Сергей Юрьевич Кабашов

Бюрократия. Теоретическиеконцепции: учебное пособие

ПредисловиеМировая общественная наука дала человечеству немало открытий. К

сожалению, до последнего времени в нашей стране из-за определенныхидеологических догм существовал отрыв отечественногообществоведения от развития мировой науки, прежде всего западнойгуманитарной мысли. Такое положение обедняло, а часто и искажалонаше представление о современном государстве и обществе.

Одним из многочисленных объектов изучения политической наукисегодня выступают бюрократические организации, действующие вполитической сфере, к числу которых относятся прежде всего аппаратгосударственного управления и политические партии. Прирассмотрении структуры и деятельности таких организаций основноевнимание исследователи уделяют проблеме власти бюрократии исоциальным основам этой власти.

Теоретические основы современной западной политической наукибыли заложены в работах таких ученых, как А. Токвиль, К. Маркс,В. Парето, Г. Моска, М. Острогорский, М. Вебер и Р. Михельс. Нельзясказать, что проблемы политической социологии и, в частности,вопросы власти бюрократии полностью игнорировалисьотечественными обществоведами. В 20-х — начале 30-х гг, XX столетияэти проблемы успешно разрабатывались. Однако затем по понятнымпричинам эти научные направления были отвергнуты. И только с 60-хгг., особенно с середины 80-х гг., советские ученые —Г. X. Шахназаров, Ф. М. Бурлацкий, А. Мигранян и другие — стализаниматься социологическими и политическими исследованиями.

Современная актуализация внимания науки к проблемам властибюрократии обусловлена интенсивным пересмотром в нашем обществемногих представлений о сущности государственного аппарата,политических партий, их организационно-правовом оформлении ипрактическом осуществлении их деятельности в условиях современнойроссийской действительности.

Издание было подготовлено ввиду крайней незначительности вотечественной научной литературе обобщающих работ по анализутеоретических концепций бюрократии, разработанных как в западной,

так и в отечественной науке.В Башкирской академии государственной службы и управления при

Президенте Республики Башкортостан в течение ряда последних летведется разработка проблем эффективности государственной власти,профессионализма государственных служащих, разрабатываютсяучебно-методические курсы для студентов и слушателей по этойпроблематике.

Материалы, которые стали основой настоящего пособия, былиапробированы в авторских курсах, прочитанных для студентовспециальности «Государственное и муниципальное управление» ислушателей Факультета повышения квалификации государственных имуниципальных служащих Академии.

Основное внимание в пособии уделено классическим теориямбюрократии и их интерпретациям в современной политической науке наоснове комплексного (с точки зрения исторических, социологических,политологических подходов) анализа основных концепций,сложившихся в общественной науке XX столетия, о важнейшемполитическом институте любого современного государства —бюрократии. При этом материал в значительной степени ориентированна глубокое раскрытие содержания «теории рациональной бюрократии»М. Вебера.

Автор в рамках учебного курса по теории бюрократии ставилследующие задачи:

— дать представление о природе службы в государстве имеханизмах организации государственного аппарата в различныеисторические эпохи и в различных политических системах;

— помочь студентам и слушателям овладеть методами анализаразнообразных концепций бюрократии;

— научить использовать эффективные технологии организациибюрократических организаций;

— усвоить и творчески использовать отечественный и зарубежныйопыт функционирования государственной службы.

Что касается методического способа изложения материала, авторомизбран путь сочетания информационной насыщенности изнциклопедичности. D соответствия с этим в пособии использованметод подачи материалов через ответы на конкретные вопросы учебнойпрограммы.

Обращение к теории бюрократии может послужить прочной основойболее глубокого осмысления проблем, стоящих перед российскимобществом на этапе коренного реформирования политической системыи таких ее институтов, как государственная служба.

Глава 1

Сущность проблематикиПонятие политики. Понятие власти. Понятие государства.

Государственная власть. Политическая власть. Политическаяэлита. Политическая и административная бюрократияИсторические этапы формирования понятий «чиновник» и«бюрократия» в России.

Что такое политика?При ответе на этот вопрос следует предварительно уяснить для себя,

какие подходы сложились для определения этого понятия в литературе.Во многих современных научных публикациях политика определяется:как:

— осуществление влияния и власти;— форма господства;— способ разрешения конфликтов;— достижение коллективных целей;— социальная активность, связанная с производством и

распределением ресурсов.Перечень определений политики, содержащихся в учебной

литературе, выглядит следующим образом: сфера деятельностигосударства, партий и общественных движений; деятельность,направленная на согласование интересов; сфера общественныхотношений, в которых отражаются интересы больших групп людей и вкоторых задействована политическая власть; сфера общения,взаимодействия социальных групп и отдельных людей; сферавзаимодействия различных групп, реализующих свои интересы спомощью институтов власти; управление общественными делами;профессия, связанная с принятием решений; деятельность по принятиюобщественно значимых решений с учетом разницы интересов; сфера

борьбы за завоевание государственной власти; сфера управления, цельюкоторой является мобилизация материальных ресурсов и людей длядостижения коллективных целей; направление деятельности, на основекоторой формируются задачи, принимаются и выполняются решения;участие в делах государства, определение форм, задач, содержания егодеятельности; объективно обусловленное и целенаправленное участиебольших масс людей, организованных социальных групп в делахгосударства, в решении проблем, относящихся к жизни общества вцелом.

Столь многочисленные определения одного и того же понятия«политика» объясняются, по-видимому, сложностью имногогранностью самой политической реальности. Политика — этосамостоятельный мир, отличный от иных сфер общественной жизни.Она конкретизируется в других понятиях: политические отношения,политическая деятельность, политическое сознание. Средоточиемполитических отношений и деятельности являются государство идругие политические институты, образующие политическую систему.Понятие «политическая система» раскрывается в ряде соподчиненныхему понятий: политический институт, политическая партия,общественные организации и движения, бюрократия, политическийрежим, класс-гегемон, правящая элита, демократия, диктатура и др.

Европейская политическая мысль вплоть до XVII в. сводилапредметную область политики преимущественно к государству игосударственным отношениям. В рамках такой«государствоцентристской» парадигмы политики государстворассматривалось в качестве носителя верховной власти, органарегулирования жизни людей с целью создания оптимальнойобщественной организации.

В XVII–XIX вв. произошел переход от «государствоцентристского»к «социоцентристскому» видению мира политики. Политическаяфилософия «отделила» общество от государства и поставила в центрпознавательного интереса не проблемы государства как основыобщественной интеграции, а вопросы взаимодействия общества игосударства. Если раньше ее главными действующими фигурамипризнавались «государи» и «аристократы», то теперь активнымисубъектами политики объявляются широкие массы народа. Французскиефилософы эпохи реставрации в начале XIX в., а вслед за ними К. Маркс

стали рассматривать политику как отношения между классами.В конце XIX в. четко обозначились два подхода: социологистский и

номиналистский. Социологистский подход к политике состоит в том,что последняя рассматривается как надындивидуальная реальность.Номиналистский подход к политике, напротив, исходит из признаниятого, что источником и единственным субъектом политики являетсяиндивид и его социальное действие. Вот почему в рамках«социоцентристского» подхода стали активно разрабатыватьсяразличные системные, структурно-функционалистские иреалиционистские концепции политики.

В русле этих концепций политика интерпретировалась либо какподсистема общества, выполняющая определенные функции, либо каксоциально-политические отношения надындивидуального характера поповоду, например, политической власти. В рамках номиналистского(«антропоцентристского») подхода к политике стали формироватьсяразличные теоретические концепции деятельностного характера.

Во второй половине XX в. имели место попытки синтезасоциологистского и номиналистского подходов к политике и созданияее «многомерных» моделей. В конце XX столетия в руслепостмодернизма стала формироваться «социополицентристская»парадигма изучения политики, исходящая из принципа «разорванности»политического бытия и политического сознания. При этом властьсравнивается с акционерным предприятием, участниками которогоявляются держатели властного капитала, обладающие возможностьюоказывать давление и создавать напряженность. Эффективность такойвласти определяется не способностью организовать процесс социальноймодернизации или соответствовать определенным социальныможиданиям, а умением политиков «красиво» вести игру иориентироваться «не на вкусы и интересы публики (избирателей), аисключительно на критерии, принятые в среде класса политическихпрофессионалов».

Таким образом, представления о политике, претерпевшие за болеечем двухтысячелетнюю эпоху значительные изменения, породилисмысловую многозначность самого термина «политика», что всякий разтребует уточнения значения, в котором он употребляется.

Какие теории происхождениягосударства и государственногоаппарата существуют?

Для того, чтобы понять, что из себя представляет государство икакова его роль в жизни общества, необходимо вначале уяснить, когда ипочему оно возникло, т. к. по современным научным даннымгосударство существовало не всегда, — в истории человечества былпериод, когда государства не было.

Первое общество в истории называлось первобытным. В этомобществе все добываемое находилось в общественной собственности,делилось поровну и потреблялось без остатка, поэтому отсутствовалонеравенство: все были равны и свободны. Однако уже в родовомобществе появляется такое социальное (общественное) явление, каквласть, которая была необходима, чтобы обеспечивать нормальныеусловия его жизнедеятельности, упорядочивать поведение людей иподдерживать порядок.

Для повседневного управления собранием из числа наиболееуважаемых сородичей избирались родовые старейшины, которыеобъединялись в совет старейшин, управляющий племенем, а дляведения войны с другими племенами избирались военные вожди —наиболее храбрые и сильные воины. С течением времени первобытноеобщество не оставалось неизменным, — в нем происходили процессы,которые постепенно привели к смене родовой организациигосударственной властью и возникновению государства.

На сегодняшний день известно множество различных теорий, по-разному трактующих причины появления государства. Это объясняетсятем, что они создавались в разные исторические эпохи, их авторыпридерживались различных философских взглядов и обращаливнимание на те или иные исторические особенности развития общества,придавая им универсальное значение, делая вывод, что именно такпроисходило образование государства повсюду.

Одной из известных с древних времен является патриархальнаятеория (Платон, Аристотель), объясняющая происхождение государстваразрастанием семьи и трансформацией отеческой власти над детьми в

государственную власть монарха над своими подданными, обязаннымиему подчиняться.

Прогрессивной для своего времени была договорная теория. В этойтеории нашли отражение имевшие место в образовании некоторыхгосударств исторические факты, например, договоренность феодальныхгородов с князем о том, что город материально обеспечивает князя, атот, в свою очередь, обязуется защищать город от врагов. Если условиядоговора правителем нарушались, народ имел право его заменить.Представителями этой теории были такие крупные мыслители своеговремени, как Спиноза, Локк, Руссо и др.

Ирригационная (гидравлическая) теория (Виттфогель) обращаетособое внимание на то обстоятельство, что в некоторых регионахземного шара земледелие было невозможно без искусственногоорошения (например, в Древнем Египте, Вавилоне, древнем Китае идр.), поэтому возникла необходимость в организации крупныхобщественных работ по строительству ирригационных сооружений(плотин, каналов и т. п.). Для этого и был создан специальный аппарат— государство.

По мнению сторонников теории насилия (Каутский и др.)государство возникло потому, что в первобытном обществе сильныеплемена, покоряя слабые, создали специальный аппарат управления иподавления, чтобы управлять завоеванными территориями. В основуэтой теории положены такие исторические факты, как, например,завоевание пришедшей в упадок Римской империи племенами древнихгерманцев.

Марксистская теория происхождения государства утверждает, чтовследствие развития производительных сил (отделения скотоводства отземледелия, появления ремесел, торговли) появляются излишки сверхнеобходимого для личного потребления, которые накапливаются вруках отдельных лиц, т. е. возникает частная собственность, чтоприводит к расколу общества на классы с противоречивыми интересами(богатые и бедные, рабы и рабовладельцы). В результате экономическигосподствующему классу (рабовладельцам) понадобилось государство— как специальный аппарат, машина, с помощью которой можноудерживать в повиновении угнетенный класс.

Современный подход к проблеме происхождения государствазаключается в том, что в определенный период развития человеческого

общества произошел переход от присваивающего к производящемухозяйству, т. е. к новому способу существования. Суть его в том, чтолюди стали, возделывать земли, разводить скот, заниматься различнымиремеслами, т. е. специально производить продукты, необходимые дляжизни. Это привело к тому, что возникла потребность в управлениипроизводством, распределением и потреблением.

Стали выделяться люди, которые осуществляли учет трудовыхзатрат каждого члена общины, руководили созданием и распределениемобщественных запасов, т. е. занимались управлением. Затем сталисоздаваться специальные органы, чего не было в первобытномобществе. Постепенно формируется город-государство, исполняющийпрежде всего роль аппарата управления делами раннеземледельческойобщины, а не изначально как аппарата классового подавления пообоснованию марксистской теории. Одновременно шел процесссоциального расслоения, появления в обществе различных социальныхгрупп, классов. И по мере того, как появляются богатые и бедные,свободные и зависимые, государство, возникшее для управления деламивсего общества, постепенно начинает использоваться и для защитыинтересов одного экономически господствующего класса.

Таким образом, современная теория, используя новейшие научныезнания, не отрицает материалистический и классовый подход к вопросуо происхождении государства, однако существенно дополняет его сучетом закономерностей возникновения раннеклассового государства.Кроме того, учитывается все то положительное, что содержится вкаждой из рассмотренных выше теорий происхождения государства.

Является ли наличиегосударственного аппаратапризнаком государства? Какие ещеесть общие признаки государства?

Возникнув на определенной ступени развития первобытногообщества в результате изменений в его экономике и социальнойструктуре, государство не оставалось неизменным. Оно развивалось,

приобретая в разные исторические эпохи новые черты. Отмечаютсяособенности рабовладельческого, феодального, буржуазного исовременного государства. Но в то же время можно выделить некоторыеобщие признаки, присущие всем государствам, независимо от эпохи ихсуществования.

Государство располагает специальными взаимосвязанными ивзаимодействующими государственными органами, образующимигосударственный аппарат (администрация, армия, суды и т. д.), которыйот имени государства обеспечивает управление, а в случаенеобходимости и государственное принуждение.

Второй признак: государственная власть распространяется на всех,кто находится на территории, под которой понимается пространство впределах государственных границ. Государство объединяет людей,проживающих на его территории, свои права и обязанности ониосуществляют по месту жительства.

Третьим признаком любого государства является то, что только ономожет устанавливать правила поведения, обязательные для исполнениявсеми, кто находится на его территории, т. е. создавать нормы права(юридические нормы), закрепленные в законах и других правовых актахгосударства.

Четвертый признак государства — взимание с населения налогов идругих обязательных сборов (например, пошлины) в качестве средств насодержание госаппарата, на строительство дорог, обеспечение школ,больниц и другие общественные нужды.

Наконец, государство обладает суверенитетом, что означает егонезависимость от других государств, а также от любых иныхорганизаций внутри страны, возможность самостоятельно решать своивнутренние и внешние дела.

Каково определение государства?Государство — это особая суверенная территориальная организация

политической власти, обладающая специальным аппаратом ирегулирующая отношения, складывающиеся в обществе, с помощьюобщеобязательных правил поведения.

Важнейшая роль, которую государство играет в обществе, т. е. его

социальное назначение, заключается в том, что это единственнаяорганизация, призванная представлять общие интересы населения.

Социальное назначение государства проявляется и конкретизируетсяв его функциях, под которыми принято понимать основные направлениядеятельности государства по решению стоящих перед ним задач.Функционирование государства не стихийно, оно имеетцеленаправленный характер. Через осуществление, функцийгосударство реализует свою способность воздействовать наобщественные отношения с целью решения различных общественныхзадач.

Функции современных развитых государств существенноотличаются от функций государств древних веков или средневековья. Всовременном мире развитые государства осуществляютпреимущественно общесоциальные функции, которые подразделяют навиды по разным основаниям.

По времени осуществления различают функций постоянные (на всехэтапах развития государства) и временные, появление которыхобусловлено специфическими условиями, с исчезновением которыхфункция отпадает (например, ликвидация последствий стихийногобедствия и т. п.).

В зависимости от политической направленности функциигосударства делят на внутренние (деятельность внутри страны) ивнешние (деятельность за ее пределами), хотя грани между нимипостепенно стираются.

По сферам общественной жизни функции государстваподразделяются на экономические, социальные, политические, а такжеосуществляемые в духовной сфере.

Должна ли в государстве бытьузаконена государственная власть?

Государство и государственная власть в любую историческую эпохуиграли огромную роль в обществе, порой становясь над обществом,отчуждаясь от него.

Велика эта роль и в современных условиях, которые предъявляютповышенные требования к организованности я упорядоченности

общественных процессов. Главная задача государственной властисегодня — содействовать саморегуляции общества, стимулироватьпозитивные тенденции его развития, вводить общественно значимыепроцессы в определенные правовые рамки (в частности, путем принятиязаконодательства о партиях, забастовках, об оружии, о чрезвычайномположении и т. д.) с тем, чтобы не допустить анархии и распадаобщества.

Государственная власть обладает автономией в современномобществе. Она не может быть совершенно самостоятельной иподвергается влиянию различных политических партий, общественныхобъединений, движений — словом, различных «групп давления»,которые вынуждают ее предпринимать определенные меры илиотказываться от них. Наглядные примеры тому мы постояннонаблюдаем в новой России: отклонение законов, предлагаемыхправительством, иным партийным большинством ГосударственнойДумы, борьба вокруг формирования нового правительства и т. д.

Ограничения государственной власти, которая осуществляетсяпосредством государственного аппарата, достигаются и правовымисредствами. Однако отношения власти и закона, государства и праваимеют сложный характер. С одной стороны, государство издает законы,но оно подчиняется им, пока они не изменены или отменены. С другойстороны, для того, чтобы быть подлинным правом, а не узакониваниемпроизвола, правовые нормы должны отвечать определеннымтребованиям и прежде всего соответствовать общечеловеческим,общегуманным ценностям, В любом случае государство связанонормами права, оно не только властвует, но и подчиняется, исполняетопределенные обязанности перед обществом и личностью.

Деятельность государства, его органов в лице государственногоаппарата регулируется правом, официальные действия государственныхорганов совершаются на основе юридических норм, — в этом случаеони законны и легальны. В противном случае они противоправны.

Сама государственная власть в виде системы государственныхорганов тоже нуждается в легализации, узаконивании. Легализациягосударственной власти — это признание правомерности еевозникновения (установления), организации и деятельности. Такоеузаконение может осуществляться различными путями, важнейшимсредством из которых считается принятие демократической

конституции, созданной при участии населения, одобренной имнепосредственно на референдуме (голосовании избирателей) илиизбранным им представительным органом.

Особые статьи конституций разных стран определяют содержаниестатуса государственной власти (обычно говорится о власти народа), вотдельных монархических конституциях утверждается, что вся властьисходит от короля), основные законы закрепляют формы организациигосударственной власти (различные виды монархии и республики;унитарное и федеративное устройство, автономию, разделение властейили единство власти, например в руках советов и т. д.), регулируютметоды осуществления государственной власти (тоталитаризм,авторитаризм, демократический режим), определяют структуру органовгосударства (президент, парламент, правительство и т. д.) и отношениямежду ними.

В чем сущность политическойвласти?

Есть различные подходы к пониманию природы политическойвласти. Некоторые ученые считают, что она предшествует государствуи существует в любом коллективе — племени, профсоюзе, фирме и т. д.Обычно политическую власть связывают с борьбой социальных группза распределение социальных ценностей в социально-асимметричномобществе (напомним, что политика — это способ перераспределениясоциальных статусов в обществе).

Как и всякий коллектив, общество нуждается в управлении, которое,в конечном счете, имеет тенденцию сосредоточиваться в рукахопределенной части общества, социальной группы, владеющейсредствами производства, распределения и обмена, в руках коалицийнескольких таких групп или доминирующей группы, если групп-владельцев несколько. Руководство обществом со стороныопределенной социальной группы (коалиции групп), оказывающейрешающее влияние на властные структуры государства — это и естьполитическая власть.

Реально политическая власть концентрируется в руках верхушкидоминирующей в стране социальной общности (ею может быть и

«средний класс», включающий большинство населения), в рукахполитической элиты, которая, как иногда считают в литературе,образует «политический класс». В современном цивилизованномобществе в условиях некоторого «распыления» собственности пришироком распространении акционерных компаний, существованииразветвленной сети групп давления наблюдаются определенныеуступки доли политической власти: доминирующая группа частичновынуждена учитывать интересы некоторых других групп.

В условиях демократического цивилизованного обществаполитическая элита вынуждена прежде всего ориентироваться не набедные слои, несмотря на то, что их численность может бытьзначительной, а на средний класс, учитывать его интересы, хотя поддавлением тех или иных сил могут иметь место, как правило,кратковременные повороты и зигзаги.

Политическая власть в конечном счете связана с обладаниемрешающими позициями в вопросах собственности, но ее нельзя сводитьтолько к последней. Есть множество других внеэкономических иидеологических факторов, оказывающих большое влияние наполитическую власть, которое может стать решающим. Об этомсвидетельствует опыт некоторых современных капиталистическиразвитых стран с социально ориентированной экономикой. Экономикапостроена по капиталистическим принципам, но на политическуювласть огромное влияние оказывают концепции социальнойсолидарности, идеи государства благосостояния, социальногогосударства. Возможны даже конфликты власти и собственности, о чем,например, свидетельствуют радикальные аграрные реформы инационализация жизненно важных объектов в ряде капиталистическихстран, проводившиеся государственной властью вопрекисопротивлению собственников. И, наконец, надо иметь в виду, что исамо государство является огромной экономической, а такжеполитической и идеологической силой.

В чем заключается связьгосударственной и политическойвласти?

Политическая власть неразрывно связана с государственнойвластью. Действительно, политическая власть доминирующейсоциальной общности полнее всего реализуется в обычных условияхчерез государство, его власть, управленческую и иную деятельность.

Политическую и государственную власть бывает трудноразграничить и по причине «двойной» (собственно политической игосударственной) роли правящих политических партий. В тоталитарномгосударстве единственно разрешенная законом правящая партия на делеосуществляет власть как «государственная партия». Но и вдемократических странах партия, победившая, например, на выборахпрезидента, в парламент и сформировавшая правительство, на делеполучает рычаги государственной власти. В США, к примеру, круководству страной приходят в результате выборов то демократы тореспубликанцы, в Великобритании государством попеременно правятлейбористы или консерваторы, в Германии у власти менялись социал-демократы и христианские демократы.

Политическая власть социальной общности непосредственно нерасполагает средствами принуждения в отношении всего общества. Ноюридическим институтом легализованного принуждения в отношениивсего общества, как известно, является только государство. Лишьгосударственная власть может использовать такое принуждение,которое не только легально, но в большинстве случаев и легитимно.

Таким образом, связь государственной и политической властизаключается в том, что государственная власть — это основная формаполитической власти и вместе с тем — главный канал реализациипоследней. Она представляет собой отношение, в котором одной изсторон всегда является особый субъект — государство,представляющий его орган или должностное лицо.

Суть этого специфического властеотношения состоит в том, чтосоциальная общность экономически, политически и идеологическиопределяющая состояние общества, делает свою волю(складывающуюся в ходе противоборства, компромиссов, консенсусаполитических и социальных сил) общеобязательной под угрозойособого, государственного принуждения.

В чем отличие власти

государственной от политической?Государство, в отличие от политической власти определенной

социальной общности, которая хота и вынуждена учитывать интересыдругих слоев, но прежде всего ориентирована на собственныеинтересы, — это такой институт, важнейшей задачей котороговыступают «общие дела всего общества». Кроме того, государство,государственная власть вынуждены учитывать интересы многихпротивоборствующих группировок, стремясь к сохранению порядка истабильности в обществе.

Эти задачи не являются существенными для политической власти всилу самой природы, не стремящейся к решению общих дел. В этомгосударственная власть отчуждается от политической власти, имеетсобственное бытие, определенную автономию, свои закономерностиразвития.

Политическую и государственную власть следует различать, но непротивопоставлять. В обычных условиях их социальный характеродинаков. Политическая власть — это власть социальной общности(общностей), определяющей в противоборстве и взаимодействии сдругими силами, направление развития страны; государственная власть— это имеющая политический характер власть особой организации —государства, его органов, должностных лиц, реализующих в конечномсчете волю той политической общности (общностей), которойпринадлежит политическая власть.

В отличие от политической государственная власть осуществляетсяв особых процедурных формах, присущих государству средствами иметодами. От имени государства ее осуществляют, прежде всего,государственные органы, должностные лица и государственныйаппарат, уполномоченные на то конституцией.

Что такое политическая элита?Существующие в науке определение политической элиты

различаются между собой прежде всего с точки зрения широты понятия«элита». Сторонники более узкого определения относят к элите тольковысший эшелон государственной власти, сторонники более широкого

— всю иерархию управленцев, выделяя высшее звено власти,принимающее решения, жизненно важные для всей страны, среднеезвено, принимающее решения, значимые для отдельных регионов,отдельных сфер социальной деятельности, и, наконец, разветвленныйбюрократический аппарат.

В самой политической элите следует различать элиту правящую,оппозиционную (если это «конструктивная» оппозиция, борющаяся завласть в рамках данной политической системы) и контрэлиту, имеющуюцелью изменение всей политической системы.

Начнем с определения, данного одним из основателей современнойэлитологии итальянским экономистом и социологом В. Парето, которыйи ввел это понятие в научный оборот: это лица, получившие наивысшийиндекс в своей области деятельности, достигшие высшего уровнякомпетентности. Среди других определений отметим следующие:наиболее активные в политическом отношении люди, ориентированныена власть, организованное меньшинство, осуществляющее управлениенеорганизованным большинством (другой известный основательсовременной элитологии — итальянский социолог и политологГ. Моска); люди, обладающие наивысшим чувством ответственности(испанский философ, культуролог X. Ортега-и-Гассет); харизматическиеличности (немецкий социолог М. Вебер); творческое меньшинствообщества, противостоящее нетворческому большинству (английскийсоциолог и культуролог А. Тойнби). При сравнении этих определенийбросается в глаза смешение терминов: некоторые под элитой имеют ввиду только политическую элиту, у других трактовка элитывсеобъемлющая. Подход политолога отличается от подходакультуролога. Культурологи обычно применяют термин «элита» квыдающимся деятелям культуры, иногда он выступает как синонимпонятия «аристократия духа». Для политолога элита — та частьобщества, которая имеет доступ к инструментам власти.

Можно было бы ограничить контуры политической элитыобозначением следующих ее групп: высшее руководство государства,парламент, правительство, партийная элита, региональная политическаяэлита, бизнес-элита. Но такой подход несет в себе опасность принять заистину то, что лежит на поверхности, т. е. отождествить формальную инеформальную политические структуры, поскольку вне спискаофициальных должностных лиц могут оказаться люди, не занимающие

официальных постов, но влияющие на принятие политических решенийи общественное мнение не меньше, а быть может и больше, чем лица,попавшие в указанный список.

Попытаемся соотнести феномен политической элиты с фактомсоциально-классовой дифференциации в обществе. Социальнаяобщность или совокупность социальных групп, определяющихполитическое состояние общества (иначе говоря, господствующая вобществе), не есть нечто целое, нерасчлененное внутри себя, и включаетв себя ряд слоев, роль которых в обеспечении власти социальнойобщности различна. Такая социальная общность не может осуществлятьсвое господство во всей своей совокупности. Ее интерес как правящегослоя осознается и выражается, прежде всего, активной ее частью,которая опирается на определенную организацию — государственныйаппарат, политическую партию и т. п.

Ту часть господствующей социальной общности, которуюнепосредственно осуществляет руководство обществом, «держит руку»на руле управления государством, и можно назвать политическойэлитой.

В структуре господствующей социальной общности можновыделить определенные элементы: господствующий слой (группа) —политически активная часть слоя (труппы) — политическая организацияслоя (группы) — лидеры. Исходя из такой структуры, можно отнести кполитической элите наиболее авторитетных, влиятельных иполитически активных членов правящего слоя (класса), включаяполитических функционеров этого слоя (класса), интеллектуалов,вырабатывающих политическую идеологию, лидеров политическихорганизаций, т. е. людей, которые непосредственно принимаютполитические решения, выражающие совокупную волю правящейсоциальной общности.

Следует сделать одно существенное замечание. Одно дело —признать, что политическая элита выражает интересы господствующегослоя (класса), другое — отождествить эти категории. Господствующаясоциальная общность и элита различаются прежде всего по объему:элита — часть этой социальной общности. Политическая элитаобъединяет ту часть правящего слоя, которая обладает навыкамипрофессиональной политической деятельности и непосредственноосуществляет государственное управление.

Политическая элита обладает относительной самостоятельностью поотношению к господствующей социальной общности. Именно подобнаяотносительная автономность государственной власти может создаватьиллюзию того, что она стоит как бы над обществом и порой даже можетпринимать решения, против которых выступает большинствопредставителей господствующей социальной общности.

Политическая элита стремится создать впечатление, будто она,принимая компромиссное решение, равно заботится обо всех слояхнаселения, а идеологи и средства массовой информациигосподствующего слоя, выполняя свою функцию, помогают правящейэлите замаскировать ее связь с господствующим классом (группой).

С тем, чтобы понять подлинную роль политической элиты восуществлении господства в обществе правящей социальной общности,важно соотнести интересы этого слоя общества в целом с интересамиотдельных его членов, интересами отдельных групп этого слоя.Непосредственный интерес отдельного члена господствующего слояобщества может противоречить интересам других его членов — егоконкурентов.

Функции политической элиты прежде всего состоят восуществлении интеграции интересов и целей различных, особенноконкурирующих друг с другом группировок господствующейсоциальной общности, обеспечении необходимых связей междубизнесом, политиками, генералитетом армии, правоохранительнымиорганами, владельцами средств массовой информации. В иерархии этихинтересов примат принадлежит отношениям собственности, которыефактически и делают данный слой господствующим изаинтересованным в сохранении порядка и социальной стабильности.

Что такое региональнаяполитическая элита?

Региональная элита, как правило, состоит из следующих основныхслоев: 1) политического, 2) «интеллектуально-образовательного», 3)«литературно-художественного», 4) управленческого, 5)информационно-коммуникативного, 6) коммерческо-экономического.Кроме того, каждый регион, особенно национальный, в силу своих

особенностей, накладывает отпечаток на стратификационную модельрегиональной элиты. В зависимости от того, кто взял на себя рольрегионального лидера и какое место при этом занимают перечисленныеслои, зачастую предопределяется направленность региональногоразвития.

Каждая составная часть региона делегирует в региональную элитупредставителей специфических социальных групп. Эти представителипорой склонны доверять архетипам социальной памяти, активноруководствуясь ими в политической деятельности, порой не считаясь сцелесообразностью. Их активность может приводить к смещениюсоциальных ролей отдельных групп исторически сложившейсярегиональной элиты. Эта часть региональной элиты серьезнозаинтересована в формировании регионального корпоративизма, чтоможет проявляться в противоречиях интересов центральнойполитической элиты и региональной политической элиты.

Региональная политическая элита — часть региональногосообщества, обеспечивающая региональный уровень государственнойвласти. В региональную политическую элиту входят представителирегионального сообщества, наиболее активные в политическомотношении и ориентированные на власть, пользующиеся в регионеавторитетом, имеющие высокий статус, занимающие ведущие позициив политической, экономической и культурной жизни, специалисты иуправленцы высокой квалификации.

Региональная политическая элита оказывает большое влияние насоциально-политическую жизнь региона, осуществляя общееруководство политическими процессами, протекающими врегиональном политическом пространстве. Как правило, в отсутствии урегионального сообщества развитой политической культуры, сильных иавторитетных партий и движений региональная политическая элитахарактеризуется лояльностью к региональному лидеру.

Деятельность политической элиты экономически самодостаточныхрегионов определяется стремлением к экономическойсамостоятельности региона, наличием региональной идеологии,способной легитимизировать ее деятельность. При этом региональныеполитические элиты могут иметь различные интересы, обусловленныеэкономическим и географическим положением регионов.

Что такое политическаябюрократия?

Введение термина «бюрократия» в литературу обычноприписывается французскому экономисту Винсену де Гурнай, которыйв 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав этому терминууничижительное значение. В научный оборот термин вошел благодарянемецкому социологу М. Веберу, который лишил его не толькоэмоционально-негативного оттенка, но и идеологического подтекста.Он обозначил им специфическое явление в государстве — системуорганизаций с четко выраженным разделением функций, нормами иправилами, законодательно оформленным характером отношений,иерархическим строением и управленческой структурой.

Термин «бюрократия» стал универсальным и прочно вошел в языкимногих народов. В России широко распространенным и близким позначению можно назвать понятие «чиновничество». Первоначальнослово «чин» означало установленный порядок какого-либо действия.Позднее, после регламентации системы государственной службы, наоснове петровской Табели о рангах им стали обозначатьсоответствующие разряды в государственной иерархии. Таким образом,даже в соответствии с этимологией слова «чиновник» — это не простогосударственный человек или защитник государственных интересов, апрежде всего должностное лицо, занимающее определенное место виерархии государственных организаций.

Современные теории государственной бюрократии обязаны своимпоявлением двум важным методологическим посылкам. В начале XX в.

Президент США В. Вильсон заявил о необходимости разграничениягосударственной деятельности на политическую и административную.«Управление лежит вне собственно политической сферы, — писалон. — Административные вопросы не являются политическимивопросами».

Дальнейшее становление современных концепций о бюрократиипроходило под непосредственным воздействием возникшей в первойполовине XX в. теории организаций. В социологии организация — этолюбой профессиональный формализованный, ориентированный надостижение согласованных целей вид взаимодействия людей. Данное

понятие оказалось во многом созвучным веберовским представлениям обюрократии, но стало употребляться главным образом для обозначенияэкономических объединений, фирм, предприятий, финансовыхучреждений и т. п.

Таким образом, появлению современных научных представлений обюрократии предшествовало, во-первых, утверждение в сознаниипринципа разделения политической и бюрократической деятельности,понимание необходимости профессионализации управленческого труда;во-вторых, выявление специфических особенностей собственнобюрократии и как особого способа организации совместнойдеятельности и как особой социальной группы.

В современной научной литературе термином «бюрократия»обозначается одновременно: институализированная общность людей,исполняющих служебные обязанности в рамках целенаправленносозданных организаций и соответствующего нормативного порядка, исама система таких организаций.

Как социальный слой, узурпировавший политическую власть,бюрократия охватывает:

а) «политическую» бюрократию — высшее чиновничество;б) чисто административную бюрократию, включая:— среднее чиновничество, как и высшее, крайне заинтересованное в

бесконтрольности своей власти (только не собственно политической, араспорядительной) и привилегий;

— низших чиновников, которых общающееся с ними население иназывает бюрократами за формализм и незаинтересованность вреализации прав и потребностей простых людей.

Бюрократия как социальный феномен способна возникать прилюбом государственном устройстве, а условиями ее всевластияявляются:

1) формирование публичной власти и политическое отчуждениебольшинства народа от политики, власти и управления, отсутствиеканалов контроля народа за властью (у «подданных» должна остатьсяодна функция — послушание);

2) в условиях монополизма государственной собственности илинатурального хозяйства, т. е. при отсутствии класса собственников(частных или коллективных) и свободных рыночных связей —гражданского общества, ее роль может многократно возрастать;

3) роль бюрократии также становится неадекватной припреобладании редистрибутивных (перераспределительных) отношений.Возможны и иные условия и предпосылки бюрократизации.

Воплощением бюрократии является государственный аппаратуправления. Основной закон бюрократки — четкое и безошибочноефункционирование, направленное на результат, поставленныйвышестоящим руководством в рамках идеологии правящегосоциального слоя. Чтобы достичь этого, необходимо знать, что: 1)организация стремится использовать все средства для обеспечениясвоей устойчивости; 2) люди работают таким образом, что могут бытьвзаимозаменяемы, поэтому каждый обязан выполнять только однузадачу; 3) труд представляет собой наиболее подходящую меру успехачеловека и является для него основой существования; 4) поведениеисполнителей полностью определено рациональной схемой, котораяобеспечивает точность и однозначность действий, позволяет избежатьпредубежденности и личных симпатий во взаимоотношениях.

Должностные позиции в бюрократической организации строгосоподчинены друг другу и расположены в иерархическом порядке.Каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящимначальством и за свои личные решения и за действия подчиненных.Объем власти руководителя над подчиненным четко обозначен. Егодействия ограничены соответствующими правилами и инструкциями.Приказы должностного лица — не личная прихоть, а воплощениеобщих инструкций, которые руководитель лишь реализует, но несочиняет. Языком приказа с подчиненными «разговаривают» цели изадачи организации.

Формальные инструкции несут важную нагрузку. Благодаря нимдостигается единообразие и согласованность в действиях подчиненных.Они же обеспечивают взаимозаменимость работников (в случае болезниили увольнения) и непрерывность деятельности организации.

Служащие организации — это прежде всего наемные работники.Организация может нанимать и увольнять работников, повышать илипонижать их в должности, сообразуясь не с личными интересами кого-либо, а исключительно с целями организации. Статус наемногоработника не позволяет организации использовать индивида сверх мерыи по произволу.

Должностное лицо имеет четко установленный рабочий день, сверх

которого без добровольного согласия его никто не имеет правазанимать. Должностные лица в типичной бюрократической организациине выбираются, а назначаются. Они зависят от вышестоящихруководителей, а не от нижестоящих. Назначение предполагает, что всюполноту ответственности за подчиненного отныне берет на себявышестоящее должностное лицо.

При этом надо иметь в виду, что ответственность не то же самое, чтовласть.

Начальник не может по своему усмотрению, без достаточных на тооснований уволить сотрудника. Последний заключает контракт надлительный срок, наделяется важными правами и подлежит защите отпроизвольного увольнения. Вознаграждение выдается ему в видежалованья, а после отставки назначается пенсия.

Сравнение бюрократического господства со всеми ранеесуществовавшими типами — патриархальным, сословным,харизматическим — убеждает в несомненном преимуществе первого.Бюрократия является самым сложным и рациональным устройством,когда-либо придуманным человеком.

Доминирующая черта бюрократии — четко установленная иерархияпозиций, в которой низшие позиции контролируются и подчиняютсявысшим. В бюрократической пирамиде объем власти уменьшается, аколичество подчиненных по мере движения сверху вниз возрастает.

Разделение труда в бюрократической организации означает, чтокаждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализациякасается не только индивидов, но и подразделений, из которых состоиторганизация: каждое из них выполняет одну функцию.

Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностныхобязанностей, поэтому он знает, что ожидают от него и что он можетждать от организации, например, своевременного жалования в строгоустановленном размере, ежемесячного отпуска, гарантии занятости,медицинского страхования.

Какая взаимосвязь существует междуполитической элитой ибюрократией?

Необходимо выяснить соотношение политической элиты и слоялюдей, профессионально занимающихся управленческойдеятельностью, — бюрократии.

Некоторые ученые отождествляют эти понятия: бюрократия ивыступает как политическая элита. При этом необходимо уточнить, чтоимеется в виду не вся иерархическая структура бюрократии, а лишь ееруководящая часть. Кроме того, следует отметить, что данноеотождествление не будет вполне корректным потому, что вполитическую элиту входят люди, которые не могутклассифицироваться как чиновники, т. е. находящиеся нагосударственной службе.

Другие ученые исходят из того, что бюрократия —административный аппарат политической элиты. Но эти разногласияносят в большей мере терминологический характер, речь идет о болеешироком или менее широком понимании термина «бюрократия».

В делом можно согласиться с утверждением, что политическая воляэлиты реализуется главным образом через бюрократический аппарат,постоянно занимающийся государственными делами. Политическаяэлита намечает главные цели и магистральные линии деятельностигосударства, а бюрократический аппарат их реализует. В любом случаеинтересы чиновников государственных и частных учреждений не могутбыть выше интересов правящей социальной общности и ееполитической элиты, ибо эти интересы олицетворяют целипроизводства и прибыли и имеют для общества более могущественноезначение, чем те, которые представляют профессиональные ценностибюрократии.

Исторически политическая элита бюрократического типа пришла насмену элите аристократического типа. Власть волюнтаристская,основанная на прихоти, чувствах, предубеждениях ее носителей, ипотому власть непредсказуемая сменилась властью экспертов,основанной на бесстрастных формальных правилах и процедурах,подкрепленных жесткой дисциплиной.

Начиная с М. Вебера теоретики и исследователи бюрократии иполитической элиты считают процесс бюрократизации политическойэлиты проявлением более широкого процесса рационализации,присущей капиталистическому обществу — это движение оттрадиционного общества, где власть передается по наследству (отсюда

«элита крови») в руки людей, обладающих знанием (к «элите знания»).Сформулированные М. Вебером основные принципы

бюрократической организации и дихотомия «политика-управление»стали теми методологическими посылками, которые обеспечилибюрократии особую нишу в социально-политическом знании. Благодаряэтим посылкам бюрократию можно вычленить из политической элиты,превратив тем самым в самостоятельный объект исследования.

Как соотносятся понятия«административная элита» и«бюрократия»?

В большинстве научных публикаций бюрократией называетсябесконтрольная власть — не публичных политиков, а чиновников влице административной элиты, присвоившей себе помимоуправленческих (т. е. административно-распорядительных)несвойственные ей функции распоряжения политической властью игосударством.

Тем самым бюрократия является типичной квазиэлитой ихарактеризуется отрывом исполнительной власти от законодательной,их практической независимостью от воли большинства членовобщества, безличной системой управления и наличиемпривилегированного слоя чиновников.

Административная элита и бюрократия ищут социальную опору вотдельных группах населения и противопоставляют их другим. В итогедля доступа к управлению и власти определяющими становятсяформальные и нерациональные признаки (социальное происхождение,национальность и т. д.). Управление и власть становятся недоступнымиконтролю общества, хотя претендуют на всеобщность и разумность.

Бюрократия с точки зрения ее взаимоотношений с обществомявляется типичной закрытой административной элитой, а с позицииобоснования своей легитимности и обладания качествами элиты,необходимыми в демократическом обществе, — тривиальнойквазиэлитой в формах клиентел, кланов, клик, партий власти.

Что означает термин «политическаябюрократия»?

В составе бюрократии особое место занимает политическаябюрократия, формирующаяся обычно из представителей высших слоев

административной элиты, а также высших чиновников аппаратовразличных политических партий, организаций и движений.

Обладая всеми чертами бюрократии, политическая бюрократияамбивалентно относится к процессам демократизации: вынужденноесогласие на введение формальных институтов демократии(«конкурентные выборы», контролируемые «многопартийность исвобода печати»), поставленные политической бюрократией себе взаслугу, сочетаются, как правило, с неприязнью к публичной политике,неадекватной реакцией на критику и отказом от диалога с оппозицией, спопыткой контроля за средствами информации и всеми проявлениямиполитической активности граждан, а также ограничением политикистенами своих кабинетов.

Это обусловлено тем, что чиновничество по своей природеполитически безынициативно даже в реализации основного интереса —удержания собственного всевластия. В случае прямой угрозы своемубезмятежному властвованию оно способно на репрессивные меры,сопровождаемые, как правило, отговорками об «угрозе национальнойбезопасности и демократическим завоеваниям».

Как в России возникли термины«чиновник» и «бюрократ»?

Чиновники как особая социальная группа (сословие) появились наРуси одновременно с образованием первых государственныхучреждений. Слово «чин» существовало уже в древнерусском языке,имея около полутора десятков разных смысловых оттенков. Какотмечал автор «Словаря древнерусского языка» И. И. Срезневский, вдревней и средневековой Руси знали также слова «чиновник» (сановник,правитель) и «чиновный» — относящийся к чину. Чиновник в значении«служебное лицо, облеченное особой доверенностью» встречается встарославянском тексте Ветхого Завета: «Царь Дарий поставил надцарством 120 князей; над ними же три чиновники», т. е. трех высшихправителей империи.

Как утверждают историки, в XVII в. существовали думные чины(члены Боярской думы), чины московские (столичное служилоедворянство). Большое значение чиноположению придавал царь Алексей

Михайлович, который в своей книге «Урядник» (1656 г.), расписалчины и порядок (регламент) соколиной охоты, подчеркивая, что «безчина же всякая вещь не утвердится и не укрепится; бесстройство жетеряет дело и восставляет безделье» (Собрание писем царя АлексеяМихайловича. М., 1856). В примечаниях к этому сочинению издателипоясняли, что существительное «урядник» — это изложениепостановлений, правил, распорядка (уряда) и оно подобно слову«чиновник».

Со временем за словом «чин» закрепилось значение «должность,служебное место», — этому способствовало утверждение первымроссийским императором Петром I «Генерального регламента» (1720 г.)и «Табели о рангах» (1722 г.). Процесс усложнения государственногоаппарата и усиление роли чиновников являлся процессом, характернымдля абсолютной монархии. Уже во времена Екатерины II чин сталсвоеобразной «меркой» служащего. Поскольку чины давали не толькозарплату, но и множество различных льгот, погоня за чинами ичинопочитанием для многих стали своеобразной нормой, образомжизни. Для названия канцелярских служителей в середине XVIII в.некоторое время употреблялся термин «субстантивист», но уже к концувека «просвещенного российского абсолютизма» вновь «воскресло» истарое слово «чиновник» как собирательное понятие для названия лиц,наделенных чином.

У существительного «чиновник» постепенно появилось новоеустойчивое значение: «человек, относящийся к делу с казеннымравнодушием». А в самом начале XIX в. у русского слова «чиновник»появился иностранный синоним «бюрократ».

Историко-лингвистический аспект термина «бюрократия» в русскомязыке сам по себе интересен, тем более что российские лексикографыпытались дать оценку самого явления. Во французском языке группаосновных слов: «бюрократия», «бюрократ», «бюрократический»фиксируется во второй половине XVIII в., а в русском языке слово«бюро» в значении «конторка» фиксируется в 1769 г. (Словарь русскогоязыка XVIII в. Л.,1985).

В Полном французско-российском словаре, изданном в 1824 г.,помимо разнообразных смысловых оттенков существительного «бюро»(в т. ч. — канцелярия, палата, приказ, в котором отправляются разногорода канцелярские дела) фиксируется два слова: «бюрократ» и

«бюрократия» (с пометкой «новое»), которые на русском языке даютсяв развернутых переводах «влияние канцелярии в правление» и«имеющий влияние на правление». Именно в этот период (перваячетверть XIX в.) французские термины вошли в русский язык безперевода с транслитерацией кириллицей. И при этом сразу жеприобрели негативный оттенок.

В свободной русской зарубежной печати А. Герцен резкокритиковал отечественное чиновничество, а новые терминывстречаются у него весьма часто: «бюрократия или чиновничество иканцелярство»; «бюрократ считает себя как бы гражданином инойземли, даже и не в государстве, а над государством»; «бюрократия, этоязва новейшей Европы, нигде не свирепствует, как у нас; у нас она пущехолеры»; «в России проглядывается часто даже поэзия канцеляризма»;«бюрократизм развит до такой степени с цепью подчинить всех надзоруи опеке» и т. д.

В современной картотеке Словарного отдела Институталингвистических исследований Российской Академии наук уже в нашидни зафиксирован ряд неологизмов, возникших в основном в концеXX в.: бюрократизировать, бюрократист, бюрократичный,бюрократовский, бюрократствовать и др. А совсем недавно еще один —«забюрократизирован», или «забюрократизированный».

Контрольные вопросы1. В каких понятиях можно раскрыть содержание определения

«политика»?2. Что такое «политическая система» общества?3. Каковы исторические этапы развития политической мысли о

предметной области политики?4. Что означает социологический я номиналистический подходы в

исследовании политических процессов?5. Перечислите известные концепции причины формирования

государства?6. Как современная наука раскрывает новый подход к проблеме

происхождения государства?7. Перечислите известные признаки государства?

8. В чем проявляется социальное назначение государства?9. В чем суть государственной власти?10. Каковы теоретические подходы к пониманию содержания

политической власти?11. Как можно определить суть взаимосвязи государственной и

политической власти?12. Перечислите различия в содержании и формах государственной

и политической власти?13. Какие научные подходы существуют для определения понятия

«политическая элита» и «региональная политическая элита»?14. Когда появился термин «бюрократия» и кем он был введен в

научный оборот?15. Что означает в современной научной литературе термин

«бюрократия»?16. Каковы подходы для выделения бюрократии из политической

элиты, превращения ее в самостоятельный объект исследования?17. Какое место в составе бюрократии занимает «политическая

бюрократия»?

Темы докладов и рефератов1. Сравнительный анализ эволюции теоретической мысли о

предметной области политики в различные исторические эпохи.2. Исторический анализ концепций причин формирования

государства и государственного аппарата.3. Политическая и государственная власть: содержание и формы

осуществления.4. Современные концепции элиты.5. Политическая элита и политическая бюрократия: взаимосвязь и

отличительные особенности функционирования в современномобществе.

6. Соотношение понятий «бюрократия» и «бюрократизм».

Список литературы

1. Амелин В. Я. Социология политики. М., 1992.2. Ашин Г. К., Понеделков А. Я., Игнатов В. Г., Старостин А. М.

Основы политической — златология: Учебное пособие. М., 1999.3. Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5. С. 142–145.4. Бурлацкий Ф. М., Галкин А. А. Социология. Политика.

Международные отношения. М.,1974.5. Вятр Е. Социология политических отношений. М.: Прогресс,

1979.6. Голосов Г. В. Сравнительная политология. Учебник. Новосибирск,

1995.7. Доган М., Пеласси Д. Сравнительная политическая социология.

М.; Социально-политический журнал, 1994.8. Кравченко А. И. Социология, Учебное пособие. Екатеринбург,

1998.9. Левинсон А. Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах //

Вопросы философия. 1994. № 7, 8. С 241–248.10. Мангейм Дж. Б., Рич Р. К. Политология. Методы исследования.

М., 1997.11. Мухагв Р. Т. Политология, Учебник для вузов. М., 1997.12. Ортега-и-Гассет X. Восстание масс // Вопросы философии.

1989. № 3.13. Охотский Е. В. Политическая элита и российская

действительность. М., 1996.14. Охотский Е. В., Смолькос В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М.,

1996.16. Панарин А. С. Политология. Учебник. М., 1997.17. Понеделков А. Д. Сравнительный анализ взглядов Г. Моска и

В. О. Ключевского на элиту // Государственная и муниципальнаяслужба. Методология, теория, практика, зарубежный опыт. Ростов-на-Дону, 1997.

18. Соловьев А. И. Политология. Политические теории.Политические технологии, М., 2001.

19. Титов В. Я. Политическая элита и проблема политики //Социологические исследования. 1998. № 7.

Глава 2

Концепции происхождениябюрократии в традиционныхобществах

Понятия «патримониализм» и «патримониальнаябюрократия». Древний Китай: конфуцианство и легизм. М. Вебер окитайской бюрократии. Система подготовки и принципыкомплектации кадров чиновников в конфуцианской империи Китаядинастий Хань и Тан.

Теория К. Маркса об «азиатском» способе производства и еговзгляды на формирование древних восточных государств.Г. В. Плеханов о книге Л. И. Мечникова «Цивилизация и великиеисторические реки». «Гидравлическая» концепция К. Виттфогеля опроисхождении государственной бюрократии «восточных»деспотий.

Основные различия в марксистском и веберианском подходах коценке бюрократии традиционных обществ.

Что означают «патримониализм» и«патримониальная бюрократия»?

Появление данных терминов в научной литературе связано преждевсего с разработанной М. Вебером типологией оснований легитимностиполитического господства.

Первый тип; патримониальное (традиционное) господство, как егоосуществляли патриарх или патримониальный правитель — авторитетнравов, освященных традицией и привычной ориентацией на ихсоблюдение.

Второй тип: харизматическое господство — авторитет личного дара,полная личная преданность и личное доверие, вызываемое наличиемособых качеств вождя.

Третьим типом господства является: рационально-легальное (оно жебюрократическое), в силу обязательности легального установления иделовой «компетентности», обоснованной рационально созданнымиправилами, — господство в том виде, в каком его осуществляетсовременный государственный служащий.

Наибольшее внимание М. Вебер при рассмотрении формуправления, предшествовавших современной рациональнойбюрократии, уделил различным разновидностям патримониального(традиционного) господства.

Патриархализмом называется состояние, когда внутри некогопервоначально экономического и семейного (домашнего) союзагосподство осуществляется по строгому праву наследованияопределенными отдельными лицами. При этом отсутствует какой-либоспециальный управленческий аппарат, а все отношения междугосподином и зависимыми от него людьми регулируют обычаи итрадиции.

Полное отсутствие у господина при патриархализме чисто личного(«патримониального») штаба управления является определяющим. Вотпочему, не имея штаба управления, господин в значительной мерезависит от верности своих подданных. Почитается не установленноеправило, а господину согласно традиции, только господин строго связанею.

Патримониализм — форма политического господства или

политической власти, основанная на «личной» власти королевской(царской, императорской и т. п.) семьи.

Это довольно широкий термин, не относящийся к какому-либоопределенному типу политической системы и отличающийся от любойтакой системы тем, что эта власть является формально «произвольной»и что администрация находится под прямым контролем правителя,который предполагает использовать слуг, рабов, наемников,призывников, не обладающих независимой основой власти, т. е. неявляющихся членами традиционной земельной аристократии.

Патримониальное господство отличается от патриархализма преждевсего тем, что в распоряжении правителя оказываются подчиненныелично ему военная сила и аппарат чиновников, позволяющие внекоторых случаях не считаться с предписаниями традиции.

М. Вебер выделяет следующие формы патримониального режима: а)патримониализм в собственном смысле слова, характеризующийсяпреобладанием традиции; б) султанизм, который отличаетпренебрежение традицией и опора на прямую военную силу. Поройсултанистская форма выглядит на первый взгляд (но никогда вдействительности) полностью не связанной с традицией. Однако на делеона не рационализирована, в ней до крайности развита лишь сферасвободного произвола и милости, — этим она отличается от любойформы рационального господства.

Кроме того, существует децентрализованный вариантпатримониализма — «сословное» господство, при котором унаместников на местах (их можно рассматривать в качествечиновников) есть возможность выйти из-под контроля правителя, сприсвоением своих должностей и связанных с ними доходов.

Патримониализм означает, что все государственные должности велисвое происхождение из управления хозяйством правителя исоответственно набирались из числа лично зависимых от правителялюдей — родственников, челяди, вольноотпущенных, рабов,крепостных и т. д. Государственные чиновники первоначально являлисьслугами правителя и вначале содержались при его дворе.

По мере увеличения управленческого аппарата, что вызывалосьрасширением территории государства, становилось все сложнеесодержать его как часть двора правителя. В результате создавалисьвысшие государственные должности, находившиеся под надзором

высшего сановника (обычно родственника правителя). Сановник и егонепосредственные подчиненные были могущественными фаворитами,пока пользовались доверием патримониального правителя.

При патримониализме назначение на государственную должностьпроисходило по милости правителя, оказываемой преданными емуслугами. Государственный чиновник рассматривал свою должность какличную привилегию и исполнял должностные обязанности (которые,как правило, не имели четких границ), если этого не требовалатрадиция, по своему усмотрению. По отношению к подвластномунаселению чиновник действовал так же произвольно, как и правительдействовал по отношению к нему.

Право осуществлять официальные акты и действия, за которыевзималась плата с населения, шедшая в казну правителя, нередкостановилось патримониальной собственностью и могло быть продано,сдано в аренду или унаследовано, как любая другая собственность.Таким образом, патримониальный чиновник мог купить или арендоватьэто право у правителя, а затем продать его или отдать в аренду другомулицу.

Первоначально правитель противодействовал пожизненномуприсвоению и наследованию должностей, но коль скоро обстоятельствавынуждали его уступить контроль над ними, он стремился получитьсвою долю доходов от такого рода сделок. Там, где получилораспространение присвоение должностей, патримониальные чиновникимогли быть уволены в случае, если правитель возмещал им сумму,выплаченную за право занимать должность.

Во всех патримониальных государствах прошлого происходиладецентрализация, которая была обусловлена прежде всего борьбой завласть между правителем и его чиновниками.

Из истории известно, что патримониальные чиновники, которыеполучали должность в результате пожалования правителя или путемвыплаты ему суммы, соответствующей стоимости должности, пыталисьзакрепить право на нее за собой и по возможности за своимипотомками. Там, где их усилия оказывались успешными, возникалозакрепленное в традиции разделение властей между правителем и этимичиновниками. Такая структура имела тенденцию срывать все попыткиввести более эффективные методы управления, поскольку они ставилипод угрозу существовавшие возможности получения дохода этими

должностными лицами.Если патримониальный правитель расширял территориальную

сферу своего господства, он был вынужден передавать часть властныхполномочий чиновникам в обмен на их преданную службу вподвластных регионах, Следовательно, расширение сферыпатримониального господства с необходимостью вызывалодецентрализацию личной власти правителя.

При этом патримониальные чиновники могли в значительнойстепени ограничить суверенитет самого патримониального правителя.Если важные привилегии чиновников оказывались закрепленными втрадиции данного государства, а сами чиновники образовывалисплоченную группу (обычно какое-либо тайное общество), то они могливполне успешно противодействовать любым планам правителя, неотвечающим их собственным интересам.

Упадок центральной власти правителя мог усиливаться также врезультате удаленности чиновников от столицы. Чиновники,управляющие провинциями, могли самостоятельно распоряжатьсяместными ресурсами, а сложности со средствами сообщения наряду снеобходимостью принимать быстрые решения еще больше увеличивалиих автономию. Зависимость от правителя могла стать стольноминальной, что дань или налоги часто поступали в государственнуюказну только благодаря периодическим военным кампаниям попринуждению местных чиновников.

М. Вебер подробно рассмотрел различные способы, с помощьюкоторых патримониальные правители стремились укрепить свою власть,обуздать притязания чиновничества. Патримониальные правители непринимали безропотно раздробление своей власти. Обычно монархстремился ограничить срок пребывания чиновников в определеннойдолжности: назначал их в те регионы страны, где у них не былоземельной собственности.

После смерти должностного лица правитель мог вернуть себе егоземельные владения и привилегии. Наследник чиновника в большинствеслучаев должен был получить подтверждение своих прав со стороныправителя. Правитель также мог лично посещать различные частисвоего государства на регулярной основе. В отсутствии развитыхтранспортных средств этот метод позволял распределять бремясодержания царского двора между различными владениями монарха. В

то же время правитель мог дополнить или заменить личный надзорназначением чиновников, которые периодически объезжали еговладения и осуществляли суд и управление.

