z l e v g h - higher school of economics erohin.pdf · 2016-06-28 · ^ h j _ \ h e x p b h g g h c...

$: Z l e v g h - Higher School of Economics erohin.pdf · 2016-06-28 · ^ h j _ \ h e x p b h g g h c r d h e u j h k k b c k d h ] h Z ^ f b g b k l j Z l b \ g h ] h i j Z \ Z: :$
Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

На правах рукописи

Ерохин Виктор Михайлович

Административно-правовое регулирование оборота алкогольной

продукции

12.00.14 – Административное право; административный процесс

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор Панова И.В.

Москва – 2016

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………3

ГЛАВА I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ

ПРОДУКЦИИ………………………………………………………………………20

1.1. Сущность административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции……………………………………………………………20

1.2. Административно-правовой статус участников административных

правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции…………………….32

1.3. Критерии и показатели эффективности административно-правового

регулирования алкогольного рынка…………….…………………………….......42

1.4. Особенности и тенденции развития административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции…………………………….......54

ГЛАВА II. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ …….………68

2.1. Административно-правовые формы и методы регулирования оборота

алкогольной продукции……………………………………………………………68

2.2. Нормативно-правовое регулирование алкогольного рынка…………86

2.3. Лицензирование в сфере оборота алкогольной продукции………….98

2.4. Налогообложение и маркировка алкогольной продукции……….....122

2.5. Учет и декларирование объема оборота алкогольной продукции....140

2.6. Государственная алкогольная монополия…………...........................150

2.7. Административная ответственность за правонарушения в сфере

оборота алкогольной продукции…………………………………………………159

2.8. Саморегулирование и общественный контроль в механизме

административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции………………………………………………………………………….172

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….190

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………….200

ПРИЛОЖЕНИЕ…………………………………………………………….230

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена современной ситуацией

в алкогольной отрасли, характеризующейся распространением нелегальной

алкогольной продукции на рынке, массовыми отравлениями среди населения от

потребления недоброкачественного алкоголя, низкими показателями акцизных

отчислений в бюджет от одного из самых реализуемых в России видов

продукции. Несмотря на реформирование системы государственного

регулирования алкогольного рынка сократить объемы нелегального оборота

алкогольной продукции пока не удается.

Решение вышеуказанных проблем требует комплексного исследования

механизма административно-правового регулирования алкогольной отрасли, и

в частности совершенствования административно-правовых форм и методов

регулирования оборота алкогольной продукции.

Алкогольный бизнес – важный сектор экономики любого государства, в

том числе и России. Потенциальная доходность производства и оборота

алкогольной продукции определяет важную роль данного источника дохода для

государственного бюджета. Нелегальный оборот алкогольной продукции

неизбежно ведет к сокращению налогооблагаемого сектора.

Кроме того, алкоголизация населения России приводит к экономическим

потерям для государства в виде снижения производительности труда, утрате

трудоспособности, затрат на лечение заболеваний, различных социальных

выплат, расходов на борьбу с преступностью.

Однако незаконная деятельность на алкогольном рынке наносит ущерб не

только государственной экономике, но и создает прямую угрозу для жизни и

здоровья населения России. В соответствии со Стратегией национальной

безопасности Российской Федерации, алкоголизм назван одной из главных

угроз национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан1.

1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 31

декабря 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 1. - (часть II). - Ст. 212.

4

Таким образом, отношения, складывающиеся в сфере оборота

алкогольной продукции, обладают особой значимостью, так как связаны со

здоровьем населения России и влияют на эффективность экономического

развития государства.

Сохраняющиеся внушительные объемы теневого оборота алкогольной

продукции, ценовая недоступность для большинства населения легального

алкоголя, массовые отравления от потребления алкогольных суррогатов,

недополученные доходы бюджета от неуплаты акцизов обуславливает

необходимость формирования качественно новой модели государственного

регулирования алкогольного рынка. Выработка новых действенных форм и

методов административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции возможна только на основе изучения генезиса исследуемого

института, анализа причин неэффективности ранее применяемых мер.

Отмеченные проблемы свидетельствуют об актуальности темы

исследования и необходимости выработки предложений научного и

прикладного характера по повышению эффективности административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции.

Степень научной разработанности темы и теоретико-правовая база

исследования. В основу рассмотрения вопросов теоретической базы

административно-правового регулирования как одного из видов

государственного регулирования положены научные исследования А.П.

Алехина, Г.В. Атаманчука Д.Н. Бахраха, А.И. Землина, В.С. Елесеева, В.А.

Козлова, И.А. Коха, А.В. Кирина, А.Ю. Кинева, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной,

В.М. Манохина, А.А. Мамедова, Ю.И. Мигачева, С.Н. Максимова, Т.А.

Новиковой, А.С. Пашкова, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г.

Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.А.

Тихомирова, В.Л. Тамбовцева, Н.А. Шевелевой, Н.Н. Цуканова, В.А. Юсупова,

Д.М. Чечета, О.А. Ястребова.

Большое внимание исследованию проблем государственного

регулирования алкогольной индустрии уделяли представители

5

дореволюционной школы российского административного права: А.И.

Елистратов, Э.Н. Берендтс, И.Т. Тарасов, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, В.В.

Дерюжинский, В.Г. Яроцкий.

Проблемы правового регулирования оборота алкогольной продукции

также освещались в трудах таких видных представителей советской науки

административного права как: А.М. Витченко, С.С. Алексеева, В.Д. Сорокина,

Л.С. Явичева, а также другими учеными.

Государственно-правовое регулирование производства и оборота

алкогольной продукции в СССР исследовано в кандидатской диссертации

Лебедевой Е.С2.

В современной российской науке административного права вопросы

государственного регулирования оборота алкогольной продукции

затрагивались в работах, Е.А. Агеева, Р.Г. Алексеева, И.А. Адмираловой, О.А.

Бекетова, В.А. Берзина, Д.Н. Бородина, С.Н. Бочарова, Е.В. Горина, И.А.

Гончаренко, А.В. Гулечко, В.К. Дмитриева, Г.Г. Заиграева, А.П. Коренева, Н.А.

Коломытцева, С.В. Королёва, М.В. Костенникова, А.В. Куракина, П.М.

Курдюка, В.В. Похлебкина, А.Д. Селюкова.

В докторской диссертации В.А. Берзина проведено комплексное

административно-правовое и конституционно-правовое исследование

государственной политики в области производства, оборота и потребления

винодельческой продукции 3 . В кандидатских диссертациях И.Б. Королевой,

Г.Г. Ячменева подробно рассматриваются цели, формы и методы правового

регулирования оборота алкогольной продукции4.

Диссертация М.А. Григорьевой посвящена исследованию понятия

«оборот алкогольной продукции», а также статуса участников оборота

2 Лебедева Е.С. Государственно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции в

СССР (1917-1985): дисс. …канд. юрид. наук. Саратов, 2009. 207 c. 3 Берзин В.А. Государственная политика в области производства, оборота и потребления винодельческой

продукции: дисс. … док. юрид. наук. М., 2010. 455 с. 4 Королева И.Б. Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции:

дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. 161 c.; Ячменев Г.Г. Финансово-правовое регулирование производства и

оборота алкогольной продукции в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. 287 с.

6

алкогольной продукции, как субъектов предпринимательской деятельности5.

В диссертационных исследованиях А.С. Мартынова и А.Д. Бадулина

особое внимание уделено анализу норм, устанавливающих административную

ответственность за нарушения правил производства и оборота алкогольной

продукции6.

Однако следует отметить, что комплексные научно-правовые

исследования административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции, содержащие анализ результатов реформирования и тенденций

дальнейшего развития системы государственного регулирования алкогольного

рынка, еще не проводились.

Цель и задачи исследования. Исходя из научной и практической

значимости темы исследования диссертант ставит цель на основе имеющихся

теоретических разработок, исторического материала, исследования

законодательства, правоприменительной практики и статистических данных

выработать обоснованные предложения по повышению эффективности

механизма административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции.

Для достижения цели исследования определены следующие задачи:

- раскрыть сущность административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции;

- исследовать административно-правовой статус участников

административных правоотношений в сфере оборота алкогольной продукции;

- выявить и проанализировать показатели эффективности

административно-правового регулирования алкогольного рынка;

- разработать методологический подход к формированию и реализации

программы государственного регулирования оборота алкогольной продукции;

5 Григорьева М.А. Совершенствование правового регулирования оборота алкогольной продукции в Российской

Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. 198 с. 6 Мартынов А.С. Административно-правовое регулирование производства и оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции: проблемы совершенствования методов государственного

управления: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. 206 с., Бадулин А.Д. Административная ответственность за

нарушения порядка производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции:

дисс. … канд. юрид. наук. М., 2014. 205 с.

7

- исследовать основные административно-правовые формы и методы

регулирования оборота алкогольной продукции, классифицировать способы

данного регулирования;

- на основе анализа нормативно-правового обеспечения государственного

регулирования оборота алкогольной продукции выработать административно-

правовые механизмы стимулирования субъектов предпринимательства и

общественных объединений к участию в реализации государственной

алкогольной политики;

- раскрыть сущность и содержательные характеристики лицензионного

контроля за оборотом алкогольной продукции и аннулирования лицензии;

- на основе исследования правоприменительной практики в сфере

лицензирования деятельности по обороту алкогольной продукции выработать

подход к применению мер административного принуждения к нарушителям

лицензионных требований;

- разработать целостную концептуальную модель административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции во взаимодействии с

механизмами саморегулирования и общественного контроля;

- выявить существующие пробелы и противоречия в нормативном

регулировании оборота алкогольной продукции, на основе результатов

исследования сформулировать предложения по совершенствованию

отраслевого законодательства и повышению эффективности отдельных

элементов механизма административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции;

Научная новизна исследования. К научной новизне диссертации

относится: комплексное исследование сущности, содержания и современных

проблем административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции; авторские определения понятий по теме исследования;

выработанный административно-правовой режим стимулирования участников

алкогольного рынка к участию в реализации государственной алкогольной

политики; разработанные классификации способов административно-правового

8

регулирования и субъектов исследуемых правоотношений; сформированный

методологический подход к построению и реализации программы

государственного регулирования оборота алкогольной продукции;

разработанная система показателей эффективности данного регулирования;

выработанный подход к применению мер административного принуждения к

нарушителям лицензионных требований; разработанная целостная

концептуальная модель административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции в его взаимодействии с институтами

саморегулирования и общественного контроля; предложения по

совершенствованию отраслевого законодательства и в целом системы

государственного регулирования оборота алкогольной продукции.

