใหขอมลหรอใหถอยค าจะตองมความเชอโดยสจรตวามการกระท าผดวนยหรอเปนไปตามทตนเองเชอวาเปนความจรงและไมมการกลบค านนในภายหลง112

3. องคกรผทมหนาทในการใหความคมครอง ไดแก ผบงคบบญชาตามล าดบชน ผมอ านาจสงบรรจและแตงตงขาราชการผใหขอมลหรอใหถอยค าเปนพยาน 113 และส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน114

4. มาตรการในการใหความคมครอง ไดแก ผบงคบบญชาตองไมเปดเผยชอ หรอขอมลใด ๆ ทจะท าใหทราบวาผใดเปนผใหขอมลหรอใหถอยค า ไมใชอ านาจไมวาในทางใดหรอกระท าการอนใด อนเปนการกลนแกลงหรอไมเปนธรรม ใหความคมครองมใหผนนถกกลนแกลงหรอถกขมขเพราะเหตทใหขอมลหรอใหถอยค า การประสานพนกงานอยการเพอเปนทนายแกตางคดใหถาผใหขอมลถกฟองคดตอศาล115 เปนตน

5. ระยะเวลาในการใหความคมครองจะเรมตงแตมการใหขอมลหรอใหถอยค า และจะใหความคมครองไปจนกวาจะมการสงยตเรอง หรอจนกวา การด าเนนการทางวนยเสรจสน ซงคอการสอบสวนทางวนยเสรจและมการรายงานการด าเนนการทางวนยไปยงคณะอนกรรมการ ในคณะกรรมการขาราชการพลเรอนประจ ากระทรวง (อ.ก.พ.กระทรวง) หรอคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (ก.พ.) แลวแตกรณ116

111 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 3 วรรค แรก 2. 112 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 5. 113 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 7. 114 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 10. 115 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 7. 116 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 12.

DPU

56

6. ผลทไดรบจากการใหขอมลหรอใหถอยค า ถอวาการใหขอมลหรอใหถอยค านนเปนการปฏบตหนาทราชการ117 การใหขอมลหรอการใหถอยค านนกไมเปนความผดทางวนย เชนไมผดฐานเปดเผยความลบของทางราชการ หรอกระท าการอนเปนการขามผบงคบบญชา เหนอตน118 นอกจากน ผบงคบบญชาอาจพจารณาใหความชอบแกผใหขอมลหรอใหถอยค า เปนกรณพเศษ เชน เครองหมายเชดชเกยรต รางวล ค าชมเปนหนงสอ และใหถอวาการใหขอมลหรอใหถอยค านนเปนขอควรพจารณาทผบงคบบญชาจะตองน าไปใชเปนขอมลในการประกอบการพจารณาเลอนเงนเดอน119

แมมาตราการใหความคมครองผใหขอมลขางตนจะเพงมการบงคบใชแตกสงผล ในทางปฏบตในการใหความคมครองผใหขอมลไดอยางเปนทนาพอใจ

117 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 3. 118 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ 5 วรรค 2. 119 กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษ และ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553, ขอ17.

DPU

บทท 3 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของ

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขององคการพฒนาแหงสหประชาชาต ในตางประเทศ และประเทศไทย

แนวความคดการคมครองและพทกษระบบคณธรรมทก าหนดใหมองคกรทเปนอสระ

จากฝายบรหารรบผดชอบด าเนนการ มตนก าเนดในประเทศกลมคอมมอนลอวทตองการแยกการบรหารงานบคคลภาครฐออกจากฝายการเมอง เพอปองกนการแทรกแซงและสรางเสถยรภาพใหกบขาราชการประจ า อนจกท าใหการบรหารราชการเปนไปโดยมประสทธภาพมากทสด ซงทผานมาในการบรหารงานบคคลภาครฐของประเทศไทยตองประสบปญหาการแทรกแซงจากฝายการเมองเปนอยางมาก ซงการแทรกแซงดงกลาวยงเปนทมาของปญหาการทจรตและประพฤตมชอบในวงราชการตามมาอกมากมาย เมอไดมการปฎรประบบการบรหารงานบคคลภาครฐเมอป 2551 จงไดมการแกไขปญหาดงกลาวโดยมการปรบปรงและเพมองคกรทมอ านาจในการบรหารงานบคคลภาครฐขนใหม ใหมความเปนอสระจากกนและอสระจากฝายการเมอง และมการน าเอาหลกการการคมครองและพทกษระบบคณธรรมมาบงคบใชรวมดวยโดยมการจดตง “คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม” ขนท าหนาทในการพทกษระบบคณธรรมโดยการพจารณาวนจฉยอทธรณ รองทกข ของขาราชการในกรณตาง ๆ เพอประกนความเปนธรรมใหกบขาราชการอกทางหนงดวย แตจากการศกษาพบวาการจดตงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทยยงมปญหากฎหมายในความไมสอดคลองกบแนวความคดทฤษฎในการจดระเบยบองคกรใหมความเปนอสระจากฝายบรหาร ความครอบคลมในทางพนทเพอเพมหลกประกนความเปนธรรมและกระจายอ านาจในการด าเนนการใหมความสอดคลองกบความหลกเสมอภาคอยางทวถง ประกอบกบสภาพปญหาทเกดขนจากการก าหนดอ านาจหนาททไมครอบคลมในของการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาเกยวกบการคมครองจรยธรรมตามประมวลจรยธรรมเพอใหสอดคลองและควบคไปกบระบบคณธรรม รวมทงกรณการใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอสรางความเชอมนใหแกผเปดเผยขอมลวาจะไดรบความคมครองและไดรบการเยยวยาหากเกดความเสยหายขนจากการตอบโต ซงมเหต มาจากการไดใหขอมลตอคระกรรมการพทกษระบบคณธรรม

DPU

58

จากเหตดงกลาวจงมความจ าเปนใหตองมการศกษาวเคราะหเพอหาแนวทางแกไขสภาพปญหาดงกลาว ซงในบททผานมาไดมการศกษาในสวนทเปนแนวความคด ทฤษฎ และหลกการอนเปนทมาในเรองการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมาแลว แตเพอใหมความครบถวนและเปนแนวทางในการแกไขปญหาทถกตองสมบรณจงตองจ าเปนตองศกษาตวแบบทเปนรปธรรม ในบรบทของทางระหวางประเทศ กฎหมายตางประเทศ และกฎหมายของประเทศไทยประกอบกนดวย โดยในบทนจะขอยกตวอยางขอแนะน าระหวางประเทศอนเปนมาตรฐานสากลทเกยวกบการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของหนวยงานภาครฐ เรอง “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) ซงเปนหลกการพนฐานในการบรหารจดการภาครฐทนานาชาตยอมรบและน ามาปฏบตอยางแพรหลาย รวมทงกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร ซงมระบบการพทกษระบบคณธรรมทมประสทธภาพและถอเปนแมบทในเรองดงกลาว พรอมทงกลาวถงการจดรปแบบองคกรและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทยควบคกนไปดวยโดยแยกเปน 3 หวขอหลกคอ การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขององคการพฒนาแหงสหประชาชาต การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในตางประเทศ และการจดระเบยบองคกรและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศไทย เพอใหเหนถงรปแบบการ จดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาท อนเปนทมาแหงสภาพปญหาอนจะน าไปส การวเคราะหและเสนอแนะแนวทางแกไขปญหาตอไป

3.1 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขององคการพฒนาแหงสหประชาชาต

รฐมบทบาทส าคญในการวางมาตรฐานและรกษา กฎ ระเบยบตาง ๆ รวมทงการสรางระบบการบรหารจดการภาครฐทมประสทธภาพ ภายใตกฎหมาย และนโยบายทโปรงใสตรวจสอบได โดยมเครองมอทส าคญในการด าเนนการ คอ “หลกธรรมมาภบาล (Good Governance)” ซง เปนหลกการบรหารสาธารณะตามแนวทางประชาธปไตยทมงเนนการสวนรวมของทกภาคสวน อนจกกอใหเกดการบรหารจดการทดถกตองและเปนธรรมตามหลกเหตผล เพอจดระเบยบใหสงคมภาครฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสงคม ใหสามารถอยรวมกนอยางสงบสข และกอใหเกดการพฒนาอยางยงยน

DPU

59

แนวคดหลกธรรมาภบาล ถอก าเนดมาจากขอสรปรายงานเรอง Sub-Sahara Africa: From Crisis to Sustainable Growth ใน ค.ศ.19891 ของธนาคารโลก (OECD) ซงตอมาองคกรพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) ไดด าเนนการผลกดนและสรางคณคาใหกบแนวคดดงกลาวในระดบนานาชาต สงผลใหนบจากป ค.ศ. 1990 เปนตนมา แนวคดเรองธรรมาภบาลเรมไดรบการยอมรบและกลายเปนประเดนส าคญในบรบทการบรหารระดบสากล โดย UNDP ไดก าหนดและน าเสนอหลกการไวในเอกสาร “Governance for Sustainable Human Development” กลาวโดยสรปไดดงน2

(1) พลเมองทกคนมสทธเสรภาพเสมอกนภายใตบงคบของกฎหมายและมสวนรวม (Participation) ในการตดสนใจทงตรงหรอผานองคกรตาง ๆ ทเปนตวแทนตามกฎหมายเพอแสดงเจตจ านงค โดยการมสวนรวมดงกลาวตงอยบนพนฐานของเสรภาพในการพดและการรวมตวและอยรวมกนอยางสรางสรรค มงสรางจดรวมและสงวนจดตาง (Consensus oriented)

(2) การก าหนดทศทางในการบรหารตองมวสยทศนเชงกลยทธ (Strategic vision) ภาครฐและภาคสงคมตองมความคดกวางไกลและรอบดาน ปราศจากการแทรกแซง รวมทงตระหนกใน ธรรมาภบาล ธรรมชาตมนษย โดยเขาใจถงความซบซอนประวตศาสตร วฒนธรรมและสงคมทด ารงอย

(3) การด าเนนงานของสถาบนและองคกรในดานตาง ๆ ตองตอบสนองความตองการของผม สวนได เสย (Responsiveness) เปนกลางไมถกแทรกแซงจากฝายใด โดยค านงถงประสทธภาพและประสทธผล (Effectiveness/Efficiency) ภายใตการใชทรพยากรอยางคมคาในการด าเนนการ

(4) ความพรอมทจะรบผดชอบและการตรวจสอบ (Accountabillity) การทผตดสนใจทงภาครฐ เอกชนและภาคประชาสงคมมความพรอมทจะรบผดชอบและการตรวจสอบจากทงสงคมและผมสวนไดทงจากภายในและภายนอก โดยพลเมองสามารถรบรและเขาถงขาวสารของไดอยางเสรและเพยงพอทงในสวนของสถาบนและการด าเนนการดานตาง ๆ ยอมสงผลใหเกดความโปรงใส (Transparency) และสรางความเชอมนใหกบพลเมอง

(5) พลเมองทกคนตองไดรบความยตธรรม (Equity) อยางเสมอภาคเทาเทยมกน โดยการบงคบใชกฎหมายตองตงอยบนพนฐานของความเทาเทยมยตธรรม และค านงถงสทธมนษยชนภายใตกรอบของหลกนตธรรม (Rule of Law)

1 จาก สงคมเสถยรภาพ กบ กลไกประชารฐทด (น. 2), โดย อรพนท สพโชคชย, 2552, กรงเทพฯ: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย. 2 Governance for Sustainable Human Development.

DPU

60

ส าหรบการปฏบตตามแนวทางของหลกธรรมมาภบาลควรมการก าหนดกลยทธเพอด าเนนการใหชดเจนเนองจากตองมการด าเนนการในหลายชวงระยะเวลาจงจะสมกฤทธผล โดยตองมการรวมมอกนปฏรปทง 3 ภาคสวน คอ

สวนของภาครฐ ตองปฏรปบทบาทหนาท โครงสราง และกระบวนการปฏบตหนาท ใหมความโปรงใสตรวจสอบได มประสทธภาพและเกดประสทธผล โดยถอประโยชนสาธารณะเปนเปาหมายสงสดในการท างาน รวมทงสามารถท างานรวมกบภาคเอกชน และภาคประชาสงคมไดอยางราบรน

สวนของภาคธรกจ ตองปฏรปการท างานโดยยดกตกาทโปรงใสมความรบผดชอบตอ ผมสวนไดเสย รบผดชอบตอสงคม จดใหมมระบบตรวจสอบมาตรฐานการบรการทมคณภาพ พรอมทงสามารถท างานรวมกบภาครฐและภาคประชาสงคมไดเปนอยางด

สวนของภาคประชาสงคม ตองสงเสรมใหพลเมองเกดความตระหนกรในสทธหนาทและปลกฝงความรบผดชอบทางเศรษฐกจ สงคมและการเมอง ความรความเขาใจในหลกธรรมมาภบาลอยางแทจรง

เหนไดวา หลกธรรมมาภบาล เปนหลกการบรหารสากลของทกภาคสวนทมงเนนถงผลสมฤทธในการด าเนนการ โดยค านงถงการมสวนรวมของพลเมองและประโยชนสาธารณะ เปนทตง ซงภาคราชการทด าเนนกจการตาง ๆ เพอพลเมองและประโยชนสาธารณะอยดวยแลวนน ยงตองใหความส าคญและยดถอเปนแนวทางในการด าเนนการตาง ๆ ดวย ซงกรวมไปถงในกรณของการ จดระบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม กตองอาศยหลกการพนฐานนดวยเชนกน เพอแสดงใหเหนถงความเปนนตรฐ อนสะทอนใหเหนถงความเปนรฐเสรประชาธปไตยอยางแทจรง 3.2 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในตางประเทศ

การพทกษระบบคณธรรมในตางประเทศโดยเฉพาะประเทศสหรฐอเมรกา ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร ถอวาเปนประเทศตนแบบและการด าเนนการตามกลไกการพทกษระบบคณธรรมมประสทธภาพเหมาะสมแกการน ามาศกษาวเคราะหเพอเปนตนแบบ ในการแกไขสภาพปญหาทเกดขนในระบบการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย ซงจะได ยกอธบายตามล าดบตอไปน

DPU

61

3.2.1 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศสหรฐอเมรกา

จากบรบทในการบรหารราชการของฝายการเมองของประเทศสหรฐอเมรกาทยงคง ยดตด อยกบระบบอปถมภ การเลนพรรคเลนพวกในการบรรจแตงตง ตลอดจนการใหคณใหโทษแกขาราชการประจ ามาเปนเวลาชานาน ไดสงผลกระทบตอการบรหารราชการและสรางความเสยหาย ตอประโยชนสาธารณะเปนในวงกวาง ประเทศสหรฐอเมรกาจงไดมแนวคดในการแกไขสภาพปญหาดงกลาวภายใตกรอบแนวคดทวา ควรมองคกรกลางในการบรหารงานบคคลภาครฐ ทเปนอสระปราศจากการแทรกแซงจากฝายการเมอง และตงอยบนพนฐานของระบบคณธรรม (Merit System) ซงในการด าเนนการแกไขปญหาดงกลาวกไดอาศยมาตรการทางกฎหมายเปนเครองมอส าคญในการด าเนนการโดยไดบญญตกฎหมาย Pendleton Act of 1883 ขนโดยในกฎหมายฉบบนไดก าหนดใหมการจดตงคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (The Civil Service Commission) ขนท าหนาทควบคมดแลการบรหารงานบคคลภาครฐใหเปนไปตามระบบคณธรรม

ดวยเหตทกฎหมาย Pendleton Act of 1883 ก าหนดบทบาทและอ านาจหนาทของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนใหเปนทงผออกกฎ ผบงคบใชกฎ และผวนจฉยชขาดขอพพาท จากการบงคบใชกฎ3 อนเปนลกษณะของการรวมศนยอ านาจอยทองคกรเพยงองคกรเดยวและกอใหเกดปญหาความขดแยงในบทบาทหนาทและยงเชอมโยงไปสการทบซอนของผลประโยชน ดงนน เพอเปนการแกไขปญหาดงกลาว รฐสภาจงบญญตกฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ขนเพอปฏรประบบการบรหารงานบคคลภาครฐ โดยแบงคณะกรรมการขาราชการพลเรอนตามกฎหมายฉบบเดมออกเปนหนวยงานตาง ๆ ใหมความเปนอสระและบทบาทหนาทแยกจากกนเพอประโยชนในการตรวจสอบถวงดลซงกนและกนออกเปน 3 องคกรหลก ดงน4

1) Merit Systems Protection Board เปนองคกรทท าหนาทเปนผพทกษระบบคณธรรม โดยวนจฉยชขาดขอพพาทอนเกดจากกระบวนการบรหารงานบคคลภาครฐ

2) Office of Personnel Management (OPM) เปนองคกรทท าหนาทบรหารจดการงานบคคลภาครฐใหสอดคลองกบภารกจของฝายบรหาร

3) Special Counsel (OSC) เปนองคกรทท าหนาทสบสวนสอบสวนการกระท าอน มชอบเกยวกบการบรหารงานบคคลภาครฐและกรณเกยวกบการใหความคมครองผใหขอมลท เปนประโยชนตอรฐ

3 จาก “คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของสหรฐอเมรกา US Merit Systems Protection Board,” โดย วสตร ประสทธศรวงศ, 2547, วารสารขาราชการ, 49(5), น. 2. 4 Form US Merit Systems Protection Board (p. 2), by Susan Tsui Grundmann, 2014, Washington D.C.

DPU

62

นอกจากนยงมองคกรตามกฎหมายแรงงานทมความสมพนธตอการสงเสรมระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคลภาครฐดวยเชนกน คอ Equal Employment Opportunity Commission ทมอ านาจหนาทในการวนจฉยเกยวกบการเลอกปฏบตในการจางงาน และ Federal Labor Relations Authority ทมอ านาจเจรจาและระงบขอพพาทเกยวกบการจางงานทไมเปนธรรม5 เนองจากกฎหมายขาราชการพลเรอนของสหรฐอเมรกาฉบบนเปดโอกาสใหขาราชการและลกจางของรฐสามารถ เขาเปนสมาชกของสหภาพแรงงานไดดวย

ตามทไดกลาวมาในขางตนทงหมดกเพอแสดงใหเหนถงพฒนาการและโครงสรางของระบบบรหารงานบคคลในในภาพรวมของประเทศสหรฐอเมรกา เพอเปนพนฐานในการสรางความเขาใจในการศกษาลงลกในรายละเอยดของกฎหมายอนจกไดกลาวถงในล าดบถดไป

3.2.1.1 การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา

การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกาเปนไปตามกฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ทก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานะเปนองคกรอสระกงตลาการในฝายบรหาร6 โดยคณะกรรมการประกอบดวยกรรมการจ านวน 3 คน ซงทงหมดไดรบการแตงตงจากประธานาธบดตามค าแนะน าและยนยอมของวฒสภา7 ทงนเพอเปนหลกประกนวาจะไมถกแทรกแซงจากฝายบรหาร

นอกจากน Civil Service Reform Act of 1978 ยงก าหนดใหคณะกรรมการฯ ตองประกอบดวยตวแทนจากทงสองพรรคการเมอง และตองไมเปนผด ารงต าแหนงใด ๆ ในสวนราชการอน ยกเวนกรณการด ารงต าแหนงตามทกฎหมายก าหนดไวเปนการเฉพาะหรอกรณต าแหนงทแตงตงตามค าสงของประธานาธบดโดยตรง8 ซงกรรมการมวาระด ารงต าแหนงเพยงวาระเดยว ก าหนดระยะระยะเวลา 7 ป9 อนเปนการปองกนการผกขาดและสรางฐานอ านาจอกทางหนงดวย

ทงน เพอเปนการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจหนาทและการปฏบตตนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมประธานาธบดยงอาจใชอ านาจถอดถอนคณะกรรมการพทกษ

5 พงศเทพ จารสสนธ. (ม.ป.ป.). การคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอการบรหารจดการภาครฐ (Whistleblower Protection) ตามกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกา (น. 11), สบคน 14 เมษายน 2556, จาก www.lawreform.go.th 6 Form About MSPB by www.mspb.gov. สบคน 18 สงหาคม 2557. 7 Form United State Code Title 5 Chapter 12 Section 1201. 8 Form United State Code Title 5 Chapter 12 Section 1201. 9 Form United State Code Title 5 Chapter 12 Section 1202(a).

DPU

63

ระบบคณธรรมดวยเหตแหงความไมมประสทธภาพ ประมาทเลนเลอในการปฏบตหนาท หรอประพฤตตนไมเหมาะสม ไดอกดวย10

ปจจบน คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม มส านกงานใหญอยทกรงวอชงตน ดซ และมส านกงานภาคตาง ๆ11 โดยส านกงานภาคประกอบไปดวย Atlanta Region Office, Chicago Region Office, Washington DC Region Office, Dallas Region Office, Philadelphia Region Office,

Denver Region Office, New york Region Office, San Francisco Region Office 12 ซงในส านกงานภมภาคจะมคณะกรรมการฯ และเจาหนาทในสวนธรการประจ าอย เชนเดยวกบส านกงานในสวนกลาง โดยบคลากรในสวนธรการทงหมดของส านกงานจะอยภายใตการบงคบบญชาของผอ านวยการส านกงานในสวนกลาง ณ กรงวอชงตน ดซ ซงขนตรงตอประธานกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกชนหนงในฐานะผบรหารสงสดของส านกงาน13

3.2.1.2 การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาทตามทไดก าหนดไวใน กฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ดงตอไปน14

1) รบเรองและวนจฉยค ารองของเจาหนาทของรฐ เกยวกบการบรหารงานบคคล ค าสงทางปกครอง และค ารองทกขตามทกฎหมายก าหนด

2) วนจฉยคดซงสภาทปรกษาพเศษเปนผฟอง กรณการบรหารงานบคคลทตองหามและมชอบดวยกฎหมาย

3) พจารณาทบทวนกฎระเบยบทออกโดย Office of Personnel Management วามความสอดคลองกบหลกการของระบบคณธรรมหรอไม

10 Form United State Code Title 5 Chapter 12 Section 1202.(c). 11 ส านกงานพทกษระบบคณธรรมในระดบภาคของสหรฐอเมรกา แรกเรมมเพยง 5 แหง คอ Atlanta Region Office, Central Region Office, Washington DC Region Office, Northeastern Region Office, แ ล ะ Western Region Office. 12 Form US Merit Systems Protection Board. Loc.cit. (p. 1). 13 Form United State Code Title 5 Chapter 12 Section 1203(a). 14 คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของสหรฐอเมรกา US Merit Systems Protection Board (น. 3 – 4). เลมเดม.

DPU

64

4) ศกษาและจดท ารายงานเกยวกบระบบการบรหารงานบคคลภาครฐ เสนอประธานาธบดและรฐสภา วาเปนไปตามหลกการของระบบคณธรรมและปลอดจากการพฤตกรรมตองหามหรอไมอยางใด

5) ออกหมายเรยกใหบคคลใด ๆ มาใหการเปนพยาน หรอสงเอกสารหรอหลกฐานมา เพอประกอบการพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

6) สงใหหนวยงานของรฐใหความคมครองผใหการหรอพยานทถกขมขคกคามจากเหตทไดใหการตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

7) สงใหหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐถอปฏบตตามค าสงหรอมตของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทตามไดกลาวมาขางตน สะทอนถงเจตนารมณของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ทมงเนนใหการบรหารงานบคคลภาครฐปราศจากการกระท าทมชอบ ไมเหมาะสม เปนไปตามระบบคณธรรม โดยค านงถงดลยภาพระหวางประโยชนสาธารณะและประโยชนของเจาหนาทของรฐเปนส าคญ

3.2.2 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศออสเตรเลย

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลยจดตงขนตามกฎหมาย The Public Service Act 199915 โดยมลกษณะเปนองคกรใหค าแนะน าปรกษาแกหนวยงานภาครฐ ในดานการบรหารงานบคคลและการปฏบตราชการ ใหมความสอดคลองกบระบบคณธรรมและมาตรฐานทางจรยธรรม เพอใหการบรหารงานบคคลภาครฐเปนไปโดยชอบ เหมาะสม และปราศจากการแทรกแซงจากฝายการเมอง อนจะสงผลใหการปฎบตราชการเปนไปอยางมประสทธภาพและ มประสทธผล

3.2.2.1 การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย

การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย ตามกฎหมาย Public Service Act 1999 ก าหนดใหคณะกรรมการพทกษคณธรรมประกอบดวยกรรมการจ านวน 3 คน คอ16

15 The Public Service Act 1999 sec.49. 16 ส านกงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรอน. (ม.ป.ป.). ระบบพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย (น. 1). สบคน 24 กนยายน 2556, จาก www.ocsc.go.th

DPU

65

1) The Public Service Commissioner 2) The Deputy Public Commissioner 3) The Merit Protection Commissioner (The MPC) โดยไดรบการแตงตงจาก Governor General มระยะเวลาการด ารงต าแหนง 5 ป17 และ

กฎหมายฉบบนยงใหอ านาจ Governor General สามารถถอดถอนคณะกรรมการฯ ไดดวยเหตแหงการประพฤตตนไมเหมาะสม เสอมประสทธภาพ ตกเปนบคคลลมละลาย และมความขดกนแหงผลประโยชนเกยวกบตวคณะกรรมการฯ 18 เปนตน และเนองจากคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมออสเตรเลยมไดมอ านาจหนาทเดดขาดในการทจะตองพจารณาวนจฉยชขาดขอพพาท ตาง ๆ ในการบรหารงานบคคลภาครฐ ดงนนสถานะขององคกรจงมไดถกจดใหเปนองคกรอสระในฝายบรหาร19 ดงเชน คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศอน ๆ โดยถกจดตงรวมไวในหนวยงานบรหารงานบคคลภาครฐ

3.2.2.2 การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตาม The Public Service Act 1999 มอ านาจหนาทในการพจารณาทบทวนค าสงตามทไดรบการรองจากขอจากเจาหนาทรฐ ตามทไดก าหนดก าหนดไวดงตอไปน20

1. พจารณาตรวจสอบกรณรองขอคมครองความปลอดภยแกผใหขอมลท เปนประโยชนตอรฐ

2. พจารณาตรวจสอบ ค าตดสนของหนวยงานเกยวกบการ ฝาฝนประมวลจรยธรรม หรอกรณทตองการทบทวนการลงโทษเจาหนาทโดยหนวยงานตนสงกดฐานละเมดประมวลจรยธรรม

3. พจารณาตรวจสอบกรณไมพงพอใจในผลการพจารณาทบทวนตามกระบวนการภายในของหนวยงานตนสงกด

4. พจารณาตรวจสอบหลงจากไดรบแจงจากหนวยงานวา ไมอาจทจะด าเนนการพจารณาทบทวนการกระท าทไดด าเนนการไปแลว ตามกระบวนการภายในของหนวยงานได

17 The Public Service Act 1999 sec.52. 18 The Public Service Act 1999 sec.54. 19 ระบบพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย (น. 1.). เลมเดม. 20 The Public Service Act 1999 sec.50.