Другие методы включали требования того, чтобы сыновьячиновников служили при дворе; чтобы другие их родственники такжезанимали важные посты; чтобы некоторые посты занимали толькосвященнослужители, давшие обет безбрачия; чтобы чиновникинаходились под надзором шпионов или ревизоров из числа личных слугправителя; чтобы чиновники с пересекающимися сферами полномочийназначались в один и тот же регион, где бы они следили друг за другом.

М. Вебер противопоставляет патримониальное чиновничество ирациональную бюрократию как два противоположных типа управления,но он не проводит между ними непреодолимые границы.Определяющим признаком патримониального управления служитличностный, а не формально-правовой характер отношений власти,поскольку правитель как глава патримониальной бюрократии не связанкакими-либо формальными правилами и во многих случаях могдействовать совершенно произвольно.

Промежуточное положение в теоретических построениях М. Веберамежду указанными типами государственного управления занимаетпатримониальная бюрократия. В отличие от традиционныхуправленческих структур, патримониальная бюрократия содержитнекоторые рациональные элементы.

Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всегоприсвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий иэкономических преимуществ. Если патримониальные государствасуществовали повсеместно в различные исторические эпохи, развитыйбюрократический аппарат сформировался в них лишь в отдельныхслучаях. М. Вебер приводит несколько примеров бюрократий,заключавших в себе ярко выраженные патримониальные элементы. Ких числу в первую очередь он относит систему государственногоуправления в древнем Китае.

С тем, чтобы понять, почему М. Вебер изучал системупатримониального управления в древнем Китае, необходимо выяснитьте теоретические доктрины, которые сопровождали управленческиепреобразования в ранней китайской цивилизации.

В чем сущность доктрин конфуцианства илегизма, сложившихся в древнем Китае?

Для религиозной системы древних китайцев были характерыумеренность и рационализм, минимум мифологии и метафизики и,главное, примат этики перед мистикой, т. е. вполне сознательноеподчинение религиозно-мистического начала требованиям социальнойэтики и административной политики, залогом чего было соединение вруках одних и тех же должностных яиц, начиная с правителей, функцийчиновников и жрецов.

Такого рода особенности религиозной системы создавали своегорода вакуум в сфере веры с ее эмоциями и жертвенной самоотдачей.Этот вакуум уже в древнем Китае был заполнен культом легендарныхгероев и мудрецов древности, культом хорошо вознаграждаемойдобродетели. Заполнялся вакуум усилиями чиновников-историографов,в чьи функции входило записывать и воспевать деяния мудрых идобродетельных. Результатом деятельности чиновников-грамотеев былосоздание основы для первых в Китае канонических книг — книгиисторических преданий (Шуц-зин) и книги народных песен исвященных гимнов (Шицзин). Эти книга заложили фундаментдревнекитайской мысли, определили характер менталитета китайцев,что не замедлило сыграть свою роль.

Первой и наиболее важной для Китая системой взглядов и решенияострых проблем оказалось конфуцианство, со временем во многомопределившее параметры китайской цивилизации.

Конфуций (Кун-цзы, 551–479 гг. до н. э.) выдвинул в качествесоциального идеала эталон благородного цзюнь-нзы, т. е.бескорыстного рыцаря безупречной морали, готового на все во имяистины, обладающего. чувством высокого долга (и), гуманности (жэнь),соблюдающего нормы взаимоотношений между людьми (принципы ли)и глубоко почитающего мудрость старших (принцип сыновнейпочтительности — сяо). Конфуций призвал современников следоватьэтому идеальному образцу.

Предложив начать моральное совершенствование с самого себя, азатем наладить должные отношения в семье («пусть отец будет отцом, асын — сыном»), Конфуций выдвинул тезис о том, что государство —это та же семья, хотя и большая, и тем самым распространил принципы

«ли», «и», «сяо» и «жэнь» на административную практику игосударственную политику, в его время весьма далекие от подобныхидеалов.

Конфуцию принадлежит также идея разумного управлениягосударством, конечной целью которого он видел создание этическибезупречного и социально гармоничного общества. Именно дляосуществления этой идеи он и готовил в созданной им школе из своихучеников кандидатов на должности чиновников — тех самых мудрых исправедливых конфуцианских чиновников, которые были призваныпомочь правителям наладить добродетельное правление и добитьсягармонии.

Конфуций рассматривал процесс управления, соотнося элементыгосударственной структуры с элементами духовногосовершенствования. Чтобы согласование произошло, нужно былопровести операцию выпрямления (чжэн): «Правление — этовыпрямление». Без процедуры выпрямления вся система управлениярушится, поэтому во избежание этого следовало выдвигать прямых иставить их над кривыми. Кривые выпрямляются под воздействиемпрямых, но само выпрямление дается только через приложениесобственных усилий.

Если выпрямишь самого себя, говорил Конфуций, не будет ипрепятствий для осуществления правления, а если не выпрямишь, то несможешь выпрямлять и других. Таким образом, акция выпрямления«покоится» на самосознании индивида, ориентирующегося наморальные нормы. Конфуций скрепляет ими иерархию прямых, вкоторых, несомненно, угадываются благородные мужи.

Правление Поднебесной передается от одного монарха к другому непо наследству, а с помощью ритуальной уступчивости: уходящий напокой царь добровольно уступает Поднебесную достойному, накоторого указывает Небо и которому оно вручает свой небесный мандат(тянь мин), — отсюда управляют государством посредством ритуала.Начиная сверху, ритуал послойно пронизывает все уровни донизу. Вчастности, государь управляет чиновниками через ритуал, чиновникиже служат ему на основе преданности.

Наряду с ритуалом на уровне социальных верхов вращаются также вкачестве норм правления добродетель, человеколюбие, долг и доверие.

Конфуций возносит их туда по консолидирующей Поднебесную

связи почитания родителей и старших братьев и соединяет с субъектомправления, т. е. с правителем и его ближайшими сановниками,посредством любви, той самой, которой отмечена в культуре Даофилософия.

Казалось бы, конфуцианская доктрина не имела шансов на успех.Никто из правителей не принял ее всерьез, а те из учеников философа,кто добился успеха и оказался на службе, не сумели и следовать заветамучителя. Известно, что однажды разгневанный этим Конфуций былвынужден публично отречься от своего ученика Цю, ставшегоминистром, но не имевшего возможности вести себя так, как его учили.

Но конфуцианцы не пали духом. Взяв на себя после смерти учителяфункции воспитателей, просветителей, редакторов древних текстов,включая и заповеди Конфуция, они вслед за ним и его виднымипоследователями, как Мэн-цзы (372–289 гг. до н. э.), который выдвинултезис о праве народа выступать против недобродетельного правителя, стечением времени все же добились того, что стали признаннымивыразителями древних традиций китайской культуры с ее культомэтической нормы и строгим соблюдением принципов социально-семейного старшинства, верностью идеалам и готовностью защищать ихдо последнего.

Предтечей другого концептуального направления в осуществлениигосударственного управления — легизма считается видный егопредставитель Гуань Чжун, с именем которого связываетсяпредставление о первых серьезных реформах, направленных наукрепление власти правителей царств. К стану легистов обычнопричисляют всех видных министров-реформаторов древнего Китая.Культ закона, точнее административных распоряжений,осуществляющего централизованную власть правителя, — ведущийтезис легизма. Не опора на феодальную знать, склонную к смутам имятежам, но создание хорошо налаженной бюрократической машины —основной метод создания сильной центральной власти. Четкиепредписания, выполнение которых хорошо вознаграждается, а такжепредостережения, невнимание к которым сурово наказывается, являлисьсредствами поддержания авторитета власти правителя.

Существенно также то, что легисты видели в качестве противникасильной власти не только поверженную знать, но и поднимавшегоголову частного собственника, строгий контроль над деятельностью

которого был едва ли не главной задачей правительства и состоявших унего на службе чиновников.

Именно легизм оказался той доктриной, которая в условияхдревнего Китая наиболее последовательно выразила интересыцентрализованного государства. Неудивительно, что за счет усилийминистров-реформаторов легистского толка, которых нанимали изчисла служивых-ши (низовой слой социальных верхов,странствовавших по различным царствам и предлагавших свои услугиправителям), централизованная администрация в основных царствахдревнего Китая достигла важных успехов. Усилившиеся за счет реформлегистского типа наиболее крупные царства в борьбе друг с другомпрактически решали задачу объединения древнего Китая.

Какие особенности выделял М. Вебер вформировании патримониальной бюрократии вдревнем Китае?

Государственные чиновники, т. и. мандарины, образовывалиправящий слой в древнем Китае более двух тысяч лет.

Мандарин — это прежде всего литературно образованный человек,совершенно не подготовленный к делам государственного управления,но хороший каллиграф, пишущий стихи, знающий литературу Китая затысячу лет и умеющий ее толковать. Он не придавал никакого значенияполитическим обязанностям своей должности. Только его литературноеобразование служило мерой социального статуса чиновников иосновным условием занятия должности.

Получившие образование пользовались высоким престижем внезависимости от социального происхождения, хотя доступ кнеобходимому образованию зависел по большей части от богатствасемьи. И все же древность рода не была решающей в этом отношении.Китайские мандарины во многом выделялись, по сравнению собразованными людьми в европейской цивилизации. Да и самогосударство древнего Китая представляло собою нечто отличное отзападно-европейского государства. Все было предоставленособственному течению: чиновники не управляли, они могли проявитьсебя лишь при беспорядках и из ряда вон выходящих происшествиях.

М. Вебер отметил ряд особенностей, присущих китайскомуобществу. В государстве древнего Китая все основывалось нарелигиозно-магической вере в то, что при нормальных условияхдобродетель правителя и его чиновников, совершенство ихлитературного образования вполне способны удержать порядок встране.

Знание священных древних текстов, ритуальных книг, календаря,исторических летописей и положения звезд было необходимо для того,чтобы узнать волю небес. Лишь получившие образование считалиськомпетентными в том, что касалось советов императору: как емуритуально вести политические дела и личную жизнь. Хотя широкиеслои населения с недоверием относились к чиновникам низшего ранга,в народе считалось, что литературное образование наделяло чиновниковнеобычайными магическими силами, поэтому, если наступала засухаили другое бедствие, издавался императорский эдикт об усилениистрогости при испытании в искусстве писания стихов или об ускоренииделопроизводства, — в противном случае духи приходили в смятение.

В китайском социокультурном варианте общественного устройстваважнейшую роль играл сакральный (священный) текст, выступающий вкачестве основания задающихся людям извне норм и требований илисвоего рода «учебника жизни», который в руках его толкователейявляется источником власти, ее легитимизатором и орудием борьбы синакомыслием. Культура этого типа формирует не личностей, атекстоидов, низведенных до уровня исполнителей уставных указаний иприказов, у которых отсутствуют механизмы нравственного оцениваниясобственного поведения.

Характерно, что текст при этом функционирует не в своейсистемной смысловой целостности, а как устройство, порождающеелибо узко формальные критерии соответствия (спор из-за слова илидаже способа написания слова может стать поводом длябратоубийственной войны) либо, наоборот, туманные и расплывчатыеабстрактные понятия, не соотносимые с фактами и потому удобные дляидеологического манипулирования. Образующиеся в этих условияхструктуры власти лишь по внешнему виду напоминали бюрократию, наделе являясь теократией или идеократией.

Китайские чиновники были искушенными в соблюдениинепонятных простым людям церемоний и ритуалов, но они

представляли собой статусную группу мирян, а несвященнослужителей. Они также не являлись наследственной группой,как индийские брахманы, поскольку их положение в принципеосновывалось на умении писать и знании литературы, а не напроисхождении.

Парадокс заключался в том, что литературное образованиечиновников не соответствовало народным представлениям об ихмагических качествах. Китайская система образования, согласноМ. Веберу, была направлена на то, чтобы культивировать в людях«особую манеру поведения». Эта система отличалась от обучения магиии также отличалась от подготовки чиновника-специалиста, т. к. не быланаправлена на приобретение практически полезных знаний обуправлении.

Вместо этого экзамены проверяли степень знакомства кандидата склассической литературой и соответствие его образа мыслей иповедения заданным ею образцам. В то же время китайское домашнееобразование заключалось в усвоении правил самоконтроля и ритуальноправильного поведения, особенно почтительности и благоговения поотношению к родителям, людям старшего возраста и начальникам.

Литературное образование также обладало рядом особенностей.Письмо и чтение, а не разговорная речь служили предметом искусства исчитались соответствующими благородному человеку. Обучениеспособности рассуждать логически не выделялось, а география иестественные науки отсутствовали в учебной программе. Классическоекитайское образование оставалось, согласно М. Веберу,ориентированным на «практические проблемы и статусные интересыпатримониальной бюрократии». В качестве такового оно являлосьнепрофессиональным образованием, культивирующим общепринятыенормы поведения и классическую ученость.

Что представляла собой система отбора иподготовки аппарата чиновников в древнемКитае в период империи династий Хань и Тан?

С общим ослаблением государственной власти императоры обычнотеряли контроль над ней, а то и вовсе становились игрушками в рукахсоперничавших друг с другом клик, прежде всего из числавременщиков, связанных с родней той или иной императрицы.

Неустойчивости власти центра способствовала и неустоявшаясясистема комплектования аппарата чиновников: наряду соскладывавшейся практикой выдвижения в ряды бюрократической элитытех выпускников столичной конфуцианской школы Тай-сюэ, кто лучшедругих выдерживал конкурсные экзамены, существовали и иныеспособы. В их числе — традиционный метод выдвижения «мудрых испособных» теми из должностных лиц, кто готов был поручиться засвоего протеже. Практически это вело к устройству на «теплые»местечки родственников, что тоже сказывалось на качестве управления.

Вопрос о принципах и методах комплектования штатаадминистрации имел в Китае большее значение, чем может показатьсяна первый взгляд. Вспомним, какие надежды возлагал на хорошоподготовленных чиновников Конфуций, видевший в этом ключ кдостижению социальной гармонии и процветающего государства. И этоне было пустой утопией мечтателя.

Бюрократический аппарат, созданный со временем конфуцианством,был действительно уникальным в истории человечества. Но сложилсяон не сразу. Наиболее интересен в этом отношении период историидревнего Китая династии Хань (206–220 гг. н. э.). Именно с этогопериода система управлением в стране прочно основывается напринципах конфуцианства. Это время, когда центростремительные силыв объединенной империи стали ослабевать и уступать центробежнымсилам провинциальной элиты.

Бюрократия центра старалась сохранять в своих руках контроль заадминистрацией по всей империи, а сильные дома, т. е. влиятельныепредставители местной элиты, всячески противодействовали этому. Онивыдвигали своих представителей, которые стремились комплектовать

низшие эшелоны власти и уездные органы управления. Местная элитавыдвигала своих представителей на ту или иную должность напротяжении ряда поколений и считали эту должность уже как бы своей,с чем были не согласны соперничавшие друг с другом местныегруппировки аристократии. Вот почему особую остроту получил вопросо праве на должность или, точнее, о критериях для назначения на нее.

Поскольку в самом общем виде критерий был незыблем с древности(мудрые и способные), то на передний план вышла проблема оценкикандидата на должность, для чего требовались сведения о нем, т. е.мнение о нем его соседей, знавших его людей. Так возник в ханьскомКитае институт «общего мнения», просуществовавший несколько векови базировавшийся на конфуцианских критериях оценки человека,ориентированных на социальный идеал цзюнь-цзы.

Понятно, что на местах, откуда и начиналось выдвижениекандидатов на должность, выразителями общего мнения оказывались нетолько в первую очередь, но практически почта всегда те самыепредставители местной элиты, сильных домов, которые были болеедругих образованы, знакомы с конфуцианством. Имея возможность вхороших домашних условиях оттачивать свои добродетели исоперничая за право сделать служебную карьеру, они активновыдвигали кандидатов из своей среды на вакантные должности.

Уже в годы жизни Конфуция назначение на государственнуюдолжность в определенной степени зависело от достоинств кандидата.Принцип назначения по заслугам не отменял полностью того факта, чтородство с одной из знатных семей сохраняло большое значение.

При императорах династии Хань была введена система обучениякандидатов на государственные должности. А в годы правленияимператорской династии Тан были основаны специальные учебныезаведения для чиновников и введена тщательно разработанная системаэкзаменов. Отбор кандидатов давал преимущество тем, кто происходилиз состоятельных семей с хорошими связями, вне зависимости от ихспособностей, а обучение часто оставалось на низком уровне. Тем неменее, оно включало в себя знакомство с этическими постулатамиконфуцианства и вело к формированию особой корпоративной этикисреди китайских чиновников.

Эти меры регулировали социальное положение образованного слоя,превратив его в статусную группу «дипломированных претендентов на

должности». Чиновники рекрутировались исключительно из Этойгруппы, а о квалификации кандидата судили по числу сданных имэкзаменов.

Благодаря экзаменам, китайское общество разделялось на ранги, чтовело к конкуренции между соискателями должностей и препятствовалоих объединению в феодальную аристократию. Такое положение дел,безусловно, отвечало интересам императоров. Эта система такжеукрепляла престиж образованных людей, которые не только былиосвобождены от физического труда и телесных наказаний, но и имелипривилегированный доступ к должностям и сопутствующему имжалованью.

Однако предложение должностей и окладов зависело от состоянияфинансов государства; поэтом использовались квоты, в соответствии скоторыми число кандидатов, прошедших экзамены, должно былосоответствовать количеству вакансий. Это означало, что число тех, ктоне смог сдать экзамены, было очень велико, а людей с литературнымобразованием, но без должности — тоже достаточно большоеколичество. Одной из причин такого положения дел являлось то, чторасходы по образованию кандидата несла вся семья, котораярассчитывала покрыть убытки в случае его назначения на должность совсеми сопутствующими этому преимуществами.

Более того, правительство поощряло конкурентную борьбу задолжности, а доходы от продажи должностей нередко становилисьважным источником денежных поступлений в казну. Таким образом,сохранялись стимулы получить образование, позволяющеепретендовать на должность, несмотря на ограниченное число вакансий.

Постепенное слияние, даже фактическое сращивание местной элитыс бюрократией в условиях ослабления эффективностицентрализованной администрации вело к перемещению центра тяжестиполитической жизни страны с центра на периферию. Словом, ситуациядля молодой, только складывавшейся империи была весьмазатруднительной, в некоторых отношениях даже критической.

Иная картина сложилась в период царствования императорскойдинастии Тан (619–907 гг. н. э.). Главное, что способствовалостабилизации и процветанию танского Китая, — это хорошопродуманная внутренняя политика первых правителей династии.Земельная реформа и реализация налоговой системы в рамках

надельного землепользования обеспечили казну регулярным притокомдохода, а государство — необходимой рабочей силой. И то и другоеспособствовало укреплению инфраструктуры империи: строилисьдороги, каналы, дамбы, дворцы, храмы, города. Ремесло и торговлянаходились под строгим контролем государства, специальныхчиновников, которые через глав туаней и ханов (цехов и цехогильдий)строго регулировали каждый шаг городских жителей.

При династии Тан развитие городов получило дополнительныйимпульс. Значительно увеличились размер и численность многих изних. Большое место среди городского населения крупных городовзанимали чиновники, представители богатых сельских кланов,аристократы, монахи, армия слуг и обслуживавшего персонала, ведьгорода обычно бывали центрами провинций, областей и уездов.

При этом все чиновники, вплоть до уездных, всегда назначались изцентра и контролировались непосредственно им, что было важнойособенностью централизованной административно-бюрократическойсистемы Китая — особенностью, придававшей этой системе немалуюсилу и устойчивость.

Система государственного управления страной была сложной, нодостаточно стройной. При императоре существовал Государственныйсовет из наиболее видных сановников, включая подчас близкихродственников правителя. Исполнительную власть представляли в немобычно два канцлера (цзайсаны или чжичэны) — левый (он обычносчитался старшим) и правый, каждый из которых ведал тремя из шестиведомств палаты Шаншушэн, своего рода Совета министров. К первойгруппе ведомств относились управления чинов (подбор кадров иназначения по всей империи), обрядов (контроль за соблюдением нормповедения, охрана общественного порядка) и налогов (учет податных,распределение наделов, сбор налогов, земельный кадастр и т. п.); ковторой — управления военными делами (содержание войск, охранарубежей, военные поселения на границах и соответствующиеназначения), наказаниями (суды, кроме уездного, где этим ведал самуездный начальник; тюрьмы, содержание преступников) иобщественными работами (реализация трудовых повинностей,строительство, включая ирригационное).

Работу исполнительных органов и всей государственной системы,прежде всего аппарата чиновников, строго контролировали цензоры-

прокуроры специальной палаты Юйшитай, имевшие большиеполномочия, включая право подачи докладов на высочайшее имя.Кроме того, при императорском дворе существовали две влиятельныепалаты, ведавшие подготовкой императорских указов и протоколом,т. е. церемониалом. На уровне провинций были свои чиновные управыво главе с наместником-губернатором; то же, но в меньшем объеме —на уровне областей и округов различных категорий.

Обычно уезд был представлен лишь начальником, который самкомплектовал свой штат помощников из числа влиятельных местныхлиц, готовых работать на общественных началах, что никак неравнозначно бескорыстной работе, и наемных служащих низшего ранга,т. е. писцов служек, стражников и т. п. Власть уездного начальникабыла очень большой и потому обычно контролировалась наиболеестрого. Она ограничивалась как сроком (не более 3 лет на одном месте споследующим перемещением на другое), так и местом службы (ни вкоем случае не там, откуда чиновник родом).

В Китае издревле существовало немало методов отбора чиновников,как общих для всего Востока и даже для всего мира (назначениеблизких родственников, приближенных, сподвижников правителя еголичным указом; предоставление должности по праву знатности либородственной близости; назначение по рекомендации и протекциивлиятельных лиц и т. п.), так и специфически китайских.

Так, в танском Китае на первое место стал выходить конкурс,нашедший свое отражение в хорошо отлаженной системе экзаменов —в принципе той самой, что теперь благодаря китайцам хорошо известнаи активно работает во всем мире: каждый в предельно объективных иравных для всех условиях демонстрирует свои знания и способности,отвечая на заранее неизвестные вопросы в устной либо письменнойформе.

В танском Китае эта процедура проводилась на специальныхэкзаменах на степень в уездных, провинциальных и столичных центрах,под строгим надзором специальных комиссий, присланных со стороны,причем в закрытом помещении, в письменной форме, под девизом.

Для успешной сдачи экзамена следовало хорошо знать сочинениядревних мудрецов, прежде всего классические конфуцианские каноны, атакже уметь творчески интерпретировать сюжеты из истории,отвлеченно рассуждать на темы философских трактатов и обладать

литературным вкусом, уметь сочинять стихи. Лучше другихсправившиеся с заданием удостаивались желанной степени и, главное,получали право сдавать экзамен на вторую степень, а обладатели двух— на третью.

Для императорского Китая характерна именно трехступенчатаяструктура: сдавшие экзамен трижды, на всех трех ступенях, обладателитретьей высшей ученой степени цзиньши были как раз теми хорошоподготовленными и трижды тщательно проверенными конфуцианцами,из числа которых назначались чиновники на наиболее ответственныедолжности, низшей из которых была должность уездного начальника (встране было около 1,5 тыс. уездов).

Успешная сдача тройных экзаменов не была единственным путем кдолжности, но именно такой метод комплектования аппаратачиновников оказался наиболее выгодным для системы императорскойвласти: кто, как не хорошо знающий суть и принципы конфуцианства идоказавший свои знания в честном соперничестве с другими, можетнаилучшим образом справиться с нелегким делом управления странойна официально принятых конфуцианских основах.

При этом для системы правления как таковой было совершеннонесущественно, откуда, из какого социального слоя появилсяспособный знаток официальной доктрины. Гораздо важнее то, что этохорошо образованный и надежный человек, который с немалым трудомподнимался наверх, а, значит, он будет ценить свое место и не за страх,а за совесть и по убеждению отстаивать все заповеди официальнойдоктрины, положенные в основу империи. Но в большинстве случаевэто были все же потомки знати и чиновников, зажиточныхземледельцев, для которых хорошее воспитание в конфуцианском духебыло делом семейной чести.

Положение штатного, т. е. сдавшего экзамены, получившего степении назначенного на подобающую должность чиновника было вкитайской империи необычайно престижным и предоставляло немалуюреальную власть.

Формально в танское время чиновничество делилось на 9 рангов, даеще каждый из них имел две степени — основную и приравненную. Нофактически чиновником был тот, кто, пройдя конкурсный отбор,занимал высокую штатную должность и, соответственно, имелдостаточно высокий ранг. Влияние и возможности такого чиновника в

администрации империи была весьма велики — китайский чиновникимел под своим началом не только уездный город, но весь уезд, т. е. былв уезде и судьей, и ответственным за налоги, и любой другой властью.

При определенной эффективности и стабильности бюрократическойсистемы Китая необходимо остановиться на кризисных зонах, которыебыли связаны непосредственно с бюрократией.

Первый и бесспорно самый тяжелый по своим последствиям процесссостоял в неимоверном разрастании управленческого слоя и особенносопутствующих и обслуживающих его слоев. Само ядро управленцев —система должностных постов — оставалось достаточно стабильным: вКитае, например, число чиновников не выходило за пределы 30–40 тыс.человек. Но бюрократии, особенно нижним и местным ее уровням,свойственна тенденция использовать делегированную центром властьдля обеспечения прежде всего собственных нужд, в ущерб общимгосударственным интересам, а то и вовлекаться в политическиеинтриги, угрожающие самому существованию центра.

Это заставляло императоров создавать параллельныеконтролирующие структуры. Так возникали надзиратели длянадзирателей и надзиратели за надзирателями для надзирателей. Этуроль могли выполнять военная бюрократия по отношению кбюрократии гражданской, специальные привилегированныепридворные когорты, вроде евнухов в Китае, осведомительныешпионские службы.

В императорском Китае в период династии Мин (1368–1644 гг.)была сделана попытка противопоставить чиновничеству клан родичейправителя: при основателе династии он состоял из 58 человек, а к концупериода образовал слой численностью около 160 тыс. человек, насодержание которого уходило 37 % общего дохода казны. Сам же слойобразованной элиты (шэныпи), составлявший вместе с членами семей2 % населения, поглощал 25 % дохода казны.

Разбухающий аппарат чиновничьих институтов ложился тяжелымбременем на казну, давил дополнительными нерегламентированнымипоборами на крестьян, ремесленников и торговцев. Государство, несправляясь с обеспечением основной своей опоры — чиновничества,вынуждено было смотреть сквозь пальцы на рост коррупции, котораявела к расширению недовольства как среди трудовых слоев, так и всамом теряющем моральные устои чиновничестве.

Характерной чертой кризисных периодов в жизни бюрократическойимперии Китая было бурное развитие частных промыслов и торгово-предпринимательской деятельности, что имело следствием серьезныесоциальные потрясения традиционного строя жизни: отток крестьян вгорода, накопление богатства в частных руках, дифференциациюобщества по не укладывающимся в традиционные рамки параметрам.

И неизменно, как хорошо видно на примере Китая, эти процессы,которые могли привести к установлению новых отношенийбуржуазного типа, наталкивались на идейное и практическоесопротивление чиновничества, не способного ни осмыслить нидопустить возвышение независимого от бюрократического аппаратаслоя предпринимателей и богатеев.

Как правило, рецепты для выхода из кризиса, предлагавшиесякитайскими политическими мыслителями, сводились к советам — какукрепить казну, повысить содержание чиновникам, уменьшив темсамым их склонность к лихоимству, ограничить частную собственность.Их мысль вращалась в кругу привычных конфуцианских и легистскихстереотипов.

В Китае были изобретены порох, бумага, книгопечатание, нокитайскому гению не суждено было открыть новые источникиобщественной энергии. Неудивительно, что каждый новый цикл вистории Китая начинался с подавления начатков свободнойинициативы, осуществляемого чиновничеством при поддержкекрестьянских масс. Приходившие к власти родоначальники новыхдинастий, обычно военачальники, имеющие опору и репрессивныйинструмент в виде послушной им армии, укрепляли политическийцентр власти и бюрократический аппарат.

Какие основные классические принципыпатримониальной бюрократии можно выделитьв организации управления древнего Китая?

В целом к рациональным элементам патримониальной бюрократииможно отнести следующие основные принципы сложившейся системыфункционирования аппарата чиновников в древнем Китае:

• система личных назначений из центра всех чиновников на все

должности;• отсутствие узкой специализации должностей;• обучение претендентов на должности;• карьерный рост на основе трехступенчатой сдачи экзаменов на

лояльность власти;• строгое регламентирование критериев оценки кандидата на

должность;• ранжирование должностей;• отбор на должности строго в соответствии с освещенными

конфуцианством принципами;• наличие секретной полиции для наблюдения за чиновниками.

Какие особенности организации чиновничествав древних обществах рассматриваются вмарксистской концепции «азиатского» способапроизводства?

Аналогом концепции патримоннализма М. Вебера в марксистскойтрадиции выступает теория азиатского способа производства.Необходимо отметить, что К. Маркс не был первым, кто ввел в научныйоборот понятие «азиатского» общества. Это понятие было разработано ванглийской политической экономии. Но именно К. Марксупринадлежит приоритет в научном обосновании концепции азиатскогоспособа производства.

Он писал: «Если не частные земельные собственники, а государствонепосредственно противостоит непосредственным производителям, какэто наблюдается в Азии, в качестве земельного собственника и вместе стем суверена, то рента и налог совпадают, или, вернее, тогда несуществует никакого налога, который был бы отличен от этой формыземельной ренты. При таких обстоятельствах отношение зависимостиможет иметь политически и экономически не более суровую форму, чемта, которая характеризует положение всех подданных по отношению кэтому государству. Государство здесь — верховный собственник земли.Суверенитет здесь — земельная собственность, сконцентрированная внациональном масштабе. Но зато в этом случае не существует никакойчастной земельной собственности, хотя существует как частное, так и

общинное владение и пользование землей» (Соч. 2-е изд. Т. 46. Ч. 1. С.482.).

По идее К. Маркса, вставший над восточными общинами правительи обслуживающий его аппарат власти, т, е. государство, — это нетолько символ коллектива, но и реальная власть. В условиях отсутствиячастной собственности на передний план выходит государство какверховный собственник и высший суверен, т. е. как высшая абсолютнаявласть над подданными. Государство в этом случае становитсядеспотией, а правитель — восточным деспотом.

Однако К. Маркс не счел возможным рассматривать существующийв обществе данного типа управленческий аппарат в качествегосподствующего класса. Следует отметить, что проблема ролигосударственной бюрократии в восточных обществах не подучила вклассическом марксизме подробного рассмотрения.

Но важно учитывать то обстоятельство, что при жизни К. Марксапроцесс бюрократизации различных, сторон общественной жизни ещене достиг такого развития, как на рубеже XIX и XX в., когда этотпроцесс стал предметом анализа в концепции бюрократии,разработанной М. Вебером.

Каковы позиции марксизма в оценке «речной»концепции Л. И. Мечникова о происхождениигосударственных структур в деспотиях древнегоВостока?

Акцент М. Вебера на иных, а не экономических интересах,воздействовавших на процессы исторического развития человечества,вводит в искушение расценить его как теоретика, противостоящегоК. Марксу. Но это было бы слишком упрощенное пониманиенесхожести двух подходов к вопросам формирования государств какформы управления обществом на заре развития человеческойцивилизации.

К этим выводам приводит, в частности, рассмотрение взглядоводного из основателей школы марксизма в России Г. В. Плеханова,изложенных им в опубликованном отзыве на книгу российскогосоциолога Л. И. Мечникова «Цивилизация и великие исторические

реки», получившей известность в Западной Европе в конце 80-х гг. XIXв.

В своей социологической концепции Л. И. Мечников,продолжительное время проработавший в Токийском университете,довольно подробно рассмотрел влияние «великих исторических рек»Нила, Тигра, Евфрата и Хуанхэ на развитие древних восточныхцивилизаций.

Созданные каналы китайской реки Хуанхэ представляют искусноорганизованный совокупный труд более многочисленных поколений,чем пирамиды и храмы Египта. Малейшая небрежность в рытье тогоили другого рва или в поддержании какой-нибудь насыпи, эгоизм,проявляемый одним человеком или одной группой людей в делесохранения общего водного богатства, становятся в подобнойисключительной среде источником общественного бедствия,непоправимого народного несчастья. Кормилица-река под страхомсмерти вынуждает: к тесной и постоянной солидарности массыприбрежного населения под руководством полновластного правителя иего слуг. Центральная власть с огромным чиновным аппаратом,заведующая ирригационной системой, приобретает огромную силу истановится деспотической.

Таким образом, по мнению Л. И. Мечникова свойствагеографической среды в бассейнах великих рек сделали деспотизм ибюрократическую природу его организации неизбежной и дляизвестного времени полезной политической формой правления. Тамземледелие, продолжая щедро вознаграждать усилия человека,становится немыслимым без той планомерной организации идисциплины труда, которые, образовав древние цивилизации, создалитакже и древнее деспотическое государство в лице строгоорганизованной бюрократии.

Г. В. Плеханов, поддерживая вывод социолога о том, чтогеографическая среда влияет на формы организации общества, обратилвнимание на то, что это происходит все же через возникающие под еедействием экономические отношения. По его мнению, именно здесьнаходится разгадка явлений, которые Л. И. Мечникову приходилосьобъяснять такими категориями, как простое «истощение» данногоисторического народа, убыль в нем жизненного «сока» и т. п.

Г. В. Плеханов делает вывод о том, что влиянием лишь

географической среды нельзя выяснить всего хода истории.Необходимо комплексное изучение всех факторов, воздействующих наполитические, социальные и, главным образом, экономическиеотношения, с той же полнотой, как изучение географической«подкладки» всемирной истории.

Какие теоретические подходы к вопросамформирования бюрократии «восточных»деспотий выработала марксистскаясоциологическая школа?

Наиболее последовательная попытка разработать марксистскуютеорию бюрократии как господствующего класса применительно кобществам с азиатским типом хозяйствования была предпринята вконце 50-х гг. XX столетия немецким социологом К. Виттфогелем,известным работами о китайском обществе и книгой «Восточныйдеспотизм: сравнительные исследования тотальной власти».

Исходным для этой теории служит понятие «гидравлическогообщества». Этот термин, введенный К. Виттфогелем для азиатскогообщества, означает, что централизованная и деспотическаягосударственная власть объясняется результатом зависимости этихобществ от обширных общественных работ по строительству исодержанию ирригационных, а также противопаводковых систем.Проведение таких работ координируется деспотическим государством влице его чиновников, которые образуют правящий класс общества.Подобный подход в определенной степени имеет схожесть ссоциологической «речной концепцией» Л. И. Мечникова.

К. Виттфогель обратил внимание на тот факт, что марксистскаятрадиция обычно связывала понятие класса с обладаниемсобственностью, рассматривая азиатское государство как гигантскогоземлевладельца. Тем не менее, классическая формула не являетсяудовлетворительной, по крайней мере в одном отношении: она непринимает в расчет водные ресурсы, которые в гидравлическомобществе служат важнейшим элементом производства. Как и М. Веберуосновным примером для исследования традиционного общества сразвитым бюрократическим аппаратом К. Виттфогелю служил древний

Китай.В гидравлическом обществе первое крупное разделение на верхний

привилегированный слой и подчиненные ему массы происходитодновременно с возвышением чрезвычайно мощного государственногоаппарата. Практически во всех таких обществах он возглавляетсяправителем, контролирующим действия многочисленногоуправленческого персонала. Такая иерархия, включающая в себямонарха, высших сановников и подчиненный аппарат чиновников,характерна для всех режимов азиатского деспотизма.

«Гидравлическое общество» — не рабовладельческое, ибо основнуюмассу непосредственных производителей составляют не рабы, аобщинники. Как отмечал К. Виттфогель, особенности правящего класса,существовавшего в гидравлических обществах, проистекали преждевсего из способа его организации. Активное ядро правящего классатакого общества представляло собой жестко структурированнуюгруппу, что принципиально отличает его не только от современнойбуржуазии, но также и от феодального дворянства.

Чиновники гидравлического деспотизма были организованы впостоянно действующий и сильно централизованный аппарат. Вотличие от буржуазного класса, не имеющего общепризнанного главы,и от феодальных сеньоров, общепризнанный глава которых был первымсреди равных в чрезвычайно децентрализованной структуре, чиновникигидравлического государства признавали верховную власть правителя,который всегда определял их положение и задачи.

Вместе с тем К. Виттфогель допускал незначительную автономиючиновничьего аппарата от центральной власти. Скрытые конфликты,возникавшие между высшими сановниками и бюрократическимаппаратом, между чиновниками и личной свитой правителя — двором,как правило, касались распределения политической власти и влияния.Обе стороны конфликта стремились добиться максимального контролянад ходом делопроизводства и над персоналом в целях увеличениясвоей власти и доли в государственных доходах. В этой борьбечиновники низшего ранга могли получить преимущество, благодаря ихдетальному знанию местных дел и служебных тайн и контролю занепосредственным осуществлением административной деятельности.Высокопоставленные чиновники могли получить преимущество врезультате применения различных методов надзора и возможности

назначения и смещения персонала, а в особо серьезных случаях —благодаря власти налагать разного рода взыскания.

К. Виттфогель сделал вывод о том, что в истории человеческойцивилизации до возникновения современного индустриально-бюрократического государства чиновничий аппарат гидравлическихобществ являл собой единственный крупный пример правящего класса,ядро которого постоянно действовало как централизованнаяполувоенная организация.

Теория К. Виттфогеля сталкивается с немалыми трудностями приобъяснении возникновения политических структур азиатского типа втех странах, где никогда не существовало ирригационного земледелия.Для объяснения К. Виттфогель делает попытку путем введения сложнойклассификационной системы использовать понятие «гидравлическогообщества» для исследования истории развития и таких стран, посколькудеспотические политические структуры, по его мнению, могутзаимствоваться государствами, расположенными на периферии«гидравлического» мира.

Логика приводимого К. Виттфогелем материала дает повод сделатьвывод: «азиатский способ производства» возникал не только вобществах с ирригационным сельским хозяйством — это лишь частныйслучай. Общая же закономерность состоит в том, что тотальноеогосударствление применяется для решения задач, требующихмобилизации всех сил общества. Использование этого метода —признак не прогресса, а, наоборот, свидетельство исторического тупика,хотя прибегнуть к методу тотального огосударствления можно впринципе всюду, где есть государство.

В чем различия марксистского и веберианскогоподходов к оценке бюрократии традиционныхобществ?

Марксистская и веберианская теории существенно расходятся вхарактеристике древнекитайской бюрократии.

С точки зрения К. Виттфогеля, в Китае основной функциейчиновничества являлась координация производительного труда,связанного прежде всего со строительством и поддержанием в должном

порядке ирригационных сооружений. Чиновничество изображается вкачестве своего рода «менеджеров», которые, хотя и не являлисьспециалистами в какой-то определенной сфере, играли активную роль вруководстве различными видами производственной деятельности.

Иной подход к этой проблеме отличал М. Вебера, уделявшегоосновное внимание рассмотрению религиозно-этических норм ихарактера образования китайского чиновничества. Проведенный иманализ свидетельствует о том, что власть чиновников основывалась нестолько на их роли в экономической жизни, сколько на традицияхкитайского общества, сформировавшихся под сильным влияниемконфуцианства.

При том, что марксистская и веберианская теории сходились вединстве мнений о бюрократическом аппарате деспотическогогосударства как о жестко централизованной организации,К. Виттфогель, в отличие от М. Вебера, был готов допустить лишьочень незначительную степень автономии чиновников по отношению кцентральной власти. В целом веберовская модель патримониальногорежима отличается большим динамизмом, хотя К. Виттфогель такжеуделял некоторое внимание конфликтам между различными группами ислоями внутри бюрократии.

Итак, веберианская и марксистская теории обращают внимание наразличные аспекты деятельности древневосточных бюрократий. Однакоследует отметить, что подход М. Вебера является более разностороннимв объяснении природы бюрократии, поскольку допускает возможностьдецентрализации политических режимов в странах Востока и неограничивается лишь экономическим фактором в объяснении ихвозникновения.

Контрольные вопросы1. Какие типы легитимного господства выделяет М. Вебер в

различных исторических эпохах?2. Что означает термин «патримоннализм» по М. Веберу?3. Чем патримониальное господство отличается от патриархального

господства?4. Какие формы патримониального режима выделяет М. Вебер?5. Каков процесс формирования патримониальной бюрократии по

М. Веберу?6. Какие способы мог использовать правитель древних государств

для укрепления своей власти и ограничения власти патримониальнойбюрократии?

7. В чем М. Вебер видел различие в традиционных обществах междупатримониальным чиновничеством и патримониальной бюрократией вряде древних государств?

8. Каково содержание концепции конфуцианства по управлениюдревнекитайским государством?

9. В чем различие конфуцианской модели управления государствоми концепции легистов?

10. Каковы функциональные обязанности чиновников китайскойпатримониальной бюрократии — «мандаринов»?

11. Как обучались и подбирались чиновники в древнем Китае?12. Какие способы использовали древние китайские императоры для

контроля деятельности чиновников?13. Какие основные классические принципы патримониальной

бюрократии можно выделить в древнекитайской системе управлениягосударством?

14. Какие особенности экономического способа производствавыделил К. Маркс как характерную черту государственного устройствадревних восточных стран?

15. Как оценил Г. В. Плеханов концепцию Л. И. Мечникова одревних речных цивилизациях?

16. В чем смысл марксистского подхода в теории «гидравлического»общества К. Виттфогеля?

17. Какие отличия можно выделить в веберианском и марксистскомподходах анализа бюрократии в древних государствах?

Темы докладов и рефератов1. Типы господства в политической социологии М. Вебера.2. М. Вебер о патримониализме и патримониальной бюрократии.3. Конфуцианство и легизм как теоретическая основа

государственного устройства древнего Китая?4. Китайское чиновничество как пример ((классической»

патримониальной бюрократии.

5. Система подготовки и принципы подбора кадров чиновников вконфуцианской империи Китая династий Хань и Тан.

6. Концепции Л. И. Мечникова и К. Виттфогеля о формахуправления древних восточных государств в долинах великих рек?

Список литературы1. Большой социологический словарь. М., 1999.2. Васильев Л. С. История Востока. М.: Высшая школа, 1993. Т. 1.

Гл. 4, 6. Гл. 8, 9.4.2.3. Вебер М. Аграрная история Древнего мира. М., 2001.4. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные

произведения. М.; Прогресс, 1990. С. 644–706.5. Виттфогель К. Марксистская концепция власти бюрократии в

обществах восточного деспотизма // Масловский М. Политическаясоциология бюрократии. М.:1996. С. 82–86.

6. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность:Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. М.: Политиздат,1991.

7. Лукьянов А. Е. Лао-цзы и Конфуций: Философия Дао. М., 2000.8. Макаренко В. П. Анализ бюрократии классово-

антагонистического общества в ралних работах Карла Маркса. Ростов-на-Дону, 1985.

9. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 46. 4.1. С. 482.10. Масловский М. В. Веберовская концепция патримониализма и ее

современные интерпретации // Социологический журнал. 1995. № 2. С.95–109.

11. Переломов Л. С. Конфуцианство и легизм в политическойистории Китая. М., 1981.

12. Переломов Л. С. Конфуций: жизнь, учение, судьба. М., 1993.13. Плеханов Г. В. О книге Л. И. Мечникова «Цивилизация и великие

исторические реки». Соч. Т.7. М., 1923, С. 16–30.

Глава 3

Формирование бюрократической системыуправления в государствах сословно-представительных и абсолютистских монархийЗападной Европы

Власть правителя, королевский двор, центральный имуниципальный аппараты управления средневековым сословнымгосударством в Западной Европе. Идеи Н. Макиавелли о властигосударя и значении государственных советников. Природаполитической власти абсолютизма. Коммерциализациягосударственного управления как модель бюрократиифранцузского абсолютизма времен Людовика XIV.«Профессионализация» и «отделение» государственногочиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизмаФридриха IV. Влияние особенностей английской правовойдоктрины на формирование «особой» модели государственногоуправления в Англии времен борьбы парламента за ограничениеабсолютной королевской власти.

Какие модели управления сформировались вевропейских средневековых сословно-представительных государствах XIII–XVII вв.?

Современное бюрократическое государство представляет собойзападно-европейское социальное изобретение, невзирая на примерКитая. Зарождение нынешних моделей государства происходило втечение более чем полутысячелетия непрерывных реформ, отметившихпереход от феодализма к бюрократическим методам политическойорганизации. При этом подлинно бюрократические элементы иотдельные современные характеристики государственного управлениястали выкристаллизовываться, прежде всего в западных феодальныхмонархиях.

В период феодализма патримониальный принцип организациивласти в западно-европейских монархиях продолжал сохранять своезначение. Монарх был связан взаимными договорными обязательствамилишь со своими вассалами, а его отношения с чиновниками,считавшимися разновидностью дворцовых слуг, являлись чистопатримониальными.

В своих собственных владениях, в отличие от пожалованныхвассалам земель, монарх выступал полновластным господином.Патримониальному господству присуща тенденция распространять навсех подданных государства отношения власти, существующие междуправителем и его личными слугами. Однако в условиях феодализмаэтой тенденции противодействовали могущественные вассалы короля,опирающиеся на свои собственные военные силы.

Историки называют раннефеодальные государства «демократиейзнати». В Европе достаточно рано, с VIII–IX вв., стала возникатькрупная земельная собственность. Крупные феодалы, формальноподчинявшиеся королю как вассалы, на самом деле были вполненезависимы. Позиции местной знати постепенно укреплялись, росли ееполитическая независимость и военная сила, — т. е. шел процесс,который неизбежно приводил к феодальной раздробленности и,следовательно, к ослаблению власти короля. Но притягательностьцентральной власти не исчезала: крупные феодалы вели борьбу за трон,

а правящие династии всеми силами пытались сохранить принципнаследования, вплоть до того, что короновали наследника при жизниотца.

В средневековых западно-европейских государствах формированиебюрократических административных структур заняло длительныйпериод, растянувшийся на несколько столетий. Бюрократическийуправленческий аппарат первоначально возник на основе дворцовогохозяйства, что явилось отличительной чертой патримониальнойсистемы управления. При этом чиновники набирались из числа личныхслуг правителя, что также характерно для патримониальных режимов.Тем не менее, в дальнейшей эволюции бюрократии здесь проявилисьнекоторые специфические черты, которые отражали своеобразиеисторического развития стран Западной Европы.

Средневековый центральный аппарат управления имел дело лишь сдвумя основными видами деятельности. Наряду с отправлениемправосудия, т. е. приносившей доход защитой установленных бгосударстве прав и привилегий, чиновничество было занятообеспечением права собственности государя в соответствии сфеодальным династическим принципом.

Роль правителя в обществе в целом являлась как бы второстепеннойпо отношению к осуществлению им власти в целях личногообогащения. Как и любое частное владение, королевство в целомуправлялось исходя из личных интересов властителя. Представление овласти как собственности вызывало неизбежное смешениегосударственных и частных дел. Государство было неотличимо отнаследственных «патримониальных» владений монарха.

Поскольку право собственности, распространявшееся прежде всегона землю, было напрямую связано с правом распоряжатьсянаселявшими ее людьми, эффективность государственного управлениябыла направлена на усиление власти государя в его собственныхвладениях. Распоряжаться собственным хозяйством, быть свободным ввыборе, продвижении и увольнении чиновников своего двора иполучать с их помощью максимальный доход от своих владений —таковы были основные цели осуществлявших реформ монархов.

Королевский двор оставался центром принятия решений.Управление делами короля (принца, князя, герцога) осуществлялосьчерез его двор. Вследствие этого чиновники принадлежали к той же

категории приближенных, что и дворцовые слуги. Первоначально онибыли подчинены воле своего господина, подобно королевским поварам,конюхам и лакеям. Однако они образовывали особую группудворцового персонала (секретари, счетоводы, ключники, судьи,советники и др.), которую отличали образование, навыки,ответственные функции и исполнительские полномочия.

Проводившие политику расширения династических правкоролевства Европы XII — XIII вв. выступали предшественникамиабсолютных монархий. Но в других отношениях доабсолютистскиегосударства сохраняли свой средневековый характер. Центральнаявласть в таком государстве оставалась значительно ограниченной.Личные качества феодального правителя по-прежнему имели решающеезначение для эффективного управления.

Между тем на политическую арену выходили города. В X–XIII вв.по всей Западной Европе нарастала волна городских движений, целькоторых состояла в сокращении поборов феодалов, а, главное, — вдостижении права на городское самоуправление. Эта борьба не всегдавыливалась в традиционные восстания, иногда городам удавалось заденьги выкупить привилегии, а сделка оформлялась в специальныхгородских хартиях.

Независимые города управлялись собственными городскимисоветами, имели право объявлять войну, заключать союзы, чеканитьмонету. Оки назывались коммунами. Органы управления,действовавшие под руководством зажиточных представителейгородского патрициата, выработали зачатки современной системымуниципальной администрации, налогообложения, общественныхфинансов, общественных работ и коммунальных сооружений.

Наряду с отдельными занятыми на постоянной основе секретарями,бухгалтерами, нотариусами и другими чиновниками, которыеобразовывали незначительный по размерам аппарат муниципальнойбюрократии, большинство административных постов занималичиновники, назначенные или избранные на определенный периодвремени. Эти люди, как и нанимавшие их отцы города, не отделялислужебную деятельность от частной жизни. Их отношения сгорожанами были подобны тем, что существовали междуремесленником и его заказчиками. Если ремесленнику платили за еготруд, то городской чиновник был вправе установить «справедливую

цену» за исполнение своих обязанностей.В средние века понятия общественного долга и общественных целей

получили практическое значение и некоторое формальное признание —именно в городах, а не в крупных княжествах и королевствах. Преждевсего это проявилось в довольно четкой границе между частной имуниципальной собственностью, между частными и коммунальнымисооружениями, частными средствами и общественными фондами.

Разделение частных и общественных дел, отделениеадминистративной власти от патримониальной собственности нашлозаслуживающее внимания выражение в системе муниципальногоналогообложения. Средства, полученные от прямых и косвенныхналогов, в отличие от феодальных поборов, направлялись наобщественные нужды. Они использовались для строительствагородской ратуши, рынка, городских укреплений, для прокладкимостовых и обеспечения города питьевой водой, что стимулировалогражданские чувства — преданность не личности сеньора, а городскойкоммуне, основанной на добровольном объединении и сотрудничестве,а не на принуждении сверху. Соответственно вырабатывались новыегражданские обязанности, проявившиеся, в частности, в коллективнойответственности горожан за долговые обязательства города.

В период средневекового Ренессанса бюрократизация управления вмонархических государствах Западной Европы еще более возросла.Происходил значительный рост числа государственных иадминистративных задач. В английской и французской монархияхрасширение сферы деятельности государства было ускорено врезультате эпидемии чумы в середине XIV в. Подобная политика,вызванная резким уменьшением населения и неожиданно возникшейострой нехваткой рабочих рук, была принята в государстве Тевтонскогоордена в XV в.

Активность общества оказала воздействие на политическуюструктуру. Новый тип государства, который стал появляться вбольшинстве европейских стран в конце XII–XIV вв., получил названиесословно-представительной монархии.

Напомним, что согласно М. Веберу сословным господствомназывается та форма патримониального господства, при которой штабуправления наделен определенными властными прерогативамиправителя и соответствующими экономическими шансами. В сущности,

это означает, что король вынужден признать политические правасословий, что в первую очередь касалось феодалов и городскогосословия.

Результатом соглашения между центральной властью и сословиямистали представительные собрания: парламент в Англии, Генеральныештаты во Франции, кортесы в Испании, риксдаг в Швеции и т. д.Сословные собрания обладали значительными правами, они моглинакладывать вето на дополнительные налоги и таким образомконтролировать короля в финансовых вопросах. Кроме того, ониучаствовали в обсуждении государственных дел, редактировалипроекты законов.

В эпоху сословно-представительных монархий появиласьзнаменитая формула средневековой демократии: «что касается всех,должно быть одобрено всеми». Она не отражала реального положения:истинного народоправства в сословных собраниях не было. Основнуюих часть составляли феодалы, крестьянство в них обычно вообще небыло представлено (только в кортесах Кастилии и в шведском риксдагебыло достаточно много представителей крестьянства). И все-такисословные собрания не давали центральной власти превратиться вдеспотическую. С другой стороны, сам король был заинтересован вподдержке сословий и даже нуждался в ней.

Сословно-представительная монархия, сложившаяся в ряде странЗападной Европы, выступала как переходный тип государства. С однойстороны, элементы феодализма были по-прежнему сильны, с другой —отношения монарха с сословиями уже не являлись в строгом смыслеслова феодальными, поскольку ему в данном случае противостояли неиндивидуальные вассалы, а различные корпоративные объединения,представлявшие не только светскую аристократию, но такжедуховенство и горожан.

Происходил численный рост бюрократического чиновничества,изменялось его политическое и социальное положение. Из простых слугкороля чиновники превращались в привилегированный слой,представители которого больше не являлись простыми орудиями волимонарха. Медленно, но достаточно последовательно личное правлениекороля переходило в правление от имени короля.

Но в то же время исторически некорректно расценивать членовпатримониальных бюрократий феодального периода, как

«государственных служащих» в современном значении слова. Хотя онии являлись назначенными профессиональными администраторами, онине обязаны были действовать в общественных интересах. Вместо этогоони были призваны превратить своего господина в богатейшегочеловека в стране путем мирной я подчиненной установленномупорядку эксплуатации его частных владений и личных прерогатив.

При этом большинство чиновников превращались фактически илипо закону в собственников государственных должностей. Онирассматривали предоставленную им власть как привилегию, котораямогла быть передана по наследству, что вело к образованию в сфереуправления семейных династий. Многие патримониальные сановникиполучали ответственные посты благодаря своему знатномупроисхождению.

Другие, не имевшие благородных предков, покупали себепрестижную государственную должность. Такие специалисты являлисьв основном образованными юристами. Они и занимались повседневнымведением дел в центральных и региональных органах управления.Целый ряд факторов обусловил важное общественное значение вновьсозданных управленческих структур. Их деятельность расширяласьгеографически. Постепенно вырабатывались процедурные нормы. Вконце концов этот управленческий аппарат отчасти освободился отличного вмешательства правителя в его работу. Все эти изменения былинемаловажными для благосостояния общества.

Расширение королевской власти не являлось в Западной Европепоследовательным процессом. Сословное государство не было нивполне феодальным ни полностью бюрократическим, а представлялособой промежуточный тип. Возобновление политического процесса,направленного к независимой монархической власти, опирающейся нагосударственную бюрократию, в более решительной форме произошлов условиях королевского абсолютизма.

Каково значение идей Н. Макиавелли о властигосударя и роли государственных советников?

Николло Макиавелли — первый и в своем роде единственныймыслитель эпохи Возрождения, который сумел достаточно определеннопостичь смысл основных тенденций своего времени, его новых

политических требований. Н. Макиавелли также сумел сформулироватьи изложить свои идеи таким образом, что они становились не простовысказываниями, а самым активным образом воздействовали наполитическую жизнь нарождавшихся абсолютистских монархий вИталии и в других странах Европы.

Ренессансные концепции общества и государства отрывались отсвоей теологической основы, господствовавшей в средние века.Н. Макиавелли утверждал, что политика и искусство управлениягосударством имеют свои закономерности, которые должны изучаться иосмысливаться, а не выводиться из Священного Писания.

Н. Макиавелли вводит один из ключевых терминов политическойнауки — «stato» — государство. В его понимании государство означаетполитическое состояние общества. Впервые в истории человеческоймысли Н. Макиавелли в своем философском труде «Государь» подалполитическую идеологию и политическую науку в форме своеобразногокодекса наставлений поведения и действий «нового» государя (т. е.абсолютного монарха), его стратегию, тактику во внутренней и внешнейполитике. Все основные принципы этого «кодекса» направлены наукрепление власти «нового» государя, на повышение его авторитетавнутри страны и за рубежом, на прославление его имени, ума,добродетелей, доблестен.

Н. Макиавелли последовательно излагает содержаниерекомендуемого им политического императива «нового» государя:величию государя способствуют необычайные распоряжения внутригосударства, когда кто-либо совершает что-либо значительное вгражданской жизни, дурное или хорошее, то его полезно награждатьили карать таким образом, чтобы это помнилось как можно дольше. Носамое главное для государя — постараться всеми своими поступкамисоздать себе славу великого человека, наделенного выдающимся умом.Государя также уважают, когда он открыто заявляет себя врагом илидругом, т. е. когда без колебаний он выступает за одно против другого.Личная и гражданская жизнь используется в политических интересах втой же мере, как и политическая власть, — в интересах гражданскойжизни и в интересах возвышения, укрепления и величия власти«нового» государя.

Своими рассуждениями в «Государе» Н. Макиавелли предстает какреально мыслящий политик. Он так излагает свои максимы

политического действия, что они волей-неволей приобретают характерпринципов такой политической линии, которая никогда, не упускает извиду реальность, при этом государственная политика становится непроизволом правителя, а логикой его политического поведения,политических действий. Многие «советы» мыслителя звучат настолькосовременно, а некоторые политические события в мире развиваются какбудто согласно его максимам, что это дает повод некоторымисследователям считать Н. Макиавелли основоположникомреалистического подхода к политическим явлениям.

Ничем и никем не ограниченная, безраздельная и безусловная властьи воля государя, лежащая в основе построения нового государства(абсолютной монархии), диктует соответствующий отбор и подборлюдей, способных проводить политику «нового» государя.

Такой важный вопрос, как ближайшее окружение государя — егосоветники — в контексте рассуждений Н. Макиавелли, имеет болееширокое значение, чем просто выбор подходящих для столь важногодела людей. Н. Макиавелли считал, что об уме правителя первым деломсудят по тому, каких людей он к себе приближает.

И до Н. Макиавелли было известно, что всякий властитель имелблизких, особо доверенных людей, облеченных большой властью иобязанных проводить в жизнь основные идеи и замыслы государя,осуществляя на деле его внутреннюю и международную политику. Вэтом смысле Н. Макиавелли не сказал ничего нового, кроме того, что онрассматривал подбор советников государя как одно из главных иважных государственных дел.