Объектом исследования являются общественные отношения,

складывающиеся в сфере административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции.

Предметом диссертационного исследования является совокупность

правовых норм, регулирующих правоотношения в сфере оборота алкогольной

продукции, а также правоприменительная практика.

Методологической основой исследования послужили общенаучный

метод диалектического познания и производные от него частнонаучные

методы. Применение диалектического метода позволило исследовать развитие

института административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции, проанализировать причины неэффективности ранее применяемых

мер по противодействию незаконной деятельности на алкогольном рынке.

Применение системно-структурного метода позволило установить и

исследовать взаимодействие составляющих элементов механизма

административно-правового регулирования оборота алкогольной продукции,

определить его комплексный и системный характер, раскрыть сущность и

юридическое содержание данного регулирования.

С помощью формально-юридического метода были сформулированы

авторские определения понятий по теме исследования, классифицированы

9

способы и субъекты административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции, определен административно-правовой статус

участников правоотношений в исследуемой сфере, выработан подход к

применению мер административного принуждения, раскрыты и

систематизированы управленческие отношения между властными и

невластными субъектами.

Сравнительно-правовой метод позволил провести сопоставление

особенностей осуществления отдельных элементов механизма

административно-правового регулирования оборота алкогольной продукции в

России с зарубежными аналогами.

Кроме того, в диссертации использовались такие специальные и

частнонаучные методы, как исторический, формально-логический,

статистический, технико-юридический, метод анализа и синтеза и некоторые

другие методы. Совокупность всех примененных в диссертации методов

научного познания позволила провести комплексное и всестороннее

исследование административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции.

Нормативная основа исследования. Положения и выводы диссертации

основываются на анализе норм Конституции Российской Федерации,

федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации,

определяющих региональные особенности регулирования оборота алкогольной

продукции, а также указов Президента Российской Федерации, постановлений

Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов органов

исполнительной власти.

Эмпирическую основу исследования составляют материалы

государственных программ в сфере регулирования оборота алкогольной

продукции, программные документы Федеральной службы по регулированию

алкогольного рынка, Правительственной комиссии по повышению

конкурентоспособности и регулированию алкогольного рынка, практика

применения законодательства Российской Федерации, статистические данные.

10

Сформулированные в диссертации выводы и предложения основаны на

историческом анализе развития института административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции, на обобщенной

правоприменительной практике. Кроме того, автором использовались

собственные эмпирические данные, полученные в результате участия в

конференциях, а также материалы интернет ресурсов.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие

элементами научной новизны:

1. Определение понятия административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции, которое предлагается понимать как правовое

целенаправленное, упорядочивающее воздействие уполномоченных органов

государственной власти и органов местного самоуправления на общественные

отношения, складывающиеся в сфере закупки, поставки, хранения, перевозки и

розничной продажи алкогольной продукции, включая ее дистанционную

продажу через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет,

осуществляемую при помощи системы правовых средств, в том числе, при

взаимодействии с общественными объединениями и саморегулируемыми

организациями, в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных

интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации,

обеспечения безопасности указанной продукции, защиты прав и законных

интересов добросовестных участников алкогольного рынка.

2. Проведена классификация субъектов административно-правовых

отношений в сфере оборота алкогольной продукции по признаку степени их

регулирующего воздействия на данные отношения и наличия государственно-

властных полномочий: 1) субъекты, наделенные государственно-властными

полномочиями и осуществляющие от своего имени административно-правовое

регулирование оборота алкогольной продукции (федеральные органы

исполнительной власти: Минфин России, Росалкогольрегулирование, ФНС

России, ФТС России и др., органы государственной власти субъектов

Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также их

11

должностные лица); 2) субъекты, не наделенные государственно-властными

полномочиями и не оказывающие регулирующее воздействие на общественные

отношения в сфере оборота алкогольной продукции (участники алкогольного

рынка: юридические лица, индивидуальные предприниматели, граждане -

потребители алкогольной продукции); 3) субъекты, наделенные отдельными

государственно-властными полномочиями, но не осуществляющие

непосредственно от своего имени административно-правовое регулирование

оборота алкогольной продукции (суды, прокуратура и др.); 4) субъекты, не

наделенные государственно-властными полномочиями, но осуществляющие

отдельные публично-правовые функции и оказывающие косвенное

регулирующее воздействие на правоотношения в сфере оборота алкогольной

продукции (саморегулируемые организации, общественные объединения,

консультативно-экспертные и общественные советы при федеральных органах

законодательной и исполнительной власти, иные негосударственные

некоммерческие организации: экспертный и общественный советы при

Росалкогольрегулировании, саморегулируемые организации виноградарей и

виноделов, Межрегиональное общественное движение поддержки здорового

образа жизни «За трезвую нацию», Союз производителей алкогольной

продукции и др.

3. Разработана модель показателей эффективности административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции, включающая четыре

пары показателей, соотношение каждой из которых отражает степень

реализации определенных законодателем целей данного регулирования: 1)

объем продажи алкогольной продукции населению – смертность от случайных

отравлений алкоголем; 2) количество проведенных проверок – количество

выявленных в ходе проверок нарушений; 3) количество заявлений об

аннулировании лицензий направленных в суд – число аннулированных лицензий в

судебном порядке; 4) ставка акциза – размер дохода федерального бюджета

от уплаты акцизов.

12

В целях принятия своевременных и действенных мер по

совершенствованию административно-правового регулирования алкогольной

отрасли предлагается ввести процедуру систематической оценки

вышеуказанных показателей в рамках заседаний Правительственной комиссии

по повышению конкурентоспособности и регулированию алкогольного рынка.

4. Предложено по средством применения программно-целевого метода

разработать единую национальную программу государственного

регулирования алкогольного рынка, основанную на согласованной и поэтапной

реализации целей развития при соблюдении баланса государственных, частных

и общественных интересов, используя прямые (административные) и

косвенные (экономические) методы управления. Данная программа должна

предусматривать средства достижения и ресурсного обеспечения следующих

целей:

1) защиты нравственности и здоровья граждан, а также снижение

уровня потребления алкогольной продукции путем реализации мероприятий,

предусмотренных Концепцией государственной политики по снижению

масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике

алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года,

привлекая к данной работе социально-ориентированные организации, в том

числе по средством субсидирования;

2) защиты прав и законных интересов граждан – потребителей

алкогольной продукции, обеспечивая безопасность, высокое качество и ценовую

доступность алкогольной продукции при использовании механизмов

общественного контроля, а также налогового регулирования, основанного на

установление акцизных ставок и минимальных цен на алкогольную продукцию

исходя из реальных доходов населения;

3) защиты прав и законных интересов представителей алкогольного

бизнеса, создавая благоприятные условия для законной предпринимательской

деятельности на алкогольном рынке, в том числе развивая институт

саморегулирования и используя средства административно-правового режима

13

стимулирования субъектов предпринимательства к легальному осуществлению

хозяйственной деятельности в сфере оборота алкогольной продукции;

4) защиты экономических интересов государства путем разработки и

осуществления мер по противодействию реализации нелегального оборота

алкогольной продукции, а также по обеспечению роста дохода федерального

бюджета от акцизных платежей, в том числе при использовании

дифференцированного подхода к регулированию оборота различных видов

алкогольной продукции, поддерживая крестьянско-фермерские хозяйства и

малые предприятия в сфере виноделия и виноградства.

5. Разработана классификация способов административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции по признаку их применения в

рамках соответствующих видов административных процессов: 1)

нормотворческие способы, применяемые в рамках административно-

нормотворческого процесса (издание приказов, распоряжений, инструкций,

административных регламентов и иных нормативных актов); 2) оперативно-

распорядительные способы, применяемые в рамках административно-

правонаделительного процесса (лицензирование, учет, декларирование,

маркировка, налогообложение, контроль и надзор); 3) юрисдикционные

способы, применяемые в рамках административно-юрисдикционного процесса

(рассмотрение жалоб и разрешение споров, применение мер

административного принуждения (приостановление лицензии, аннулирование

лицензии, привлечение к административной ответственности и др.).

6. В целях повышения эффективности борьбы с нелегальным оборотом

алкогольной продукции, а также снижения уровня злоупотребления алкоголем

среди населения Российской Федерации диссертантом предложено ввести

комплексный административно-правовой режим стимулирования, включающий

в себя два направления правового регулирования: 1) стимулирование

участников алкогольного рынка к легальному осуществлению хозяйственной

деятельности; 2) стимулирование субъектов предпринимательства и

общественных объединений к участию в реализации государственной политики

14

по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и

противодействию реализации нелегального алкоголя.

В качестве правовых и организационных средств данного

административно-правового режима рассматриваются: 1) создание единой

долгосрочной национальной программы развития государственного

регулирования алкогольного рынка; 2) упрощение, автоматизация и

сокращение сроков административных процедур в сфере лицензирования,

учета, декларирования, маркировки и налогообложения оборота алкогольной

продукции; 3) исключение избыточных, противоречивых, дублирующих и

неопределенных норм из отраслевого законодательства, которые ведут к

принятию решений по административному усмотрению, установлению

необоснованных административных барьеров и росту издержек со стороны

алкогольного бизнеса; 4) обязательное обсуждение с субъектами

предпринимательства и общественными объединениями законодательных

инициатив в рамках консультативно-экспертных советов при федеральных

органах законодательной и исполнительной власти; 5) субсидирование

социально-ориентированных организаций, с целью возмещения их затрат на

выполнение программ, предусмотренных Концепцией реализации

государственной политики по снижению масштабов злоупотребления

алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения

Российской Федерации на период до 2020 года; 6) заключение соглашений о

взаимодействии между Федеральной службой по регулированию алкогольного

рынка и саморегулируемыми организациями, а также с общественными

объединениями; 7) применение дифференцированно подхода к регулированию

оборота различных видов алкогольной продукции, в том числе, по средством

установления специальных условий для получения лицензий на осуществление

оборотных операций с винодельческой продукцией в целях поддержки

крестьянско-фермерских хозяйств и малых предприятий в сфере виноделия и

виноградарства.