DPU

66

อยางไรกดแมค าวนจฉยของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมออสเตรเลยจะ ไมถอเปนทเดดขาดและไมผกพนใหหนวยงานของรฐตองปฏบตตาม แตในกรณทคณะกรรมการฯ ไมพงพอใจตอการปฏตามค าตดสนของหนวยงานกสามารถรายงานขอเสนอแนะไปยงรฐมนตร นายกรฐมนตร หรอรฐสภา เกยวกบกรณดงกลาวได21 เพอพจารณาสงการตามทเหนเหมาะสมตอไป

3.2.3 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศสหราชอาณาจกร

ประเทศสหราชอาณาจกรถอเปนอกประเทศหนงทมระบบการพทกษคณธรรมทประสทธภาพโดยมองคกรเฉพาะทมบทบาทหนาทในการพทกษระบบคณธรรม ซงในกฎหมายของประเทศสหราชอาณาจกร ก าหนดรายละเอยดในเรองการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทไว กลาวไดโดยสรปตามล าดบตอไปน

3.2.3.1 การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหราชอาณาจกร

แรกเรมนนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหราชอาณาจกร กอตงขนในป 1855 เพอท าหนาทพทกษระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคลภาครฐ ด าเนนการเกยวกบการคดเลอกและบรรจแตงตง เพอใหการด าเนนการดงกลาวเปนไปตามระบบคณธรรมและตงอยบนพนฐานแหงการแขงขนทเสรและเปนธรรม22

ปจจบนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของสหราชอาณาจกร ไดรบการแตงตงจาก Tกษตรยโดยค าแนะน าของ Minister of Civil service ส าหรบการสรรหาคณะกรรมการใหด าเนนการโดยค านงถงระบบคณธรรมและเปดโอกาสใหมการแขงขนอยางเสรและเปนธรรม และในกรณของการสรรหาประธานกรรมการจะตองมการหารอกบตวแทนจากสกอตแลนด และเวลส โดยคณะกรรมการตองมจ านวนไมนอยกวา 7 คนและมระยะเวลาการด ารงต าแหนงเพยงไมเกน 5 ป23

ทงนกษตรยโดยค าแนะน าของ Minister for Civil service สามารถทจะถอดถอนกรรมการฯ ไดโดยอาศยเหตแหงการลมละลาย ไมอาจปฏบตหนาทไดดวยเหตใด ๆ และการกระท าความผดทางอาญา24 เปนตน

21 The Public Service Act 1999 sec.33(6). 22 About Uk The Civil Service Commission (p. 1), Retrieved August 21, 2013, from www.Civilservicecommissioners.org 23 The Constitutional Reform and Governance Act 2010. Part 1 schedule 1 part 1 sec 2 – 3. 24 The Constitutional Reform and Governance Act 2010. Part 1 schedule 1 part 1 sec 5.

DPU

67

แมวาคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมจะไดรบการแตงตงโดยตรงจากกษตรย กตามแตกไมเปนเหตใหเปนขาราชการในพระองคหรอไดสทธพเศษแตอยางใด คงมสถานะเพยงองคกรทเปนอสระปลอดจากการควบคมและแทรกแซงโดยฝายบรหารเทานน25 ทงนคณะกรรมการฯ มหนวยธรการและบคลากรเพอด าเนนการตามกรอบอ านาจหนาทเปนของตนเองโดยเฉพาะ

3.2.3 การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหราชอาณาจกร

ตามกฎหมาย Constitutional Reform and Governance Act 2010 ก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาทในการพจารณาเรองรองเรยนทเกยวกบกรณทขาราชการ ถกบงคบใหปฏบตในสงทขดตอกฎหมาย ขดตอประมวลจรยธรรม รฐธรรมนญ หลกวชาชพ อนเปนการปฏบตหนาทโดยมชอบ หรอการอนทไมเปนไปตามกฎหมาย26 รวมทงไดก าหนดใหคณะกรรมการฯ มอ านาจหนาทหนาทในการพจารณาทบทวนในกรณพพาททเกยวกบการกระท าทไมถกตองเหมาะสมหรอ การกระท าอนเปนการขดตอประมวลจรยธรรม27

ส าหรบการด าเนนการยนเรองใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาทนน ขาราชการทไดรบความเดอดรอนเสยหายจะตองด าเนนการขอแกไขความเดอดรอนเสยหายทไดรบ ตามกระบวนการภายในฝายปกครองใหเปนทเสรจสนแลว จงจะสามารถยนค ารองพรอมทงเอกสารหลกฐานมายงคณะกรรมการฯ เพอใหพจารณาด าเนนการได

เมอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไดรบเรองแลวจะตองท าการสบสวนสอบสวนและพจารณาเรองรองเรยนอยางรวดเรวและเปนธรรม โดยมกรรมการพทกษระบบคณธรรม 1 คน เปนผรบผดชอบส านวน ประกอบกบมทมงานและทปรกษาในการด าเนนการ เมอคณะกรรมการฯ มค าตดสนแลวกจะตองสงรายงานค าตดสนใหผรองและหนวยงานคกรณทราบดวยสามารถแยกไดดงน28

1. กรณคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเหนชอบกบค าอทธรณ กจะมค าแนะน าไปยงหนวยงานตนสงกดของผอทธรณ ใหด าเนนการกลบแกการกระท าหรอค าสงทเปนเหตแหงการอทธรณ

25 About Uk The Civil Service Commission. Op.cit. (p. 2). 26 ส านกงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรอน. (ม.ป.ป.). ระบบพทกษระบบคณธรรมของประเทศ สหราชอาณาจกร (น. 1). สบคน 24 กนยายน 2556, จาก www.ocsc.go.th 27 The Constitutional Reform and Governance Act 2010. Part 1 chapter 1 sec 9. 28 ระบบพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหราชอาณาจกร (น. 3). เลมเดม.

DPU

68

2. กรณคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยนตามค าตดสนของหนวยงานผถกรองเรยน กจกตองแจงใหเจาหนาทผอทธรณปฏบตตามค าตดสนของหนวยงานตนสงกดตอไป

แมวาผลการตดสนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมจะไมมผลผกพนตอหนวยงานแตอยางใด แตในทายทสดเมอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมค าวนจฉยแลวจะตองรายงาน ค าตดสนดงกลาวตอกษตรยและตอสาธารณชน เพอเปนการแสดงถงความโปรงใสในการด าเนนการของคณะกรรมการและอกดานหนงกเปนมาตรการกดดนทางสงคมอกดวย 3.3 การจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในประเทศไทย

พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ไดจดตงองคกรบรหารงานบคคลภาครฐดานการพทกษระบบคณธรรมขนเพอรกษาประโยชนของทางราชการและใหความคมครองรกษาความเปนธรรมแกขาราชการ คอ คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม (ก.พ.ค.) โดยมหนาทก าหนดนโยบายและมาตรฐานดานการพทกษระบบคณธรรม รวมทงตรวจสอบกฎหมายหรอระเบยบทเกยวของกบการบรหารทรพยากรบคคลเปนไปตามระบบคณธรรม และท าหนาทออกกฎ ขอบงคบ ระเบยบ หลกเกณฑและวธการเกยวกบการอทธรณ การรองทกข และการรกษาระบบคณธรรม รวมทงการพจารณาเรองอทธรณค าสงลงโทษทางวนยรายแรงในรปแบบของ “องคคณะวนจฉยอทธรณ” ซงเปนองคคณะกงตลาการทมความเปนอสระและมอ านาจวนจฉยเสรจเดดขาด29

การปรบปรงระบบการบรหารงานบคคลภาครฐดงกลาวมงการเสรมสรางความเขมแขงของการพทกษระบบคณธรรมในระบบราชการ การปรบปรงระบบจรรยาบรรณ การด าเนนการทางวนย การอทธรณ และการรองทกข ทงระบบ โดยมคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม (ก.พ.ค.) เปนองคกรหลกในการท าหนาทดแลและพทกษระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคลของราชการพลเรอน ใหเปนไปตามระบบคณธรรม อนประกอบไปดวย หลกความรความสามารถ หลกความเสมอภาค ในโอกาส หลกความมนคงในการท างาน และหลกความเปนกลางทางการเมอง

โดยในสวนของรายละเอยดและองคประกอบของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามทก าหนดไวในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 มสาระส าคญ อนจกแยกอธบายได ดงน

29 ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. (ม.ป.ป.). การพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย (น. 1), สบคน 24 กนยายน 2556, จาก http://www.charuaypontorranin.com/index.php?lay

DPU

69

3.3.1 การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย ตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน 2551 คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

ถกก าหนดโครงสรางในรปแบบคณะกรรมการ ซงมสถานะเปนองคกรอสระในฝายบรหารเชนเดยวกบตางประเทศ แตในรายละเอยดอาจมความแตกตางกนตามโครงสรางและระบบกฎหมายทตางกน

ส าหรบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทยนน ประกอบไปดวยกรรมการจ านวน 7 คน มลกษณะเปนกรรมการประจ าตองท างานเตมเวลา ท างานเตม มเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนเลขานการของคณะกรรมการ30

การไดมาซงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม มาจากกระบวนการสรรหาของคณะกรรมการคดเลอกซงประกอบไปดวย ประธานศาลปกครองสงสดเปนประธาน โดยมกรรมการสรรหา 3 คน ไดแก รองประธานศาลฎกา กรรมการ ก.พ. ผทรงคณวฒ และมเลขาธการ ก.พ. เปนกรรมการและเลขานการ31

โดยทกฎหมายก าหนดคณสมบตของผทจะไดรบการแตงตงเปนกรรมการพทกษระบบคณธรรมไว ดงน32

มสญชาตไทย มอายไมต ากวา 45 ป และไมเกน 70 ป เปนหรอเคยเปนกรรมการผทรงคณวฒในคณะกรรมการขาราชการพลเรอน กรรมการ

ขาราชการคร กรรมการขาราชการครและบคลากรทางการศกษา กรรมการขาราชการพลเรอน ในมหาวทยาลย กรรมการขาราชการพลเรอนในสถาบนอดมศกษา หรอกรรมการขาราชการต ารวจ

เปนหรอเคยเปนกรรมการรางกฎหมาย กรรมการวนจฉยรองทกข หรอกรรมการกฤษฎกา

รบราชการหรอเคยรบราชการในต าแหนงไมต ากวาผพพากษาศาลอทธรณหรอเทยบเทา หรออธบดศาลปกครองชนตน รบราชการหรอเคยรบราชการในต าแหนงไมต ากวาอยการพเศษประจ าเขตหรอเทยบเทา

รบราชการหรอเคยรบราชการในต าแหนงไมต ากวาอธบดหรอเทยบเทา เปนหรอเคยเปนผสอนวชาในสาขานตศาสตร รฐศาสตร รฐประศาสนศาสตร

เศรษฐศาสตร สงคมศาสตร หรอวชาทเกยวกบการบรหารราชการแผนดนในสถาบนอดมศกษา และด ารงต าแหนงหรอเคยด ารงต าแหนงศาสตราจารยมาแลวไมนอยกวาหาป

30 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 24. 31 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 26. 32 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 25.

DPU

70

นอกจากน ยงมการก าหนดลกษณะตองหามของกรรมการพทกษระบบคณธรรมไวอกวา ตองไมเปนขาราชการประจ า พนกงาน หรอกรรมการในสวนราชการหรอหนวยงานของรฐอนใด หรอผด ารงต าแหนงในทางการเมอง สมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน กรรมการหรอ ผด ารงต าแหนงทรบผดชอบในการบรหารพรรคการเมองและไมเปนผประกอบวชาชพ หรออาชพอยางอนทขดตอการปฏบตหนาทในฐานะเปนกรรมการ ก.พ.ค. ตามทคณะกรรมการสรรหาก าหนด33

ทงนกรรมการพทกษระบบคณธรรมมวาระการด ารงต าแหนง 6 ป และด ารงต าแหนงไดเพยงวาระเดยว34

โดยในสวนของการจดองคคณะในการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขนน คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงสามารถแตงตงบคคลเพอเปนด าเนนการในกรณดงกลาว ซงปจจบนมคณะกรรมการพจารณาวนจฉยอทธรณและรองทกขทงหมด 7 องคคณะ35 และมอ านาจด าเนนการพจารณาวนจฉยเรองอทธรณรองทกขจากทวประเทศ

ปจจบนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานทท าการอย ณ สวนกลางเพยง แหงเดยว คอ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน (นนทบร) โดยมส านกพทกษระบบคณธรรม ซงเปนสวนงานในบงคบบญชาของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน รบผดชอบด าเนนงานในอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ไมวาจะเปนงานวนจฉยอทธรณ งานวนจฉยเรองรองทกข งานคมครองระบบคณธรรม โดยการเสนอแนวทาง นโยบายตาง ๆ ตลอดจนการออก กฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฎบตตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอนพ.ศ. 2551 และงานอนทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอบหมายทงหมด36

จากรปแบบการจดระเบยบองคกรในลกษณะดงกลาวน ามาซงปญหาในทางกฎหมาย ทไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและการด าเนนการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ดงน

ปญหากรณแรก คอ การทพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนขนเปนหนวยธรการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยมการจดตงส านกพทกษระบบคณธรรมขน สงกดในส านกงาน

33 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 27. 34 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 29. 35 จาก 6 ป ก.พ.ค. กอรางสรางฐาน (น. 13 -19), โดย ส านกพทกษระบบคณธรรม, 2557, กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. 36 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 13 (1).

DPU

71

คณะกรรมการขาราชการพลเรอนรบผดชอบด าเนนงาน ประกอบกบการก าหนดใหเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนและผทรงคณวฒในส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนท าหนาทเปนคณะกรรมการสรรหากรรมการพทกษระบบคณธรรมและนอกจากนเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงด ารงต าแหนง เลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกดวย ยอมเปนการไมสอดคลองกบเจตนารมณของกฎหมายในการปรบปรงระบบการบรหารงานบคลภาครฐทตองการแบงหนาทความรบผดชอบขององคกรในการบรหารงานบคคลดานตาง ๆ ออกจากกนเพอเปนหลกประกนความเปนอสระและสามารถบรหารงานของหนวยงานไดเองทงดานนโยบายและยทธศาสตร ดานอตราก าลง และดานงบประมาณ เพอใหปราศจากการการแทรกแซงจากฝายบรหารอนจกท าใหการคมครองคมครองสทธเสรภาพของขาราชการพลเรอนเปนไปอยางมประสทธภาพ แตในปจจบนปรากฎวาการก าหนดนโยบายและยทธศาสตรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงคงด าเนนการโดยหนวยงานธรการอนมตนสงกดทแทจรงอยภายใตการบงคบบญชาของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนซงเปนหนวยงานในสงกดฝายบรหาร การก าหนดอตราก าลงของหนวยธรการเองกยงคงตองด า เนนการไปโดยอาศยส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผด าเนนการ และในสวนของงบประมาณกไดรบการจดสรรมาในสวนของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน นอกจากนในคณะกรรมการสรรหากรรมการพทกษระบบคณธรรมยงประกอบดวยตวแทนของฝายบรหารคอผแทนจากส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนสองคนและเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ยงด ารงต าแหนงเลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกดวย อนเปนภาพสะทอนทยอนแยงความเปนอสระภายใตอทธพลของฝายบรหารของคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมไดเปนอยางด ดงกรณตวอยางของนายถวล เปลยนศร ทไดยนค ารองทกขตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ภายหลงจากคณะรฐมนตรไดยายนายถวลฯ ไปเปนทปรกษานายกรฐมนตร ฝายขาราชการประจ า และโยกยาย พล.ต.อ.วเชยร พจนโพธศร ผบญชาการส านกงานต ารวจแหงชาต มาด ารงต าแหนงเลขาธการสภาความมนคงแหงชาต เพอให พล.ต.อ.เพรยวพนธ ดามาพงศ ซงมความสมพนธในทางเครอญาตกบนายกรฐมนตร เลอนขนมาด ารงต าแหนงผบญชาการส านกงานต ารวจแหงชาต แตคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมกลบมความเหนสรปวา ขอเทจจรงยงไมปรากฏวาพฤตการณของนายกรฐมนตรเปนการใชอ านาจตามอ าเภอใจ หรอ มลกษณะเปนการเลอกปฏบตท ไมเปนธรรมหรอไมเปนกลางทางการเมอง หรอเปนการใชอ านาจหนาทกาวกายหรอแทรกแซง เพอประโยชนของตนเองหรอของผอนไมวาทางตรงหรอทางออม ในการสงใหผฟองคดไปปฏบตราชการทส านกนายกรฐมนตรโดยไมสจรตแตอยางใด ซงกรณนแตกตางจากการวนจฉยของศาลปกครองและศาลรฐธรรมนญซงจะไดอธบายโดยละเอยดตอไป

DPU

72

กรณดงกลาวยอมแสดงใหเหนถงอทธพลของฝายบรหารทยงคงแผปกคลมคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมจากการจดระเบยบองคกรในลกษณะขางตน

ปญหาอกกรณทสะทอนถงสภาพปญหาจากการจดระเบยบองคกรคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทก าหนดใหมสถานทตงส านกงานเฉพาะในสวนกลางรวมทงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมและในสวนของคณะกรรมการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขเพอด าเนนการตามบทบาทภารกจทมการแตงตงขนเฉพาะในสวนกลาง ทงยงมจ านวนจ ากดเพยงแค 7 องคคณะ ซง ไมเพยงพอตอการด าเนนการตามภารกจของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมซงสวนใหญ เปนเรองอทธรณรองทกขจากหนวยงานตาง ๆ ทวประเทศ ตามทไดกลาวมาขางตนเหนไดวา การจดระเบยบองคกรในลกษณะดงกลาวเปนอปสรรคตอการจดระเบยบบรหารราชการในแนวใหม ทมงเนนการกระจายอ านาจ เพอใหเปนไปโดยทวถงและเสมอภาค มประสทธภาพรวมทงเปนการลดขนตอนและระยะเวลาในการด าเนนการใหตอบสนองความตองการของขาราชการพลเรอนทมอยทวประเทศ เปนส าคญ

3.3.2 การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดอ านาจหนาทของ

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไว ดงน37 1. เสนอแนะตอ ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน เพอให ก.พ. หรอองคกร

กลางบรหารงานบคคลอน ด าเนนการจดใหม หรอปรบปรงนโยบาย การบรหารทรพยากรบคคล ในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม

2. พจารณาวนจฉยอทธรณตามมาตรา 114 ของพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551

3. พจารณาวนจฉยเรองรองทกขตามมาตรา 123 ของพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551

4. พจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรมตามมาตรา126 ของพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอนพ.ศ. 2551

5. ออก กฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฎบตตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอนพ.ศ. 2551

6. แตงตงบคคลซงมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามท ก.พ.ค.ก าหนด เพอเปนกรรมการวนจฉยอทธรณ หรอเปนกรรมการวนจฉยรองทกข

37 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 31.

DPU

73

3.3.2.1 หลกการพนฐานในวธพจารณาอทธรณและรองทกข โดยในวธพจารณาอทธรณและรองทกขคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม จะตงอย

บนหลกการพนฐานส าคญดงน38 1) หลกการพจารณาในรปของคณะบคคล เนองจากการพจารณาวนจฉยอทธรณของ

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนกรณทเกยวกบการด าเนนการทางวนยของขาราชการพลเรอน ซงมผลกระทบตอสทธหนาทและนตฐานะของหนวยงานและผอทธรณ ประกอบกบกรณและขอเทจจรงทเกดขนความหลากหลาย ทตองอาศยความรความสามารถทหลากหลายมาเพอการพจารณา ล าพงเพยงบคคลใดบคคลหนงยอมไมอาจทจะท าหนาทดงกลาวไดอยางถงพรอมและประกนความ เปนธรรมไดอยางเพยงพอ ซงรปแบบการพจารณาในรปคณะบคคลนนยอมสามารถประกนความเปนธรรมไดดกวา เพราะมการตรวจสอบถวงดลระหวางกรรมการดวยกนเองอนเปนการลดความผดพลาดและกรรมการแตละคนกจะมความรความสามารถเฉพาะดานท าใหการพจารณาไดรบการพจารณาอยางครบถวนและรอบดาน

2) หลกความเปนกลางและไมมสวนไดเสยของผพจารณา ส าหรบหลกในขอนถอไดวาเปนหลกพนฐานของการวนจฉยขอพพาทหรอขออทธรณใด ๆ เพราะธรรมดาเพยงความรก ความเกลยด ความโลภ และความหลง ของคนปกตทวไปกยอมท าใหเกดปญหาตาง ๆ เปนอยางมากอยแลวในการตดสนใจเรองตาง ๆ ในชวตประจ าวน แตในกรณการเปนผพจารณาตดสนผอนเรองดงกลาวยอมถอเปนสาระส าคญอยางยงเพราะหากตดสนโดยปราศจากประโยชนไดเสยหรออคตยอมท าใหผลค าตดสนออกมาเทยงธรรมกวาการตดสนทมประโยชนไดเสยหรอจงใจหรอ อคตครอบง า

3) หลกการฟงคความ เปนอกหลกการใหความคมครองและประกนความเปนธรรมวาการพจารณายอมตองเกดจากการทคความมสทธทจะไดน าเสนอขอเทจจรงไดอยางเตมทเพอท ผพจารณาจะไดรบฟงขอเทจจรงอยางครบถวนและรอบดาน อนจกท าใหการพจารณาวนจฉยและตดสนเปนธรรมแกทกฝาย

3.3.2.2 องคคณะวนจฉยอทธรณและรองทกข ในการด าเนนการวนจฉยอทธรณหรอรองทกข คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

อาจวนจฉยดวยตนเองหากเหนวาเรองนนมความยงยากซบซอน มความส าคญ และจะกระทบตอการบรหารราชการแผนดนเปนอยางมาก แตอยางไรกตามในกรณทขอพพาทไมเขาลกษณะดงกลาว

38 จาก โครงการเพอวางระบบวธพจารณาดานพทกษระบบคณธรรมและด าเนนการเพอออกกฎระเบยบ

ทเกยวของกบกระบวนวธพจารณาอทธรณ รองทกข รองเรยน และเตรยมความพรอม (รายงานผลการว จย) (น.7), โดย สถาบนวจยและใหค าปรกษาแหงมหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2549, กรงเทพ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

DPU

74

ขางตน คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม กสามารถแตงตงองคคณะวนจฉยอทธรณรองทกข ขนด าเนนการได เพอใหเกดความรวดเรวและมประสทธภาพยงขน ซงปจจบนไดจดใหมองคคณะวนจฉยอทธรณหรอรองทกขจ านวน 7 องคคณะ องคคณะละ 3 คน โดยมกรรมการพทกษระบบคณธรรมเปนประธานและกรรมการวนจฉยรองทกขในองคคณะอก 2 คนมาจากการคดเลอกและแตงตงของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยคณสมบต ลกษณะตองหาม การไดมา การด ารงต าแหนงและพนจากต าแหนงใหเปนไปตามระเบยบทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมประกาศก าหนด โดยในการคดเลอกและแตงตงฯ นน ตองค านงถงปรมาณงานและเหตผล ความจ าเปนเปนหลก ซงเมอองคคณะวนจฉยพจารณาเสรจใหเสนอเรองตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมวนจฉยตอไป

3.3.2.3 กระบวนวธวนจฉยอทธรณ ดวยเจตนารมณของการอทธรณและรองทกขทมความตางกน กฎหมายวาดวยระเบยบ

ขาราชการพลเรอนจงมอบอ านาจใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมก าหนดหลกเกณฑในกระบวนวธพจารณาวนจฉยอทธรณและรองทกขไวโดยแยกออกจากกนเปนการเฉพาะ ดงจะไดแยกอธบายตอไป

1) กระบวนวธวนจฉยอทธรณ เปนไปตามทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ไดก าหนดไว ซงกคอ กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการพจารณาวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551 โดยในระเบยบฉบบนไดก าหนดหลกทวไปในการด าเนนการไว ดงน

(1) ด าเนนกระบวนพจารณาโดยใชระบบไตสวน39 (2) สามารถขยายหรอยนระยะเวลาในกระบวนพจารณาอทธรณได40 (3) กระบวนพจารณาทผดระเบยบสามารถเพกถอนได41 (4) การท าค ารองขอในกระบวนพจารณาตองท าเปนหนงสอ เวนแตไดรบอนญาต

ใหท าดวยวาจา42 (5) การยน รบ สงเอกสาร สามารถยนดวยตนเอง มอบอ านาจใหผอนกระท าการแทน

หรอยนทางไปรษณยได43

39 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 5. 40 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 6 41 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 7. 42 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 8. 43 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 11.

DPU

75

(6) เอกสารในกระบวนพจารณาสามารถเปดเผยได หากคกรณรองขอและไมขดตอกฎหมาย ระเบยบ หรอ ก.พ.ค. เหนวาจะเกดความเสยหายตอการด าเนนการของรฐ44

(7) ในกระบวนวธพจารณาอทธรณ ผอทธรณสามารถมอบอ านาจใหทนายความหรอบคคลอนเขาด าเนนการแทนได45

2) ผมสทธยนอทธรณ ตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ก าหนดประเภทของบคคลซงมสทธยนอทธรณตอ ก.พ.ค. ไว ในกรณของขาราชการทถกลงโทษทางวนยหรอผทไดรบค าสงใหออกจากราชการ 46 ไมวาจะเปนกรณวนยรายแรง หรอไมรายแรง การเจบปวยจนไมอาจปฏบตหนาทได การไมมประสทธภาพหรอหยอนความสามารถในการปฎบตราชการ การถกสงใหออกจากราชการเพราะเหตมลทนมวหมอง และการถกใหออกจากราชการเพราะตองโทษจ าคกในความผดลหโทษหรอโดยประมาท

3) การถอนอทธรณนน ผยนสามารถถอนอทธรณทไดยนไวแลวในขณะใด ๆ กไดกอนทองคคณะวนจฉยจะไดมการวนจฉย 47 สวนอกกรณทองคคณะวนจฉยสามารถจ าหนายอทธรณไดคอกรณทผยนอทธรณถงแกความตาย และไมมทายาทหรอผจดการมรดกมค าขอเขามาด าเนนการแทน ผอทธรณภายในระยะเวลา48

4) การจายส านวนไปยงองคคณะวนจฉยฯ นน เปนอ านาจของประธาน ก.พ.ค. ในการด าเนนการ โดยพจารณาจากความเชยวชาญ กลมงานราชการหรอเขตพนท49

โดยองคคณะในการวนจฉยอาจเปน ก.พ.ค. เอง หากประธาน ก.พ.ค. เหนวาเรองดงกลาวมปญหาขอกฎหมายทส าคญ หรออาจมผลกระทบ หรอจะเปนการวางบรรทดฐานตอการปฏบตราชการ โดยจะแตงตง ก.พ.ค. คนหนงเปนเจาของส านวน และมนตกรผรบผดชอบส านวนเปนผชวยด าเนนการ50 ส าหรบในกรณทว ๆ ไปกมกจะมอบหมายใหองคคณะวนจฉยอทธรณเปนผด าเนนการ โดยแตงตง ก.พ.ค. คนหนงเปนประธานและมกรรมการวนจฉยรองทกขอกสองคน

44 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 15. 45 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 25. 46 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 114. 47 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 33. 48 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 35. 49 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 43. 50 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 44.