Советники — это не просто люди, преданные государю, а людигосударственные, заботящиеся о делах народа и страны, служащиеверой и правдой народу и государю. Неслучайно Н. Макиавелли считал,что выбор этих людей будет первой ошибкой или первой удачей«нового» государя. Все зависит от его мудрости и способностираспознавать людей.

Как сделать, чтобы «новый» государь не ошибся в выборенеобходимых ему советников? Н. Макиавелли полагал, что это зависитпрежде всего от интеллекта самого государя: один все постигает сам;другой может понять то, что постиг первый; третий сам ничего непостигает и постигнутого другим понять не может. Если государьобладает умом первого рода, когда он все понимает сам, ему нетрудно

подобрать нужных людей, на которых он может положиться. Если жегосударь обладает средним умом, способным усваивать мысли других,то и в этом случае он может подобрать подходящих советников.

В любом случае Н. Макиавелли советует правителю проверять своихсоветников или министров «на деле». Если слуга больше заботится осебе, чем о государе, ищет выгоду, то на него никогда нельзяположиться, ибо, как полагал мыслитель, министр, в чьих руках делагосударства, обязан думать не о себе, а о государе. Но и государь, сосвоей стороны, должен стараться удержать преданность своегоминистра, воздавая ему по заслугам, умножая его состояние,привязывая его к себе узами благодарности. Когда государь и егоминистр ведут себя именно таким образом, они могут быть друг в другеуверены, когда же они ведут себя иначе, это плохо кончается либо дляодного из них либо для другого.

Н. Макиавелли опровергает распространенное мнение о том, чтогосударь, слывущий разумным, считается таковым не сам по себе, аблагодаря хорошим советам, полученным от приближенных.Н. Макиавелли считал это несомненной ошибкой, поскольку правителю,который сам не обладает мудростью, бесполезно давать благие советы,если только такой государь случайно не доверится мудрому советнику,который будет принимать за него решения. Подобное положение, помнению Н. Макиавелли, возможно, недолговечно, ибо советник в такомслучае сам делается государем.

Н. Макиавелли настаивал на том, чтобы государь больше всегоизбегал льстецов, которыми полны дворцы, и окружал бы себя людьми,которые способны ему всегда говорить только правду, какой бы горькойона ни была. Благоразумный государь должен избрать следующий путь:отличив нескольких мудрых людей, им одним предоставить правовысказывать все, что они думают, но только о том, что ты самспрашиваешь, и ни о чем больше.

Поскольку во всех делах решающее слово остается за государем, ондолжен каждое свое решение основательно обдумывать,предварительно выслушав мнения своих советников. На советах скаждым из советников надо вести себя так, чтобы все знали, что чембезбоязненнее они выскажутся, тем более угодят государю. Но внесовещаний со своими советниками никого не слушать, а прямо идти кнамеченной цели и твердо держаться принятого решения. Кто действует

иначе, тот либо поддается лести, либо, выслушивая разноречивыесоветы, часто меняет свое мнение, чем вызывает неуважениеподданных.

Н. Макиавелли считал, что группа мудрых советников иподдерживающих их знатных людей позволяет государю умелоуправлять государством. В современном понимании этой группесоветников, осуществлявших руководство обществом, было бы даноназвание — элита. Н. Макиавелли подразделял элиту — в зависимостиот формы осуществления власти — на «львов» (сторонниковнеприкрытого насилия) и «лис» (предпочитающих гибкие методы). Ужев XX в. этот подход Н. Макиавелли послужил основанием дляразработки современных теорий элиты.

Идеи Н. Макиавелли в известной мере перевернули сложившееся вЕвропе к началу эпохи создания абсолютистских монархий отношениемежду политикой и идеологией управления государством. Выделяяполитику в самостоятельную область деятельности с присущими ейзаконами и принципами, отличными от законов морали и религии,Н. Макиавелли явился не только основоположником политическойнауки, политической философии, политики управления, но впервые вистории европейской мысли все человеческое знание сталрассматривать под эгидой политики, рациональных форм управлениягосударством, объединенного под властью абсолютного монарха.

Как менялись принципы формированиябюрократического аппарата в эпохуабсолютных монархий в Европе?

В сущности, «сословное» государство представляло собойкорпоративно-аристократическую форму внешне централизованногоправления, при которой решающими силами выступалипатримониальная бюрократия и знать. Монархический правитель,который сам рассматривался как высшее сословие, был первым средиравных. Такие нечетко определенные, но законодательно ограниченныеи разделенные ветви власти являлись типичной основойгосударственности в Европе с XIII по XVI вв. На этой основе ивозникает с конца XV по конец XVII вв. монархический абсолютизм.

Сословная монархия уступила место абсолютистскому государству врезультате узурпации монархом рычагов политического влияния сопорой на военную силу, что привело к освобождению власти государяот ограничений, наложенных на нее древними обычаями и особымивольностями правящих групп. Власть абсолютных монархов былазаметно расширена, главным образом за счет полномочий,принадлежавших ранее сословиям. Важную роль в усилениимонархической власти сыграло профессиональное чиновничество,благодаря которому и стала возможной победа монарха над сословиями.

В сущности, характерными чертами почти для всех государств, вкоторых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви королевской власти; во-вторых, отняв усословий их политические права, короли оставляли за ними внеприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархистремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях игородской свободы, развивая систему управления провинциями изцентра при помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, вездеучреждаются регулярные армии и, в-пятых, государству для управлениястраной при помощи чиновников, для содержания армий и для войнприходилось изыскивать новые источники доходов, что повлекло засобою известную экономическую политику, называемуюмеркантилизмом.

Война в условиях традиционализма — преимущественное, если неединственное средство концентрации и монополизации управляющихусилий. Ведение войны и усиление патримониальной бюрократии —процессы взаимообусловленные. С этим связаны и переход отнатурального к денежному хозяйству, и начало модернизации — впервую очередь армии, налогов, кадров, и т. п. Оказываяпокровительство отечественной торговле и промышленности,государство вмешивалось своими распоряжениями в дела коммерческихи промышленных предприятий, осуществляя все более активноевмешательство во все сферы общественной жизни.

Абсолютизм изменил природу политической власти. Новыевластители не довольствовались тем, чтобы прибавить к своейпатримониальной собственности политические функции,принадлежавшие сословиям. Они создавали бюрократическую империюнового типа. Было поставлено под сомнение представление о том, что

привилегированные слои должны получать право управлять понаследству или благодаря покупке должности без специальнойподготовки и без превращения должности в основное занятие.Способность монарха назначать чиновников по своему усмотрению ирегулировать их функции и положение, как он считал нужным,значительно повлияла на практику управления.

В период абсолютизма ведущая роль принадлежала новымсменяемым бюрократам, а не прежним патримониальным чиновникам ипредставителям аристократии. При этом в составе государственнойбюрократии сосуществовали две основные группы чиновников. Впервой группе многие важные посты в аппарате управления по-прежнему занимали патримониальные чиновники, тесно связанные ссуществующей сословной структурой, являющиеся собственникамисвоих должностей и, как правило, не имеющие специальной подготовки.Во второй группе формируется все более многочисленный слойбюрократов нового типа, набираемых из разных слоев общества,находящихся на содержании у короля и значительно серьезнееподготовленных к исполнению служебных обязанностей.

Чиновник в качестве королевского комиссара (или интенданта)появляется в XVI в. как тщательно выбираемый представитель монарха.Он качественно отличался от чиновника прежнего типа по своемуправовому положению и политическим функциям. Королевскийкомиссар являлся поборником государственной централизации,чиновником на содержании у короля, а его доходы ограничивалисьфиксированным жалованьем. Получив патент на должность, которыймог быть отозван королем в любое время, он подчинялся особыминструкциям, регулирующим его функции и обязанности, а такжедисциплинарному контролю. Такой чиновник являлся порождением иодновременно творцом абсолютистской формы правления.

Королевские комиссары должны были расчистить для себя место встрого иерархическом обществе, основанном на неравноправии исословных привилегиях. Следует отметить, что ни в одной изабсолютистских монархий Европы вновь образованные бюрократии истарые аристократические органы управления не были непримиримымиврагами. Королевские комиссары приобрели устойчивое социальноеположение и расширили свою власть не в открытой борьбе с теми, кто вкачестве независимых сеньоров или наполовину независимых

чиновников до тех пор владел средствами управления, а внедряясь в этигруппы и частично смешиваясь с ними. Основным политическимрезультатом этих процессов явилось постепенное превращениебюрократизированной автократической монархии в правлениебюрократической олигархии, самовластной, но все же представляющейинтересы привилегированных слоев.

Таким образом, создатели абсолютной монархии изобреталинеизвестные ранее более эффективные орудия принуждения. Создавкрупномасштабный аппарат финансовой, административной и военноймощи, управлявшийся подотчетными им назначенными чиновниками,они выступили основателями полностью бюрократизированногогосударства со многими поразительно «современными» чертами.Следует, например, отметить, что абсолютная монархия с ее достаточносовершенной бюрократической машиной стала мощным фактором,способствующим развитию предпринимательства и росту буржуазии.Династический абсолютизм сам по себе был лишь преходящимисторическим явлением, но породил административную систему,ставшую общим наследием современной цивилизации.

В чем отличительные особенности моделибюрократического управления французскогоабсолютизма времен Людовика XIV?

Наибольшего развития и блеска абсолютная монархия во Франциидостигла при короле Людовике XIV. Его двор уже не был простовысшей сферой дворцового хозяйства, кругом родственников иприближенных. Он являлся обширным, особым искусственносозданным миром, в центре которого находился сам король вположении непререкаемого господина. Недаром девизом всегоправления этого монарха стала фраза: «Государство — это я!».

Двор Людовика XIV был разделен на множество ступенейразличиями титулов придворных, их близостью к королю и частотойдоступа к нему, а также различным местоположением в ходецеремоний. Созданием и содержанием такого двора абсолютный монархгарантировал себя от попыток со стороны феодальной знати вернутьсебе корпоративные права на власть. Для аристократии эта потеря

отчасти компенсировалась возвышением над остальным обществом ивозможностями для отдельных придворных получить какие-либоиндивидуальные привилегии.

Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этогодвора. Существовала другая структура, имевшая непосредственноеотношение к государственному управлению и выступавшая каксредство личной власти короля. Центральный административныйаппарат был представлен системой административных органов,возглавляемых министрами, которые были ответственнынепосредственно перед королем.

Первостепенную роль играл Государственный совет. На немобсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики,войны и мира. До смерти кардинала Мазарини Совет былмногочисленным. В период личного правления Людовика XIV составГосударственного совета менялся, не превышая шести членов, нонеизменно соблюдалось правило, сформулированное самим королем:«Никогда не допускать в Совет ни одно духовное лицо, и особеннокардиналов». Итоги обсуждения имели чисто консультативноезначение. Последнее слово всегда оставалось за королем, принимавшимокончательное решение.

Финансовый совет, созданный после ареста министра финансовН. Фуке, играл большую роль в системе государственных учреждений.Он заседал в присутствии короля два раза в неделю. Совет определялбюджет государства, устанавливал размеры налогов и ихраспределение, утверждал финансовую отчетность.

Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собойколлегиальное министерство внутренних дел. Государственныесекретари выступали с сообщениями о положении дел в техпровинциях, за управление которыми они несли ответственность.Заседания были формальными — все вопросы предварительнорассматривались королем.

Упомянем также Совет сторон, или Частный совет. Он объединял до30 государственных советников, интендантов. Заседания вел канцлер.Рядом с ним всегда стояло пустое кресло короля. Совет сторон являлсявысшей административной инстанцией. По пятницам заседал Совет повопросам совести — настоящее министерство культов. На егозаседаниях присутствовал король, претендовавший на роль

религиозного лидера Франции и Европы.Вся система высших государственных учреждений действовала без

сбоев, с точностью хорошо отрегулированного часового механизма. Упульта управления стоял король. Однако у министров был свойнадежный и испытанный способ сохранения власти; они «топили»монарха в бумажном море, из которого выплыть собственными силамиему не удавалось.

Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих рукахили руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франциисистему бюрократической централизации. Идя по стопам кардиналовРишелье и Мазарини, он уничтожил в областях провинциальные штаты,отменил остатки самоуправления в городах. Все местные дела решалисьили в столице или королевскими чиновниками, действовавшими поинструкциям и под контролем короля. Во Франции эффективные,контролируемые центром административные органы началиразвиваться во второй четверти XVII в., главным образом в силунеобходимости эффективного сбора налогов. Решающее значение вэтом процессе имела должность провинциального интенданта.

Однако интенданты, назначаемые во времена кардиналов Ришелье иМазарини, существенно отличались от королевских комиссаров временЛюдовика XIV: во-первых, они назначались не на постоянной основе, авременно и для выполнения особых поручений; во-вторых, они непосылались во все части Франции; в-третьих, они являлись неадминистраторами, а ревизорами, проверявшими деятельностьнезависимых местных чиновников.

Людовик XIV и его министры хорошо усвоили уроки Фронды ипоэтому лишили реальной власти губернаторов провинций и городов.Местные правители своих войск больше не имели и жили поднедремлющим оком короля при его дворе. Они сохранили почетные,престижные должности, но фактически стали безвластными. Вместогубернаторов 25 административно-территориальными областямистраны (женералите) управляли королевские чиновники — интенданты.Главные обязанности интендантов — налоговые. Но вмешивались они ив хозяйственную жизнь провинции, интересовались состоянием урожая,почв, развитием торговли, промышленности, содействовали наборурекрутов. Интенданты стали «руками, глазами и ушами государевыми»на всей территории Франции.

Абсолютизм не уживался с муниципальными свободами. И онибыли ограничены. Людовик XIV отменил выборность мэров. Деньги,правда, могли изменить положение: города имели право выкупитьразрешение на избрание своих должностных лиц. Все продавалось ипокупалось во французском королевстве, в т. ч. и парламентскиедолжности. Только значение их упало, т. к. права парламентов былиурезаны. Парламентскую самостоятельность ограничила и системакодексов, определивших важнейшие правовые нормы: гражданский,уголовный, морской, колониальный, торговый, ордонанс по вопросамвод и лесов. Появился и полицейский контроль над судебнойдеятельностью.

К концу правления Людовика XIV вся Франция управляласьтридцатью королевскими комиссарами. Они стали постояннодействующими чиновниками и, что самое важное, превратились вадминистраторов, которые вмешивались во все и занимались всем.

В управлении страной все подводилось под одну мерку, но лишьнастолько, насколько это было нужно для усиления власти короля, вовсем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованноеот эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразиеустарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизнистраны.

Особенностью процесса бюрократизации французской монархии,как ни в какой другой европейской стране, стало распространениекоммерциализации государственного управления, т. е. узаконеннойторговли государственными должностями.

Фактически в течение XIV и XV вв., когда закладывались основысословной монархии во Франции, покупка должностей была вдостаточной мере распространенной. Введенная в 1604 г. «полетта»(названная по имени французского министра, предложившего за занятиедолжности выплачивать значительную сумму в казну короля) заложилаправовое основание коммерциализации управления во Франции.

Но беспрецедентный масштаб торговли должностями сталотличительной чертой правления именно Людовика XIV. В этомотношении большое значение имела деятельность Кольбера,генерального контролера (министра финансов), которого королюрекомендовал перед своею смертью кардинал Мазарини. Никто доКольбера не приводил коммерциализацию государственного

управления в такую строгую и последовательную систему, какаягосподствовала при нем во Франции.

На это были свои причины. Финансовые затруднения монархиисовпали с распространением в обществе спроса на почетные должности.Такой спрос исходил не от обедневших знатных дворян-землевладельцев, а от честолюбивых семейств, наживших состояние вторговле и в финансовой сфере. Занятие должности было одним изосновных средств для людей из средних слоев общества в получениипрестижных званий и дворянского титула. Чиновник владелдолжностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельнойсобственностью, вследствие чего королевская власть была не всостоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат.

По этой же причине абсолютная монархия Людовика XIV так и несмогла создать единую бюрократическую иерархию. Последовательнаярационализация административного процесса стала возможной лишь впоследующую эпоху, после того, как Великая французская революция1789 г. отменила продажу должностей и наследственные привилегиичиновников.

Как формировались принципы«профессионализации» и «отделения»государственного чиновничества от короля в«прусской модели» абсолютизма Фридриха II?

В абсолютистской системе правления XVIII в. лучшим примеромможет служить Пруссия под властью короля Фридриха II.

Если Людовик XIV правил государством из своего блистательногодвора с помощью довольно сложной и не всегда подконтрольнойкоролю армии чиновников, то Фридрих II находился в центреподвластной ему тщательно сконструированной системы органоввласти, деятельность которой была более последовательной,методичной и эффективной, чем во времена Людовика XIV.

Фридрих II был сыном деспотичного короля Фридриха-Вильгельма Iи в доме своего отца провел суровую жизненную школу. В 1730 г.кронпринц, которому тогда было 18 лет, задумал бежать за границу, ноего план был раскрыт. Король-отец предал Фридриха военному суду какдезертира и сослал его в г. Кюстрин, где он должен был в качествепростого чиновника учиться делу в одном казенном учреждении.Ознакомившись с устройством прусского административногоуправления, он прошел затем такую же практическую школу и в армии.Это обогатило будущего монарха знаниями и опытом. Побывавпоневоле чиновником и став полковым командиром. Фридрих сумелоценить положительные стороны строгого прусского управления.

Еще будучи принцем, Фридрих вступил в переписку с Вольтером ипосылал ему свои собственные сочинения. Он был не тольковыдающимся правителем, но и плодовитым писателем, который оставилпосле себя немало сочинений философского, исторического иполитического содержания. Это наследие по достоинству оценилисовременники, давшие ему титул Фридриха Великого.

Философские и политические идеи Фридриха II были проникнутырационализмом XVII в., философская мысль которого сводилась кутверждению: право, как и само государство, есть творение человека и,совершенствуя законы, добиваясь с помощью государственныхучреждений их реализации, можно добиться процветания государства и

всеобщего счастья. Существенным компонентом взглядов короля нагосударственное управление явилось новое «публичное право».Фридрих II считал, что государство должно действовать как точныймеханизм собственных законов, что придало бы его деятельностисистематический и безличный характер.

Прусское законодательство, разработанное при жизни Фридриха IIокончательно «деперсонализировало» процесс управления. Менялся самхарактер отношений между монархом и чиновниками. Не воля монарха,а формальные правила, которые не должны нарушаться и главойгосударства, регулировали деятельность бюрократического аппарата. Врезультате прусские чиновники, считавшиеся прежде неотделимыми откороля, поскольку предполагалось, что именно он управлялгосударством, превращались из слуг короля в служащих государства.

У чиновников не было права собственности на должности, и они немогли претендовать на какие-либо доходы от своей работы, кромефиксированного жалованья из государственной казны. Законрегулировал осуществление надзора за деятельностью чиновников. Всерешения должны были приниматься в результате применения общихправил к точно установленным и задокументированным частнымслучаям. Более того, вся документация велась в письменной форме изатем сдавалась в архив.

Фридрих II формировал государство, как искусственнуюорганизационную структуру, действующую посредством чиновников,которые были взаимозаменяемы и от которых ожидаласьприверженность не столько королю, сколько государственныминтересам. Однако сохранялся принцип, согласно которому закон небыл обязательным для принимавшей его монархической власти.

В сущности, в «прусской модели абсолютизма» государствополучило превосходство над главой этого государства благодаря«отделению» государственного чиновничества от короля. В дальнейшемрост специализации в процессе управления неизбежно вел к тому, чтозначительная доля реальной власти по принятию политических решенийпереходила от короля к бюрократии.

В годы правления Фридриха II в Пруссии была проведенаадминистративная реформа, которая обозначила переход к системеуправления, обладавшей многими современными чертами. Преждевсего, был упорядочен набор государственных чиновников, от которых

теперь требовались специальные знания, проверявшиеся экзаменом. Сучреждением королем Высшей экзаменационной комиссии вгосударстве начала действовать профессионализация прусскойбюрократии. Требования специальной подготовки предъявлялись ковсем должностям. Для занятия высших постов необходимо былополучить подготовку по камералистике (учение о бюрократическомуправлении), после чего следовал период практической работы,завершавшийся экзаменом.

Была установлена система управления, разделявшая единуюгосударственную власть на ряд функций, каждая из которых поручаласькакому-либо органу управления — коллегии или министерству,состоявшему из связанных между собой должностей с определеннымиполномочиями. Каждый орган имел четко очерченную сферудеятельности, отличался наличием стандартов для ее оценки инеобходимых для его работы ресурсов. Отношения междуминистерствами, коллегиями, судебными и административнымиорганами в провинциях стали строиться по принципу иерархическойподчиненности и вели к сравнительно большей эффективности.

Административные реформы Фридриха II внесли важные измененияв методы организации управленческих структур. Традиционнаяпрусская система управления была основана на принципеколлегиальности. Коллегии как органы управления были организованыв Пруссии на территориальной, а не на функциональной основе. Онивключали нескольких членов, обсуждавших все дела коллективно, итакже коллективно отвечали за принятые решения. Основной цельюприменения такой формы организации являлось наряду сиспользованием королевских шпионов или фискалов установлениеконтроля за чиновниками. Хотя коллегиальные органы в правлениеФридриха II не были полностью устранены, все большую рольначинают играть разнообразные министерства, организованные всоответствии с принципом единоначалия.

Фридрих II оставил неприкосновенным сословный строй Пруссии совсеми привилегиями дворянства и крепостною неволею крестьян.Однако прусское дворянство При Фридрихе было не столькопривилегированным, сколько служилым сословием. Прусский корольревниво оберегал свой абсолютизм, но это не был абсолютизмфранцузских монархов (вспомним, например, фразу Людовика XV

«после нас хоть потоп»). Все административные реформы Фридриха IIбыли вызваны чувством долга перед своей Пруссией и взгляда нагосударственное управление как на дело, требующее прежде всегодисциплины и экономии. Не напрасно Фридрих II называл себя (ивообще государя) первым слугою государства.

Каково влияние английской правовой доктрины на формированиегосударственного управления в Англии времен борьбы парламента заограничение абсолютной королевской власти?

После правления королевы Елизаветы I история Англии в течениевсего XVII и начала XVIII вв. характеризуется непрестанной борьбойанглийских королей с парламентом за установление своего права наабсолютную власть. Стремление королей династии Стюартов кабсолютизму и реакционное направление их церковной политикивызвали против них оппозицию со стороны парламента и пуритан.Англия в XVII в. пережила жестокую междоусобную войну, двереволюции, закончившиеся установлением особого типа монархии, неимевшей аналогов в странах континентальной Европы.

Эпоха Просвещенного абсолютизма в малой степени затронулаобщественно-политическое состояние Англии, тем более что в этойстране уже существовало то, к чему в других европейских странахтолько еще стремились: отсутствие сословных привилегий (т. е.равенство всех, даже короля, перед законом), свобода сельскогонаселения (отсутствие крепостного права), подчинение церквигосударству и веротерпимость.

Декларация прав, изданная парламентом при возведении наанглийский престол Вильгельма III (Оранского), определила права ивзаимные обязанности короля, парламента и подданных. Она разрешилав пользу нации вопросы, бывшие предметом спора на протяжении всегопериода острого политического и военного соперничества: корольникого не мог освобождать от исполнения законов; для содержаниявойска требовалось разрешение парламента; члены парламента не моглиподвергаться преследованиям за свои выступления в парламенте; заподданными закреплялась свобода выборов в парламент и правоподавать королю и парламенту петиции.

Главным событием в организации системы управления странойстало образование парламентского министерства. В политическийобычай страны вошла практика назначения министрами наиболее

выдающихся членов партии, господствующей в палате общин. Силузакона получила также традиция ухода в отставку министерства, неимевшего поддержку большинства в нижней палате парламента. Такимобразом, наиболее существенные права королевской власти перешли кпарламентскому министерству, а само министерство стало зависеть отпартии, господствующей в палате общин.

Особый «английский путь» развития также состоял и в том, чтоАнглия гораздо дольше других стран обходилась безпрофессионального государственного аппарата в современном смыслеслова. В английском праве чиновник рассматривался как гражданский«слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Министерства, правда, существовали еще с XVII в., но их роль быланесравнимо меньшей, чем, например, во Франции временЛюдовика XIV или Людовика XV. Единой системы централизованнойадминистрации не существовало вовсе, а штат министерстваукомплектовывался на основе системы патронажа, т. е. личногопокровительства.

Должности рассматривались как собственность держателейкоролевских патентов и дарились, даже передавались по наследству.Это, однако, не порождало больших злоупотреблений, как это было воФранции, по нескольким причинам: ограниченные полномочияслужащих, принадлежность большинства из них к аристократическимсемьям, т. е. их достаточно высокий имущественный и образовательныйстатус; «премиальный», т. е. нерегулярный характер материальноговознаграждения.

Служба, таким образом, была «почетной обязанностью»благородных людей, знаком доверия к ним со стороны английскойКороны и общества и осуществлялась «талантливыми любителями».

Сказанное вдвойне справедливо применительно к уровню местногоуправления, на котором, собственно, и решались все практическиевопросы. Англия, несмотря на унитарную форму правления,представляла собой в XVII–XVIII вв. административно весьмадецентрализованное государство. Местными делами управляли, какправило, представители сословий землевладельцев и духовенства.Какой-либо платы за это они не получали и считались не «слугамианглийской Короны», а представителями местных сообществ,выполняющими «общественную работу» по их поручению и не

подчиненными к тому же центральным властям.В подобных обстоятельствах многое зависело от гражданских

качеств правящего класса, от развитости в его среде чувства социальнойответственности и корпоративности. Этими качествами английскаяаристократия обладала в гораздо большей степени, нежели правящийкласс других стран, в частности Франции, Пруссии, России.

Другой причиной, по которой существовала подобная система,связана со спецификой англосаксонской государственно-правовойдоктрины. Английская система управления воплощала в себеальтернативу иерархической, управляемой из единого центрабюрократии французского образца.

Такой «антикомандный» характер системы — следствие господстваобычного права (common law). В этой системе, как известно,соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов изаконов, не «сверху вниз», а наоборот, т. е. на основе прецедентов —индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретнымискам и делам. Такой тип правоприменения имел существенное влияниена характер индивидуальных решений. Эта культура неблагоприятствует развитию бюрократии или безличных решений.Каждое дело в определенной степени рассматривается как новыйслучай, и его конкретные, индивидуальные обстоятельства могутпослужить достаточным основанием для того, чтобы скорректироватьили пересмотреть даже бесспорное общее положение.

Таким образом, административные и правовые решения почтинеизбежно приобретают персональный характер, и, хотя властьпринадлежит прецеденту, в каждом случае он может быть оспорен наиндивидуальной основе.

Под влиянием всех этих факторов английская бюрократиясложилась с характеристиками с менее жесткой и безличнойиндуктивной культурой, чем континентальная дедуктивная система.Концепция индивидуальности и индивидуальных прав как один изкомпонентов эмпирической культуры делает работу чиновника болеетрудной и заставляет его уделять больше внимания специфике, чемобщим характеристикам того или иного дела. По сравнению с другимистранами Европы культура Англии оказалась более личностной и менеебюрократической, чем в других странах, находящихся на сходномуровне развития.

Английская бюрократия черпала, таким образом, свою легитимностьв персональных достоинствах отправлявших соответствующие функциилиц, в их относительной независимости от центра и опоре наобщественное уважение, а также в прецедентной правовой системе.

Контрольные вопросы1. Как проявлялся патримониальный принцип организации власти в

западноевропейских монархиях на раннефеодальной стадии?2. Что представлял собой двор правителя средневекового

государства?3. Как было организовано управление? Какие виды муниципальной

бюрократии существовали в средневековых городах?4. Как М. Вебер понимал «сословное господство»?5. Как изменилась роль и функции чиновничьего аппарата в период

сословно-представительной монархии?6. Какие причины способствовали практике, когда королевские

чиновники фактически или по закону превращались в собственниковгосударственных должностей?

7. Какие идеи выдвинул Н. Макиавелли о роли правителя и егосоветников в управлении монархического государства?

8. Как повлияла на практику управления способность абсолютногомонарха назначать чиновников по своему усмотрению и регулироватьих функции, как он считал нужным?

9. Как изменилась природа власти и роль чиновничества в периодабсолютистских монархий в Европе?

10. В чем качественное отличие королевского комиссара отчиновника сословно-представительной монархии по правовомуположению и политическим функциям?

11. Какую структуру управления французским государствомсформировал Людовик XIV для поддержания своей абсолютной власти?

12. В чем суть коммерциализации королевской службы в периодправления Людовика XIV?

13. Какова суть философии Фридриха II о систематичном ибезличном характере государственного управления и отделениигосударственного чиновника от короля?

14. Какая структура бюрократического управления Пруссией была

разработана Фридрихом II?15. Какова функция парламентского министерства в Англии и

обусловленная этим статусная роль высшего чиновничества?16. Как англосаксонская правовая доктрина повлияла на степень

бюрократизации системы управления страной?

Темы докладов и рефератов1. Возникновение бюрократического аппарата управления в западно-

европейских монархиях.2. Идеи Н. Макиавелли о роли правители и его советников.3. Природа власти и роль чиновничества в период абсолютистских

монархий в Европе.4. Французская бюрократия периода абсолютизм а.5. Бюрократизация государственного управления в Пруссии.6. Английское право и формирование модели бюрократии в Англии

после победы парламента в войне с королевской властью.

Список литературы1. Алексеев А. С. Возникновение конституций в монархических

государствах континентальной Европы XIX ст. М., 1979.2. Борисов Ю. В. Дипломатия Людовика XIV. М., 1991.3. Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978.4. Вебер М. Город. М., 2001.5. Витер Р. Ю., Реверсов К. П., Трачевский А. С. История Нового

времени. М., 1995. С. 121–130,146-161, 222,223.6. Всемирная история. Энциклопедия. М., 1958. С. 38–81,118–

136,414-433.7. Н. Макиавелли. Избранные сочинения. М., 1982.8. Новая история стран Европы и Америки. Учебник. М., 1986. С.

23–25, 102–104, 160–132.9. Новая история. Учебник. М., 1972. С. 19–53, 103–112, 144–147.10. Словарь исторический. М., 1998. С. 53, 151,468.11. Хрестоматия по Новой истории. М., 1963. С. 19–51, 93–128, 229–

236.

Глава 4

Формирование бюрократической системыуправления в Российской империи

Идеи о предназначении царя и государственного управления вроссийской абсолютной монархии. Формирование и рольбюрократии в административных реформах Петра I. М. Вебер опатримониальном характере природы власти в эпоху Петра I.Бюрократическое устройство империи Екатерины IIМ. М. Сперанский, его идеи рационального бюрократическогоуправления, результаты реформ центрального и провинциальногоаппарата управления империи Александра I. Место«просвещенной» бюрократии в патерналистской монархииНиколая I. Влияние административных реформ императораАлександра II на российскую бюрократическую систему в концеXIX — начале XX в.

Какие идеи закладывались в идеологиюадминистративных реформ Петра I?

С тем, чтобы понять и оценить замыслы Петра I по переустройствусистемы управления в Российском государстве, необходимопроследить, как формировалась его жизненная концепция опредназначении царя и подчиненного ему государственного аппарата.

Как известно, теоретиком абсолютизма в России архиепископомФеофаном Прокоповичем была выдвинута доктрина «образцовой,высшей обязанности» царя на его «службе». Самодержец, согласно идееФеофана, поставлен на вершину «чинов», является высшим «чином», вкоторый его определил сам бог, поручив ему нелегкую «службу»управления подданными. Для осуществления этих божественно-бюрократических обязанностей царь должен, по мысли Феофана, иметьабсолютную власть, а именно: «власть законодательную крайнедействительную, крайний суд взносящую… а самую ни каковым жезаконом не подлежащую».

Рассуждения Феофана Прокоповича о предназначении властимонарха были схожи и, скорее, отталкивались от тех идей, которымижила правовая и философская мысль эпохи европейского рационализмаXVII в.

Важно, что в авторитетных трудах европейских философов идеирационализма преломлялись применительно к государству.Теоретические рассуждения сводились к тому, что государство естьтворение не богоданное, а человеческое, сам человек могсовершенствовать его в зависимости от целей общества, превращая пособственному разумению в идеальный инструмент любыхобщественных преобразований. Государство, считал Т. Гоббс, строят,как дом. Эта теоретическая посылка стала важным аргументом,вытеснявшим из европейской философии средневековую идеюнеизменности и богоданности государственных форм.

Следует также отметить, что в эпоху Петра I в оценке общественныхявлений и институтов преобладал механицизм. Выдающиеся успехиматематики и естественных наук создали иллюзию, что можнотрактовать жизнь во всех ее проявлениях как процесс механический.Неслучайна переписка Лейбница с Петром I, где затрагиваласьпроблема государственных реформ и где Лейбниц дает образгосударства в виде часового механизма, все колесики которогодействуют в идеальном сцеплении, что достигается с помощьюусовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

Петр I, опираясь на традиционные представления о роли самодержцав России и исходя из собственного понимания рационализациигосударственного управления, придавал огромное значение писаномузаконодательству. Царь был убежден, что последовательное исполнениезаконов — ключ к общему благополучию и процветанию страны,универсальная панацея от всех трудностей и неудач, которые, полагалон, происходят из-за «небрежения законами» и плохого «порядка», т. е.организации управления.

Для создания совершенного государственного аппарата Петр Iизбрал в качестве образца шведское государственное устройство. Петрвысоко ставил шведскую военную и государственную организацию истремился превзойти Швецию, используя при этом ее же опыт, как наполе боя, так и в мирной жизни.

Шведская система управления была построена на принципах

камерализма, получившего распространение в Европе XVI–XVII вв.Камерализм как учение о бюрократическом управлении содержал рядчерт, которые соответствовали представлениям Петра 1 огосударственном аппарате.

Прежде всего в основу камерализма был заложен функциональный,а не территориальный принцип управления. Это предусматривалосоздание учреждений, специализировавшихся в какой-либо отдельнойсфере, шла ли речь о финансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, способ устройства учреждения базировался на началахколлегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников,специализации канцелярского труда, установления единообразныхштатов и жалованья.

Такой порядок организации органов управления по замыслам царябыл более полезен Российской империи, по сравнению с доставшимсяПетру I в наследство средневековым аппаратом управления схарактерным для него отсутствием специализации и четкого разделенияфункций, смешением территориального и функциональногоуправления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплатетруда.

Как формировался бюрократический аппаратв империи Петра I?

Остановимся более подробно на эволюции бюрократическогоаппарата в российском государстве. В допетровской Россииадминистративный аппарат отличали ярко выраженныепатримониальные черты. Как известно, при патримониализменазначение на должность происходило по милости правителя,оказываемой преданным ему слугам. Особое значение этот принципполучил в Московском царстве в XVI веке при Иване Грозном в периодопричнины, когда, по сути, и сложилось сословие служилых людей.Основная часть из них привлекалась государством для военных нужд.Но при этом не делалось строгого различия между военной игражданской царевой службой, — неслучайно даже наместники,управлявшие сугубо внутренними российскими территориями,назывались воеводами.

К моменту вступления на престол Петра I административныйаппарат управления страной состоял из единого сословия служилыхлюдей, в которое входили как служилые «по отечеству», т. е. попроисхождению, так и служилые «по прибору», т. е. по набору надобровольных началах.

Вершину пирамиды служилых чинов «по отечеству» составляличлены Боярской думы — думные чины. Кроме того, в эту группувходили стольники, стряпчие, дьяки, жильцы московские и городовыедворяне, которые назначались на высшие посты по усмотрению царя и всоответствии с принципом местничества, т. е. наследственным правомна определенную должность. Со временем по роду обязанностей в этойгруппе служилых людей образовалось довольно сложное и запутанноечиноначалие.

К служилым людям «по прибору» относились военные служилые —родовые казаки, пушкари, стрельцы, составлявшие по городамгарнизоны и полицейские команды, селившиеся по границам, а такжемелкие гражданские служилые чины — подьячие, дельцы-разночинцы ит. п., входившие в управленческий аппарат многочисленных приказов.

Первоначально служилые «по прибору» в двух отношенияхотличались от служилых «по отечеству»: во-первых, служба приборных

людей была временная и личная, а не наследственная. Во-вторых,приборные люди содержались не поместьями, а либо денежнымжалованьем либо землевладением, но на особом праве, котороесовмещало в себе черты поместного и крестьянского землевладения,т. е. казенная земля отводилась целым обществам таких пограничныхвоенных поселенцев, но с обязательством ратной сторожевой службы. Стечением времени то и другое из указанных отличий постепенноисчезало: значительная часть приборных людей передавала своислужебные обязанности детям и внукам, которые получали ужехарактер служилых людей «по отечеству».

Все это говорит о том, что чиновничество допетровской России, вотличие от аппаратов управления стран сословных монархий ЗападнойЕвропы, представляло собой единое служилое сословие, в котором,граница между служилыми «по отечеству» и служилыми «по прибору»не была четко определена. Иначе говоря, все служилые люди обладалиправом земле- и душевладения, т. е. теми привилегиями, которыевпоследствии стали монополией лишь дворянского сословия. При этомследует иметь в виду, что основная часть служивого сословияпревращалась по традиции в собственников государственныхдолжностей. Они рассматривали предоставленную им должность какпривилегию, которая могла быть передана по наследству.

Основным средством для Петра I и его соратников в достижениицелей по преобразованию России стало использование традицийгосударственной царевой службы. Это означало создание«бюрократических» учреждений, причем главным образомцентрализованных, поскольку в провинции отсутствовал необходимыйдля этого персонал. В отсутствие каких-либо промежуточных слоевименно служилый класс должен был стать по замыслу Петра I правящейэлитой и проводником реформ.

Но для этого необходимо было реформировать сам служилый класс.Петр I ввел новый, отличный от прежнего, критерий службы, а именно:принцип происхождения и наследования должности был замененпринципом личной выслуги, что изменило положение сословияслужилых людей. Как абсолютный властитель Петр I не. мог допустить,чтобы такой критерий, как происхождение, а не выслуга, т. е. заслугиперед царем, определяемым по законам, им же самим продиктованными изменяемым по собственному усмотрению, определял включение в

служебную иерархию и продвижение по лестнице чинов.Подход Петра I к знатности как достоинству, зависящему от личной

выслуги и качеств человека, не ставил задачу демократизации верхушкиобщества. Оберегая свой абсолютизм, Петр I лишь открывалвозможности «годным», т. е. особенно способным и преданным вслужбе государю, выходцам из низших слоев общества стать членамипривилегированного сословия. На смену своевольному боярину,обязанному положением в обществе лишь своему происхождению итрадиции, приходил послушный, всем обязанный царю офицер иличиновник.

Петровские реформы навсегда покончили с прежними критериями,формировавшими сословие служилых людей. За службу в регулярнойармии и в казенных учреждениях стали платить фиксированноеденежное жалованье. Поместья, перестав быть видом жалованья заслужбу, стали фактически неотторжимыми. Они сливались с другойформой землевладения — вотчинной, т. е. родовой. Произошел распадсословия на две категории: большая часть служилых «по отечеству»превратилась в дворянство, меньшая часть служилых «по отечеству», атакже большая часть «приборных», лишившись службы исоответственно связанных с нею привилегий, вошли в сословиегосударственных крестьян, искусственно созданное Петром I,низводились до положения тяглых, т. е. низших, категорий населения.

Таким образом, было положено начало превращению традиционногослужилого дворянства в чиновничество — основной инструментупорядоченного государства. Дворяне стали должностными лицами,ответственными за выполнение задач, поставленных государством и егоглавой и направленных на обеспечение оптимальной эксплуатации всехдоступных ресурсов. Ведение государственных дел регулировалосьобщими правилами, охватывавшими любые возможные служебныеситуации.

Идею создания совершенного государственного аппарата царьПетр I вынашивал давно, но только когда сомнений в победе надШвецией не оставалось, он решился приступить к ее осуществлению.Реформа государственного аппарата началась в конце 1717 г., когдаПетр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований:он определил число и компетенции коллегий, назначил в нихпрезидентов. Новая административная система была организована по

функциональному, а не по географическому или историческомупризнаку (как это было с приказами). Учреждение Сената, устройствоколлегий, губернские реформы, судебные учреждения, магистратскаяреформа дали управлению империи окончательный вид, какого успелдобиться Петр I к концу своей деятельности.

Важная особенность административных реформ Петра I, непреодолевших патримониальный характер устройства управления,состояла в том, что между новой административной системой и той, чтосуществовала в России в XVII в., сохранялась значительная степеньпреемственности. К этому приводило своеобразие социального составаправительственных учреждений в Московском царстве. Петр I,разграничивая центральное и областное управление, пытался построитьто и другое на различных основах.

Проведение и обеспечение общегосударственных интересов,устройство военных сил и финансовых средств Петр I возложил нацентральное управление. Эта задача требовала от чиновниковадминистративных органов соответствующих знаний, навыков,известной технической подготовки, независимо от социальногоположения и происхождения. Так центральное управление получилобюрократический состав, поскольку в нем не было сословного подборачиновников.

Руководство же местными вопросами Петр I считал деломобластного управления под общим надзором центральных учреждений.Преобладающее значение в местном хозяйстве имели два сословия:землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество,деятельностью которых обеспечивалась устойчивость государственногохозяйства. Для успешного хозяйственного развития регионов страныместному управлению Петр I оставил прежний сословно-аристократический характер.

Петровские реформы не смогли устранить личные связи и личнуюпреданность как основу патримониальных взаимоотношений внутриуправленческого аппарата. Несложно объяснить причины этого: в силуобразовательных требований для занятия должности, которым неотвечало большинство населения, в центральные учрежденияподбирались «свои» чиновники из ограниченного круга лиц. Семейныесвязи и личная преданность продолжали играть значительную роль всреде служилого дворянства.

Административная реформа в управлении готовилась оченьобдуманно. Петр I создавал всеобъемлющее законодательство, которымбыли охвачены и регламентированы все бюрократические учреждения иадминистративные инстанции. Большей частью это были переводы илипереработки шведских уставов. Генеральный регламент, принятый в1720 г., установил правила, регулирующие деятельность различныхдолжностных лиц и законодательным путем закрепил идею огражданской службе русского дворянства как одной из важнейшихформ исполнения обязанностей перед государем и государством.

Особое значение Петр I придавал профессионализации создаваемогобюрократического аппарата. Новые учреждения требовалиподготовленных и дисциплинированных чиновников, каких ненаходилось в наличном служилом запасе. К тому же новые учреждениявводили множество новых должностей. Главным поставщикомкандидатов на гражданские должности по-прежнему было дворянство.Из него наиболее годные к службе люди были заняты в армии, а вобеспечении канцелярий и казенных присутствий ощущался острыйнедостаток грамотных людей.

В связи с этим в Генеральный регламент была внесена глава, котораяпредполагала обучать дворянских детей канцелярскому делу.Необычной казалась современникам идея обучения дворянских отроковпрофессии «чернильного племени» подьячих. Петр I требовалвыполнения установленного им правила о том, что как военным безслужбы в солдатах, так и гражданским, минуя канцелярию, по Табели орангах вверх не подняться. С 1722 г. для дворянских детей была введенаспециальная канцелярская должность — камер-юнкер, исполнятькоторую надлежало без послаблений. По этому поводу Петр 1 самлично дополнил Генеральный регламент.

Чтобы созданная пирамида чинов воспроизводилась и в нейсуществовала четкая субординация, Петр I подготовил знаменитуюТабель о рангах — один из важнейших документов российской истории.С учреждением Табели о рангах в 1722 г. служебный критерий былположен в основу социальной структуры общества. В результатегосударство и его глава получили полный контроль над социальнойструктурой государства и, следовательно, над всеми подданными.

Табель вводила новую иерархию чинов, которые можно былополучить посредством личной службы, поднимаясь последовательно от

чина к чину. Все чины делились на четыре категории: воинские (в т. ч.сухопутные, гвардейские, артиллерийские), морские, штатские(«статские») и придворные. В каждой категории устанавливалось 14классов. Важной чертой Табели было то, что она устанавливаласоответствие между чинами разных категорий. Принцип личнойвыслуги закреплялся особым положением Табели, в которомговорилось, что выходцы из высших категорий дворянства неизбавляются от службы, начиная ее снизу.

Табель о рангах устранила средневековое деление чиновников надве группы и ввела единую иерархию должностей. Тем не менее, втечение долгого времени после ее принятия высшие государственныепосты продолжали занимать преимущественно представители древнихаристократических родов, хотя на среднем и низшем уровнебюрократической иерархии заметно возросло число выходцев изобедневших дворян и других социальных слоев.

В целом петровская политика в отношении дворянства усиливалабюрократизацию самого правящего класса, что нашло отражение вподчеркивании преимущества рангов и чинов, получаемых загосударственную службу, а также в определении порядкапредоставления дворянского достоинства за службу в армии игражданских учреждениях. Таким образом «порода» отступала назадперед «чином».

Петр I неустанно твердил дворянству, что только посредствомслужбы оно делается «благородным» и отличным от «подлого», т. е,простого народа. Для дворян с пятнадцатилетнего возраста и достарости государственная служба стала не просто обязательной, нопостоянной. Петр I стандартизировал практику служебных назначенийдо такой степени, что каждый дворянин мог быть послан в любое местодля занятия любой должности по усмотрению центральной власти.Служебные листы и картотеки, содержавшие записи о назначениях,переводах, повышениях, окладах и дисциплинарных мерах, хранились вГерольдмейстерской конторе, надзор за деятельностью которойосуществлялся непосредственно царем.

Петровские реформы не изменили патримониального характерагосударственного строя России. Европеизируя Россию, Петр I довел докрайности то бесправие жителей по отношению к государству, котороехарактеризует собой восточные деспотии. Постепенный распад

патримониальных властных структур, начавшийся во второй половинеXVIII в., был в основном завершен только в результате реформ 1860-хгг.

Как М. Вебер оценивал значение и результатыадминистративных реформ Петра I?

Как конфуцианский Китай или Франция и Пруссия эпохиабсолютизма, Российская империя Петра I послужила М. Веберупримером одного из вариантов эволюции патримониальных властныхструктур.

По мнению М. Вебера, изложенного в ряде его работ, посвященныхтеории бюрократии, петровские реформы не изменилипатримониального характера государственного строя государства.

Существовала некоторая аналогия между положением чиновника впетровской России и в конфуцианском Китае. Действительно,поскольку российское дворянство не обладало монополией надолжности, а для их занятия не требовалось обязательного владенияземельной собственностью, но требовался определенный уровеньобразования, здесь, по-видимому, наблюдается сходство с ситуацией вКитае. Но имелось также отличие, поскольку российские дворяне, вотличие от китайских мандаринов, являлись не толькогосударственными чиновниками, но и патримониальными господами всвоих имениях. Дворянство было связано с прерогативами господскогопатримониализма такого рода, который был чужд Китаю.

Как подчеркивал М. Вебер, собственно политическая власть,социальный престиж и прежде всего возможности экономическогообогащения, которые в России были обусловлены обладаниемполитической властью, зависели в полном соответствии с китайскимобразцом только от должности или прямо от придворных связей, а не отвладения земельной собственностью.

М. Вебер отметил также, что степень радикальности преобразованийПетра I, основанных на прямых приказах царя, не изменили природыпатримониального господства. По-прежнему сущность приказагосударя также определялась традицией. Нарушение ее царемпостоянно ставило под угрозу законность его собственного господства,покоящегося только на незыблемости традиции. Пределы почти

абсолютного послушания совпадают с границами действия традиции.Нарушение заповедей обычая таит в себе опасность сопротивленияподданных, которое в этом случае обращается против личностигосударя, но не против системы в целом. Такой мятеж М. Веберназывает «традиционалистской революцией», восстанавливающейнеобходимое равновесие внутри самого порядка вещей. В связи с этимможно вспомнить, например, «брожение», начавшееся с реформамиПетра 1, который воспринимался среди подданных то как «подменныйцарь», то как «антихрист».

М. Вебера интересовали вопросы соотношения власти российскогомонарха и возможности ограничить эту власть со стороны бюрократии.Абсолютная власть царя основывалась, с одной стороны, на единствеего интересов с интересами большинства обладателей чинов, которыеосуществляли управление и командовали армией, с другой —обеспечивалась полным отсутствием сословной солидарности интересовв среде самого дворянства. Как и китайские чиновники, российскиедворяне видели друг в друге соперников в борьбе за чины и государевымилости.

Все это позволило сделать М. Веберу вывод о том, что в Россиимонополия дворянского сословия на владение крепостными не создалаединого бюрократического сословия, а лишь усиливалапатримониальную бюрократизацию дворянства, посколькусуществовала борьба за чины и лишь должность предоставлялазначительные возможности для обогащения. М. Вебер сравнивает такоеположение дел с тем, какое сложилось в поздней Римской иВизантийской империях, а также в древневавилонском, персидском иэллинистических царствах. Там также поместный патримониализм(который, полностью отсутствовал в Китае) не привел ни к образованиюопределенной связи между землевладением и государственнымидолжностями ни к возникновению солидарного аристократическогосословия на основе землевладения.

М. Вебер отметил, что царский патримониализм умело использовалв своих целях систему, которая крепко увязывала социальную властьдворянства над крестьянством со службой государю и создавалаустойчивость самодержавию в России.

Как меняются формирование и рольбюрократии под воздействиемадминистративных реформ Екатерины II?

Разделяя цели Петра I по созданию в России упорядоченного«регулярного» государства, Екатерина II подошла к этому вопросу сдругой стороны.

Воззрения Екатерины II на роль абсолютного монарха и государстваформировались под воздействием идей французских философов«Просвещения» XVIII в., прежде всего Ф. Вольтера, суть которыхсводилась к тому, что государство должно осуществлять общее благодля всех сословий, а предназначение власти государя — в служениинароду для его просвещения, искоренения заблуждений излоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именномонарху предназначено проводить рациональное переустройствообщества путем изменения учреждений и улучшения нравов. Такоефилософское понимание монархии получило название «просвещенногоабсолютизма».

Особенно близки Екатерине II были рассуждения философаШ. Монтескье, данные им в своем обширном труде «Дух законов».Часть его идей царица внесла в написанный ей лично «Наказ»Уложенной комиссии по составлению нового законодательстваРоссийской империи. По теории Ш. Монтескье, формы правлениязависят от исторически сложившихся свойств народа. Лишь в монархиифилософ находил государственное устройство, способное обеспечитьразделение властей на законодательную (парламент), исполнительную(король) и судебную (независимый суд), ибо в республике, по егомнению, власть безраздельно находится в руках всего народа или однихзнатных, и ее никто не сдерживает.

Новые представлении о государстве находились в полномпротиворечии с большей частью остатков старых средневековыхполитических учреждений и общественных отношений в тогдашнейРоссии — сохранение привилегий дворянства, крепостное право,неразвитость городского сословия, неустроенность управленияпровинциями и др.

Итогом деятельности Петра I стало создание центральногобюрократического аппарата и наделение его властью. Его реформы впровинциях имели ограниченный характер, по сути оставивнеизменным их прежнее устройство. После смерти царя верхушкастоличной бюрократии, усвоив политические претензии на власть,характерные для допетровской аристократии, стремилась из простогоправительственного орудия превратиться в правительственный класс,стать чиновной аристократией. Под влиянием интересов разныхгруппировок новой элиты в первой половине XVIII в. вводилисьперемены в центральном управлении империи, ограничивающиеабсолютную власть монарха.

В период «дворцовых переворотов» чередой создавались новыевысшие учреждения с законодательными функциями, вставшие вышеСената — органа, названного Петром I высшим руководителем иконтролером управления и суда в империи. Таковы были Верховныйсовет при Екатерине I и Петре П, Кабинет министров при АннеИоановне, Конференция при Елизавете и девятичленный Совет приПетре III.

Таким образом, освободившись от любого давления и контроля вцентре и провинции, новая чиновная аристократия вносила вуправление государством личный произвол, нарушая формальныеправила, установленные Петром I, которые регулировали иобезличивали деятельность всего бюрократического аппарата.

Противопоставляя стремлению высших чиновников заменитьцарское самовластие своим собственным господством, Екатерина IIпопыталась изменить социальную структуру общества, создать в Россиитакие «сословия» и сформировать такую бюрократическую системууправления, которые укрепляли бы самодержавную власть, усиливаяцентрализацию управления.

Представления об отличиях рационального государственногоустройства от средневековых порядков, которые Екатерина II вынеслаиз знакомства с литературой философов-просветителей, требовали,поскольку государство призвано осуществлять общее благо, чтобы всепровинции одного и того же государства были устроены совершенноодинаково и управлялись по одним и тем же законам.

Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание напереустройство областного управления после пугачевского бунта,

который местная администрация в силу несовершенства ималочисленности не сумела ни предупредить ни вовремя пресечь. Кмоменту екатерининских реформ губернии России представлялиобширные административные округа, снабженные недостаточнымколичеством учреждений с небольшим личным составом. В областномуправлении смешивались различные ведомства: одно и то жеприсутственное место ведало административными делами, финансами,уголовным и гражданским судом.

Первый конкретный шаг в реформах был предпринят в 1775 г. сизданием императорского Указа «Учреждения для управлениягуберний». Екатерина II ввела новое областное деление: вместо 20-тився империя была разделена на 50 губерний. Губернии делились науезды. Каждая губерния и уезд получили однообразноеадминистративное и судебное устройство.

Областная реформа вводила множество новых учреждений,сформированных по функциональному принципу, как в губерниях, так ив уездах. Губернскую администрацию возглавляло губернскоеправление, которым руководил губернатор. Важное место в губернскойадминистрации занимала казенная палата, ведавшая доходами,расходами, торговлей и промышленностью.

Вводилась разветвленная сеть судебных учреждений, но весьсудебный аппарат оставался частью административной системыимперии и не обладал независимым статусом. Суды были сословными икомплектовались из чиновника, возглавлявшего суд, и выборныхпредставителей от того сословия, дела которого суд разбирал.

Уездным органом губернского управления был нижний земский судпод председательством земского исправника. Учреждение, хоть иназывалось судом, но судебные функции не отправляло, а ведалополицией и администрацией. Власть исправника простиралась на весьуезд, за исключением уездного города, — ему соответствовалгородничий или комендант.

Областная реформа привела также к децентрализаций управления вимперии, к перенесению государственных забот из центра на места, вгубернии. Это повлекло существенные изменения в структурецентрального аппарата. Если губернская казенная палата ведалафинансами, торговлей и промышленностью, то исчезала необходимостьв существовании таких центральных органов управления, как

Мануфактур-, Берг-, Камер- и Ревизион-коллегий. Появление вгуберниях палат уголовных дел и гражданских дел делало ненужнымсуществование Юстиц- и Вотчинной коллегий.

Областная реформа разрушила всю петровскую коллегиальнуюсистему управления. В результате сеть центральных учрежденийзначительно упростилась: высшим учреждением являлсяИмператорский совет, ниже его находился Сенат, поделенный на 6департаментов, еще ниже — оставшиеся три коллегии: Военная,Адмиралтейская и Иностранных дел. Им было предоставлено праворешать вопросы в пределах своей компетенции, не докладывая Сенату.

Краеугольным камнем реформ Екатерины II явилось издание в1785 г. Жалованных грамот дворянству и городам. Жалованныеграмоты создавали механизм, с помощью которого выборныепредставители дворянского и городского «сословий» моглисодействовать исполнению законов государства, осуществляяобщественный надзор за деятельностью местной правительственнойадминистрации.

В то же время корпоративные структуры, которые Екатерина IIвводила в виде самоуправляемого уездного дворянского общества игородского самоуправления в виде градских обществ с шестигласнымидумами, положившие начало формированию дворянства и городскогонаселения как сословий, не были достаточно устойчивыми.

Основным фактором, не позволившим консолидировать системусословий в царствование Екатерины II, явилось отсутствие стабильногозаконодательства. Помещики-землевладельцы могли распоряжатьсясвоей землей по собственному усмотрению, но не было кодекса законов,который требовал бы уважения этих прав, включая и со сторонымонарха. По-прежнему лишь чины предоставляли возможности дляприобретения социального статуса, дающего привилегии. В связи сэтим патримониальный характер дворянства екатерининской Россииоставался неизменным.

Реформы Екатерины II достигли цели, ради которой проводились, —страна была опутана густой сетью чиновничьих учреждений, способныхреагировать как на события повседневной жизни в уездах и губерниях(взимание налогов, набор рекрутов, сыск беглых, борьба с разбоями),так и на чрезвычайные обстоятельства: крестьянские бунты, эпидемии ит. д.

Служба в царствование Екатерины II, перестав быть обязательнойдля дворянства, не потеряла своего значения как средства обогащения.Благодаря строгому разделению ведомств и сложному устройству суда,что повлекло появление многочисленных казенных учреждений, удворян в губерниях и уездах возникла возможность пополнить свойбюджет за счет государственного жалованья. Однако необходимыхпрофессиональных знаний для канцелярской работы у провинциальныхдворян не было, что в результате определило низкую эффективностьразросшегося чиновничьего аппарата.

Вместе с тем были приняты усилия по упорядочению назначения надолжности и продвижения по службе. Этому способствовало введениепослужных списков гражданских служащих. Рост численностигосударственного аппарата потребовал создания системы учетачиновников и контроля за их служебной деятельностью.

Еще при Елизавете I в ходе переписи чиновников 1754–1756 гг.были введены послужные списки, в которых указывались такиесведения, как чин, титул, образование, прохождение службы и др. Попоручению Екатерины II в 1764 г. Сенат издал указ «О присылке вСенат из всех присутственных мест послужных списков чиновниковчерез каждые полгода». От центральных и местных административныхорганов требовалось указать в именных списках, «кто какими чинамипроисходил, добропорядочно ль поступал, также не был ль в какихштрафах». Послужной список должен был согласно единому образцусодержать ответы в соответствии с установленными графами. Такимобразом, со второй половины XVIII в. послужные списки сталиосновным документом, содержавшим сведения о гражданскихслужащих империи.

Всесильное столичное чиновное дворянство, выступавшее в первойполовине XVIII в. как руководящий орган государственного управленияи в этом качестве активно принимавшее участие во всех дворцовыхпереворотах, потеряло свое привилегированное положение. Врезультате осуществления екатерининских реформ в административнойсистеме империи происходит определенная децентрализация: наряду сцентральным бюрократическим аппаратом возникает новый органуправления — провинциальное чиновничество.