15

7. В ходе исследования установлено, что действующее законодательство

не дает определения понятий лицензионного контроля и аннулирования

лицензии на производство и оборот алкогольной продукции, в связи с чем

предложены авторские определения данных понятий.

Лицензионный контроль - деятельность лицензирующего органа,

осуществляемая в пределах его компетенции в целях оценки соответствия

лицензионным требованиям сведений о соискателе лицензии, содержащихся в

заявление и документах о выдаче лицензии, сведений о лицензиате,

содержащихся в заявление и документах о переоформлении или продлении

срока действия лицензии, в целях оценки соответствия лицензионным

требованиям помещений, зданий, сооружений, технических средств,

оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать

соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого

вида деятельности, а также в целях проверки принимаемых лицензиатом мер по

соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об

устранении выявленных нарушений лицензионных требований, путем

проведения документарных и выездных проверок.

Аннулирование лицензии на производство и оборот этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции – мера административного

воздействия, применяемая в отношении лицензиата и заключающаяся в отмене

выданной ему лицензии на основании решения суда по обращению

лицензирующего органа или решением уполномоченного федерального органа

исполнительной власти в случаях, предусмотренных законом, в целях

пресечения нарушений лицензионных требований.

8. Выработан подход к применению мер административного

принуждения к нарушителям лицензионных требований в сфере оборота

алкогольной продукции, согласно которому достижение цели

административного принуждения путем применения к нарушителю мер

предупреждения или пресечения должно исключать последующую реализацию

мер административной ответственности за тоже нарушение лицензионных

16

требований. Так, лицензиат, который нарушил условия действия выданной ему

лицензии, не должен привлекаться к административной ответственности за

такие нарушения, если лицензирующий орган приостановил действие лицензии

до устранения выявленных нарушений. В случае устранения лицензиатом

выявленных нарушений, последующее применение мер административной

ответственности не требуется, так как уже достигнута цель административного

принуждения, в противном случае исключаются условия, стимулирующие

представителей алкогольного бизнеса к соблюдению норм закона и отпадает

всякий смысл в применении различных мер административного принуждения.

9. Разработана целостная концептуальная модель административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции, основанная на

системном и комплексном применении административно-правовых форм и

методов регулирования, а также механизмов общественного контроля и

саморегулирования, при котором властные субъекты управления осуществляют

исполнительно-распорядительную деятельность во взаимодействии с

невластными субъектами, не наделенными государственно-властными

полномочиями, но выполняющими отдельные функции публично-правового

характера, а именно: с саморегулируемыми организациями и общественными

объединениями.

10. В целях реализации разработанной модели административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции и

совершенствования отраслевого законодательства предлагается внести ряд

дополнений и изменений в федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ

«О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления

(распития) алкогольной продукции»:

1) в статье 1 исключить такие цели регулирования, как обеспечение нужд

потребителей алкогольной продукции, а также контроль за соблюдением

законодательства, норм и правил в регулируемой области; дополнить статью 1

17

новой целью регулирования - защита прав и законных интересов

добросовестных участников алкогольного рынка;

2) в статье 20 конкретизировать основания для отказа в выдаче лицензии,

переоформлении лицензий и продлении срока их действий;

3) в пункте 2 статьи 18 предусмотреть выдачу отдельной лицензии на

осуществление деятельности по розничной продажи алкогольной продукции

при оказании услуг общественного питания;

4) в статье 9 установить правовые основы осуществления контроля за

перевозками этилового спирта и спиртосодержащей продукции

железнодорожным, внутренним водным, морским и воздушным транспортом;

5) в статье 23.1 ввести понятие лицензионного контроля

6) дополнить главой V «Саморегулирование в области производства и

оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»,

содержащей нормы устанавливающие порядок деятельности

саморегулируемых организаций, их виды и цели деятельности, требования к

ним, вопросы принятия саморегулируемыми организациями стандартов и

правил в регулируемой области, а также контроль за их соблюдением членами

саморегулируемых организаций, порядок взаимодействия саморегулируемых

организаций и уполномоченных государственных органов, а также

государственный надзор за деятельностью данных организаций.

7) в статье 24 конкретизировать порядок и основания осуществления

общественного контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в

области производства и оборота алкогольной продукции, определить права и

обязанности субъектов общественного контроля, порядок и формы их

взаимодействия с государственными органами.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного

исследования. Выводы и положения, представленные в диссертации, вносят

определенный вклад в развитие теоретической базы административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции и могут быть

использованы при дальнейшем научном исследовании данной темы.

18

Диссертационное исследование представляет собой интеграцию имеющихся

знаний о сущности и содержании государственного регулирования

алкогольного рынка. Результаты работы направлены на развитие и углубление

теоретических положений административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции и, как представляется автору, позволят увеличить

степень научной изученности указанного правового института. Материалы

диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе

при подготовке курсов лекций и учебно-методических пособий по

дисциплинам «Административное право», «Административный процесс»,

«Предпринимательское право».

Практическая значимость исследования заключается в том, что работа

содержит конкретные рекомендации по изменению законодательства в

исследуемой сфере. Кроме того, предложения и выводы, сформулированные в

диссертации, могут быть использованы в правоприменительной деятельности

органов государственной власти.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного

исследования получили апробацию в шести публикациях, из них пять в

журналах, включенных в перечень изданий, рекомендуемых Высшей

аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской

Федерации, личный вклад автора составляет 3,9 п.л. Основные положения и

выводы диссертации докладывались на научно-практических конференциях и

были использованы в ходе проведения семинарских занятий со студентами

второго и четвертого курсов факультета права Национального

исследовательского университета «Высшая школа экономики» по дисциплинам

«Административное право» и «Административный процесс».

Диссертация прошла обсуждение и была рекомендована к защите на

совместном заседании кафедры административного права, базовой кафедры

Федеральной антимонопольной службы и кафедры международного права

федерального государственного автономного образовательного учреждения

высшего профессионального образования «Национальный исследовательский

19

университет «Высшая школа экономики», а также на заседании кафедры

административного и финансового права юридического института

государственного образовательного учреждения высшего профессионального

образования «Российский университет дружбы народов».

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и

состоит из введения, двух глав, объединяющих одиннадцать параграфов,

списка использованной литературы и одного приложения.

20

ГЛАВА I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ

ПРОДУКЦИИ

1.1. Сущность административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции

Ни одно государство не может оставаться безучастным к регулированию

оборота алкогольной продукции, поскольку нелегальная деятельность на

алкогольном рынке создает прямую угрозу для жизни и здоровья граждан и

наносит ущерб государственной экономике.

Актуальность исследования сущности административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции обусловлена отсутствием

единообразного понимания данной правовой категорий, а также

необходимостью ее совершенствования для успешной реализации

исполнительно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности на

алкогольном рынке, направленной на борьбу с возросшими масштабами

нелегального оборота алкогольной продукции, а также с злоупотреблением

алкоголем среди населения.

С.Г. Дробязко обоснованно отмечает, что «проблема правового

регулирования – это теоретико–методологическая проблема, поскольку ее

решение требует исследования динамичной, функциональной и, следовательно,

главной стороны сущности права. Она включает в себя правотворчество и

правореализацию; начинается с категории «правовое регулирование» и

конкретизируется в понятиях «предмет», «сфера», «объект» правового

воздействия» 7.

Однако исследование проблем административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции имеет не только теоретическое,

но и практическое значение, поскольку качественно-разработанная теоретико-

7 Дробязко, С. Г. Предмет, сфера, объект правового регулирования в условиях формирования социального

право- вого государства и правового гражданского общества / С. Г. Дробязко // Выбр. навук. пр. Беларус.

дзярж. ун-та : у 7 т. – Минск : БДУ, 2001. – Т. 3. – С. 11.

21

методологическая база ориентирует деятельность органов исполнительной

власти в нужном направлении, повышает эффективность администрирования

алкогольного рынка.

Для полного исследования сущности административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции необходимо, прежде всего,

определить и раскрыть объект и предмет данного регулирования.

Ю.А. Урманцев отмечает, что «объект» – это любой предмет постижения:

материальный или идеальный, покоящийся или изменяющийся, ...любой объект

есть объект – система» 8 . Ю. И. Гревцов подчеркивает различие между

предметом и объектом правового регулирования: «предмет – это конкретные

области, границы, элементы объекта... то есть понятие предмета уже понятие

объекта»9.

Когда речь идет об объекте правового регулирования, то имеются в виду

две парные категории: с одной стороны - совокупность правовых норм, с

другой - регулируемые общественные отношения, то есть предмет

регулирования. Эти два противолежащих явления соотносятся как

регулирующая и регулируемая подсистемы.

Правовые основы государственного регулирования оборота алкогольной

продукции установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ



(распития) алкогольной продукции» (далее – Федеральный закон № 171-ФЗ)10.

Следует учитывать, что административная деятельность разнообразна по

содержанию и специфична, ее регламентируют нормы не только

административного права, но и других отраслей публичного права. Так,

например, управленческие отношения, складывающиеся на алкогольном рынке,

8 Урманцев Ю.А. О формах постижения бытия // Вопросы философии. 1993. № 4. С. 92 9 Гревцов Ю. И. К проблеме правового регулирования // Правоведение. 1981. № 1. С. 52. 10 О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции : [федер.