DPU

76

เปนองคคณะ โดยมเจาหนาทส านกงาน ก.พ. อกสองคนเปนเลขานการและผชวยแลขานการตามความเหมาะสม51

ทงน ในกรณทการอทธรณมลกษณะเปนการทตองวนจฉยหลกกฎหมายส าคญ ซงกระทบประโยชนสาธารณะ และอาจมผลเปนการกลบแนวค าวนจฉยทเคยมมา ประธาน ก.พ.ค. อาจก าหนดใหมการวนจฉยรวมกบหลายองคคณะได52

5) กระบวนวธพจารณาอทธรณ ในชนแรกเมอไดมการตงคณะกรรมการวนจฉยอทธรณพรอมทงจายส านวนแลว ประธานกรรมการวนจฉยอทธรณตองเปนผแจงค าสงแตงตงให ผอทธรณทราบ53 ซงผอทธรณสามารถยนคดคานกรรมการฯ ไดหากมเหตตามทกฎหมายก าหนด

ส าหรบในกรณท ก.พ.ค. เปนองคคณะวนจฉย ประธาน ก.พ.ค. จะแตงตงกรรมการก.พ.ค. เปนกรรมการเจาของส านวน แตถาหากองคคณะวนจฉยเปนคณะกรรมการวนจฉยอทธรณ ประธานองคคณะฯ ตองแตงตงกรรมการฯ คนหนงเปนกรรมการเจาของส านวนโดยมนตกรผรบผดชอบส านวนเปนผชวยเหลอ ซงกรรมการผรบผดชอบส านวนของทงสององคคณะมหนาทในการ ตรวจพจารณาเนอหา ก าหนดประเดนพพาท พรอมทงวเคราะหจดท าความเหนในอทธรณเสนอตอองคคณะวนจฉย

โดยในเบองตนองคคณะวนจฉยอทธรณตองวนจฉยในขออทธรณวาเปนขออทธรณ ทรบไวพจารณาไดหรอไม กอนทจะด าเนนการพจารณาตามกระบวนการตอไป

6) การแสวงหาขอเทจจรง ตามทไดกลาวมาแลวในเบองตนวากระบวนพจารณาขององคคณะวนจฉยใชระบบไตสวน ทใหอ านาจคณะกรรมการฯ ในการแสวงหารวบรวมขอเทจจรงได เองเพอเปนหลกประกนความเปนธรรมแกค ความท อาจมฐานะไม เท าเทยมกน เชน ผใตบงคบบญชา กบ ผบงคบบญชา โดยทมาของขอเทจจรงในกระบวนการวนจฉยอทธรณนน กจะไมมความซบซอนหรอยากแกการคนหารวบรวมเทาใด ซงสวนใหญจะมทมาจากค าอทธรณ ค าแกอทธรณ54 ค าคดคานการแกอทธรณ55 เปนหลก นอกจากนในกรณทตองการขอมลอน ๆ มาเพมเตมประกอบการพจารณาวนจฉย คณะกรรมการฯ กจะใชอ านาจไตสวนเพอแสวงหาขอเทจจรง

51 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 36. 52 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 38. 53 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 37. 54 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 51. 55 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 55.

DPU

77

ไดตามความเหมาะสม ไมวาจะเปนจากพยานบคคล พยานผเชยวชาญ พยานเอกสาร โดยในการ ไตสวนตองมการแจงใหคกรณทราบ เพอเปนการเปดโอกาสใหมการคดคานโตแยงได56

7) การสรปส านวนอทธรณ เมอไดขอเทจจรงทเพยงพอแกการพจารณาท าความเหนแลว กรรมการเจาของส านวนตองสรปความเหนเสนอตอองคคณะวนจฉยพจารณา 57 โดยในบนทกขอสรปความเหนตองประกอบไปดวย ขอเทจจรง ขอกฎหมาย และความเหนของกรรมการเจาของส านวน และตองสงใหคกรณทราบกอนนงพจารณาครงแรกไมนอยกวา 7 วน58

หลงจากทองคคณะวนจฉยไดพจารณาบนทกสรปความเหนจากกรรมการเจาของส านวนแลว เหนวามความเพยงพอแกการพจารณาท าความเหนแลว กจะก าหนดเปนวนสนสดการแสวงหาขอเทจจรง โดยการก าหนดดงกลาวจะสงผลใหไมอาจยนค ารองเรองใด ๆ เกยวกบเรอง ทอทธรณไดอก59 ทงนกรรมการเจาของส านวนยงตองสงบนทกสรปความเหนใหกบนตกรผแถลงเพอจดท าค าแถลงตอไป

8) การนงพจารณาอทธรณ ตองจดใหมการนงพจารณาอทธรณอยางนอยหนงครง เพอใหคกรณมโอกาสมาแถลงดวยวาจาตอหนาองคคณะวนจฉยประกอบการสรปขอเทจจรงและประเดนพพาทของกรรมการเจาของส านวน และเปดโอกาสใหองคคณะซกถามคกรณหรอพยานไดดวยในชนน60 โดยเปดโอกาสใหคกรณแสดงพยานหลกฐานหกลางขอเทจจรงหรอขอกฎหมายระหวางกนได61 เมอด าเนนการเสรจสนแลว นตกรผแถลงจงจกไดท าการแถลงการณตอองคคณะวนจฉยเปนอนเสรจสนกระบวนการในชนน

9) การท าค าวนจฉยอทธรณ องคคณะวนจฉยอทธรณตองประชมพจารณาวนจฉยภายหลงจากการแถลงการณของนตกรผแถลง โดยในสาระของค าวนจฉยตองประกอบไปดวย รายละเอยดของคกรณ ค าอทธรณ ค าแกอทธรณ ประเดนทตองวนจฉย เหตผลประกอบค าวนจฉยในแตละประเดน สรปผลค าวนจฉย และทายสดลายมอชอองคคณะวนจฉย

ส าหรบผลการวนจฉยกรณอทธรณค าสงลงโทษทางวนย62 หากไดด าเนนการโดยชอบและระดบโทษเหมาะสมแลว กใหวนจฉยยกอทธรณ หากเปนการด าเนนการโดยมชอบกใหวนจฉย

56 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, หมวด 7. 57 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 66. 58 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 67. 59 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 69. 60 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 79. 61 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 80. 62 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 86.

DPU

78

ยกเลกค าสงลงโทษนนเสย และใหผบงคบบญชาด าเนนการใหม หากด าเนนการโดยชอบแลวแตอตราโทษมความไมเหมาะสม กใหวนจฉยเพมโทษหรอลดโทษแลวแตกรณ และในกรณทเหนวา ผอทธรณไมไดกระท าผดวนย ใหมค าวนจฉยยกโทษ หรอหากเปนกรณทเปนการด าเนนการท ไมถกตองเหมาะสม กใหมค าวนจฉยใหแกไขเสยใหถกตองเหมาะสม

สวนผลการวนจฉยค าสงใหออกจากราชการ หากไดด าเนนการโดยชอบและระดบโทษเหมาะสมแลว กใหวนจฉยยกอทธรณ หากเปนการด าเนนการโดยมชอบกใหวนจฉยยกเลกค าสงลงโทษนนเสย และใหผบงคบบญชาด าเนนการใหม หากด าเนนการโดยชอบแลวแตยงไมมเหตใหถงขนาดตองออกจากราชการ กใหยกเลกค าสงและใหผนนกลบเขารบราชการตอไป และในกรณทเหนวากรณเปนการด าเนนการทไมถกตองเหมาะสม กใหมค าวนจฉยใหแกไขเสยใหถกตองเหมาะสม

ในการประชมเพอวนจฉยอทธรณใหเปนไปตามระเบยบท ก.พ.ค. ก าหนด ทงน หากกรรมการเจาของส านวนมความเหนแยงกบค าวนจฉยกใหท าความเหนแยงไวในส านวนได 63 โดยกระบวนพจารณาเปนระยะเวลาเรงรดทก าหนดไวใหเสรจภายใน 120 วน แตถาไมแลวเสรจสามารถขอขยายไดไมเกนสองครง ครงละไมเกน 60 วน64

เมอองคคณะวนจฉยอทธรณไดมค าวนจฉยแลว ใหเสนอ ก.พ.ค. วนจฉยตอไป65 ทงน หาก ก.พ.ค. วนจฉยอทธรณแลว ใหผบงคบบญชาซงมอ านาจบรรจแตงตง ด าเนนการใหเปนไปตามค าวนจฉยภายใน 30 วนนบแตมค าวนจฉย หากผบงคบบญชาผใดไมปฏบตตาม ถอวา จงใจละเวนการปฏบตหนาทโดยมชอบ เพอใหเกดความเสยหายแกบคคลอน หากผอทธรณไมเหนดวยกบ ค าวนจฉยของ ก.พ.ค.กสามารถอทธรณตอศาลปกครองสงสดได66

3.3.2.4 กระบวนวธวนจฉยรองทกข การรองทกข ถอเปนกลไกทส าคญอกกลไกหนงในการบรหารงานบคคล เพราะเปน

กระบวนการในการปรบความเขาใจ สรางความสมพนธอนดระหวางผใตบงคบบญชาและผบงคบบญชาทมความคบของหมองใจ ใหหนมาพดคยปรกษาหารอกน โดยหลกการพนฐานในการด าเนนการรองทกขกจะเปนไปในลกษณะเดยวกนกบการอทธรณดงทไดกลาวมาแลว แตกระบวนการรองทกขและพจารณารองทกขไดถกก าหนดไวเปนการเฉพาะใน กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและ การพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551 สามารถกลาวไดโดยสรป ดงน

63 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 89. 64 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 91. 65 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการอทธรณและการวนจฉยอทธรณ พ.ศ. 2551, ขอ 47. 66 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 116.

DPU

79

1) ผมสทธรองทกขและเหตแหงการรองทกข ตามทก าหนดไวในกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอน ผทมสทธรองทกขตอ ก.พ.ค. กคอขาราชการผลเรอนสามญทมปญหาความคบของใจจากการปฏบตของผบงคบบญชา อนเกดจากการใชอ านาจตามกฎหมายในการบรหารงานบคคล หรอสงการในการปฏบตราชการตาง ๆ เนองจากการปฏบตหรอไมปฏบตของผบงคบบญชานนไมชอบดวยกฎหมาย การไมมอบหมายงานใหปฏบต การประวงเวลาหรอหนวงเหนยวอนเปนเหตใหเสยสทธ การปฏบตทไมเปนไปตามหรอขดตอระบบคณธรรม67

2) ผมอ านาจวนจฉยเรองรองทกข ผทมอ านาจในการวนจฉยเรองรองทกขตามทไดมการก าหนดไว คอ ผบงคบบญชาเหนอชนขนไปของผบงคบบญชาทเปนเหตแหงการรองทกข และ ก.พ.ค. ในกรณของผบงคบบญชาทเปนหวหนาสวนราชการระดบกรมทขนตรงตอนายกรฐมนตร ปลดกระทรวง รฐมนตรเจากระทรวง และนายกรฐมนตร68

3) การยนค ารองทกขและการตรวจค ารองทกข ในการรองทกขใหผรองทกขท าค ารองทกขเปนหนงสอยนตอ ก.พ.ค. ภายใน 30 วน นบแตวนทราบหรอถอวาทราบเหตแหงการรองทกข69 โดยยนทส านกงาน ก.พ. หรอ ยนทางไปรษณยมายงส านกงาน ก.พ.70

เมอเจาหนาทของส านกงาน ก.พ. ทไดรบมอบหมาย ไดรบค ารองแลวจะด าเนนการตรวจค ารองวาถกตองเปนไปตามเงอนไขหรอไม หากเหนวายงไมครบถวนกใหด าเนนการใหค าแนะน าแกผรองทกขด าเนนการและยนค ารองมาอกภายในระยะเวลาทก าหนด หากเหนวาค ารองมความถกตองครบถวนหรอไมเขาเหตแหงการรองทกขแลว กใหเสนอตอ ก.พ.ค. วนจฉยสงการตอไป71

4) องคคณะวนจฉยและการจายส านวนรองทกข องคคณะในการวนจฉยอาจเปน ก.พ.ค. หรอ กรรมการ ก.พ.ค. คนหนงหรอสามคน หรอคณะกรรมการวนจฉยรองทกขท ก.พ.ค. แตงตง ซงอาจแตงตงไดหลายคณะ โดยในแตละคณะจะม ก.พ.ค . คนหนงเปนประธานและ มกรรมการวนจฉยรองทกขอกสองคนเปนองคคณะ โดยมเจาหนาทส านกงาน ก.พ. อกสองคน เปนเลขานการและผชวยเลขานการตามความเหมาะสม72

67 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ .ศ. 2551 แกไขเพมเตม ฉบบท 2 พ.ศ. 2552, ขอ 7. 68 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 123. 69 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 8. 70 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 31. 71 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 33. 72 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 34.

DPU

80

ส าหรบในการจายส านวน หากประธาน ก.พ.ค. เหนวาเรองดงกลาวมปญหาขอกฎหมาย ทส าคญ หรออาจมผลกระทบ หรอจะเปนการวางบรรทดฐานตอการปฏบตราชการ จะด าเนนการพจารณาเอง โดยจะแตงตง ก.พ.ค. คนหนงเปนเจาของส านวน และมนตกรผรบผดชอบส านวน เปนผชวยด าเนนการ สวนในกรณเรองรองทกขทไมเขาลกษณะขางตน กจะมอบหมายใหองคคณะวนจฉยรองทกขเปนผด าเนนการ โดยแตงตง ก.พ.ค. คนหนงเปนประธานและมกรรมการวนจฉยรองทกขอกสองคน เปนองคคณะ โดยแยกตามความความเหมาะสมและเชยวชาญขององคคณะ73 โดยมนตกรผรบผดชอบส านวนเปนผชวย74

5) การแจงค าสงแตงตงคณะกรรมการวนจฉยรองทกขและการคดคานกรรมการวนจฉยรองทกข เมอไดมการแตงตงคณะกรรมการฯ และจายส านวนแลว ประธานกรรมการวนจฉยอทธรณตองแจงค าสงแตงตงคณะกรรมการฯ ใหผรองทกขทราบเพอใหผรองทกขสามารถใชสทธคดคานกรรมการ โดยก าหมายไดก าหนดเหตคดคานไว ดงน75

(1) เปนผบงคบบญชาทเปนตนเหตแหงการคบของใจ หรอเปนผใตบงคบบญชาของผบงคบบญชาคนดงกลาว

(2) มสวนไดเสยในเรองรองทกข (3) มเหตโกรธเคองกบผรองทกข (4) มความสมพนธทางเครอญาตหรอทางสมรสกบบคคลตาม (1) (2) หรอ (3) ซง

อาจกอใหเกดความไมเปนธรรมแกผรองทกข ในการคดคานตองท าเปนลายลกษณอกษรยนตอประธาน ก.พ.ค. ภายใน 7 วน นบแต

รบทราบหรอถอวารบทราบค าสง จากนนประธาน ก.พ.ค. กจะด าเนนกระบวนการวนจฉยค าคดคาน หากเหนวาไมมเหตตามค าคดคานกจะใหกรรมการด าเนนการตามอ านาจหนาท หากมเหตตามทคดคานกจะแจงใหกรรมการคนดงกลาวทราบและถอนตวจากการปฏบตหนาท76

(5) การพจารณาค ารองทกขเบองตน เมอกรรมการเจาของส านวนไดรบค ารองทกขจาก ประธาน ก.พ.ค. แลว ตองด าเนนการตรวจสอบพจารณาวาค ารองทกขนน สามารถทจะรบไวพจารณาหรอตองด าเนนการแกไขเพมเตมใหสมบรณหรอไมประการใด หากค ารองทกขมความ

73 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 38. 74 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 40. 75 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 58. 76 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 60.

DPU

81

สมบรณหรอ ไดแกไขเพมเตมภายในระยะเวลาทก าหนดเปนทเรยบรอยแลว กรรมการเจาของส านวนกจะท าความเหนเสนอองคคณะวนจฉยเพอพจารณาตอไป77

ในกรณทกรรมการเจาของส านวนเหนวาค ารองทกขไมอาจรบไวพจารณาได กใหเสนอความเหนตอองคคณะวนจฉยรองทกข ซงองคคณะวนจฉยอาจเหนเปนอนกได โดยใหรายงาน ก.พ.ค. ทราบอกชนหนงดวยเมอไดด าเนนการประการใด ๆ

(6) การแสวงหาขอเทจจรงในกระบวนการพจารณาเรองรองทกข การแสวงหาขอเทจจรงในกระบวนการพจารณาเรองรองทกขนนกเปนเชนเดยวกบกรณของการพจารณาอทธรณ โดยขอเทจจรงสวนใหญทไดกจะมทมาจากการเสนอมาของคกรณ โดยในกระบวนการพจารณารองทกขกเชนกน ทมาของขอเทจจรงหลก ๆ กจะไดแก ค ารองทกข78 ค าแกค ารองทกข79 ซงหากองคคณะวนจฉยเหนวาขอเทจจรงทไดมายงคงไมเพยงพอแกการพจารณากอาจสงใหคกรณจดท าค าชแจงหรอสงพยานหลกฐานมาเพอประกอบการพจารณาเพมเตมได

นอกจากนองคคณะวนจฉยยงมอ านาจในการด าเนนการแสวงหาพยานหลกฐาน หรอขอเทจจรงไดเองตามรปแบบของกระบวนการพจารณาในระบบไตสวน80

(7) การสรปส านวน เมอกรรมการเจาของส านวนเหนวาในเรองรองทกข มขอเทจจรงทเพยงพอแกการพจารณาวนจฉยแลว กจะด าเนนการสรปส านวนพรอมดวยเอกสารหลกฐานเสนอใหองคคณะวนจฉยพจารณาตอไป โดยในบนทกสรปตองประกอบไปดวย ชอคกรณ สรปค ารองทกข สรปค าแกค ารองทกข สรปขอเทจจรงทไดมาจากการแสวงหาเพมเตม ประเดนวนจฉย ความเหนเกยวกบประเดนทตองวนจฉยและค าขอของผรองทกข81

(8) การประชมเพอพจารณาเรองรองทกข เมอองคคณะฯ ไดรบสรปส านวนจากกรรมการเจาของส านวนแลว ตองจดใหมการประชมพจารณาอยางนอยหนงครง เพอใหคกรณไดมโอกาสมาแถลงดวยวาจาตอหนาองคคณะ โดยตองแจงใหคกรณทราบพรอมสงเอกสารสรปค ารองทกข ค าแกค ารองทกข และพยานหลกฐานทแสวงหามาไดเพมเตม กอนลวงหนาไมนอยกวา 7 วน

77 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 41. 78 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ .ศ. 2551 แกไขเพมเตม ฉบบท 2 พ.ศ. 2552, ขอ 44. 79 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 46. 80 พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551, มาตรา 117. 81 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ .ศ. 2551 แกไขเพมเตม ฉบบท 2 พ.ศ. 2552, ขอ 49.

DPU

82

ซงการทคกรณไมมาแถลงตอหนาองคคณะกหาเปนเหตใหกระบวนพจารณานนเสยไป องคคณะสามารถพจารณาลบหลงคกรณได ดดยใหจดแจงเหตดงกลาวไวเปนหลกฐานดวย82

(9) การท าค าวนจฉยรองทกข เมอองคคณะฯ ไดมการประชมวนจฉยรองทกขแลวตองมการจดท าค าวนจฉยรองทกข โดยตองระบชอคกรณ สรปค ารองทกข สรปค าขอ สรปค าแก ค ารองทกข ประเดนทตองวนจฉยพรอมความเหน และขอสงการใหหนวยงานของรฐหรอเจาหนาทของรฐปฏบตตาม โดยอาจมค าวนจฉยให ยกค ารอง ยกเลกหรอแกไขเยยวยาความเสยหายใหแก ผรองทกข ด าเนนการอนใดเพอประโยชนแหงความยตธรรมตามระเบยบท ก.พ.ค. ก าหนด พรอมทงลงลายมอชอองคคณะวนจฉย83

เมอไดมการวนจฉยเรองรองทกขเปนทเรยบรอยแลว ใหแจงตอ ก.พ.ค. ทราบ เพอมขอแนะน าหรอปรบปรงค าวนจฉย และใหองคคณะด าเนนการปรบปรงแกไขตามความเหน ก.พ.ค. กอนแจงใหคกรณทราบเปนลายลกษณอกษรตอไป84 หากคกรณไมเหนดวยกบค าวนจฉย กใหฟองคดตอศาลปกครองชนตนไดตอไป85

ทงน กระบวนพจารณาเปนระยะเวลาเรงรดทก าหนดไวใหเสรจภายใน 90 วน แตถา ไมแลวเสรจสามารถขอขยายไดไมเกนสองครง ครงละไมเกน 30 วน หากยงไมแลวเสรจอก ใหประธาน ก.พ.ค. เปนผพจารณาก าหนดมาตรการในการพจารณาด าเนนการใหแลวเสรจโดยเรว86

การก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในลกษณะดงกลาวน ามาซงปญหาในทางกฎหมายเกยวกบความครอบคลมของอ านาจหนาทในอนทจะพทกษระบบคณธรรมไดอยางมประสทธภาพ ดงน

กรณคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาในการบงคบใชประมวลจรยธรรมในชนตอจากการพจารณาของคณะกรรมการจรยธรรมของหนวยงานตาง ๆ ทงทงานดงกลาวมความเกยวเนองกบการคมครองและ ใหความเปนธรรมแกขาราชการทมสวนเกยวของซงควรจะเปนหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม แตในกรณดงกลาวประมวลจรยธรรมของขาราชการพลเรอนก าหนดไววา ใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทดแลเฉพาะงานบคคลภาครฐเทานนเปนองคกรผวนจฉย

82 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 57. 83 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 16 และ ขอ 54. 84 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 56. 85 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551, ขอ 56. 86 กฎ ก.พ.ค. วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ .ศ. 2551, แกไขเพมเตม ฉบบท 2 พ.ศ. 2552 ขอ 55.