Следует отметить, что разрастание чиновного аппарата не изменилоего патримониальную природу, но подготовило условия для процесса

формирования рациональных бюрократических начал.

В чем суть идей М. М. Сперанского орациональном бюрократическом управлении вимперии Александра I?

Новый этап эволюции бюрократических структур в России связан садминистративными преобразованиями начала XIX в., когда былаосуществлена более последовательная рационализация управления игосударственного аппарата, чем в петровскую и екатерининскую эпохи.

Реформы Александра I, включавшие создание министерств иГосударственного Совета, явились кульминацией процесса,начавшегося во второй половине XVIII в. по приведениюадминистративных структур империи в соответствие срационалистическими идеями «Просвещения». Основным архитекторомреформ явился М. М. Сперанский.

Став одним из ближайших сподвижников молодого царя,М. М. Сперанский предложил программу изменений всей структурыгосударственного управления империи. Предлагалось составитьуправление из тройного рода учреждений — законодательных,исполнительных и судебных. Все эти учреждения сверху донизу, ссельской волости до вершины управления имели бы земский выборныйхарактер. Во главе управленческой пирамиды должны были стоять триучреждения: законодательное — Государственная Дума, состоящая издепутатов всех сословий, исполнительное — министерства,ответственные перед Думой, и судебное — Сенат. Деятельность трехвысших учреждений империи должна была объединятьсяГосударственным Советом, состоящим из представителей аристократии,устроенным по аналогии с английской палатой лордов.

Осуществленные на практике части преобразовательного планаМ. М. Сперанского по рационализации государственного устройстваРоссии относятся к центральному управлению.

Созданный по его инициативе в 1810 г. и просуществовавший до 19]7 г. Государственный Совет стал своеобразным явлением вгосударственном праве Российской империи. Председательствовал вГосударственном Совете сам царь, назначавший и членов Совета. В

системе управления империи этот орган выполнял двойное назначение— законотворческое и координационное, поскольку разрабатывал иобсуждал законодательные вопросы по всем отраслям управления иобъединял в соответствии с утвержденными монархом решениямидеятельность всех этих отраслей.

Государственный Совет нельзя назвать законодательнымучреждением в смысле западных парламентов, поскольку он не былзаконодательной властью, а только выступал специальным органоммонарха. Совет также не был аналогом допетровской Боярской Думы,т. к. в его состав входили высшие чиновники не по наследственномуправу, а в силу профессиональных управленческих качеств.

Вслед за Государственным Советом были преобразованы, по плануМ. М. Сперанского, все учрежденные Александром I в 1802 г.министерства. В манифесте Александра I по этому поводуминистерствам поручалось «иметь непрерывное сношение со всемиместами». и в соответствии с государственными законами вестипостоянную и активную работу «по оживлению» промышленности иторговли, развитию науки и искусства, повышению благосостоянияобщества, т. е, министерства и их чиновники квалифицировались какважный структурный элемент системы государственного управления,призванный претворять в жизнь «установления» верховной власти вцентре и на местах в пределах их компетенции.

М. М, Сперанский находил недостатком этих органовунаследованное ими от петровских коллегий отсутствие точногоопределения ответственности министров и неправильное распределениедел между министерствами. В 1810 г. заново были уточнены состав иделопроизводство министерств, обозначены полномочия министров идругие важные элементы министерского управления.

Преобразование Сената, по предложению М. М. Сперанского,должно было строиться на строгом разделении административных исудебных дел, которые смешивались в прежнем устройстве этогооргана. Особенностью нового судебного Сената должна была статьдвойственность его состава: одни члены назначались царем, другиевыбирались дворянством. Несмотря на то, что Александр I утвердилпроект указа по этому вопросу, различные внешние и внутренниепрепятствия помешали осуществлению реформы Сената, благодарячему Сенат сохранил смешение ведомств, внося некоторую

нестройность в общую структуру центрального управления.Более решительные меры по предложениям М. М. Сперанского

были проведены Александром I в установлении рационального порядкаорганизации государственной службы чиновников в новыхправительственных учреждениях.

Прежде всего к ним относится указ о придворных званиях. Согласнопетровской Табели о рангах звания камергера и камер-юнкера несоединялись с определенными и постоянными должностями, однакодавали существенные привилегии. Указом предлагалось всем,носившим это звание, но не состоявшим на военной или гражданскойслужбе, в двухмесячный срок поступить на такую службу. Эти чиныобращались впредь в простое отличие, не соединенное ни с какимипреимуществами.

Другой указ дал толчок к профессионализации государственногоаппарата. Был установлен совершенно новый порядок производства вгражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статскогосоветника (5-й класс). Эти чины, которыми в значительной степениобусловливалось назначение на ответственные должности,приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, т. е.установленным сроком службы. Указ запретил производить в эти чиныслужащих, которые не имели свидетельства об окончании курса в одномиз российских университетов или не выдержали экзамена поприлагавшейся к Указу программе.

На основании Высочайшего указа 1809 г. при всех университетахсоздавались курсы для чиновников по изучению университетскихдисциплин. Курсы работали ежегодно с мая по октябрь и готовилислушателей-чиновников к экзаменам в объеме учебной программыуниверситета. Для приема экзаменов по завершении курсов приуниверситетах создавались государственные экзаменационныекомиссии в составе трех профессоров под председательством ректора.Успешно выдержавшим экзамены правление университета выдавалоаттестат о его окончании. Аналогичные курсы открывались приотраслевых вузах министерств и ведомств. Тем самым были созданыосновы системы подготовки и повышения образовательного ипрофессионального уровня государственных служащих.

Реакция на стремление Александра I сформировать корпусобразованных служащих была крайне негативной, прежде всего со

стороны высших чиновников. Министры добивались у царя исключенияиз правил для своих ведомств, доказывая, что для «отраслевойспецифики» его ведомства опыт важнее знаний. В связи с этим сталипоявляться отступления от установленного порядка для отдельныхучреждений и категорий чиновников.

С 1856 г. критерий образования при чинопроизводстве окончательнопотерял свое преимущественное значение перед критериями выслуги ипроисхождения.

Оба указа Александра I ясно выразили квалификационныетребования к чиновникам в правительственных учреждениях — онидолжны были быть исполнителями, обладающими отечественнымобразованием, т. е. воспитанными в национальном духе,продвигающимися не выслугой лет, а отличными знаниями идействительными заслугами, действующими в духе государственныхинтересов.

В романтических планах М. М. Сперанского виделось, что уже черезпять-шесть лет все требующие соответствующей квалификациидолжности в государственном аппарате можно будет заполнить лицами,окончившими российские учебные заведения. Были предприняты мерыпо открытию многих учебных заведений, в т. ч. университетов, вразличных губернских городах. Началось формирование«просвещенного» российского чиновничества.

Реформы Александра I затронули не только центральную, но ипровинциальную бюрократию. В административном аппарате вгуберниях, как и в центре, должностные функция становились все болееспециализированными: от чиновников, по крайней мере на среднемуровне, требовались значительная образовательная подготовка ипрофессиональная компетентность. Теперь местные чиновники моглипроявлять больше инициативы, что способствовало более ровной работеадминистративного аппарата, приближения ее к требованиямсоциально-экономического развития страны.

В целом российское чиновничество в период правленияАлександра I стало приобретать некоторые контуры современнойбюрократии, но основные его черты — патримониальный инаследственный характер получения должностей — оставалисьнеизменными.

Какое место отводилось «просвещенной»бюрократии в патерналистской монархииНиколая I?

«Административный идеализм», связанный с деятельностьюМ. М. Сперанского по созданию рационального государственногоуправления, сменился «бюрократическим» реализмом николаевскоговремени с жесткой регламентацией всех сфер общественной жизни.Царствование Николая I явилось кульминационной точкой изавершающим этапом длительного периода эволюции российскогодворянства, превратившегося по замыслам Петра I в замкнутое сословиепрофессионального чиновничества.

Николаю I, резко поменявшему приоритеты верховной власти,манеру управления государством, после известных событий 14 декабря1825 г. потребовалось приспособить административный механизм ктребованиям жизни. Называя себя первым чиновником империи,которой, по его словам, «управляют двадцать пять тысячстолоначальников», Николай I в противовес антисамодержавнымпланам декабристов поставил целью своего царствования создание вРоссии «государства всеобщего блага».

Достижение поставленной цели должно было осуществляться наоснове патерналистского подхода, означавшего, что самодержавноегосподство наилучшим образом отвечает интересам всех сословийимперии, поскольку без отеческой опеки царя они неспособны самипозаботиться о собственных делах. Правительство под руководствомимператора должно обращаться с подданными, создавая авторитарнуюмодель семейных отношений, т. е. отношений отца властного, нодоброжелательного со своим ребенком. Именно в правильноорганизованном чиновничестве царь видел тот механизм, которыйпозволил бы ему держать под своим личным контролем все стороныжизни империи, сохраняя самодержавный режим власти.

Для Николая I не было тайной, что заговор декабристов явилсяновым проявлением старой шляхетской привычки вмешиваться вполитику для завоевания себе новых политических прав. Теряя опору варистократическом слое дворянства, царь создал необходимый емугосударственный аппарат, предпочитая опираться на дворян, доходы

которых не позволяли им существовать без дополнительных средств,получаемых от государства, т. е. на профессиональных, бюрократовдворянского происхождения (или получивших дворянство), живущихтолько на жалованье.

Это был тот же принцип, которого придерживался и Петр I, но ссущественным отличием, ибо после отмены Петром III обязанностидворянства нести государственную службу стало возможным привлечьтаких людей в государственный аппарат, не прибегая к принуждению.

В России к середине XIX в. почти полностью сформировался особыйсоциальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическоерегулирование их статуса Николай I осуществил утверждением «Уставао службе гражданской», в котором было установлено примерноесоответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в какомони с небольшими изменениями просуществовали вплоть до его отменыв ноябре 1917 г. В Уставе содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статейи 19 приложений, регламентировавших формирование иуправленческую работу корпуса государственных служащих России.Все это ставило деятельность персонала административных органов напрочную законодательную основу. Граница между военной игражданской карьерами теперь была четко обозначена, — они моглипересекаться только на высшем чиновничьем уровне (генерал-губернаторы, сенаторы, министры).

Были изданы также специальные законы от 1827 и 1834 гг., первыйиз которых определял порядок поступления на службу, а второй —условия продвижения по лестнице чинов, в основу которых былположен принцип выслуги, обеспечивавший постепенный переход содной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь внезначительной степени зависела от квалификации и иныхпрофессиональных достоинств чиновника.

Установление этих требований в значительной мере сталоследствием тщательно продуманных усилий Николая I, опасавшегосяпопадания в государственный аппарат людей из двух социальныхгрупп: аристократии, из рядов которой вышли лидеры декабристов, иобразованных разночинцев, которые ассоциировались с радикаламивремен Великой французской революции 1789 г.

В своей кадровой политике правительство Николая I провозгласилоотказ от предоставления каких-либо привилегий или использования

ограничений, связанных с национальной принадлежностью иливерованием. Во второй статье «Устава о службе гражданской»указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не можетбыть препятствием для приема на государственную службу. Однако наполучение права государственной службы оказывала влияниеофициальная политика, подчеркивающая преимущество православияперед другими конфессиями, что накладывало определенныеограничения для представителей знати других национальностей.

В целом же правительство Николая I учитывало многонациональныйсостав населения России и использовало знатные слои разных народов вструктурах государственного управления, В первой половине XIX в.среди руководящих чинов удельный вес русских составлял примерноодну треть. В то же время на долю должностных лиц западно-европейского происхождения приходилось 25 %, польского илитовского — 24, татарского происхождения — 17 %. В конце XIX —начале XX в. в составе высшей российской бюрократии доля русскихчиновников достигала 60 %, а 40 % руководящих должностей занималипредставители других национальностей.

Продолжая политику, заложенную реформами Александра I насоздание «просвещенной бюрократии», Николай I рационализировалбюрократию, требуя, чтобы квалификация большинства чиновниковотвечала минимальным стандартам профессиональной компетентности.Должностные функции все в большей степени специализировались.Специализация была особенно значительной в министерствах финансови внутренних дел, а также в судебных органах.

Такая степень специализации требовала соответствующего уровняпрофессионализации на базе соответствующего образования иподготовки. Минимальные образовательные требования дляпоступления на гражданскую службу были определены еще указамиАлександра I. Претенденты на административные посты любого уровнядолжны были продемонстрировать знакомство с бюрократическимипроцедурами и специальные знания в своей сфере деятельности.Государство предоставляло возможность получить специальноеобразование для последующего получения должности вмногочисленных учебных заведениях, открытых в царствованиеНиколая I. В эти учебные заведения допускались не только дворяне,хотя последние и имели преимущества.

Николай I прилагал усилия для создания условий службы, прикоторых чиновник мог расширять профессиональные знания,накапливать опыт по избранной специальности. В 1837 г. Сенат ссогласия Николая I запретил принимать в департаменты и канцелярииминистерств и главных управлений молодых дворян и выпускниковучебных заведений. Для назначения на должности в центральныеуправленческие органы требовалась предварительная трехлетняяслужба в губернских или приравненных к таковым административныхструктурах.

Введение нового порядка было направлено на оказание содействияпрежде всего местным административным органам, испытывавшимострую нехватку кадров в замещении вакантных должностейчиновниками, получившими хорошее образование, а такженеобходимостью предоставить молодым людям, начинающимгражданскую службу, возможность приобрести «навыки в делах», служав низовых административных структурах. Теперь работа на низовыхдолжностях и прохождение служебной школы губернского уровнядавали преимущества при выдвижении на вакантные места вцентральных административно-политических органах.

В повышении ответственности чиновников административныхорганов активно использовались дисциплинарные взыскания.Постановлением Государственного совета (1831 г.) за «медленность инерадение» по службе, за плохое ведение порученных дел были введенынаказания в виде выговоров и строгих выговоров. Гражданскиечиновники, получившие в течение года три строгих выговора или шестьпростых выговоров, за новое упущение по службе предавались суду.Если суд находил все эти взыскания обоснованными, он мог принятьрешение о вычете из служебного стажа чиновника полгода или года взависимости от степени упущений и проступков, что означало задержкув представлении к очередному чину, затрудняло оформление наградныхдел, лишало тех или иных поощрений.

Преданность Николая I упорядочению всех сфер общественнойжизни как идеалу самодержавного управления, его упрямое следованиево всем исключительно бюрократическим нормам привело, в конечномитоге, как показали события Крымской войны, к снижениюэффективности управления страной. Утверждение жесткогоцентрализма в управлении всеми сферами государственной и

общественной жизни сопровождалось строгой, подчас мелочнойрегламентацией посредством великого множества уставов, положений,инструкций и распоряжений, образованием все новых и новых структургосударственного аппарата.

Тем не менее, следует отметить, что Николай I за годы своегоправления добился поставленной перед собой цели — бюрократиясформировалась как основная опора и главный инструмент царизма.Характерной чертой разросшегося при Николае I до небывалых ранееразмеров чиновного аппарата стало также и то, что важнейшие посты насреднем уровне чиновной иерархии империи занимали люди, избравшиегражданскую службу в качестве карьеры и жившие на жалованье.

Еще более важным, чем минимальные образовательные требованиидля занятия должности, стало возникновение в николаевскую эпохунового отношения к службе. Идеалом обедневших дворян становилосьслужение не только монарху и государству, но и всей нации. Чувствоморального и профессионального долга по отношению к народу имонарху было преобладающей чертой лучших гражданскихчиновников, выдвинувшихся при Николае I. Именно такие чиновники вгоды правления следующего монарха подготовили, а затем и воплотилив жизнь великие реформы.

Каково влияние реформ императораАлександра II на изменение российскойбюрократической системы в конце XIX —начале XX в.?

Основная реформа царствования Александра II — освобождениекрестьян — внесла коренную перемену в российский общественныйпорядок и повлекла за собой остальные реформы: созданиевсесословных земств и всесословных судов. Начиная с середины XIX в.дворянство уже не является господствующим как в правительственномуправлении, так и в мест ной жизни.

Продолжая политику своего отца по рационализации деятельностиаппарата управления Александр II выступает за отделение чиновника отсобственности на средства управления, в результате которого получениеслужащим средств к существованию зависит только от государства, что

подчиняет служащего государственной дисциплине.Как известно, петровская Табель о рангах точно определяла

зависимость занятия той или иной государственной должности отсоответствующего чина, а не от профессиональных качеств чиновника.Разные слои общества относились к Табели о рангах по-разному. Но ксередине XIX в. стало очевидным, что продвижению достойнейших онане способствует.

Александр II учредил особое Совещательное собрание, котороепредложило реформу всей системы управления, включавшую, вчастности, желательность отмены Табели о рангах, но лишь послезначительного увеличения жалованья чиновников. В результатечиновничье жалованье за время царствования Александра II возросло всреднем в два раза. Однако Табель о рангах осталась внеприкосновенности.

Александр III также учредил Особое совещание, которое призналонеобходимым отменить чины, поскольку они утратили всякоеположительное значение. Главным выводом совещания сталопредложение о слиянии чинов с должностями. Но подавляющеебольшинство министров Александра III высказалось против отменычинов. Только С. Ю. Витте добился для своего ведомства —министерства финансов — исключения, получив право приниматьсотрудников, в т. ч. и на достаточно высокие должности, внезависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия уних высшего образования.

Новая комиссия по совершенствованию гражданской службы,образованная Николаем П, предложила заменить при чинопроизводствепринцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а такжевосстановить отмененный Александром II образовательный ценз длячиновников. В результате был принят закон об отмене сословногопринципа при получении чинов и замене его критерием образования. Носами чины сохранились.

Временное правительство в августе — сентябре 1917 г. подготовилопроект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов идругих знаков отличия», но не успело его утвердить. Окончательноерешение вопроса произошло после октября 1917 г.

Важным звеном механизма деятельности аппарата государственногоуправления в послереформенный период являлось правовое

регулирование формирования и функционирования корпусагосударственных служащих. Законодательные и нормативныедокументы определяли правовые, организационные и социальныеосновы формирования и функционирования персоналаадминистративных органов, устанавливали права, функции иответственность служащих, утверждали регламент приема на службу иее прохождения, формы поощрений и взысканий, формулировалитребования к образованию и профессиональному уровню чиновников.

В этом механизме интересна практика работы с кадрами учрежденийвластно-административной вертикали. С поступлением на службучиновники ставились в рамки профессиональных, должностных,этических и других требований, предъявлявшихся им различного роданормативными документами.

Наиболее полную разработку требования к деловым и нравственнымкачествам чиновников получили в конце XIX в. в Своде уставов ослужбе гражданской. Среди качеств, необходимых чиновнику дляуспешного выполнения служебного долга, в Своде указывались«верность службе», «радение о должности», «добрая воля котправлению поручения», «усердие к общему добру», «здравыйрассудок», «честность, бескорыстие и воздержание от взяток»,«человеколюбие», «правый и равный суд всякому состоянию».

В перечень обязанностей гражданских служащих входили ихдеятельность в полном соответствии с государственными законами,недопущение превышения власти, равно как и бездействия в условияхнастоятельной необходимости принятая чиновниками нужных мер. Отслужащих требовалось неукоснительное соблюдение установленной вгосударственных учреждениях дисциплины, своевременное икачественное выполнение распоряжений руководства.

В период с конца XIX в. сформировалась система, при которойчиновники, принятые на службу, оказывались в условиях определенныхограничений, связанных с принадлежностью к административно-властным органам государства. Служащие всех канцелярий и конторСената не имели права брать на себя обязанность быть поверенными вделах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатскиеструктуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давалиподписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функциипредставителей частных лиц.

Чиновники административных учреждений не должны былизаниматься подрядами или поставками по месту работы как сами лично,так и через родственников или подставных лиц. Александром IIIспециально в 1884 г. был утвержден указ «О порядке совмещениягосударственной службы с участием в торговых и промышленныхтовариществах и компаниях». В соответствии с указом государственная,служба высших должностных лиц признавалась несовместимой сучастием в учреждении: I) железнодорожных, пароходных, страховых идругих торговых и промышленных товариществ, 2) общественных ичастных кредитных ассоциаций.

Если в нарушение этого предписания чиновники первых трехклассов все же приняли участие в учреждении компаний или заняли вних те или иные должности, закон требовал от этих лиц оставитьгосударственную службу и сложить с себя присвоенное им чиновноезвание. В случае неподачи в трехмесячный срок прошения об отставкеони увольнялись со службы приказом по министерству илиучреждению.

В опыте организации деятельности служащих Российской империиобращают на себя внимание государственные меры по повышениюответственности чиновников за порученное дело. Нарушение имислужебного долга влекло за собой ответственность, которая взависимости от тяжести проступков подразделялась на уголовную,гражданскую и дисциплинарную. Уголовная ответственность означалапредание чиновников суду за преступления по должности. Гражданскаяответственность служащих была связана с предъявлением иска заубытки, причиненные халатностью, медлительностью или другимигрубыми нарушениями должностных обязанностей.

Особенностью организации государственной власти в России впореформенный период являлось срастание высшей бюрократии справящей политической элитой. С превращением чиновничества вособое сословие с корпоративными интересами из его верхнего слоясформировалась своего рода «номенклатура». К началу XX в. вправовом отношении она уже стояла на одной ступени с родовитойаристократией, окружая царский трон. По мере врастания в системувласти чиновная бюрократия получала широкие властные полномочия,утрачивая служебную роль в государстве. Вместе с монархом она во всебольшей степени определяла внешнюю и внутреннюю политику

страны.Таким образом, после реформ 1860-х годов на смену дворянско-

аристократическому принципу формирования политической элитыпришел принцип аппаратно-разночинный. Но этой элите не хваталомощной идеологической системы, ибо исповедовавшаяся царскимчиновничеством эклектичная смесь националистических,технократических и рудиментарных православных воззрений на этуроль не годилась. К началу XX в. стала очевидной слабость легитимныхоснований самодержавной структуры власти и жесткость,репрессивность всей социальной системы. При таком положениисамодержавная бюрократия не могла сохранить свое господство, равнокак и осуществлять дальнейшую модернизацию страны.

Контрольные вопросы1. Какая концепция о предназначении варя и подчиненного ему

государственного аппарата была разработана Петром I при проведенииадминистративных реформ в России?

2. В чем суть камерализма и шведской модели управления, взятойПетром I за образец в организации своих преобразований?

3. Какая структура чиновного аппарата сложилась в России кмоменту царствования Петра I?

4. В чем состояло отличие чиновного аппарата в России отчиновного аппарата в монархических странах Западной Европы?

5. Какие новые критерии службы царю, в отличие от прежних, ввелПетр I дня превращения традиционного служилого дворянства вгосударственное чиновничество?

6. Какое влияние оказали на изменение правового статуса служилогодворянства Генеральный регламент и Табель о рангах, введенныеПетром I?

7. Как М. Вебер оценил характер и результаты административныхреформ Петра I?

8. Как изменилась структура государственного аппарата послепроведения Екатериной II областной реформы?

9. Что изменилось в государевой службе в результатепреобразований Екатерины II?

10. Какие реформы рационализации центрального управления

России провел по предложению М. М. Сперанского Александр I?11. Как М. М. Сперанский планировал установить рациональный

порядок организации государственной службы чиновников в новыхправительственных учреждениях?

12. Какие принципы ввел Николаи I при формировании«просвещенной» бюрократки?

13, Каковы результаты рационализации и строгой регламентацииНиколаем I прохождения чиновниками государственной службы?

14. Каково влияние реформ Александра II на последующее развитиебюрократических структур государственного управления Российскойимперией?

Темы докладов и рефератов1. Формирование бюрократического аппарата в империи Петра I.2. Преобразования Екатерины II по созданию центрального и

провинциального чиновничества.3. М. М. Сперанский и реформы государственного аппарата

Александром I.4. Роль «просвещенной» бюрократии в концепции патернализма

Николая I.5. Реформы Александра И и российская бюрократия.6. Эволюция государственной бюрократии самодержавной России и

причины сохранения патримониального характера чиновничества.

Список литературы1. Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История

государственной службы в России. XVIII–XX века. Учебное пособие.М., 2000.

2. Р. С. Аюпов, М. А. Филимонов. История государственногоуправления в России. Учебник. Уфа, 2001.

3. Великие реформы в России. 1856–1874 гг. Под редакциейЛ. Г. Захаровой. М., 1992.

4. Веселовский С. Б. Дьяки и подьячие XV–XVIII вв. М., 1975.5. Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль

в формировании абсолютизма. М., 1987.

6. Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и егополитические институты (первая половина XIX в.). М., 1981.

7. Ерошкин Н. П. История государственных учрежденийдореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983.

8. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавнойРоссии в XIX в. М., 1992.

9. Карпович Е. П. Родовые прозвания и титулы в России. М., 1991.10. Ключевский В. О. Курс русской истории // Соч.: В 9 т. М., 1987.11. Корбин В. В. Власть и собственность в средневековой России. М.,

1981.12. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство XVIII века:

формирование бюрократии. М., 1974.13. Ерошкин Н. П. История государственных учреждении

дореволюционной России. М., 1983.14. Омельченко С. А. Законная монархия Екатерины II.

Просвещенный абсолютизм в России. М., 1993.15. Черепнин Л. В. Земские соборы русского государства в XVI —

ХУЛ вв. М., 1978.16. Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России.

Сравнительное историческое исследование. М.: Текст, 1993.17. Павленко И. И. У истоков российской бюрократии // Вопросы

истории. 1989. Ка 2. С. 3–17.

Глава 5

Концепция «рациональной бюрократии» м.Вебера

Понятия «идеальный тип», «рациональное действие»,«легитимный порядок» в социологии М. Вебера Три аспектатеории бюрократии в работе М. Вебера «Хозяйство и общество»:бюрократия как технический инструмент управления — десятьспецифических черт рациональной бюрократии; бюрократия какстатусный слой общества; основы власти бюрократии всовременном государстве. Критика концепции «рациональнойбюрократии».

Что означают понятия «идеальный тип»,«рациональное действие», «легитимныйпорядок» в социологии М. Вебера?

Понятие «идеальный тип» М. Вебер заимствовал у известногонемецкого правоведа Г. Еллинека, который ввел это понятие в научныйоборот для характеристики юридических категорий, имеющих значениетеоретических нормативов, но не выражающих реально существующиеотношения.

При этом Г. Еллинек противопоставляет идеальный тип как нормуэмпирическому типу: то, что соответствует идеальному типу, имеетправо на существование, а то, что ему не соответствует, должно бытьотброшено и преодолено.

Заимствуя понятие идеального типа, М. Вебер несколько иначеистолковывает и применяет это понятие. Он прежде всего лишаетидеальный тип нормативного значения и оставляет за ним толькозначение логической нормы. Важной чертой идеального типа являетсямомент идеального образования — идеальности в смысле умственнойконструкции. Таким образом, идеальный тип не извлекается изэмпирической реальности, а конструируется теоретически и толькопотом соотносится с эмпирической реальностью.

М. Вебер рассматривал образование абстрактных идеальных типовне как цель, а как средство научного исследования. Также как длясравнения двух предметов выбирают нечто третье, от них отличное, вкачестве масштаба, так и М. Вебер конструирует в политическойсоциологии своего рода логический масштаб для обнаруженияреального соотношения между эмпирическими объектами научногоанализа.

Как же конструируется идеальный тип? Содержательно этаконструкция имеет характер некоторой утопии, полученной путеммыслительного усиления, выделения определенных элементовдействительности. М. Вебер делает акцент на том, что идеальные типы«недействительны», представляют собой «утопию», «фантазию». Сдругой стороны, они берутся из самой действительности путемнекоторого усиления, выделения тех элементов, которые исследователюпредставляются типическими.

Идеально-типичные понятия нужны М. Веберу для обеспечениявыявления «общих» понятий (например, «рациональный» или«традиционный»), на основе которых можно однозначносформулировать «исторические» понятая, служащие отправной точкойобщих идеальных типов.

Подобным образом облегчаются классификация, сравнение явленийи оценка причинных гипотез. Так, специфическое идеально-типичноепонятие протестантской этики сформулировано М. Вебером какприближение к «рациональной деятельности» и обладание причиннымзначением для возникновения западного капитализма, а римско-католическая и незападные религии — как исторически специфическиетипы традиционной и нерациональной деятельности, котораязадерживает появление капитализма.

Идеальные типы используются М. Вебером в мысленныхэкспериментах (например, в следующем суждении: рациональныйкапитализм возник бы в Азии так же, как в Европе, если бы в Азииимелась какая-либо форма религии, эквивалентная протестантству).Исторические понятия, выведенные на основе идеальных типов,обладают точностью, которая в противном случае отсутствовала бы всравнительном анализе.

Однако таким путем М. Вебер вовлекается в процесс явных (илинеявных) типичных обобщений, т. е. предположений, связанных с

наличием эмпирических приближений идеально-типических понятий имоделей. Без предположений такого рода невозможно достичь оценкипричинного значения в идеально-типическом анализе.

Своеобразие веберовской концепции идеального типа определяютсякак раз тем обстоятельством, что идеальный тип у М. Вебера служитметодологическим принципом как социологического, так иисторического познания. Вводя понятие идеального типа М. Веберрассматривает его главным образом как средство историческогопознания, как исторический идеальный тип.

Задача историка, как считал М. Вебер, состоит в установлениисвязей между индивидуальными историческими образованиями, аидеальный тип служит средством раскрытия генетической связиисторических явлений.

А что же представляет собой социологический идеальный тип? Еслиистория, согласно М. Веберу, должна стремиться к анализуиндивидуальных явлений, т. е. явлений, локализованных во времени и впространстве, то задача социологии — устанавливать общие правиласобытий безотносительно к пространственно-временному определениюэтих событий. В этом смысле идеальные типы, с помощью которыхработает социолог, должны быть общими и могут быть названычистыми идеальными типами.

Так, например, социолог конструирует чистые идеальные моделигосподства — харизматическое, рациональное и патриархальное,которые имеют силу во все исторические эпохи. Если будут выполненыидеальные условия, то в любую эпоху, в любой стране действие будетпротекать одинаковым образом. Различие условий и влияние их напротекание действия фиксируется, согласно М. Веберу, по томуотклонению от идеального типа, которое всегда имеет место. Заметить ивыразить это отклонение в понятиях позволяет как раз идеально-типическая конструкция.

Однако это верно только с одной стороны. В самом деле, различиемежду историей и социологией остается у М. Вебера качественным втом отношении, что в первой идеальный тип является только средствомустановления индивидуальных связей, а во второй — в значительноймере уже целью. Таким образом, если 8 исторической науке идеальныйтип вносит элемент общего, то в социологии он выполняет функциюзамены закономерных связей типическими.

Идеальный тип позволяет установить не действительность, авозможность определенного хода событий. Суждения, выносимыесоциологом на основе анализа «идеального объекта», — это суждениявозможности, а не действительности и не необходимости. Чтобыполучить на их основании суждения действительности, нужносоотнести идеально-типическую схему протекания события с егореальным протеканием, устанавливая таким путем эмпирическоеправило протекания события.

Согласно М. Веберу, наука не может отправляться от эмпирическогофакта: она должна создать себе идеализированное пространство. Такимпространством, по его мнению, для социологии являетсяцелерациональное действие.

Целерациональное (правильно рациональное) действие, или порядокесть наиболее важный, социологический идеальный тип, с помощьюкоторого производятся основные исследования веберовскойсоциологии. Целерациональное действие индивида (или группы) — этотакая мыслительная конструкция, которая дает ключ к пониманию нетолько того, как строит М. Вебер свою теорию, но и того, что именно онстроит. Целерациональное действие — это не только методологическая,но и содержательная категория веберовской социологии.

И хотя в реальности граница, отделяющая целерациональноедействие или порядок от иррационального, никогда не может бытьжестко установлена, тем не менее ученый должен исходить изцелерационального действия как действия идеально-типического,рассматривая другие виды человеческого поведения как отклонения отидеального типа. Итак, по М. Веберу, понимание в чистом виде имеетместо там, где перед нами — целерациональное действие.

Социальное поведение, а также социальные отношения могут бытьориентированы индивидами на их представление о существованиилегитимного порядка. М. Вебер вводит следующее определение понятия«порядок»: а) условность, если ее значимость внешне гарантированавозможностью того, что любое отклонение натолкнется внутриопределенного круга людей на (относительно) общее и практическиощутимое порицание; 6) право, если порядок внешне гарантированвозможностью (морального или физического) принуждения,осуществляемого особой группой людей, в чьи непосредственныефункции входит охранять посредством применения силы порядок или

предотвращать нарушение его действия.М. Вебер выделяет также понятие «значимости» данного порядка.

Под «значимостью» порядка следует понимать нечто большее, чемпростое единообразие социального поведения, обусловленное обычаем.Например, если чиновник ежедневно является в свое учреждение вопределенный час, то это вызвано не только привычкой (обычаем) и нетолько собственными интересами. Как правило, это вызвано«значимостью» для него системы (служебной регламентации),выражающейся в конкретном требовании, нарушение которого нетолько нанесло бы ему вред, но стало несовместимым с его «чувствомдолга» как рациональной ценностью.

Порядок, устойчивость которого основана только нацелерациональных мотивах, в целом значительно стабильнее, чем тот,ориентация на который основана только на обычае, привычке копределенному поведению. Совершенно очевидно, что в реальнойдействительности нет четких границ между чисто традиционно иличисто ценностно-рационально мотивированной ориентацией на порядоки верой в его легитимность. По М. Веберу, легитимность порядка можетбыть гарантирована: 1) только внутренне, а именно — эмоциональнойпреданностью; 2) ценностно-рационально — верой в абсолютнуюзначимость порядка в качестве выражения общечеловеческих ценностей(нравственных, эстетических или каких-либо иных); 3) религиозно —верой в зависимость блага и спасения от сохранения данного порядка.

Каковы основные предпосылки теориибюрократии, сформулированной М. Вебером?

Посвятив основную часть своей научной деятельностиисследованию социологии религии, М. Вебер в самый поздний периодсвоего творчества столкнулся с необходимостью изучить проблемубюрократии при различных типах господства.

М. Вебер обратился к анализу исторических форм формированиячиновного аппарата, различая в истории два основных, типаорганизации чиновничества — традиционный «патримониальный»,отмеченный печатью иррациональности, и современный рациональный,бюрократический. Системное изложение взглядов М. Вебера по этимпроблемам нашло воплощение в его фундаментальном труде«Хозяйство и общество», который остался незавершенным, а потому инедоступным читателям при его жизни.

В своей теории М. Вебер заостряет внимание на глубинных корняхпроцесса бюрократизации, уходящих в историческое измерениеобщественной жизни, характеризующее условия ее социальногоструктурирования, упорядочения, организации вообще. Речь идет оболее глубоком уровне теоретического рассмотрения, чем, скажем,уровень вопроса об отношениях собственности в марксистскойметодологии.

Совершенно очевидно, что отношения между чиновником изанимаемой им должностью гораздо сложнее, чем отношение индивидак его собственности. Ведь не собственность человека, а само бытие —его безопасность, гарантированность повседневного существования —оказывается основной темой обсуждения при исследованиифундаментальных основ социальной организации совместной жизнилюдей в обществе.

В любом виде господства М. Вебер выделял не только насилие, но инечто существенно иное, связанное с организационным аспектомгосподства, обеспечивающего упорядоченное существование обществакак целого. Это обстоятельство, по его мысли, необходимо не толькодля сил (групп, слоев, сословий и т. д.), находящихся у власти изаинтересованных в ее сохранении, но и для всех членов общества. Вэтом социально организующем аспекте господство получает свое

функциональное оправдание, дающее, как считал М. Вебер, правовластям на применение насилия, используемого в интересах всегообщества, а не того или иного класса.

М. Вебер проделал классический анализ модели аппаратауправления при традиционном «патримониальном» типе господства, вкотором социальный порядок опирается на веру в святость издревлесуществующих отношений, обычаев, включая и те, которые определяютвласть господина. По мысли М. Вебера, собственно функцииповседневного управления в традиционном обществе осуществлялись«штабом управления» — группой исполнителей, связанных, справителем личными отношениями верности и службы.

Отбор в «штаб управления» осуществляется по произволуправителя, а не по признакам обладания специальными знаниями,соответствующей квалификации из числа зависимых лиц (крепостных,рабов, личных слуг, младших сыновей аристократов и пр.).Патримониальное разделение власти и управления, личный произволправителя и его «штаба управления» приводили к консервации всехотношений управления, а также рутинных, или иррациональных формэкономической деятельности. Таким образом, преимущественнойсферой влияния патримониального чиновничества изначально былаобласть государственного управления и поддержания общественногопорядка, где отрабатывались ее модели, мало-помалу проникавшие и вдругие области общественной жизни.

Рассматривая различные исторические формы организациичиновничества, М. Вебер вводит понятие «бюрократия» лишь приобсуждении легального типа господства.

Для такого типа господства характерно, что члены обществаподчинены системе безличных абстрактных правил, которые могутбыть изменены в соответствии с принятыми в обществе процедурами.При этом считается, что повиноваться следует не лицу, обладающемувластью, но лишь безличному порядку, в соответствии с которымданное лицо наделено властью. Глава государства, как и его рядовыеподданные, также подчинен формальным правилам.

М. Вебер считал, что идеальный тип легального господства можетосуществляться только бюрократическим управленческим аппаратом.Развитие современных форм социальной организации общества, по егомнению, практически совпадает с распространением бюрократического

управления. Бюрократические организации можно обнаружить в самыхразных сферах жизни современного общества: в государственномаппарате и в политических партиях, в университетах и больницах, вармии, на крупном промышленном или аграрном предприятии.

Однако следует подчеркнуть, что не существует прямого тождествамежду бюрократией (как системой организации государственногоаппарата) и системой легального господства. Этот тип господства можетосуществляться и небюрократическими органами (например,коллегиальными — парламентами, советами и т. п.). С другой стороны,бюрократический административный аппарат может действовать и приотсутствии легально-рациональной структуры управления.

Что означает взгляд М, Вебера на рациональную бюрократию кактехнически наиболее эффективное орудие управления?

М. Вебер считал, что административно-государственное управлениедолжно быть построено на жестких бюрократических принципах:авторитарная власть руководителя, который принимает решения, отдаетраспоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задачаслужащих государственной администрации при этом заключаласьтолько в том, чтобы применять управленческие принципы к конкретнымситуациям, для чего разрабатываются определенные правилагосударственного администрирования.

Как показывает исторический опыт, бюрократическое —документально оформленное бюрократически-монократическоеуправление, по своей точности, стабильности, дисциплине, четкости инадежности, т. е. предсказуемости для господствующей элиты, а равно идругих заинтересованных лиц, глубине и широте действия, формальноуниверсальной применимости ко всем задачам управления, чистотехнической оптимальности получения результата представляет собойформально наиболее рациональную форму осуществления господства.

Сопоставляя различные формы организации управления, М. Веберувидел в бюрократии властный институт, по своей эффективностипревосходящий управленческий аппарат любого иного типа. Такойподход был воплощен им в идеально-типической (рациональной)модели бюрократии.

Идеальные профессиональные государственные служащие, какпредставлял М. Вебер, — это высококвалифицированные специалистыдуховного труда с профессионально вышколенной подготовкой и

высокой сословной честью, гарантирующей их безупречность. По егомнению, без последней составляющей характеристикигосударственного аппарата могла возникнуть роковая опасностьчудовищной коррупции и примитивного мещанства, что поставило быпод угрозу техническую эффективность государственного аппарата.

М. Вебер выделил специфические черты рациональнойбюрократической администрации. Он провел детальный анализ общих испецифических характеристик современного ему чиновного аппарата сформами управления в традиционном обществе, в которыхакцентируемые черты полностью отсутствовали либо были слабовыражены. Без такого сопоставления многие признаки рациональнойбюрократии считались бы само собой разумеющимися.

Теоретически, как сформулировал М. Вебер в своих знаменитых 10принципах «рациональной бюрократии», современный штаб управлениядолжен состоять из отдельных чиновников, которые:

1) лично свободны и подчиняются власти лишь в отношении ихбезличных функциональных обязанностей;

2) имеют четко установленную иерархию должностей;3) имеют конкретно определенную служебную компетенцию;4) работают по контракту, следовательно (принципиально), на

основе свободного выбора;5) назначаются (а не избираются) в соответствии со специальной

квалификацией — в наиболее рациональном случае подтвержденнойэкзаменом и заверенной дипломом;

6) вознаграждаются фиксированным денежным содержанием, а чащевсего и пенсионным обеспечением. Зарплата выдается согласно месту виерархии. Чиновник всегда может оставить должность, хотя это иможет быть обусловлено определенными обстоятельствами;

7) рассматривают свою службу как единственную или основнуюпрофессию;

8) четко представляют свою карьеру: «повышение» в соответствииили со служебным стажем или с заслугами, в т. ч. в зависимости отмнения начальства;

9) как должностные лица не могут присвоить ни должность нидоходы, связанные с ней;

10) подлежат строгой единой служебной дисциплине и контролюпри исполнении своей должности.

Кроме десяти черт М. Вебер добавляет: точность, скорость,определенность, унифицированность, строгая подотчетность, сведение кминимуму трений, материальных и человеческих издержек.

В общих чертах «дух» веберовской рациональной бюрократиипредставляет собой:

1) формализм, востребуемый всеми, кто заинтересован вгарантировании личных прав и жизненных шансов, — иначе последовалбы произвол, а формализм — это путь наименьшего насилия;

2) склонность должностных лиц к материально-утилитаристскойинтерпретации своих задач управления на службе. Тенденция кматериальной рациональности организации чиновничества находитподдержку со стороны всех тех подвластных подданных, кто непринадлежит к привилегированному слою.

М. Вебер понимал, что он изучает относительно новое социальноеявление. Но как им было показано, некоторые из признаковрациональной бюрократии носили исторически уникальный характер имогли быть обнаружены уже в древнем Китае.

Ряд черт рациональной бюрократии впервые проявился в системегосударственного управления в странах Западной Европы. К их числупрежде всего относится специализация чиновников. Кроме того,важным отличительным признаком современной бюрократии выступаетотделение чиновника от собственности на средстаа управления, врезультате которого получение должностным лицом средств ксуществованию зависит от государства (организации), что подчиняетего организационной дисциплине.

Специфическую рациональность придает бюрократии то, что онадействует в соответствии с четко сформулированными правилами иобладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессеуправления.

М. Вебер особо подчеркивает контрактно-договорной характеротношений между отдельным чиновником и государством всовременном рациональном государственном аппарате.

Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников,которая во многом определяет рациональный характер бюрократии.

В организации системы управления, по М. Веберу, выборсуществует лишь между «бюрократизацией» и «дилетантизацией»управления. Весомым средством превосходства бюрократического

управления оказывается: специальное знание, полная незаменимостькоторого диктуется современной техникой и экономикой производстваблаг.

В наиболее чистом виде бюрократическое господствоосуществляется там, где во всей чистоте господствует принципназначения чиновников. Иерархии избираемых чиновников,аналогичной иерархии чиновников назначаемых, не существует: ужеодна дисциплина не может быть столь же строгой там, где нижестоящийчиновник может рассчитывать на избрание так же, как и вышестоящий,причем шансы первого не зависят от мнения последнего.

Правила, выявленные М. Вебером и выраженные в обезличенныхнормах, законах, являются необходимым условием целерациональныхдействий, т. к. резко снижают зависимость личности от воли ипроизвола других людей, а также создают возможность выбораадекватных средств достижения поставленных целей, максимизируютее поведение.

Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структуройстановится необходимым условием дальнейшего роста рациональностисоциальной жизни современного общества.

Она создает фиксируемые, а потому предсказуемые ограниченияповедения людей, которые каждый может учесть в своей повседневнойдеятельности. Человек оказывается более свободным в своем выборе,менее зависимым от воли любого другого человека, менее связаннымличными симпатиями или антипатиями, а, следовательно, и болееактивным, творчески созидающим.

В «идеальном типе» бюрократии М. Вебер подчеркивал господствозакона, а не людей. Таким образом, бюрократическая администрацияозначает осуществление контроля в обществе на основе знания и науки,что делает ее специфически рациональной.

М. Вебер упорядочил знание о бюрократии. Государственныеорганизации перестали восприниматься, как бесформенная армиямногочисленных служащих, как некое произвольное нагромождениеучреждений и ведомств. Каждый государственный служащий, выполняяопределенные функции, представал в виде элемента отлаженнойгосударственной машины, осуществляющей управление обществом.

Почему М. Вебер рассматривал бюрократию

как статусный слой общества?Вторая сторона веберовской концепции бюрократии состоит в том,

что сама бюрократия рассматривается как статусная группа.Статусное группы отличает особый образ жизни, в котором находит

отражение социальный престиж их членов и на основе которого у нихформируются специфические общие ценности. Современнаябюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, безусловно,образует особый слой в обществе, занимающий привилегированноеположение.

Совокупность взглядов и ценностей, характеризующих современноечиновничество, М. Вебер называл «кодексом чести». Помимо чувстваслужебного долга такой кодекс подразумевает гордость чиновниковсвоей беспристрастностью, компетентностью, истинным пониманиемнациональных интересов.

Для чиновников характерна также вера в то, что благодаря своейспециальной подготовке и компетентности они обладаютпревосходством над членами парламента а представителямиобщественности. С точки зрения самих чиновников лишь они однипонимают, в чем истинные потребности государства.

Следует подчеркнуть, что бюрократия сама, при помощиспециальных государственных органов, контролирует прием новыхкадров на работу. Прием на работу может осуществляться отдельнымиведомствами в соответствии с разработанными критериями, которыеобычно подлежат одобрению центральными службами по кадрам.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению М. Вебера,характеризуется следующими чертами:

• повышенной социальной оценкой «чина», защищенногоадминистративными и уголовными нормами;

• построением ранговой иерархии на принципах «назначаемости» (впротивовес принципу «выборности»);

• пожизненным статусом «чина» и «службы»;• регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;• карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.Определенная обособленность бюрократии в обществе стимулирует

ее способность к самоорганизации и защите своих прав. Во всех странахсуществует целая система нормативных актов, обеспечивающих

поддержку и защиту социального статуса работников государственногоаппарата в обществе, определяющих права и обязанности чиновников,сферу их ответственности, порядок прохождения государственнойслужбы, принципы отношений с другими социальными структурами, вт. ч. с органами публичной власти.

Высокая правовая защищенность наряду с другими преимуществамиделает работу в системе государственных учреждений весьмапривлекательной и социально значимой, что важно для привлечения вряды государственных служащих людей, имеющих высокийобразовательный уровень и профессиональный опыт.

В некоторых странах бюрократия смогла обеспечить себеотносительную самостоятельность от политических сил, право напродолжение карьеры вне зависимости от победы на выборах той илииной партии. При этом служащим не запрещается заниматьсяполитической деятельностью, если последняя не противоречит ихслужебному долгу и конституционной лояльности.

Сформулированные М. Вебером основные принципыбюрократической организации и выделение бюрократии как статуснойгруппы стали важными методологическими посылками, которыеобеспечивают институту бюрократии особую нишу в социально-политической науке. Благодаря этим посылкам бюрократиюсравнительно легко можно вычленить из политической элиты, другихсоциальных групп, превратив тем самым в самостоятельный объектнаучного исследования.

В чем М. Вебер видел основы властибюрократии в современном обществе?

Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия вруках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы ихполномочий, определенных формальными правилами. Но на практикевласть бюрократии в современном обществе очень значительна.

По мнению М. Вебера, имеются четыре социально-экономическиепредпосылки и причины бюрократизации. Во-первых, это развитиеденежной экономики. Как свидетельствует исторический опыт, безэтого бюрократическая структура едва ли может утвердиться и избежатьглубоких внутренних изменений и фактического превращения в другой

тип административной структуры. Так, например, оплата чиновников внатуре в Древнем Египте, Китае, Римской империи была связана с ихнесвободным рабским или полурабским положением, их полнойзависимостью от произвола владыки (фараона, императора,рабовладельца, феодала и т. д.).

Согласно опыту, отмечает М. Вебер, оптимизм в успехе исохранении строго бюрократического аппарата обеспечиваетсягарантированной денежной оплатой, связанной с возможностьюкарьеры, которая не зависит ни от случая ни от произвола. При этихусловиях как строгая дисциплина и контроль, осуществляемые с учетомчувства чести чиновника и сознания группового престижа, так ивозможности публичной критики работают в направлении четкоймеханизации ведения делопроизводства.

Во-вторых, это социально-территориальный фактор. Степеньадминистративной бюрократизации в городских общинах приполностью развитой денежной экономике редко была относительновыше, чем в современных больших государствах равнин. Как только этиравнинные государства развивали упорядоченные налоговые системы,бюрократия приобретала более крупные масштабы, чем в городах-государствах. Размеры города-государства оставались в умеренныхпределах, тенденция же к плутократическому и коллегиальномуадминистрированию, осуществляемому знатью, становилась наиболееадекватно отвечающей его структурам.

В-третьих, — это количественное развитие административных задач.В сфере политики, отмечал М. Вебер, большое государство и массоваяпартия — суть классическая почва для бюрократизации. Очевиднодалее, что технически современное крупномасштабное государствоабсолютно зависимо от бюрократической базы. Чем крупнеегосударство, тем масштабней становится государственная власть и тембольше тому несомненных доказательств.

В-четвертых, — это качественные изменения администрации.Бюрократизация, писал М. Вебер, обусловлена интенсивнымкачественным ростом сложности административных задач институтов,чем экстенсивным и количественным их увеличением. Растущиетребования к администрации, вытекающие из увеличивающейсясложности цивилизации, толкают к бюрократизации.

М Вебер, основываясь на эмпирическом опыте, сделал вывод о том,

что по мере роста самостоятельности бюрократия обнаруживаеттенденцию руководствоваться в своей деятельности не толькофункциональными потребностями, но и «инстинктом власти». Иначеговоря, бюрократия обнаруживает стремление распространять своевлияние далеко за рамками собственной юрисдикции.

Несмотря на сделанный вывод, М. Вебер трактует бюрократиюпозитивно — как имперсональное управление, основанное накомпетентности, в отличие от управленческой деятельности втрадиционном обществе, которое носит персональный характер,соответствующий личностному характеру власти в этом обществе.

Бюрократическое управление в современном обществе означаетгосподство в силу знания. Это и составляет суть, основу специфическирационального характера управления. Благодаря огромномумогуществу, обусловленному специальными знаниями, бюрократияимеет тенденцию постоянно наращивать свою власть.

Это знание двоякого рода. Оно подразумевает, во-первых,специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные входе профессиональной подготовки. Во-вторых, как отмечал М. Вебер,чиновник владеет официальной информацией, которая может бытьполучена только по административным каналам.

Эффективный контроль за деятельностью чиновников возможен втаком случае лишь при наличии независимых от бюрократическогоаппарата источников информации.

Очень важно замечание М. Вебера о том, что знаниями в сфересвоих интересов бюрократию неизменно превосходит лишьэкономически заинтересованный капиталистический предприниматель.В своей совокупности он и есть единственный социальный слойобщества, действительно обладающий иммунитетом к неизбежностигосподства рациональной бюрократии. Все остальные социальные слоинеотвратимо попадают в массовых союзах под бюрократическоегосподство.

Власть бюрократии основывается также на владении техникойуправления, содержание которой имеет два основных аспекта. Преждевсего это специальные знания, полученные профессиональнымигосударственными служащими в результате подготовки, повышенияквалификации и т. п. в соответствующих областях административно-государственного управления.

Большое значение имеют знания правил бюрократического процессав самих ведомствах. Бюрократия стремится монополизировать техникууправления, используя для этого такие приемы, как засекречиваниеинформации, защита «служебной тайны» и т. д.

Проблема бюрократической власти заключена не столько вспособности чиновников влиять на политических деятелей, сколько вобретении ими реальной возможности воздействовать на социальныепроцессы в обществе. Действительно, в современных обществахбюрократия распоряжается различными, в т. ч. значительнымифинансовыми ресурсами. Даже самый жесткий парламентский контрольне в состоянии отследить все нюансы работы бюрократической машиныпо распределению этих средств. Но главное, что бюрократическиеорганизации обрели право на нормотворчество, т. е. на созданиенормативных актов, определяющих взаимодействия индивидов, групп иорганизаций. Всевозможные инструкции, правила и другиеподзаконные акты во многом определяют жизнь гражданина всовременном обществе.

Бюрократия в силу своих профессиональных качеств и спецификиработы может оказывать непосредственное воздействие на публичны?;политиков. В связи с ростом сложности и технологичностиполитические решения все в большей мере требуют специальнойэкспертной оценки. Осуществляет экспертизу бюрократия, т. к.политические лидеры, в т. ч. министры, не обладают для этогодостаточными знаниями и навыками. Из-за нехватки знаний они немогут реально контролировать свои министерства, и сами неизбежноначинают зависеть от них.

Расширяется зона влития бюрократии на принимаемыеполитические решения, поскольку аппарат публичного политикаконтролирует поступающую информацию, формирует имидж иподдерживает связи с различными государственными инегосударственными структурами.

М. Вебер считал, что бюрократия, которая служит наиболееэффективным орудием управления в современном обществе,совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функциюопределения государственной политики в силу отсутствия у чиновниковнеобходимых качеств лидера.

Чиновник, как полагал М. Вебер, не должен делать именно то, что

всегда должен делать политик, — проявлять стремление к борьбе, ибопринятие политических решений, борьба и власть — стихия политика.Деятельность политика подчиняется принципу ответственности, прямопротивоположному ответственности чиновника.

М. Вебер выделил существенные различия между чиновником иполитиком, как типами, во многом противоположными. Чиновник,получивший приказание, которое считает неправильным, может иобязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее руководствонастаивает на выполнении приказания, обязанность чиновника состоитв том, чтобы исполнять его так, как если бы оно соответствовало егособственному убеждению. За собственно политические последствияпринятия неправильных решений чиновник не несет личнойответственности. Политик, напротив, рискует своей карьерой, отстаиваясобственный курс, и должен быть готов уйти в отставку в случаенеудачи.

Как считал М. Вебер, только под влиянием необходимости брать насебя личную ответственность могут развиться качества подлинноголидера. Однако условия, в которых протекает деятельностьгосударственных служащих, препятствует проявлению таких качеств.

Какие недостатки бюрократии не учелМ. Вебер в своей концепции «рациональнойбюрократии»?

Идеальный тип бюрократии, описанный М. Вебером, предельнорационализирован и не учитывает неизбежно возникающие в процессеобразования любой нормативной структуры нефункциональныепроявления, способные превращать замысел людей в своюпротивоположность, порождать дезинтеграционные тенденции.М. Вебер, понимая это, отмечал, что его идеальный тип — не результатэмпирического обобщения материала, но именно идеальноеконструирование модели, которая может быть эвристической припостроении теории, объясняющей социальный процесс.

В модели М. Вебера элита бюрократии — это элита компетентности.Однако еще известный американский социолог Т. Парсонс, авторпредисловия к американскому изданию трудов М. Вебера, указывал на

некоторые слабости веберианской теории «рациональной бюрократии».Так, правление, основанное на компетенции, и правление, основанноена дисциплине, не всегда совпадают и вступают в конфликт друг сдругом. Действительно, в идеальной модели бюрократии карьерачиновника напрямую связана с его компетентностью: предполагается,что вышестоящий чиновник более компетентен, чем нижестоящий. Нореальность разительно противоречит этой идеальной модели.

Остроумное объяснение неэффективности бюрократии, какидеальной модели компетентности, дает следующий пример: еслиначинающий бюрократ успешно справляется со своей работой,доказывая свою компетентность, его ждет награда — повышение вдолжности. Если он вновь доказывает свою компетентность, справляясьс должностными обязанностями, то вновь получает повышение, и т. д.Но вот он доходит до ступени, где не может добиться успеха, — тогдаон не получает повышения, «застревая» в этой должности. И можетполучиться, что все бюрократические должности заняты людьми,достигшими своего уровня некомпетентности. В результате в какой-томомент вся система бюрократии оказывается некомпетентной инеэффективной.

Одним из первых авторов на Западе, кто подверг основательнойкритике «рациональный тип» бюрократии М. Вебера, был известныйамериканский социолог К, Фридрих. В частности, он отметил: самаконцепция идеальных типов с методологической точки зрениявнутренне противоречива и запутанна, что соответствующим образомсказалось на трактовке М. Вебером бюрократии как идеального типа.Проявляется это, по мнению К. Фридриха, в наличии глубокогорасхождения между бюрократией как реальностью и тем, как онапредставлена в идеальном типе, что являлось следствием определенногосубъективизма и личных предпочтений М. Вебера.

Этот субъективизм выразился, во-первых, в том, что при отбореаспектов и критериев в описании бюрократии в соответствии сидеально-типовым подходом, М. Вебер опирался не столько наэмпирические данные и исторические факты, сколько на собственнуюинтуицию; во-вторых, субъективизм М. Вебера в описании бюрократиипроявился в присутствии нормативно-оценочного элемента вопреки егонастаиванию на необходимости социальной науки, «свободной отценностей».

Нормативный элемент, считал К. Фридрих, при трактовкебюрократии М. Вебером представлен, например, таким оценочнымвыражением, как «полностью развитая» (бюрократия). Нормативный,неэмпирический аспект веберовского подхода содержится впредположении, что такие понятия, как «власть», «законный» и другие,берутся, с одной стороны, как очевидные, тогда как они представляютреальные проблемы для эмпирических исследований, с другой — какстатические абсолюты («идеальные типы»), когда фактически онидинамические, крайне текучие аспекты изменяющейсядействительности.

Другой известный американский социолог Р. Мертон, не ставя подсомнение обоснованность идеального типа бюрократии М. Вебера вцелом, с позиций структурного функционализма указал наопределенное несоответствие его основных положений реальнойуправленческой практике. Беспрекословность и строгое соблюдениебюрократических правил, как считал Р. Мертон, обусловливают то, чтоработающие в организации индивиды проникаются мыслью онепогрешимости этих правил.

Такая позиция ведет к тому, что нормы и правила из средствдостижения организационных целей превращаются в самоцель.Происходит то, что Р. Мертон называет «подменой целей».Инструментальный и формальный аспекты бюрократическойдолжности считаются более важными, чем: само содержание работы.Кроме того, эти нефункциональные аспекты системы подкрепляются,когда в качестве реакции, например на протесты клиентов, бюрократзащищает себя, действуя еще более формальным и косным образом.

Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь,согласно Р. Мертону, как функциональные (например,предсказуемость), так дисфункциональные последствия с точки зренияорганизационных целей — косность и способность легкоприспосабливаться, формализм и ритуализм.

М. Вебер в своем «идеальном» типе отсек многие негативные черты,свойственные бюрократии, которые, как он считал, сущностно нехарактеризовали ее, поэтому они и остались за пределами «идеального»типа.

Несмотря на то, что М. Вебер выделил в качестве определяющейхарактеристики бюрократии ее формализованную обезличенность,

многочисленные социологические исследования показывают другое.Функционирование бюрократии предполагает целую группунеформальных ценностей и норм, неформальную иерархию власти инеформальную борьбу за власть.

Социологами было выяснено, что бюрократия вовлечена в сферунеформальных связей с группами интересов, и это расширило сферупринятия важнейших решений неполитическими способами в обходобщественности. Под угрозу ставится главное достоинствобюрократического способа организации работы — его эффективность.Особенно показательна в этом плане тенденция к дублированиюразличными органами и чиновниками одной и той же работы.

Все более теряет свою значимость первоначально существовавшийпорядок формирования бюрократии и продвижения ее представителейпо служебной лестнице. Современные данные свидетельствуют, чтоназначения и продвижения по бюрократической лестнице происходят непо критерию уровня знаний и другим объективным показателям, не всоответствии с универсальной процедурой, а скорее по принципуличной преданности вышестоящему начальству.

Кроме того, следует отметить, что в основу организации ифункционирования бюрократии заложено противоречие, присущееприроде бюрократии: с одной стороны, стремление координироватьдеятельность различных звеньев, с другой — необходимость дать выходинициативе.

Бюрократия сталкивается с дилеммой: отсутствие иерархии ведет котсутствию координирования, слишком жесткая иерархия влечет засобой потерю эффективности. Исследования показали, что если всечлены организации независимо друг от друга будут приниматьрациональные решения, то их работа окажется некоординируемой.

Именно поэтому система правил и инструкций, а также иерархияконтроля в рамках бюрократических организаций призвана:

— во-первых, ограничивать возможности отдельных чиновниковпринимать рациональные решения;

— во-вторых, рутинизировать этот процесс.Неслучайно, даже разумная инициатива, противоречащая системе

основополагающих правил функционирования бюрократии,несовместима с бюрократической организацией, где задача всехслужащих сводится к строгому следованию предписанным правилам.

Причины такого дисфункционального явления в бюрократии, каккоррупция, лежат не только во внешних факторах, в давленииокружающей социальной среды, в сложившихся в обществе моральныхнормах, представлениях и ценностных ориентациях. Сама системаработы бюрократических организаций, порождающая волокиту изависимость, провоцирует чиновников на противоправные действия. Вспособности бюрократической системы воспроизводитьдисфункциональные явления заключена одна из главных проблемборьбы с коррупцией и другими негативными процессами.

На основании исследований выделены основные компонентыокружающей среды государственной бюрократии:

— легислатура, или законодательная власть, которая формируетосновные параметры нормативного порядка, определяющегодеятельность государственных учреждений, и осуществляет контроль заосновными направлениями их действий;

— группы интересов, с которыми непосредственно связаныбюрократические организации;

— общественное мнение, в конечном итоге легитимирующее статусбюрократии;

— средства массовой информации, формирующие в массовомсознании представления о бюрократических организациях.

Таким образом, государственные учреждения поставлены вдостаточно сложные условия: они вынуждены реагировать навоздействие неоднородных сегментов окружающей среды, требующееподчас разнонаправленных откликов.

В изучение бюрократических организаций должен входить анализскрытых последствий социальных взаимодействий и откровеннодисфункциональных явлений. Если расширить «идеальный» типбюрократии М. Вебера и включить в него негативные чертыбюрократии, которые, как показали исследования, не являютсясовокупностью случайных элементов, а присущи любой организации, топодобный «идеальный» тип может оказаться универсальным,способным объяснить проявление всех сущностных черт иособенностей функционирования бюрократии во всех обществах безисключения.

Контрольные вопросы

1. С какой целью М. Вебер вводит в разработанную им методологиюисследования социальной реальности идеальные типы?

2. Что представляет собой веберовский социологический идеальныйтип?

3. В чем различие, по М. Веберу, между историческим идеальнымтипом и социологическим идеальным типом?

4. Как М. Вебер определяет сущность легитимного порядка?5. Почему М. Вебер, рассматривая различные исторические формы

организации чиновничества, вводит понятие бюрократии лишь приобсуждении легального типа господства?

6. Перечислите основные принципы «рациональной бюрократии»,сформулированные М. Вебером?

7. Какие черти «рациональной бюрократии» можно обнаружить вдревнем Китае, а какие связаны с западно-европейской модельюуправления?

8. В чем М. Вебер видел необходимость бюрократии как условиедальнейшего роста рациональности социальной жизни современногообщества?

9. Какими чертами, по мнению М. Вебера, характеризуетсясословная сплоченность бюрократий?

10. Обусловливает ли высокая правовая защищенность работниковсистемы государственных учреждений привлекательность исоциальную значимость работы чиновников?

11. Каковы выделенные М. Вебером социально-экономическиепредпосылки и причины бюрократизации государственногоуправления?

12. Чем обусловлена взаимосвязь, no М. Веберу, междуспециальными знаниями бюрократии и тенденцией бюрократиипостоянно наращивать свою власть?

13. Как объяснить замечание М. Вебера о том, что знаниями в сфересвоих интересов бюрократию неизменно превосходит лишьэкономически заинтересованный капиталистический предприниматель?

14. Какие существенные различия М. Вебер выделил междучиновником и политиком как двумя противоположными типами?

15. В чем несоответствие основных положений и принципов«рациональной» бюрократии и реальной управленческой практики?

16. Что означает способность бюрократической системы

воспроизводить дисфункциональные явления?17. Почему система правил и инструкций, а также иерархия

контроля в рамках бюрократических организаций призванаограничивать возможности отдельных чиновников приниматьрациональные решения?

Темы докладов и рефератов1. «Идеальной тип» в методологии М. Вебера.2. Принципы и характеристики рациональной бюрократии

М. Вебера.3. Ценности и интересы чиновничества как социального слоя.4. М. Вебер о природе и причинах власти бюрократии.5. Основы власти бюрократического аппарата в современном

государстве.6. Критика теории «рациональной бюрократии М. Вебера.

Список литературы1. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные

произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644–706.2. Вебер М. Харизматическое господство // Социологические

исследования. 1958. № 5.3. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность:

Социология Макса Вебера и веберовский ренессанс. М.: Политиздат,1991.

4. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. История и рациональность:социология М. Вебера и веберовский ренесанс. М., 1991.

5. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у МаксаВебера // Вопросы философии. 1991. № 3.

6. Гудков Л., Левада Ю., Левинсон А., Седов Л. Феномен бюрократиив историко-социологической перспективе // Мировая экономика имеждународные отношения. 1989. № 5. С. 71–80.

7. Еллинек Г. Общее учение о государстве // Мухаев Р. Т.Политология. Хрестоматия. М., 2000. С. 248–254.

8. Зверев А. Ф. Бюрократия в зеркале социологии (к 40-летиюпубликации первой социологической хрестоматии по бюрократии) //

Государство и право. 1992. № 8. С. 115–122.9. Касатонов А. В. Методологические аспекты проблемы

легитимности политического господства в социологической моделиМакса Вебера // Вестник МГУ. Сер.18. Социология и политология. 1998.№ 1.

10. Масловский М. В. Веберовская концепция патримониализма и еесовременные интерпретации // Социологический журнал. 1995. № 2. С95-109.

11. Панина Л. Я., Кочетков В. В. Типы господства и развитиедемократии // Вестник Московского университета. Сер. 7. Философия.1993. № 1. С. 57–63.

12. Патрушев А. И. Расколдованный мир Макса Вебера. М.:Издательство Московского университета, 1992.

Глава 6

Веберовский анализ возможностейограничения власти бюрократии

Анализ М. Вебера политических механизмов, ограничивающихсферу действия власти бюрократии в различные историческиеэпохи. М. Вебер о формах демократии и роли политическоголидерства. Модель парламентской демократии по М. Веберу.Сущность конфликта веберовской теории плебисцитарнойдемократии с общепризнанными концепциями демократии.

Каковы подходы М. Вебера к проблемеограничения власти бюрократии в различныеисторические эпохи?

М. Вебер рассматривал различные механизмы, позволяющие в тойили иной мере ограничить властные притязания бюрократии. С точкизрения М. Вебера все проанализированные им исторические примерыиспользования такого рода механизмов обладали определенныминедостатками.

Так, при коллегиальном управлении политические решения не моглиприниматься достаточно быстро, а ответственность за них не ложиласьна конкретное лицо. Разделение ответственности за одну и ту жефункцию между несколькими административными органами вело кконфликту между ними, в ходе которого одна из сторон должна былаполучить преобладание.

Привлечение к процессу управления непрофессионалов, неполучающих жалованья, негативно отражалось на эффективностиуправления, а в том случае, когда в подчинении у такого родачиновников оказывались специалисты, реальный контроль переходил вруки последних.

Как свидетельствовали исторические примеры демократическихрежимов, прямая демократия представляла собой крайне неустойчивуюполитическую структуру. В городах-государствах античности и

западноевропейского средневековья, где существовалидемократические режимы, экономическое расслоение неизменно вело кстолкновению интересов различных групп населения. В результатеэтого непосредственная демократия уступала место единоличнойтирании либо олигархическому правлению.

Особый интерес представляют веберовские размышления по поводуфеномена государственного капитализма, порожденногомилитаристским огосударствлением немецкой экономики в ходе первоймировой войны. Проводившиеся в то время меры по установлениюгосударственного контроля над экономикой выглядели в глазахбольшинства немецкой интеллигенции как шаги в направлении«реального» социализма.

М. Вебер анализирует государственный капитализм каккульминационный пункт развития бюрократизации хозяйства иобщества, что неминуемо ведет к политической (и даже военно-политической) бюрократии, к деформаций экономического принципа.

Нарушение со стороны государственной бюрократии условийвозможности свободной частнопредпринимательской деятельноститревожило М. Вебера, тем более, что за ним ему виделись и многиедругие возможные нарушения прав и свобод граждан.

Вторгаясь со своим — по преимуществу политическим —принципом в несвойственную ей сферу, рациональная государственнаябюрократия оказывается, таким образом, носительницейиррационального начала, противоречащего рациональным принципамфункционирования промышленных частнокапиталистическихпредприятий. М. Вебер считал, если бы частный капитализм былликвидирован, то государственная бюрократия господствовала бы водиночку. Ничто уже не препятствовало бы ее стремлению кполновластию в хозяйственно-трудовой сфере.

Доведение до конца универсальной бюрократизации общества вусловиях всевластия государственной бюрократии, создающейадекватную себе форму капитализма — государственный капитализм,означало бы превращение этого общества в единую фабрику со строгоиерархизированными отношениями, об управлении экономикой спомощью чиновников вместо предпринимателей, т. е. о государственно-социалистическом бюрократизировании экономической сферыобщества.

Согласно прогнозу М. Вебера, в социалистическом обществе нарядус рациональной организацией управления могла бы возникнуть«органическая» социальная стратификация, характерная дляпатримониальных государств древности. Тем не менее М. Вебериспользовал эти исторические примеры лишь в качестве аналогии,отнюдь не настаивая на их тождественности с теми формамибюрократического управления, которые могли бы существовать присоциализме.

Как считал М. Вебер, обобществление промышленных предприятийне могло покончить с отделением рабочих от средств производства,поскольку положение рабочих нисколько не зависело от того,принадлежало ли их предприятие частному предпринимателю илигосударству. Но можно было с уверенностью утверждать, чтозависимость рабочих от нанимателя существенно усиливалась нагосударственных предприятиях, т. к. ограничивались возможностирабочих отстаивать свои интересы, в т. ч. путем забастовок.

По мнению М. Вебера, установление централизованнойэкономической системы, управляемой государством, привело бы ксущественному уменьшению формальной рациональностиэкономической деятельности, а, значит, и к снижению ееэффективности. Лишь такой ценой сторонники социалистической идеимогли реализовать свои ценностные постулаты. Хотя М. Вебер и неидеализировал современное ему капиталистическое общество, он все жеотдавал ему предпочтение, по сравнению с любой формой социализма.

Какое место отводил М. Вебер деятельностиполитических лидеров по ограничению властибюрократии?

Стремясь решить задачу предохранения общественных институтовот бюрократического окостенения, М. Вебер в последние годы своейжизни особенно много внимания уделял проблеме лидера в рамкахорганизации и вопросам, связанным с выявлением взаимоотношенийлидера, бюрократии и масс.

Разрабатывая «идеальный тип» бюрократии, М. Вебер предполагал,что бюрократия выступит в роли беспристрастного технического

исполнителя в расчлененном на составные элементы процессеуправления. Он считал, что «идеальный руководитель» управляет своимаппаратом в духе формалистической безличности, без гнева ипристрастия. По мнению М. Вебера, «идеальный тип» бюрократии посвоей эффективности выглядит, в сравнении с другими формамиорганизации управления, так же, как машина по сравнению снемеханическими видами производства.

Особое внимание М. Вебер уделил роли политиков в ограничениивласти бюрократии. Он отмечал, что влияние бюрократии на политиковнеабсолютно. У политических деятелей есть достаточные рычагивоздействия на чиновников, начиная от постановки вопроса оботстранении последнего от должности до обращения к населению черезсредства массовой информации с целью мобилизации общественногомнения на поддержку выдвигаемых политиком предложений. Крометого, бюрократическая машина может показаться чуждой, непонятной идаже опасной лишь политику-дилетанту. Основная же их масса, преждечем подняться на политический Олимп, проходит школу партийной илигосударственной бюрократии.

В чем М. Вебер видел назначение«харизматического лидера» для обузданиявсевластия бюрократии?

Как известно, важной методологической основой веберовскойконцепции является «идеальный тип». С этих позиций понятие«харизматический лидер», по М. Веберу, означает идеальногополитического лидера, который, в отличие от бюрократа и лидератрадиционного толка, действующих на основе определенныхэкспертных профессиональных знаний, исходит из собственногоубеждения в том, что он один знает способ решения поставленныхпроблем.

Подобный лидер требует от последователей беспрекословногоподчинения своей воле. Источником его власти не является воля егопоследователей, как в случае с лидером, избранным на выборах. Скореенаоборот, обязанность тех, к кому он обращается со своей миссией, —признать его в качестве харизматического лидера.

Степень легитимности харизматического лидера определяетсямасштабами его успехов. Поскольку, по М. Веберу, роль масс вполитическом процессе ограничивается лишь участием в избраниихаризматического лидера, им по существу отказывается в правеосуществлять контроль над бюрократией снизу. Эти функции гражданеделегируют харизматическому лидеру, который осуществляет контрольза деятельностью бюрократии сверху. Одна из главных его задач —борьба с бюрократией, необходимая для преодоления олигархическогопринципа правления.

По мнению М. Вебера, харизматический лидер, стоящий внеклассов, статусов и демагогической политики, имея независимый отбюрократии источник легитимации своей власти и не будучи глубокоинтегрированным в бюрократическую иерархическую структуру, смогбы объединить вокруг себя нацию и защитить индивида перед лицомнаступления бюрократии. Основное значение народных масс дляМ. Вебера свидится к тому, чтобы в результате прямого участия всегонарода в голосовании создать харизматический авторитет.

М. Вебер верил в то, что только обращаясь прямо к массам (вместотого, чтобы получать советы от административной бюрократии),политический лидер может проводить дальновидную и смелуюполитику.

Чтобы совместить принцип харизматического руководства ссохранением демократии и воспрепятствовать тем самымперерождению харизматического лидера в лидера цезаристского типа,следует воздвигнуть на его пути институциональные преграды.Цезаристский авторитет требует полного контроля над органаминасилия и средствами массовой информации. Следовательно, там, гдехаризматический лидер этого не имеет, он не может стать тираном.

М. Вебер не мог предположить возможность «харизматическогопрорыва» с катастрофическими последствиями, когда харизматическийлидер, опираясь на бюрократическую машину, мог бы установитьнаихудшую форму тоталитарной власти.

Он скорее был озабочен другой реальной угрозой для демократии,исходящей из феномена, который он хорошо знал, — феноменабюрократизации. Представляется оправданным мнение о том, чтоМ. Вебер больше боялся стагнации и окостенения, чемхаризматического прорыва. В этих лидерах он видел возможность

ставить новые цели, контролировать притязания бюрократов,предлагать иные пути развития в обществах, чтобы преодолетьполитическую стагнацию и бюрократическую рутину.

Необходимость для политической системы лидера схаризматическими качествами, по М. Веберу, появляется тогда, когдаобщество вступает в полосу длительного кризисного развития,затрагивающего все сферы жизнедеятельности. Бюрократия, призванная«рационально рутинизировать» процесс принятия решений, оказываетсяне в состоянии адекватно реагировать на изменяющиеся условия ипринимать свежие решения. Это требует выхода за пределыкаждодневной рутины, что, по мнению М. Вебера, должно иметь подсобой «харизматическую основу».

В подобных случаях ни естественные лидеры традиционныхобществ ни бюрократия в современных обществах (что представляетсобой ту же картину патриархальности, только в рационализированномварианте) не в состоянии найти необходимые решения приэкономических, политических, этнических и религиозных кризисныхситуациях.

Нестабильность власти харизматического лидера обусловлена тем,что она не основана ни на законах ни на традиции, а только лишь на тоймиссии, которая на него возложена. Он опирается на собственные силыи личностные качества.

Является ли у М. Вебера развитие демократиисдерживающим фактором властныхпритязаний бюрократии?

Прежде всего, следует отметить, что в концепции М. Веберадемократия выступает как способ и средство, а не цель в себе.Демократические нормы. рассматривались ученым как предпосылка длявозвышения подлинных политических лидеров — это способ избраниялидеров, средство как для придания их правлению законности, так и дляпривлечения значительной массы населения к политическим деламнации.

М. Вебер показал, что демократия — это скорее проблема, чемрешение. Демократия, по его мнению, не является подходящим

средством для решения обычных политических вопросов. В подобныхслучаях необходимы скорее компромиссы через переговоры, чемголосование, — вот почему он считал нереальными такие понятия, как«воля народа», «мудрость народа», утопичными такие теории, кактеория «народного суверенитета» и т. д., цель которых — исключитьгосподство одного человека над другим.

По мнению М. Вебера, этого нельзя достичь в современныхусловиях, поскольку прямая демократия и правительствонепрофессиональных политиков принципиально невозможны внепределов мелких государств-городов, ограниченных своими размерамии населением.

Что касается прямой демократии как средства ограничения властичиновников, она, как полагал М. Вебер, также была невозможна вкрупных современных цивилизациях. Условиями существованиянепосредственной демократии являлись ограниченное число членоворганизации, отсутствие резких различий в их социальном положении, атакже относительная простота административных функций. При выходеже за пределы определенного масштаба организационной структурыуправление, согласно М. Веберу, больше не может осуществляться наначалах прямой демократии.

В современных условиях реальную возможность установленияконтроля за деятельностью бюрократического аппарата давала, помнению М. Вебера, лишь система представительного правления.

С каких позиций М. Вебер подходил кформированию модели парламентскойдемократии?

Парламентская система виделась М. Веберу наилучшим средствомобеспечения динамизма политической жизни. Свою модельпарламентской (плебисцитарной) демократии М. Вебер строил главнымобразом на основе примера современной ему Великобритании, ноопирался он также и на отдельные элементы германской политическойтрадиции.

С точки зрения М. Вебера, для того чтобы парламент мог вопределенной степени контролировать аппарат государственного

управления, он должен был обладать реальной властью, а не простопредставлять собой арену для идеологических споров.

Согласно М. Веберу, любая рационализация или же формализациявзаимоотношений между людьми в современных больших обществах игосударствах неизбежно ведет к авторитаризму. По мнению М. Вебера,в Англии и США этим тенденции противопоставлялась системаполитических отношений, основанная на соглашении междуполитиками и гражданами. Обе стороны придерживались положенийэтого соглашения, — эта резко ограничивало автономию новых«цезарей».

Вместе с тем, как отметил М. Вебер на основе анализа работыбританского парламента, решения в рамках больших организацийпринимаются узким кругом лиц, что подрывает основы традиционногопонимания демократического принципа принятия решений. Этоозначает, что большинству людей предопределена в условиях вечнойопеки судьба покоряться господству незначительного меньшинства идовольствоваться ролью пьедестала для олигархии.

Неслучайно именно анализ английской парламентской демократии,которая подавляющим большинством исследователей рассматриваласькак модель наиболее успешной демократии, дал повод М. Веберуусомниться в демократическом характере функционирования этогоинститута власти.

В противовес англосаксонской политической традиции М. Веберразработал теорию плебисцитарной демократии, с помощью которой, поего мнению, можно было бы избежать тирании бюрократов. В рамкахэтой теорий народу и отдельным индивидам отводится роль пассивногоучастника политического процесса. Единственная форма политическогоучастия для масс — это участие в выборах и реализация права наголосование.

Главной фигурой в веберовской теории плебисцитарной демократиивыступает харизматический лидер, избранный прямым голосованиемнародом, перед которым он несет ответственность. Подобный лидерстоит над бюрократической администрацией, парламенту отводятся вэтой теории лишь функция воспитания плебисцитарныххаризматических лидеров.

Центральной проблемой своей теории М. Вебер поставил вопростом, как установить эффективный контроль за деятельностью

государственного аппарата в условиях его прогрессирующейбюрократизации. С точки зрения М. Вебера, власть чиновников моглабыть ограничена только сверху — харизматическим лидером. Такойлидер, опирающийся также и на аппарат своей партии, должен былобладать знанием технологии политического управления, что позволялоему контролировать государственную бюрократию.

Плебисцитарная теория демократии, предложенная М. Вебером,была призвана противодействовать политической фрагментацииобщества, корпоративным, особенно бюрократическим тенденциям,защитить единство интересов нации. Веберовская теория стала, посуществу, попыткой найти некую «идеальную модель» организацииполитической системы с необходимыми элементами, обеспечивающимиее динамизм.

У М. Вебера плебисцитарный лидер с независимой от парламентабазой избирателей должен был символизировать единство нации.Пытаясь отделить сферу политики от сферы экономики, М, Вебер, посути, стремился добиться весьма утопической цели: сохранитьэкономическую сферу вне контроля государства, одновременно выведяпринятие политических решений из-под контроля и доминированияэкономики.

Для роли плебисцитарных лидеров наиболее подходят, как считалМ. Вебер, представители экономически обеспеченного слоя, чтоопределяет независимость суждений и дистанцированность от группинтересов, непосредственно вовлеченных в процесс капиталистическогопроизводства. Они также должны быть достаточно подготовленнымидля того, чтобы стать профессиональными политиками. Одновременноэти качества, по мнению М. Вебера, могли бы дать подобному лидеруболее широкое видение национальных интересов и позволили быподняться над узкоклассовыми и социальными интересами.

М. Вебер надеялся, что осуществление плебисцитарной демократиисможет разрешить проблемы хронической разобщенности, перестроитьполитические и социальные институты общества.

В современном мире требованиям теории плебисцитарнойдемократии больше всего соответствует американская системаорганизации и функционирования политической власти. В СШАдолжность президента обладает харизмой независимо от личностипрезидента. В личности президента американский народ видит свое

символическое единство, обретенное в процессе избрания его надолжность. Главное должностное лицо, глава исполнительной властирассматривается избранником народа, тем самым как бы примиряет всепартийные, социальные, классовые и групповые интересы.

Наиболее популярными бывают те президенты, которым удается вбольшей степени упростить политические вопросы и представитьгосударство как инструмент защиты интересов простого человека.Американцам особенно импонируют такие качества национальногополитического лидера, в роли которого выступает президент, кактвердость, компетентность и решительность в проведении политическойлинии.

Отношения между массами в США и президентом идеальносоответствуют отношениям между плебисцитарным харизматическимлидером и массами в веберовской теории. Во-первых, порядок избранияпрезидента США соответствует порядку избрания плебисцитарно-харизматического лидера, народ возлагает большие надежды на неголично в деле достижения благополучия и процветания.

Согласно теории плебисцитарной демократии народ не толькосклонен превозносить успехи президента и беспрекословноподдерживать его политику, но этот же народ в случае неудач возлагаетна президента всю вину, независимо от того, смог ли он справиться стеми или иными проблемами, стоящими перед нацией, или нет. Быстроепадение или рост популярности президента за короткий промежутоквремени подтверждают ту мысль, что президент занимает свой пост приширокой поддержке народа. Эта поддержка имеет тенденцию современем ослабевать и может вновь усилиться при драматическихсобытий или кризисе. Президентская власть в США имеет огромноесимволическое значение — президент становится воплощением власти,законности, устойчивости всей американской политической системы.

Два важных обстоятельства значительно усилили роль современноголидера и облегчили ему прямой доступ к массам, одновременно взначительной степени ограничив влияние партийных бюрократий.Первое — это беспрецедентное усиление роли средств массовыхкоммуникаций в политическом процессе, что дает возможность лидерубез посредника (партии) обращаться к массам и с максимальнойэффективностью использовать свои «демагогические» качества. Второе— ослабление роли больших партий вследствие их попыток выразить

интересы народа в целом, эклектичности идеологических установокведущих партий, пытающихся таким путем привлечь максимальноеколичество избирателей. Это приводит к падению значения партийныхпрограмм и дестабилизации избирательной базы различных партий.

В результате сокращается количество людей, постоянноидентифицирующих себя с той или иной партией. В США учащаютсяситуации, когда избиратели осуществляют выбор не между различнымипартиями или их программами, а скорее между кандидатами,имеющими определенные характеристики лидерства. При этом каждыйиз кандидатов может пользоваться своими харизматическими идемагогическими способностями. Как отмечал М, Вебер в статье«Политика как профессия», появление таких плебисцитарных лидеров,или «диктаторов на поле боя выборов», — определенный шаг в сторонуплебисцитарной демократии.

Американская политическая система наиболее наглядноподтверждает мнение о том, что стабильность режима зависит отхарактера политической культуры той или иной страны. Несмотря наярко выраженный харизматический характер власти президента, наугрозу усиления авторитарных тенденций при росте массовыхдвижений протеста, особенно за последние годы, в США наименеевозможно установление авторитарного режима, чем в какой-либо инойкапиталистической стране Запада. Устоявшаяся институциональнаясистема и англо-американская политическая культура препятствуюттому, чтобы президент превратился в самодержца или тирана.

В чем сущность конфликта веберовскойтеории плебисцитарной демократии собщепризнанными концепциями демократии?

Разработанная М. Вебером концепция плебисцитарной демократииво многом расходится с теми теориями демократии, которыерассматривают политического лидера со своим электоратом главнымиакторами политического процесса. В теории М. Вебера роль масснизводится лишь к избранию харизматического лидера, после чегомассы отходят на второй план, не принимая более какого-либо участияв политической жизни и предоставляя лидеру широкую свободу

действий.Критики веберовской теории плебисцитарной демократии отмечают

среди ее просчетов тот важный момент, что М. Веберу не удалось четкоразличить харизматическое руководство и харизматическоедоминирование.

При буржуазной демократии возможно появление лидера схаризматическими качествами, но это не является основанием длянеизбежного перерождения этого лидера в лидера цезаристского типа.Однако демократия не может принять веберовский принциплегатимизации этой харизмы, дающий даже малейшую возможность дляпоявления тарана. Считая, что власть лидера легитимизируется егоперсональной харизмой, а демократические институты являютсяорудием в его руках, М. Вебер тем самым снимает любую возможностьконтроля над харизматической личностью.

Заметим, что, говоря о теории плебисцитарной демократам, мыпредполагаем, что харизматический лидер как «идеальный тип»несовместим в современных обществах с буржуазной демократией,однако ряд харизматических качеств плебисцитарного лидера вполнесочетается с буржуазно-демократическими институтами и ценностями.Плебисцитарная демократия возможна в странах, имеющихинституционализированные политические учреждения, которые всостоянии заблокировать харизматический прорыв к «цезаризму», вобществах, где правит закон, а не воля.

Действительно, хотя разобщенность и индивидуализм, характерныедля англосаксонских обществ Великобритании и США, создавалисложности для политического функционирования социальных систем, абюрократия по-прежнему усиливает свои позиции, тем не менеесуществующая там демократическая система, опирающаяся наисторические традиции и обычаи политической культуры, избежалапоявления харизматического лидера, который мог разрушитьдемократические институты и ценности.

В литературе, посвященной анализу веберовской теорииплебисцитарной демократии, часто обсуждается вопрос о степенипричастности М. Вебера к краху Веймарской республики иустановлению гитлеровской диктатуры. Дело в том, что М. Вебер былчленом комиссии, которая составляла конституцию Веймарскойреспублики.

М. Вебер считал необходимым дополнить существовавшую вГермании бюрократическую систему управления харизматическимэлементом в лице плебисцитарного лидера, который избирался бы всемнародом. В то же время такой лидер был бы подчинен правовымнормам. Объем его власти должен был определяться требованиямиформальной легальности.

Ряд его предложений серьезно повлиял на дальнейшую судьбу этойреспублики. Среди них особенно важным оказалось положение,сформулированное в статье 41, где говорилось, что «президент Рейхаизбирается при участии всего немецкого народа». — М. Вебер провелсвой принцип выдвижения плебисцитарного лидера. Эта статьятребовала, чтобы президент назначал министров из членов парламента,но сохраняла за ним право обращаться через голову парламента кнароду, устраивать референдумы, распускать парламент.

Идеи М. Вебера о предоставлении чрезвычайных полномочийизбранному плебисцитарным путем президенту оказали сильноевлияние на многих немецких юристов — специалистов поконституционному праву. В течение длительного периода, до крушенияфашистской Германии, основное различие между англосаксонской инемецкой политическими системами заключалось в том, что перваяутверждала власть закона, в то время как вторая — власть воли.

Ситуация, которая сложилась в Германии в 30-х гг. XX в., показала,что в этой стране теория плебисцитарной демократии потерпела полныйкрах. Харизматический лидер, избранный народом, вместо того, чтобыбороться с бюрократизмом и разобщенностью, использовал слепоеподчинение и веру в фюрера миллионов людей для уничтожения всякойзаконности, общепринятых норм морали и низведения последователейдо уровня слепых орудий его преступной воли. Следует отметить, чтогитлеровский режим так и не решился отменить конституциюВеймарской республики, которая оставалась основным закономтретьего рейха. Отсутствие в Германии демократических традиций иобычаев, которые могли бы сдержать харизматического лидера, привелок кровавой диктатуре.

Существенные изъяны веберовской теории и ее противоречия,которые на практике могут привести и уже привели к далеко неоднозначным результатам, тем не менее, не могут перечеркнутьглавного. В своей теории М. Веберу удалось выявить сущностные связи

между различными элементами политической системы, которые имеютуниверсальный характер и с той или иной модификацией могутпроявиться в политической практике различных по политическомуустройству стран.

М. Вебер поставил кардинальные для политической теории вопросы,связанные с выявлением характера взаимоотношений политическоголидера, бюрократии и народных масс. Для эффективной борьбы сбюрократией любая политическая система нуждается вхаризматическом лидере. Союз широких масс народа с подобнымлидером дает возможность эффективно контролировать и сдерживатьвсевластие бюрократии. Гарантией того, что харизматический лидер непревратится в лидера цезаристского толка при отсутствииинституциональных преград на этом пути, могут стать его действия посозданию правового государства.

Контрольные вопросы1. Какими недостатками, по мысли М, Вебера, обладали все

проанализированные им исторические примеры использованиямеханизмов ограничения властных притязаний бюрократки?

2. Почему М. Вебер считал государственный капитализмкульминационным моментом в развитии бюрократизации современногоему общества?

3. Какие выводы дает веберовский прогноз возможного направленияэволюции бюрократии при социализме?

4. Почему М. Вебер выделяет особую роль политиков аустановлении пределов власти бюрократии?

5. Какие свойства природы «харизматического» лидера могут, помысли М. Вебера, противостоять власти бюрократии?

6. Рассматривал ли М. Вебер вероятность уменьшения властибюрократии путем установления в современном обществе прямойдемократии?

7. В чем суть теории плебисцитарной демократии М. Вебера какограничителя власти бюрократии?

8. Какие вопросы поставил М. Вебер для выявления характеравзаимоотношений политического лидера, бюрократии и народных масс?

9. Какими качествами должен обладать лидер нации в веберовской

теории плебисцитарной демократии?10. Какие элементы теории плебисцитарной демократии М. Вебера

свойственны современной политической системе стран ЗападнойЕвропы и США?

11. В чем основное противоречие теории плебисцитарнойдемократии М. Вебера и современных теорий демократии?

12. Может ли быть использована теория плебисцитарнойдемократии М. Вебера в политических системах современныхгосударств?

Темы докладов и рефератов1. Политические механизмы по ограничению власти бюрократии в

различные исторические эпохи.2. Социальные последствия расширения сферы бюрократического

господства.3. Прогноз М. Вебера о возможном направлении эволюции

бюрократии при государственном капитализме.4. Концепция плебисцитарной бюрократии М. Вебера.5. Харизматический лидер и плебисцитарная демократия.6. Теория плебисцитарной демократии М. Вебера и современные

теории демократии: анализ противоречий.

Список литературы1. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные

произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644–706.2. Вебер М. Хозяйственная этика мировых религий // Вебер М.

Избранное. М., 3990.3. Вебер М. Харизматическое господство // Социол. исследования.

1988. № 5.4. Гайденко П. П., Давыдов Ю. Н. Проблема бюрократии у Макса

Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3. С. 177–180.5. Мигранян А. М. Плебисцитарная теория демократии Макса Вебера

и современный политический процесс // Вопросы философии. 1989.№ 6. С. 148–158.

Глава 7

Концепции бюрократизации политическихпартий

М. Я. Острогорский: анализ эволюции бюрократизацииполитических партий в Великобритании, Франции и США. Общиеподходы к роли организации в обществе и политических партиях висследованиях М. Я. Острогорского и теории управленияА. А. Богданова. Дальнейшее развитие концепции кокусаМ. Я. Острогорского в работах М. Вебера. Концепция властибюрократии и «железный закон олигархических тенденций»Р. Михельса.

Какое значение имеет научный вкладМ. Я. Острогорского в политическую науку?

У истоков изучения политических партий в современной социологиистоял русский ученый М. Я. Острогорский (1854–1919 гг.), который нарубеже двух веков заложил основы политической социологии каксамостоятельной научной дисциплины.

Следует отметить, что М. Я. Острогорский изучал политическиенауки не только в России, но и в ряде стран Западной Европы, особенноуглубленно — во Франции. В ходе своих многочисленных поездок вСША и Великобританию он изучал механизм функционированияполитических систем западной демократии и главное — рольполитических партий и их лидеров.

Фундаментальный труд М. Я. Острогорского «Демократия иполитические партии» был впервые издан в 1898 г. на французскомязыке. В дальнейшем он прочно вошел в классику политической науки,выдержал ряд изданий на основных европейских языках и по сей деньпользуется заслуженной популярностью.

В отечественной науке творческое наследие М. Я. Острогорскогомало известно. Правда, его книга была переведена на русский язык ииздана в конце 20-х гг., однако воспринималась она не столько как труд

по политической социологии, сколько как более или менее удачнаякритика буржуазной демократии. Только в конце 90-х гг. XX в.основной труд ученого был издан в России.

На Западе, напротив, новизна и оригинальность теорииМ. Я. Острогорского были отмечены сразу по выходе книги. Наряду сМ. Вебером и Р. Михельсом он признан одним из основателейполитической социологии, прежде всего такой ее специфическойобласти, как учение о политических партиях.

Его вклад в политологию объясняется во многом темобстоятельством, что он подошел к изучению партий в сравнительнойперспективе. М. Я. Острогорский не спрашивал, что представляютсобой американские партии или как работает английская политическаясистема. Его интересовал скорее вопрос о том, каковы общиехарактеристики политических партий в условиях демократии иполитического равенства. Он стремился сформулироватьсистематическую теорию партийной организации — это основной вкладМ. Я. Острогорского в политическую социологию — этим иобъясняется современный интерес к его идеям.

Каковы подходы М. Я. Острогорского кобъяснению новых условий политическогоустройства государства при переходе оттрадиционного к капиталистическомуобществу?

Рассматривая распад традиционного общества в Новое время,М. Я. Острогорский увидел его важнейшее следствие в нивелированииобщества, разрушении старых сословных перегородок, измененииположения групп и индивидов по отношению к власти. Это социальноедвижение проявлялось в двух направлениях — разрушая прежниерамки, оно освобождало индивида, а, освобождая — изолировало его.

Действительно, широкие массы населения, ранее являвшиеся лишьобъектом политики, становятся ее субъектом. Впервые в истории ониполучают возможность непосредственно влиять (через системувыборов) на политический процесс и даже на принятие политическихрешений. М. Я. Острогорский констатирует расширение общественного

горизонта, выражавшееся в более абстрактном восприятии общества,централизации власти, унификации институтов, лиц, правил поведения.

Когда в отдельных государствах Западной Европы и США свведением всеобщих выборов к концу XIX в. обнаружилось, что, решиводну проблему, человечество столкнулось с другой, возможно, болеетрудной. Она состояла в растущем противоречии между огромнымвлиянием масс на политический процесс, с одной стороны, и низкимуровнем их общей и особенно политической культуры — с другой.

Следствием этого стала угроза разрушения демократической основыполитической системы, установление новой тирании. Данноепротиворечие служит отправной точкой последующих изменений.

Вслед за М. Вебером мы могли бы определить данную тенденциюболее точно как рационализацию, выражающуюся с ростомкапитализма, социальных отношений, институтов и процедур, вотчуждении, дегуманизации и деперсонификации общества.

Этот процесс сопровождается формализацией как самих элементовобщества, так и психологии индивидов. Трансформация социальнойсистемы, имевшая своим основным результатом наступление эпохиполитического равенства и избирательного права, не могла не повлиятьна организацию всей политической структуры общества и ее основныхкомпонентов.

Основной смысл исследования М. Я. Острогорского состоял в том,что он сделал этот новый механизм власти и управления обществом вусловиях демократии предметом специального научного анализа,открыл общие тенденции и даже перспективы его развития.

Демократия для М. Я. Острогорского представляет собой нестатическое состояние общества, но его развитие, выражающееся внепрерывном столкновении противоположных интересов, социальныхслоев, групп, наконец, партий. Последние представляют собойформальные организации, имеющие особые законы возникновения,развития и функционирования.

Политические партии стали новой реальностью общественнойжизни конца XIX — начала XX в., отразив выход на историческуюарену широких народных масс, рост социальных противоречий, расколобщества на слои с различными, а то и противоположными интересами,которые нуждались в особом представительстве.

В чем суть концепции партийного кокуса,разработанного М. Я. Острогорским, какмеханизма централизации и бюрократизациивласти внутри организации?

В своих исследованиях М. Я. Острогорский показал, как срасширением избирательного корпуса в ходе парламентских реформ вВеликобритании 1832, 1867 и 1884 гг. происходила эволюция всейполитической системы. Важным результатом этого процесса сталопоявление и быстрое развитие особых политических ассоциаций —партий, которым суждено было сыграть решающую роль вполитической системе.

В отличие от Великобритании, где расширение избирательных правнаселения шло постепенно, путем ряда реформ, в США всеобщееравенство представляло ее конституирующий элемент. Однако несмотряна специфику национальных условий, формирование политическихпартий проходило здесь сходным образцом.

Возникнув как временные организации, имеющие цельюмобилизацию масс для проведения парламентских выборов, партииприобрели затем устойчивый характер, став постоянным инеотъемлемым компонентом политической жизни государства.

М. Я. Острогорский выявил определенные механизмы в проведениипредвыборной кампании в интересах той или иной партии. Сначала, поего мнению, возникает организационная ячейка партии,обеспечивающая связь руководства партии с массами, — кокус.Образование такого центра (кокуса) выступает в концепцииМ. Я. Острогорского как решающая стадия консолидации партии,начало ее бюрократизации и централизации власти в ней.

Кокус представляет собой механизм, позволяющий небольшомучислу профессионально занимающихся партийной работой людейконтролировать и направлять поведение масс. Как утверждалМ. Я. Острогорский, достаточно горстки людей, чтобы создать могучуюорганизацию, охватывающую тысячи избирателей. Эти функционерызанимаются исключительно реализацией партийных установок. Какпоказал М. Я. Острогорский в своем исследовании, с возникновениемкокуса реальный контроль над партийной организацией постепенно

переходит в руки немногочисленной группы партийных функционеров,тогда как рядовые члены партии отстраняются от участия в управлении.

На основе проведенного анализа М. Я. Острогорский убедительнопоказывает, что сила партийной организации в значительной степенименьше зависит от числа ее членов, чем от числа работников ееаппарата. Неформальный центр (кокус) на деле определяет исходмногочисленных собраний, дебатов, выборных кампаний.

Вероятно, М. Я. Острогорский уже был в курсе достиженийсоциальной психологии своего времени. В трудах Г. Лебонна, а позднее3. Фрейда были раскрыты существенные особенности коллективногоповедения и, в частности, такое его свойство, как неспособностьбольшой группы людей или толпы к самостоятельному принятиюрешений, большую подверженность значительных коллективов людей(по сравнению с индивидами) организованному и направленномувоздействию примитивных идеологических постулатов и социальнойдемагогии всякого рода.

Совершенствование техники идеологического пропагандистскоговоздействия на массы избирателей, возможности которой сталипрактически не ограничены в современное время, привело ккачественному скачку в развитии этой опасной тенденции, угаданнойМ. Я. Острогорским.

В сложном механизме политической жизни ученый выявилсовершенно точно появление при наличии партийного кокуса такойформальной силы, которая может противопоставить себя силамреальным, живым. Создавая иллюзию реальности, условные силы ввиде кокуса воздействуют на сознание и волю избирателей. За ними, какотмечал М. Д. Острогорский, соглашаются признать самостоятельноесуществование, их учитывают, с ними считаются, сообразуя своеповедение.

Кокус руководит организацией политических кампаний в обществе,прессе и парламенте, позволяющих повернуть общественное мнениесразу в диаметрально противоположном предшествующему периодунаправлении.

Возникнув как специализированный орган, обеспечивающий связьпарламентских партий с массами избирателей, кокус со временемстановится институтом, ведающим мобилизацией масс в поддержку тойили иной программы, координацией всей партийной работы в массах,

подбором и назначением функционеров на руководящие должности вместном и центральном аппаратах и, наконец, осуществлениемпропаганды партийной идеологии.

М. Я. Острогорский выявил факт, что с начала своего существованиякокус заявляет о себе как о самостоятельной силе, которая дляукрепления своей власти и престижа не считается с традициями и может«устранять» даже весьма авторитетных политических деятелей. Самхарактер власти кокуса состоит в манипулировании материальнымиресурсами, кадрами, информацией, не поддается точному определениюи может быть раскрыт лишь путем тщательного анализаинфраструктуры партийно-административной машины.

С большой проницательностью раскрыта М. Я. Острогорскимспецифика власти кокуса, делающего его совершенно непохожим надругих носителей власти. Его исследования показали, что, в отличие оттрадиционных носителей власти, кокус (по крайней мере, в развитомсвоем виде) не только не стремится афишировать свое влияние вобществе и партии, но, напротив, тщательно камуфлирует его.

Представляя собой сложный механизм для трансформациирассредоточенной политической энергии выборов в организованнуюпарламентскую работу, партия может функционировать лишь приусловии определенного постоянства состава и профессионализмаполитиков. Однако парадокс состоит в том, что чем более четко ибесперебойно функционирует кокус партии, тем яснее дают себя знатьпризнаки дисфункции, негативные явления.

Прежде всего это проявляется в эффекте унификации мышления.Превращение его в более стереотипное, когда в обращение идутобобщенные категории, в которых растворяются конкретноесодержание, индивидуальные черты. Логика партийной борьбы ведет купрощению, схематизации общественного мнения, поглощая илимаскируя разнообразие, нивелируя различные мнения в рамках общейпартийной идеологии. Данный феномен создания особой «партийнойрелигии», выражающийся в схоластических дискуссиях и постояннойборьбе за чистоту линии, стал особенно заметен в тоталитарных партияхXX в.

Рассматривая выводы М. Я. Острогорского с позиций современногоисторического опыта, трудно отрешиться от мысли об их пророческомхарактере. Однако отмеченные М. Я. Острогорским черты деятельности

партийного кокуса проявились наиболее полно не в тех странахЗападной Европы, о которых он писал, а в странах, где установилсятоталитарный строй, важнейшим признаком которого и являетсямонопольное положение в обществе одной партии и одной идеологии.

Таким образом, М. Я. Острогорский на конкретном материалеполитических партий уже в самом начале XX в. смог обрисовать образпартийной машины, сформулировать ряд положений, нашедшихвпоследствии неоднократное подтверждение в политической практикесовременности.

Каковы сходные взгляды на роль организациив обществе и политической партии можнообнаружить в исследованияхМ. Я. Острогорского и создателя теорииуправления А. А. Богданова?

Одной из характерных черт общественных наук в XX в., особеннопосле первой мировой войны, становится пристальное внимание кпроблеме социальной организации и тех ее проявлений, которые несутопасность угрозы утраты свободы личности.

Увлечение разработкой организационных проблем находилось втесной связи с концепциями, которые связывали поступательноедвижение общества с направленной социальной инженерией.

Одним из наиболее последовательных теоретиков этого направлениябыл, как известно, русский ученый А. А. Богданов, создавший особуюнауку об управлении. В своем труде «Всеобщая организационная наука(тектология)» он определяет жизнь как борьбу организационных форм,проявляющуюся в их последовательной организации и дезорганизации.Данный подход оказался весьма продуктивен, а такие понятия, каксистема, структура и функция, стали центральными в современнойсоциологии.

Сравнение подходов М. Я. Острогорского и А. А. Богданова на рольорганизации в обществе и политических партиях показываетудивительное сходство этих воззрений, которое, однако, заканчиваетсятам, где дается качественная оценка явлений. То, чтоМ. Я. Острогорский считает крайне опасным для общества,

А. А. Богданов, наоборот, оценивает как проявление социальногопрогресса.

Исходя из представлений о социальном системном характере любогоорганизованного единства (будь то машина, живой организм илисоциальная система), А. А. Богданов уделяет особое вниманиецеленаправленной общественной деятельности, формам и методам ееоптимизации. Всеобщую организационную наужу А. А. Богданов назвал«тектологией», что в буквальном переводе означает «учение остроительстве».

Распространяя системный подход на общественные явления,А. А. Богданов своеобразно объясняет механизм их регулирования. Поего концепции, система, находящаяся в неблагоприятных внешнихусловиях, угрожающих ее целостности и сохранению ее структуры,своей ответной реакцией оказывает воздействие на мобилизациюресурсов и структурную перегруппировку в направлении централизациии рационализации.

А. А. Богданов, перенося эти подходы на интерпретациюполитических отношений и проводя прямую аналогию с тем, как партияреагирует на ухудшение общей ситуации, приходит к следующимвыводам. Он отмечал, что для политических партий тяжелые внешниеусловия легче переносятся при централизации власти внутри партии,поэтому, к примеру, разделение на фракции в таком случае особенновредно.

По мнению А. А. Богданова, при особом ухудшении внешнейобстановки, когда связи центральных и местных организацийнеизбежно рвутся, а партия превращается в ряд разорванныхразрозненных группировок, единственной цементирующей силойвыступает единая партийная программа, которая становится особеннострогой и радикальной.

Как видим, организационная наука А. А. Богданова, будучиспроецирована на социальные процессы, несколько неожиданнопролила свет на одну из наиболее тревожных тенденций —обозначившийся приоритет организации над обществом иидеологических институтов над организацией. Это была именно татенденция, которую имел в виду М. Я. Острогорский, сравнивая партиюс машиной.

Какие элементы концепции кокусаМ. Я. Острогорского использовал в своихисследованиях бюрократии М. Вебер?

Идеи М. Я. Острогорского оказали заметное влияние напоследующее развитие политической социологии. В частности,М. Вебер во многом опирался на его концепцию кокуса в своемописании эволюции политических партий в странах Западной Европы иСША.

Изучая процесс превращения партии в консолидированнуюорганизацию, М. Я. Острогорский показал, что партийные лидерыоказываются пленниками той организации, которую они создали.Постепенно они превращаются в рупор партийной машины или, потерминологии М. Я. Острогорского, в ее фонограф. Этот дух кокусасразу же сказывается в осуществлении им первой своей задачи: вназначении кандидатов от партии для парламентских выборов.

М. Вебер положил данное наблюдение М. Я. Острогорского воснову своей концепции плебисцитарной демократии. Было отмечено,что формально в партийной организации имеет место широкаядемократизация, но фактическая власть находится в руках тех, ктонепрерывно ведет работу внутри партийного аппарата или же тех, ктолично или финансами влияет на его функционирование.

Данное обстоятельство имеет особое значение для отбора вождейпартии. Вождем становится лишь тот, в т. ч. и через голову парламента,кому подчиняется партийный аппарат. Иными словами, создание такогомеханизма партийных машин, как считал М. Вебер, означаетнаступление плебисцитарной демократии.

В работе «Политика как призвание и профессия» М. Вебер выделилдва этапа в эволюции партий. Первоначально партия состоит из личныхсторонников парламентских деятелей. На этой стадии сплоченностьпартии обеспечивают парламентарии, а решающую роль привыдвижении кандидатов на выборах играют «уважаемые люди». Второйэтап развития партий связан с их бюрократизацией, в результатекоторой влияние уважаемых людей резко уменьшается, а членыпарламента попадают в зависимость от партийных чиновников.

С введением всеобщего избирательного права, как указывал

М. Вебер, возникает необходимость в массовой вербовке голосов имассовой организации. Партийная деятельность становится постоянной,организации придается строгая дисциплина, а во главе ее становятсяпрофессиональные функционеры, находящиеся вне парламента.Реальная власть переходит от уважаемых людей к аппарату чиновников,который связан общностью интересов с лидером партии.

Деятельность аппарата служит опорой инициативам лидера, которыйможет добиваться более значительных результатов при поддержкедисциплинированной партийной машины. Но функционеры преждевсего ждут от победы своего лидера личного вознаграждения —государственных должностей и других преимуществ. Причем, какполагал М. Вебер, стремление партийного аппарата к власти идоходным местам характерно для революционных партий ничуть не вменьшей степени, чем для партий, ведущих мирную борьбу за голосаизбирателей.

В чем суть неизбежной бюрократизацииполитических организаций согласно«железному закону олигархическихтенденций» Р. Михельса?

Первые серьезные исследования по теории бюрократии имели своимобъектом не государственные институты, а новые массовыедемократические организации, такие, как партии, профсоюзы и т. д. Этиисследования дали возможность сформулировать ряд универсальныхзаконов, объясняющих функционирование больших организаций.

Заметное влияние среди социологов, изучающих политическиеорганизации, получили работы немецкого политолога и социологаР. Михельса, которые отличаются тематическим единством ицельностью, тогда как для М. Вебера изучение политическихорганизаций никогда не было центральной проблемой. Междуподходами этих двух ученых к проблемам политической социологиинет существенных противоречий. Неслучайно первое издание главноготруда Р. Михельса «Социология политической партии в условияхдемократии», вышедшее в 1911 г., было посвящено М. Веберу.

Известность Р. Михельса связана главным образом со

сформулированным им «железным законом олигархическихтенденций». Суть этого закона состоит в том, что демократия, чтобысохранить себя и достичь известной стабильности, вынуждена создаватьорганизацию и специальный аппарат управления, а это связано свыделением элиты — активного меньшинства, которому массавынуждена доверять ввиду невозможности ее прямого контроля надэтим меньшинством.

В концепции Р. Михельса мы встречаем элементы историческогоподхода к демократии. Он исходил из того, что на нижней ступеничеловеческой культуры господствовала тирания. Демократия моглавозникнуть только на более поздней и высокоразвитой стадииобщественной жизни. Ссылаясь на мысль основателя теорииобщественного договора, философа века Просвещения Ж-Ж. Руссо отом, что масса, делегируя свой суверенитет, перестает быть суверенной,Р. Михельс делает своеобразный вывод: для него представлять —значит выдавать единичную волю за массовую. Масса никогда не готовак господству, но каждый входящий в нее индивид способен на это, еслион обладает необходимыми для этого положительными илиотрицательными качествами, чтобы подняться над нею и выдвинуться ввожди.

Невозможность демократии существовать без организации,управленческого аппарата и профессиональной элиты неизбежно ведетк закреплению постов и привилегий, к отрыву от масс, фактическойнесменяемости лидеров. Вожди, как правило, невысоко ставят массы.Являясь первоначально творением масс, они постепенно становятся ихвластелинами. Вожди делают ставку на безмолвие масс, когдаустраняют их от дел. Представитель превращается из слуги народа вгосподина над ним.

Р. Михельс доказывает формально-техническую невозможностьпрямого господства масс. Невозможность прямой демократии вытекаетпрежде всего из численности. Гигантские митинги стремятся безподсчета голосов и учета различных мнений принимать резолюциицеликом, не вникая в детали. Мнение толпы заменяет и вытесняетмнение индивида. Р. Михельс считал массы разрозненными,неорганизованными и неспособными к коллективному действию безактивного меньшинства.

Р. Михельс делает заключение о том, что господство меньшинства

над большинством, вождей над массами является неизбежным факторомв любой политической организации, — демократия неизбежнопревращается в олигархию.

Таким образом, демократия сталкивается с неразрешимымпротиворечием: во-первых, она, как считал Р. Михельс, чуждачеловеческой природе и, во-вторых, неизбежно содержитолигархическое ядро.

Нужно подчеркнуть, что первоначально в своих исследованияхР. Михельс утверждал, что подлинная демократия — этонепосредственная, прямая демократия. Представительная жедемократия несет в себе зародыш олигархичности. Р. Михельсестественным образом предположил, что, если демократия возможна всовременном обществе, то искать ее нужно прежде всего в деятельностисоциалистических и социал-демократических партий стран ЗападнойЕвропы. Если же окажется, что в социалистических партиях существуетявная тенденция к олигархии, это должно послужить свидетельствомпротив самой возможности демократии общества в целом.

В своих исследованиях Р. Михельс показал, что власть в партиях, вт. ч. социал-демократических, принадлежит фактически узкому кругулиц, находящихся на верхних ступенях партийной иерархии, чтопослужило основой для вывода о том, что причина образованияолигархии в демократических партиях лежит в техническойневозможности обойтись без лидеров.

Формальная специализация, являющаяся необходимым следствиемлюбой организации, порождает необходимость профессиональногоруководства. Лидеры аккумулируют влияние на организацию, включаявыборы в управленческий аппарат. Усилению власти лидеровспособствует также потребность в стабильности лидерства дляуспешной борьбы партии в парламенте и всеобщих выборах, а этоприводит к тому, что вожди становятся независимыми, освобождаясь отвлияния масс.

Действительно, несмотря на существование формальныхмеханизмов контроля за их деятельностью партийные лидеры получаютпревосходство над рядовыми членами благодаря своим личнымкачествам и опыту руководящей работы, но прежде всего — благодаряконтролю над организационными структурами, партийной печатью ифинансовыми средствами.

Как правило, им удается, по мнению Р. Михельса, локализовать иподавить в зародыше любые источники недовольства со сторонырядовых членов организации и избирателей благодаря двум причинам.Во-первых, организации любого размера и состава свойственнаспециализация функционеров и экспертов, поэтому рядовые членывследствие своей некомпетентности не могут контролировать ихдеятельность. Во-вторых, массам присуща психологическаяпотребность в лидерстве.

Вслед за М. Вебером Р, Михельс отмечает, что для успешногофункционирования любой крупной организации, будь то политическаяпартия или профсоюз, необходимо создание специального аппаратауправления, действующего на началах разделения труда.

Свое заключение Р. Михельс вывел из следующих рассуждений:организация сталкивается в своей деятельности с многообразнымипроблемами, в число которых входят необходимость проводить разногорода политические кампании, вступать в переговоры с другимиорганизациями, выпускать какие-либо печатные издания. Многие изэтих видов деятельности требуют специальной подготовки и отнимаютзначительное время. При этом большинство рядовых членовполитической организации не обладают необходимыми навыками длявыполнения подобных задач и не располагают свободным временем. Врезультате возникает необходимость в разделении труда, котороепозволяло бы отдельным индивидам тратить основную часть своеговремени на организационные задачи. В организации постепенноформируется управленческий аппарат — бюрократия, состоящая изспециализированных чиновников.

Огромное внимание Р. Михельс уделил взаимоотношениям лидеровполитических организаций и правящей элиты. Профессиональныефункционеры профсоюзов, социалистических и левых партий, особенноставшие членами парламента, меняют свой социальный статус. Лидерыстремятся уже не столько к осуществлению программных целейорганизации, сколько к сохранению своего руководящего положения исвязанных с ним преимуществ. В конечном счете они получают допускв ряды правящей элиты общества. Им больше нет нужды стремиться ксоциальной революции, поскольку их личная социальная революцияуже свершилась. На этой стадии своего развития политическаяорганизация завершает окончательное разделение партии или

профсоюза на руководящее бюрократическое меньшинство ируководимое большинство.

При этом, по Р. Михельсу, как только господствующее положениелидеров в организации становится стабильным, начинаетсяпостепенный процесс их психологического перерождения. С его точкизрения, было бы неверно утверждать, что партийные вожди с самогоначала действуют в своих личных интересах. Но с течением временимежду интересами функционеров и рядовых членов возникает всебольше расхождений. Партийная элита склонна проводитьконсервативную политику, не выражающую интересы масс, хотя идействует от их имени, конкурируя с другими фракциями политическойэлиты, а именно с элитой аристократии, менеджеров и т. д.

Особое внимание Р. Михельс уделяет борьбе элиты за позициивласти. В частности, он отмечает, что борьба между старыми и новымивождями редко заканчивается полным устранением первых. Замены влидерстве осуществляются в меньшей степени путем смены элиты, а восновном путем привлечения новых членов в существующуюолигархию. Заключительный акт этого процесса состоит не столько всмене элиты, сколько в ее реорганизации. Как правило, происходитслияние одной элиты с другой.