закон: принят Гос. Думой 20 декабря 2000 г. : одобрен Советом Федерации 26 декабря 2000 г. : по состоянию на

9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553.

22

регулируются по мимо административного права, налоговым, финансовым,

бюджетным, таможенным правом и др.

Тот факт, что общественные отношения в сфере оборота алкогольной

продукции регулируются нормами различных отраслей права, позволяет

сделать вывод о комплексном, межотраслевом характере данного института.

Исследование нормативно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции будет проведено в последующих параграфах диссертации.

Общественные отношения, складывающиеся в сфере оборота

алкогольной продукции, образуют предмет административно-правового

регулирования.

Следует отметить, что определение предмета административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции является недостаточно

разработанным вопросом и нуждается в дальнейшем исследовании.

И.Б. Королева в обосновании практической значимости определения

предмета государственного регулирования алкогольного рынка указывает, что

«общественные отношения, выходящие за пределы предмета административно-

правового регулирования, лишаются правовой охраны, в их осуществлении

становятся более вероятными препятствия, сопряженные с конфликтом

встречных интересов участников алкогольного рынка и контролирующих

органов. В свою очередь, расплывчатые и неясные формулировки предмета

административно-правового регулирования могут порождать ситуации, при

которых административно-правовому регулированию могут подвергаться

общественные отношения, в нем не нуждающиеся»11.

Все вышесказанное обосновывает необходимость детального

исследования предмета административно-правового регулирования

общественных отношений, складывающихся на алкогольном рынке.

Для исследования предмета административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции необходимо понимать структуру

11 Королева И.Б. Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции:

дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. C. 35.

23

общественных отношений, подлежащих регулированию. В их составе обычно

выделяют следующие элементы: 1) объекты общественных отношений –

материальные предметы, с которыми связано поведение людей; 2) содержание

общественных отношений – действия, поступки субъектов данных отношений;

3) субъекты общественных отношений – люди, организации, государственные

органы и их должностные лица; 4) юридические факты, с которыми связаны

возникновение, изменение, развитие и прекращение общественных отношений.

Объектом исследуемых общественных отношений является этиловый

спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция. Следует отметить, что

проблемы, возникающие в процессе государственного регулирования оборота

различных видов алкогольной и спиртосодержащей продукции схожи и

требуют комплексного решения.

В настоящей диссертации при исследовании особенностей

административно-правового регулирования оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции, которые в равной степени

присущи всем указанным видам продукции, будет использоваться единое

понятие «алкогольная продукция».

В соответствии с Федеральным законом № 171-ФЗ под алкогольной

продукцией понимается пищевая продукция, которая произведена с

использованием или без использования этилового спирта, произведенного из

пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, с

содержанием этилового спирта более 0,5 процента объема готовой продукции,

за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем,

установленным Правительством Российской Федерации. Алкогольная

продукция подразделяется на такие виды, как спиртные напитки (в том числе

водка), вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино (шампанское),

винные напитки, пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре,

медовуха12.

12 См. п. 7 ст. 2: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и


24

Спецификой алкогольной продукции является то, что она ограничена в

обороте. Так, Федеральным законом № 171-ФЗ установлено, что

лицензированию подлежат виды деятельности по производству и обороту

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции13.

Установление законодателем различных требований и ограничений к

обороту алкогольной продукции обусловлено тем, что свободное обращение

данной продукции в гражданском обороте способно нанести существенный

вред здоровью человека и создать угрозу национальной безопасности

государства.

В связи с этим публично-правовой характер регулирования оборота

алкогольной продукции определяется ее ограниченной оборотоспособностью.

Ключевым понятием настоящего диссертационного исследования

является «оборот алкогольной продукции», которое определяет основное

содержание исследуемых общественных отношений.

В соответствии с Федеральным законом № 171-ФЗ под оборотом

алкогольной продукции понимается закупка (в том числе импорт), поставки (в

том числе экспорт), хранение, перевозки и розничная продажа14.

В экономической теории под оборотом понимается замкнутый цикл в

циклическом, повторяющемся процессе; движение товаров, денежных средств

в ходе воспроизводственного процесса15.

Между тем, исходя из вышеприведенного легального определения

оборота алкогольной продукции, данный оборот не является движением в ходе

воспроизводственного процесса и не образует замкнутый цикл в

повторяющемся процессе, так как закупка, поставка, хранение, перевозки и

розничная продажа алкогольной продукции невозможно осуществить без


9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553 13 Там же, п. 1 ст. 18. 14 См. п. 16 ст. 2: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и



9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 15 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.Современный экономический словарь. М., 1996. С. 335;

URL: http://gufo.me/content_yur/oborot-17363.html#ixzz3wqju72ML (Дата обращения: 15.12.2015)

http://gufo.me/content_yur/oborot-17363.html#ixzz3wqju72ML

25

предварительного производства, а розничная продажа не является конечной

стадией движения товара в воспроизводственном процессе. Именно

потребление алкогольной продукции обуславливает необходимость

дальнейшего производства и выпуска на рынок новой партии алкогольной

продукции.

Таким образом, оборот алкогольной продукции связан не только с

поставками, закупками, хранением, перевозкой и продажей, но также с

производством, без которого просто невозможно дальнейшее движение

алкоголя на рынке и потреблением, которое фактически является конечной

стадией оборота данной продукции.

Некоторые специалисты отмечают, что термин «оборот» законодателем

используется в узком смысле, в связи с чем законодательная дефиниция

«оборот алкогольной продукции» выглядит недостаточно полной, и предлагают

включать в нее потребление16.

Однако, исходя из самого названия Федерального закона № 171-ФЗ

следует, что законодатель разделяет понятия «производство», «оборот» и

«потребление» алкогольной продукции17.

Такое разделение нам видится обоснованным, поскольку каждое из

вышеуказанных понятий обладает своей спецификой, но вместе с тем, как было

уже сказано выше, они все тесно взаимосвязаны. В связи с этим исследуемые

диссертантом административно-правовые механизмы регулирования оборота

алкогольной продукции затрагивают также её производство и потребление.

Вместе с тем в настоящей работе основной фокус исследования будет

нацелен на регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере

оборота алкогольной продукции.

М.А. Григорьева в своем диссертационном исследовании, посвященному

совершенствованию правового регулирования оборота алкогольной продукции

16 Адмиралова И.А. и др. Проблемы административной ответственности за правонарушения на рынке алкоголя:

монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. – с. 55. 17 О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: [федер.



26

в Российской Федерации, обращает внимание, что «законодатель ввел понятие

«оборот алкогольной продукции» не просто для облегчения юридической

техники, а для выделения целого пласта общественных отношений, имеющих

глубокое исторические корни и явную специфику»18.

С этой позицией трудно не согласиться. В современном российском

законодательстве не содержится единого определения понятия оборота.

Природа данной дефиниции может отличаться в зависимости от

оборотоспособности конкретного вида продукции. Именно сам вид продукции

определяет особенности его оборота и специфику правового регулирования. В

связи с этим в настоящем исследовании понятие «оборот» будет

рассматриваться неразрывно от понятия «алкогольная продукция», а также во

взаимосвязи с производством и потреблением алкогольной продукции.

Определение оборота алкогольной продукции, содержащееся в

Федеральном законе № 171-ФЗ, необходимо конкретизировать, включив в него

дистанционную продажу алкогольной продукции через интернет.

В соответствии с действующим законодательством продажа алкогольной

продукции дистанционным способом, в том числе в информационно-

телекоммуникационной сети "Интернет", запрещена19.

Однако данный запрет не работает на практике, так как существуют

механизмы его обхода. Так, магазины оформляют сделки по приобретению

алкогольной продукции не как продажу, а как доставку. Во многих интернет-

магазинах можно заказать алкогольную продукцию с доставкой, а доставляют

уже фактически купленный алкоголь с чеком, который пробит в

соответствующем розничном магазине, имеющем лицензию.

Очевидно, что если ограничения и запреты не работают, надо их снимать

или менять. Сегодня, интернет становится глобальной торговой площадкой, в

том числе и для алкогольной продукции, не смотря на запрет дистанционной

продажи данного товара. Распространение нелегального алкоголя через 18 Григорьева М.А. Совершенствование правового регулирования оборота алкогольной продукции в

Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С.15. 19 Об утверждении правил продажи товаров дистанционным способом: постановление Правительства Рос.

Федерации от 27 сентября 2007 г. № 612 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 41. – ст. 4894.

27

Интернет идет большими темпами. Следовательно, легализация интернет-

торговли позволит дать добросовестным субъектам предпринимательства

новый рынок реализации и одновременно вытеснит нелегальных игроков.

Вместе с тем, продажа спиртных напитков в интернете может быть

разрешена, при условии создания эффективного механизма регулирования

такой формы оборота алкоголя и при условии обеспечения недоступности для

несовершеннолетних данного способа приобретения алкогольной продукции.

К общественным отношениям, складывающиеся в сфере оборота

алкогольной продукции, относятся не только гражданско-правовые отношения

между участниками алкогольного рынка, складывающиеся в сфере закупок,

поставок, хранения, перевозок и розничных продаж, но и властные,

управленческие отношения, урегулированные нормами административного

права, которые и представляют интерес для настоящего исследования.

Таким образом, оборот алкогольной продукции как объект

административно-правового регулирования представляет собой, во-первых,

особую группу общественных отношений, складывающихся на алкогольном

рынке между участниками алкогольного бизнеса и органами государственной

власти в процессе регулирования закупки (в том числе импорта), поставки (в

том числе экспорта), хранения, перевозки и розничной продажи алкогольной

продукции (в том числе дистанционную продажу через информационно-

телекоммуникационную сеть Интернет), во-вторых, комплексный

(межотраслевой) правовой институт, состоящий из совокупности юридических

норм, посредством которых властными субъектами осуществляется

регулирование вышеуказанных общественных отношений.

Для более полного представления о сущности административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции установим

соотношение понятий государственного и правового регулирования.