DPU

83

ปญหา ทงทคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมหนาทเฉพาะทางอยแลว นอกจากนยงเปนผออกกฎ ควบคมก ากบการบงคบใชกฎ และยงมอ านาจวนจฉยขอพพาทอนเกดจากการบงคบใชกฎอกดวย จงเปนลกษณะขององคกรกง ตลาการทผกขาดการใชอ านาจไวยงองคกรเดยว ยอมเปนการ ไมสอดคลองกบแนวคดในการปรบปรงกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนทตองการใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมอ านาจหนาทในการจดการงานบคคลภาครฐเพยงประการเดยว รวมทงในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาท เกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมทคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงอาจไมไดวนจฉยเปนอนหรอไมท าความเหนตอเรองทยนมาภายใน 60 วนนบแตไดรบเรอง และใหถอวาค าวนจฉยนนเปนทสด ยงไมเปนไปตามหลกการควบคมตรวจสอบและทบทวนภายในฝายปกครองทตองมการใหเหตผลประกอบค าพจารณาเสมอ เพอคมครองสทธเสรภาพของผทไดรบผลกระทบหรอจะไดรบผลกระทบจากการด าเนนการตามอ านาจหนาทของฝายปกครองใหไดรบการเยยวยาในเบองตนกอน และยอมเปนการลาชาโดยไมมเหตอนควรซงเปนการไมสอดคลองกบการคมครองความเปนธรรมตามระบบคณธรรมและ หลกธรรมาภบาลในการด าเนนภารกจภาครฐ ทงยงกอใหเกดความลาชาแกผเสยหายจากการถกบงคบใชประมวลจรยธรรมหากมความตองการด าเนนการในขนตอนอน ๆ ตามกฎหมาย เพอคมครองสทธหรอเยยวยาความเสยหายตอไปอกดวย

ส าหรบกรณปญหาทเกดขนกบ นาย บ.ขาราชการส านกงานปองกนละปราบปราม การฟอกเงน รองเรยนตอเลขาธการคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงนวา การประเมนผลการปฏบตราชการและการพจารณาเลอนขนเงนเดอนในรอบการประเมนท 1 ตลาคม 2555 – 31 มนาคม 2556 เปนไปโดยมชอบดวยกฎหมายและเปนการละเมดประมวลจรยธรรมขาราชการ พลเรอนฐานไมเคารพและปฏบตตามกฎหมาย กฎ หรอขอบงคบทชอบดวยกฎหมาย เนองจากปฏบต ไมเปนไปตามขนตอนตามทหลกเกณฑในการประเมนผลการปฏบตราชการและการพจารณาเลอน ขนเงนเดอนทงทเปนมาตรฐานกลาง ซงคณะกรรมการจรยธรรมของส านกงาน ปปง. ไดพจารณากรณปญหาดงกลาวในแงทวาละเมดประมวลจรยธรรมหรอไม แลวมความเหนวาการด าเนนการดงกลาวสอดคลองกบหลกเกณฑและเจตนารมณของการประเมนผลการปฏบตราชการและการเลอนขนเงนเดอนโดยมไดพจารณาวนจฉยในประเดนเรองการด าเนนการขามขนตอนการแตอยางใด และสง ค าวนจฉย ใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนวนจฉยอกชนตามทประมวลจรยธรรมก าหนด คณะกรรมการขาราชการพลเรอนกมไดมค าวนจฉยออกมาเปนอนภายในเวลา 60 วนนบแตทไดรบเรองสงเรองไป กรณดงกลาวจงถอเปนทสด และนาย บ ไดน าเหตดงกลาวไปรองทกขตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมวาการด าเนนการดงกลาวเปนการไมปฏบตตามกฎหมายซงตอมาคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมกไดมมตชวา

DPU

84

การด าเนนการดงกลาวเปนไปโดยมชอบและมค าสงใหยกเลกการประเมนผลการปฏบตราชการและเลอนขนเลอนขนเงนเดอนในรอบดงกลาว ซงเปนการลาชากวาทควรจะเปน

กรณปญหาคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทในการสงใหหนวยงานของรฐใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงานของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอเปนหลกประกนใหกบผใหขอมลมความมนใจวาจะ ไมถกกลนแกลงหรอขมขคกคามพรอมทงไดรบการเยยวยาหากไดรบความเสยหาย ซงเกดกรณปญหาทหวหนาฝายฝกวชาชพของเรอนจ าแหงหนงในกรงเทพมหานครถกด าเนนการทางวนยและมค าสงลงโทษไลออกจากราชการ ในความผดฐานทจรตตอต าแหนงหนาทราชการโดยเรยกรบเงนคาตอบแทนจากเอกชนคสญญาในกรณรบจางแรงงานผตองขงท าไฟแชค ท าการขมขกรรมการสอบสวนและพยานทไดมาใหการตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเกยวกบความปลอดภยในชวตครอบครวและมการท าลายทรพยสน (รถยนต) ของพยาน

ส าหรบกรณขางตนทน าเสนอมาเกยวกบมาตรการทางกฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ทงในทางระหวางประเทศ ประเทศสหรฐอเมรกา และประเทศสหราชอาณาจกร รวมทงในสวนของประเทศไทย ทมกรณปญหาเกดขน กอใหเกดแงมมแกการศกษาวเคราะหในทางหลกวชาทจะสงผลในทางปฏบต ทจกน าไปส การแกไขปญหาอยางแทจรงไดตอไปดงน

1) ประเดนเรองสถานะองคกรคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงตามกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกาก าหนดใหเปนองคกรกงตลาการอนเปนอสระภายในฝายบรหาร โดยมหนวยงานธรการบคคลากร และงบประมาณ และเพอเปนการประกนความเปนอสระและเปนกลางใหกบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมอยางแทจรง จงไดมการก าหนดใหสามารถขอจดสรรงบประมาณไดเองจากรฐสภาในกรณทฝายบรหารตดงบประมาณในการด าเนนการ เพราะเหตทการด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมความเปนไปไดทจะตองมการกระทบกระทงกบฝายบรหารอยบอยครง

แตเมอพจารณาในอกมมมองกจกเหนไดวา คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม แทจรงแลวเปนการจดองคกรในรปแบบของคณะกรรมการวนจฉยขอพพาท ซงเปนองคกร ภายในฝายปกครองทประกอบไปดวยกรรมการผทรงคณวฒในเรองนน ๆ โดยมการจดตงขนตามกฎหมายเพอวนจฉยชขาดสทธหนาทตามกฎหมาย และมการจดองคกรและวธพจารณาไวโดยเฉพาะเพอพจารณาวนจฉยชขาดขอพพาทซงกระบวนการตาง ๆ ของฝายปกครองเอง ทไมเปนแบบพธเกนควร สะดวก รวดเรว งายตอการเขาถงของประชาชน และมคาใชจายในการด าเนนการไมมาก ซงโดยสภาพแลวสถานะขององคกรจงไมไดหลกประกนอะไรทยนยนความเปนอสระได

DPU

85

ชดเจนมากนกเพราะในเมอยงคงความเปนองคในฝายบรหารอย ซงแนวความคดในเรองความเปนอสระขององคกรเพอประกนความเปนธรรมนน ปจจบนสามารถพบไดในองคกรตลาการทโดย เนอแทแหงอ านาจของการพจารณาพพากษาขอพพาทตาง ๆ ถอเปนอ านาจอธปไตยประการหนงทมหลกการแบงแยกอ านาจเปนพนฐานในการประกนความเปนอสระในการใชอ านาจโดยทไมม ฝายใด ๆ เขามาแทรกแซงการด าเนนการตามอ านาจหนาทได ดงเชนทเกดขนระหวางฝายปกครองกบฝายบรหารทประสบปญหาดงกลาวอยเนอง ๆ ทงนการมหลกประกนความเปนกลางและ ความเปนอสระขององคกรตลาการกเปนไปเพอประสาทความยตธรรมใหเกดขนอยางแทจรง

ส าหรบรปแบบสถานะขององคกรในรปแบบนถอเปนตนแบบของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย ซงกไดก าหนดไวใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม มสถานะเปนองคกรอสระในฝายบรหารเฉกเชนเดยวกน แตยงคงไมเหมอนเสยทงหมดเพราะหนวยงานธรการกยงคงใชส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนซงเปนหนวยงานทางปกครอง ทสงกด ฝายบรหารเปนผด าเนนการ สวนการไดรบการจดสรรงบประมาณกจะมาในรปของงบประมาณรวมของส านกงานขาราชการพลเรอนดวยเชนกน

2) ประเดนเรองการจดตงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในระดบภาคนน ตามกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกากไดก าหนดไวใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมนอกจากจะมส านกงานใหญตงอย ณ กรงวอชงตน ดซ และมส านกงานภาคตาง ๆ โดยส านกงานภาคประกอบไปดวย Atlanta Region Office, Chicago Region Office, Washington DC Region Office, Dallas Region Office, Philadelphia Region Office, Denver Region Office, New york Region Office, San Francisco Region Office ซงในส านกงานภมภาคจะมคณะกรรมการฯ และเจาหนาทในสวนธรการประจ าอยเชนเดยวกบส านกงานในสวนกลาง โดยบคลากรในสวนธรการทงหมดของส านกงานจะอยภายใตการบงคบบญชาของผอ านวยการส านกงานในสวนกลาง ณ กรงวอชงตน ดซ ซงขนตรงตอประธานกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกชนหนงในฐานะผบรหารสงสดของส านกงาน เพอใหเกดความสอดคลองกบหลกการกระจายอ านาจทางปกครอง รวมทงเจตนารมณของการบรหารงานบคคลภาครฐทปจจบนมงเนนการกระจายอ านาจการตดสนใจออกไปยง สวนภมภาคและทองถนเพอลดภาระของราชการบรหารสวนกลาง และตอบสนองความตองการของขาราชการไดอยางทวถง รวดเรว คมคาและมประสทธภาพ ตามหลกความเสมอภาค หลกธรรมาภบาลในเรองการมสวนรวมและเทาเทยมกนในการไดรบการประสาทความยตธรรมจากรฐ รวมทงหลกการคมครองสทธและเสรภาพของขาราชการในสวนภมภาคและทองถนใหมความสะดวก รวดเรว ใกลชด และทวถงยงขน

DPU

86

แตเมอพจารณาในอกแงมมหนงจะพบวาการจดตงหนวยงานในสวนภมภาคนน จะเปนการสรางขนตอนในการด าเนนการใหมากขน เนองจากคณะกรรมการหรออนกรรมการในระดบภาคจะไมมอ านาจเดดขาดในการวนจฉยสงการใหเปนไปตามค าวนจฉยทตนไดวนจฉยแลวเสรจแตจะตองสงค าวนจฉยนนกลบมาเพอใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตรวจสอบทบทวนใหความเหนชอบอกชนหนงกอนทจะสามารถสงการตามค าวนจฉยได และนอกจากนการจดตงองคกรในสวนภมภาคทมความหางไกลกนในทางพนทและความแตกตางทางภมศาสตร ซงดวยปจจยสภาพของสงคมไทยนน ในแตละทองทมกจะมผมอทธพลประจ าทองถน ไมวาจะมสถานะเปน นกการเมอง พอคา คหบด ตาง ๆ ซงมกจะด าเนนกจการสมพนธกบสวนราชการและจะเปนไปดวยความมชอบดวยกฎหมายเสย สวนใหญ ซงเมอมการตรวจสอบพบการกระท าผดหรอกลนแกลงขาราชการผทไมใหความรวมมอเกยวกบการกระท าอนมชอบดงกลาว ผมอทธพลในพนทตาง ๆ เหลานกยากทจะปฏเสธไมเขามารวมกระท าการซงเปนไปเพอกลบเกลอนหรอลบลางการกระท าอนมชอบทไดเกดขน และบอยครงทมการเขาขมข คกคาม หรอแทรกแซงหรอครอบง าองคกรตรวจสอบของสวนภมภาคนน ๆ ทตนมอทธพลอย และบางกรณทเปนการกระท าความผดส าคญและโยงใยเปนเครอขายถงระดบชาตหรอนานาชาตองคกรตรวจสอบในสวนกลางเองกมบอยครงทถกครอบง าจากผมอทธพลโดยเฉพาะอยางยงนกการเมอง

ส าหรบในปจจบนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของไทย มหนวยธรการทรบผดชอบด าเนนการตามอ านาจหนาททยงคงยดโยงอยกบฝายบรหาร คอ ส านกพทกษระบบคณธรรม ทบคคลากรและสถานะของหนวยงานยงคงเปนสวนงานหนงของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนซงอยภายใตสายการบงคบบญชาของเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอน มสถานทตงส านกงานอยทสวนกลางเพยงแหงเดยว ณ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน โดยคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเพยงคณะเดยว แมจะมอ านาจแตงตงกรรมการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขแตกยงคงมจ านวนจ ากดเพยงแค 7 องคคณะ ซงตอง รบด าเนนการตามขอบอ านาจหนาทจากทวประเทศ

3) ประเดนเรองการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเพมเตม ในการพจารณาวนจฉยปญหาทเกดขนเกยวกบการบงคบใชประมวลจรยธรรมของหนวยงานทางปกครองตาง ๆ ซงในกฎหมายของตางประเทศ อนไดแก ประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกรตางมการก าหนดไวเหมอนกนใหคณกรรมการพทกษระบบคณธรรม มอ านาจหนาทในการพจารณาวนจฉยปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม หรอกรณ มการรองเรยนวามการกระท าทละเมดประมวลจรยธรรมโดยเฉพาะ เพอปองไมใหเกดกรณการ ผขาดการใชอ านาจตามประมวลจรยธรรมทคณะกรรมการขาราชการพลเรอนจะเปนทงผยกราง

DPU

87

ผบงคบใช และผวนจฉยกรณปญหา อนจกไมเปนการสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในเรอง นตรฐ นตธรรม การแบงแยกอ านาจ การคมครองสทธและเสรภาพ การควบคมตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง รวมทงเปนการไมสอดคลองกบระบบคณธรรม ความเสมอภาค และ การมสวนรวม โปรงใสตรวจสอบไดตามหลกธรรมาภบาลอกดวย ซงคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมซงเปนองคกรทมอ านาจหนาทในพจารณาวนจฉยขอพพาทเกยวกบการบรหารงานบคคลอยดวยแลว มการจดองคกรและบคคลากรทมความเชยวชาญและเออในการวนจฉยขอพพาทตาง ๆ อยแลวยอมมความเปนมออาชพมากกวาหนวยงานทท าหนาทในลกษณะอ านวยการเชนคณะกรรมการขาราชการพลเรอน

ส าหรบกรณของประเทศไทยนน ตามทกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนไดก าหนดใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนหนวยงานหลกในการด าเนนการตามประมวลจรยธรรม ตงแตขนตอนการยกราง การก าหนดการบงคบใช รวมถงการด าเนนการพจารณาวนจฉย ขอพพาทจากการบงคบใชทสงมาจากคณะกรรมการจรยธรรมของหนวยงาน ทงนคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงอาจมไดวนจฉยขอพพาททสงมาดงกลาวเปนอยางอนนอกเหนอจากทคระกรรมการจรยธรรมของหนวยงานไดวนจฉยมา ซงเมอพนระยะเวลา 60 วน นบแตวนทไดรบเรองไวแลวกใหถอวาค าวนจฉยนนเปนทสดไปโดยปรยาย ซงสงผลท าใหเกดกรณปญหาขนในการวนจฉยทบทวนปญหาตามหลกการตรวจสอบทบทวนการใชอ านาจทางปกครองของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนในการวนจฉยกรณปญหา ท าใหสทธของขาราชการพลเรอนอาจถกละเลยและไมไดรบการคมครองสทธทพงมพงไดอยางทควรจะเปนซงในกรณนกไดเกดปญหาขนในทางปฏบตดงกรณตวอยางทไดยกอธบายมาแลว ดงนน หากคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมอ านาจในการวนจฉยชขาดขอพพาทจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมจงไมเปนการสอดคลองกบหลกทฤษฎและไมเปนธรรมแกผไดรบผลกระทบและขอใหมการทบทวนตรวจสอบเปนอยางยง

4) ประเดนเรองการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเพมเตมในกรณการพจารณาใหความคมครองผทใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม อ านาจประการนมทมาจากแนวคดการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐในการด าเนนการเพอปกปองประโยชนสาธารณะไมวาการใหขอมลนนจะเปนการใหขอมลในลกษณะทมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทไวในกระบวนพจารณาตาง การใหขอมลในลกษณะของการรองเรยนรองทกข หรอแมในกรณของการเปดเผยขอมลในลกษณะทเปนการปกปองสาธารณะทว ๆ ไปดดยไมไดมกฎหมายก าหนดหนาทเอาไว

กฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนของสหรฐอเมรกากไดน าหลกการดงกลาวมาบญญตไวเปนกฎหมายเพอใหความคมครองแกขาราชการและบคคลทวไปทไดใหขอมล

DPU

88

ตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ตามหมายเรยกเพอประกอบการพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงในกรณนถอเปนการใหขอมลในลกษณะทกฎหมายก าหนดหนาทตามค าสงของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

กฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนของสหรฐอเมรกาจงได ก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจในการสงใหหนวยงานของรฐทมอ านาจหนาทด าเนนการใหความคมครองผใ หขอมลหรอพยานทถกขมขคกคามจากเหตทไดใหการตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม อนเปนการสรางความมนใจและเปนหลกประกนการคมครองสทธเสรภาพของผใหขอมลใหเกดความกลาทจะใหขอมลตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม อนจกท าใหการด าเนนการ สบสวนสอบสวนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมประสทธภาพยงขน

ส าหรบในสวนของประเทศไทยกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนประกอบกบระเบยบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมวาดวยการวนจฉยอทธรณและรองทกขนน กไดก าหนดหนาทใหทงผรองทกข ผอทธรณ รวมทงพยาน ตองใหขอมลตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไดก าหนด และนอกจากนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงอาจมอ านาจไตสวนโดยแสวงหารวบรวมพยานหลกฐานจากบคคลอน ๆ ไดเองนอกเหนอจากทคกรณหรอพยานไดเสนอมาให เพอใหเพยงพอแกการพจารณาท าความเหน แตกมไดปรากฎวามบทกฎหมายหรอระเบยบใด ๆ ทก าหนดอ านาจหนาททจะใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมใหความคมครองแกขาราชการหรอบคคลผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอเปนการสรางความมนใจและเปนหลกประกนการคมครองสทธเสรภาพของผใหขอมลตามหลกการคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ ใหเกดความกลาทจะใหขอมลตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม อนจกท าใหการด าเนนการสบสวนสอบสวนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมประสทธภาพยงขนดงเชนกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการ พลเรอนของประเทศสหรฐอเมรกาแตอยางใด ดงนนการทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมอ านาจในการสงใหหนวยงานใหความคมครอง จงไมเปนการสอดคลองกบหลกทฤษฎและไมเปนธรรมแกผใหขอมลเปนอยางยง

ส าหรบกรณขางตนทง 4 ประเดนนเสนอใหเหนถงแนวทางตามหลกวชาการทเปนสากลสากลทงในสวนทเปนดานประสทธภาพทเกดขนในตางประเทศ และสวนทเปนแนวทางในดานผลกระทบจากการบกพรองของขอกฎหมายทไมสมบรณในสวนของประเทศไทย เพอเปน จดเชอมโยงในการน าไปสการวเคราะหสภาพปญหาและเสนอแนะแนวทางแกไขในสวนของบทท 4 ตอไป

DPU

บทท 4 วเคราะหปญหากฎหมายและแนวทางแกไขปญหากฎหมาย

ในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการ พทกษระบบคณธรรมตามกฎหมายไทย

พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 เปนกฎหมายฉบบส าคญในการ

บรหารงานบคคลภาครฐเปนอยางมาก โดยจะมผลบงคบใชอยกบสวนราชการทมไดมกฎหมายวาดวยการบรหารงานบคคลของตนเอง มส านกงานขาราชการพลเรอนเปนองคกรกลางในการด าเนนการใหเปนไปตามกฎหมายฉบบน ซงขาราชการทตกอยภายใตบงคบของกฎหมายฉบบนประกอบดวย “ขาราชการพลเรอนสามญ” สวน “ขาราชการพลเรอนในพระองค” แมจะถกก าหนดอยในกฎหมายฉบบนดวยกตาม แตกระบวนการบรหารงานบคคลกไดถกก าหนดไวตางหาก โดยใหเปนไปตาม พระราชอธยาศยของพระมหากษตรย นอกจากนกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนยงถอเปนตนแบบในการยกรางกฎหมายเพอวางระบบใหกบการบรหารงานบคคลของขาราชการพลเรอนประเภทอน ๆ อกดวย เนองจากขาราชการพลเรอนและกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนถอก าเนดและมพฒนาการผานยคสมยมาอยางยาวนาน นบแตทไดมการแยกประเภทขาราชการ พลเรอนออกมาจากขาราชการกลาโหมและมการประกาศใชกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการ พลเรอนฉบบแรก เมอป 2471 และจากนนตอมากไดเรมมการจ าแนกขาราชการพลเรอนออกเปนประเภทตาง เชน ขาราชการตลาการ ขาราชการต ารวจ ขาราชการคร และขาราชการอน ๆ เรอยมา โดยการยกรางกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการตาง ๆ เหลานกดวยอาศยกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนเปนตนแบบแทบทงสน

ตลอดชวงระยะเวลาทผานมาจวบจนปจจบนกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอน ไดมการประกาศใชมาแลวรวม 10 ฉบบ โดยไดมการแกไขปรบปรงใหทนตอยคสมยทเปลยนแปลงเสมอมา เชน การแบงประเภทขาราชการพลเรอนออกเปนประเภทตาง การปรบปรงเปลยนแปลงระบบจ าแนกประเภทต าแหนง และการปรบปรงระบบวนย ฯลฯ กระทงพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551 ซงเปนกฎหมายฉบบปจจบนกไดมการปรบปรงเปลยนแปลงหลกการในกฎหมายไปจากกฎหมายวาดวยขาราชการพลเรอนฉบบเดมเปนอยางมาก โดยเฉพาะในประเดนส าคญ คอการจดตงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม (กพค.) ขนเพอเปนองคกรเฉพาะ

DPU

90

รบผดชอบด าเนนการพทกษระบบคณธรรม ไมวาจะเปนการด าเนนการในดานการใหค าแนะน าเสนอแนะเพอปรบปรงนโยบายดานการบรหารงานบคคลในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม การพจารณาวนจฉยเรองอทธรณและรองทกข การพจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรม การออก กฎ ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอการปฏบตตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอน ซงเดมทส านกงานขาราชการพลเรอนจากเดมทเปนผด าเนนการพทกษระบบคณธรรม อนเปนการผกขาดการใชอ านาจอยทองคกรเพยงองคกรเดยว ประกอบกบในทางปฏบตยงไมสามารถด าเนนการไดเตมประสทธภาพ เนองจากส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ไมมอ านาจหนาทโดยตรง ยงคงตองอาศยอ านาจของนายกรฐมนตรซงเปนอ านาจบรหารของฝายการเมองในการก าหนดนโยบายและสงการ

ในปจจบนแมวาไดมการปรบปรงระบบการบรหารงานบคคลภาครฐโดยเฉพาะในดานการพทกษระบบคณธรรมโดยก าหนดใหมองคกรเฉพาะโดยมสถานะเปนองคกรอสระใน ฝายบรหาร มารบผดชอบด าเนนการในสวนดงกลาวตามทไดยกอธบายมาในขางตนแลว แตผเขยนเหนวาการด าเนนการปรบปรงในลกษณะดงกลาวยงคงมขอบกพรองอนเปนปญหาและสงผลกระทบตอการด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม จงไดท าการศกษาถงแนวความคด ทฤษฎ หลกการเกยวกบการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ตลอดจนขอแนะน าในทางระหวางประเทศอนเปนมาตรฐานสากลและกฎหมายท เก ยวของกบการจดองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในตางประเทศ อนประกอบไปดวย ขอแนะน าระหวางประเทศเรอง “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) กฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ของประเทศสหรฐอเมรกา กฎหมาย The Public Service Act 1999ประเทศออสเตรเลย และกฎหมาย Constitutional Reform and Governance Act 2010 ของประเทศ สหราชอาณาจกร โดยไดน าแนวความคด หลกทฤษฎ ขอแนะน าระหวางประเทศอนเปนมาตรฐานสากลและขอกฎหมายของตางประเทศ มาใชในการวเคราะหสภาพปญหาทางกฎหมายท เกดขนกบการจดองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมตามไทยตลอดจนเสนอแนวทางการแกไขปญหาใหเปนทยตตามล าดบตอไปน

DPU

91

4.1 วเคราะหปญหากรณควรจดตงหนวยงานธรการขนเปนการเฉพาะและแนวทางแกไขปญหา 4.1.1 วเคราะหปญหากรณควรจดตงหนวยงานธรการขนเปนการเฉพาะ

ตามทพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ไดบญญตใหมคณะกรรมการเพอปฏบตตามกฎหมายรวม 2 คณะ คอ คณะกรรมการขาราชการพลเรอน และคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยคณะกรรมการขาราชการพลเรอนท าหนาทเปนผจดการฝายบคคลภาครฐ สวนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขาราชการพลเรอน โดยคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมประกอบไปดวยกรรมการจ านวน 7 คน มาจากการคดเลอกของคณะกรรมการคดเลอกอนประกอบไปดวย ประธานศาลปกครองสงสดเปนประธาน รองประธานศาลฎกาทไดรบมอบหมายจากประธานศาลฎกาหนงคน และกรรมการขาราชการพลเรอน ผทรงคณวฒทไดรบการคดเลอกโดยกรรมการขาราชการพลเรอนเปนกรรมการ และมเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนกรรมการและเลขานการคณะกรรมการคดเลอก โดยทเลขาธการคณะกรรมการ คณะขาราชการพลเรอนยงเปนเลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกดวย นอกจากนในสวนของหนวยธรการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงไดก าหนดให ส านกพทกษระบบคณธรรม ยงเปนหนวยงานในสงกดส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน รวมทงแตงตงนตกรผรบผดชอบส านวนและนตกร ผแถลงจากขาราชการในสงกดด างกลาว เปนผด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทงหมด

การทกฎหมายก าหนดใหเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนและผทรงคณวฒ ในส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนท าหนาทเปนคณะกรรมการสรรหากรรมการพทกษระบบคณธรรมและก าหนดใหเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนด ารงต าแหนงในคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในฐานะเลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ประกอบกบไดมการจดตงส านกพทกษระบบคณธรรม ขนสงกดในส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนขนเปนหนวยธรการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมซงยงอยภายในสงกดของฝายบรหารและการบงคบบญชาของเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ทงในการพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในการวนจฉยอทธรณและรองทกขกยงคงตองใชขาราชการของส านกพทกษระบบคณธรรมซงยงคงอยภายใตบงคบบญชาของฝายบรหารโดยเลขาธการ กพ. เหนไดวายงมความเชอมโยงกนอยในเชงอ านาจระหวางองคกรทงสององคกร ในขณะทอกองคกร คอ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงมความเชอมโยงกบฝายการเมองอยางชดเจนเนองจากมหวหนาฝายบรหาร (นายกรฐมนตร) เปนประธานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนท าหนาทบงคบบญชาและก ากบดแลการด าเนนการตามอ านาจหนาทของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนโดยตรง การจดระเบยบองคกร

DPU

92

ของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมดงกลาวจงเปนการไมสอดคลองกบหลกแนวคดทฤษฎและเจตนารมณของกฎหมายในการจดระเบยบราชการบรหารและการบรหารงานบคลภาครฐแนวใหมทมงเนนการกระจายอ านาจการตดสนใจ แบงแยกการใชอ านาจมใหผกขาดอยเพยงองคกรใดองคกรหนงและตองการลดทอนอทธพลของฝายการเมองทคอยแทรกแซงการด าเนนการจดระเบยบราชการบรหารและการบรหารงานบคคลภาครฐเพอเออประโยชนใหแกตนเองหรอผอนโดยใชระบบอปถมภโดยการเลนพรรคเลนพวกการยดถออ านาจมากกวาตวบทกฎหมายตามแนวคดอ านาจนยม การใหความชวยเหลอโดยถอบญคณตามแนวคดเรองศกดนาและการยดถอตวบคคลตามแนวความคดเรองบารม ดงเชนทผานมา ดงกรณศกษาในเรองค าวนจฉยของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในกรณของนายถวล เปลยนศร อดตเลขาธการสภาความมนคงแหงชาต ทไดยน ค ารองทกขตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ภายหลงจากคณะรฐมนตรมมตโยกยายใหไปด ารงต าแหนงทปรกษานายกรฐมนตร ฝายขาราชการประจ า โดยกรณนคณะกรรมการวนจฉยรองทกขคณะ ท 2 พจารณาแลวมมตเสยงขางมากวาค ารองทกขของนายถวลฯ ผฟองฟงขน และม ค าวนจฉยให นางสาวยงลกษณ ชนวตร นายกรฐมนตร ยกเลกค าสงโยกยายดงกลาวและคนต าแหนงใหนายถวลฯ และในรายของ พล.ต.อ.วเชยร พจนโพธศร ผบญชาการต ารวจแหงชาต ซงถกโยกยายมาด ารงต าแหนงเลขาธการสภาความมนคงแหงชาตแทนนน เปนหนาทของผมบงคบบญชาทจะเยยวยาจดหาต าแหนง ใหปฎบตหนาทอยางเหมาะสมตอไป สวนกรรมการเสยงขางนอยเหนวาค ารองทกขของนายถวลฯ ฟงไมขนและใหยกค ารอง

ตอมาในวนท 4 เมษายน 2555 จงไดมการน ากรณการรองทกขของนายถวลฯ เขาสทประชม คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมชดใหญ ปรากฏวาทประชมมความเหนเปน 2 ฝาย คอ