Если же внутри организации все-таки формируется оппозициясуществующему руководству, то партийные вожди могут использоватьвесь арсенал находящихся в их распоряжении организационных средствдля дискредитации своих противников. Прежде всего они могутперекрыть оппозиционерам доступ к партийной печати, а такжеприбегнуть к интригам, вплоть до подтасовки результатов выборов.

Сохраняется также возможность компромисса, например принятиянекоторых предложений оппонентов, хотя, скорее, на словах, чем посуществу. В крайнем случае партийные лидеры готовы включитьоппозиционеров в руководящие органы и тем самым удовлетворить ихамбиции. Как полагал Р. Михельс, победителями в конфликте внутрипартийной элиты могут быть лишь различные группировки элиты, но немассы.

Главный вывод Р. Михельса заключается в том, чтонеолигархическое управление большими организациями безпривлечения бюрократического аппарата невозможно технически.Возможна ли демократия и неолигархичсское управление большими

организациями, если технические препятствия для этого будутпреодолены и существовать будет развитая система прямой и обратнойсвязи между руководителями и членами больших организаций —проблема, которая ждет своего решения.

Каковы дальнейшие научные интерпретациивыводов Р. Михельса о неизбежностиолигархических тенденций в обществе?

Теория исторической неизбежности олигархии нашла немалосторонников, но также подвергалась и критике.

Описывая действительную трансформацию лидеров социал-демократии, Р. Михельс абсолютизирует этот феномен, выводя его из«вечных» механизмов управления, с неизбежностью выливающихся волигархическое правление.

Как отмечают критики Р. Михельса, он придерживалсяединообразной концепции левой политической партии. Эта концепцияисключала возможность сохранения партийными лидерамиприверженности революционным идеям вместо того, чтобыинтегрироваться в существующие властные структуры.

В этой связи следует напомнить, что в теории элитырассматривались два различных варианта взаимодействия междуправящей элитой и лидерами массовых движений. Если элитаоказывалась достаточно открытой и гибкой, то происходилаассимиляция рабочих лидеров в ее ряды. Если же правящая элита недопускала их в свои ряды, то в социалистических партиях должны былисохраниться революционные настроения. Однако Р. Михельсрассматривал лишь первую из этих двух возможностей.

Современная социологическая наука, стремясь объяснить этотфеномен, рассматривает структуру политических партий какважнейший критерий их типологии. Наиболее распространеннымявляется предложенное французским политологом М. Дювержеподразделение всех партий на два основных типа.

Первый характеризуется общей аморфностью структуры:отсутствием жесткой регламентации членства в партии, регулярнойпроцедуры взимания взносов, отсутствием перспективного

планирования. Второй составляет прямую противоположность первомуи характеризуется, напротив, включением в него всех сторонников,взиманием взносов, автономным финансированием избирательныхкампаний.

К первому типу партий относятся все традиционные «буржуазные»партии, ко второму — партии авторитарного типа (социалистические,коммунистические, фашистские), которые претендуют на тотальныйконтроль над массами и стремятся к их максимальной мобилизации длядостижения своих политических целей — захвата и удержанияполитической власти, осуществления соответствующей программысоциальных преобразований.

Контрольные вопросы1. Как. по мнению М. Я. Острогорского, наступление в Новое время

эпохи политического равенства и избирательного права могло повлиятьна организацию политической структуры общества и ее основныхкомпонентов?

2. Что означает кокус в концепции М. Я. Острогорского обюрократизации партии?

3. На чем основывается вывод М. Я. Острогорского о том, что силапартийной организации в меньшей степени зависит от числа ее членов,чем от числа работников ее аппарата?

4. Как М. Я. Острогорский объяснял характер власти кокусаполитической партии?

5. В чем состоит, по мнению М. Я. Острогорского, парадоксфункционирования кокуса политической партии?

6. В каких аспектах подходы М. Я. Острогорского и Л. А. Богдановак роли организации в обществе и политических партиях имеют общиехарактеристики?

7. Какова, согласно теории тектологии А. А. Богданова, реакцияобщественной системы, находящейся в неблагоприятных внешнихусловиях, угрожающих ее целостности и сохранению ее структуры?

8. Какое наблюдение М. Я. Острогорского положил в основу своейконцепции плебисцитарной демократии М. Вебер?

9. Какие этапы в эволюции формирования политических партийвыделил М. Вебер?

10. В чем суть «железного закона олигархических тенденций»Р. Михельса?

11. Как обосновывает Р. Михельс свое утверждение оневозможности демократии существовать без организации,управленческого аппарата и профессиональной элиты?

12. Что способствует, по мнению Р. Михельса, усилению властилидеров с точки зрения успешной борьбы партии в парламенте и навсеобщих выборах?

13. Как Р. Михельс объяснял принципы взаимоотношений лидеровполитических организаций и правящей элиты?

14. С какого момента, по мнению Р. Михельса, начинаетсяпостепенный процесс психологического перерождения партийныхлидеров?

15. Какое значение придавал Р. Михельс борьбе элиты за позициивласти?

16. Каковы основные направления обозначились в критике теорииисторической неизбежности олигархии Р. Михельса?

17. Какую типологию подразделения всех политических партийвыдвинул М. Дюверже?

Темы докладов и рефератов1. М. Я. Острогорский: анализ эволюции политических партий в

Западной Европе.2. Концепция кокуса в теории М. Я. Острогорского о

бюрократизации политических партий.3. Сравнение подходов к роли рационализации в политических

партиях и обществе в концепциях М. Я. Острогорского иА. А. Богданова?

4. Выводы М. Вебера об эволюции формирования политическихпартий в работе «Политика как призвание и профессия».

5. «Железный закон олигархических тенденций» Р. Михельса.6. Интерпретации концепции власти бюрократии Р. Михельса.

Список литературы1. Богданов А, А. Вопросы социализма. М., 1990.

2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранныепроизведения. М.: Прогресс, 1990. С. 644–706.

3. Малшкин А. Н. Теория политической элиты Р. Михельса //Социологический журнал. 1994. № 3. С, 80–88.

4. Медушевский А. Я. М. Я. Острогорский и политическаясоциология в XX веке // Социологические исследования. 1992. № 8. С.113–124; 1993, № 1. С. 98–107.

5. Михельс Р. Необходимость организации. Глава из книге«Социология политической партии в условиях демократии» //Диалог.1990. С. 55–60 (см. также: Диалог. 1990.№ 5. С. 81–86; № 7. С. 74–78;1991. № 3. С. 42–45).

6. Михельс Р. Принципиальное в проблеме демократии //Социологический журнал. 1994. № 3. С. 89–93.

7. Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994.№ 10.

8. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М., 1997.

Глава 8

Теории формирования власти «нового класса»в индустриальном обществе

М. Вебер о социализме. Взгляды Л. Д. Троцкого на причиныформирования политической бюрократии в СССР,Технократическая теория управления Т. Веблена. ИдеиДж. Бернхэма о «менеджериальном» типе общественногоустройства в его работе «Революция менеджеров». КонцепцияМ. Джиласа о природе политической бюрократии всоциалистическом обществе как «новом классе».

Какова научная позиция М. Вебера отенденции всеобщей бюрократизации присоциализме?

Важное место в трудах М. Вебера занимает анализ возможныхпоследствий развития тенденции к бюрократическому господству вконтексте критического анализа социалистической идеологии.Рассмотрению идей социализма целиком была посвящена лишьвеберовская лекция, прочитанная им в 1918 г. офицерам Военнойакадемии австро-венгерской армии. Вопрос о взаимоотношениисоциализма и бюрократизации поднимался также в егофундаментальном труде «Хозяйство и общество».

В веберовском прогнозе возможного направления эволюциибюрократии при социализме присутствуют элементы того подхода,который был воплощен в разработанном им «идеальном типебюрократии». М. Вебер подчеркивает техническую эффективностьбюрократического аппарата и неизбежность его использования в любойразновидности индустриального общества. Согласно его точке зрения,социализм должен будет считаться с необходимостью управления спомощью специально обученных чиновников, поскольку никаким инымспособом современная экономика не может управляться.

М. Вебер в принципе не считал возможным «окончательное

решение» проблемы бюрократии — ни эволюционным ниреволюционным способом. Его исследования обнаружили глубокуюсвязь процесса бюрократизации с процессом огосударствлениясобственности, со всеми процессами социального структурированияобщества — хозяйственного, политического, правового, культурного ит. д.

М. Вебер делает вывод, что теоретически было бы вполне мыслимоустранение частного капитализма — и, соответственно, утверждение наего месте государственного капитализма, который он принимал заподлинный (т. е. не утопический, а практически реализуемый,«реальный») социализм. Но при этом единственным содержаниемтакого социализма, по его мнению, может стать лишь доведение доконца процесса бюрократизации — бюрократического«огосударствления» (поскольку огосударствление может бытьосуществлено лишь усилиями бюрократии) всей жизни общества.

«Социализация», тождественная в его глазах последовательнопроведенной бюрократизации, вовсе не предстает перед М. Вебером вобразе «лучезарного будущего». По этой причине он вовсе не ожидал,подобно немецким и российским марксистам, что социализация илиобобществление (а вернее — огосударствление) собственностиприведет к «освобождению труда». «Нет!» — со всей решительностьюутверждал создатель теории бюрократии, — в этом случае произошлобы скорее нечто диаметрально противоположное: руководствоогосударствленными предприятиями или предприятиями, перешедшимиво владение какого-нибудь «общественного хозяйства», также стало быисключительно бюрократическим.

Однако при всей определенности теоретического неприятиятенденции огосударствления экономики Веберу-политику, принявшемуактивное участие в партийной борьбе после ноябрьской революции1918 г. в Германии, приходилось считаться с общественным мнением впользу «социализации» хозяйства, т. е. его радикальногоогосударствления. М. Вебер, который не уклонялся от участия в работерабочих и солдатских Советов в Германии, в своих официальныхвыступлениях мог позволить себе лишь критику социал-демократического толкования социализации.

Свою научную позицию М. Вебер достаточно определенно выразилв работе «Будущая государственная форма Германии», изданной в

начале 1919 г. В ней он констатирует, что «социалистическаяпрограмма» провозглашает государственный социализм, причем этацель утверждается с помощью формулы «сохранения военногохозяйства» — той государственно-бюрократической формыхозяйствования, которая утвердилась в Германии в ходе первоймировой войны. Следовательно, делает вывод М. Вебер, речь идет оперспективе управления экономикой страны с помощью чиновниковвместо предпринимателей, т. е. о «государственно-социалистическомбюрократизировании» экономики.

М. Вебер задается вопросом о том, какие из сфер современной емунемецкой социально-экономической жизни можно считать созревшимидля такого рода бюрократизации с «управленческо-технической» точкизрения? М. Вебер склоняется к тому, что, если в числе таковых и можноназвать «страхование и горную промышленность», то этого нельзясказать об индустрии готовой продукции, определяющей «торгово-политическое своеобразие» Германии. Между этими двумя полюсамирасполагаются, по М. Веберу, области промышленной индустрии,которые можно было бы считать достаточно «зрелыми» для их«принудительного объединения в синдикаты, находящиеся подгосударственным контролем». Однако необходимость конкурировать сзарубежной промышленностью неизбежно, по убеждению М. Вебера,вынудит государство возвратиться к «автономному частномухозяйству».

Что же касается сельского хозяйства, то здесь, как считал М. Вебер,государственное вмешательство должно быть ограничено лишьнеобходимыми «отчуждениями крупной земельной собственности»,после чего нужно предоставить естественное для сельского хозяйстваразвитие на основе частного хозяйства, не исключающего свободногообъединения таких хозяйств в «товарищества».

М. Вебер подчеркивает возможную роль предпринимателя присоциализме как фактора, сдерживающего процессы бюрократизации,поскольку никакой профсоюз — еще менее государственно-социалистический чиновник — не может заменить его в исполнениифункции организатора хозяйства. Нужно лишь использоватьпредпринимателя, как считал М. Вебер, на правильном месте, обеспечивему необходимую премию — прибыль, однако не позволяя ей растивыше определенных обществом пределов.

По мнению М. Вебера, лозунг «сохранения военного хозяйства»можно считать чисто дилетантским, ибо речь идет об абсурднойпопытке сохранить положение вещей, возникшее в результатебюрократически-чиновничьего навязывания хозяйству странынесвойственной и несоответствующей ему задачи, при которойпроцветали бы коррупция и массовое расхищение («распродажа»)экономических ресурсов страны.

М. Вебер остался в сознании потомков как один изосновоположников социологии XX в., автор наиболее углубленной ивсесторонне продуманной теории бюрократии, сохранившей всюострогу своей актуальности до настоящего времени.

В чем суть концепции Л. Д. Троцкого о«бюрократическом перерождении советскойвласти» в СССР?

Ни К. Маркс ни В. И. Ленин не увидели в полной мере опасностибюрократизма. Надежды марксистов на то, что после«социалистического переворота» начнется отмирание государства, авместе с ним начнет исчезать общественное разделение труда междууправляющими и управляемыми — главная, по М. Веберу, основабюрократизма — не оправдались.

Возвышение бюрократического слоя в СССР в 20 — 30-е гг.,вопреки теоретическим положениям марксистской школы, поставилоперед политической социологией проблему объяснения этого факта. Нопервоначально данная проблема рассматривалась не столько вакадемической науке, сколько в политической публицистике.

Одна из первых попыток объяснения места бюрократии в реальномсоциалистическом обществе была предпринята одним из организаторовОктябрьской революции Л. Д. Троцким, идеи которого, несмотря на ихпротиворечивый характер, оказали заметное влияние на последующийанализ как советской бюрократии, так и роли бюрократии всовременном обществе.

Содержание концепции Л. Д. Троцкого о «бюрократическомперерождении советской власти» в условиях сталинизма сводилось к.тому, что по мере продвижения СССР к социализму совершалась«передвижка» власти от пролетариата, трудящихся к: бюрократии.

Анализируя причины советского бюрократизма, Л. Д. Троцкий при-шел к выводу о том, что объяснением этого феномена лишьрезультатами одной национализации или огосударствления народногохозяйства, как это было у М. Вебера, не обойтись. Бюрократизм в СССРбыл также продуктом социальных противоречий: междунациональными республиками и областями, городом и деревней,пролетариатом и крестьянством, группами крестьянства и группамипролетариата, разными группами потребителей, и, наконец, советскимгосударством и капиталистическим окружением. Бюрократиярегулировала эти противоречия, которые особенно усилились с

переводом всех отношений на денежный расчет. Экономическоеразвитие открывало широкий простор деятельности энергичным,инициативным организаторам производства.

Ставка бюрократии делалась на «беспартийного большевика» —рабочего-стахановца, т. е. на «рабочую аристократию», на мастера,специалиста и администратора. Создавался новый привилегированныйслой, тесно связанный с верхушкой политического руководства.Улучшение материального состояния придавало рабочим большуюуверенность в себе, что вело не к ослаблению, а к укреплению позицийбюрократии. Свою функцию бюрократия использовала для укреплениясобственно государства, тем самым накапливая новые противоречия,эксплуатируя которые создавала режим «бюрократическогоабсолютизма».

Особый срез проблема бюрократизации имела и на микроуровне. Внедрах бюрократии происходил отбор командной группы. Потребностьв строгой дисциплине внутри нее вела к единоначалию, перераставшемув непогрешимость, вождизм. Такой порядок установился от ЦК ВКП(б)и ВЦИКа до завода, колхоза, университета.

Л. Д. Троцкий считал абсурдным объяснять режим, установившийсяв стране, лишь властолюбием И. В. Сталина и его приближенных: самСталин по природе своей не мог быть вождем масс, он был вождембюрократических «вождей», их увенчанием, их персонификацией.Основную причину бюрократизации советской власти в СССРЛ. Д. Троцкий искал во взаимоотношениях между классами. Егорассуждения сводились к тому, что, поскольку промышленность, т. е.база социалистической диктатуры, отстает от экономического развитиястраны в целом, а распределение народнохозяйственных накоплений неведется на началах, обеспечивающих возрастание социалистическихтенденций над капиталистическими, то партийный аппарат все вменьшей степени мог проводить социалистическую политику мерамивнутрипартийной демократии. В середине 30-х гг. бюрократия, поподсчетам Л. Д. Троцкого, поглощала примерно половинунационального дохода страны. Сюда, по его мнению, входили не толькожилище, пища, одежда, средства передвижения и связи, но и духовныекомпоненты; учебные заведения, пресса, литература, спорт,кинематограф, радио, театры, музеи и т. д.

Л. Д. Троцкий не был согласен с утверждением официальной

пропаганды тех лет о том, что социализм в СССР в основном построен,ведь классы продолжали существовать, социальное и материальноенеравенство между бюрократией и трудящимися нарастало. Быливведены чины, ордена, титулы, в армии восстановлена «офицерская,каста» во главе с маршалами. Старые рабочие-коммунисты оказалисьоттертыми на задний план, а сам рабочий класс стремительнорасслаивался. В экономике шел резкий курс вправо: восстанавливалсярынок, денежный расчет, сдельная зарплата. Наконец, государство нетолько не отмирало, но укрепило свои функции, в первую очередькарательные.

Бюрократизация ВКП(б), согласно Л. Д. Троцкому, являласьвыражением нарушенного в ущерб пролетариату социальногоравновесия. Это нарушение равновесия проходило через партию идавило на ее пролетарский авангард. Отсюда происходил возрастающийзажим демократических принципов в центрах пролетариата, в главныхбазах партии.

В анализе советского бюрократизма у Л. Д. Троцкого есть многоценных, сохраняющих на сегодняшний день свою актуальностьнаблюдений и обобщений. Сложнее дело обстояло с ответом на вопрос,как покончить с бюрократическим перерождением советской власти.Тут возник любопытный поворот в трактовке Л. Д. Троцким природыбюрократизма и советского общества в целом.

Государственная собственность, как считал Л. Д. Троцкий, являланесомненный прогресс в развитии производительных сил ипроизводственных отношений. В то же время он неоднократно заявлял,что государственная собственность даже в условиях пролетарскогогосударства не есть социалистическая, потому что социалистическаясобственность предполагает отмирание государства, как сторожасобственности, смягчение неравенства и постепенное растворениесамого понятия собственности в нравах и привычках общества.

Л. Д. Троцкий соглашался с тем, что функционированиегосударственной собственности немыслимо без бюрократии, котораякак раз и сдерживала прогресс в СССР. Это противоречие Л. Д. Троцкийпопытался разрешить, выдвинув концепцию двойственной природысоветской бюрократии: с одной стороны, она является продуктомформирования пролетарского государства, с другой — это наследиебуржуазного государства, с которым пролетариат вынужден временно

считаться. Какая сторона этой природы будет превалировать, зависелоот того, как поведет себя бюрократия или, точнее, насколько свободноей позволит действовать пролетариат.

Л. Д. Троцкий утверждал, что сталинская группа служилабюрократии. Именно поэтому она служила и мировой буржуазии.Выполняя эту функцию, режим И. В. Сталина одновременно долженбыл охранять социальный фундамент, который эксплуатировала в своихинтересах бюрократия. Он вынужден был защищатьнационализированную, т. е. государственную собственность отслишком нетерпеливых и жадных слоев бюрократии, мечтавшейпревратить ее в буржуазную. В этом состоял предел, дальше которого вугоду бюрократии сталинский режим идти не мог, не рискуясобственным положением.

Различие в исполнении одной и той же функции в рабочем ибуржуазном государствах показывало, что бюрократия, согласновыводам Л. Д. Троцкого, — не самостоятельная сила, она — орудие вруках других политических сил и может быть лишь вспомогательнойсилой, либо поддерживающей старый буржуазный либо новыйпролетарский класс, руководимым революционной паршей — партией,способной возглавить движение пролетариата, внести в негосоциалистическое сознание и направить к определенной цели —социалистической революции.

Такая, казалось бы, внешняя несуразность применительно к СССРимела, по мнению Л. Д. Троцкого, конкретную социально-экономическую базу. Она сводилась к тому, что пролетариат в СССРбыл господствующим и вместе с тем угнетенным классом, потому чтогосподствовал в отсталой стране. К тому же орган господствапролетариата оставался тем же — государство, которое одновременнооказывалось и органом давления империализма через бюрократию насоветский пролетариат. В результате господство советскогопролетариата, деформированное отсталостью и бедностью страны,носило урезанный характер.

Тем не менее, для Л. Д. Троцкого это не означало, что висторическом масштабе борьба будет разворачиваться междупролетариатом и бюрократией. Главное противоборство, с его точкизрения, будет происходить между пролетариатом и мировымимпериализмом. Бюрократия в СССР выступала только в качестве

передаточного механизма этого противоборства.Л. Д. Троцкий сделал вывод о том, что преодоление натиска

империализма и его «бюрократической агентуры» на советскую власть,трудностей советского пролетариата в борьбе за свое полноеосвобождение вызывает необходимость осуществления в СССР новойполитической антибюрократической революции.

Разработанная Л. Д. Троцким развернутая программа политическойреволюций представляла собой смесь разнообразных, нередковзаимоисключающих положений. Требования либерального толкасочетались с принципами «военного коммунизма», восходившими ктрадициям милитаристского социализма. Его программа включала всебя следующие положения: бюрократическое самовластье должноуступить место советской демократии, восстановление свободысоветских партий, начиная с партии большевиков, и возрождениепрофессиональных союзов, «буржуазные нормы распределения»должны быть введены в пределы строгой необходимости, чтобы, помере роста общественного богатства, уступать местосоциалистическому равенству.

Л. Д. Троцкий отмечал, что успехи в хозяйственном строительствеСССР были достигнуты трудом советского народа и могли быть ещебольшими, если бы не тормозящая роль сталинской бюрократии,которая заменила советскую, партийную, профессиональную икооперативную демократию.

Этим она, казалось бы, обезопасила собственное существование, нои поставила себя в крайне опасное положение, потому что из каких быгениев ни состояла правящая верхушка, она не в состоянии что-либорешать без канцелярий.

Просчеты в организации хозяйства, явления диспропорции,расточительности, путаницы, которые все более нарастали, грозяподорвать основы планового хозяйства, были неизбежны. Этимобусловлен поиск бюрократией «виновного». Отсюда и сокровенныйсмысл непрерывных советских судебных процессов 30-х гг. против«заговоров саботажников и врагов народа».

Справедливое пророчество в отношении сталинизма и рожденнойего режимом советской бюрократии — одна из главных заслугЛ. Д. Троцкого перед историей. Когда казалось, что монолитнаясталинская империя непоколебима, а положение ее вождя в высшей

степени прочно, далекий изгнанник не переставал будоражить мировоеобщественное мнение, привлекая внимание к опасности перерождениясталинского социализма в тоталитарный строй, предрекая емунеминуемый крах.

Какое дальнейшее развитие получили идеи овласти правящей элиты нового типа втехнократической теории Т. Веблена иконцепции «революции менеджеров»Дж. Бернхэма?

Вывод Л. Д. Троцкого о возникновении в СССР правящейадминистративно-инженерной бюрократии был использован рядомученых в качестве исходной идеи дня анализа современных типовобщественного устройства.

В 1939 г. итальянский социолог Б. Рицци, последователь идейЛ. Д. Троцкого, опубликовал во Франции книгу «СССР:бюрократический коллективизм» — первую часть задуманной имтрилогии «Бюрократизация мира». Как свидетельствует само название,автор рассматривал СССР лишь как частный случай всемирногоявления прихода к власти бюрократии.

Полемизируя с рассуждениями троцкистской школы о том, что вСоветском Союзе государство является «пролетарским», Б. Риццивыдвинул ряд интересных тезисов. Он подчеркнул, что не рабочий, адругой правящий класс — бюрократия, поднялся из Октябрьскойреволюции. Однако Б. Рицци нечетко обрисовал границы классабюрократии. В одном случае он писал, что новый правящий класссостоит из функционеров и техников, в другом — включал в этот класстакже офицеров, журналистов, писателей, профсоюзных лидеров,наконец, всю коммунистическую партию в целом.

В 20-х гг. XX в. в западной политической науке утвердилась идея опереходе капитализма от общества, управляемого буржуазией, кобществу, управляемому профессиональными специалистами-инженерами и техниками, с которой выступили представителитехнократической теории во главе с американским экономистомТ. Вебленом.

По их мнению, экономический прогресс содержит две стороны:технологическую и ритуальную. При этом технология и комплекскультурных традиций представляют собой два борющихся друг сдругом начала одного процесса. Однако, если технологии производства

подлежат быстрым изменениям, то обычаи и традиционныепредставления не могут быть опровергнуты практикой и меняются сбольшим отставанием.

Обрастая целым набором представлений, организациипревращаются в социально-экономические институты. Этимобъясняется противоречивость поведения управляющих, которые, содной стороны, призваны гарантировать технологическуюрациональность, а с другой — вынуждены следовать уже сложившимсятрадициям, парализуя реформы и снижая эффективность.

Одно из важных последствий развития науки и техники в XX в. —это изменение структуры и управления капиталистическимипредприятиями. Разделение владения и управления собственностьюявляется реальным процессом, происходящим в недрахкапиталистического общества. Если раньше капиталисты были нетолько собственниками предприятий, но и их управляющими, то в ходетехнического прогресса они отошли от непосредственного управленияпроизводством. Все управленческие функции стали осуществлятьсяинженерно-техническим персоналом.

Основной смысл концепции Т. Веблена, изложенной им в книгах«Теория праздного класса», «Инженеры и система цен», сводился квозможности формирования общественного устройства, в которомэкономическая жизнь целиком регулировалась бы принципами «научно-технической рациональности». При этом выделялись две стороныпроизводства — индустрия и бизнес.

«Главные действующие лица в производстве» делятся на«индустриальных специалистов» и бизнесменов. Первые, как считалТ. Веблен, являются «генеральным штабом индустрии», работакоторого состоит в управлении стратегией производства в целом инадзоре за тактикой производства. Однако «индустриальныеспециалисты» несвободны в своей деятельности и подчиняютсябизнесменам. Т. Веблен характеризует бизнесменов как людей, которые,будучи совершенно некомпетентными в вопросах управленияпроизводством, по существу лишь саботируют нормальную работуиндустрии, подчиняя ее развитие своим собственным интересам —извлечению высоких прибылей.

Достаточно критично относился Т. Веблен и к ролиадминистративной бюрократии, для которой любая прогрессивная

реформа, если она противоречила системе основополагающих правилфункционирования бюрократии, становилась несовместимой сбюрократической организацией. Эта особенность рациональнойбюрократии дала основание Т. Веблену назвать бюрократов«обученными невеждами». Привыкшие к определенному способуприложения своих знаний, к рутине и шаблону, бюрократы оказываютсябеспомощными, когда сталкиваются с реальными проблемамисоциальной жизни, не поддающимися решению на основепредписанных, заранее известных правил.

Согласно технократической теории в недрах капиталистическогообщества происходят кардинальные изменения — высшие техническиеспециалисты, ученые, техническая интеллигенция настолькопроникаются сознанием своей «руководящей» роли в производстве, чтоконституируются в класс с собственным классовым сознанием, склассовыми интересами, с классовыми привилегиями, способный нетолько противостоять, но и оспаривать свое право на государственнуювласть у буржуазии.

Известный французский политолог М. Дюверже выделяет дверазличные фазы в развитии западной системы — «либеральнуюдемократию» (до 1914 г.) и «технодемократию» (с 1945 г.). Если«либеральная демократия» опиралась на мелкие и средние предприятия,то на фазе «технократии» основу экономической структуры составляютогромные предприятия, которые контролируются могущественнымикапиталистическими династиями, интегрированными в«техноструктуру». Под термином «техноструктура» понимаетсяширокая группа людей — от руководителей корпораций доорганизационно-технического персонала — все те, без кого не могутосуществляться современная технология и капиталистическоепрограммирование (инженеры, организаторы производства,экономисты, финансисты и другие специалисты). При этомадминистративно-бюрократические учреждения, политические партии,профсоюзы также являются контролируемыми организациями,опирающимися на «техноструктуру».

Если технократическая теория, абсолютизируя роль техники иинженерно-технического персонала в развитии общества, исходит изтого, что «компетентное» управление может быть обеспечено лишьучеными и инженерами, то, согласно другой теории — теории

«революции менеджеров», это могут сделать только профессионалы-управленцы — менеджеры, овладевшие современными научнымизнаниями об управлении.

Теория менеджеризма, так же, как и технократическая теория,базируется на толковании закономерностей развития современногопромышленного производства в условиях растущего научно-технического прогресса, однако ее специфические источникизаключены в абсолютизации прежде всего именно функций управления.Согласно этой теории класс капиталистов постепенно вытесняетсяадминистративной стратой, интересы которой противоположныинтересам собственников.

Идея «революции менеджеров» и сам термин принадлежатамериканскому профессору философии Дж. Бернхэму, изложившемусвои взгляды в книгах «Революция менеджеров» (1941 г.) и«Макиавеллианцы. Защитники свободы» (1943 г.). Сама теория«революции менеджеров», по мнению некоторых социологов, восходитк идеям Гегеля и К. Маркса о сущности и роли корпораций вкапиталистическом обществе. Следующий этап ее развития обычноотносят к началу XX в. (к эпохе «семейного капитализма»), когдатеоретики германской социал-демократии Э. Бернштейн и К. Шмидтпытались показать, что собственность в своей корпоративной формеесть признак наступающего процесса отчуждения сущностикапитализма.

В теории «революции менеджеров» Дж. Бернхэм объединилклассовый анализ марксистской школы с тем, что сам он называл«макиавеллистской» традицией, основными представителями которойон считал основателей современной теории элиты В. Парето, Г. Моску иР. Михельса, которые, в свою очередь, опирались на идеи итальянскогомыслителя эпохи Возрождения Н. Маккиавелли, впервые обратившеговнимание на проблему элиты как правящей группы, осуществляющейруководство обществом.

«Макиавеллистская» школа, в отличие от марксистского подхода,утверждала, что при изменении общественных форм И типовгосподства сохраняются определенные отношения власти, так же, как иформы ее проявления. Иными словами, изменения в конечном итогеприводят только к персональным перестановкам, а не к структурноновым комбинациям. Но если «макиавеллисты» преимущественное

внимание уделяли политической сфере, то для Дж. Бернхэмапервостепенное значение имели не политические элиты, а социальныегруппы.

Дж. Бернхэм считал, что, хотя капитализм был обречен, но ему насмену не могло прийти предсказанное К. Марксом бесклассовоесоциалистическое общество. С его точки зрения, в период между двумямировыми войнами в развитых индустриальных странах произошелпереход к новому «менеджериальному» типу общественногоустройства.

По его мнению, на смену обществу, характеризующемусястихийным действием экономических законов, обусловленныхопределенными отношениями собственности, пришло общество,позволяющее получить экономические результаты на основеорганизации отношений людей и управления этими отношениями.

Те вопросы, которые раньше решались стихийной игройэкономических сил и интересов, теперь могут быть решеныпосредством сознательного, научного и компетентного управления. Кначалу 40-х гг. XX столетия этот процесс продвинулся довольно далеков тоталитарных государствах типа СССР и Германии, но начался онтакже и в США в годы «нового курса» президента Ф. Рузвельта.

Согласно выводам Дж. Бернхэма, СССР являлся первым«менеджериальным государством». Он признавал тот факт, что всовременных ему «менеджериальных» государствах — СССР иГермании — реальная власть принадлежала не столько менеджерам,сколько политической бюрократии, однако считая при этом, чтоглавным источником власти в любом обществе служит контроль надсредствами производства. Поскольку такой контроль находился в рукахменеджеров, в долгосрочной перспективе они неизбежно должны былиоттеснить политическую бюрократию от рычагов власти.

Применительно к западному миру идея «революции менеджеров»была развита Дж. Бернхэмом в следующем направлении: егоисследования показали, что руководящая роль управляющих (впротивоположность роли владельцев средств производства) в странахЗападной Европы и США ограничивается сферой экономики и несвязана с политической властью. Следовательно, это феномен иногопорядка, чем возникновение нового правящего класса в СССР.

С другой стороны, с точки зрения Дж. Бернхэма, в западном

обществе и в советской системе происходили, по сути дела, идентичныепроцессы. Если на Западе менеджеры постепенно завоевывали контрольнад средствами производства, который должен был привести их кполитической власти, то в СССР они уже контролировали средствапроизводства, а переход политической власти от бюрократии кменеджерам был лишь вопросом времени.

Идея Дж. Бернхэма возникла непосредственно из технократическойтеории, но необходимо подчеркнуть, что сама концепция «революциименеджеров» была уже новой постановкой вопроса по сравнению стехнократической теорией. Если Т. Веблен в свое время выступалпротив «экономического оптимизма», то менеджеризм всяческипревозносил свободную конкуренцию и свободную игру экономическихсил на рынке.

Дж. Бернхэм подверг критике взгляды сторонниковтехнократической теории именно за то, что они допускали смешениефункции управления с «научной и инженерной работой». Разъясняясвою точку зрения, Дж. Бернхэм противопоставляет менеджеров нетолько рабочим, но также ученым и инженерам. Без организующей,координирующей роли менеджера, указывал он, ресурсы производстваостаются ресурсами и никогда не станут производством. Помимо всегопрочего в условиях конкурентной экономики способности и действияменеджеров определяют успех бизнеса, более того — определяют еговыживание.

Согласно положениям теории «революции менеджеров»господствующим классом современного западного мира должны статьне капиталисты, а «управляющие», поэтому марксистское положение оборьбе рабочего класса с буржуазией не может привести к каким-либосущественным результатам, т. к., по мнению ученых и политиков,отстаивающих эту точку зрения, в основе современного политическогои экономического господства в обществе лежат не «отношениясобственности», а «отношения управления».

Идея об отделении управления от собственности основывается взначительной степени на прогрессирующем распространенииакционирования в сфере экономики и производства, поскольку при этомлюбые организации увеличиваются в размерах и технически становятсяболее сложными. Обладание акциями многими их держателямиприводит к «распылению» собственности, при этом возрастает

необходимость вознаграждения технических, административных знанийи опыта. Профессионализация управления, в свою очередь,способствует появлению относительно однородной страты (слоя)менеджеров-управляющих.

Дж. Бернхэм полагал, что «управляющие» будут осуществлятьконтроль над средствами производства и получать преимущества враспределении продуктов не непосредственно в силу частнойсобственности, закрепленной за ними как индивидуумами, аопосредствованно, благодаря их контролю над государством, которое, всвою очередь, будет контролировать и владеть средствамипроизводства.

Таким образом, поскольку «управляющие» являются ведущей силойпроизводства, а производство, хозяйство переходит в руки государства,то «управляющие» автоматически становятся руководящей силойгосударства.

Контроль «управляющих» над государством, согласноДж. Бернхэму, обеспечивается соответствующими политическимиинститутами. При этом экономическая основа, на которой будетустановлено господство «управляющих», базируется нагосударственной собственности на основные средства производства. Вэтих рамках больше не будет прямых прав частной собственности наосновные средства производства со стороны индивидов как индивидов.

Тезис о революции менеджеров является важной научнойпроблемой, обсуждаемой в спорах, касающихся роли и места класса«управляющих» при построении теорий современного общества. Вместес тем в научной литературе тезис Дж. Бернхэма о «революциименеджеров» подвергается критике за ряд неопределенностей,выражающихся в неспособности различить управление,осуществляемое высшими «управляющими» (например, относительнобудущих инвестиционных решений), от эксплуатационного контролянизших «управляющих» за повседневной деятельностью корпораций ифирм, нечеткостью объяснения, — каким образом конкуренциясдерживает и объединяет цели «управляющих» в направлениисбалансированной ориентации к росту (инвестированию) и дивидендам(доходам акционеров), а также игнорировании исторических и другихконтекстных факторов, воздействующих на то, какие виды«управляющих» имеют определяющее значение на уровне принятия

решений. Так, в Англии начальники отделов кадров считаются в этомотношении менее важными, чем бухгалтеры и адвокаты.

Книги Дж. Бернхэма рекомендуются в ведущих европейских иамериканских вузах как учебное пособие для студентов, изучающихсоциальные науки. С изложением и развитием идей Дж. Бернхэмавыступил ряд европейских и американских социологов. Среди работ внастоящее время наиболее известны следующие: «Интеллектуальныйкапитализм» (1950 г.) Д. Элеско, «Зона безразличия» (1952 г.)Р. Страуса-Хюпе, «Организационная революция» (1953 г.)К. Боулдинга, «Ответ на вызов истории» (1954 г.) А. Фриша.

Под непосредственным влиянием теории «революции менеджеров»написаны многие работы известных социал-демократов —«Предисловие» Леона Блюма к книге Дж. Бернхэма «Революцияменеджеров», вышедшей в 1947 г., монография «По ту сторонукапитализма» (1946 г.) немецкого социал-демократа П. Зеринга,многотомник К. Реннера, посвященный вопросам «австромарксизма», идр.

В чем суть взглядов одного из известныхполитологов 60-х гг. XX столетия М. Джиласаи его последователей на формирование«нового класса» в постиндустриальномобществе?

Термин «новый класс» принадлежит югославскому философуМ. Джиласу, одному из самых знаменитых диссидентов в ВосточнойЕвропе второй половины XX в., названного Ж.-П. Сартром великимбунтарем двадцатого столетия.

М. Джилас внес крупный вклад в югославскую революцию.Длительное время он находился в дружбе с лидером партииюгославских коммунистов И. Броз-Тито, вместе с которым возглавлялборьбу югославских, партизан против немецко-фашистских иитальянских оккупантов, но впоследствии превратился в критикасоциалистической системы. Исследовав социальную структурусоциалистической Югославии 50-х гг.; М. Джилас пришел к выводу, чтов стране сформировался новый социальный класс, состоящий из

представителей бюрократии и партийных функционеров.Сущность разработанной М. Джиласом концепции «нового класса»

сводилась к следующему: после победы социалистической революцииаппарат коммунистической партии превращается в новый правящийкласс. Этот класс партийной бюрократии монополизирует власть вгосударстве. Проведя национализацию, он присваивает себе всюгосударственную собственность.

В своей книге «Новый класс» (1957 г.), которая представляла собойрадикальную переоценку социализма, М. Джилас не только отбросилидиллическую сталинскую схему структуры социалистическогообщества, но и остановился на проблеме деления общества науправляемых и управляющих. Корни этого явления он обнаруживает всозданной В. И. Лениным «партии нового типа», точнее в составляющейее ядро прослойке профессиональных революционеров. Происходитперерождение: бывшие самоотверженные борцы за народное счастье,требовавшие самых широких демократических свобод, оказавшись увласти, превращаются в свою противоположность.

Положительным моментом в деятельности «нового класса» вэкономически слабо развитых социалистических странах, по мнениюМ. Джиласа, являются проводимая им индустриализация и связанное сней по необходимости известное распространение культуры. Однакосозданная «новым классом» модель экономики отличается крайнейрасточительностью, а культура в большей степени характеризуетсяформой политической пропаганды, нежели свободного духовноготворчества.

М. Джилас проводит различие между административнойбюрократией, выполняющей необходимые в любом обществе функции,и политической бюрократией, которой и принадлежит реальная власть.Но, как он сам признавая, провести четкую границу между двумя этимислоями практически не представляется возможным. Позднее, в другойкниге — «Несовершенное общество», М. Джилас оценил методологиюсвоей теоретической работы «Новый класс» как марксистскую критикуобщества, основанную на марксизме.

Задолго до бурных перемен в странах социалистического блокаМ. Джилас, опираясь на югославский опыт, предсказал неизбежнуюприватизацию «новым классом» коллективной государственнойсобственности, крах системы и распад социалистического лагеря под

давлением интересов различных социальных групп и правящей элиты,связанных с номенклатурной партийной бюрократией.

Западный политолог и бывший советский диссидентМ. С. Восленский, пошедший по стопам М. Джиласа в рассмотренииструктуры общества реального социализма, сложившегося в СССР,также использовал марксистские категории. М. С. Вселенский в своейкниге «Номенклатура: господствующий класс Советского Союза»(1980 г.), предисловие к которой было написано М. Джиласом, даетподробное описание советской политической бюрократии. Исходныйтезис М. С. Восленского таков: социалистическая революция создала врамках партии монополистический привилегированный слой советскогообщества. В ходе дальнейшего процесса, состоявшего из ряда фаз, этотслой укрепил и узаконил свое положение. Он не только отгородил себяот общества и народа. Даже внутри него самого была воздвигнутаиерархия чинов и социальных барьеров — номенклатура. Бюрократизмвсе глубже поражал сначала СССР, а позже и те государства, которыевстали на социалистический путь.

Следует отметить, что хотя разработанная концепция «новогокласса» представляла собой прежде всего метод исследования характеракоммунистической системы в целом, М. Джилас проделал свой анализна фактическом материале югославского общества. Но Югославия неявлялась типичным примером для социалистических стран и стоялаособняком в их среде. В материалах XX съезда КПСС была специальнопридумана формула, выражающая особенное положение Югославии: вмировую социалистическую систему были включены всесоциалистические страны, а в мировой социалистический лагерь — теже, кроме Югославии. По действующим в СССР партийныминструкциям Югославия рассматривалась как капиталистическаястрана.

Таким образом, концепция М. Джиласа о «новом классе» отнюдь несделала беспредметным объективный анализ классовой структуры нетолько социалистического общества, но и стала продуктивной основойдля рассмотрения проблемы «управляющих — управляемых» взападной общественной системе.

Научный интерес к проблематике управления и социальной роли«управляющих» достиг на Западе определенного апогея в конце 50-х гг.XX в., когда автор теории социальной стратификации, известный

социолог П. Сорокин заявил о трансформации капиталистическогокласса в менеджерский, а один из создателей современной социальнойнауки Т. Парсонс — о переходе контроля над производством,принадлежавшим когда-то семьям собственников корпораций, куправленческому и техническому персоналу.

Неслучайно идея «нового класса» стала использоваться в западнойсоциологии как попытка связать изменения в экономике с изменениямив профессиональной структуре и общими политическими, социальнымии культурными направлениями развития западного общества.

Для наиболее успешного осуществления господства буржуазия всовременных условиях была не в состоянии ограничиватьсяиспользованием только государственного аппарата, административнойбюрократии, а вынуждена привлекать на свою сторону профсоюзы ииные негосударственные организации (предпринимательские союзы,политические партии, «группы давления»). Это явление дало повод дляряда политологов заявить «о расчленении власти», что способствует, содной стороны, политическому плюрализму, с другой — сведениюразличных звеньев в один мощный механизм власти.

В 60-е гг. XX в. концепция постиндустриального общества, впервыесформулированная американским социологом Д. Беллом, вместоинженера и менеджера выдвинула на первый план ученого,исследователя-профессионала. Исходная посылка данной теориисостояла в том, что развитие производства, основанное на последнихдостижениях науки и техники, стирает противоположность междусоциализмом и капитализмом и приводит к формированию «единогопостиндустриального общества».

Если для индустриального общества главным социальнымкритерием являлась собственность, то для «постиндустриальногообщества» решающим становится уровень знания и образования.Именно элита, обладающая высоким уровнем знаний и компетенции,становится правящим новым классом «постиндустриального общества».

Под термином «новый класс» большинство западных ученых сталипонимать социальный слой не обладающих частной собственностьювысокообразованных специалистов, чей доход зависит от примененияполученных знаний, профессионального мастерства и творческихспособностей. Этот новый класс характеризует не столько общностьсоциоэкономического положения, сколько отношение к культуре.

В концепции «постиндустриального общества» в качестве основногосоциального конфликта социологи выделяют конфликт между знаниеми некомлетенцией. Этот конфликт проявляется в виде борьбы междуквалифицированными, образованными профессионалами и учеными иограниченными, некомпетентными административными бюрократамиза власть в системе организаций.

Становление интеллектуального класса в качестве элитыпостиндустриального общества резко подчеркивает грань, отделяющуюего от остального социума. В отличие от индустриального общества, этонеравенство вполне оправданно, т. к. «новый класс» не являетсяпаразитическим, а обращает себе на пользу результаты собственноготруда, выступающего залогом прогрессивного развития общества.

Современные социологи разделяют «новый класс» на две различноориентированные группы — научно-техническую интеллигенцию игуманитарную. Эти группы различаются не только по сфередеятельности, но и по социально-психологическим установкам, поориентации на различные социальные цели.

Научно-техническая интеллигенция, основная сфера деятельностикоторой непосредственно находится в экономической области, тесносвязана с классом капиталистов, сориентирована на сохранение статус-кво. Гуманитарная интеллигенция несет потенциальный зарядразрушения. Интеллектуалы, чья сфера деятельности находится восновном в культурной области, оказываются в глубоком противоречиис существующей социальной системой. Это противоречие отражается втой критической функции, которую интеллектуалы выполняют вобществе.

Контрольные вопросы1. Каковы выводы веберовского прогноза возможного направления

эволюции бюрократии при социализме?2. В чем, по мнению М. Вебера, проявляется при социализме связь

процесса усиления бюрократизации с процессом огосударствлениясобственности?

3. Какие из сфер социально-экономической жизни, считал М. Вебер,могут быть подвергнуты бюрократизации с «управленческо-технической» точки зрения, а какие нет?

4. Какие главные причины выделял Л. Д. Троцкий в возникновениифеномена советского бюрократизма?

5. В чем суть концепции Л. Д. Троцкого о двойственной природесоветской бюрократии?

6. Какую программу выдвинул Л. Д. Троцкий по осуществлению вСССР политической антибюрократической революции?

7. В чем основной смысл технократической концепции Т. Вебпена?8. Какова классификация М. Дюверже этапов развития западной

системы демократии до и после второй мировой войны?9. Что означает термин «стехноструктура» общества?10. Какие общие черты и различия менеджериального управления

выявил Дж. Бернхэм при рассмотрении общества западного мира иСССР?

11. Каковы основные идеи теории «революции менеджеров»Дж. Бернхэма?

12. В чем новизна теории «революции менеджеров» Дж. Бернхэма,по сравнению с технократической теорией Т. Веблена?

13. В чем сущность разработанной М. Джиласом концепции «новогокласса»?

14. Какие положительные моменты, по мнению М. Джиласа,проявляются в деятельности «нового класса» в экономически слаборазвитых социалистических странах?

15. Каковы взгляды М. С. Восленского на природу советскойполитической бюрократии?

16. Какие интерпретации получила идея «нового класса» всовременной западной социологии?

Темы докладов и рефератов1. Будущее бюрократии при социализме — прогноз М. Вебера.2. Взгляды Л. Д. Троцкого о власти бюрократии при социализме.3. Технократическая теория Т. Веблена.4. Дж. Бернхэм: концепция «революции менеджеров».5. Теория «нового класса» в работах М. Джиласа и

М. С. Восленского.6. Дальнейшие интерпретации теории «нового класса».

Список литературы1. Архив Троцкого. Коммунистическая оппозиция в СССР: 1923–

1927. Т. 1, 2. М., 1990.2. Большой социологический словарь. М., 1999.3. Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социологические

исследования. 1992. № 3.4. Вебер М. Социализм. Речь для общей информации австрийских

офицеров в Вене (1918 г.) // Вестник Московского университета. Сер.12. Социально-политические исследования. 1991. № 2. С.42—64.

5. Воеленский М. С. Номенклатура: господствующий классСоветского Союза. М., 1991.

6. Гвишиани Д. М. Организация и управление. М., 1970.7. Давыдов Ю. Н. Макс Вебер и Россия // Социологические

исследования. 1992. № 3. С. 115–129.8. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М, 1992.9. Джилас М. Новый класс // Джилас М. Лицо тоталитаризма. М.,

1992.10. Кустарев А. Начало русской революции: версия Макса Вебера //

Вопросы философии. 1990. № 8. С. 119–131.11. Троцкий Л. Преданная революция. М., 1991.12. Троцкий Л. Сталинская школа фальсификаций: поправки и

дополнения к литературе эпигонов. М., 1990.

Глава 9

Подходы западной науки к изучениюбюрократии в политической системе СССР

Основные направления анализа природы взаимосвязибюрократизации и тоталитаризма в СССР в западнойполитологии: концепции сталинского бюрократическогототалитаризма в работах Ф. фон Хайека, К. Поппера, X. Арендт,К. Фридриха и 3. Бжезинского. Идеи Р. Пайпса о преемственностицарского патримониализма и советской общественной системы.А. А. Зиновьев об «управляемом органа» и «управляемом теле» вобществе реального социализма.

Как в западной политологии выделяютсяпроблемы бюрократизации власти в оценкефеномена советской тоталитарной системы?

Один из важнейших постулатов марксистской школы состоял в том,что в результате социалистической революции возникнет ассоциация, вкоторой свободное развитие каждого является условием свободногоразвития всех. Духу социализма будет чужда бюрократическая форма,поскольку социализм есть создание и творчество самих народных масс.Однако в действительности на месте желаемого общественного строя вСССР сформировалась система с командно-административнымуправлением, сильной авторитарной властью и развитойбюрократической структурой.

Концептуализация тоталитаризма советского типа как особого родаидеократии была предложена представителями плеяды мыслителейрусского зарубежья, таких, как Н. А. Бердяев, И. А. Ильин, П. Б. Струвеи др. Сторонники данного подхода полагали, что уникальностьсоветского тоталитаризма не столько в доминировании сферыполитического над экономическими, культурными и всеми инымиаспектами жизни социума, сколько в апелляции к религиозныминстинктам масс, вере в ряд идеологических постулатов, возводимых в

ранг непререкаемых догматов.В 40-е гг. наибольшую известность среди исследователей приобрела

книга американского философа Ф. Боркенау «Тоталитарный враг».Основные положения сводились к тому, что содержание тоталитаризма,в т. ч. его советского варианта, — это полное отрицание либеральнойдемократии в сфере политики и свободных рыночных отношений вэкономике. Тоталитарный режим — это автократия совершенно особогорода. На авансцену истории выдвигается новая концепция лидерства —неограниченного господства вождя и возглавляемой им партии спомощью бюрократического аппарата над всеми сферами жизнигосударства и общества. При этом тоталитаризм представал, оинтерпретации Ф. Боркенау, диктатурой нового типа — не просто«деспотической автократией», а своеобразным симбиозом автократии с«властью толпы», в которой организующая роль отводиласьбюрократии.

Немецкий ученый Э. Фромм выступил основоположником«психологической» интерпретации феномена тоталитаризма.Фрейдистские методы исследования, примененные Э. Фроммом,позволили, как тогда казалось, указать на решающее условиестановления тоталитарных режимов в разных странах, в т. ч. в СССР.Причиной тому было возникновение в Новое время «непродуктивныхчеловеческих ориентаций». Особую известность получилсформулированный Э. Фроммом своеобразный синдром «бегства отсвободы», нашедший свое яркое проявление в первой половине XX в.

Ключевым моментом в формировании этого синдрома, как этоподчеркивал в свое время М. Я. Острогорский, становится переходныйпериод от традиционного общества к его современному типу.Общество, основанное на средневековых традициях, было жесткоструктурировано, что придавало человеку ощущение уверенности. Нона рубеже Нового времени принцип жесткой социальной структурыоказался разрушен. Это обстоятельство открыло дорогу значительнымизменениям в психологической атмосфере. Постепеннотрансформировалось само мироощущение человека. Итогом данногопроцесса становится массовое распространение в обществе черт«авторитарной личности». По мысли Э. Фромма, свобода ирационализация парадоксальным образом способствовали зарождениюсобственной противоположности в виде закрытости общества и

всевластной бюрократии. Подобная, отнюдь не бесспорнаяаргументация послужила толчком к развитию социологическихисследований «авторитарной личности» и «авторитарно-бюрократического общества».

В рамках научного осмысления феномена тоталитаризма быларазвита идея о дихотомии либерального и тоталитарного начала в жизнисоветского социума. Наиболее яркими представителями этихисследований выступили австрийские философы Ф. фон Хайек иК. Поппер.

Так, Ф. фон Хайек в своей книге «Дорога к рабству», выпущенной в1944 г., генезис тоталитаризма в СССР связывал с антилиберальными(социалистическими) политическими идеями, отрицавшимиабсолютную ценность человеческой личности и рассматривавшимичеловека как момент в движении к некой коллективной цели. Ключевымтезисом аргументации Ф. фон Хайека стало утверждение о том, чтополитическая свобода невозможна без свободы экономической. Строгоговоря, в этом научном утверждении не было ничего нового. Этот тезисполучил обоснование еще в начале XX столетия в работах известногороссийского экономиста П. Б. Струве.

К числу основных принципов советского тоталитаризма Ф. фонХайек относил: а) абсолютную экономическую и политическуюцентрализацию; б) бюрократический субъективизм и волюнтаризм впринятии управленческих решений, основанных на политическоймотивации; в) обязательный, «принудительный» характербюрократического управления экономикой.

Знаменитый труд К. Поппера «Открытое общество и его враги»(1945 г.) посвящен критическому анализу марксистской социальнойтеории, поскольку она преувеличивает возможности научных законов вобъяснении исторического развития человечества. «Историзм»марксистской теории объявлен К. Поппером врагом «открытогообщества», которое, в свою очередь, формулируется как общество, гдеиндивидуумы могут стремиться изменить историю и где будущее вцелом признается (в отличие от марксизма) внутренненепредсказуемым. К. Поппер утверждал, что невозможно делатьглобальные пророчества, т. е. пытаться рассуждать, что произойдет вбудущем, если мы имеем дело со сложными общественными системами.

С этой точки зрения К. Поппер подходит к анализу проблемы

тоталитаризма. Общество, согласно К. Попперу, развивается отзакрытого типа к открытому. Закрытое общество основывается насуществовании жестких предписаний, необсуждаемой системеценностей. К закрытым обществам К. Поттер относил как древниедеспотии, так и общество, сформированное после Октябрьскойреволюции 1917 г. в СССР.

Любое большое общество, согласно К. Попперу, может стабильносуществовать только в том случае, когда оно становится «открытым» икультивирует либеральные ценности. Практическая реализация этихценностей предполагает многое, прежде всего существованиеопределенных социально-правовых институтов, которые гарантируютэти ценности и защищают их. Но дело, как считает К. Поппер, не тольков этом. Необходимо, чтобы принимаемые индивидом решения были исамостоятельными и ответственными, рационально обоснованными.Таким образом, для открытого общества проблемы либерализма ирациональности оказываются взаимно увязанными.

Однако К. Поппер отличает либерализм открытого общества отстарого понимания либерализма. У многих политологов, не говоря ужео политиках, традиционное представление о либерализме самое общее:как о доктрине, ратующей за максимально возможное ограждениеиндивида от вмешательства со стороны государства.

В этом отношении концепция К. Поппера для России имеет особоезначение, поскольку наша страна никогда не имела влиятельнойлиберальной традиции. Именно общефилософский подход кобсуждению проблем социальной и политической философии,характерный для К. Поппера, позволил ему выявить проблемы, которыев иных случаях ускользают из поля зрения. К. Поппер считал, что длялиберализма свободное высказывание людьми своего мненияабсолютно необходимо, но совершенно недостаточно. Так, длярационального управления обществом, согласно К. Попперу, малопросто выбрать в руководство государством людей умных,компетентных и моральных, поскольку это не гарантирует того, что этилюди будут управлять обществом действительно разумным образом.Если в обществе не существует традиции рационального критицизма спозиций надличностных и надгрупповых рациональных норм, самыеумные и достойные правители могут совершить вредные для общества инепоправимые ошибочные действия. С этой точки зрения К. Поппер по

отношению к бюрократической власти и авторитарным началамсовременного общества занимает отрицательную позицию.

Но наиболее последовательно и глубоко проблема тоталитаризмараскрывается в трудах известного американского политолога X. Арендт.

Каковы особенности формированиябюрократической тоталитарной системы вСССР, изложенные X. Арендт в книге«Происхождение тоталитаризма»?

Самой противоречивой и неубедительной частью всехполитологических и философских исследований тоталитаризма,появившихся в 30-50-е гг. XX столетия, являлось описание воздействиямасс на формирование жесткой, строго бюрократизированнойтоталитарной системы.

Вклад X. Арендт в развитие концепции тоталитаризма весьмазначителен, она оказалась первым исследователем, которому удалосьприоткрыть завесу над механикой прихода к власти ифункционирования бюрократического тоталитарного режима.X. Арендт определяет тоталитаризм как перевернутый мир, посколькуон прокламирует разрушение всего, чему революция былаторжественным открытием.

X. Арендт впервые отметила факт, что тоталитарные формыдоминирования в корне отличаются от всех других типовдиктаторского, деспотического или тиранического правления.

Если до появления тоталитаризма политическая философияразличала два режима: один — с легитимной властью, подчиненныйзакону, другой — с произвольной властью и отсутствием закона, то,согласно X. Арендт, тоталитаризм — это полностью новый режим. В ееконцепции общепринятые критерии тоталитаризма — монополияединственной партии, контроль над экономикой я средствами связи —отступают на второй план перед исключительно глубокимпроникновением в феномен.

Основной категорией в исследовании X. Арендт природытоталитаризма является понятие «тотального господства». X. Арендтудалось найти связующее звено между тоталитарной организацией и

бесструктурной человеческой массой. Им стало «тоталитарноедвижение», вдохновляемое идеологией, воздействующей скорее наинстинкты человека, нежели на его разум.

Для расшифровки понятия «тотального господства» X. Арендтиспользует понятия «массового общества», «тоталитарной личности» и«тоталитарного движения». Термин «масса» применяется к людям, неспособным интегрироваться в какую бы то ни было организацию,основанную на общем интересе. Такие группы существуют во всехстранах и составляют слой нейтральных, политически индифферентныхграждан, редко голосующих и никогда не состоявших ни в какихпартиях. В этой «массовой среде» и формируется «тоталитарнаяличность», характеризующаяся чрезвычайными возможностямиприспособления и полным отсутствием преемственности в восприятиитрадиций и ценностей.

Тоталитарные движения формируются из масс, главным условиемпоявления которых является «атомизация» общества. По мнениюX. Арендт, в результате войны или глубокого экономического кризисаиндивид оказывается лишенным нормальных социальных связей истановится легкой добычей тоталитарного движения. Эти массы«атомизированных индивидов» группируются в организации,отличающиеся от других движений, во-первых, требованиембезусловной лояльности и подчинения со стороны членов движения, во-вторых — программными лозунгами более разрушительного характерапо отношению к существующему порядку, чем у любых иныхреволюционных партий, а также терроризмом и экстремизмом какосновными формами политической борьбы. Все эти признакихарактерны и для России периода 3905–1917 гг.