Прежде всего, следует отметить, что термин «государственное

регулирование» используется законодателем при определении правовых основ

регулирования оборота алкогольной продукции, которые установлены

28

Федеральным законом № 171-ФЗ. При этом термин «административно-

правовое регулирование» в данном законе не встречается. Однако данные

понятия близки по своему содержанию.

Диссертант разделяет точку зрения Н.А. Пьянова, который полагает, что

«отождествление государственного и правового регулирования обусловлено

сложившимся пониманием права как совокупности установленных или

санкционированных государством норм, выражающих его волю и

обеспеченных его принудительной силой (мерами государственного

воздействия). При таком понимании права, когда оно ставится в прямую

зависимость от государства, иного видения вопроса о соотношении

государственного и правового регулирования, кроме как их отождествления,

просто не может быть. Если право сводится к установленным или

санкционированным государством нормам, то и регулирование,

осуществляемое этими нормами, будет трактоваться как государственное и

правовое одновременно»20.

Сам термин «регулирование» происходит от латинского «regulon» -

правило, и обозначает упорядочивание, налаживание, приведение чего-либо в

соответствие с чем-либо21. Административно-правовое регулирование оборота

алкогольной продукции направлено на упорядочивание, налаживание и

развитие общественных отношений, складывающихся в сфере оборота


Под административно-правовым регулированием обычно понимают

различные формы юридического воздействия государства на поведение

субъектов общественных отношений в целях упорядочивания и развития

данных отношений. Такой точки зрения придерживаются Н.Г. Александров,

С.Ф. Кечекьян, А.К. Стальгевич, П.И. Стучка и другие ученые22.

20 Пьянов Н.А. Государственное регулирование как самостоятельная научная проблема // «Журнал российского

права». № 5. 2012. с. 61. 21 Марченко М.Н. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Том 2. Теория права –

М.: Издательство «Зерцало». 1998. С. 43 22 Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений –М.: Госюриздат, 1961.

с.26

29

М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомиров рассматривают в качестве сущностной

характеристики государственного регулирования установление государством

общих правил поведения субъектов общественных отношений и их

корректировка в соответствии с изменяющимися условиями23.

Представляется, что в административно-правовом регулировании

общественных отношений выражается сущность государственного

регулирования. Поэтому в настоящем научном исследовании понятия

«административно-правовое регулирование» и «государственное

регулирование» рассматриваются как тождественные.

Кроме того, административно-правовое регулирование тесно связано с

государственным управлением. Термин «управление» происходит от

латинского слова administration и означает деятельность по руководству чем-

либо.

Все определения государственного управления содержат указание на его

главное содержание – целенаправленное практическое воздействие государства

на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей

системы и оказания на нее регулирующего влияния24.

Системнось предполагает согласованные действия государства на всех

уровнях власти. А.А. Мамедов указывает, что «только наличие системного

характера как признака государственного управления, учитывая, какое

огромное количество материальных, финансовых и людских ресурсов

задействовано, как правило, в принятии управленческих решений, и придает

результативность целенаправленных действий государства»25.

Но как же соотносятся понятия государственного регулирования и

управления? По своей сути – регулирование – непременный элемент

государственно-управленческой деятельности. Многие сходятся во мнении, что

между управлением и регулированием нет принципиальных различий по

23 Марченко М.Н. Теория государства и права: курс лекций – М.: Зерцало. 1996. С. 144. 24 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник 4-е изд. пересмотр. и доп. М., 2010. С.33 25 Мамедов А.А. Основы административно-правовой организации управления экономикой //

«Административное право и процесс». 2011. № 8. С. 3.

30

целевому назначению. По существу, государственное управление – понятие

более широкое по сравнению с государственным регулированием.

Ю.М. Козлов справедливо отмечает, что «тем не менее все это в

значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а

регулируя – управляет. С определенной долей условности можно утверждать,

что государственное управление традиционно связывается с наличием у его

субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование – с

воздействием преимущественно на организационно не подчиненные

объекты»26.

По мнению И.М. Машарова государственное управление является видом

деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь

государственной власти, которая наделена таким видом деятельности, как

государственное управление27.

Л.Л. Попов приходит к тождественным выводам, указывая, что

«сущность государственного управления состоит в его специфическом

назначении - исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении

законов». Государственное управление является видом государственной

деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть»28.

И.Б. Королева рассматривает государственное регулирование оборота

алкогольной продукции в широком смысле, включая в его содержание не

только подзаконную деятельность исполнительно-распорядительного

характера, но и законотворческий процесс, а также правоприменительную

деятельность судебных органов29.

Представляется, что вышеуказанное понимание государственного

регулирования оборота алкогольной продукции имеет место быть, так как

теория административного права выработала два подхода к определению

26 Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. С. 11. 27 Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права:

исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. № 9. С. 20. 28 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть:

содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. с. 123. 29 Королева И.Б. Административно-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции:

дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010. C. 33.

consultantplus://offline/ref=A3BC08F8908C8FA8B981889828C4C1286ADECC6935E760B5414BC1024D5C5BCC2D3B6F32F61EE0K7Z8J

31

государственного управления: в узком понимании – это административная

деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной

власти, в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в

целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных

органов государственной власти, прокуратуры, судов и др.)30.

Однако данный подход к пониманию административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции включает больше правовой,

чем административный аспект, в административном праве понятие

государственного регулирования рассматривается в узком понимании.

Сущность административно-правового регулирования во многом

определяют его цели. По мнению диссертанта необходимо уточнить цели

государственного регулирования алкогольного рынка, определенные

Федеральным законом № 171-ФЗ, устанавливающего правовые основы

производства и оборота алкогольной продукции31.

Данный закон упускает важную цель регулирования алкогольного рынка,

а именно создание благоприятных условий для хозяйственной деятельности

добросовестных участников рынка, защиту их прав и законных интересов.

Вместе с тем, контроль за соблюдением законодательства, по мнению

автора, неоправданно установлен законодателем в качестве цели регулирования

производства и оборота алкогольной продукции. Контроль является не целью, а

одной из функций государственного управления, то есть представляет собой

конкретное направление управляющего воздействия субъекта управления на

объект управления. По средством контроля достигаются цели государственного

регулирования, но контроль не может быть самоцелью.

Кроме того, формулировка в законе такой цели, как обеспечение нужд

потребителей в алкогольной продукции несет в себе определенную

двусмысленность. В России официально зарегистрировано более 2 млн лиц,

30 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник 4-е изд. пересмотр. и доп. М., 2010. С.34 31 См. ст. 1: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




32

страдающих алкогольной зависимостью, и, по мнению экспертов, эти цифры

занижены в разы. Обеспечение нужд этой категории потребителей в

алкогольной продукции создает угрозу возникновения социального,

демографического и гуманитарного кризиса. Такая цель, как защита здоровья,

прав и законных интересов граждан уже охватывает и обеспечение нужд

граждан-потребителей в безопасной и качественной алкогольной продукции.

На основании вышеизложенного автор предлагает понимать под

административно-правовым регулированием оборота алкогольной продукции

правовое целенаправленное, упорядочивающее воздействие уполномоченных

органов государственной власти и органов местного самоуправления на

общественные отношения, складывающиеся в сфере закупки, поставки,

хранения, перевозки и розничной продажи алкогольной продукции, включая ее

дистанционную продажу через информационно-телекоммуникационную сеть

Интернет, осуществляемую при помощи системы правовых средств в целях

защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан,

экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности

указанной продукции, а также в целях защиты прав и законных интересов

добросовестных участников алкогольного рынка.

1.2. Административно-правовой статус участников

административных правоотношений в сфере оборота алкогольной

продукции

Комплексное исследование административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции невозможно без определения

административно-правового статуса участников административных

правоотношений в исследуемой сфере. Данный статус образует совокупность

установленных правовыми нормами прав, обязанностей, функций, компетенций

и ответственности властных и невластных субъектов, обеспечивающие их

участие в осуществлении публичного управления в сфере оборота алкогольной

продукции.

33

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации,

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере

административно-правового регулирования оборота алкогольной продукции

определены Федеральным законом № 171-ФЗ32.

Кардинальным изменением и системы, и функций федеральных органов

исполнительной власти, регулирующих алкогольный рынок, стало создание в

2009 году Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (далее –

Росалкогольрегулирование, Федеральная служба), которая явилась

правопреемником Министерства сельского хозяйства Российской Федерации,

Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой

службы и Федеральной службы по тарифам в отношении всех обязательств в

сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции33.

Росалкогольрегулирование является ключевым административным

регулятором алкогольной отрасли. В соответствии с пунктом 1 Положения о

Федеральной службе, данный орган исполнительной власти осуществляет

функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-

правовому регулированию в сфере производства и оборота алкогольной

продукции, за исключением производства сельскохозяйственными

товаропроизводителями вина, игристого вина (шампанского) из собственного

винограда, ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, также

функции по контролю за производством и оборотом такой продукции, по

надзору и оказанию услуг в данной сфере34.

32 См. ст. ст. 5, 6, 7: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной

и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: [федер.

закон: принят Гос. Думой 20 декабря 2000 г.: одобрен Советом Федерации 26 декабря 2000 г. : по состоянию на

9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 33 О создании Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка: указ Президента Рос. Федерации от

31 декабря 2008 г. № 1883 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 1. – Ст.95. 34 Об утверждении положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка : постановление

Правительства Рос. Федерации от 24 февраля 2009 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 9. -

Ст. 1119.

34

Таким образом, Росалкогольрегулирование выполняло не только

контрольно-надзорные функции, которые присущи федеральной службе, но и

также функции федерального министерства и агентства.

А.В. Кирин указывает, что «Сформировавшаяся на данный момент

практика свидетельствует, что многие федеральные органы исполнительной

власти осуществляют все виды государственных функций, что противоречит

приведенной выше официальной типологии функций, установленной для

конкретных видов федеральных органов исполнительной власти»35.