ฝายแรกเหนวาควรยกค ารอง และฝายทสองเหนตามมตของคณะกรรมการวนจฉยรองทกขคณะท 2 ซงเหนวาการโยกยายนายถวลฯ ไมชอบดวยกฎหมาย โดยมคะแนนเสยงเทากน 3 ตอ 3 เสยง ประธานทประชมจงออกเสยงเพมอก 1 เสยงเพอชขาด ซงประธานเหนวาการโยกยายนายถวลฯ กระท าท าโดยชอบดวยกฎหมาย ก.พ.ค. จงมมตเสยงขางมาก 4 ตอ 3 เสยง ให “ยกค ารอง” ดวยเหตผลทวา

ค าสงนายกรฐมนตร ท 152/2554 ลงวนท 7 กนยายน 2554 ใหผฟองคดไปปฏบตราชการส านกนายกรฐมนตรเปนการด าเนนการโดยชอบดวยกฎหมาย และเปนไปตามขนตอนหรอวธการ อนเปนสาระส าคญทบญญตไวในมาตรา 47 วรรคหนง (1) มาตรา 63 วรรคหนง มาตรา 132 และมาตรา 137 แหงพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และหนงสอส านกงาน ก.พ. ท นร 1006/ว4 ลงวนท 20 กมภาพนธ 2552 และแมขนตอนการโอนผฟองคดจะใชเวลาเพยง 4 วน แตผบงคบบญชาซงมอ านาจสงบรรจทงสองฝายกไดด าเนนการตามขนตอนและวธการอน

DPU

93

เปนสาระส าคญ ครบถวนตามทกฎหมายบญญต ไวทกประการ ประกอบกบ นางสาว ยงลกษณฯ ไมไดมอบอ านาจให รองนายกรฐมนตร (รอยต ารวจเอกเฉลม อยบ ารง) ก ากบการบรหารราชการและสงปฏบตราชการแทนนางสาวยงลกษณฯ ในสวนของส านกงานสภาความมนคงแหงชาตและส านกเลขาธการนายกรฐมนตร อกทงไมปรากฏพยานหลกฐานใดทชชดวามขอตกลงกนเพอเปดชองใหต าแหนงเลขาธการสภา ความมนคงแหงชาตวาง เพอทจะโอนยาย พลต ารวจเอกวเชยร พจนโพธศร ผบญชาการต ารวจแหงชาตในขณะนน มาแตงตงใหด ารงต าแหนงดงกลาว และแมวาหากมการตกลงกนจรงกอยในวสย ทนายกรฐมนตร สามารถด าเนนการได เพอประโยชนในการบรหารราชการแผนดน จงยงฟงไมไดวาเปนการกลนแกลงบคคลหนงบคคลใดหรอเปนการใชดลพนจโดยมชอบ ดงนน การใหสมภาษณของรอยต ารวจเอกเฉลมฯ ทเปนการกดดนและตอรองเพอให พล.ต.อ.วเชยร พจนโพธศร ผบ.ตร.ยนยอม ทจะโอนไปด ารงต าแหนงอนเพอเปดทางให พล.ต.อ.เพรยวพนธ ดามาพงศ มาด ารงต าแหนง ผบญชาการส านกงานต ารวจแหงชาต จงเปนความคดเหนสวนตวเทานน สวนการมอบหมายและ การก าหนดรายละเอยด หนาทรบผดชอบวานายถวลฯ ตองปฏบตหนาทในเรองใด ถอเปนดลพนจของผบงคบบญชาทจะมอบหมายตามความเหมาะสมเปนรายกรณ

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ไดมมตทประชมใหญ ท 12/2555 เหนวาขอเทจจรงยงไมปรากฏวาพฤตการณของ นางสาวยงลกษณฯ เปนการใชอ านาจตามอ าเภอใจ หรอ มลกษณะเปนการเลอกปฏบตทไมเปนธรรมหรอไมเปนกลางทางการเมอง หรอเปนการใชอ านาจหนาทกาวกายหรอแทรกแซง เพอประโยชนของตนเองหรอของผอนไมวาทางตรงหรอทางออม ในการสงใหผฟองคดไปปฏบตราชการทส านกนายกรฐมนตรโดยไมสจรตแตอยางใด

จากขอเทจจรงดงกลาวเหนไดวา การใชดลพนจวนจฉยค ารองทกขของ ก.พ.ค. เสยงขางมาก แตกตางจากการดลยพนจของศาลปกครอง ตามค าวนจฉยศาลปกครองกลาง ท 635/2555 ค าวนจฉย ศาลปกครองสงสด ท อ.33/2557 และค าวนจฉยศาลรฐธรรมนญ ท 9/2557 อยางสนเชง โดยเฉพาะประเดนพจารณาเรองผลประโยชนทบซอน ระหวาง นางสาวยงลกษณฯ กบ พล.ต.อ. เพรยวพนธ ดามาพงศ ทศาลปกครองและศาลรฐธรรมนญใหความเหนวาค าสงแตงตงโยกยายนายถวลฯ เปนการเออประโยชนใหเครอญาต พล.ต.อ.เพรยวพนธฯ ซงด ารงต าแหนง รองผบญชาการส านกงานต ารวจแหงชาต และเปนพชายคณหญงพจมาน ชนวตร (ดามาพงศ) ขนด ารงต าแหนงผบญชาการส านกงานต ารวจแหงชาต โดยยาย พล.ต.อ.วเชยรฯ ผบญชาการส านกงานต ารวจแหงชาต ไปด ารงต าแหนงเลขาธการสภาความมนคงแหงชาต แตคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมกลบมความเหนวาพฤตการณของ นางสาวยงลกษณฯ ไมเปนการใชอ านาจตามอ าเภอใจ หรอมลกษณะเปนการเลอกปฏบตทไมเปนธรรมหรอไมเปนกลางทางการเมอง หรอเปนการใชอ านาจหนาทกาวกายหรอแทรกแซงเพอประโยชนของตนเองหรอของผอนไมวาทางตรง

DPU

94

หรอทางออมแตอยางใด ทงทประจกษชดและรบรกนโดยทวไปวานางสาวยงลกษณฯ มความสมพนธทางเครอญาตกบ พล.ต.อ.เพรยวพนธฯ ขางตน ซงแตกตางจากค าวนจฉยของศาลปกครองและ ศาลรฐธรรมนญทมองประเดนน เปนสาระส าคญและเหตแหงการเพกถอนค าสงดงกลาว กรณดงกลาวแสดงใหเหนถงอทธพลของฝายบรหารทยงคงแผปกคลมคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมจากกฎหมายทก าหนดการจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมทยงมความยดโยงอยกบฝายบรหารทงในสวนของกรรมการสรรหาและหนวยงานธรการ สงผลใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขาดหลกประกนความเปนอสระในการด าเนนการตามอ านาจหนาทใหเปนไปตามเจตนารมณของการพทกษระบบคณธรรมละกฎหมายอยางแทจรง

นอกจากนการปรบปรงการบรหารงานบคคลของภาครฐแนวใหมทเนนการจดสรรทรพยากรบคคลใหเกดประสทธภาพสงสดบนฐานของการกระจายอ านาจการตดสนใจ ทงยงตอง มความสอดคลองกบระบบคณธรรมและแนวคดในการพทกษระบบคณธรรมทเนนความเปนอสระ ขององคกรทท าหนาทในการพทกษระบบคณธรรม เพอเปนหลกประกนความเปนอสระในการบรหารองคกรเพอใหตอบสนองภารกจไดอยางมประสทธภาพยงขน ทงดานการก าหนดนโยบายและยทธศาสตรดานการก าหนดอตราก าลงและดานก าหนดงบประมาณ เพอใหสามารถคมครองคมครองสทธเสรภาพของขาราชการพลเรอนเปนไปอยางมประสทธภาพยงขนแตผลจากการทกฎหมายจดระเบยบองคกรในลกษณะดงกลาว จงยงสงผลใหในปจจบนการก าหนดนโยบายและยทธศาสตรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงคงด าเนนการโดยหนวยงานธรการอนม ตนสงกดทแทจรงอยภายใตการบงคบบญชาของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนซงเปนหนวยงานในสงกดฝายบรหาร โดยการก าหนดอตราก าลงของหนวยธรการเองกยงคงตองด าเนนการไปโดยอาศยส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผด าเนนการ และในสวนของงบประมาณกไดรบการจดสรรมาในสวนของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน

ในกรณเดยวกนนผเขยนไดท าการศกษาขอก าหนดเรองธรรมาภบาลทเกยวของกบการบรหารงานและจดองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามขอแนะน าระหวางประเทศ เรอง “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) กฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกาและประเทศสหราชอาณาจกรแลวพบวา

ในการจดองคกรและการบรหารองคกรภาครฐตามขอแนะน าระหวางประเทศ เรอง “Governance for Sustainable Human Development” ตองตงอยบนพนฐานของหลกธรรมาภบาล ซงเปนไปเพอใหประโยชนสาธารณะบรรลผล และมงเนนใหการด าเนนงานของสถาบนและองคกร ในดานตาง ๆ ตองตอบสนองความตองการของผมสวนไดเสย (Responsiveness) เปนกลางไมถก

DPU

95

แทรกแซงจากฝายใด มความพรอมทจะรบผดชอบและการตรวจสอบจากทงสงคมและผมสวนไดเสยเพอใหใหเกดความโปรงใส (Transparency) ทงในสวนของตวองคกรและการด าเนนการดานตาง ๆ รวมทงการบงคบใชกฎหมายตองตงอยบนพนฐานของความเทาเทยมและยตธรรมภายใตกรอบของ หลกนตธรรม (Rule of Law)

การจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกาเปนไปตามกฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ทก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานะเปนองคกรอสระกงตลาการในฝายบรหาร โดยคณะกรรมการประกอบดวยกรรมการจ านวน 3 คน ซงทงหมดไดรบการแตงตงจากประธานาธบดตามค าแนะน าและยนยอมของวฒสภา

ทงนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา มหนวยงานธรการเฉพาะเปนของตนเองทงในสวนกลางและสวนภมภาค โดยประธานกรรมการเปนหวหนาคณะผบรหารรบผดชอบบรหารหนวยงานและเปนผบงคบบญชาสงสดของหนวยงานโดยมหวหนาส านกงาน อยภายใตการบงคบบญชาชวยในการบรหารงานในส านกงาน

ส าหรบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของสหราชอาณาจกร จะไดรบการแตงตงจาก กษตรยโดยค าแนะน าของ Minister of Civil service ส าหรบการสรรหาคณะกรรมการใหด าเนนการ โดยค านงถงระบบคณธรรมและเปดโอกาสใหมการแขงขนอยางเสรรวม และในกรณของการสรรหาประธานกรรมการจะตองมการหารอกบตวแทนจากสกอตแลนด และเวลส อกดวย โดยคณะกรรการ ทกคนตองมจ านวนไมนอยกวา 7 คนและมระยะเวลาการด ารงต าแหนงเพยง ไมเกน 5 ป โดยคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานะเพยงองคกรทเปนอสระปลอดจากการควบคมและแทรกแซงโดยฝายบรหาร ทงนคณะกรรมการฯ มหนวยธรการและบคลากรเพอด าเนนการตามกรอบอ านาจหนาทเปนของตนเองเปนการเฉพาะ

ทวาเมอพจารณาในอกมมมองกจกเหนไดวา คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมแทจรงแลวเปนการจดองคกรในรปแบบของคณะกรรมการวนจฉยขอพพาท ซงเปนองคกรภายในฝายปกครองทประกอบไปดวยกรรมการผทรงคณวฒในเรองนน ๆ โดยมการจดตงขนตามกฎหมายเพอวนจฉยชขาดสทธหนาทตามกฎหมาย และมการจดองคกรและวธพจารณาไวโดยเฉพาะเพอพจารณาวนจฉยชขาดขอพพาทซงกระบวนการตาง ๆ ของฝายปกครองเอง ทไมเปนแบบพธจนเกนควร สะดวก รวดเรว งายตอการเขาถงของประชาชน และมคาใชจายในการด าเนนการไมมาก ซงโดยสภาพแลวสถานะขององคกรจงไมไดหลกประกนอะไรทยนยนความเปนอสระไดชดเจนมากนกเพราะในเมอยงคงความเปนองคในฝายบรหารอย ซงแนวความคดในเรองความเปนอสระขององคกรเพอประกนความเปนธรรมนน ปจจบนสามารถพบไดในองคกรตลาการทโดยเนอแทแหง

DPU

96

อ านาจของการพจารณาพพากษาขอพพาทตาง ๆ ถอเปนอ านาจอธปไตยประการหนงทมหลกการแบงแยกอ านาจเปนพนฐานในการประกนความเปนอสระในการใชอ านาจโดยทไมมฝายใด ๆ เขามาแทรกแซงการด าเนนการตามอ านาจหนาทได ดงเชนทเกดขนระหวางฝายปกครองกบ ฝายบรหารทประสบปญหาดงกลาวอยเนอง ๆ ทงนการมหลกประกนความเปนกลางและความเปนอสระขององคกรตลาการกเปนไปเพอประสาทความยตธรรมใหเกดขนอยางแทจรง

ถงกระนนกดเมอพจารณาจากหลกการพนฐานในการจดองคกรและการบรหารองคกร รวมทงกฎหมายตางประเทศของประเทศสหรฐอเมรกา และประเทศสหราชอาณาจกรแลว เหนไดวารปแบบการจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 แมจะไดมการบญญตไวในกฎหมายวาเปนองคกรกงตลาการทมความอสระจากฝายบรหาร แตในการก าหนดรายละเอยดยงคงมความไมสอดคลองกบ หลกทฤษฎและแนวความคดอนเกยวกบเรองการจดระเบยบองคกรเพอการพทกษระบบคณธรรม ไมวาจะเปนกรณคณะกรรมการสรรหาบคคลเพอใหด ารงต าแหนงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม รวมทงหนวยงานธรการทรบผดชอบงานในอ านาจหนาททตลอดจนบคลากรทด าเนนการยงมความเชอมโยงสมพนธกบฝายบรหารซงกคอส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทยงมความยดโยงอยกบฝายการเมอง ซงเปนการไมสอดคลองกบหลกธรรมาภบาลทมงเนนใหการ จดองคกรตองเปนไปโดยค านงถงความเปนอสระขององคกรโดยไมยดโยงหรอถกแทรกแซงจากฝายใด ๆ กอใหเกดความโปรงใสและบงคบใชกฎหมายไดโดยเสมอหนา ทงยงแตกตางกบการก าหนดหลกเกณฑและจดระเบยบองคกรพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา และประเทศสหรฐอเมรกา ทมความชดเจนและเปนไปโดยสอดคลองกบแนวความคดทฤษฎและหลกการในการจดองคกรและหลกธรรมาภบาล โดยมการก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานะเปนองคกรกงตลาการ (Quasi Judicail) ทเปนอสระในฝายบรหารโดยไดรบการแตงตงจากประมขของรฐ คอ ประธานาธบด และกษตรย ทงยงก าหนดใหมหนวยงานธรการรวมทงบคคลากรทเปนอสระเปนของตนเองโดยมประธานกรรมการพทกษระบบคณธรรมเปนผบงคบบญชาหนวยงานเองและมหวหนาส านกงานเปนผชวยในการบรหารส านกงาน 4.1.2 แนวทางแกไขปญหา

จากสภาพปญหาทการด าเนนการจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทก าหนดใหคณะกรรมการสรรหากรรมการพทกษระบบคณธรรมมความยดโยงอยกบ ฝายบรหารและฝายการเมองผานกรรมการสรรหา 2 ราย คอ ผทรงคณวฒจากส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทผานการคดเลอกจากคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทนายกรฐมนตรเปนประธานคณะกรรมการและตวเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเองทเปนฝายเลขานการ

DPU

97

นอกจากนในองคประกอบของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงเปนเลขานการคณะกรรมการอกดวย อนเปนการไมสอดคลองกบหลกทฤษฎเรองการจดระเบยบราชการบรหาร หลกการกระจายอ านาจ หลกการแบงแยกอ านาจเพอมใหเกดการผกขาดการใชอ านาจและครอบง าเหนอองคกร วฒนธรรมของระบบราชการในเรองระบบอปถมภ อ านาจนยม ศกดนา บารม การบรหารงานบคคลภาครฐแนวใหม และเจตนารมณของกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนฉบบปจจบนทตองการใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมด ารงอยไดโดยอสระปราศจากการแทรกแซงจากฝายบรหารและฝายการเมอง

นอกจากนการจดระเบยบองคกรคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในลกษณะทใหหนวยงานของฝายบรหารทมความยดโยงอยกบฝายการเมองดวย ซงกคอส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนใหเปนฝายธรการรวมทงบคคลากรในด าเนนการตามอ านาจหนาท ก าหนดนโยบายและยทธศาสตร ก าหนดอตราก าลงและก าหนดงบประมาณของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ยอมสนคลอนหรอสงผลกระทบโดยตรงตอหลกการพทกษระบบคณธรรมทเนนความเปนอสระในการบรหารองคกรและด าเนนการตามอ านาจหนาทซงเปนภารกจดานการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐโดยเฉพาะฝายบรหารและฝายการเมอง รวมถงหลกการการคมครองสทธเสรภาพของขาราชการ พลเรอนจากการบรหารงานบคคลทไมเปนธรรมหรอถกแทรกแซง

ในกรณนผเขยนจงเหนควรด าเนนการแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551 โดยการก าหนดใหการไดมาซงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมปราศจากความยดโยงจากฝายบรหาร พรอมทงก าหนดใหมการจดตงส านกงานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมขนเปนหนวยธรการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมโดยเปนอสระจา ก ฝายบรหารมหวหนาส านกงานเปนผบงคบบญชาขาราชการของส านกงานและอยภายในบงคบบญชาของประธานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยแนวทางดงกลาวมความสอดคลองกบหลกธรรมาภบาลและกฎหมายเกยวกบการจดระเบยบองคกรคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกาและประเทศสหราชอาณาจกร ทก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานะเปนองคกรกงตลาการทเปนอสระในฝายบรหารโดยกรรมการตองไดรบการแตงตงจากประมขของรฐ ตามค าแนะนะและยนยอมของตวแทนประชาชนทมาจากการเลอกตงทมาจากการเลอกตงของประชาชนโดยตรง (วฒสภา, Minister of Civil service) ทงยงก าหนดใหมหนวยงานธรการรวมทงบคคลากรทเปนอสระเปนของตนเอง เปนการเฉพาะโดยมประธานกรรมการพทกษระบบคณธรรมเปนผบงคบบญชาสงสดหนวยงานและมผอ านวยการส านกงานในสวนกลางซงเปนผใตบงคบบญชาเปนผชวยบรหารงาน ในส านกงาน ผเขยนจงขอเสนอแกไขเพมเตมบทบญญตในเรองของหนวยงานธรการ บคลากรในการด าเนนงานในอ านาจหนาทของ

DPU

98

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม และในสวนของคณะกรรมการสรรหา โดยยกเลกของเดมตามทบญญตไวในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 มาตรา 13 (1) มาตรา 24 วรรคทาย และมาตรา 26 เพอใหสอดคลองกบขอแนะน าระหวางประเทศเกยวกบหลกธรรมาภบาลตาม “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต และเปนไปตามแนวทางกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกาและประเทศสหราชอาณาจกร โดยการแกไขเพมเตมในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และฉบบทแกไขเพมเตมดงน

“มาตรา 24/1 ใหมส านกงานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เรยกโดยยอวา “ส านกงาน ก.พ.ค.” โดยมเลขาธการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนผบงคบบญชาขาราชการและบรหารราชการการของส านกงาน ก.พ.ค. ขนตรงตอประธานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

ทงนให เลขาธการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนเลขานการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

การบรรจแตงตงขาราราชการในส านกงานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมใหเปนไปตามหลกเกณฑทก าหนดไวในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 โดยอนโลม”

“มาตรา 26/1 ใหวฒสภาท าหนาทคณะกรรมการคดเลอกคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยคณะกรรมการคดเลอกมหนาทคดเลอกบคคลผมคณสมบตตามมาตรา 25 จ านวน เจดคน

ใหผทไดรบการคดเลอกประชมเลอกกนเองใหคนหนงเปนประธานกรรมการ ก.พ.ค. แลวใหประธานวฒสภาน าความกราบบงคมทลเพอทรงโปรดเกลาแตงตง

หลกเกณฑและวธการคดเลอกใหเปนไปตามทคณะกรรมการคดเลอกก าหนด” 4.2 วเคราะหปญหากรณควรจดตงองคกรพทกษระบบคณธรรมในสวนภมภาคและแนวทาง แกไขปญหา 4.2.1 วเคราะหปญหากรณควรจดตงองคกรพทกษระบบคณธรรมในสวนภมภาค

การจดระเบยบราชการบรหารของไทยแบงออกเปน 3 ระดบ คอ ราชการบรหารสวนกลาง ไดแก กระทรวง ทบวง กรม หรอหนวยงานทมชอเรยกอยางอนแตฐานะเทยบเทากรม ราชการบรหารสวนภมภาค ไดแก จงหวด อ าเภอ ต าบล หมบาน และราชการบรหารสวนทองถน ไดแก องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล องคการบรหารสวนต าบล กรงเทพมหานครและเมอง

DPU

99

พทยา โดยทง 3 ระดบจะทบซอนในเขตพนทเดยวกน มเจาหนาทของรฐหลายประเภทเปนผปฏบตราชการตามกรอบอ านาจหนาททกฎหมายก าหนด โดยโครงสรางของระบบราชการจะเปนไปเพอตอบสนองความตอเนองทางภารกจทก าหนดหนาทของสวนตาง ๆ มกฎเกณฑในการปฏบตงานชดเจนเปนลายลกษณอกษรใหผปฏบตงานสามารถยดถอเปนบรรทดฐานในการปฏบตงานมล าดบชนของการบงคบบญชา มมาตรการก ากบดแล อกทงมมาตรการควบคมตรวจสอบทงจากภายในและภายนอกองคกร ไมวาจะเปนระบบบงคบบญชา ก ากบดแล ระบบอทธรณรองทกข และ การตรวจสอบโดยองคกรตลาการ และปจจบนยงไดมการเพมองคกรตรวจสอบในรปขององคกรอสระตามรฐธรรมนญและองคกรอน เพมขนมาอก เชน คณะกรรมการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต คณะกรรมการสทธมนษยชนแหงชาต ผตรวจการแผนดน เพอใหการปฏบตราชการเปนไปโดยเหมาะสมและชอบดวยกฎหมายยงขน ลาสดพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 กไดมแนวคดในการพทกษระบบคณธรรมในการปฏบตราชการ โดยจดตงองคกรเฉพาะเพอรบผดชอบด าเนนการ ซงกคอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม (กพค.) อนมลกษณะเปนองคกรกงตลาการ (Quasi Judicail) ไมอยในบงคบบญชาละก ากบดแลของฝายบรหารเพอเปนหลกประกนความเปนอสระในการบรหารงานและเพอใหการปฏบตหนาทเสนอแนะนโยบายแนวทางในการปฏบตใหสอดคลองกบระบบคณธรรม ด าเนนการพจารณาวนจฉยเรองรองทกขและวนจฉยอทธรณจากขาราชการพลเรอน รวมทงการออกกฎ ระเบยบ หลกเกณฑ เพอการปฏบตตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอน ปราศจากจากการแทรกแซงจากฝายปกครองหรอ ฝายการเมอง ซงจากการศกษาของผเขยนปรากฏวาในความเปนจรงแลวกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนของไทย ยงบญญตใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมหนวยธรการทรบผดชอบด าเนนการตามอ านาจหนาททยงคงยดโยงอยกบฝายบรหาร คอ ส านกพทกษระบบคณธรรม ทบคคลากรและสถานะของหนวยงานยงคง เปนสวนงานหน งของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนซงอยภายใตสายการบงคบบญชาของเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอน โดยมสถานทตงส านกงานอยทสวนกลางเพยงแหงเดยว ณ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน จงหวดนนทบร และทส าคญยงมคณะกรรมการพทกษ ระบบคณธรรมเพยงคณะเดยว แมจะมอ านาจแตงตงกรรมการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขแตกยงคงมจ านวนจ ากดเพยงแค 7 องคคณะ และทส าคญมทตงอยเฉพาะในสวนกลางและตองรบด าเนนการตามขอบอ านาจหนาททวประเทศทงยงไมสมพนธกบเรองอทธรณรองทกขทเพมขนอยางตอเนอง

ในกรณเดยวกนนผเขยนไดท าการศกษาขอก าหนดเรองธรรมาภบาลทเกยวของกบการบรหารงานและจดองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามขอแนะน าระหวางประเทศ

DPU

100

เรอง “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแหงสหประชาชาต (UNDP) และกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกาแลวพบวา

ในการจดองคกรและการบรหารองคกรภาครฐตาม “Governance for Sustainable Human Development” ตองตงอยบนพนฐานของหลกธรรมาภบาล ซงเปนไปเพอใหประโยชนสาธารณะบรรลผล และมงเนนใหการด าเนนงานของสถาบนและองคกรในดานตาง ๆ ตองตอบสนองความตองการของผมสวนไดเสย (Responsiveness) การบงคบใชกฎหมายตองตงอยบนพนฐานของการม สวนรวมอยางเสมอภาคและยตธรรมภายใตกรอบของหลกนตธรรม (Rule of Law)

ในกรณเดยวกนนผเขยนไดท าการศกษารปแบบการจดองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศสหรฐอเมรกาตามกฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 แลวพบวา

องคกรบรหารงานบคคลของประเทศสหรฐอเมรกาแยกออกเปนหนวยงานตาง ๆ ใหมสถานะเปนอสระและบทบาทหนาทแยกจากกนเพอประโยชนในการถวงดลซงกนและกน ดงน

1) Office of Personnel Management (OPM) เปนองคกรทท าหนาท เปนผจดการ ฝายบคคลภาครฐ

2) Special Counsel (SC) เปนองคกรทท าหนาทเปนผพทกษระบบคณธรรม มบทบาทเสมอนอยการ

3) Merit Systems Protection Board (MSPB) เปนองคกรทท าหนาทเปนผพทกษระบบคณธรรมโดยมบทบาทเสมอนตลาการ

โดยในสวนของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม Merit Systems Protection Board (MSPB) มวตถประสงคเพอรกษาสมดลระหวางผลประโยชนสาธารณะและสทธประโยชนของเจาหนาทของรฐ ดวยการพทกษระบบคณธรรมในระบบราชการเพอใหสงคมเกดความเชอมนวา การบรหารทรพยากรบคคลภาครฐปลอดจากความอยตธรรม ปลอดจากการกลนแกลงทางการเมองและปลอดจากพฤตกรรมทมชอบ เพอเปนใหเปนไปตามระบบคณธรรมอยางแทจรง