Особенностью тоталитарного движения, по мнению X. Арендт,выступает внутренняя иерархичность и забюрократизированность.Нижнюю ступень составляют люди как бы внешнего мира,воспринимающие тоталитарные верования как программу обычнойполитической партии. Затем следует среднее звено, т. е. рядовые членыпартии, которые многими сторонами жизни принадлежат к внешнейсреде, а их социальные и профессиональные отношения еще неопределяются полностью принадлежностью к партии. Член же группыактивистов абсолютно идентифицируется с движением, становясьпрофессиональным партийным работником, не имеет профессии или

частной жизни, независимых от его партийной принадлежности.Пришедшая к власти в России коммунистическая партия в

сталинский период, как считала X. Арендт, глубоко изменила своюприроду, поскольку повседневные задачи социально-экономическогоуправления, особенно в период 30 — 40-х гг., постепенно умерилипретензии тоталитарного движения. Кроме того, овладение властьюпредполагало реализацию какой-то позитивной программы,возвращение к «нормальному» образу жизни, однако это разложило быдвижение, вернув людей к «обывательским» ценностям. Чтобы выжить,сталинский режим должен был быть в состоянии постоянноймобилизации и постоянной дестабилизации, что подтверждаетсяреалиями коллективизации, милитаризации и постоянных политическихпроцессов над «врагами народа».

X. Арендт делает вывод о том, что страх, невозможностьвосстановления старых или создания новых социальных связейувековечивают атомизированное состояние тоталитарного общества иподдерживают тем самым жизнеспособность главной опорытоталитарного режима — тоталитарного движения. Всебюрократические институты тоталитарного государства должны бытьподчинены данным целям и методам их достижения: идеологии итеррору.

Любая идеология обладает определенными тоталитарнымиэлементами. X. Арендт отмечает три из них. Первый — все идеологиипретендуют на то, что они могут объяснить все исторические событияпрошлого, дать универсальное понимание настоящего и увереннопредсказать будущее. Второй заключается в стремленииидеологического мышления объяснить все сущее, в его освобожденииот опыта, в утверждении существования более «правдивойдействительности», которую можно постичь только идеологией. Третийэлемент связан со вталкиванием фактов в абсолютную логическуюсхему, где из аксиомы дедуцируется все остальное, а реальность,которая не укладывается в схему, отсекается.

«Высший смысл» тоталитарных идеологий состоит в переделкедействительности и природы человека. Но кроме высшего есть еще ипрактический смысл — идейное обоснование террора, которыйосуществляется согласно «объективным законам». Террор выступаетинструментом осуществления этих законов.

Подобные методы присущи любым диктатурам, но еслидиктаторский террор всегда направлен против действительнойоппозиции и прекращается, когда таковая подавлена, то тоталитарныйтеррор направлен против обычных лояльных режиму и ни в чем невиновных граждан. Тоталитарный террор начинается после подавлениявсех оппозиций и проводится регулярно через определенные интервалывремени. Действительно, в СССР политические репрессии начались ужепосле победы сторонников И. В. Сталина на партийных съездах ипленумах ЦК ВКП (б) над оппозицией, которую сначала возглавилЛ. Д. Троцкий, а затем Г. И. Зиновьев и Н. И. Бухарин.

Концлагеря с их огромной бюрократической системой управленияX. Арендт считает главным институтом террора, хотя они не являютсяизобретением тоталитарной эпохи. Тоталитарные концлагеряпредназначены не только для истребления и деградации людей, нотакже для чудовищного опыта, который состоит в исключении самойспонтанности поведения людей, в превращении человека в простуювещь. Тоталитарное господство, бюрократизируя всю общественнуюжизнь, стремится организовать сообщество так, как будто оно есть одининдивид, пытается свести всех к единым неизменным реакциямповедения.

Тоталитарная идеология требует наличия в обществе абсолютноговерховного арбитра по всем вопросам бытия в лице вождятоталитарного движения. Особая роль харизматического лидера втоталитарной политической системе, да и сама харизма вождяоказывались в решающей степени идеологически обусловленными.

Тоталитарный вождь персонально берет на себя ответственность завсе поступки, совершенные любым членом или функционером приисполнении обязанностей. Такая тотальная ответственность составляетнаиболее важный аспект принципа, согласно которому каждыйфункционер, назначенный вождем, является его живым воплощением, илюбой приказ рассматривается исходящим из единственного, постоянноприсутствующего источника.

X. Арендт исследовала отличие диктатуры В. И. Ленина оттоталитаризма И. В. Сталина. Характеризуя деятельность вождяОктябрьской революции В. И. Ленина, X. Арендт указывает, что он неимел инстинкта «шефа масс»: не был неоспоримо блестящим оратором,зачастую публично признавал и анализировал свои ошибки, что

противоречит правилам демагогии. Во всех вопросах практическойполитики, в т. ч. национальной, В. И. Ленин, по мнению X. Арендт,прислушивался больше к собственному вдохновению государственногоруководителя, чем к марксистским убеждениям.

Как считает X. Арендт, самой серьезной ошибкой В. И. Ленина былапередача высшей власти в начале гражданской войны от Советов кпартийной бюрократии. Но даже этот трагический для революциимомент еще не вел фатально к тоталитаризму.

И. В. Сталин, используя возрастающую власть партийной игосударственной бюрократии, окончательно подавил остатки властиСоветов, которые как представительные органы могли помешатьабсолютному торжеству партии, затем ликвидировал класс свободногокрестьянства посредством коллективизации и раскулачивания.

Точно так же был деформирован и рабочий класс: предприятия быликонфискованы в государственную собственность, которой управлялабюрократия, стахановская система подорвала классовую солидарность иклассовое сознание, создалась рабочая аристократия, а в 1939 г. быливведены трудовые книжки, окончательно превратившие пролетариат вгигантскую трудовую армию.

По мнению X. Арендт, партийная и административная бюрократиябыла полностью подчинена воле И. В. Сталина, являясь столь жеатомизированной, как и все общество СССР. Система террора ирегулярные «чистки» в партии и государственном аппарате позволялитоталитарному вождю по собственному произволу заменять партийных,государственных и военных функционеров любого ранга. Тем самымисключалась какая-либо возможность превращения верхушкипартийной и административной бюрократии в правящую элиту.

Какие элементы бюрократизации обществаСССР содержатся в сформулированномамериканскими политологами К. Фридрихоми 3. Бжезинским «синдроме тоталитаризма из6 пунктов»?

В конце 50-х гг. важную роль в формировании концепциитоталитаризма сыграла совместная монография К. Фридриха и 3.

Бжезинского «Тоталитарная диктатура и автократия».Тоталитаризм концептуализировался учеными как политический

феномен, неразрывно связанный с европейской цивилизацией Новоговремени. Авторы констатировали, что даже в либерально-демократических сообществах, таких, как, например США, гражданинкак личность или как член группы беззащитен перед подавляющимтехнологическим превосходством тех, кто концентрирует в своих рукахвласть и, бюрократизируя управление, оказывается в состоянииманипулировать массами граждан. Вероятно поэтому тоталитарныегосударства являются логическим завершением технологической ибюрократической обусловленности современного общества.

Как и X. Арендт, к числу предварительных условий становлениятоталитарных диктатур авторы относили появление такого рычагавоздействия на общественно-политическое и социальное развитие, какполитические партии, идеология и харизматическое господство. Партия,ее лидер и идеология неразрывно связывают тоталитарную диктатуру ссовременной демократией и свойственной ей бюрократическойструктурой управления.

Непосредственная связь тоталитарного режима с современностьюобуславливает его отличие от всех предшествующих форм тирании иавтократии. Основное отличие состоит в революционном характеретоталитарных диктатур и в их полном пренебрежении как ктрадиционным институтам, так и к формальному принципу законности.Цель тоталитарной революции — распылить (атономизировать, поX. Арендт) все существующие социальные единицы и заменитьплюрализм социальных групп абсолютным единством, скроенным полекалам тоталитарной идеологии. Власть тоталитарного режима«покоится» не на балансе существующих социальных сил, но вытекает,из революционного натиска своих фанатичных приверженцев, в т. ч.консолидированных в молодежных организациях, которые мобилизуютмассы обещаниями лучшего будущего или силой.

К. Фридрих и 3. Бжезинский считали, что при всех очевидныхразличиях между вариантами тоталитаризма их объединяетсовокупность базовых черт, позволяющая рассматривать их в качествеединого целого. Они выделили шесть таких черт:

1. Развернутая идеология, охватывающая все жизненно важныестороны человеческого бытия, которой, как предполагается,

придерживается все население. Эта идеология сфокусирована на некоемсовершенном конечном состоянии общества.

2. Как правило, возглавляемая одним человеком единственнаямассовая партия, чье ядро безраздельно предано идеологии, — партия,которая либо стоит над бюрократической государственнойорганизацией либо неразрывно слита с ней.

3. Система террористического полицейского контроля,поддерживающего партию и осуществляющего надзор за ней самой винтересах ее лидеров и систематически использующего при этомсовременную науку, особенно психологию.

4. Технологически и бюрократически обусловленный полныйконтроль партии над средствами массовой коммуникации.

5. Полный контроль над эффективными средствами вооруженнойборьбы.

6. Централизованный контроль и руководство всей экономикойпосредством бюрократической координации ее ранее независимыхсоставных частей, как правило распространяемый на большинстводругих общественных организаций и групп.

По оценке К. Фридриха и 3. Бжезинского, только сочетание всейсовокупности названных выше черт позволяет характеризовать, вчастности, диктатуру И. В. Сталина как тоталитарную. Таким образом,«синдром тоталитаризма из 6 пунктов» оказался довольно удачнойпопыткой формализации того, о чем десятки исследователейбезуспешно дискутировали на протяжении предшествующей четвертивека. Вслед за предложенной К. Фридрихом и 3. Бжезинскимобъяснительной моделью тоталитаризма на Западе открылась целаяполоса новых исследований феномена взаимосвязи бюрократизма итоталитаризма, сложившейся в СССР.

Какое развитие получили исследованиябюрократических сторон тоталитарногообщества СССР в период 60 — 90-х гг. XXстолетия в западной политической иисторической науке?

Работы западных историков и политологов в 30-60-х гг. не привели к

выработке вполне сформировавшейся политической социологиисоветской системы, но заложили для этого одну из важныхпредпосылок. С одной стороны, продолжились поиски определения врамках базового концепта тоталитаризма и его бюрократическойсоставляющей, попытки дать в связи с этим более полныехарактеристики и подробные описания происходящих процессов вСССР, придать второе дыхание «классической» концепциитоталитаризма. С другой — развернулась полемика по поводу роли иместа вождя партийной и государственной бюрократии в тоталитарноймодели, т. к. равноценной замены И. В. Сталину, по единодушномумнению западных аналитиков, не нашлось. В этой связи получилараспространение идея о наличии в СССР периода 50-90-х гг.коллективного руководства при сохранении тоталитарной ибюрократической сущности режима.

В объяснении процесса возникновения тоталитарного режима вСССР основной акцент переносится с личных качеств диктатора насоциальные условия, в которых протекал этот процесс.

В западных исторических исследованиях ставится вопрос осоциальных корнях событий 20-30-х гг. С точки зрения ряда авторов, вэтот исторический период в советском обществе действовали различныесилы, способные в той или иной мере повлиять на выработкуполитического курса. Наиболее влиятельной среди этих сил,несомненно, являлась партийная и государственная бюрократия.

В работах западных историков особо подчеркивается рольрегионального партийного аппарата в осуществлении различныхполитических кампаний, инициированных центром. При этомотмечается тот факт, что местные партийные чиновники моглисущественно влиять на ход той или иной кампании, «привязывая» ее кместным условиям и своим собственным интересам. Региональныеорганы управления осуществляли реальную власть во многих сферах ипри этом нередко игнорировали волю центрального аппарата.

Западные исследователи в 70-90-х гг. предпринимали попыткидополнить привычные подходы к изучению советского обществановыми теоретическими положениями. В связи с этим возрос интерес кполитической социологии М. Вебера. Согласно широкораспространенной точке зрения, первоначальный режим РКП (б) воглаве с В. И. Лениным являлся харизматическим по своему характеру.

Дальнейшее развитие советской системы описывалось обычно какпроцесс рутинизации харизмы и создания властных бюрократическихструктур.

Некоторые авторы при анализе советской политической системыопирались в той или иной степени на веберовскую концепциюпатримониализма. Например, известный американский советологР. Пайпс в своих книгах «Россия при старом режиме» и «Собственностьи свобода», в целом оставаясь на позициях классической теориитоталитаризма, указывает на общие черты в царском патримониализмеи большевистском режиме.

Согласно Р. Пайпсу, тоталитаризм пытается быть прямойпротивоположностью демократии: он старается раздробить общество иустановить над ним полный контроль, не признавая превосходствакакого бы то ни было закона над волей правительства. Средитоталитарных государств, считает Р. Пайпс, Советский Союз ближе всехподошел к осуществлению коммунистического идеала общества, незнающего собственности. С приходом к власти в октябре 1917 г.большевистская партия не имела никакого представления о том, какуюроль собственность и право играют в экономической жизни: марксизмучил единственно тому, что это основа эксплуатации и политическойвласти. Достоинством исследований Р. Пайпса можно считать попыткупроследить преемственность между полицейским государством,которое, как он утверждает, сформировалось в России в 80-е гг. XIX в.,и сменившим его тоталитарным государством советского типа.

Рядом западных исследователей также высказывалась точка зрения,что советский политический режим являлся патримониальным с самогомомента своего возникновения, но такая позиция подверглась критике.Более убедительными выглядят попытки приложить веберовскуюконцепцию патримониализма к периоду правления И. В. Сталина.Предполагалось, что ранний советский режим не был основан напатримониальном принципе, хотя определенные патримониальныечерты присутствовали в партийной и советской бюрократии на местномуровне. Роль И. В. Сталина в этом случае заключалась в объединенииразрозненных патримониальных элементов в партийной и советскойбюрократии в единую систему тоталитарной власти. Многие вопросы,связанные с применением концепции патримониализма к историисоветского общества, продолжают оставаться дискуссионными. В

западной науке интерес к этим вопросам заметно снизился с крушениемСССР.

Широкий резонанс получили также труды бывшего советскогодиссидента А. А. Зиновьева, издавшего в 70 — 90-х гг. в ФРГ ряднаучных работ, в которых был осуществлен социологический анализструктуры общества реального коммунизма. С точки зренияА. А. Зиновьева, коммунизм представляет собой не простополитический режим, но особую социальную систему, возникающую всилу действия объективных законов организации больших масс людей вединый социальный организм.

Для этого ученый вводит такую категорию, как «человейник» —человеческое объединение, составленное из «социальных атомов», гдеимеется разделение членов объединения на управляющий орган иуправляемое тело. Управляющий орган, как считает ученый, долженбыть один, и, если в объединении их возникает два или более,появляются конфликты, — объединение распадается. Как отметилА. А. Зиновьев, это не проявление борьбы характеров людей, а действиеобъективных законов. Таким образом, дается объяснение монополиивласти коммунистической партии и объективной неотвратимостиразрушения советского режима при образовании двух полюсов власти— КПСС и съезда Советов народных депутатов в СССР в 90-х гг. XX в.

Как считал А. А. Зиновьев, управляемое тело человеческогообъединения тоже должно быть одно, т. е. в нем не должно быть часта,которая не подлежит контролю управляющего органа. Далее онотмечает, что части объединения людей, регулярно выполняющие в немопределенные функции, становятся органами объединения. Междуорганами и исполняемыми ими функциями устанавливаютсязакономерные отношения, — это относится прежде всего к партийномуи государственному аппарату.

А. А. Зиновьев отметил, что партийная и советская бюрократия какорган коммунистического сообщества со временем изменялась, —усложнялась, увеличивалась, рационализировалась. В процессеусиления тоталитарной власти сталинского режима происходилатрансформация функции бюрократии, а также условий ее исполнения,так что адекватность бюрократии, одновременно как органа и функции,в период советской истории постоянно нарушалась. В реальности напримере СССР это происходило в форме борьбы, полной драматизма и

жертв.А. А. Зиновьев предположил, что в странах, где утвердился

реальный коммунизм, сложился устойчивый образ жизни«человейника», в результате которого из поколения в поколениеестественным образом воспроизводились коммунистическиеобщественные отношения. Человек в качестве «социального атома»возникает и существует лишь как член «человейника», а «человейник»— как объединение людей в этом качестве. Согласно А. А. Зиновьеву,разрушение коммунистической системы возможно лишь путем полногоизменения всей структуры социальных отношений, сложившихся в«человейнике».

Однако несмотря на разнообразие концептуализаций итеоретических построений в западной науке, кризис концепциитоталитаризма после распада СССР — факт общепризнанный. Этоткризис связан с общими проблемами политической науки, сособенностями современного аналитического теоретизирования.

Контрольные вопросы1. Какова роль бюрократизации власти в сформулированном

Э. Фроммом синдроме «бегства от свободы»?2. Какие основные принципы генезиса советского тоталитаризма Ф.

фон Хайек связывал с бюрократизацией?3. Какую точку зрения занимая К. Поппер по отношению к

бюрократической власти в своей концепции «открытого общества»?4. Почему К. Поппер выделил принцип традиции рационального

критицизма при рассмотрении различий либерализма «открытогообщества» от привычного понимания либерализма?

5. Как X. Арендт раскрывает принципы формирования«тоталитарного движения» в период сталинизма в СССР?

6. С помощью каких методов, по мнению X. Арендт,увековечивается атомизированное состояние и бюрократичностьтоталитарного общества?

7. К каким выводам о степени власти бюрократии при исследованииленинского и сталинского периодов истории СССР пришла X. Арендт?

8. Каковы основные черты бюрократизации общества, включенныеК. Фридрихом и 3. Бжезинским в «синдром тоталитаризма из 6

пунктов»?9. Как оценивает Р. Пайпс возможность приложения веберовской

концепции натримониализма к периоду правления И. В. Сталина?10. В чем суть концепции А. А. Зиновьева о разделении социальной

системы на управляющий орган и управляемое тело?

Темы докладов и рефератов1. Концепция Ф. Фон Хайека о дихотомии либеральных и

тоталитарных ценностей в современном обществе.2. Теория «открытого общества» К. Поппера.3. Роль бюрократии в теории тоталитаризма X. Арендт.4. Новые подходы к изучению феномена бюрократии тоталитарного

периода в западной социологии.5. Взгляды А. А. Зиновьева на природу коммунистического

общества и переход российского общества к демократии.

Список литературы1. Арендт X. Временный союз элиты и черни // Иностранная

литература. 1990. № 4.2. Арендт X. Истоки тоталитаризма. М., 1996.3. Баллестрем К. Г. Апории теории тоталитаризма // Вопросы

философии. 1992. № 5. С. 16–28.4. Бердяев Н. А. Истока и смысл русского коммунизма. М., 1990.5. Бердяев Н. А. Судьба России. М., 1990.6. Бердяев Н. А. Философия неравенства, М… 1990.7. Давыдов Ю. Н. Тоталитаризм и тоталитарная бюрократия //

Тоталитаризм и посттоталитаризм (Статьи и подготовительныематериалы). Книга 1. М.: Институт социологии РАН, 1994. С. 8–126.

8. Дойчер И. Троцкий в изгнании. М., 1991.9. Зиновьев А. А. Коммунизм как реальность. М., 1994.10. Зиновьев А. А. Логическая социология. Социальные объекты //

Социально-гуманитарные знания. 2001. № 1. С. 123–133.11. Осмыслить культ Сталина. М., 1989.12. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.13. Пайпс Р. Собственность и свобода. М., 2000.

14. Поппер К. Логика и рост научного знания. М.,1983.15. Поппер К. Открытое общество и его время. М., 1994.16. Соловьев Э. Г. Концепции тоталитаризма в западной

политологии: перманентный кризис или вечный поиск истины //Вестник Московскою университета. Сер. 18. Социология и политология.1998. № 1. С. 3–20.

17. Соловьев Э. Г. Феномен тоталитаризма в политической мыслиРоссии и Запада. М., 1997.

18. Фромм Э. Бегство от свободы. М., 1990.19. Хайек Ф. Дорога к рабству // Вопросы философии. 1990. № 10, И.20. Хайек Ф. Пагубная самонадеятельность. Ошибки социализма. М.,

1992.

Глава 10

Подходы отечественной науки к изучениюприроды бюрократической номенклатуры игосударственной службы в политическойсистеме СССР и постсоветской России

Основные направления изучения процессов зарождения иразвития бюрократии в СССР. Периодизация формирования иразвития советской номенклатурной элиты. Структураноменклатурной пирамиды в СССР и типы номенклатурнойкарьеры. Трансформационные процессы в среде советскойбюрократии с середины 80-х до начала 90-х гг. XX в.Государственная служба в постсоветской России.

Каковы подходы отечественной науки канализу бюрократии в СССР?

Научный анализ деятельности советского государственногоаппарата в литературе в 60–80-х гг. ограничивалось довольно редкимипубликациями правоведов и историков. Отечественные правоведы нелюбили писать о правовом регулировании деятельностигосударственного аппарата. Вместе с тем выходили отдельные учебникипо государственной службе, рассчитанные на студентов юридическихвузов, затрагивающие вопросы государственной службы(В. М. Манохин, В. А. Воробьев, Д. М. Овсяненко и др.).

Историки также затруднялись изучать историю государственногоуправления и государственного аппарата по целому ряду причин — из-за закрытости государственной службы в СССР, недоступности многихархивных источников, отсутствия всеобъемлющей, а главное —достоверной статистики и др. В трудах историков вопросы российскойгосударственной службы в основном рассматривались в контекстеизучения абсолютизма в России, развития государственного аппарата,становления чиновничества, проблем борьбы с бюрократизмом и т. п,

(П. А. Зайончковский, Н. П. Ерошхин, С. М. Троицкий и др.). Всоветской историографии российское чиновничество традиционнорассматривалось с точки зрения классовой теории и анализировалосьпреимущественно не как самостоятельная страта, а как составная частьдворянского класса.

Как это было в недавнем прошлом, первые книги, посвященныесоветскому чиновничеству или затрагивающие отдельные стороныпроблемы, вышли за рубежом. В конце 80-х — начале 90-х гг. попонятным причинам сначала отечественные публицисты, а затемисторики и представители политической науки активизировали работунад этими сюжетами. Стало осознаваться то обстоятельство, что порокинашей системы управления коренятся не только в ее бюрократических,но и в других, зачастую прямо противоположных свойствах. Словом,суть дела не в бюрократии как таковой, а в системе власти, взятой вцелом, еще точнее — в том способе человеческих отношений, способегосподства-подчинения, который приобрел в советском обществедоминирующее значение.

Еще в середине 60-х гг., в атмосфере приостановки процесса«десталинизации», начатого XX съездом КПСС, достоянием частаобщественного и научного сознания стали представления о высокойстепени бюрократизации нашего общества, о возрождении в новомобличье традиционного для России «азиатского» порядка. Дискуссия огенезисе российской «азиатчины» возникала в отечественной наукедважды: в начале 30-х и в середине 60-х гг. Два раза делалась попыткатеоретически осознать на базе марксизма закономерности развития техобществ, которые не пошли путем капиталистического индустриализма,оставаясь в русле циклической модели, которой К. Маркс, как известно,дал условное название «азиатского способа производства».

И всякий раз инициаторы этих попыток терпели поражение относителей охранительно-догматических функций в идеологии,выступавших под флагом «истинного» марксизма. В результате всоветской и российской науке отсутствует марксистская или какая-либоиная удовлетворительная трактовка этого массива историческихфеноменов.

Между тем можно предполагать, что именно на этом пути и именноотечественные историки и социологи приблизились к оригинальномупониманию закономерностей российской истории в рамках истории

Востока, избегая пути между истматовским начетничеством иповторами клише американо-западно-европейской политической науки.Дискуссии об «азиатском способе производства», если бы они не былисвернуты, выводили нашу науку к центральному «перекрестку»мирового социально-исторического знания, к проблемам, которыесчитали главными М. Вебер и А. Тойнби.

Одним из важных понятий, рожденных в ходе этих дискуссий, сталопонятие «государство-класс», отражающее ту несомненную истину, чтов социальном устройстве множества древних и средневековых деспотийгосударственные институты и бюрократический слой приобреталисамодовлеющий характер и в таком своем качестве устанавливали иувековечивали определенный порядок вещей, противостоящийспонтанному развитию общества и самореализации общественных сил.

Однако установление ведущей роли товарно-денежных отношений ирыночных механизмов вместо преобладающих отношений господства-подчинения и традиционного нормативно-ценностного регулирования,могло произойти только там, где рыночные отношения не былиподкреплены централизованной государственной мощью итысячелетней этатистской идеологией.

Проблема бюрократической власти в отечественной литературенаиболее остро встала во второй половине 80-х гг. в связи сосмыслением природы государственно-политического устройстваСоветского Союза.

Интересна сама эволюция взглядов на эту проблему. Первоначальнобюрократия мыслилась как деформация принципов социалистическойдемократии и советской системы управления. Однако в русле этой частипубликаций пришло осознание неадекватности понятия бюрократии дляраскрытия происходивших в СССР процессов, что повлекло появлениетаких новых понятий, как «административно-командная система»(Г. X. Попов), «этакратия» (М. А. Чешков) и т. п., призванных заменитьили дополнить понятия бюрократии, поскольку само по себе оно не всостоянии отразить сложность той политической и социально-экономической реальности, с которой приходится иметь делоисследователям и аналитикам.

Концепция Г. X. Попова о формировании в СССР административно-командной системы, делавшая упор на экономические провалысоветского режима, получила достаточно широкую поддержку в

научной литературе, особенно в той ее части, которая рассматривалапроблему бюрократии сквозь призму истории социально-экономического развития страны. Однако эта концепция подвергаласькритике за упрощенный подход к исследованию внутреннихсоциальных процессов, происходивших в советском обществе.

Менее известной, но достаточно интересной с точки зренияисследования глубины феномена бюрократии является концепцияэтакратии, сформулированная М. А. Чешковым. Он выступил противраспространенного в западной политологии взгляда на бюрократию какособый класс в советском обществе, поскольку, по его мнению, притаком подходе природа класса подменялась проблемой его состава, асовокупное бытие класса — положением индивида в его структуре,причем в качестве классообразующих факторов принимались лишьстатус, власть и род занятий.

М. А. Чешхов предположил, что в СССР соединениегосударственной собственности, государственной власти иобщественных функций, имеющих объектом общество в целом(интеграция, регулирование, трансформация), образовало механизм,действие которого сформировало особую классоподобную социальнуюобщность — этакратию. В этом механизме государственнаясобственность выступает как основа, государственная власть — какдвижущая сила, а общественные функции, вернее, их монополизация —как основной способ формирования этакратии.

Механизм, формирующий этакратию, определял и ее внутреннююорганизацию, которая построена по иерархическому принципу и имееттотальный, т. е. всеохватывающий характер. Иерархия по всем тремосям — собственности (технобюрократия), власти (политическаябюрократия), управления (административная бюрократия) есть нетолько способ самоорганизации советской этакратии, но и механизм еегосподства.

В истории СССР М. А. Чешковым выделяется две основныеразновидности этакратии — «грубокоммунистическая» и рыночная, илинэповская этакратия. В первой из них экономические отношения — неболее чем экономическая реализация отношений власти; во второй —они обладают собственной автономной логикой, хотя и здесьсохраняется принцип примата политики (внеэкономических связей илинадстройки).

В таком контексте сталинизм, по М. А. Чешкову, являетсяособенным случаем «грубокоммунистической» разновидностиэтакратии. Для него характерны религиоподобная форма идеологии(культ личности), грубые формы господства-подчинения, доведенныедо уровня личной зависимости производителей, и почти кастоваяобособленность самой этакратии (номенклатура); полное подчинениеэкономики властным отношениям, а в структуре сталинской этакратии— абсолютная гегемония политиков. Эта разновидность этакратии всвоем законченном виде может существовать и без крайностейсталинизма (советское общество 50–70-х гг.).

Анализ возрастания роли бюрократии в советском обществепотребовал применения системного подхода, который позволял связатьвоедино проблему внутренней самоорганизации бюрократии своздействием окружающей среды. Наиболее концентрированно этовлияние было выражено в понятии «бюрократическая, илиадминистративная власть».

Суть этого явления определялась тем, что бюрократия в СССР всилу своих профессиональных качеств и специфики работы оказываланепосредственное воздействие на все политические решения,принимавшиеся в стране. Некоторым диссонансом в общейнаправленности публикаций этого периода прозвучала мысль,высказанная известным политологом А. Миграняном, который,используя концепцию М. Вебера о плебисцитарной демократии,предположил, что отсутствие демократических институтов публичнойвласти в определенные периоды в авторитарно-тоталитарныхполитических системах делает харизматического лидера единственнойэффективной управой на бюрократию. Такая позиция в началеперестроечного процесса середины 80-х гг. была воспринята чуть ли некак покушение на принципы демократизации общества.

Развивая свою мысль, А. Мигранян сделал вывод о том, что там, гдевлияние бюрократии становится всеохватывающим, лишенныммеханизма сдерживания, наступает период «тотального господствабюрократии», и последняя имеет все возможности сведения «на нет»усилий любых высших органов по решению кардинальных социально-экономических проблем общества. По мнению А. Миграняна, эпохазастоя в постсталинской истории СССР при отсутствиихаризматического лидера как раз и стала эпохой такого

бюрократического господства.

Каково содержание процессов формированиясоветской бюрократии?

С осознанием имманентности бюрократии современному типугосударства назрела потребность в уяснении ее специфики в советскомобществе — так появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре.Понятие «номенклатура» оказывается ключевым для изученияадминистративно-политической системы СССР, анализа процессоврекрутирования советской элиты.

Исследователями (Т. П. Коржихина, О. В. Крыштановская и др.)дается периодизация формирования и развития советской номенклатурыс 1917 по 1986 гг. Весь этот период предлагается разделить на четыреэтапа, которым соответствуют качественно различные формыгосударственной власти в ее номенклатурной форме. Первый —ленинский — отличается выраженным характером поиска формгосударственного устройства страны; второй — сталинский —созданием кадровой системы и закреплением номенклатуры; третий —хрущевский — поиском выхода страны из кризиса управления,демократизацией и попытками установить коллегиальную формуноменклатурной власти; четвертый — брежневский — стагнациейноменклатурного политического режима.

Большинство аналитиков сходятся во мнении, что социальная базасоветской политической номенклатуры многократно расширилась посравнению с дореволюционным периодом — в нее хлынул поток новыхлюдей из социальных низов. Правда, вертикальная мобильностьограничивалась целым рядом параметров: социальное происхождение,политико-идеологическая лояльность, в ряде случаев —национальность. Монополия партии на власть препятствовала созданиюконкурентных механизмов, способных обеспечить оптимальный отбор вноменклатурную элиту, но все же система рекрутирования элиты вСССР в историческом плане была шагом вперед.

Тема зарождения и развития советской номенклатуры оказаласьплодотворной и получила достаточно полное освещение в научнойлитературе. Важной особенностью изучения номенклатурной структурывласти в СССР стал методологический подход, основанный на теории

элиты.Известно, что создание политической элиты, из которой

формируются законодательные и исполнительные органы государства,правительственный аппарат, руководящие кадры государственныхучреждений, — важная составная часть общественно-политическихотношений. Исследовать этот процесс — значит понять, как людивовлекаются в политику, выдвигаются на руководящие политическиепосты (в т. ч. становятся политическими лидерами), устанавливаютполитические контакты, делают политическую карьеру. При этомследует иметь в виду, что открытость элиты — важнейший элемент«открытого общества» (термин, введенный в научный оборотавстрийским философом К. Поппером), где высок уровень социальноймобильности и, соответственно, закрытая, непрозрачная элита —элемент «закрытого общества», где социальная мобильность низка иливообще отсутствует.

Некоторые отечественные социологи и политологи считали, чтоверхушка бюрократической номенклатуры СССР — это и есть элита,другие, что элита — это социальный слой, из которого черпаетсяноменклатура. В любом случае советская номенклатурная элита имелачеткие формы, обусловленные ее институциональным характером.Подробно структура номенклатуры в СССР представлена в работахизвестных политологов Г. К. Ашина, В. Г. Игнатова, А. В. Понеделкова,О. В. Крыштановской.

Списки ключевых должностей составлялись в ЦК КПСС, иназначение на эти должности проходило с обязательным согласованиемв партийных органах. Несмотря на различный характер должностей,входящих в высшую номенклатуру, советская элита была монолитнойпо своему характеру, и для ее обозначения прочно утвердился термин«партийно-государственная номенклатура».

В сталинские времена все номенклатурные должности былиразделены на 14 рангов (число такое же, как в Табели о рангах Петра I):номенклатура Политбюро ЦК КПСС, номенклатура Секретариата ЦККПСС. Вслед за этими высшими рангами шли должности, требующиесогласования в отделах ЦК КПСС, далее — номенклатура обкомов,горкомов, райкомов партии и даже первичных партийных организаций.Иерархический принцип номенклатуры заключался в том, что человекдолжен был последовательно подниматься со ступеньки на ступеньку

партийно-государственной кадровой пирамиды. Неслучайно анализбиографий членов ЦК КПСС за весь период советской властипоказывает, как мало в его составе было выходцев из Москвы, почтиотсутствовали выходцы из номенклатурных слоев.

В СССР сложилось несколько типов номенклатурной карьеры:партийно-хозяйственная, комсомольско-партийная, советско-партийная,партийно-дипломатическая. Включению в номенклатуру определенногоуровня обычно предшествовало зачисление в «резерв на повышение».Традиционная карьера номенклатурщика выглядела следующимобразом: сначала учеба в Москве, затем работа в советских,комсомольских, хозяйственных или партийных органах какого-нибудьрегиона, далее — вызов в Москву и работа 1–2 года в ЦК КПСС, и,наконец, возвращение в провинцию, — как правило, на должностьсекретаря обкома КПСС. Это был принцип «кадровой закалки».

Сталинский период — время быстрых карьерных взлетов,обеспечивавшихся массовыми репрессиями и постоянно возникающимив их результате номенклатурными вакансиями. С середины 50-х иособенно 70-х до середины 80-х гг. система номенклатурной селекциистабилизировалась. Возможности продвижения наверх в условияхзастоя были ограничены низкой сменяемостью элиты.

Особый научный интерес при рассмотрении процессов развитиябюрократии вызывает анализ политической роли технократическойэлиты в советском обществе. Специфика технократии в СССР вызванасвоеобразными условиями ее генезиса.

Основной этап становления развитого индустриализма в нашейстране, когда произошло превращение технократов в самостоятельнуюсоциальную силу, приходится на период социалистическойтоталитарной общественной формации. В западных странахиндустриальная революция совершалась при доминирующемгосподстве капитала, а в СССР — при доминирующем факторепринуждения, осуществлявшегося партийной властью. Доступ к властиотечественным технократам перекрывали не капиталисты, как в США иЗападной Европе, а партийная номенклатурная бюрократия.

Начиная с 30-х гг. под воздействием индустриализации и развитиянаучно-технической революции партийно-государственной элитепришлось поступиться частью абсолютной власти. Однако овладениетехнократией властными функциями на Западе и в Советском Союзе

происходило по-разному.На Западе технократа начали получать доступ к власти не в качестве

конкретных личностей, а коллективно, в составе широкой социальнойгруппы — от руководителей корпораций до организационно-технического персонала, которую в западной литературе принятоназывать особым термином — «техноструктурой». В СССР укреплениепозиций технократии происходило прежде всего за счет превращения еев одну из составных частей партийно-государственной номенклатуры. Содной стороны, наиболее крупные научно-технические специалистынепосредственно включались в состав номенклатуры, с другой — самапартийная бюрократия стала пополняться выходцами из числаинженерно-технических работников.

Технократическая элита постепенно превратилась в одну из самыхвлиятельных групп советской бюрократии. Она входила в составформально единой партийно-государственной номенклатуры, нообладала целым набором признаков самостоятельной социальнойединицы. Ее членов объединяли наличие однотипного высшеготехнического образования и опыт профессиональной деятельности поуправлению хозяйственной сферой.

Технократическая элита имела свои специфические интересы,связанные с непрерывным экономическим ростом, расширениемхозяйственной самостоятельности и частного предпринимательства, чтовходило в противоречие с базовыми идеологическими установками.Можно предположить, что приток технической интеллигенции в КПСС,особенно в конце 70-х гг., подверг содержание коммунистическихценностей мощному воздействию рационалистических установок ипрагматических ориентаций, в результате чего идеологическиеориентиры отдельной части партии деформировались, чтоспособствовало в определенной степени «деидеологизации» партийно-государственного аппарата в конце 80-х — начале 90-х гг. двадцатогостолетия.

В чем суть трансформационных процессов,происходивших в структуре советскойноменклатуры с середины 80-х до начала 90-хгг. ХХ в.?

В научной и публицистической, в т. ч. мемуарной литературе,имеется обширный материал, раскрывающий характер изменений,происходивших в государственно-партийном аппарате в перестроечныйпериод.

Значительное число политологов и историков считают, что избраниеМ. С. Горбачева сначала Генеральным секретарем ЦК КПСС, а затемПрезидентом СССР ознаменовало начало перестройки не толькостраны, но и номенклатурной системы. Уже в первые годы егоправления были нарушены устоявшиеся законы функционированиясоветской элиты. Вместо создания команды преданных соратниковглавным принципом кадровой политики стали перманентные замены наключевых партийных и государственных постах.

Цель этой деятельности — расшатывание основ старой партийнойэлиты. Все это породило чувство неуверенности в завтрашнем дне увысшей номенклатуры, что в условиях постоянного обновлениякадрового состава привело к тому, что престиж высшего партийногоруководства страны заметно упал.

Кадровые изменения в партийном руководстве проходили на фонепередачи партией ряда властных полномочий Советам различныхуровней. Главным итогом конца 80-х гг. стал переход центра власти отЦК КПСС к Съезду народных депутатов и Верховному Совету СССР,отмена законодательного закрепления руководящей роли КПСС,введение института президентства, выборы в республиканские иместные Советы, Стремительная политизация общества привела кзарождению новых политических партий, поставивших одной изглавных своих целей отстранение КПСС от реальной политическойвласти.

Политбюро ЦК КПСС перестает быть средоточием власти в стране,начинается процесс формирования новой элиты, выросшей из недрпартийной бюрократии, но уже не тождественной ей. Политическаяреформа привела к краху всей советской системы партийно-государственной номенклатуры.

Следует отметить, что во второй половине 80-х гг. в СССР в связи сутратой партийной элиты части властных функций сложилась ситуация,позволившая технократической элите реально вступить в борьбу задоминирующее политическое влияние. Это проявилось в проведенииряда экономических реформ: расширения экономической

самостоятельности государственных предприятий, установленияхозяйственного расчета, формирования принципов социалистическойпредприимчивости («можно делать все, что не запрещено») и т. д.

В этот период руководством партии делаются попытки вернутьутраченный контроль над экономикой. Суть всех изменений, по мнениюмногих аналитиков, заключалась в том, что власть партийно-государственной номенклатуры в экономике обменивалась насобственность. При этом весь процесс реформирования перестроечнойэкономики СССР шел под прямым контролем номенклатуры.

Начинает создаваться «альтернативная» экономика. Подруководством партийных органов организуются первые коммерческиеструктуры в СССР — Координационный Совет Центров научно-технического творчества молодежи (ЦНТТМ) и сеть ЦНТТМ прикаждом райкоме КПСС в Москве, функция которых сводилась кпревращению безналичных денег в наличные. Ни одно государственноепредприятие в Советском Союзе не имело права производить этуоперацию.

В этот же период создается новая система привилегий. Если доперестройки привилегии номенклатуры носили «вещный» характер ивыражались в предоставлении части государственного имущества вличное пользование, в особой сфере услуг, то теперь номенклатуреразрешается делать то, что запрещалось другим. При этом главнойпривилегией становится разрешение на прибыль.

Появились привилегии для номенклатуры в экономикеперестроечного периода: создание с зарубежными фирмами совместныхпредприятий проходило под стропим контролем партийных органов,проводились операции с недвижимостью и приватизация, когдагосударственные чиновники, пользуясь своей властью, приватизировалите государственные структуры, которыми они распоряжались.

Важнейшими направлениями этой номенклатурной приватизациибыли следующие: трансформация системы управления экономикой,когда собственность, находящаяся в распоряжении руководстваминистерства или крупного рентабельного производства становиласьчастной собственностью путем акционирования; трансформация единойгосударственной банковской сети путем преобразования системыпромстройбанков и жилсоцбанков с их филиалами по всей стране вкоммерческие банки и соответственно изменением механизма

распределения прибыли; трансформация распределительной системы,существовавшей на базе Госснаба СССР, Министерства внешнейторговли СССР, их главков и различных «торгов» в коммерческиеструктуры, монополизирующие наиболее рентабельные сферы бизнеса.

В результате всех трансформаций политики и экономикимонолитная советская элита разделилась ка два больших отряда:политическую и бизнес-технократическую элиту. Если принадлежностьк первой по-прежнему определялась должностью, статусом вгосударственном аппарате, то вторую составляли люди, чье влияниеосновывалось на контроле над финансовыми ресурсами исобственностью в производственной сфере.

Как изменилась структура бюрократия впостсоветской России?

В своем большинстве аналитики склоняются к выводу о том, чтопосле распада СССР и с приходом Б. Н. Ельцина к власти, периодтрансформации постсоветской элиты закончился и начался этапцементирования новой политической и административной элиты. В 90-хгг. сложились структуры исполнительной власти (администрацияпрезидента и правительство), функционировал российский парламент,избранный демократическим путем, в регионах за счет все того жеисточника — старой партийной номенклатуры — сформировалисьновые региональные администрации.

Главенствующее положение в структуре новой элиты занялатехнократия. Однако следует подчеркнуть, что, доминируя в кадровомотношении, современная технократическая элита, включая бизнес-элиту, не состоянии адекватно воздействовать на политическиепроцессы, поскольку не имеет самостоятельной политическойидеологии, а значит, не является самостоятельным политическимнаправлением. Особенностью политического влияния технократии всовременных условиях России является то, что оно не носитсознательного целенаправленного характера, а осуществляется черезстихийную реализацию ее экономических интересов.

После ликвидации координирующего воздействия КПССпротиворечие, сложившееся еще в советский период междуруководителями топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и военно-

промышленного комплекса (ВПК), приняло характер борьбы загосподство в экономике страны. Этот процесс происходит в основномвне сферы публичной политики, через приспособление государства кцелям той или иной части технократической элиты. Так, в условияхэкономических реформ, сопровождающихся приватизациейгосударственной собственности и либерализацией цен, ТЭК оказалсяединственным рентабельным сектором экономики, а директорскийкорпус ВПК без государственной поддержки оказался не готов кравноправным отношениям с добывающими отраслями, что повлеклоизменение качественного состава технократической части высшегоэшелона правящей элиты.

В научной литературе отмечается, что советское номенклатурноерекрутирование опиралось на четкие «правила игры»: лиц, попавших вноменклатурные списки, ожидала, как правило, размеренная долгаякарьера. В отличие от прежней системы, постсоветское рекрутированиеэлиты характеризуется помимо меньшей регламентации еще имногоканальностью. Множественность постсоветской элиты(политической, административной, экономической и др.), сменившаямонолитную партийно-государственную номенклатуру, означаетпрежде всего различие каналов и путей рекрутирования элиты, правил инорм, складывающихся в продвижении наверх в элитных группах ислоях.

Власть перераспределилась между группами прагматичныхноменклатурщиков, часть которых стала политиками, часть —бизнесменами, но в любом случае от прежних руководителей советскихпартийно-государственных структур они отличаются другойментальностью прежде всего потому, что их социализация происходилав иных условиях.

Во второй половине 90-х гг. были предприняты шаги по «закрытию»сформировавшейся элиты. Постепенно государственная власть впостсоветской России вновь стала приобретать номенклатурныеочертания. Об этом свидетельствуют целенаправленные попыткивозродить советские традиции «подбора и расстановки кадров».Утвердилась система рангов и тарифных ставок для государственныхслужащих (с этого начиналась советская номенклатура в 1922 г.).

В целом за период 90-х гг. российская элита изменилась структурно,функционально и сущностно. Место монолита номенклатурной

пирамиды заняли многочисленные элитные группировки, находящиесямежду собой в отношениях жесткой конкуренции. Современнаяадминистративная элита утратила большую часть рычагов власти,имевшихся у партийно-государственной номенклатуры. В этихусловиях возросла роль экономических факторов для управленияобществом. Вместо стабильного правящего слоя с сильнымивертикальными связями создано множество динамичных региональныхэлитных групп, между которыми активизировались горизонтальные инеформальные связи.

Несмотря на то, что каждая элитная группа имеет характерныечерты олигархии, наличие межгрупповой конкуренции в то же времяявляется безусловным свидетельством демократизации российскогообщества. С другой стороны, уже наметились тенденции к движению отплюрализма элитных групп к монолитности (в форме иерархииолигархий от центральной до региональной, вплоть до местногоуровня), от открытости к замкнутости.

В 90-е годы отечественных исследователей все в большей степениначинают волновать проблемы социальной трансформации российскойэлиты. Отдельные авторы сделали предположение о зарождении«бюрократической буржуазии», «номенклатурного капитализма». Так,по мнению политолога А. Н. Медушевского, номенклатура — этопереходное историческое явление, которое возникает в условияхреволюции и вакуума власти как инструмент стабилизации ситуации иуправления обществом. Она не имеет одного из важнейших признаковвсякого устойчивого класса индустриального общества — юридическизакрепленной собственности на средства производства, поэтому врезультате «бюрократизации власти» она изолируется, превращается взамкнутую группу, использующую государственную власть вкорыстных целях и, следовательно, обретает «переходныймаргинальный» характер.

«Маргинальность» современной бюрократии, как считаетА. Н. Медушевский, заводит общество в тупик, выход из которого —обретение новой номенклатурой недостающего параметра класса, т. е.собственности, а результатом этого процесса станет рождение«номенклатурного капитализма».

Вполне очевидно, что исследование формирования личного составагосударственных учреждений, истории чиновничества как особой

социальной страты должно быть продолжено: проблема заключается нетолько в том, что именно люди обеспечивают функционированиесистемы государственных учреждений, а в том, что составгосударственного аппарата — производная от социальной структурыобщества. Социальная структура постсоветской бюрократии — своегорода преломление большей или меньшей активности различныхсоциальных групп, их участия в выстраивании обновляющегосяроссийского государства.

Какова природа института государственнойслужбы в постсоветской России?

В последние годы поток публикаций отечественных авторов попроблемам бюрократии увеличился. Интерес правоведов и социологов кпроблемам государственной службы связан с ее становлением всовременной России. Особое внимание уделяется исследованиюприроды государственной службы.

Реализуя новые для страны идеологические лозунги частнойсобственности, предпринимательства, свободного рынка, конкуренциии т. д., постсоветская номенклатура была готова поделитьсяэкономической властью с созданным ей самой классом собственников,но никак не передать ему вместе с частью государственнойсобственности также и право устанавливать правила экономическойигры в государственном масштабе. Правовое оформление этот процесснашел в создании института государственной службы на уровнеРоссийской Федерации и в субъектах Федерации для решения задачперехода от планово-централизованной к рыночной системе.

Следует отметить, что государственная служба в начале 90-х гг.исполняла роль противовеса разгулу рыночной стихии, заложенной воснову идеологии экономических реформ «шоковой терапии», начатыхв 1991 г. С другой стороны, сохранение должностной иерархии какспособа функционирования государственной власти, явившейсяинициатором и проводником либеральных реформ, находилось вполном противоречии с основами и духом либерализма.

Иерархия как способ реализации государственной властиисторически предполагает личную зависимость. Преодолениепатримониальной личной зависимости как основы экономических

связей и отношений не могло не отразиться на отношениях власти иполитической организации постсоветского общества. Господстволиберальных ценностей и выражающее его понятие «экономическийчеловек» вызвали к жизни понятие «государственное управление», т. е.основу, противоположную единовластию и непосредственномуделегированию властных и экономических полномочий.

Недопустимо смешение понятий «управление государством» и«государственное управление». Первое означает влияние общества нагосударство посредством представления своих потребностей, интересови целей, выражения своей воли через референдумы, свободные выборыи другие каналы, в известной мере подчинение государственнойдеятельности общественным запросам. Государственное управлениеимеет обратный смысл по отношению к управлению государством.

Актуальность правового государства, в котором полностью и четкообозначено, что и каким образом должен делать каждый конкретныйгосударственный орган и должностное лицо, закрепляется в правовомстатусе государственного органа и государственной должности. Этообоснованно, ибо в государственном управлении, т. е. в его влиянии нажизнь людей, должны действовать не столько лица (вплоть доПрезидента страны), сколько принимаемые ими управленческиерешения.

Соединение в современной России в рамках исполнительной властигосударственного управления и государственной службы, т. е. двухпротивоположных механизмов реализации государственной власти вопределенной степени несет в себе негативный потенциал дляроссийского общества. Социальная ограниченность институтароссийской государственной службы сводится именно к его служебнойроли по отношению к государству, а не обществу.

Неадекватность института государственной службы современнымусловиям можно объяснить лишь тем, что российская власть дореализации механизма государственного управления как общественногостабилизатора рыночного регулирования еще не дозрела, а властнаяпатримониальная иерархия, сложившаяся исторически и в значительноймере без существенных изменений перешедшая в наши дни, не можетбыть преодолена в одночасье.

Контрольные вопросы

1. Как оценивался феномен советской бюрократии в отечественнойлитературе?

2. Какова суть концепций «административно-командной системы»Г. X. Попова и «этакратии» М. А. Чешкова?

3. Какую периодизацию формирования и развития советскойноменклатуры приводят научные источники?

4. Какие принципы организации характерны для партийно-государственной номенклатуры В СССР?

5. Какова структура партийно-государственной номенклатуры,сложившаяся в СССР?

6. Какие типы номенклатурной карьеры сложились в советскоевремя?

7. В чем заключался иерархический принцип советскойноменклатуры?

8. Каков генезис технократии в СССР и роль технократическойэлиты в составе партийно-государственной номенклатуры?

9. Какие методы использовала советская номенклатурнаябюрократия, чтобы удерживать свою власть в сфере экономики?

10. Какие причины привели к краху советской номенклатуры?11. Какие процессы происходили в составе бюрократии в

постсоветский период?12. Как характеризуется постсоветское рекрутирование элиты?13. Какие общие черты и существенные различия имеются у

советской партийно-государственной номенклатуры и современнойроссийской политической бюрократии?

14. Какова природа сформировавшегося института государственнойслужбы в России?

Темы докладов и рефератов1. Советская номенклатура: механизм становления и действия.2. Партийно-государственная номенклатура; эволюция отбора.3. Перестройка и бюрократия.4. Трансформация политической элиты России в 90-е гг. XX в.5. Проблемы реформирования государственной службы.

Список литературы

1. Авторханов А. Технология власти. М., 1991.2. Афанасьев М. Н. Правящие элиты и государственность

посттоталитарной России. М.-Воронеж, 1996.3. Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба

(Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 67–80.4. Ашин Г. К. Правящая элита и общество // Свободная мысль. 1993.

№ 7.5. Ашин Г. К. Современные теории элиты; критический очерк. М.,

1985.6. Бадовский Д. В., Шутов А. Ю. Региональные элиты в

постсоветской России; особенности политического участия // Кентавр,1995. № 6.

7. Барзилов С., Чернышев А. Провинция: элита, номенклатура,интеллигенция // Свободная мысль. 1996. № 1.

8. Гайдар Е. Т. Государство и эволюция. М., 1995.9. Горяйнов Л. Социотипы современных руководителей //

Социологические исследования. 1992. № 4.10. Демидов А. А. Политическая культура как средство борьбы

против бюрократизма // Советское государство и право. 1998. № 7. С.32–40.

11. Джавланов О. Т., Михеев В. А. Номенклатура: эволюция отбора(историкополитический анализ). М., 1993.

12. Куколев И. В. Трансформация политических элит в России //ОНС. 1997. № 4.

13. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпусагосударственных служащих: зарубежный опыт для России // МЭ и МО.1993. № 2.

14. Колосов Н. Е. Высшая бюрократия в политической системестарого порядка // От старого порядка к революции. Под редакциейВ. Г. Ревункова. Л.: Издательство ЛГУ, 1988. С. 26–51.

15. Коржихина Т. П., Фигатнер Ю. Ю. Советская номенклатура:становление, механизм и действие // Вопросы истории. 1993. № 7.

16. Крыштстовская О. В. Трансформация старой номенклатуры вновую российскую элиту. «ОНС». 1995; № 1.

17. Крыштановская О. В., Радзиховский Л. А. Каркас власти //Вестник РАН. 1993. Т. 63. № 2.

18. Медушгвский А. Н. Демократия и авторитаризм: Российский

конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1997.19. Ме душевский А. Н. Формирование правящего класса //

Социологический журнал. 1995. № 4. С. 36–49.20. Оболонский А. В. Постсоветское чиновничество:

квазибюрократический правящий класс // ОНС. 1996. № 5.21. Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996.22. Попов Г. Блеск и нищета Административной Системы. М., 1990.23. Попов Г. X. Пути Перестройки. Мнение экономиста. М., 1989.24. Разуваев В. В. Власть в России: бюрократическое измерение //

Кентавр. 1995. № 4.25. Четкое М. А. Социальный профиль верхов (исследования

постколониальных элит и опыт для России). М., 1997.26. Явлинский Г. Согласие на шанс. М., 1991.

Глава 11

Развитие теории бюрократии в современнойзападной политической науке

Школа «человеческих отношений» о новой модели бюрократии.Применение структурного функционализма Т. Парсонса висследовании бюрократии. Сравнение моделей «рациональной» и«естественной» систем бюрократии по Ф. Голднеру. Моделирациональности бюрократических организаций А, Этциони. Школа«социальных систем» о функциональных особенностяхбюрократических систем. Власть бюрократии на уровнеорганизаций в работах С. Липсета. Тенденции развитиябюрократического аппарата в теории политического поляП. Бурдье. Постмодернизм и «дисциплинарная власть» М. Фуко.Роль инструментальных мотиваций административнойдеятельности в работе А. Даунса «Бюрократия изнутри». Теориябюрократического поведения У. Нисканена. Концепция«бюрократического типа личности».

В чем отличие новых подходовсоциологической школы «человеческихотношений» в рассмотрении функциональныххарактеристик бюрократии в сравнении с«классической» концепцией М. Вебера?

По мнению ряда современных западных социологов и политологов,упрощенное представление о природе человеческого поведения ворганизации, рассмотрение служащего, во-первых, как инертногоинструмента, выполняющего указанное ему назначение, во-вторых,трактовка аппарата служащих в качестве чего-то данного, а непеременной величины в системе — этот органический дефект,присущий «классической» веберианской школе, необходимо«подвергнуть ревизии».

Об этом однозначно свидетельствует то обстоятельство, что взападной политической и социологической литературе конца XX в.говорится уже не об исполнении, а о реализации решений. Инымисловами — современный государственный чиновник выступает непросто исполнителем политических решений, а действующим лицомпроцесса их принятия, конструктивным, активным и инициативнымпартнером выборных политических институтов.

С этим этапом развития теории бюрократии связано возникновениешколы «человеческих отношений», разрабатывающей иную, отличнуюот «классической» функциональную модель государственной службы. Вновой доктрине пересматривается концепция М. Вебера относительномотивов поведения людей в организации. Отправной точкой новогоподхода является утверждение, что служащих, составляющихорганизацию, нельзя рассматривать как инвариантные социальныефакторы: необходимо исследование их поведения, которое изменяется взависимости от условий и мотивов.

Возникновение доктрины «человеческих отношений» связывается сименем американского социолога Э. Мэйо, известного своимиэкспериментами, проводившимися в середине 30-х гг. XX столетия иполучившими название «хоторнских» — (по названию г, Хоторна вСША). Целью этих экспериментов, длившихся 5 лет, было изучениесоциальной организации внутри трудовых групп. Основные идеи ирезультаты экспериментов изложены в книге Э. Мэйо «Человеческиепроблемы индустриальной цивилизации». Главный вывод, к которомупришел Э. Мэйо, сводится к утверждению, что решающее влияние нарост эффективности труда работников в организации оказывают нематериальные, а главным образом психологические и социальныефакторы.

Доктрина «человеческих отношений» акцентировала важностьнеформальных факторов деятельности любой организации, поэтомуосновное содержание этой доктрины можно свести к трем положениям:1) человек представляет собой «социальное животное»; 2) жесткаяиерархия подчиненности, формализация организационных процессовнесовместимы с природой человека и 3) решение проблем человека —дело управленцев.

Одним из принципов «классической» теории бюрократии являетсяпринцип специализации служащих, который оценивается как основа

эффективности деятельности любого аппарата. Однако исследованияпредставителей школы «человеческих отношений» обнаружили наличиев коллективах служащих социальных групп, обладающих собственными«нормами и целями», которые зачастую не совпадают с нормами ицелями, выработанными администрацией. Эти социальные группымогут обладать достаточной самостоятельностью, чтобы реальнопротивопоставить свои цели целям руководства или организации вцелом. Наличие таких автономных групп со своими независимымиинтересами квалифицировалось веберианской школой как дисфункция вформальной структуре организации.

Школа «человеческих отношений», сосредоточившая внимание научете «неформальных факторов», напротив, выдвинула тезис, согласнокоторому эта дисфункция не носит негативного характера, а являетсяестественной реакцией, возникающей вследствие того, что рутиннаяработа служащих под постоянным и строгим контролем администрациивступает в конфликт с потребностями служащего.

Были изучены различия между формальными подразделениями сцелью выяснить, насколько они способствуют «дивергенции подцелей»в отношении «общих целей» организации. В результате исследованийбыл сделан вывод, что подразделения, имеющие различные функции изанимающиеся различными видами деятельности, вырабатываютразличную ориентацию своих членов относительно времени, заданий имежличностных отношений, а также строятся по различнымформальным внутренним структурам. Чем выше степень различиямежду любыми двумя подразделениями относительно указанныхизмерений, тем больше возрастает проблема при достижении ихсотрудничества.