Диссертант полагает, что алкогольному рынку нужен универсальный

регулятор, в арсенале которого были бы вышеуказанные функции. История

развития государственного регулирования оборота алкогольной продукции

подтверждает необходимость создания такого органа. Модель

множественности исполнительных органов, регулирующих на ряду с другими

отраслями и алкогольную индустрию показала свою неэффективность, а

«раздувать» управленческий штат до трехуровневой системы министерства,

службы и агентства, регулирующих алкогольный рынок, нецелесообразно.

Следует отметить, что Росалкогольрегулирование с момента своего

создания не входило в систему ни одного федерального министерства, а

подчинялось непосредственно Правительству Российской Федерации. Однако

15 января 2016 г. Президент России Владимир Путин одобрил предложение

председателя Правительства Российской Федерации Дмитрия Медведева

создать единую систему администрирования налоговых и неналоговых

платежей внутри системы Минфина России, путем включения в данную

систему помимо Федеральной налоговой службы, Федеральную службу по

тарифам и Росалкогольрегулирование36.

В соответствии с Указом Президента от 15 января 2015 г. № 12 Минфину

России были переданы функции по выработке и реализации государственной

35 Кирин А.В., Побежимова Н.И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное

право и процесс. 2014. № 3. С. 68. 36 Вопросы Министерства финансов Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 15 января

2016 г. № 12 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. - № 3. - Ст. 473.

35

политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и

оборота алкогольной продукции37.

Такое решение вызвано необходимостью создания административных

механизмов пополнения бюджета, в том числе акцизными платежами от

продажи алкогольной продукции, которые все еще в значительной части не

поступают в бюджет из-за большой доли нелегального оборота алкогольной

продукции.

Таким образом, сегодня мы наблюдаем некое преобразование системы

федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за

администрирование налоговых и неналоговых платежей.

Представляется, что не только система государственных органов, но и их

функции, а значит и в целом административно-правовой статус, также могут

изменяться в зависимости от складывающейся управленческой ситуации.

В.А. Юсупов отмечает, что «в самом процессе государственного

управления отдельные функции утрачивают свою актуальность, и в таком

случае возникает потребность закрепления в компетенции органа

государственного управления новых функций, объективно необходимых в

данной управленческой ситуации»38.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

осуществляют на региональном уровне полномочия в сфере лицензирования и

декларирования оборота алкогольной продукции, а именно выдачу лицензий на

розничную продажу алкогольной продукции, лицензионный контроль, ведение

государственной регистрации выданных, приостановленных и аннулированных

лицензий; прием и контроль за представлением деклараций об объеме

розничной продажи алкогольной продукции.

Так, например, в Москве лицензирование розничной продажи

алкогольной продукции, прием и контроль за представлением деклараций об

объеме розничной продажи алкогольной продукции осуществляет Департамент

37 Там же. 38 Юсупов В.А. Философия и общая теория административного права. М., 2012. С. 193.

36

торговли и услуг города Москвы39, в Московской области – это Министерство

потребительского рынка и услуг в Московской области 40 , в Смоленской

области – Департамент экономического развития Смоленской области41.

Следует отметить, что проектом федерального закона № 364348-6

предлагалось отнести к полномочиям органов государственной власти

субъектов Российской Федерации устанавливать запрет розничной продажи

алкогольной продукции организациями и розничной продажи пива и пивных

напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными

предпринимателями, при оказании такими организациями и индивидуальными

предпринимателями услуг общественного питания в помещениях,

переведенных из жилого в нежилое и расположенных в многоквартирных

домах42.

Однако указанный законопроект 28 января 2015 г. был отклонен в связи с

тем, что предлагаемые изменения нуждаются в согласовании с положениями

Федерального закона № 171-ФЗ, определяющими, что ограничения розничной

продажи алкогольной продукции по времени (с 23 часов до 8 часов) не

распространяется на розничную продажу алкогольной продукции

организациями и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре,

медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при

оказании такими организациями и индивидуальными предпринимателями

услуг общественного питания43.

Что же касается органов местного самоуправления, то полномочия в

сфере нормативного регулирования, лицензирования, налогообложения, учета,

декларирования оборота алкогольной продукции, а также полномочия по

39 См. п. 5, 6 : Об утверждении положения о Департаменте торговли и услуг города Москвы : постановление

Правительства Москвы от 18 января 2011 г. № 9-ПП // «Тверская, 13». – 2011. - № 8. – 2011. – 25 января. 40 См. п. 11.6, 11.68, 13.2: О положении о Министерстве потребительского рынка и услуг в Московской области:

постановление Правительства Московской области от 29 октября 2007 г. № 844/27 // «Информационный

вестник Правительства МО». - № 12. – 2007. – 25 декабря. 41 См. п. 1.2: Положение о Департаменте экономического развития Смоленской области : постановление

Администрации Смоленской области от 19 января 2015 г. № 4 // http://econsmolensk.ru/polozhenie/ (дата

обращения: 19.02.2016). 42 Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации/

http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=364348-6 (дата обращения: 10.11.2015) 43 Там же.

http://econsmolensk.ru/polozhenie/

http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=364348-6

37

рассмотрению дел об административных правонарушениях и применению мер

административного принуждения к участникам алкогольного рынка им не

делегированы.

Однако органы местного самоуправления могут наделяться законом

отдельными государственными полномочиями в области оборота алкогольной

продукции с передачей необходимых для их осуществления материальных и

финансовых средств44.

Рассмотрение дел и составление протоколов об административных

правонарушениях в сфере оборота алкогольной продукции осуществляет в

соответствии с законодательством Российской Федерации об

административных правонарушениях Росалкогольрегулирование45.

Наряду с органами исполнительной власти, органы законодательной

власти посредством принятия законов определяют вектор государственного

регулирования отрасли и, тем самым, осуществляют организующие и

регулирующие воздействие на общественные отношения в сфере оборота

алкогольной продукции. Также регулирование оборота алкогольной продукции

может осуществляться и судами путем разрешения споров в данной сфере,

принятия мер судебного воздействия к лицам, нарушающим законодательство

и определения модели правомерного поведения участников алкогольного

рынка.

Кроме того, суды рассматривают заявления лицензирующего органа об

аннулировании лицензий на производство и оборот алкогольной продукции, а

также жалобы лицензиатов на решения лицензирующих органов. В

соответствии с Федеральным законом № 171-ФЗ решение лицензирующего

органа может быть обжаловано заявителем в лицензирующий орган и (или) в

44 См. ч. 2 ст. 7: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и


закон: принят Гос. Думой 20 декабря 2000 г.: одобрен Советом Федерации 26 декабря 2000 г. : по состоянию на

9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 45 О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка: постановление Правительства Рос.

Федерации от 24 февраля 2009 г. № 154 // Собрание законодательства Рос. Федерации. – 2009. – № 9. –

Ст.1119.

38

суд46.

Таким образом, разрешение споров в области оборота алкогольной

продукции и применение мер административного принуждения осуществляется

на федеральном и региональном уровнях власти, как административными, так и

судебными органами.

Несмотря на функционирование Росалкогольрегулирования как главного

регулятора рынка, не стоит забывать, что алкогольная продукция является

товаром со многими экономическими, социальными, медицинскими

свойствами, обуславливающая возникновение различных вопросов

межведомственного характера. Эффективное решение таких вопросов

возможно лишь в процессе взаимодействия различных государственных

органов и выработке совместной политики государственного регулирования


Очевидно, что один орган исполнительной власти не может эффективно

осуществлять административно-правовое регулирование алкогольного рынка.

Понимание данного вопроса со стороны государства нашло отражение в

создании Правительственной комиссии по повышению конкурентоспособности

и регулированию алкогольного рынка. Данная комиссия образованна для

обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной

власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в

целях выработки мер по совершенствованию экономических методов

регулирования производства и оборота алкогольной продукции, правовых и

рыночных механизмов развития конкуренции, по противодействию

незаконному производству и обороту алкогольной продукции47.

В состав правительственной комиссии входят представители

министерств, федеральных служб и иных государственных органов, которые в

46 См. ст. 22: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и


закон: принят Гос. Думой 20 декабря 2000 г.: одобрен Советом Федерации 26 декабря 2000 г.: по состоянию на

9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 47 О Правительственной комиссии по повышению конкурентоспособности и регулированию алкогольного

рынка: постановление Правительства Рос. Федерации от 11 ноября 2014 г. № 1185 // Собр. Законодательства

Рос. Федерации. – 2014. - № 47. – Ст. 6547.

39

разной степени оказывают регулирующее воздействие на рынок алкогольной

продукции: Минздрав России, Минсельхоз России, Минфин России,

Минэкономразвития России, МВД России, Росалкогольрегулирование, ФАС

России, ФТС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Росстат48.

Определение основных форм взаимодействия государственных органов

при осуществлении регулирующего воздействия на алкогольную отрасль

предопределяет организацию и согласованность системы мероприятий,

осуществляемых указанными органами на алкогольном рынке. Однако

взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации,

органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов

местного самоуправления в процессе регулирования оборота алкогольной

продукции не регламентировано Федеральным законом № 171-ФЗ.

Общественные объединения и граждане также являются участниками

административно-правовых отношений в сфере оборота алкогольной

продукции. Причем граждане могут выступать в данных отношениях с двух

позиций: во-первых, как потребители алкогольной продукции, во-вторых, как

субъекты общественного контроля за соблюдением отраслевого

законодательства.

При Росалкогольрегулировании создан общественный совет, в состав

которого входят представители общественных объединений и иных

негосударственных некоммерческих организаций.

Данный совет в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г.

№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

имеет статус субъекта общественного контроля49.

Кроме того, при Федеральной службе также создан экспертный совет,

осуществляющий содействие Росалкогольрегулированию в выработке

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере

производства и оборота алкогольной продукции. В состав экспертного совета 48 Там же. 49 См. п. 4 ст. 9 ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» :

[федер. закон: принят Гос. Думой 4 июля 2014 г. : одобрен Советом Федерации 9 июля 2014 г. : по состоянию

на 30 декабря 2012 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 30 (Часть I) – Ст. 4213.