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานะ เปน องคกรอสระกงตลาการใน ฝายบรหาร จดตงในรปของคณะกรรมการ ประกอบดวยกรรมการจ านวน 3 คน คอ ประธาน รองประธาน และกรรมการ ไดรบการแตงตงจากประธานาธบดโดยค าแนะน าและยนยอมของวฒสภา มหนวยธรการและบคคลากรเปนของตนเองเปนการเฉพาะมโดยมส านกงานใหญอยทกรงวอชงตน ดซ และมส านกงานภาค 8 ภาค ประกอบไปดวย Atlanta Region Office, Chicago Region Office, Washington DC Region Office, Dallas Region Office, Philadelphia Region Office, Denver Region Office, New york Region Office, San Francisco Region Office ซงในส านกงานภมภาคจะ

DPU

101

มคณะกรรมการฯ และเจาหนาทในสวนธรการประจ าอย โดยบคลากรในสวนธรการทงหมดของส านกงานจะอยภายใตการบงคบบญชาของผอ านวยการส านกงานในสวนกลาง ณ กรงวอชงตน ดซ ซงขนตรงตอประธานกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกชนหนงในฐานะผบรหารสงสดของส านกงาน

ส าหรบกรณเดยวกนนเมอไดพจารณาในอกแงมมหนงจะพบวาการจดตงหนวยงานใน สวนภมภาคนน จะเปนการสรางขนตอนในการด าเนนการใหมากขน เนองจากคณะกรรมการหรออนกรรมการในระดบภาคจะไมมอ านาจเดดขาดในการวนจฉยสงการใหเปนไปตามค าวนจฉยทตนไดวนจฉยแลวเสรจแตจะตองสงค าวนจฉยนนกลบมาเพอใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตรวจสอบทบทวนใหความเหนชอบอกชนหนงกอนทจะสามารถสงการตามค าวนจฉยได และนอกจากนการจดตงองคกรในสวนภมภาคทมความหางไกลกนในทางพนทและความแตกตางทางภมศาสตร ซงดวยปจจยสภาพของสงคมไทยนน ในแตละทองทมกจะมผมอทธพลประจ าทองถน ไมวาจะมสถานะเปน นกการเมอง พอคา คหบด ตาง ๆ ซงมกจะด าเนนกจการสมพนธกบสวนราชการและจะเปนไปดวยความมชอบดวยกฎหมายเสยสวนใหญ ซงเมอมการตรวจสอบพบ การกระท าผดหรอกลนแกลงขาราชการผทไมใหความรวมมอเกยวกบการกระท าอนมชอบดงกลาว ผมในพนทตาง ๆ เหลานกยากทจะปฏเสธไมเขามารวมกระท าการซงเปนไปเพอกลบเกลอนหรอลบลางการกระท าอนมชอบทไดเกดขน และบอยครงทมการเขาขมข คกคาม หรอแทรกแซงหรอครอบง าองคกรตรวจสอบของสวนภมภาคนน ๆ ทตนมอทธพลอย และบางกรณทเปนการกระท าความผดส าคญและโยงใยเปนเครอขายถงระดบชาตหรอนานาชาตองคกรตรวจสอบในสวนกลางเองกมบอยครงทถกครอบง าจากผมอทธพลโดยเฉพาะอยางยงนกการเมอง

อยางไรกดส าหรบรปแบบการจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ทไดมการบญญตไวใหมหนวยงานธรการ ทยงคงยดโยงอยกบฝายปกครองและฝายการเมองโดยมสถานทตงอย ณ สวนกลางเพยงแหงเดยว ประกอบกบคณะกรรมการทมอ านาจพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมความทไดแตงตงขน ไมวาจะเปนคณะกรรมการวนจฉยอทธรณหรอรองทกข รวมทงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเองยงคงด าเนนการตามอ านาจหนาทในการพจารณาเฉพาะในสวนกลางเทานน เปนการไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดอนเกยวกบการจดระเบยบราชการบรหาร รวมทงเจตนารมณของการบรหารงานบคคลภาครฐทปจจบนมงเนนการกระจายอ านาจการตดสนใจออกไปยงสวนภมภาคและทองถน เพอ ลดภาระของราชการบรหารสวนกลาง และตอบสนองความตองการของขาราชการไดอยางทวถง รวดเรว คมคาและมประสทธภาพ ตามหลกความเสมอภาค หลกธรรมาภบาลในเรองการมสวนรวม

DPU

102

และเทาเทยมกนในการไดรบการประสาทความยตธรรมจากรฐ รวมทงหลกการคมครองสทธและเสรภาพของขาราชการในสวนภมภาคและทองถนใหมความสะดวกและรวดเรว ซงแตกตางกบการก าหนดหลกเกณฑและจดระเบยบองคกรพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา ทมความชดเจนและเปนไปโดยสอดคลองกบแนวความคดทฤษฎและหลกการ โดยกฎหมายก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมหนวยธรการและบคคลากรเปนของตนเองเปนการเฉพาะ มโดยมส านกงานใหญอยทกรงวอชงตน ดซ นอกจากนยงก าหนดใหมส านกงานภาค 8 ภาค ประกอบไปดวย Atlanta Region Office, Chicago Region Office, Washington DC Region Office, Dallas Region Office, Philadelphia Region Office, Denver Region Office, New york Region Office, San Francisco Region Office เพอเปนการกระจายการใชอ านาจใหมความครอบคลมและทวถงในพนทตางเพอเปนการอ านวยความสะดวกและสรางความเสมอภาคโดยการใหโอกาสเจาหนาทรฐทจะเขาถงกระบวนการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐไดโดยสะดวกและรวดเรวขนแมในพนทหางไกล โดยมคณะกรรมการฯ และเจาหนาทในสวนธรการทประจ าอยประจ าอยจะด าเนนการตามอ านาจหนาทภายใตการบงคบบญชาของผอ านวยการส านกงานในสวนกลาง ณ กรงวอชงตน ดซ ซงขนตรงตอประธานกรรมการพทกษระบบคณธรรมอกชนหนงในฐานะผบรหารสงสดของส านกงาน 4.2.2 แนวทางแกไขปญหา

จากสภาพปญหาทเกดจากการจดระเบยบองคกรของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทก าหนดใหคณะกรรมการสรรหากรรมการพทกษระบบคณธรรมมสถานทตงส านกงานทเปนหนวยธรการของคณะกรรมการเฉพาะในสวนกลางเพอด าเนนการตามบทบาทภารกจโดยรวมศนยอ านาจไวทสวนกลางเพยงแหงเดยว ประกอบกบการจดใหมคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมและกรรมการวนจฉยรองทกขด าเนนการตามขอบอ านาจเฉพาะในสวนกลาง ยอมสงผลกระทบและเปนการสรางภาระโดยเฉพาะในกรณของขาราชการในสวนภมภาคทยนเรองอทธรณรองทกข ซงการด าเนนการตามกระบวนการพจารณาของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมบางขนตอนนนมความจ าเปนทผ รองและคกรณจกตองมาปรากฏตวตอกรรมการพจารณาวนจฉยอทธรณรองทกขทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมแตงตงขนเพอด าเนนการในกรณนน ๆ หรอตองมาพบองคคณะของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเองโดยตรง ซงการเดนทางมาเพอเขาสกระบวนการดงกลาว ณ หนวยงานธรการของคณะกรรมการพทกษทมสถานทตงอยทสวนกลางเพยงแหงเดยวประกอบกบกระบวนพจารณาทตองอาศยระยะเวลาดวยแลวยอมกอใหเกดความลาชาและเสยเวลาทจะด าเนนการในขนตอนอน ๆ ตอไปดวย ถอเปนการไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในการจดระเบยบราชการบรหารรวมทงเจตนารมณของการบรหารงานบคคลภาครฐท

DPU

103

ปจจบนมงเนนการกระจายอ านาจการตดสนใจออกไปยงสวนภมภาคและทองถนเพอลดภาระของราชการบรหารสวนกลาง และตอบสนองความตองการของขาราชการไดอยางทวถง ตามหลกการมสวนรวมและการตอบสนองความตองการของผมสวนไดเสย ตามทก าหนดไวในหลกธรรมาภบาล รวมทงหลกการคมครองสทธและเสรภาพ ไดอยางรวดเรว คมคาและมประสทธภาพ

ในกรณนผเขยนจงเหนควรด าเนนการแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551 โดยการก าหนดใหมหนวยงานธรการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ขนในสวนภมภาค โดยก าหนดใหกรรมการวนจฉยอทธรณรองทกขและหวหนาส านกงานทไดรบการแตงตงจากคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมรวมถงบคคลากรไปประจ าอย ณ ส านกงาน ในสวนภมภาค โดยใหส านกงานสวนภมภาคอยภายใตการบงคบบญชาของหวหนาส านกงานในสวนกลางซงขนตรงตอประธานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยแนวทางดงกลาวมความสอดคลองกบกฎหมายกฎหมายเกยวกบการจดระเบยบองคกรคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา ทก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมหนวยธรการและบคคลากรเปนของตนเองเปนการเฉพาะมโดยมส านกงานใหญอยท กรงวอชงตน ดซ นอกจากนยงก าหนดใหมส านกงานภาค 8 ภาค เพอเปนการกระจายการใชอ านาจใหมความครอบคลมและทวถงในพนทตาง ๆ เพอเปนการอ านวยความสะดวกและสรางความเสมอภาคโดยการใหโอกาสเจาหนาทรฐทจะเขาถงกระบวนการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐไดโดยสะดวกและรวดเรวขนแมในพนทหางไกล ผเขยนจงขอเสนอแนะแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และฉบบทแกไขเพมเตมดงน

“มาตรา 24/2 การจดตงและการก าหนดเขตอ านาจของส านกงาน ก.พ.ค. ในภมภาค ใหกระท าโดยประกาศก าหนดของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยค านงถงปรมาณคดและการบรหารงานบคคลของส านกงาน ก.พ.ค. โดยจกก าหนดใหส านกงาน ก.พ.ค. มเขตอ านาจครอบคลมเขตการปกครองหลายจงหวดกได

ใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมแตงตงคณะกรรมการวนจฉยอทธรณรองทกขไปประจ า ณ ส านกงานภมภาค เพอด าเนนการตามอ านาจหนาท โดยใหมหวหนาส านกงาน ก.พ.ค.ในภมภาค เปนผบงคบบญชาขาราชการและบรหารราชการการของส านกงาน ก.พ.ค. อยภายใตการบงคบบญชาของเลขาธการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม”

DPU

104

4.3 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาทวนจฉย ชขาดในการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอนและแนวทางแกไขปญหา 4.3.1 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมบทบาทอ านาจหนาทวนจฉยชขาดการในการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน

นอกจากพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 จะเปนกฎหมายหลกในการปฏรปการบรหารงานบคคลภาครฐโดยการจดหมวดหมของการบรหารงานบคคลและก าหนดองคกรขนมาด าเนนการเปนการเฉพาะในแตละสวนงานโดยเปนอสระจากกนแลว ยงไดมการแยกบทบญญตเรองจรรยาออกจากเรองวนย เนองจากจรรยาเปนเรองของขอควรหรอไมควรปฏบต สวนวนยเปนเรองของขอหามและขอปฏบต

กฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนฉบบน จงบญญตใหขาราชการพลเรอนสามญ มหนาทรกษาจรรยาตามทไดมการก าหนดไว โดยผทรกษาจรรยาจะไดรบบ าเหนจความชอบ แตถาหากขาราชการผใดไมรกษาจรรยากจะถกน ามาประกอบการพจารณาเลอนขนเงนเดอน จนไปถงการด าเนนการทางวนยกเปนได ทงน กเพอใหการบรหารราชการแผนดนเปนไปโดยมประสทธภาพและกอใหเกดประสทธผลสงสด

ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร จงไดด าเนนการก าหนดมาตรฐานทางจรยธรรมขนเปนประมวลจรยธรรม ตามทไดมการก าหนดไว ตามขอเสนอแนะและค าแนะน าของผตรวจการแผนดนเพอเปนหลกใหขาราชการพลเรอน ถอปฏบต อนประกอบประกอบดวยหลก 10 ประการ คอ

(1) ยดมนในจรยธรรมและยนหยดกระท าในสงทถกตองและเปนธรรม (2) มจตส านกทดและความรบผดชอบตอหนาท เสยสละ ปฏบตหนาทดวยความ

รวดเรว โปรงใส และสามารถตรวจสอบได (3) แยกเรองสวนตวออกจากต าแหนงหนาท และยดถอประโยชนสวนรวมของ

ประเทศชาต เหนอกวาประโยชนสวนตน (4) ละเวนจากการแสวงประโยชนทมชอบโดยอาศยต าแหนงหนาทและไมกระท าการ

อนเปนการขดกนระหวางประโยชนสวนตนและสวนรวม (5) เคารพและปฏบตตามรฐธรรมนญและกฎหมายอยางตรงไปตรงมา (6) ปฏบตหนาทดวยความเทยงธรรม เปนกลางทางการเมอง ใหบรการแกประชาชน

โดยมอธยาศยและไมเลอกปฏบตโดยไมเปนธรรม

DPU

105

(7) ปฏบตตามกฎหมายวาดวยขอมลขาวสารอยางเครงครดและรวดเรว ไมถวงเวลาใหเนนชาและใชขอมลขาวสารทไดมาจากการด าเนนการเพอการในหนาทและใหขอมลขาวสารแกประชาชนอยางครบถวน ถกตอง ทนการณ และไมบดเบอนขอเทจจรง

(8) มงผลส าฤทธของงาน รกษาคณภาพและมาตรฐานแหงวชาชพโดยเครงครด (9) ยดมนในการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข (10) เปนแบบอยางทดในการด ารงตน รกษาชอเสยงและภาพลกษณของราชการ

โดยรวม โดยส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน มหนาทควบคมก ากบใหมการปฏบต

ตามประมวลจรยธรรมอยางทวถงและจรงจง ไมวาจะเปนการวางระเบยบปฏบต คมครอง เผยแพรและสงเสรมการปฏบตตาม รวมทง ตความ วนจฉยชขาดปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม

นอกจากนส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนยงมอ านาจในการพจารณาใหความเหนชอบการแตงตงคณะกรรมการจรยธรรมขนเพอควบคม ก ากบการปฏบตตามประมวลจรยธรรม ของสวนราชการตาง ๆ อกดวย ทงนสวนราชการตองจดตงกลมงานคมครองจรยธรรมขนใน สวนราชการโดยขนตรงตอหวหนาสวนราชการโดยตรง

ส าหรบคณะกรรมการจรยธรรมมอ านาจหนาท ในการควบคมก ากบ สอดสองดแล วนจฉย ชขาดปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมกอนสงใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนวนจฉย ซงหาคณะกรรมการขาราชการพลเรอนไมไดวนจฉยเปนอนภายใน 60 วนนบแตทไดรบเรอง ใหถอเปนทสด นอกจากนยงมอ านาจหนาทในการคมครองกลมงานคมครองจรยธรรมและขาราชการในการปฏบตตามประมวลจรยธรรม รวมทงประเมนผลการบงคบใชและด าเนนการอน ๆ ประมวลจรยธรรม

ในกรณทมการฝาฝนจรยธรรมตามทก าหนดไวในประมวลจรยธรรมใหถอเปนความผดวนยตามกฎหมายวาดวยการบรหารงานบคคลทงในสวนของขาราชการพลเรอนสามญ พนกงานราชการ และลกจางประจ าของสวนราชการตามแตกรณ

การด าเนนการตามประมวลจรยธรรมของส านกงานคณะกรรมการขาราชการขาราชการ พลเรอน และสวนราชการตางใหอยภายใตการควบคมก ากบดแลของผตรวจการแผนดนอกชนหนงดวย

การก าหนดอ านาจหนาทตามประมวลจรยธรรมของขาราชการพลเรอนทใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอน เปนองคกรผวนจฉยปญหาทเกดจากการบงคบใชในชนตอจากการพจารณาของคณะกรรมการจรยธรรมของหนวยงานตาง ๆ ทงทงานดงกลาวมความเกยวเนอง

DPU

106

กบการคมครองและใหความเปนธรรมแกขาราชการทมสวนเกยวของ ซงควรจะเปนหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมแตกลบก าหนดใหเปนอ านาจหนาทของคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ทมอ านาจหนาทเฉพาะในดานการบรหารงานบคคล ทงยงเปนองคกรผออกกฎ ควบคมก ากบการบงคบใชกฎ การทมอบอ านาจในการวนจฉยชขาดมาเพมใหอก จงเทากบวาเปนการผขาดการใชอ านาจไวเพยงองคกรเดยวอนเปนการไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในการปฏรปการบรหารงานบคคลภาครฐทตองการใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมอ านาจหนาท เพยงจดการงานบคคลภาครฐ รวมทงหลกการตรวจสอบการใชอ านาจรฐท ไมตองการใหองคกรใดองคกรหนงผกขาดอ านาจในการออกกฎ การบงคบใชกฎ และการวนจฉยสงการขอพพาทอนเกดจากการบงคบใชกฎ เพราะจกท าใหการใชอ านาจดงกลาวเปนไปโดยเบดเสรจเดดขาดปราศจากการตรวจสอบถวงดล อนไมเปนการสอดคลองกบหลกทรฐตองใหความคมครองสทธเสรภาพของประชาชนจากการใชอ านาจอกดวย

นอกจากนในกรณทคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมอ านาจพจารณาวนจฉยชขาดปญหา ทเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม ทผานการพจารณาของคณะกรรมการจรยธรรม ภายในหนวยงานมาแลว ทส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน โดยคณะกรรมการขาราชการพลเรอน อาจไมไดวนจฉยเปนอนภายใน 60 วนนบแตไดรบเรองนนได และใหถอวา ค าวนจฉยของคณะกรรมการจรยธรรมนนเปนทสด ขอก าหนดดงกลาวจงเปนการไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดเรองการคมครองสทธและเสรภาพของปจเจกในกระบวนการพจารณาทางปกครอง ทตองการมงใหความคมครองในกรณทเกดการขดกนระหวางการใชอ านาจรฐกบสทธเสรภาพของปจเจก และหลกการควบคมตรวจสอบและทบทวนภายในฝายปกครองทตองมการใหเหตผลประกอบค าพจารณาเสมอ เพอคมครองสทธเสรภาพของผทไดรบผลกระทบหรอจะไดรบผลกระทบจากการด าเนนการตามอ านาจหนาทของฝายปกครองใหไดรบการเยยวยาในเบองตนและยงกอใหเกดความลาชาทตองรอการพจารณาของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนอกชนหนงกอนทจะสามารถใชสทธในการด าเนนการตามกฎหมายในกรณอน ๆ ตอไป ซงเปนการ ไมสอดคลองกบหลกการระบบคณธรรมและหลกความเสมอภาคทมงเนนใหขาราชการไดรบการปฏบตอยางเทาเทยมกนจากภาครฐ ในดานตาง ๆ ซงรวมถงความเทาเทยมกนในการไดรบการคมครองสทธและเสรภาพ รวมทงการปฏบตในกระบวนการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครองจากกรณดงกลาว

อยางไรกดส าหรบเงอนเวลาทก าหนดไวในประมวลจรยธรรมใหคณะกรรมการขาราชการพลเรอนพจารณาวนจฉยขอพพาทจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม โดยสามารถทจะไมวนจฉยเปนอนไดภายใน 60 วน นบแตทไดรบเรองนน อาจกลาวไดวามทงฝายทไดรบประโยชน

DPU

107

และฝายทไดรบผลกระทบจากเงอนเวลาดงกลาว ซงในทางขอเทจจรงแลวฝายทไดรบประโยชนมกจะเปนฝายปกครอง เพราะหากวาคณะกรรมการขาราชการพลเรอนไมไดวนจฉยเปนอนเสยแลว ฝายของหนวยงานกไมจ าเปนตองด าเนนการยกเลกหรอเพกถอน การกระท า ค าสงหรอ กฎ แตอยางใด เพยงแตด าเนนการบงคบใหเปนไปตามค าวนจฉยเทานน ส าหรบฝายทไดรบผลกระทบกอาจตองมภาระทจกตองด าเนนการเพมขนหากไมพอใจในผลการวนจฉยของคณะกรรมการขาราชการพลเรอน โดยอาจด าเนนการรองทกขไปยงคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม หรอฟองคดตอศาลปกครองตอไป แตในทางกลบกนหากผทไดรบผลกระทบจากการวนจฉยหรอการไมวนจฉยของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนฝายปกครองในทางปฏบตกมกจะใชสทธรองทกขหรอฟองคดเชนเดยวกน จงสามารถกลาวไดวาส าหรบในประเทศไทยแลวเมอฝายใดตกเปนฝายเสยเปรยบในทางพจารณาใด ๆ ไมวาจะเปนฝายปกครองหรอฝายของเจาหนาทมกจะใชสทธในการโตแยงหรอคดคานเชนเดยวกน

ดงกรณปญหาท นาย บ. ขาราชการส านกงานปองกนและปราบปรามการฟอกเงน รองเรยนตอเลขาธการคณะกรรมการปองกนและปราบปรามการฟอกเงนวาการประเมนผลการปฏบตราชการและการพจารณาเลอนขนเงนเดอนในรอบการประเมนท 1 ตลาคม 2555 – 31 มนาคม 2556 เปนไปโดยมชอบดวยกฎหมายและเปนการละเมดประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอนฐานไมเคารพและปฏบตตามกฎหมาย กฎ หรอขอบงคบทชอบดวยกฎหมาย เนองจากปฏบตไมเปนไปตามขนตอนตามทหลกเกณฑในการประเมนผลการปฏบตราชการและการพจารณา เลอนขนเงนเดอนทงทเปนมาตรฐานกลางและทส านกงาน ปปง. ประกาศก าหนดไวและการก าหนดชวงคะแนนในการประเมนกมไดเปนไปโดยมตทประชมคณะกรรมการกลนกรองผลการปฏบตราชการซงเปนผมอ านาจด าเนนการ

คณะกรรมการจรยธรรมของส านกงาน ปปง. ไดพจารณากรณปญหาดงกลาวในแงทวาละเมดประมวลจรยธรรมหรอไม แลวมความเหนวาการด าเนนการดงกลาวสอดคลองกบหลกเกณฑและเจตนารมณของการประเมนการปฏบตราชการและการเลอนขนเงนเดอนโดยมไดพจารณาวนจฉยในประเดนเรองการด าเนนการขามขนตอนการแตอยางใด โดยแจงผลให นาย บ ทราบ พรอมทง สงความเหนใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนวนจฉยอกชนตามทประมวลจรยธรรมก าหนด ซงในกรณนคณะกรรมการขาราชการพลเรอนกมไดมค าวนจฉยออกมาเปนอนภายในระยะเวลา 60 วนนบแตทไดรบเรอง กรณดงกลาวจงถอเปนทสด นาย บ จงไดน าเหตดงกลาวไปรองทกขตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมวาการด าเนนการดงกลาวเปนการไมปฏบตตามกฎหมายซงตอมาคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมกไดมมตชวาการด าเนนการดงกลาวเปนไปโดยมชอบและมค าสงใหยกเลกการประเมนผลการปฏบตราชการและเลอนขนเลอนขนเงนเดอนในรอบดงกลาว กรณนเหนไดวาการทส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนทงผออกกฎ

DPU

108

บงคบใชกฎ และตความวนจฉยปญหาทเกดจากการบงคบใช มไดมการพจารณาทบทวนใหความเหนในกรณดงกลาวไดกอใหเกดความเคลอบแคลงสงสยในความโปรงใสและความลาชาในกระบวนการตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง เพอคมครองสทธของขาราชการตามหลกการตรวจสอบการใชอ านาจ ภายในฝายปกครอง ตามประมวลจรยธรรม และหลกธรรมาภบาลทตองการประสทธภาพในการด าเนนการอยางแทจรงเหนไดวาการกระบวนการด าเนนการตามประมวลจรยธรรมมขนตอนการด าเนนการทกอใหเกดความลาชาและไมเปนธรรม เนองจากมาจากเหตแหงความความไมเหมาะสมขององคกรทเปนผพจารณาทมลกษณะผกขาดอ านาจด าเนนการ ประกอบกบหลกเกณฑทก าหนดระยะเวลาและเงอนไขยงคงก าหนดเงอนเวลาทใหอ านาจพจารณาทไมเหมาะสมแกหนวยงาน กรณดงกลาวจง ไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในการตรวจสอบการใชอ านาจรฐอนกอใหเกดความลาชาในการทจะด าเนนการตามกระบวนการอน ๆ ตามกฎหมายตอไป และกอใหเคลอบแคลงสงสยในความโปรงใสของการตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครองอกดวย

แมกรณนหนวยงานจะเปนผยนเรองกตาม กดวยส านกงานขาราชการพลเรอนเปนองคทผกขาดทงการออกกฎก าหนดมาตรฐานกลางและการวนจฉยพจารณาชขาดขอพพาททเกดจากประมวลจรยธรรม ทงยงก าหนดไววาอาจไมวนจฉยเรองทสงมาไดวาผลเปนประการใด มลกษณะเปนการขดแยงทบซอนในบทบาทหนาทและไมเปนไปตามหลกการทบทวนตรวจสอบภายในฝายปกครองและเปนการลาชาและไมโปรงใส ซงไมเปนธรรมกบขาราชการพลเรอนซงจะตองตกอยภายใตบงคบ ของกฎหรอค าสง ดงนนจงจ าเปนอยางยงทจกตองมการวนจฉยใหความเหนใหเปนทยตโดยปราศจากความเคลอบแคลงสงสยดวยความรวดเรว เพอใหการด าเนนการดงกลาวเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายตามหลกนตรฐ รวมทงทกคนตองมความเสมอภาคกนตอหนากฎหมายตามหลกนตธรรม อนแสดงออกถงความสอดคลองกบหลกความโปรงใส และหลกความมสวนรวมของผทมสวนเกยวของตามหลก ธรรมาภบาลทก าหนดไวในขอก าหนดระหวางประเทศ เรอง “Governance for Sustainable Human Development” ขององคกรพฒนาแห งสหประชาชาต (UNDP) อกดวย

ในกรณ เดยวกนนผ เขยนไดท าการศกษากฎหมายทก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศออสเตรเลยและประเทศองกฤษแลวพบวา คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลยตาม Public Service Act 1999 มอ านาจหนาทในการพจารณากรณทเจาหนาทรฐรองขอใหด าเนนการพจารณาทบทวนการกระท าของหนวยงานตนสงกดของตน ในกรณตองการพจารณาทบทวนค าตดสนของหนวยงานตนสงกด