Школа «человеческих отношений» выступает с критикой и другоговажного принципа «классической» теории — осуществленияиерархической системы организации бюрократии. Согласно концепцииМ. Вебера, иерархия выступает важной интегрирующей силой,позволяющей обеспечить выполнение приказов и повиновение власти.В действительности же, как доказывают представители школы«человеческих отношений», принцип иерархии не только противоречитотношению людей к системе подавления личности формальнымиприказами и ошибочно толкует готовность людей повиноваться власти,но, наоборот, вызывает т. н. «синдром порочного круга». Сущность

этого «синдрома» состоит в том, что дисфункциональные последствиятрадиционных методов контроля усиливают убеждение руководителей вэффективности подобных методов управления, вследствие чегонарушение правил порождает еще больше правил с тем, чтобысправиться с этим нарушением. Движение по этому порочному кругупроисходит со все возрастающей силой.

При этом представители школы «человеческих отношений»выступают не столько против пирамиды иерархических уровней, кактаковой, сколько против того акцента, который делает «классическая»теория на отношениях власти, повиновения и на одностороннем,направленном сверху вниз потоке решений, правил и прочихкоординирующих усилий.

Школа «человеческих отношений уделяет большое вниманиепроблеме мотивации деятельности людей в организации. В сущностиодним из ее аспектов является принцип «делегированияответственности». Эта проблема органически связана с вопросамииерархической структуры организации и координации, но она не нашлаглубокой разработки в рамках «классической» теории.

Школа «человеческих отношений» последовательно выступает заширокое применение «делегирования ответственности», при этомделегирование рассматривается как «двусторонний динамическийпроцесс»: двусторонний, поскольку он отражает стремление «идтинавстречу» как со стороны высшего эшелона к низшему, так и вобратном направлении, и динамический, т. к. он связан с постояннымизменением ответственности каждого подчиненного.

Нормативная характеристика качеств руководителя организации,умеющего правильно пользоваться делегированием, заключается вследовании принципу передачи принятия решений на максимальновозможные низшие уровни. Эффективность делегирования, согласноконцепции школы «человеческих отношений», целиком состоит вумении использовать своих подчиненных как коллектив. Таково вцелом отношение доктрины «человеческих отношений» к проблемемотивации поведения служащего в организации.

Нельзя не отметить, что постановка вопроса о недостаточностиодних лишь материальных стимулов поощрения людей к работе впринципе правильна. Оправдано и стремление к более глубокомуанализу природы человеческих потребностей, хотя следует признать,

что эта доктрина не в полной мере отвечает на вопросы организациибюрократии и современной системы управления.

Как в западной науке рассматриваютсяпроблемы бюрократии с помощьюфункционального подхода?

Дальнейшая разработка научного знания о бюрократии в условияхметодологического кризиса как «классической» теории, так и доктрины«человеческих отношений» потребовала с позиций новейшихсоциологических концепций критически оценить предшествующиевзгляды и обобщить новый практический опыт в области организацииуправления. Одним из главных в изучении феномена бюрократии всовременной западной политической социологии сталофункционалистское направление.

В теоретическом отношении формирование функционалистскогонаправления конца XX столетия, получившего название школы«социальных систем», шло под преимущественным влияниемконцепции структурно-функционального анализа, разработаннойвыдающимся американским социологом Т. Парсонсом и егопоследователями.

В том или ином виде функциональный подход присутствовал вовсех социальных концепциях, где общество рассматривалось системнымобразом. Функционализм, как известно, постулирует универсальнуюзависимость элементов какого-либо комплекса, смысл которойзаключается в выполнении каждым элементом значимой полезнойфункции для комплекса в целом.

Так, создание в рамках государства любого нового государственногооргана или учреждения оправдано и допустимо только в том случае,если нововведение не подрывает целостности объекта и, более того,способствует выполнению государством своих основных задач вобществе.

Общественная жизнь понимается структурными функционалистамикак бесконечное множество и переплетение взаимодействий людей. Приэтом любая социальная система, например общество илигосударственная служба, представляет собой комплекс с набором

составляющих ее структурных элементов, к которым можно отнестииндивида, формальную структуру, неформальную структуру,неформальную организацию, статусы и роли, а также физическоеокружение.

Т. Парсонс выстроил сложную концептуальную схему, в которойучитывались как особенности личностной мотивации (потребности,эмоции, познавательная деятельность и т. д.), так и функциональныеимперативы систем.

Согласно Т. Парсонсу, социальные системы располагаются начетырех уровнях организаций общества: 1) первичном, илитехническом, где элементы непосредственно взаимодействуют друг сдругом; 2) управленческом, регулирующем тот процесс обмена,который совершается на первом уровне; 3) институционном (например,министерство), где решаются вопросы общего порядка; 4) социальном,который концентрируется в современном обществе в политическихсферах.

Вторая посылка Т. Парсонса, применяемая им для описания любойсоциальной системы, — это идея четырех функциональныхимперативов, реализация которых обеспечивает нормальное состояние,или равновесие системы. Такими императивами являются: 1) функциядостижения цели; 2) адаптация системы по отношению к внешнейсреде; 3) интеграция всех компонентов системы; 4) регулированиескрытых напряжений системы.

Функциональный подход стал важным методом для исследователейв объяснении современных процессов развития государственныхучреждений. Структурные изменения, происходящие в обществе,предъявляют повышенные требования к организации системыгосударственного управления. Государственные учреждения пересталивосприниматься как произвольное нагромождение ведомств. Каждое изних, выполняя определенные функции, предстает в виде элементаотлаженной государственной машины, осуществляющей стратегическоеи оперативное управление обществом.

Ценность функционального подхода заключается в том, чтогосударственные организации стали рассматриваться как открытыеобразования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потомувынужденные постоянно реагировать на изменения во внешней среде.Цели бюрократических учреждений, их внутренняя структура перестали

восприниматься исключительно как творение человеческого разума,стремящегося к целесообразности или к высшим ценностям. Становитсяочевидным, что они также формируются под непосредственнымвоздействием окружающей социальной среды и во многомпредопределяются ею.

Действительно, если «классическая» теория основывалась на том,что конфликт между человеком и организацией — это аномалия,которая может быть предотвращена или преодолена благодаряправильному использованию материального поощрения, а доктрина«человеческих отношений» рассматривала конфликт как дисфункцию,которая нейтрализуется специально разработанными методами«гуманизации труда», то общая концепция бюрократии в руслеструктурного функционализма констатирует, что конфликт являетсянормальным аспектом функционирования любой бюрократическойорганизации.

Однако, в отличие от доктрины «человеческих отношений»,представители функционального подхода стремятся преодолетьпереоценку значения неформальных факторов, пытаясь в какой-тостепени осуществить синтез «классической» теории М. Вебера сдоктриной «человеческих отношений».

Функциональный подход позволил по-новому взглянуть наспецифику государственных учреждений, поскольку среда, в которойони действуют, одновременно аккумулирует социальные потребности впроизводстве особого вида услуг (управленческих) и является аренойстолкновения социальных интересов и ценностей, верований иидеологий, ареной борьбы политических сил.

Как относятся структурные функционалистык оценке «классической» теории бюрократииМ. Вебера?

Наиболее полный сравнительный анализ подходов «классического»и функционального направления в рассмотрении проблем бюрократииприводится в трудах известного американского социолога Э. Голднера.По его мнению, существуют два основных направления в анализебюрократии, которые выражаются в виде «рациональной» модели и

«естественной» системы. Как известно, первая из них наиболее яркопредставлена в трудах М. Вебера, вторая — в работах Т. Парсонса.

Если веберианцы трактуют бюрократическую организацию какинструмент, т. е. рационально задуманное средство для достижениягрупповых целей, ее структуры, а саму деятельность организации вцелом считают сознательно и рационально управляемой, тоестественная модель видит в реализации целей системы всего лишьодну из нескольких важных потребностей, на удовлетворение которойориентируется организация. В основе модели естественной системылежит понимание того, что долгосрочное развитие организации должнорассматриваться как эволюционный процесс, подчиняющийся непланам, а «естественным законам».

Рациональная модель бюрократии, как считает Ф. Голднер, имеет тоглавное достоинство, что она акцентирует внимание на некоторыхотличительных чертах современной организации, в особенности на еерациональности. Но в то же время рациональная модель недооцениваетспособы воздействия специфических факторов на поведение служащихвнутри организации.

Ф. Голднер полагал, что сторонники рациональной моделинедооценивают значение тех конфликтов, которые появляются припопытке удовлетворения разноречивых потребностей, возникающих врамках организации. Источником трений в организации может явитьсянесоответствие между бюрократической рациональностью и свойствамиорганизации как социальной системы. Так, рациональная предпосылка отом, что власть в организации должна предоставляться лицам ссоответствующей квалификацией, может столкнуться с традиционнымиценностями окружающей среды, требующей, чтобы властью облекалисьзрелые, а не молодые работники, мужчины, а не женщины, и т. д.

Модель естественной системы бюрократии, напротив, весьмапозитивна в том отношении, что подчеркивает большое значениестихийных и незапланированных (т. е. неформальных) разновидностейвзаимодействия, возникающих даже в рамках рационально планируемойорганизации. Но зато в данной модели часто приуменьшается значениерационально организованных структур и типов плановыхпреобразований.

Приверженцы «естественной модели» стремятся скорее кдекларированию, чем к анализу таких отличительных черт современной

бюрократической организации, как специализация, правовые кодексы идругие. Они сосредоточивают внимание на тех силах, которыеподрывают объективные принципы организации и подчиняют ееформальные цели более узким интересам «естественных групп». Ноименно модель естественной системы облегчила открытие и анализ т. н.неформальной организации.

С точки зрения Ф. Голднера, обе модели являются «идеальнымитипами» в том смысле, что найдется немного современныхисследователей бюрократии, которые бы всецело принимали одну изэтих моделей, отбрасывая другую. Каждая из этих моделей имеетопределенные сильные и слабые стороны.

При объяснении бюрократизма как социальной проблемыА. Гоулднер исходит из предположения, что следует учитывать явлениядвух порядков: 1) восприятия индивида, который с данной системойотсчета вступает в контакт с 2) реальной, может быть, бюрократическойпрактикой или бюрократическими образцами поведения. Другимисловами, бюрократизм как социальная проблема не может бытьобъяснен, если не учитываются как система отсчета индивида, которыйприменяет этот термин, так и объективные условия, с которыми онимеет дело.

А. Гоулднер сосредоточивает свое внимание именно на различных«системах отсчета чувствительности к бюрократизму», на основекоторых индивид (клиент) оценивает тот или иной акт, процедуры,формы как проявление бюрократизма. Так, например, одним изэлементов в системе отсчета относительно бюрократизма, считаетА. Гоулднер, является чувство бессилия (отсутствия власти). Состоит онв том, что центры власти признаются индивидом как недосягаемые,поэтому он чувствует себя бессильным, причем А. Гоулднер отмечает,что это чувство необязательно отражает реальные обстоятельства, аможет быть чертой характера.

Особое внимание в системе отсчета чувствительности кбюрократизму заслуживает, по мнению А. Гоулднера, то, что онназывает «субстанциональной рациональностью», под которойпонимается «разумное осмысление взаимосвязей между событиями вданной ситуации». Люди жалуются на бюрократизм заявляя, что вещи, скоторыми они вынуждены иметь дело, малозначительны и не имеютсмысла для них. Они представляют бюрократизм как нечто

«запутанное», «излишне сложное», «одурманивающее». Индивиды,сталкивающиеся с ситуацией, которую они обозначают, какбюрократизм, находят ее сложной, вероятно, имеют систему отсчета,которая не дает возможности извлечь смысл из их переживаний.

Аналогично трактуется еще один источник системы отсчетачувствительности к бюрократизму — чувстве «возмущения (обиды),которое является компонентом зависти и скрытой агрессивности.Последнее иногда открыто проявляется и направляется противопределенной группы или объекта. Возмущение бюрократизмомпредставляет собой некий род «мести», который применяет; клиент приотсутствии у него других ответных мер против несправедливыхдействий бюрократов.

Эмпирическое исследование социально-психологических исоциальных аспектов бюрократизма, предпринятое А. Гоулднером,положило начало традиции, которая нашла свое выражение в двухнаправлениях: одно продолжало вслед за А. Гоулднером делать акцентна социально-психологические факторы расхождения междувосприятием клиента бюрократических проявлений и реальнойбюрократической ситуацией, другое — на выяснение социальныхкорней бюрократизма с учетом расхождения в интересах и ценностяхчиновников (бюрократов) и клиентов.

В чем суть критики структурныхфункционалистов доктрины «человеческихотношений»?

В современной западной социологической литературе наиболееполный критический анализ доктрины «человеческих отношений»принадлежит одному из известных представителей функционалистскогонаправления, американскому социологу А. Этциони, которыйутверждал, что школа «человеческих отношений» указала лишьнекоторые способы ослабить чувство разочарованности служащих отработы, но коренным образом она не решила эту задачу.

По его мнению, день, проведенный государственным служащим,может быть более приятным благодаря развитию в организациинеформальных групп, но от этого его рутинная работа не становится

менее монотонной или более творческой. Различные группы ворганизации могут сотрудничать в одних областях и конкурировать, вдругих, но они вряд ли являются или могут стать одной большойгруппой счастливых людей, о чем говорят авторы, принадлежащие кшколе «человеческих отношений».

А. Этциони критически относился и к другому, настоятельнорекомендуемому школой «человеческих отношений» методу —проведению с участием представителей низших и средних уровнейиерархии служащих всевозможных «совещаний» и «демократическихобсуждений», ведущих к принятию совместного решения, хотяфактически таковое уже принято «в верхах» и истинная цельобсуждения — убедить нижестоящих служащих согласиться с ним.А. Этциони видел в этих процедурах (или их вариациях) созданиеложного чувства соучастия, которое вызывается преднамеренно длятого, чтобы добиться сотрудничества всех сотрудников ворганизационной деятельности и их обязательств содействоватьвыполнению задач, стоящих перед организацией.

Организационный анализ у А. Этциони выступает шире, чем вдоктрине «человеческих отношений», включая в себя: 1) какформальные, так и неформальные элементы организации и связь ихмежду собой; 2) сферу неформальных групп и отношения между нимивнутри и вне организации; 3) как высшие, так и низшие слоиорганизации; 4) как социальные, так и материальные вознаграждения иих влияние друг на друга; 5) взаимодействие между организацией и ееокружением.

Ставя во главу угла фактор рациональности, который подвергалсякритике со стороны доктрины «человеческих отношений», А. Этционивыводит две модели рациональности применительно к различнымэлементам бюрократической организации. Модель «выживания»определяет совокупность условий и требований для обеспечениясуществования системы. Невыполнение этих условий вызоветдезорганизацию системы. Эта модель разделяет все организационныедействия дихотомически: функционально или дисфункциональнокаждое из них для организации. Модель «эффективности» предполагаетбольший веер оценок: более эффективно, менее эффективно и т. д. сточки зрения выполнения данной цели.

А. Этциони формулирует также принципы сравнительного

исследования бюрократических организаций, делая при этом попыткуопределить универсальный показатель для этого сравнения. В качестветакого показателя у него выступает независимая переменная —«согласие», которое расценивается им как фактор социального порядкавнутри организации. В соответствии с этим подходом главнойпроблемой такого согласия он называет отношение между типомвласти, используемой для обеспечения контроля, и установками,интересами, мотивами членов организации. Таким образом; А. Этциониделает попытку соединения таких организационных факторов, каквласть и мотив.

Каково содержание концепций представителейшколы «социальных систем»?

Сущность единых подходов представителей функциональногонаправления, объединенных в школу «социальных систем»,заключается в исследовании наиболее общих форм бюрократическойорганизации, которое предполагает изучение частей системы,взаимодействия между ними, исследование процессов, связывающихчасти системы с ее целями. Связь между компонентами системыосуществляется посредством сложных комплексов взаимодействий,которые вызывают изменение поведения людей в организации. Главнойидеей, составляющей отправной пункт функционального подхода,является признание того, что потребности человека и потребностиорганизации не совпадают. Следовательно, конфликт междуорганизацией и индивидом неизбежен.

Структурный функционализм не стремится устранить этотконфликт. Задача заключается в том, чтобы добиться максимальногосокращения энергии конфликта, следствием чего может статьвозрастающее удовлетворение потребностей служащих и организации,но отнюдь не гармония между ними.

Особое место среди западных теоретиков, разрабатывавшихпроблемы бюрократии на основе функционального подхода,принадлежит американскому социологу Ч. Барнарду. Он стремилсясоздать целостную теорию бюрократии, в которой наиболеесущественной характеристикой является «система взаимодействий».

Само существование любой социальной, в т. ч. бюрократическойорганизации, зависит, по Ч. Барнарду, от поддержания равновесиямежду «вкладом» и «удовлетворением». С этой точки зрения вкладвсегда выступает в форме деятельности, а не чисто материальныхпоставок. В то же время удовлетворение, которое служащий получает вобмен за свой вклад, с точки зрения организации трактуется как стимул.Ч. Барнард подчеркивает, что первейшей обязанностью руководителейгосударственных учреждений является управление «экономикойстимулов» внутри организации.

Рассматривая множественность различных видов «удовлетворениячеловека в любой бюрократической организации», Ч. Барнард выделяет

четыре «конкретных побуждения»: 1) материальное побуждение(деньги, вещи или физические условия); 2) личные нематериальныевозможности — для отличия, престижа и личной власти; 3) желаемыефизические условия работы; 4) духовные побуждения: гордостьстатусом, чувство соответствия, альтруистическое служение обществу,лояльность по отношению к власти, патриотизм, эстетические,религиозные ми национальные чувства и т. п.

Анализируя соотношение между этими конкретнымипобуждениями, Ч. Барнард приходит к выводу, что материальноевознаграждение служащего имеет решающее значение лишь доопределенных пределов. Коль скоро достигнут определенный минимум,необходимый для существования человека, само по себе материальноевознаграждение становится явно недостаточным стимулом, т. е. необеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальнойдеятельности. Ч. Барнард попытался внести новое содержание в понятие«эффективность», определяя ее как способность организации«предоставлять эффективные побуждения в количествах, достаточныхдля поддержания равновесия системы».

Ч. Барнард обстоятельно рассматривает вопрос о моральнойответственности и «морали организации». Понятие ответственностисводится им к комплексу моральных, юридических, технических,профессиональных и организационных кодексов. Ч. Барнард указывает,что неудачи многих управленцев в системе государственного аппаратазачастую вызваны не их профессиональной неспособностью, а своегорода результатом конфликтов, вытекающих из сложности и взаимнойпротиворечивости различных кодексов, а также реакции напротивоположные кодексы. Ч. Барнард отмечает, что управленческиерешения всегда связаны с вопросами морали, однако наиболееизвестные и признанные моральные принципы, в т. ч. религиознаяэтика, имеют лишь незначительное отношение к моральным проблемаммира бюрократии.

Значительный вклад в развитие функционального направления всфере изучения бюрократии внес известный американский социологГ. Саймон, автор многих работ в области теории организации иуправления. Его главными трудами являются: «Административноеповедение» и «Новая наука управленческих решений».

Г. Саймон рассматривал бюрократические организации как системы,

в которых люди являются «механизмами, принимающими решения».Суть концепции Г. Саймона заключается в том, что управляющиедолжны эффективно использовать все формы внешних влияний дляманипулирования личностью работника, для трансформации человека втакой степени, чтобы он совершал желаемые действия скореевследствие своей собственной мотивации, чем под влияниемполучаемых инструкций.

Теория администрации, по мнению Г. Саймона, включает в себяфундаментальный принцип организации администрации, которыйвытекает почти непосредственно из рационального характера«хорошей» администрации. Принцип эффективности являетсяхарактерной чертой любой деятельности, которая стремитсярационально максимизировать достижение целей. «Административныйчеловек», по Г. Саймону, занимает свое место рядом с классическим«экономическим человеком».

Каковы же факторы, которые определяют уровень эффективности,достигаемый административной организацией? В качестве отправногопоказателя качества и количества производительности отдельного членаадминистрации могут быть: а) пределы его работоспособности и б)пределы его способности принимать правильные решения. Насколькоэти пределы раздвигаются, настолько административная организацияприближается к своей цели высшей эффективности. Два человекаданного уровня квалификации, преследуя определенные цели, обладаяопределенным объемом знаний и информации, могут приниматьрациональные решения лишь при определенной очередности действий.Следовательно, административная теория должна опираться нафакторы, которые будут обусловливать, с какой квалификацией,ценностями и знаниями член организации принимается за свою работу.Вот те «пределы» рациональности, с которыми принципы организациидолжны быть связаны.

С одной стороны, индивид ограничен той квалификацией,привычками и рефлексами, которые находятся за сферой сознания. Егоработоспособность, например, может быть ограничена ловкостью егорук, скоростью его реакций или его силой. Принятие решений зависитот динамичности его умственных процессов, от способности карифметическим вычислениям и т. д., а также связано с психическими ипсихологическими особенностями.

С другой стороны, каждый администратор ограничен своимиценностями и пониманием целей, которые влияют на него при принятиирешений. Если его лояльность к организации высока, его решения могутсвидетельствовать об искреннем принятии цепей организации; если эталояльность недостаточна, личные мотивы могут стать помехой егоадминистративной эффективности.

Когда его лояльность относится к тому учреждению, в котором онслужит, администратор может иногда принимать решения, которыебудут неблагоприятны для того более крупного структурногообразования, частью которого является данное учреждение. В этомаспекте принципы администрации должны находиться в зависимости отдетерминантов лояльности, морали, инициативности руководства и отвлияния, которое обусловливает то, к чему будет отнесена лояльностьиндивида.

Для осуществления своей деятельности, наконец, индивидограничен объемом знаний о вещах, необходимых для осуществленияего деятельности. Под этим подразумевается, например,основательность знаний, которые требуются при принятии решений(строитель мостов должен знать основы механики), а такжеинформация, которая нужна для того, чтобы принимать решения всоответствии с данной ситуацией.

Человек в организации, подчеркивал Г. Саймон, будет с готовностьюпринимать приказы не столько из-за страха перед наказанием, скольковследствие желания обеспечить достижение целей организации, техсоциальных санкций, которые налагаются на него группой, к которой онпринадлежит.

Отдавая должную дань доктрине «человеческих отношений»,Г. Саймон попытался соединить ее с функциональным подходом. Онпредставил идеальную схему функционирования бюрократическойорганизации, в которой деятельность всех ее членов мотивируетсястремлением внести вклад в эффективность организации. При этом онсделал далеко идущий вывод о том, что современное общество придаетвсе больше авторитета «функциональному статусу» и все меньше —иерархии. С этой точки зрения служащие во все большей степенипривыкают принимать предложения руководителей-управленцев,поскольку имеется, с одной стороны, «вера в компетентность», с другой— «добрые намерения власть имущих».

Поведение служащего в бюрократической организации, считалГ. Саймон, не определяется главным образом его рациональнымвыбором, т. е. способностью учесть все обстоятельства и принятьединственно правильное решение. Такой вывод позволил Г. Саймонузаложить основания для серьезного переосмысления природыбюрократии, которая перестала восприниматься как объект,преобразующийся лишь по воле политиков, исходя из их собственныхпредставлений о целесообразности и эффективности.

В работах другого американского социолога Ф, Селзникасодержатся интересные исследования по вопросам «защиты тотальныхцелей» организации от тенденций, проявляющихся в возможномдоминировании целей и подцелей групп и подгрупп над целями всейорганизации. Ф. Селзник выделяет пять аспектов, имеющих значениедля организации в целом: «распределение ролей», «внутреннезаинтересованные группы», «соответствующие убеждения, разделяемыеучастниками», «масштабы или степень участия каждого членаорганизации» и «типы зависимости между членами организации». Онполагал, что руководство любой организации должно иметь в видукаждый из этих аспектов, осуществляя необходимые изменения винтересах достижения общих целей организации.

Особенно большое значение придает Ф. Селзник процессупостепенного изменения «институционного воплощения цели». В этойсвязи он вводит понятие «институциональной идентичности», т. е.соответствия формальной и неформальной структуры организации, какее общим целям, так и текущим задачам. Этого соответствия взначительной мере можно добиться благодаря правильному подборукадров и их обучению. Важным элементом организационногоруководства является, по Ф. Селзнику, «формализация процедур»,способствующая уменьшению зависимости организации от личныхкачеств ее членов, нормализации рутинных процессов, укреплениюдисциплины и повышению роли стимулов.

Как представители функционального подходарассматривают проблемы власти бюрократиив организации?

Функциональный подход к проблеме власти бюрократии ворганизациях наиболее ярко и убедительно представлен в работахамериканского социолога и политолога С. Липсета, Уделяя большоевнимание проблеме легитимности в современных обществах, онутверждает, что стабильность любого государственного строяполностью зависит от его законности и эффективности. Законность, сточки зрения С. Липсета, носит оценочный характер, что связано соспособностью системы формировать и поддерживать у масс убеждениев том, что функционирование существующих политических институтовявляется наилучшим. Эффективность, по его мнению, преимущественно«инструментальна» и означает удовлетворенность процессомуправления социальной системой.

Большая роль в этой взаимосвязи отводится мобильностисоциальных групп, особенно в ее вертикальном варианте. С. Липсетвводит понятие «пересекающиеся противоречия», которое объясняетформирование умеренности, жизненно важного элемента дляполитической стабильности. Ученый доказывает, что шансы настабильность демократии увеличиваются, если группы людей иотдельные граждане принадлежат одновременно к несколькимполитически значимым общественным объединениям. При этомисходным пунктом анализа для С. Липсета являлся тот тезис, чтобюрократические управленческие структуры необходимы для успешнойдеятельности любой крупной организации.

Уделяя внимание роли интеллектуальной элиты в осуществлениивласти, С. Липсет исследовал творчество М. Я. Острогорского,сформулировавшего, как известно, систематическую теорию партийнойорганизации. Если Р. Михельсу моделью политической организациислужили западно-европейские социалистические партии, то С. Липсетпытался проверить действие «железного закона олигархическихтенденций» на примере американских профсоюзов.

Главной причиной сохранения олигархического управления впрофсоюзах С. Липсет считал монополизацию их руководствомвозможностей получения навыков политической деятельности. Рядовыечлены профсоюза не могут самостоятельно выработать навыки,необходимые для формирования оппозиции существующемуруководству. Приобрести же их рядовые члены могут только вовнутриорганизационных структурах, контролируемых лидерами. Вот

почему возможность продвижения в профсоюзной иерархии получаютте, кто поддерживает существующее руководство.

Профсоюзные чиновники с течением времени начинают все большеотличаться от простых рабочих своей отрасли. Иной характер ихдеятельности и более высокий доход создают основу для образа жизни,во многом отличного от образа жизни рядовых рабочих. Профсоюзныечиновники выделяются в особую группу, интересы которой уже несовпадают с интересами рядовых членов организации.

Благодаря своей общественно значимой деятельности, чиновникиприобретают социальный статус, значительно превышающий статусрабочего, причем этот статус связан не с какой-то определеннойотраслью промышленности, а с социальным престижем должностипрофсоюзного функционера. Разрыв в статусе, существующий междучиновниками и рядовыми членами профсоюза, который явственноощущается на верхних этажах профсоюзной управленческой иерархии,ведет к противоречию между интересами чиновников идемократическими ценностями.

Демократия предполагает неизбежную нестабильность положенияруководящей группы, которая может быть заменена в ходе выборов. Этоне должно составлять проблемы для государственных чиновников вдемократической политической системе, поскольку такие чиновники,потерпев поражение на выборах, в большинстве случаев могутвернуться к своей прежней профессии без существенной потери вдоходах и социальном статусе.

Но в профсоюзных организациях разрыв между статусом лидера итем статусом, который он получает в случае потери своей должности,как правило, оказывается слишком велик. Возвращение к их прежнейспециальности выглядит в глазах чиновников крайненепривлекательным — это побуждает их стремиться к устранениювозможности переизбрания, что может лишить их высокого статуса.Добиться устранения такой возможности они могут только путемсвертывания демократических механизмов управления.

Как свидетельствует проведенный С. Липсетом анализ,олигархические тенденции наиболее явно выражены в техорганизациях, где существует значительное расхождение в социальномстатусе функционеров и рядовых членов. Если же это расхождениеневелико, то обычно имеется возможность избежать установления

олигархического правления чиновников. Распределение власти внутриорганизации оказывается тесно связанным с распределением статусныхразличий в рамках всей социальной системы.

Каков подход социологии познания П. Бурдьек проблемам бюрократии в современномобществе?

Среди авторов, оказавших заметное воздействие на развитиеполитической социологии в последние два десятилетия, можно особовыделить известного французского социолога П. Бурдье. Его идеи онеобходимости критического анализа средств социологическогопознания и связи социальной позиции социолога с егоисследовательской стратегией служат основой для развития интересныхподходов в исследовании социальной реальности, в т. ч. и такихсоциальных институтов, каким является бюрократия.

П. Бурдье считал, что социология должна включать в себясоциологию познания социального мира, т. е. социологиюконструирования воззрений на мир. Согласно П. Бурдье, социальныймир, несмотря на потенциальную множественность возможногоструктурирования, — то, что М. Вебер называл«разносторонностью», — предстает как сильно структурированнаяреальность. Для объяснения своего методологического подходаП. Бурдье вводит понятие «пространство поля». Иначе говоря, черезраспределение различных свойств социальный мир объективнопредставляется как символическая система, пространство различныхполей, характеризующих стили жизни и группы по статусу.

П. Бурдье считал, например, что социальное пространство включаетв себя несколько полей: политическое, экономическое, культурное идругие, которые вместе представляют собой совокупность агентов,наделенных различными и систематически взаимосвязаннымисвойствами.

Следуя методологии П. Бурдье, можно утверждать, что различныеполя, как, например, «поле государства» не совпадают непосредственнос «полями экономики» или «полями социальной жизни»,обеспечивающими общение и кооперированную деятельность людей.

Эти «поля», конечно, сегментарно накладываются, касаются друг друга,но каждое поле имеет свое пространство, поэтому государство запределами соответствующих сегментов конструирует лишь емупринадлежащее пространство поля.

Силы, конституирующие структуру социального пространства,находятся в постоянной символической борьбе — как индивидуальной,так и коллективной. При этом власть, внедряющая в чужой ум староеили новое видение социального деления мира, зависит от социальногоавторитета, завоеванного в предшествующей борьбе, поэтому каждоеполе П. Бурдье изображал как арену борьбы, где различные социальныегруппы стремятся упрочить свое положение, используя те или иныеформы «символического капитала», полученного ими в ходе борьбы завласть.

Раскрывая понятие «символического капитала», П. Бурдьеутверждал, что борьба по поводу восприятия социального мира вопределенном поле может проявляться через индивидуальные иликоллективные представления, действия, направленные на то, чтобызаставить увидеть и заставить оценить определенные реалии. Такимобразом, по П. Бурдье, «символический капитал» — это власть,предоставленная той группе, которая получила достаточно признания,чтобы быть в состоянии внушать признание.

Под этим углом зрения П. Бурдье рассматривает проблему властибюрократии, в рамках разработанной им теории политического поля,хотя вопрос бюрократии не является центральным s его исследованиях.Он считал, что власть любой группы в политическом поле может бытьучреждена посредством делегирования ее официальнымпредставителям.

Исследуя вопрос, каким образом в результате процессаделегирования доверенное лицо приобретает власть над передавшимиему свои полномочия доверителями, П. Бурдье описываетделегирование как двойственный акт, охарактеризованный им как«эффект бюро». Вначале группа передает свои полномочияпостоянному представительному органу (бюро), а затем этот органнаделяет властью какого-то одного индивида — главу организации и вего лице всех, кто работает с ним на постоянной основе.

Сам П. Бурдье иллюстрировал «эффект бюро» следующимпримером: в России в местных советах, заводских комитетах в начале

Октябрьской революции, т. е. в спонтанно складывавшихся группахмогли участвовать все, и все могли свободно говорить. Но потом, кактолько были назначены освобожденные работники, люди сталиприходить все реже. Институциализация (советов), воплощенная втаких работниках и в возникших в этих группах бюро, все перевернула:бюро стали стремиться монополизировать власть, число участниковсобраний сокращалось. Бюро созывали собрания, а участвующиеиспользовались, во-первых, для того, чтобы продемонстрироватьпредставительность своих представителей, и, во-вторых, утвердить ихрешения.

Такой процесс концентрации власти в руках доверенных лиц, каксчитал П. Бурдье, и есть в некотором роде историческое осуществлениетого, что описывается теоретической моделью процесса делегирования.Доверенные лица накапливают определенную власть, развиваютспецифическую идеологию, основанную на парадоксальномвыворачивании отношений с доверителями, которые обрекаются набезразличие к коллективным интересам, не говоря уже о том, что самистановятся продуктом концентрации власти в руках постоянныхработников.

Рассматривая взаимоотношения между бюрократическим аппаратоми возглавляющим его доверенным лицом, вслед за М. ВеберомП. Бурдье подчеркивает, что аппарат имеет свои собственныетенденции, которые необходимо учитывать при анализе этихотношений. Любая текущая общественная жизнь, любой фиксируемыймомент зависят от непрерывного организационно-регулирующеговлияния государства, его аппарата.

Мечтой всех освобожденных работников является аппарат безсоциальной базы, без верных сторонников и активистов. Уаппаратчиков есть специфическая компетентность, собственный язык,свойственная им особая культура, основанная на собственной истории,истории их «малых дел».

По мнению П. Бурдье, интересы аппарата получают преобладаниенад интересами отдельных доверенных лиц. Наилучшимивозможностями для продвижения в аппарате, как считал П. Бурдье,обладают те, кто в наибольшей степени от него зависит и ничего ееимеет вне аппарата. П. Бурдье задается вопросом, почему успехов ваппарате добиваются те, кто, с точки зрения харизматической интуиции,

воспринимается как наиболее заурядная личность. На самом деле, какпоказал П. Бурдье, они добиваются успеха вовсе не потому, что онисамые ординарные, а потому, что у них нет ничего экстраординарного,нет ничего вне аппарата, ничего, что позволяло бы им хитрить идействовать свободно от аппарата.

Таким образом, существует определенная структурная солидарностьмежду аппаратом и некоторой категорией людей, характеризующихсяглавным образом негативно, как совершенно лишенных особенностей,обладание которыми могло бы вызвать интерес в какой-то моментвремени в определенном поле. Аппарат обычно признает людейнадежных, потому что у них нет ничего, что они могли быпротивопоставить аппарату.

Как отмечает П. Бурдье, в рамках аппарата складываетсяспецифическая идеология, служащая оправданию господствующегоположения бюрократии. Упрочению власти аппарата способствуеттакже его способность манипулировать ситуациями, в которых ондолжен взаимодействовать с теми, кто делегировал аппарату своиполномочия.

Каковы возможности власти бюрократии сточки зрения концепции «дисциплинарнойвласти» М. Фуко?

Широкий отклик в западной социологии получили работыфранцузского философа, социолога, историка науки М. Фуко,посвященные анализу эволюции механизмов власти. В его творчестверазличимы три периода: период т. н. «археологии знания» (60-е гг.),период исследования «генеалогии власти» (70-е гг.), периодпреимущественного внимания к «эстетике существования» (80-е гг.).

В плане социологического исследования проблем бюрократиинаибольшее значение имеют работы «генеалогического» цикла ипрежде всего «Надзор и наказание» (1975 г.) и «Воля к знанию»(1976 г.). Представленная в этих работах «генеалогия власти» включаетнекоторые элементы, существенно отличающие ее от концепцийклассической социологии. Считая самого себя работающим надрасширением теории Ф. Ницше о связи познания с властью (знание —

власть), М. Фуко стремился определить место изменения«дискурсивного действия», которое в различных местах и временахпроявляет «власть» над человеческими телами.

М. Фуко оспаривает идею о том, что знание ведет к освобождению.Напротив, по его мнению, чаще оно — основа для новых средствсоциального контроля. Поскольку люди всегда стремятся самираспоряжаться своей жизнью, возникают движения сопротивления, инет никакой гарантии, что они не приведут к новым основамотчуждающей социальной власти.

Задача «генеалогии власти» М. Фуко — вычленение и анализспецифических комплексов власти-знания, стратегий власти, характервзаимодействия которых определяет те или иные познавательныеподходы к человеку в различные исторические периоды.

Власть, по М. Фуко, никогда не носит чисто негативного характера(подавление, исключение и прочее): различные типы власти порождаюти саму реальность, и объекты познания, и «ритуалы» их постижения.Типы соотношений власти-знания исторически различны. В центревнимания М. Фуко находится прежде всего взаимодействие власти изнания, которые рассматриваются им как взаимозависимые величины. Всвоей книге «Надзирать и наказывать» он стремится показать, какимобразом в ходе исторического развития в западном обществесформировался принципиально новый тип отношений власти —дисциплинарная власть.

Современная «диспозиция» власти-знания возникла на рубежеXVIII–XIX вв.: власть здесь не есть привилегия одного лица (как вмонархиях), не имеет центра, не является привилегией государства игосударственного аппарата. Это власть, основой которой выступает«всеподнадзорность», дисциплинирование и нормирование. Онапредполагает определенные стратегии управления индивидами(социальная физика), надзора за ними (социальная оптика), процедурыих изоляции, перегруппировок (социальная механика), наказания илитерапии социальных недугов (социальная физиология).

Яркое выражение этих процедур — тюрьма как социальныйинститут. Однако отношения власти пронизывают асе общество,структуру и могут быть обнаружены в лицее и казарме, кабинете врачаили в семье. Современный индивид, его душа и тело, изучающиегуманитарные науки, — это порождение одновременно действующих

механизмов социального нормирования и индивидуализации.Описывая процесс перехода от средневековых методов наказания к

тюремной системе, окончательно сложившейся в европейских странах вXIX в., М. Фуко также прослеживает формирование «дисциплинарногообщества». Он утверждает, что в деятельности всех социальныхучреждений проявляются одни и те же механизмы власти. Этадисциплинарная власть позволяет добиться всестороннего контроля надподчиненными ей индивидами.

Интересен вывод М. Фуко о том, что, хотя в обществе действуетаппарат управления, в руках которого сосредоточен основной контроль,отношения власти выходят далеко за рамки этого аппарата. Властьбюрократического аппарата, согласно М. Фуко, не играетопределяющей роли для общества. М. Фуко выдвигает тезис овездесущности самой сути власти, которая не исходит из единогоцентра, но пронизывает все общество.

Идеи М. Фуко послужили одним из источников анализа проблемывласти в постмодернистской социологии. Это новое направление всоциологической науке характеризуется попыткой опровержениявсеобщей веры в «научную» рациональность и усилением акцента наважности подсознательных, свободно плавающих знаков и образов.

Однако следует иметь в виду, что какой-либо единойпостмодернистской социальной теории не существует. Скорее, нужновести речь о многообразных теоретических подходах, часто совершенноне связанных между собой. О сколько-нибудь последовательнойконцепции власти и бюрократии в работах теоретиков постмодернизмаговорить также едва ли возможно, но многих из них объединяетнеприятие бюрократической иерархии и рациональности. Концепция«дисциплинарной власти» М. Фуко оказала большое влияние насовременные конкретно-социологические и политологическиепостмодернистские разработки в ряде европейских стран.

Каковы подходы современной западной наукик анализу моделей бюрократии игосударственной службы?

В политической сфере одним из объектов критики со стороныпостмодернистов служат институты представительной демократии ипринцип представительства как таковой. Утверждая, чтодемократические институты в действительности не представляютинтересов многих социальных групп, сторонники этого направлениярасходятся лишь в том, следует ли окончательно их упразднить или жедемократия должна быть только предельно расширена, чтобы интересыменьшинств были представлены адекватно.

Однако есть все основания полагать, что в современном обществепарламентская демократия по-прежнему является единственнымполитическим режимом, способным в определенной степенисдерживать тенденцию к дальнейшей бюрократизации политическойжизни. К тому же, несмотря на растущие масштабы исследований вобласти бюрократического управления, пока никому не удалоськодифицировать искусство и опыт в области управления, накопленныйчеловечеством. Необходимо, как считает ряд ученых, сосредоточитьсяна изучении «природы» бюрократии, а не на исследовании результатовприменения некоторых методов бюрократического управления.

Симптомы кризиса современного западного государстваокончательно развеяли веберовский миф о нейтральностигосударственной службы. Государственные институты уже не могутобеспечить свою легитимностъ и эффективное функционирование, невступая в контакт с движениями по реализации интересов. Более того,они сами начали мобилизовывать интересы и транслировать требованиязаконодательству и другим выборным институтам.

Другими словами, границы дихотомии «политик — чиновник»,между ролями политика и государственного служащего в реальностиразмыты. Они оба участвуют и в принятии решений и в управлении.Началом, заложившим основу соответствующей трактовки пониманиябюрократии в современной политической социологии, стал грудамериканского социолога А. Даунса «Бюрократия изнутри». Хотя его

книга вышла в середине 60-х гг., многие выводы остаются актуальнымии в настоящее время.

Модель бюрократии, по А. Даунсу, группируется вокруг четырехмоментов:

1) чего хотят бюрократы;2) как функционируют правительственные ведомства;3) какова внешняя среда функционирования ведомств;4) каковы общие стратегии, которым следуют рациональные

чиновники.Бюрократы — прежде всего чиновники, которые постоянно

работают к крупных организациях в условиях, когда их личный вклад вэффективность организации прямо не ощущается и не измеряется.Бюрократы, по мнению А. Даунса, в своих ролях — общественной ичастной — одинаково рациональны в плане максимизации пользы, ониоптимизируют затраты и прибыль.

Мотивы их действий, по А. Даунсу, делятся на пять видов,связанных с личными интересами, и четыре потенциальноальтруистических. К первым относятся: 1) власть в ведомстве или внеего; 2) денежный доход; 3) престиж; 4) комфорт (или минимизацияличных усилий); 5) безопасность, определяемая как минимумвероятности утратить власть, деньги, престиж или комфорт.

К более широкой мотивации относятся: 1) личная лояльность, т. е.верность своему непосредственному коллективу, ведомству,правительству или нации; 2) самоотождествление с проводимымипрограммами, акциями;

3) гордость за умение, мастерство, связанные с результатамиуправленческого труда; 4) жажда служения общим интересам (это то,что чиновник считает нужным делать ему или ведомству длявыполнения их общественной функции).

Во всех сферах, административной деятельности инструментальныемотивации отрицательно влияют на поведение бюрократии ипроявляются в предвзятости. Во-первых, чиновники таким образомискажают информацию, предназначенную для вышестоящих инстанций,чтобы представить свою деятельность в наилучшем для себя свете; во-вторых, чиновники очень осторожно подходят к ответственнымрешениям, оценивая их с позиций, максимально соответствующих ихличным интересам, и не акцентируя моменты, противоречащие этим

интересам; в-третьих, если чиновник должен сделать выбор между тойили иной политикой, он всегда выберет ту, конечный результат которойбудет служить его интересам. Наконец, личные интересы чиновниковоказывают сильное влияние на их стремление к поиску новыхполитических решений.

Комбинируя мотивации, А. Даунс выделяет пять типов личностичиновника, Два из которых сосредоточены на эгоистических (в узкомсмысле слова) мотивациях., а остальные сочетают личный интерес иальтруистические соображения.

1. Карьерист: чиновники этого типа стремятся максимальноувеличить собственную власть, доход и престиж. Стремясь возобладатьнад старшими по рангу, они проводят радикальные перемены,укрепляющие их единоличную власть.

2. Активист: категория яиц, жаждущих влиться в более высокийуровень элиты.

3. Консерватор: тип чиновников, желающих сохранения ситуации.Они столь же эгоистичны, как и предыдущие типы, но предпочитаютспокойную жизнь и безопасное, не осложненное риском будущее. Онимаксимизируют комфорт и спокойствие, а вот желание увеличитьвласть, доход и престиж для них второстепенно.

4. Фанатик: это смешанный тип чиновников, неукоснительнореализующих специфические программы, в которых онизаинтересованы. Подобно карьеристам, фанатики с удовольствиемиспользуют все возможности радикальных перемен, которые усиливаютответственность и ресурсы ведомства ради следования «высокой»политике, но они не заинтересованы в том, чтобы эти расширенныефункции или нормы стали внутренними, если таковые не авансируютпрограммы, с которыми фанатики отождествляют себя.

5. Ходатай (адвокат): этот тип чиновников стремится кмаксимальной власти своего ведомства по общим и идеалистическимсоображениям — исполнение своей миссии, долга перед населением.Чиновники этого типа идентифицируют личное благополучие сорганизацией или лояльностью к клиентам. Это идеал чиновника-альтруиста, государственного мужа, проповедующего широкие взглядына общественное благосостояние.

Наряду с А. Даунсом, одним из наиболее известных и значительныхисследователей бюрократии является современный американский

экономист У. Нисканен, который изучает феномен бюрократии сэкономических позиций.

У. Нисканен разработал теорию бюрократического поведения,центральными положениями которой является стремление бюрократиик самоукрупнению, а в отношениях с правительством — кмаксимизации собственного бюджета. Эти два положения служатфундаментальными определениями бюрократического поведения.

Первое, что следует из модели У. Нисканена, касается природыравновесия отношений (интеракции) между спонсором и ведомством вбюджетном процессе и характеризуется двусторонней монополией: 1)монополия ведомства обусловлена его информационнымпреимуществом, по сравнению со спонсором; 2) монополия спонсоразаключается в том, что в его руках сосредоточен основной ресурсфункционирования ведомства — финансы.

Отождествив спонсора с правительством, нетрудно показать, чтобюрократическое поведение порождает неэффективное распределениересурсов общества. На вопрос о том, как исправить положение,У. Нисканен отвечает множеством предлагаемых им реформведомственной структуры, каждая из которых в конечном счетесводится к ликвидации информационного преимущества ведомстваперед спонсором.

В сущности, идеи У. Нисканена и его последователей просты; онистремятся доказать, что ведущей линией поведения бюрократа являетсястремление к максимизации бюджета его организации илиподразделения, поскольку это: а) обеспечивает больше работы длячиновников, улучшает перспективы служебной карьеры; б) увеличиваетспрос на услуги бюрократов, а также создает благоприятную«карьерную ситуацию»; в) повышает престиж бюрократов и ихвозможности оказывать покровительство; г) дает больше возможностейдля предоставления фондов «своим людям», а также для использованияих в частных целях.

Относительное оттеснение бюрократии и одновременный выход напервый план рыночных механизмов в координации рабсилы ведомствповысит, как считает У. Нисканен, общественную эффективность ихдеятельности.

Бюрократия распространяет власть на своих клиентов и наполитическую сферу. Последнее возможно потому, что реализация

политических целей предполагает перевод их на язык управленческихрешений, которым владеет только бюрократия, поскольку нужные дляэтого знания и техника — монополия бюрократии. Американскийсоциолог Б. Петерс интерпретирует проведение общественной политикикак интеракцию между политиками и чиновниками и выстраивает пятьразличных моделей их взаимодействия.

Первая — формальная юридическая модель, в которой рольгосударственного чиновника сводится к веберовской моделибеспрекословного послушания указаниям политика.

Вторая модель предполагает, что чиновники и политики высокогоранга имеют одинаковые интересы и цели, главнейшие из которых —поддержание правления и бесперебойность функций исполнительныхветвей.

Третья, функциональная модель во многих отношениях повторяетвторую модель, но с одним отличием: функциональная модельобусловливает интеграцию политической и административной элиты нена всех уровнях правления, а только в русле функциональности.

Четвертая модель — почти во всем отрицание второй, это наиболееотчетливо артикулируемая модель враждебности, в которойпредполагается, что политики и бюрократы конкурируют между собойза власть и контроль над политикой. Этот конфликт может облекаться всамые разнообразные формы. К примеру — организация или отдельныечиновники не выступают открытыми оппонентами политическихреформ, но инерция и старые привычки делают свое дело, затрудняялюбые преобразования.

Пятая модель — модель, отражающая известное положение о том,что над принятием политических решений довлеет бюрократия. Основавласти бюрократии состоит в том, что, учреждая ведомствозаконодательным путем и вменяя ему в задачу распределение дотацийиз государственных средств, политики-законодатели наделяютбюрократию эффективными ресурсами, позволяющими ей влиять нарешение избирателей, другие организации и на собственных клиентов.

Неотъемлемыми компонентами этих ресурсов является:профессионализм ведомства, экономические и социальные блага,распределяемые им, его сложная структура и автономный контроль засобственными административными процедурами. Этими ресурсамиведомство пользуется в интересах защиты и расширения своих

полномочий.Концепция о «бюрократическом типе личности» была

сформулирована американским социологом В. Томсоном. По егомнению, рост специализаций привел к тому, что для государственнойслужбы стали характерны установленные служебные обязанности,определенные сферы полномочий, за рамки которых нельзя выходить,монотонная практика, соответствующая заведенному порядку, —рутина и шаблон в работе.

В. Томсон, отдав должное веберовской модели бюрократии за то,что она олицетворяет собой переход от дилетантизма кпрофессионализму, поднимает вопрос о том, почему от бюрократии каккорпуса чиновничества отдача так мала. Причина «бюрократическойболезни» заключается в чувстве личной уязвимости и неуверенности всебе, А ведомства, в которых работают чиновники, виноваты в той мере,в какой способствуют созданию атмосферы, где люди чувствуют себянеуверенно.

По мнению В. Томсона, болезнь бюрократизма есть извращение тоготипа бюрократии, который описан М. Вебером. Согласно В. Томсону,заболевание бюрократизмом связано с использованием, «присвоением»основных аспектов бюрократической организации в качестве средствадля удовлетворения личных нужд. В значительной степени этопроисходит из-за потребности человека справиться с неуверенностью всебе. По мнению В. Томсона, личная уязвимость, в свою очередь,стимулирует усиленные попытки руководителей осуществлятьконтроль, причем контроль понимается как требование того, чтобыповедение подчиненных как можно точнее соответствовало заранееустановленным нормам и заведенному порядку.

В. Томсон утверждает также, что для государственных чиновниковвысшего ранга характерна всеобщая неуверенность в себе. Вопрос отом, как это преодолеть, специалисты решают по-разному. По мнениюВ. Томсона, чем выше человек поднимается вверх по служебнойлестнице, чем более высокий пост он занимает в иерархическойпирамиде, тем больше увеличивается дистанция между исполнениемработы и ответственностью за нее.

В верхних эшелонах шире цели, больше ответственность, значимейзадачи, а контроль за исполнением обязанностей — менее тщательный,соответственно, труднее узнать, «хорошо ли справляется» с работой

человек. Эффективность деятельности государственного служащего помере продвижения вверх по руководящим уровням становится все болеесубъективной категорией.

Неуверенность в себе государственных чиновников, занимающихвысшие руководящие посты, усугубляется все большим применениемтехники в работе бюрократического аппарата и возрастающимзначением специалистов-техников в руководстве исполнением и вконтроле за качеством исполнения работы. Высшие руководители (поопределению) — не технические специалисты (т. е. по самой природе,характеру своей работы), тем не менее они обязаны отвечать за работу иза такие задания, которые они сами не только не выполняют, но поройне вполне понимают. Неуверенность в себе усиливает у человека (а не уорганизации) потребность в том, что можно обобщенно назватьконтролем.

Строгий контроль сверху заставляет служащих действовать строго«по букве указаний сверху», избегая новшеств и возможностидопустить ошибку, которая запятнает их репутацию и личное дело. Темсамым поощряется принятие таких решений, которые опираются напрецедент и нежелание выступать с инициативой или идти на риск. Всеэто поощряет государственных служащих ждать указаний и делатьтолько то, что им сказано. Таким образом, беспристрастность ибескорыстие превращаются в крайнее равнодушие, стандартнаяметодика проведения административной работы превращается внегибкое соответствие количественным показателям, а определенныесферы компетенции и подведомственные области ведут кразграничению территорий и отстаиванию прав ведомства.

Если в веберовской теории «рациональной бюрократии» главное —это специализация, а специализация приводит к уравнению типа«неуверенность=контроль», то из этого следует, что веберовскаябюрократия имеет врожденный порок. Аппарат чиновников, описанныйМ. Вебером, создает такую рабочую атмосферу, которая с большойдолей вероятности вызовет у людей чувство неуверенности в себе,сомнения, обусловленные противоречием между специализацией иавторитетом.

Контрольные вопросы

1. Какие основные постулаты «классической» теории бюрократииподвергает критике социологическая «школа человеческихотношений»?

2. Какие факторы, согласно выводам «школы человеческихотношений», оказывают решающее влияние на рост эффективноститруда работников аппарата?

3. В чем сущность синдрома «порочного круга» в иерархическойсистеме организации бюрократии?

4. В чем новизна методов функционального подхода в исследованиисовременных процессов развития бюрократии?

5. Какие выводы можно сделать при сравнительном анализеподходов «классического» и функционального направления врассмотрении проблем бюрократии?

6. Какие основные недостатки выявил функциональный подход прирассмотрении методов исследования проблем бюрократическойорганизации «школой человеческих отношений»?

7. В чем суть концепции «системы взаимодействий» Ч. Барнарда?8. С каких позиций рассматриваются принцип эффективности в

теории администрации Г. Саймока и принцип «защиты тотальныхцелей» организации в концепции Ф. Селзпиха?

9. Как раскрывается проблема власти бюрократии в организациях спозиций функционального подхода С. Липсета?

10. В чем суть теории политического поля П. Бурдье итеоретической модели процесса делегирования власти аппарату’?

11. Какова сущность проявления «эффекта бюро» в концепцииделегировании власти аппарату П. Бурдье?

12. Как П. Бурдье объясняет принцип структурной солидарностимежду аппаратом и категорией людей, не имеющих интересов внеаппарата?

13. Какова суть теории «дисциплинарной власти» М. Фуко и роливласти бюрократического аппарата для общества?

14. Каковы основные принципы модели бюрократии в концепцииА. Даунса?

15. В чем суть теории «бюрократического поведения» У. Нисканена?16. В чем причина «бюрократических болезней» в концепции

бюрократической личности В. Томсона?

Темы докладов и рефератов1. Природа бюрократии в концепцию: «школы человеческих

отношений».2. Функциональный подход к изучению системы государственного

управления в современной социологии.3. Концепция С. Липсета о власти бюрократического аппарата в

организациях.4. Проблема власти бюрократии в социологии познания П. Бурдье.5. Концепция власти М. Фуко и ее интерпретации.6. Современные социологические теории бюрократического

управления.

Список литературы1. Антонович К. И. Социология США: проблемы и поиски решений.

Мн., 1976.2. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М.: Прогресс,

1991.3. Бергер П. Капиталистическая революция (50 тезисов о

процветании, равенстве и свободе). М., Прогресс, 1994. Гл. 8.4. Блау П. М. Исследования формальных организаций //

Американская социология. Перспективы. Проблемы. Методы. М., 1972.5. Бойцова В. В., Бойцов В. Я. Политическая нейтральность

государственных служащих в Англии // Государство и право. 1992. № 9,С. 117–124.

6. Бурдье П. Начала. М., 1994.7. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.8. Громов И. А., Мацкевич А. Ю., Семенов В. А. Западная социология.

СПб., 1997.9. Иноземцев В. Л. Современное постиндустриальное общество:

природа, противоречия, перспективы. Учебное пособие. М., 2000.10. Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления.

Тематический сборник. М: РАГС, 1998.11. Крозье М. Феномен бюрократии. М., 1994.12. Липсет С. Политическая социология // Американская

социология перспективы, проблемы, методы. Под ред. Г. В. Осипова.

М., Прогресс, 1972. С. 203–219.13. Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос.

Аптикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993.14. Парсонс Т. О понятии «политическая власть» / Мухаев Р. Т.

Политология. Хрестоматия. М., 2000. С. 378–383.15. Подорога В. А. Власть и познание (археологический поиск

М. Фуко // Власть. Очерки современной политической философииЗапада. М.: Наука, 1989. С 206–255.

16. Пушкарева Г. В. Государственная бюрократия как объектисследования / Общественные науки и современность. 1997. № 5.

17. Современная американская социология. Под ред.В. И. Добренькова. М., 1994.

18. Современная западная социология: Словарь. М., 1990.19. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.20. Фуко М. Слова и вещи. Археология гуманитарных наук. М., 1977.

Вместо заключенияВ заключение — несколько слов о том, что выводит обзор

теоретических концепций за его рамки, т. к. касается уже не столькосамих веберовских концепций, сколько необходимости уточнить с ихпомощью наше видение своей собственной ситуации, хотя бы в одномиз ее аспектов. Появилась необходимость подвергнуть углубленнойсоциологической рефлексии само понятие «бюрократия», врагамикоторой все мы (включая и самих «бюрократов») стали в одночасье, недав себе отчета в том, с чем же, собственно, воюем?

С «патримониальной» бюрократией, отмеченной волюнтаризмом, ков то же время «личностно» ориентированной? Или с бюрократиейрациональной, исключающей волюнтаристский субъективизм, а вместес ним и «личностное начало»? С «бюрократией вообще»? — война,которая, начавшись у нас в эпоху «военного коммунизма», судя повсему, еще не закончилась, хотя каждая новая попытка «кавалерийскойатаки» на «бюрократов» заканчивалась увеличением их числа (в т. ч. иза счет их самых яростных гонителей).

А, может, «тотальная война», объявленная у нас бюрократии еще в1917 г., оказалась лишь формой, в какой в нашей стране совершалосьрождение совершенно нового типа бюрократки, неведомого М. Веберуи потому не попавшего в его типологию? Формой самоутверждениятоталитарной бюрократии, пережившей свое «акме» еще приИ. В. Сталине, а затем вступившей в фазу ее длительного«полураспада», в драматическом «финале» которого мы принимаемсегодня посильное участие? Не рискуем ли мы впасть в иллюзию,приняв свою — в высшей степени оправданную — борьбу сагонизирующей тоталитарной бюрократией за «ликвидацию» («каккласс») бюрократии «как таковой», включая рациональнуюбюрократию, без которой не удавалось обойтись ни одномусовременному обществу?

Не пора ли, наконец, вместо очередных попыток гальванизироватьантибюрократические мифы советской эпохи впервые всерьеззадуматься над тем, какие противовесы грядущей рационалистическойбюрократизации общества может предложить сегодня еще толькозарождающаяся российская демократия?