40

при Росалкогольрегулировании входят представители государственных

органов, хозяйствующих субъектов, научного сообщества, также общественные

объединения, иные негосударственные некоммерческие организации50.

Таким образом, экспертный и общественный советы при

Росалкогольрегулировании являются площадками для диалога между

государством, бизнесом и общественностью по поводу выработки и реализации

государственной политики на алкогольном рынке. С другой стороны данные

советы являются консультативно-совещательными органами, не наделенными

государственно-властными полномочиями, решения которых носят

рекомендательный характер.

Также участниками административно-правовых отношений в сфере

оборота алкогольной продукции являются хозяйствующие субъекты,

осуществляющие соответствующие виды деятельности. Они и их

хозяйственная деятельность на рынке выступают в качестве объектов

управления. Однако в случае объединения субъектов предпринимательства в

саморегулируемые организации, они оказывают косвенное регулирующее

воздействие на рынок и действуют не только в интересах извлечения прибыли,

но и в целях удовлетворения общественных потребностей, осуществляя при

этом организационные, управленческие и контрольные функции публичного

характера, но не осуществляя государственно-властных полномочий.

Публично-правовые полномочия саморегулируемых организаций в основном

сводятся к установлению стандартов и правил предпринимательской

деятельности своих членов, а также по обеспечению соблюдения этих

стандартов и правил.

Федеральным законом № 171-ФЗ установлены правовые основы

регулирования деятельности саморегулируемых организаций виноградарей и

виноделов. Что касается саморегулируемых организаций, основанных на

членстве производителей и поставщиков иных видов алкогольной продукции,

50 Официальный сайт Росалкогольрегулирования URL: http://www.fsrar.ru/about/sov-i-koord-organy/jekspertnyi-

sovet-pri-federalnoi-sluzhbe----/sostav-jekspertnogo-soveta (дата обращения: 13.01.2016).

http://www.fsrar.ru/about/sov-i-koord-organy/jekspertnyi-sovet-pri-federalnoi-sluzhbe----/sostav-jekspertnogo-soveta

http://www.fsrar.ru/about/sov-i-koord-organy/jekspertnyi-sovet-pri-federalnoi-sluzhbe----/sostav-jekspertnogo-soveta

41

то отраслевой закон не содержит норм, регулирующих их деятельность.

Вместе тем, автору представляется, что правовые основы

саморегулирования на алкогольном рынке должны быть расширены и

детализированы в Федеральном законе № 171-ФЗ, поскольку

саморегулирование может стать эффективным инструментом борьбы с

нелегальным оборотом алкогольной продукции.

Внесем окончательную ясность относительно административно-

правового статуса саморегулируемых организаций и общественных

объединений.

Данные участники административно-правовых отношений в сфере

оборота алкогольной продукции не могут быть субъектами административно-

правового регулирования, поскольку они не наделены государственными

властными полномочиями, но они участвуют в административно-правовом

регулировании, осуществляя контрольные, организационные, управленческие и

иные функции публично-правового характера при взаимодействии с

государственными органами, оказывая косвенное регулирующее воздействие

на исследуемые правоотношения. Тем самым данные субъекты интегрируются

в систему публичного управления, реализуя общественные интересы.

На основании проведенного исследования административно-правового

статуса участников административных правоотношений в сфере оборота

алкогольной продукции данные участники могут быть классифицированы по

признаку степени их регулирующего воздействия на данные отношения и

наличия государственно-властных полномочий:

1) субъекты, наделенные государственно-властными полномочиями и

осуществляющие от своего имени административно-правовое регулирование

оборота алкогольной продукции (федеральные органы исполнительной власти:

Минфин России, Росалкогольрегулирование, ФНС России, ФТС России и др.;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

Департамент торговли и услуг города Москвы, Министерство

42

потребительского рынка и услуг в Московской области, и др.; органы местного

самоуправления);

2) субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями и

не оказывающие регулирующее воздействие на общественные отношения в

сфере оборота алкогольной продукции, деятельность которых является

объектом управления (участники алкогольного рынка: юридические лица,

индивидуальные предприниматели, граждане - потребители алкогольной

продукции);

3) субъекты, наделенные отдельными государственно-властными

полномочиями, но не осуществляющие непосредственно от своего имени

административно-правовое регулирование оборота алкогольной продукции

(суды, прокуратура и др.);

4) субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями,

но осуществляющими отдельные публично-правовые функции и оказывающими

косвенное регулирующее воздействие на правоотношения в сфере оборота

алкогольной продукции (экспертный и общественный советы при

Росалкогольрегулировании, саморегулируемые организации виноградарей и

виноделов, Межрегиональное общественное движение поддержки здорового

образа жизни «ЗА ТРЕЗВУЮ НАЦИЮ», Союз производителей алкогольной

продукции, иные негосударственные некоммерческие организации).

1.3. Критерии и показатели эффективности административно-

правового регулирования алкогольного рынка

Современная ситуация в алкогольной отрасли требует глубокого анализа

существующих проблем, научного обобщения нормативной правовой базы,

выбора наиболее эффективных форм и методов государственного управления в

этой сфере на основе анализа правоприменительной практики и социально-

экономических последствий принятия конкретных законов.

Также существует необходимость определения критериев и показателей

эффективности административно-правового регулирования алкогольного

43

рынка. Данные критерии и показатели нужны для объективной оценки работы

системы государственного регулирования алкогольной индустрии и

своевременного принятия необходимых мер для корректировки курса

государственной политики на алкогольном рынке.

Прежде чем перейти к исследованию критериев и показателей

административно-правового регулирования алкогольного рынка, выясним

значение данных понятий.

Критерий – это признак, на основании которого формируется оценка

качества экономического объекта, процесса, мерило такой оценки. Критерий

эффективности характеризует уровень эффективности системы51. Критерий –

средство для оценочного суждения, конкретный признак, на основе которого

производится оценка или классификация чего-либо, определяется значимость

или незначимость чего-либо, состояние объекта52. Показатель – это данные, по

которым можно судить о развитии, ходе, состоянии чего-нибудь53. Критерии

обозначают объективную направленность эффективности, а показатели

оценивают ее уровень. Критерии имеют нормативный характер, а показатели

фиксируют достигнутый уровень и указывают количественные характеристики

– максимальные, средние, низкие54.

Эффективность административно-правового регулирования является

предметом острых дискуссий, как в плане определения понятия, так и в плане

выявления критериев, показателей и условий (факторов) эффективности. С

точки зрения институционального подхода исследует проблему эффективности

управления И.А. Кох. По мнению ученого, «институциональная эффективность

– это синтетический критерий, объединяющий количественные и качественные

показатели, учитывающий субъективные и объективные факторы, соотношение

51 Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 2003. с. 432. 52Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства // СПС «КонсультантПлюс». 2009. 53 Ожегов C.И. Толковый словарь русского языка // URL http://www.ozhegov.org/words/24829.shtml (дата

обращения: 03.09.2014). 54 Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства // СПС «КонсультантПлюс». 2009.

http://www.ozhegov.org/words/24829.shtml

44

цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность

и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений»55.

Целевая концепция эффективности, предложенная, В.Н. Кудрявцевым,

А.Б. Никитинским, И.С. Самощенко и В.В. Глазыриным, заключалась в

определении эффективности как отношения между фактически достигнутым

результатом и той целью, достижение которой преследовалось 56 . Схожей

позиции придерживался М.Д. Шаргородский, определяя эффективность права

как абстрактное понятие, означающее способность применяемого средства

содействовать достижению желаемой цели57.

При рассмотрении вопросов эффективности применительно к отдельным

отраслям права и конкретным правовым институтам многие авторы также

понимали под эффективностью соответствующих правовых предписаний

степень достижения стоящих перед последними целей58. А.С. Пашков и Л.С.

Явич определяли эффективность как результат, полученный с наименьшими

затратами на поддержание и исполнение нормы (материальными, временными

затратами, моральными и политическими издержками) 59 . Аналогичную

позицию выражал Д.М. Чечот, рассматривая эффективность правового

регулирования как действенность, результативность последнего, т.е. его

способность оказывать влияние на общественные отношения в определенном,

полезном для общества направлении60.

Е.Г. Дорохина отмечает, что основное значение в оценке эффективности

управления принадлежит критериям и показателям. Оценка эффективности

управления есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с

55 Кох И.А. Институциональная эффективность социального управления в муниципальном образовании:

Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук: Е., 2006. С. 22. 56 Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М.:

Юрид. Лит., 1980. С. 21–43. 57 Шаргородский М.Д. Наказание, его цели и эффективность. Л., 1973. С. 57. Изд-во Л 58 Злобин Г.А. О методологии изучения эффективности уголовного наказания в советском уголовном праве и

криминологии // Вопросы предупреждения преступности. Вып. 1. 1965. С. 60; Каминская В.И. Теория

советского уголовно-процессуального закона: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М., 1967. С. 30; Анашкин Г.З.,

Петрухин И.Л. Эффективность правосудия и судебные ошибки // Советское государство и право. 1968. № 8. С.

59. 59 Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. №

3. С. 41–47. 60 Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское

государство и право. 1965. № 9. С. 3.

45

критериальными признаками, воплощающими официально признанные

ценности, интересы, цели и нормы 61 . Таким образом, согласно наиболее

распространенному подходу эффективность механизма правового

регулирования определяется через сопоставление целей, задекларированных

законодателем, с достигнутыми результатами.

Придерживаясь указанной позиции можно сказать, что определяющим

критерием эффективности системы государственного регулирования

производства и оборота алкогольной продукции является достижение целей

данного регулирования, определенных законодателем. Исходя из положений ст.

1 Федерального закона № 171-ФЗ можно выделить четыре основные цели

указанного регулирования: 1) защита нравственности, здоровья, прав и

законных интересов граждан; 2) защита экономических интересов Российской

Федерации; 3) обеспечение безопасности алкогольной продукции, нужд

потребителей в ней; 4) контроль за соблюдением законодательства, норм и

правил в регулируемой области62.