DPU

109

วา เจาหนาทละเมดประมวลจรยธรรม หรอกรณทตองการทบทวนการลงโทษเจาหนาทโดยหนวยงานตนสงกดฐานฝาฝนประมวลจรยธรรม

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหราชอาณาจกรตาม Constitutional Reform and Governance Act 2010 มอ านาจหนาทในการพจารณาทบทวนกรณพพาททเกยวกบความถกตองเหมาะสมและจรยธรรม ในการปฏบตราชการตามบทบญญตของ The Civil Service Code และกฎหมายอน ๆ

เมอพจารณาแลวเหนไดพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 มไดก าหนดอ านาจหนาทใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาและพจารณาอทธรณค าสงลงโทษจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม อนเปนรปแบบหนงของการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐ แตไดก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรอนโดยคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผวนจฉย ซงยงไมเปนการสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในเรอง นตรฐ นตธรรม การแบงแยกอ านาจ การคมครองสทธและเสรภาพ การควบคมตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง รวมทงเปนการไมสอดคลองกบระบบคณธรรม ความเสมอภาค และการมสวนรวม โปรงใสตรวจสอบไดตามหลกธรรมาภบาล เนองจากหลกเกณฑดงกลาวก าหนดใหองคกรเพยงองคกรเดยว ซงกคอ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ท าหนาท ทงการเปนผออกกฎ บงคบใชกฎ และตดสนทบทวนขอพพาทอนเกดจากการบงคบใชกฎ และ ย งก าหนดไว อกวาหากหนวยงานสงขอพพาทท ไดวนจฉยมาใหแลว คณะกรรมการขาราชการพลเรอนมไดวนจฉยเปนอนภายใน 60 วน นบแตวนทไดรบเรองกให ค าวนจฉยนนเปนทสด ซงสงผลท าใหเกดกรณปญหาขนในการวนจฉยทบทวนปญหาของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทไมไดพจารณาและท าความเหนดงในกรณปญหาตามทไดยกตวอยางมา ทงยงมความแตกตางกบกฎหมายของประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกรทก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม มอ านาจหนาทพจารณาทบทวนการกระท าของหนวยงานตนสงกดของตนในกรณตองการพจารณาทบทวนค าตดสนของหนวยงานตนสงกด ในกรณทเจาหนาทรฐปฏบตราชการโดยไมเหมาะสมถกตองหรอละเมดประมวลจรยธรรมหรอกรณทตองการทบทวนค าสงลงโทษเจาหนาทโดยหนวยงานตนสงกดฐานละเมดประมวลจรยธรรม เพอเปนหลกประกนวาสทธของขาราชการพลเรอนจะไมถกละเลยและไมไดรบการคมครองสทธทพงมพงไดอยางทควรจะเปน ประกอบกบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมซงเปนองคกรทมอ านาจหนาทในพจารณาวนจฉยขอพพาทเกยวกบการบรหารงานบคคล อยดวยแลว มการจดองคกรและบคคลากรทมความเชยวชาญและเออในการวนจฉยขอพพาทตาง ๆ อยแลวยอม

DPU

110

มความเปนมออาชพมากกวาหนวยงานทท าหนาทในลกษณะอ านวยการเชนคณะกรรมการขาราชการพลเรอน

ดงนน จงมความจ าเปนทจกตองแกไขสภาพปญหาความไมเปนธรรมจากกฎหมายและหลกเกณฑทก าหนดไวดงกลาวในแนวทางการแกไขปญหาทจะน าเสนอตอไป 4.3.2 แนวทางแกไขปญหา

จากสภาพปญหาขางตนทพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 มไดก าหนดอ านาจหนาทใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาและพจารณาอทธรณค าสงลงโทษจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม แตไดก าหนดใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน โดย คณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผพจารณาด าเนนการ ซงเปนการไมสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในเรอง นตรฐ นตธรรม การแบงแยกอ านาจ การคมครองสทธและเสรภาพ การควบคมตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง รวมทงเปนการ ไมสอดคลองกบระบบคณธรรม ความเสมอภาค และการมสวนรวมตามหลกธรรมาภบาล เนองจากหลกเกณฑดงกลาวก าหนดใหองคกรเพยงองคกร เดยว ซงกคอ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรอน ท าหนาท ทงการเปนผออกกฎ บงคบใชกฎ และตดสนทบทวนขอพพาทอนเกดจากการบงคบใชกฎ นอกจากนยงก าหนดไวอกวาหากหนวยงานสงขอพพาททไดวนจฉยมาใหแลวส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนแลว คณะกรรมการขาราชการพลเรอนมไดวนจฉยเปนอนภาย ใน 60 วน นบแตวนทไดรบเรองกใหค าวนจฉยนน เปนทสด ซงในกรณหลงนยอมกอใหเกดความไมเปนธรรมแกผทรบค าสง หรอตองปฏบตตามกฎ ทอาจไมไดมการพจารณาทบทวนความชอบดวยกฎหมายตามกระบวนการควบคมตรวจสอบฝายปกครองเชนเดยวกบการอทธรณรองทกข หรอขอทบทวนการกระท าทางปกครองในกรณอน ๆ อยางอยางเทาเทยม โปรงใส และครบถวน ดงทเกดกรณปญหาของนาย บ. ขาราชการกรมทดนตามตวอยางทยกมาขางตน

ดงนนเพอใหกระบวนการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน เปนไปโดยสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคด ในเรอง นต รฐ นตธรรม การแบงแยกอ านาจ การคมครองสทธและเสรภาพ การควบคมตรวจสอบการใชอ านาจของฝายปกครอง รวมทงเปนการสอดคลองกบแนวความคดระบบคณธรรม แนวความคดเรองความเสมอภาค และแนวความคดเรองการมสวนรวมตามหลกธรรมาภบาล อนจะสงผลใหการบงคบใชกฎหมายเปนไปโดยเสมอภาค เปนธรรมและคมครองสทธเสรภาพของขาราชการไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล ผเขยนจงเหนควรแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ในสวนของอ านาจหนาทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมใหมอ านาจในการพจารณาอทธรณเกยวกบการท

DPU

111

เจาหนาทขาราชการพลเรอนถกลงโทษจากการละเมดประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน รวมทงมอ านาจชขาดปญหาทเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน โดยแนวทางการแกไขเพมเตมดงกลาวดงกลาวมความสอดคลองหลกธรรมาภบาลตาม“Governance for Sustainable Human Development” และเปนไปตามแนวทางของกฎหมายเกยวกบการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย และประเทศสหราชอาณาจกร ทก าหนดอ านาจใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาทพจารณาทบทวนขอพพาทหรอค าตดสนของหนวยงานในกรณทเจาหนาทรฐปฏบตราชการโดยไมเหมาะสมถกตองหรอละเมดประมวลจรยธรรมหรอกรณทตองการทบทวนค าสงลงโทษเจาหนาทโดยหนวยงานตนสงกดฐานฝาฝนประมวลจรยธรรม โดยแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และฉบบแกไขเพมเตมดงน

“มาตรา 31 ก.พ.ค. มอ านาจหนาทดงตอไปน (1) เสนอแนะตอ ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน เพอให ก.พ. หรอองคกร

กลางบรหารงานบคคลอน ด าเนนการจดใหมหรอปรบปรงนโยบายการบรหารทรพยากรบคคล ในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม

(2) พจารณาวนจฉยอทธรณตามมาตรา 114 (3) พจารณาวนจฉยเรองรองทกขตามมาตรา 123 (4) พจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรมตามมาตรา 126 (5) ออกกฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฏบตการตามพระราชบญญตน

กฎ ก.พ.ค. เมอประกาศในราชกจจานเบกษาแลว ใหใชบงคบได (6) แตงตงบคคลซงมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามท ก.พ.ค. ก าหนด เพอ

เปนกรรมการวนจฉยอทธรณหรอเปนกรรมการวนจฉยรองทกข (7) พจารณาวนจฉยขอชขาดปญหาอนเกดจากการใชบงคบประมวลจรยธรรม” ทงน เหนควรแกไขเพมเตมประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน ในหมวด 3 กลไก

และระบบการบงคบใชประมวลจรยธรรม สวนท 1 องคกรคมครองจรยธรรม ขอ 13 (9) โดยยกเลกอ านาจของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนในการตความและวนจฉยชขาดปญหาจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม ประกอบกบแกไขเพมเตมอ านาจหนาทของคณะกรรมการจรยธรรม ตามขอ 15 เพอให สอดรบกบการแกไขเพมเตมบทบญญตมาตรา 31 ดวย ดงน

“ขอ 15 คณะกรรมการจรยธรรมมอ านาจหนาท ดงน” (1) ควบคม ก ากบ สงเสรมและใหค าแนะน าการบงคบใชประมวลจรยธรรมในสวน

ราชการ

DPU

112

(2) สอดสองใหมการปฏบตตามประมวลจรยธรรมในสวนราชการ ………… (3) พจารณาวนจฉยชขาดปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมในสวน

ราชการเมอไดวนจฉยแลวใหสงค าวนจฉยให ก.พ.ค. วนจฉยโดยพลน (4) ……………......................................................................................................

“ ” (9) ด าเนนการอนตามประมวลจรยธรรมน หรอตามท ก.พ. มอบหมาย

4.4 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาทสงการใหหนวยงานของรฐใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงานและแนวทาง แกไขปญหา 4.4.1 วเคราะหปญหากรณควรก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจหนาท สงการใหหนวยงานของรฐใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงาน

ในด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมโดยเฉพาะในภารกจดานการพจารณาวนจฉยและรองทกข ซงเปนอกรปแบบของกระบวนการตรวจสอบทบทวนการใชอ านาจรฐซงอาจมความเกยวพนกบความผดทงทางวนยและทางอาญาดวยนน ยอมตองอาศยขอมลทงทอยในความครอบครองของทางราชการหรอเอกชน ถอยค าทบอกเลาพฤตการณอนมลกษณะเปนขอเทจจรงหรอเอกสารตาง ๆ เพอเปนพยานหลกฐานประกอบการพจารณาด าเนนการท าค าวนจฉย ซงพยานหลกฐานสวนใหญลวนมทมาจากบคคลททราบขอมลหรอรเหนถงการกระท าผดซงสวนใหญมกเปนคนภายในองคกรนน ๆ ซงการถกขมขคกคาม หรอแกแคนตอบโต ไมวาจะเปนไปในรปแบบของการกลนแกลงในการบรหารงานบคคล เชน การตงคณะกรรมการเพอด าเนนการทางวนย การไมขนเงนเดอนตามสมควร การโยกยายเปลยนแปลงต าแหนงหนาท การเลกจาง หรอการไมพจารณา ตอสญญาจาง หรอการขมขคกคามหรอประทษรายดวยประการใด ๆ ตอชวตและทรพยสน ซงเปนสงทคาดหมายไดจากผทไดรบผลรายหรอจะไดรบผลรายจากการพจารณาวนจฉยขอพพาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงบคคลทกลาวถงขางตนไดแก นกการเมอง ขาราชการระดบสง ผบงคบบญชา ผมอทธพลในหนวยงาน เพอนรวมงาน จงเปนเหตใหผททราบหรอรถงการกระท าความผดตาง ๆ ทสวนใหญเปนเจาหนาทรฐไมกลาทจะเปดเผยขอมลหรอใหการใด ๆ เนองเปนธรรมชาตของมนษยทมความรกความสนตและตองการด ารงชวตอยางสงบสขปราศจากการคกคามใด ๆ ดงนนเพอแลกกบสวสดภาพในวถชวตของตนเอง เจาหนาทรฐและบคคลททราบขอมลจงเลอกทจะไมเปดเผยขอมลตาง ๆ ทรหรอทราบมา รวมทงอทธพลของวฒนธรรมการปกครองในระบบราชการไทย ท นกการเมอง ผบงคบบญชา และผมอทธพล

DPU

113

ในองคกร ยงคงมสถานะเหนอกวาขาราชการในองคกร โดยสามารถแทรกแซงชน าก าหนดแนวทางการด าเนนการตาง ๆ ของบคลากรหรอองคกรไดอยางเบดเสรจ พรอมทงใหคณใหโทษแกบคคลากรได เพอทจะคงอ านาจและกลบเกลอนการกระท าความผดของตน อนเปนการแสดงถงความเปนอ านาจนยมทยงยดถอตวบคคลศกดนา บารม และการอปถมภ เหนอระบบกฎหมาย ยอมสงผลกระทบตอการท าค าวนจฉยของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมโดยตรงเนองจากขาดพยานหลกฐานทจะมาใชประกอบการพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาท

ในกรณนพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 อ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไวเพยง

1. เสนอแนะตอ ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน เพอให ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน ด าเนนการจดใหม หรอปรบปรงนโยบาย การบรหารทรพยากรบคคล ในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม

2. พจารณาวนจฉยอทธรณตามมาตรา 114 ของพระราชบญญตระเบยบขาราชการ พลเรอน พ.ศ. 2551

3. พจารณาวนจฉยเ รองรองทกขตามมาตรา 123 ของพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551

4. พจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรมตามมาตรา126 ของพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอนพ.ศ. 2551

5. ออกกฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฏบตตามพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551

6. แตงตงบคคลซงมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามท ก.พ.ค. ก าหนด เพอเปนกรรมการวนจฉยอทธรณ หรอเปนกรรมการวนจฉยรองทกข

การก าหนดอ านาจหนาทในลกษณะนจงยงไมเปนการสอดคลองกบหลกการใหความคมครองบคคลผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ ทถกก าหนดขนจากแนวคดเรองส านกรวมของคน ในสงคมทตองการปกปองประโยชนสาธารณะ ซงหากผใดไดเปดเผยขอมลใด ๆ ทเปนประโยชนตอรฐในการปกปองประโยชนสาธารณะแลวถกแกแคนตอบโต ยอมเปนหนาทของรฐทจะตองเขาด าเนนการปกปองคมครองสทธเสรภาพในดานตาง ๆ ทถกคกคาม

ในกรณ เดยวกนนผ เขยนไดท าการศกษากฎหมายทก าหนดอ านาจหน าทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในประเทศสหรฐอเมรกาแลวพบวา

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกามอ านาจสงใหหนวยงานของรฐใหความคมครองผใหการหรอพยานทถกขมขคกคามจากเหตทไดใหการตอ

DPU

114

คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามควรแกกรณ เชน การสงระงบการกระท าอนเปนการแกแคน ตอบโต สงใหรบกลบเขาท างานใหมในทเดมหรอทท างานใหมโดยไดรบสทธประโยชนไมนอยกวา ทเดมในทนท และมมาตรการหามเปดเผยขอมลของผใหขอมล เปนตน

เมอพจารณาแลวเหนไดพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 มไดก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในการใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาท ทงทไดก าหนดหนาทใหทงผ รองทกข ผอทธรณ รวมทงพยาน ตองใหขอมลตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไดก าหนด และนอกจากนคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงอาจมอ านาจไตสวน โดยแสวงหารวบรวมพยานหลกฐานจากบคคลอน ๆ ไดเองนอกเหนอจากทคกรณหรอพยานไดเสนอมาให เพอใหเพยงพอแกการพจารณาท าความเหน แตกมไดปรากฏวามบทกฎหมายหรอระเบยบใด ๆ ทก าหนดอ านาจหนาททจะใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมใหความคมครองแกขาราชการหรอบคคลผใหขอมลท เปนประโยชนตอการด าเนนการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอเปนการสรางความมนใจและเปนหลกประกนการคมครองสทธเสรภาพของผใหขอมลตามหลกการคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ ทถกก าหนดขนจากแนวคดเรองส านกรวมของคนในสงคมทตองการปกปองประโยชนสาธารณะ ซงหากผใดไดเปดเผยขอมลใด ๆ ทเปนประโยชนตอรฐในการปกปองประโยชนสาธารณะแลวถกแกแคนตอบโต รฐมหนาทจะตองเขาด าเนนการปกปองคมครองสทธเสรภาพในดานตาง ๆ ทถกคกคามจงมความ ทงยงมความแตกตางกบกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกาทก าหนดใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจสงใหหนวยงานของรฐใหความคมครองผใหการหรอพยานทถกขมขคกคามจากเหตทไดใหการตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมตามควรแกกรณ และจากการก าหนดอ านาจหนาทในลกษณะดงกลาวกอใหเกดกรณปญหาคอหวหนาฝายฝกวชาชพของเรอนจ าแหงหนงในกรงเทพมหานครถกด าเนนการทางวนยและมค าสงลงโทษ ไลออกจากราชการ ในความผดฐานทจรตตอต าแหนงหนาทราชการโดยเรยกรบเงนคาตอบแทนจากเอกชนคสญญาในกรณรบจางแรงงานผตองขงท าไฟแชค โดยเปดบญชรบเงนเปนสองบญช โดยแบงเปนบญชของทางราชการและบญชสวนตว โดยกรณนไดมการอทธรณค าสงลงโทษทางวนยอยางรายแรงมายงคระกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงในระหวางการด าเนนการตามกระบวนการวนจฉยอทธรณผบญชาการเรอนจ ารายดงกลาวไดท าการขมขกรรมการสอบสวนและพยานทไดมาใหการตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเกยวกบความปลอดภยในชวตครอบครวและมการท าลายทรพยสน (รถยนต) ของพยานซงเปนเอกชนซงวาจางแรงงานผตองขงท างานอกดวยดวย ซงในกรณนแมจกมกฎ ก.พ.วาดวยการคมครองพยานออกมาบงคบใชแลวกตามแตความคมครองใน

DPU

115

กรณดงกลาวกใหความคมครองเฉพาะกรณพยานซงเปนขาราชการพลเรอนสามญยงไมครอบคลมถงกรณการคมครองชวตและความปลอดภยในทรพยสนดวยแตอยางใด กรณนจงสงผลกระทบตอขวญและก าลงใจของเจาหนาทและยงกอความเสยหายแกทรพยสนของผมาใหขอมลไมมมาตรการทางกฎหมายเปนการเฉพาะในการคมครองและเยยวยา ทงทการใหหลกประกนหรอความคมครองชวยเหลอแกผใหขอมลซงเปนมาตรการในการคมครองสทธและเสรภาพอกประการหนง ทจ าเปนตองมการบญญตรองรบไวในกฎหมายและหยบยกขนมาบงคบใชควบคกนไปกบมาตรการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐ เพอใหบคคลททราบขอเทจจรงหรอรเหนถงการกระท าผดเกดความมนใจวาจะไมถกคกคามหรอแกแคนตอบโตและกลาทจะเปดเผยขอมล อนจกท าใหระบบการควบคมตรวจสอบการ ใชอ านาจรฐเปนไปอยางมประสทธภาพ สงผลใหการด าเนนภารกจของรฐเปนไปโดยถกตองตามกฎหมาย สจรต โปรงใส ความรบผดชอบตอผลทเกดขนจากการด าเนนการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมและมประสทธภาพ ตามหลกธรรมาภบาลอยางแทจรง 4.4.2 แนวทางแกไขปญหา

จากสภาพปญหาขางตนทพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 มไดก าหนดมาตรการใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมมอ านาจในการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาทไวนน เปนการสอดคลองกบทฤษฎและหลกการใหความคมครองบคคลผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ ทถกก าหนดขนจากแนวคดเรองส านกรวมของคน ในสงคมทตองการปกปองประโยชนสาธารณะ ซงหากผใดไดเปดเผยขอมลใด ๆ ทเปนประโยชนตอรฐในการปกปองประโยชนสาธารณะแลวถกแกแคนตอบโต ยอมเปนหนาทของรฐทจะตองเขาด าเนนการปกปองคมครองสทธเสรภาพในดานตาง ๆ ทถกคกคาม ซงในความเปนจรงผใหขอมลถกแกแคนตอบโตจากการเปดเผยขอมลอยบอย ๆ

กรณนจงกอใหเกดชองวางของกฎหมาย ในการใหความคมครองบคคลซงไดใหขอมล ทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงหากบคคลเหลานถกขมขคกคามยอมสงผลตอความเชอมน ในการไดรบการคมครองความปลอดภย รวมทงการไดรบการเยยวยาหากไดรบความเสยหาย และการตดสนใจใหขอมล ซงยอมสงผลกระทบโดยตรงตอการพจารณาด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมท ยดโยงอยกบขอมลและเอกสารตาง ๆ จากบคคลเหลาน

ดงนนเพอใหกระบวนการด าเนนการพจารณาวนจฉยอทธรณและรองทกขของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนไปโดยสอดคลองกบหลกทฤษฎและแนวความคดในการใหความคมครองแกผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ การคมครองสทธเสรภาพและหลกการพทกษระบบคณธรรมอนจะสงผลใหการบงคบใชกฎหมายเปนไปประสทธภาพและประสทธผล ผเขยนจง

DPU

116

มความเหนควรแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ในสวนของอ านาจหนาทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมใหมอ านาจในการสงใหหนวยงานของรฐทมอ านาจหนาทหรอเกยวของด าเนนการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ตามแนวทางของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของประเทศสหรฐอเมรกา โดยขอเสนอแนะแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และฉบบแกไขเพมเตมดงน

“มาตรา 31 ก.พ.ค. มอ านาจหนาทดงตอไปน (1) เสนอแนะตอ ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน เพอให ก.พ. หรอองคกร

กลางบรหารงานบคคลอน ด าเนนการจดใหมหรอปรบปรงนโยบายการบรหารทรพยากรบคคลในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม

(2) พจารณาวนจฉยอทธรณตามมาตรา 114 (3) พจารณาวนจฉยเรองรองทกขตามมาตรา 123 (4) พจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรมตามมาตรา 126 (5) ออกกฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฏบตการตามพระราชบญญตน

กฎ ก.พ.ค. เมอประกาศในราชกจจานเบกษาแลว ใหใชบงคบได (6) แตงตงบคคลซงมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามท ก.พ.ค. ก าหนด

เพอเปนกรรมการวนจฉยอทธรณหรอเปนกรรมการวนจฉยรองทกข (7) พจารณาวนจฉยขอชขาดปญหาอนเกดจากการใชบงคบประมวลจรยธรรมของ

คณะกรรมการจรยธรรมประจ าหนวยงาน (8) พจารณาและสงการใหหนวยงานของรฐทมอ านาจหนาทใหความคมครองผให

ขอมล ทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาท” หากไดมการด าเนนการแกไขเพมเตมบทบญญตตามทไดมการศกษาวเคราะหตาม

หลกทฤษฎ แนวความคด และแนวทางตามกฎหมายของตางประเทศ ตามทเสนอแนะมาแลว ผเขยนเหนวาจะสามารถแกไขสภาพปญหาทางกฎหมายในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไดอยางสมบรณ

DPU

บทท 5 บทสรปและขอเสนอแนะ

5.1 บทสรป

การขบเคลอนภารกจของรฐใหพฒนากาวหนาไปสความส าเรจเพอตอบสนองวตถประสงคสดทายอนไดแกความยตธรรมและประโยชนสขของสงคมสวนรวมนน มเหตปจจยทเปนองคประกอบอยหลายประการดวยกน และหนงในองคประกอบซงเปนเหตปจจยส าคญกคอ บคลากรภาครฐ ทท าหนาทเปนฟนเฟองส าคญในฐานะผแปลงนโยบายไปสการปฏบตใหเกดผลเปนรปธรรม ดงนนถาหากรฐสามารถบรหารจดการบคคลากรเหลานไดอยางมประสทธภาพ ยอมสงผลใหการการด าเนนภารกจของรฐสมฤทธผลอยางมคณภาพ กฎหมายวาดวยการบรหารงานบคคลจงเปนเครองมอส าคญและจ าเปนทรฐตองมและเพอใชเปนเครองมอส าคญในการบรหารงานใหเปนไปตามมโนทศนเรองประโยชนสาธารณะ ดงทกลาวมาขางตน โดยเนอหาสาระของกฎหมายตองมลกษณะทสมดลกนทงในดานของกรอบอ านาจหนาทของเจาหนาทรฐกบประโยชนสาธารณะทจะเกดขนจากการปฏบตหนาท และสทธประโยชน หรอสวสดการตางอนเปนสทธพนฐานของเจาหนาทรฐทควรไดรบเปนการเพมเตมจากคาตอบแทน เพราะลกษณะงานทด าเนนการเปนไปกแตเพอประโยชนของสวนรวมเทานน รวมทงตองมกระบวนการตรวจสอบและเยยวยาหากเจาหนาทรฐผปฏบตหนาทถกกระทบสทธไมวาจะเปนจากผบงคบบญชาหรอบคคลใด ๆ รวมทงกรณเจาหนาทรฐกระท าความผดโดยฝาฝนกฎหมาย หรอละเมดขอวนย จรยธรรม และการลงโทษ กตองมกระบวนการตรวจสอบทบทวนตรวจสอบความถกตองอกชนหนง เพอเปนหลกประกนวาจะไมมใชอ านาจตามอ าเภอใจการกลนแกลงกนและเปนไปตามระบบคณธรรมอนเปนแกนกลางในระบบการบรหารงานบคคลภาครฐ

ส าหรบประเทศไทยในอดตทผานมาบทบาทภารกจเหลานผกขาดอยทองคกรกลางในการบรหารงานบคคลเพยงองคกรเดยวซงกคอ ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน ซงกอใหเกดปญหาความไมสอดคลองกบหลกทางทฤษฎเกยวกบการแบงแยกอ านาจและการกระจายการใชอ านาจขององคกรภาครฐ จนมค ากลาววาการจดองคกรในลกษระดงกลาวเปนการจดองคกรแบบเผดจการ

DPU

118

ตอมาเมอไดมการฏรประบบการบรหารงานบคคลภาครฐครงใหญเมอป 2551 จงไดท าการสะสางสภาพปญหาดงกลาว โดยมการก าหนดภารกจในดานการบรหารงานบคคลออกเปน 3 ดานหลก และก าหนดองคกรทมอ านาจหนาทในการด าเนนการดานดงกลาวเปนการเฉพาะ ดงน

1. ภารกจดานการบรหารงานบคคลภาครฐ มส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน เปนองคกรทรบผดชอบด าเนนการ

2. ภารกจดานการจดโครงสรางและองคกรภาครฐ มคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ เปนองคกรทรบผดชอบด าเนนการ

3. ภารกจดานการพทกษระบบคณธรรม มคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมเปนองคกร ทรบผดชอบด าเนนการ

ซงเทาทผานมาการด าเนนการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมสามารถแกไขสภาพปญหาดงกลาวและเปนหลกประกนความเปนธรรมใหแกขาราชการไดอยางดในระดบหนง แตอยางไรกตามกยงพบวายงมขอกฎหมายทเปนขอบกพรองอยบางประการ โดยเฉพาะในดานการจดระเบยบองคกรและดานการก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ทกอใหเกดปญหาในการ ใชบงคบบทบญญต ดงน

1) กรณทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงคงไมมกฎหมายก าหนดหนวยงานธรการในการรบผดชอบด าเนนการตามบทบาทภารกจเปนของตนเองเปนการเฉพาะยงคงตองอาศยส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนหนวยธรการ และตองอาศยบคคลากรซงเปนขาราชการในสงกดคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนผด าเนนการตามอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม และการก าหนดใหผทรงคณวฒของส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทไดรบการคดเลอกจากคณะกรรมการขาราชการพลเรอนและ เลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนเปนคณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการพทกษพทกษระบบคณธรรม รวมทงการก าหนดใหเลขาธการคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมฐานะเปนเลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ซงเปนการไมสอดคลองหลกทฤษฎและแนวความคดในการจดระเบยบราชการบรหารหลกการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐ แนวคดการพทกษระบบคณธรรม หลกธรรมาภบาล ทมงเนนการกระจายอ านาจ ลดการผกขาด เพอคมครองสทธเสรภาพของปจเจก โดยเนนความโปรงใส มสวนรวม และตรวจสอบได รวมทงไมสอดคลองกบเจตนารมณของกฎหมายในการปรบปรงระบบการบรหารงาน บคลภาครฐ ทตองการแบงหนาทความรบผดชอบขององคกรในการบรหารงานบคคลดานตาง ๆ ออกจากกน เพอเปนหลกประกนความเปนอสระและสามารถคมครองสทธเสรภาพของขาราชการ พลเรอน พรอมทงสรางหลกประกน

DPU

119

ความมนใจและภาพลกษณในระบบการบรหารงานบคคลภาครฐใหสอดคลองกบการปฏรปการบรหารงานบคคลภาครฐอยางแทจรงและมประสทธภาพมากยงขน

2) กรณทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมยงคงไมมกฎหมายก าหนดใหมการจดตงหนวยงานและก าหนดใหมบคลากรเพอปฏบตหนาทในสวนของการพจารณาวนจฉยรองทกขขน ในสวนภมภาค ซงเปนการไมสอดคลองหลกฤษฎและแนวความคดในการพทกษระบบคณธรรม หลกความเสมอภาค หลกการคมครองสทธและเสรภาพ และหลกการจดระเบยบราชการบรหารและการบรหารงานบคคลภาครฐแนวใหม ทปจจบนมงเนนการกระจายอ านาจการตดสนใจ และการใหความคมครองแกขาราชการในสวนภมภาคใหทวถงและเทาเทยม เพอใหคมครองสทธและเสรภาพของขาราชการเปนไปอยางมประสทธภาพ พรอมทงตอบสนองภาระงานทเพมขนกบการบรหารอตราก าลงบคลากรทมอยไดอยางมประสทธภาพ

3) กรณคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทในการพจารณาวนจฉยชขาดปญหาในการบงคบใชประมวลจรยธรรม ทงทงานดงกลาวมความเกยวเนองกบการคมครองและใหความเปนธรรมแกขาราชการทมสวนเกยวของ ซงควรจะเปนหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม แตในกรณดงกลาวประมวลจรยธรรมของขาราชการพลเรอนก าหนดไววาใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนทดแลเฉพาะงานบคคลภาครฐเทานน เปนองคกรผวนจฉยปญหา ทงทส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอนมหนาทเฉพาะทางอยแลวนอกจากนยงเปนผออกกฎ ควบคมก ากบการบงคบใชกฎ และมอ านาจวนจฉยขอพพาทอนเกดจากการบงคบใชกฎอนเปนลกษณะขององคกรกงตลาการทการผขาดการใชอ านาจไวยงองคกรเดยว และยงอาจไมท าความเหนตอเรองทหนวยงานยนมาใหวนจฉยได อนเปนการไมสอดคลองกบแนวคดในการปรบปรงกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการพลเรอนทตองการใหส านกงานคณะกรรมการขาราชการ พลเรอนมอ านาจหนาทในเพยงการจดการงานบคคลภาครฐเทานน รวมทงในการพจารณาอทธรณ ขอพพาททเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมทส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน อาจไมไดวนจฉยเปนอนภายใน 60 วนนบแตไดรบเรอง โดยใหถอวาค าวนจฉยนนเปนทสดซงยอม ไมเปนธรรมแกผทไดรบผลกระทบหรอจะตกอยภายใตบงคบของกฎหรอค าสง และยงไมเปนไปตามหลกการควบคมตรวจสอบฝายปกครองทมงเนนการคมครองสทธเสรภาพ ทตองมการชแจงใหเหตผลประกอบค าพจารณาในการกระท าทางปกครองเสมอ และนอกจากนยงเปนการไมสอดคลองกบการคมครองความเปนธรรมตามระบบคณธรรมและหลกธรรมาภบาลในการด าเนนภารกจภาครฐ

DPU

120

4) กรณคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมไมมกฎหมายก าหนดอ านาจหนาทในการ สงใหหนวยงานของรฐด าเนนการใหความคมครองแกผทใหขอมลทเปนประโยชนตอการด าเนนงานของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอเปนหลกประกนใหแกผใหขอมลมความมนใจวาจะไมถกกลนแกลงหรอขมขคกคามพรอมทงไดรบการเยยวยาหากไดรบความเสยหายจากการแกแคนตอบโต ตามหลกการคมครองสทธเสรภาพ และการใหความคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอรฐ

สภาพปญหาดงกลาวเปนเหตใหค านงวากฎหมายเกยวกบการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทบงคบใชอยมความ เหมาะสมเพยงใด ในการทจะสรางหลกประกนความเปนอสระขององคกร เพอใหการควบคมตรวจสอบการใชอ านาจรฐเปนไปอยางมประสทธภาพและการคมครองสทธเสรภาพของขาราชการสมฤทธผล ตามเจตนารมณของกฎหมายอยางแทจรง

ผเขยนจงไดด าเนนการศกษาและวเคราะห ขอกฎหมาย แนวคดทฤษฎ และขอมลตาง ๆ ทงของไทยและของตางประเทศทเกยวของกบการจดระเบยบองคกรและก าหนดอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เพอเสนอแนะแนวทางในการแกไขดงกลาว ซงจากการศกษาผเขยนไดพบขอยตในแนวทางการแกไขปญหาเปนทเรยบรอยแลว จงขอเสนอแนะแนวทางแกไขปญหาดงกลาวในสวนของขอเสนอแนะตอไป 5.2 ขอเสนอแนะ

จากขอสรปทกลาวมาแลวดงกลาวขางตน จงมขอเสนอแนะใหมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ในสวนทเกยวของกบคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมทใชบงคบอยในบจจบน เพอแกไขปญหาและอดชองวางของกฎหมายในประเดนตาง ๆ รวม 4 ประเดนดงน

5.2.1 แกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 เกยวกบการจดระเบยบองคกรใหเกดความอสระอยางแทจรง และคณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยยกเลกบทบญญตเดมตามทบญญตไวใน มาตรา 13 (1) มาตรา 24 วรรคทาย และมาตรา 26 และเสนอใหมการแกไขเพมเตม บทบญญตในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และฉบบทแกไขเพมเตมดงน ดงน

“มาตรา 24/1 ใหมส านกงานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เรยกโดยยอวา “ส านกงาน ก.พ.ค.” โดยมเลขาธการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนผบงคบบญชาขาราชการและบรหารราชการการของส านกงาน ก.พ.ค. ขนตรงตอประธานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

DPU

121

ทงนให เลขาธการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม เปนเลขานการของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม

การบรรจแตงตงขาราราชการในส านกงานคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมใหเปนไปตามหลกเกณฑทก าหนดไวในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 โดยอนโลม”

“มาตรา 26/1 ใหวฒสภาท าหนาทคณะกรรมการคดเลอกคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยคณะกรรมการคดเลอกมหนาทคดเลอกบคคลผมคณสมบตตามมาตรา 25 จ านวน เจดคน

ใหผทไดรบการคดเลอกประชมเลอกกนเองใหคนหนงเปนประธานกรรมการ ก.พ.ค. แลวใหประธานวฒสภาน าความกราบบงคมทลเพอทรงโปรดเกลาแตงตง

หลกเกณฑและวธการคดเลอกใหเปนไปตามทคณะกรรมการคดเลอกก าหนด” 5.2.2 แกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 เกยวกบการจดตง

หนวยงานพทกษคณธรรมขนในภมภาค โดยเพมเตมบทบญญตในพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 และฉบบทแกไขเพมเตมดงน

“มาตรา 24/2 การจดตงและการก าหนดเขตอ านาจของส านกงาน ก.พ.ค. ในภมภาค ใหกระท าโดยประกาศก าหนดของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยค านงถงปรมาณคดและการบรหารงานบคคลของส านกงาน ก.พ.ค. โดยจกก าหนดใหส านกงาน ก.พ.ค. มเขตอ านาจครอบคลมเขตการปกครองหลายจงหวดกได

ใหคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมแตงตงคณะกรรมการวนจฉยอทธรณรองทกขไปประจ า ณ ส านกงานภมภาค เพอด าเนนการตามอ านาจหนาท โดยใหมหวหนาส านกงาน ก.พ.ค.ในภมภาค เปนผบงคบบญชาขาราชการและบรหารราชการการของส านกงาน ก.พ.ค. อยภายใตการบงคบบญชาของเลขาธการคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม”

5.2.3 แกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551 ในสวนของอ านาจหนาทในการพจารณาวนจฉยขอพพาทเกยวกบการบงคบใชประมวลจรยธรรมของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยเสนอแนะแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ.2551 และฉบบแกไขเพมเตมดงน

“มาตรา 31 ก.พ.ค. มอ านาจหนาทดงตอไปน (1) เสนอแนะตอ ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน เพอให ก.พ. หรอองคกร

กลางบรหารงานบคคลอน ด าเนนการจดใหมหรอปรบปรงนโยบายการบรหารทรพยากรบคคล ในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม

DPU

122

(2) พจารณาวนจฉยอทธรณตามมาตรา 114 (3) พจารณาวนจฉยเรองรองทกขตามมาตรา 123 (4) พจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรมตามมาตรา 126 (5) ออกกฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฏบตการตามพระราชบญญต

น กฎ ก.พ.ค. เมอประกาศในราชกจจานเบกษาแลว ใหใชบงคบได (6) แตงตงบคคลซงมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามท ก.พ.ค. ก าหนด

เพอเปนกรรมการวนจฉยอทธรณหรอเปนกรรมการวนจฉยรองทกข (7) พจารณาวนจฉยขอชขาดปญหาอนเกดจากการใชบงคบประมวลจรยธรรม” ทงน เหนควรแกไขเพมเตมประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน ในหมวด 3 กลไก

และระบบการบงคบใชประมวจรยธรรม สวนท 1 องคกรคมครองจรยธรรม ขอ 13(9) โดยยกเลกอ านาจของคณะกรรมการขาราชการพลเรอนในการตความและวนจฉยชขาดปญหาจากการบงคบใชประมวลจรยธรรม ประกอบกบแกไขเพมเตมอ านาจหนาทของคณะกรรมการจรยธรรม ตามขอ 15 เพอให สอดรบกบการแกไขเพมเตมบทบญญตมาตรา 31 ดวย ดงน

“ขอ 15 คณะกรรมการจรยธรรมมอ านาจหนาท ดงน” (1) ควบคม ก ากบ สงเสรมและใหค าแนะน าการบงคบใชประมวลจรยธรรมในสวน

ราชการ (2) สอดสองใหมการปฏบตตามประมวลจรยธรรมในสวนราชการ………… (3) พจารณาวนจฉยชขาดปญหาอนเกดจากการบงคบใชประมวลจรยธรรมในสวน

ราชการเมอไดวนจฉยแลวใหสงค าวนจฉยให ก.พ.ค. วนจฉยโดยพลน (4) สงเรองให ก.พ. พจารณาวนจฉยในกรณทเหนวาเรองนนเปนเรองส าคญ……… (5) ………………………………………………………………………………

“ ” (9) ด าเนนการอนตามประมวลจรยธรรมน หรอตามท ก.พ. มอบหมาย 5.2.4 แกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ.2551 ในสวนของอ านาจหนาทคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมในการใหความคมครองบคคลผถกคกคามจากเหตทไดใหขอมลตอคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม โดยขอเสนอแนะแกไขเพมเตมพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ.2551 และฉบบแกไขเพมเตมดงน

DPU

123

“มาตรา 31 ก.พ.ค. มอ านาจหนาทดงตอไปน (1) เสนอแนะตอ ก.พ. หรอองคกรกลางบรหารงานบคคลอน เพอให ก.พ.หรอองคกร

กลางบรหารงานบคคลอน ด าเนนการจดใหมหรอปรบปรงนโยบายการบรหารทรพยากรบคคล ในสวนทเกยวกบการพทกษระบบคณธรรม

(2) พจารณาวนจฉยอทธรณตามมาตรา 114 (3) พจารณาวนจฉยเรองรองทกขตามมาตรา 123 (4) พจารณาเรองการคมครองระบบคณธรรมตามมาตรา 126 (5) ออกกฎ ก.พ.ค. ระเบยบ หลกเกณฑ และวธการเพอปฏบตการตามพระราชบญญต

น กฎ ก.พ.ค. เมอประกาศในราชกจจานเบกษาแลว ใหใชบงคบได (6) แตงตงบคคลซงมคณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามท ก.พ.ค. ก าหนด

เพอเปนกรรมการวนจฉยอทธรณหรอเปนกรรมการวนจฉยรองทกข (7) พจารณาวนจฉยขอชขาดปญหาอนเกดจากการใชบงคบประมวลจรยธรรมของ

คณะกรรมการจรยธรรมประจ าหนวยงาน (8) พจารณาและสงการใหหนวยงานของรฐทมอ านาจหนาทใหความคมครองผให

ขอมล ทเปนประโยชนตอการด าเนนการตามอ านาจหนาท” หากไดมการด าเนนการแกไขเพมเตมบทบญญตตามทไดมการศกษาวเคราะหตาม

หลกทฤษฎ แนวความคด และแนวทางตามกฎหมายของตางประเทศ ตามทเสนอแนะมาแลว ผเขยนเชอเหลอเกนวาจะสามารถแกไขสภาพปญหาในการจดระเบยบองคกรและการก าหนดอ านาจหนาทใหองคกรมความเปนอสระและมอ านาจหนาทครอบคลม เพอเปนการคมครองสทธและสราง ความเปนธรรมใหเกดขนอยางเสมอภาค

DPU

บรรณานกรม

DPU

125

บรรณานกรม

ภาษาไทย กฎ ก.พ.ค.วาดวยการรองทกขและการพจารณาวนจฉยรองทกข พ.ศ. 2551. กฎ ก.พ.วาดวยหลกเกณฑและวธการการใหบ าเหนจความชอบ การกนเปนพยาน การลดโทษและ

การใหการคมครองพยาน พ.ศ. 2553. กตตบด ใหญพล. (2553). สทธมนษยชน: ความหมายของนตรฐ. สบคน7 กนยายน 2556, จาก

http://kittibodee.blogspot.com/2009/02/blog-post_6953.html. เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. (2547). หลกกฎหมายวาดวยสทธเสรภาพ. กรงเทพฯ: วญญชน. ______ . (2556). หลกการพนฐานกฎหมายมหาชน (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: วญญชน. ______ . (2548). หลกความเสมอภาค. สบคน 18 สงหาคม 2556, จาก http://www.publaw.net. คารล เอมล มกซมเลยน “มกซ” เวเบอร. (2555). สบคน 10 กนยายน 2556, จาก

http://www.file.saim2 web.com/cmmba/max_weber.pdf จนตนา บลมาศ และคณะ. (2551). คมอการจดท าจรรยาของสวนราชการ (พมพครงท 3). กรงเทพฯ:

ส านกงาน ก.พ. ชาญชย แสวงศกด. (2548). ค าอธบายกฎหมายปกครอง (พมพครงท 10). กรงเทพฯ: วญญชน. ______ . (2552).ค าอธบายกฎหมายวาดวยวธปฏบตราชการทางปกครอง (พมพครงท 7).

กรงเทพฯ: วญญชน. บรรเจด สงคะเนต. (2545). “การควบคมและตรวจสอบการใชอานาจรฐ” รวมบทความกฎหมายจาก

เวบไซต www.pub – law.net. กรงเทพฯ: ส านกงานศาลรฐธรรมนญ. ______ . (2556). หลกกฎหมายหลกกฎหมายเกยวกบการควบคมฝายปกครอง (พมพครงท 5).

กรงเทพฯ: วญญชน. บวรศกด อวรรณโน. (2542). การสรางธรรมาภบาลในสงคมไทย. กรงเทพฯ: วญญชน. ______ . (2548). กฎหมายมหาชน เลม 2. กรงเทพฯ: จฬาลงกรณ. บญศร มวงศอโฆษ. (2535). กฎหมายรฐธรรมนญเปรยบเทยบ: รฐธรรมนญเยอรมน. กรงเทพฯ:

เรอนแกวการพมพ. ประมวลจรยธรรมขาราชการพลเรอน. ประวณ ณ นคร. (2551). ค าอธบายพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551.

กรงเทพฯ: วญญชน.

DPU

126

ประวณ ณ นคร. (2553). เอกสารประกอบการประชมสมมนา เรอง การพทกษระบบคณธรรม ในราชการพลเรอน. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ.

พงศเทพ จารสสนธ. (2554). การคมครองผใหขอมลทเปนประโยชนตอการบรหารจดการภาครฐ (Whistleblower Protection) ตามกฎหมายของประเทศสหรฐอเมรกา. สบคน 14 เมษายน 2556, จาก www.lawreform.go.th.

พรชย เลอนฉว. (2547). บนทกประวตขาราชการพลเรอน และ ก.พ. กรงเทพฯ: ประชาชน. ______ . (2554). กฎหมายรฐธรรมนญและสถาบนการเมอง (พมพครงท 9). กรงเทพฯ:

มหาวทยาลยธรกจบณฑตย. พระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปองกนและปราบปรามการทจรตแหงชาต

พ.ศ. 2542. พระราชบญญตปองกนและปราบปรามการฟอกเงน พ.ศ. 2542. พระราชบญญตมาตรการของฝายบรหารในการปองกนและปราบปรามการทจรต พ.ศ. 2551. พระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551. พระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539. มหาวทยาลยเทคโนโลยพระจอมเกลาธนบร. (2557). ความเปนมาของหลกธรรมาภบาล. สบคน

25 กรกฎาคม 2557, จาก www.kmutt.ac.th/sd/html/pdf/tam.pdf. มานตย จมปา. (2548). ความรพนฐานเกยวกบกฎหมาย (พมพครงท 6). กรงเทพฯ: จฬาลงกรณ

มหาวทยาลย. มลนธวจยและพฒนากระบวนการยตธรรมทางปกครอง. (2554). ค าอธบายกฎหมายวาดวยวธ

ปฏบตราชการทางปกครองตามพระราชบญญตวธปฏบตราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (พมพครงท 3). กรงเทพฯ: บรษทประชาชน.

ลขต ธรเวคน. (2550). ววฒนาการการเมองการปกครองไทย (พมพครงท 10). กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

วชระ ปากดส. (2554). ปญหาสถานะและอ านาจหนาทของคณะกรรมการพทกษระบบคณธรรม ในฐานะกรรมการวนจฉยขอพพาท (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต). กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

วรเจตน ภาครตน. (2555). ค าสอนวาดวยรฐและหลกกฎหมายมหาชน. กรงเทพฯ: มหาวทยาลย ธรรมศาสตร.

วรพจน วศรตพชญ. (2538). หลกการพนฐานกฎหมายปกครอง. กรงเทพ: ธรรมสาร. ______ . (2544). หลกการพนฐานกฎหมายปกครอง (พมพครงท 3). กรงเทพฯ: วญญชน.

DPU

127

วาสนา วาสนา. (2556). ระบบศกดนา. สบคน 12 พฤษภาคม 2556, จาก http:// feudalsystem-wasana.blogspot.com.

วชชกร นาคธน. (2550). เอกสารประกอบการสอนรายวชาระบบบรหารราชการไทย.พระนครศรอยธยา: มหาวทยาลยราชภฎพระนครศรอยธยา.

วทยากร เชยงกล. (2547). อธบายศพทการบรหารจดการสมยใหม (พมพครงท 3). กรงเทพฯ: สายธาร.

วษณ เครองาม. (2530). กฎหมายรฐธรรมนญ (พมพครงท 3). กรงทพฯ : นตบรรณาคาร. วสตร ประสทธศรวงศ. (2547). “คณะกรรมการพทกษระบบคณธรรมของสหรฐอเมรกา US Merit

Systems Protection Board,” วารสารขาราชการ, 49 (5). ศศนา เงยวจตร. (2550). การคมครองผใหขอมลแกรฐ (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต) กรงเทพฯ:

มหาวทยาลยธรรมศาสตร. ศระ รตตานกล. (2549). การคมครองพยานตามพระราชบญญตคมครองพยานในคดอาญา

พ.ศ. 2546 เพอใหสอดคลองกบอนสญญาสหประชาชาตเพอตอตานอาชญากรรม ขามชาตทจดตง ในลกษณะองคกร ค.ศ. 2000 ขอ 24 (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต).กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรกจบณฑตย.

ศภรศม ฐตกลเจรญ.(2540). ทฤษฎการสอสาร. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยรามค าแหง. ศภวฒน สงหสวงษ. (2556). การอทธรณค าสงทางปกครอง. สบคน 21 กรกฎาคม 2557 จาก

www.pub-law.net. สมคด เลศไพฑรย. (2543). “หลกความเสมอภาค,” วารสารนตศาสตร, 30 (2). สนตสข สนตสข. (ม.ป.ป.). ระบบคณธรรมและระบบอปถมป. สบคน 25 สงหาคม 2556, จาก

http://www.gotoknow.org/posts/32 ส านกคณะกรรมการการเลอกตง. (2557). การแบงแยกอ านาจ. สบคน 31 กรกฎาคม 2557, จาก

www2.ect.go.th/modules/m_file_store/download.phpref. ส านกงาน ก.พ. (2551). สาระส าคญของพระราชบญญตระเบยบขาราชการพลเรอน พ.ศ. 2551.

กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ. ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. (2554). ระบบคณธรรมในการบรหารงานบคคล.

สบคน 10 ตลาคม 2556, จาก http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/in. ส านกงานคณะกรรมการขาราชการพลเรอน. (2555). สาระเกยวกบคณะกรรมการการพทกษ

ระบบคณธรรม. สบคน 25 กรกฎาคม 2557, จาก http://www.acfs.go.th/documentfile/acfs.pdf.

DPU

128

______ . (2555). การพทกษระบบคณธรรมของประเทศไทย. สบคน 24 กนยายน 2556, จาก http://www.ocsc.go.th.

______ . (2555). ระบบพทกษคณธรรมของประเทศสหราชอาณาจกร. สบคน 24 กนยายน 2556,จาก http://www.ocsc.go.th.

______ . (2555). ระบบพทกษระบบคณธรรมของประเทศออสเตรเลย. สบคน 24 กนยายน 2556,จาก http://www.ocsc.go.th.

ส านกงานปลดกระทรวงยตธรรม. (2548). เอกสารประกอบการพจารณาเสนอคณะรฐมนตรเพอจดตงองคกรฝายบรหารเพอการปองกนและการแกไขปญหาการทจรตภาครฐ. กรงเทพฯ: กระทรวงยตธรรม.

ส านกพทกษระบบคณธรรม. (2557). 6 ป ก.พ.ค. กอรางสรางฐาน. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ. ส านกมาตรฐานวนย. (2532). วนยและคณธรรมของขาราชการพลเรอน. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ. ______ . (2532). วนยและคณธรรมของขาราชการพลเรอน. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ. ______ . (2549). การวางระบบคมครองและใหความเปนธรรมในการปฏบตราชการ (รายงานผล

การศกษา). กรงเทพฯ: ส านกงาน กพ. โสภารตน จารสมบต. (2547). สทธเสรภาพและหนาทของประชาชนชาวไทย (รายงานผลการศกษา).

กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา. หยด แสงอทย. (2538). หลกรฐธรรมนญทวไป. กรงเทพฯ: วญญชน. อรพนท สพโชคชย.(2552). สงคมเสถยรภาพ กบ กลไกประชารฐทด.กรงเทพฯ: สถาบนวจย

เพอการพฒนาประเทศไทย. ภาษาตางประเทศ AUS Merit System Protection Board. (2013). About Commissioner. Retrieved August 21, 2014,

form Form www. australia.gov.au. ______ . (2013). Merit Protection Commissioner’s power. Retrieved August 21, 2014, form

www. australia.gov.au. ______ . (2013). People: public servants. Retrieved August 21, 2014, form

www.australia.gov.au. Constitutional Reform and Governance Act 2010.

DPU

129

Gerald Vinten. (1992). whistleblowing in the health-related professions whistleblowing. Retrieved June 10, 2013, form www.issuesinmedicalethics.org/044ed107.html.

Governance for Sustainable Human Development. J.G. Stark QC. The Protection of Public Service Whistleblower. Australian Law Journal, Part 1-2. Kristine Drew. (2003). Whistle Blowing and Corruption an intail and comparative. Retrieved June

10, 2013, form www.psiru.org. Marcia Miceli and Janet Near. (1992). Blowing the Whistle. Canada: compettion Bureau. Max Waber. (n.d.). On charisma and institution building. Retrieved August 6, 2013, from

http://sf.oxfordjournal.org/con/48/1/118.2.extract. Public service Act 1999. Ralph Nader. (1994). An Autonomy of Whistleblowing. Canberra: Report of the senate select

Committee on Public Interest Whistleblowing. Susan Tsui Grundmann. (2014). US Merit Systems Protection Board. Washington D.C. UK Civil service commissioners. (2013). About Us The Civil Service Commission. Retrieved

August 21, 2014, form www.Civilservicecommissioners.org. United State Code title 5. US Merit System Protection Board. (2014). About MSPB. Retrieved August 18, 2014, form

www.mspb.gov.

DPU

130

ประวตผเขยน ชอ – นามสกล สรศกด ศรทองค า ประวตการศกษา ปการศกษา 2551 นตศาสตรบณฑต มหาวทยาลยสงขลานครนทร ต าแหนงและสถานทท างานปจจบน นตกรปฏบตการ กองกฎหมาย ส านกงานปองกนและปราบปรามการฟอกเงน DPU