Таким образом, чтобы ответить на вопрос, насколько эффективно

государственное регулирование алкогольного рынка, необходимо выяснить,

как достигаются указанные цели. В связи с этим существует необходимость

определить конкретные показатели, соотношение которых могло бы отразить

степень достижения целей регулирования алкогольного рынка.

В юридической науке разрабатывался вопрос о переходе от

теоретического, качественного анализа к определенным количественным

расчетам эффективности правового регулирования. Предлагалось осуществлять

измерение эффективности действия правовых норм с помощью

операциональных определений путем разработки точных количественных

61 Дорохина Е.Г. Правовое регулирование управления в системе банкротства // СПС КонсультантПлюс. 2009. 62 См. ст.1: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




46

показателей, характеризующих меру воздействия правовой нормы63. В сфере

административно-правового регулирования алкогольного рынка автор выявил 8

таких показателей:

1) объем продажи алкогольной продукции населению;

2) смертность от случайных отравлений алкоголем;

3) количество проведенных проверок;

4) количество выявленных в ходе проверок нарушений и организаций-

нарушителей;

5) количество заявлений об аннулировании лицензий направленных в

суд;

6) число аннулированных лицензий по решению суда;

7) ставка акциза;

8) размер дохода федерального бюджета от уплаты акцизов.

Необходимо отметить, что указанные показатели выявлены не случайно.

Они приведены в определенном порядке, а именно, условно разбиты по парам.

Соотношение каждой пары показателей отражает степень реализации

определенных целей государственного регулирования алкогольного рынка,

установленных Федеральным законом № 171-ФЗ. Таким образом, совокупность

названных показателей образует некую модель эффективности

государственного регулирования алкогольного рынка.

Обратимся непосредственно к вышеназванным показателям.

Соотношение таких показателей как объем продажи алкогольной

продукции и смертность от случайных отравлений алкоголем отражает

эффективность обеспечения безопасности алкогольной продукции, а значит, и

обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и законных интересов потребителей

данной продукции. Так, если при росте объема продажи алкогольной

продукции населению уменьшается смертность от отравления алкоголем,

очевидно, что безопасность и качество такой продукции улучшается. Если же

63 Черногор Н.Н. Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / Д.Б. Горохов,

В.И. Радченко, Н.Н. Черногор и др.; под ред. Н.Н. Черногора. М.: Изд-во Международного юридического

института, 2010. С. 197.

47

сокращаются и потребление алкоголя, и уровень смертности, то можно

говорить об определенных успехах государственной политики по снижению

масштабов злоупотребления алкогольной продукцией среди населения страны.

Соотношение указанных показателей отражает социальную

эффективность правового регулирования алкогольного рынка, которая, как

писал В.А. Козлов, характеризует социальную полезность результатов

правового регулирования в рамках конкретной системы общественных

отношений, объективным критерием которой является соответствие

потребности прогрессивного развития общества64.

По данным Росстата объем продажи алкогольной продукции населению в

2012 году составил 131 млн. дкл., а потребление алкоголя на душу населения

составило 9,2 л. чистого безводного спирта. В 2013 году данные показатели

составили 122,1 млн. дкл. и 8,5 л. соответственно, в 2014 году – 110,5 млн. дкл.

и 7,6 л 65. Таким образом, можно констатировать ежегодное снижение уровня

продажи и потребления алкогольной продукции на душу населения.

Однако не стоит забывать, что указанные данные официальной

статистики потребления населением алкогольной продукции формируются

исходя из учтенного легального проданного алкоголя. Фактический уровень

потребления алкогольной продукции больше, так как в его структуре

присутствуют нелегальные алкогольные напитки и суррогаты.

По данным Центра разработки национальной алкогольной политики

смертность от случайных отравлений алкоголем также снизилась в 2013 году

по отношению к 2012 году. Так, в 2012 году умерло от случайных отравлений

алкогольной продукцией 10 078 человек, в 2013 году – 9721 человек, в 2014

году данный показатель существенно не изменился и составил 9722 человек, а в

2015 году снизился до 9557 человек66.

64 Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник Ленинградского университета. Вып. 1.

1972. С. 112–113. 65 Официальный сайт Росстата: URL:

http://www.gks.ru/wps/wcm/co№№ect/rosstat_mai№/rosstat/ru/statistics/e№terprise/retail/# (дата обращения:

29.12.2015). 66 Сайт Центра Разработки национальной алкогольной политики : URL

http://www.alcomarket.info/crnap/razdel.asp?SubjId=499 (дата обращения: 12.01.2016).

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/retail/

http://www.alcomarket.info/crnap/razdel.asp?SubjId=499

48

Следует сделать оговорку, что указанные оперативные данные без учета

окончательных медицинских свидетельств о смерти и они могут расходится с

иной официальной статистикой. Так, по данным Росстата в 2015 году от

случайных отравлений алкоголем умерло 10144 человека67.

Приведенные цифры, а также нашумевшие случаи массовых отравлений

алкогольной продукцией, зафиксированные в 2015 году, дают основания делать

вывод о низком уровне обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и законных

интересов потребителей алкогольной продукции.

2. Соотношение таких показателей как количество проведенных проверок

и выявленных в ходе их проведения нарушений, показывает эффективность

контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой

области.

Оценивая вышеуказанные показатели необходимо учитывать низкий

уровень легальности алкогольной индустрии. Аналитики рынка констатируют

рост количества нелегальных спиртных напитков с 2012 года. По данным

Счетной палаты Российской Федерации, в 2012 году теневой сегмент

алкогольного рынка составлял около 30 процентов от общего объема

реализуемых населению спиртных напитков. А с ростом акцизов ситуация

только ухудшилась: в 2013 году, по самым приблизительным подсчетам, доля

нелегальной алкогольной продукции на рынке превысила 50 процентов68. В

2014 году данный показатель не снизился.

При значительной доли нелегальной продукции на рынке в настоящее

время эффективность работы государственных контрольных органов

выражается в росте количества выявленных в ходе проверок нарушений и

организаций-нарушителей по отношению к количеству самих проверок.

Указанный подход к определению эффективности работы

государственных контрольных органов основан на том, что в содержание

67 URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/# (дата

обращения: 28.02.2016)

Сайт Центра Разработки национальной алкогольной политики : URL

http://www.alcomarket.info/crnap/razdel.asp?SubjId=499 (дата обращения: 12.01.2016). 68 Сайт RG.RU Российская газета // URL: http://www.rg.ru/2014/02/28/spirtnoe.html (дата обращения: 18.11.2014)

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/

http://www.alcomarket.info/crnap/razdel.asp?SubjId=499

http://www.rg.ru/2014/02/28/spirtnoe.html

49

понятия эффективности управления многими учеными предлагалось также

включать не только достижение поставленных целей, но и максимальное их

выполнение при наименьшей затрате времени, материальных средств и

человеческой энергии69.

По данным, содержащимся на официальном сайте Федеральной службы

по регулированию алкогольного рынка (далее – Росалкогольрегулирование) в

2012 году было проведено 5572 проверки, из них 4787 проверок, в ходе

которых выявлены нарушения законодательства о производстве и обороте

алкогольной продукции. В 2013 году данные показатели существенно возросли:

из 10834 проведенных проверок 9849 проверок, в ходе которых выявлены

нарушения. В 2014 году проведено 9133 проверки, из них 7989 проверок, в ходе

которых выявлены нарушения. В 2015 году данные показатели составили 9590

и 8146 соответственно70.

Проанализировав приведенные показатели можно сказать, что из общего

числа проверок, проведенных в 2012 году, 86% составили проверки, в ходе

которых выявлены нарушения. В 2013 году данный показатель увеличился

только на 5% и составил 91%, вместе с тем в 2013 году проведено на 94%

больше проверок, чем в 2012 году. Итак, в 2013 году по сравнению с 2012

годом наблюдался значительный рост количества проведенных проверок и

несущественное увеличение выявленных в ходе их проведения нарушений

законодательства в сфере производства и оборота алкогольной продукции.

В 2014 году проведено на 5% меньше проверок, чем в 2015 году. Однако

результативность проверок 2015 года на 3% ниже (85%) чем в 2014 году (88%).

Таким образом, исходя из приведенных данных, соотношение

показателей общего количества проверок к количеству проверок, в ходе

которых выявлены нарушения с 2013 года падает при сохранении большой

69Пискотин М.И., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. О науке управления // Советское государство

и право. 1964. № 9. С. 24; Манохин В.М. О предмете и задачах науки управления в современный период //

Советское государство и право. 1965. № 2. С. 88; Кузнецов Ф.Т., Подымов П.Е., Шмаров И.В. Эффективность

деятельности исправительно-трудовых учреждений. С. 65 - М.: Юрид. лит., 1968; Шмаров И.В. Критерии и

показатели эффективности наказаний // Советское государство и право. 1968. № 6. С. 57. 70 Официальный сайт Росалкогольрегулирования // URL: http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok (дата

обращения: 17.01.2016).

http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok

50

доли теневого оборота алкогольной продукции, что свидетельствует о

недостаточной эффективности контроля со стороны государственных органов

за соблюдением законодательства участниками алкогольного рынка.

3. Соотношение количества заявлений об аннулировании лицензий,

направленных в суд, и аннулированных по решению суда лицензий отражает

эффективность лицензионного контроля со стороны лицензирующих органов.

Так, если количество аннулированных лицензий по решению суда значительно

меньше количества поданных в суды лицензирующими органами

соответствующих заявлений, то это свидетельствует о формальном подходе

лицензирующих органов при определении оснований для аннулирования

лицензий в судебном порядке.

Следует отметить, что согласно правовой позиции Высшего

Арбитражного Суда РФ к решению вопроса об аннулировании лицензий,

изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. №

15211/08, Федеральный закон № 171-ФЗ не устанавливает безусловной

обязанности суда при наличии приведенных в нем оснований принять решение

об аннулировании лицензии. Иными словами, наличие формальных признаков

нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом

решения об аннулировании лицензии на производство и оборот алкогольной

продукции.

Согласно сведениям, размещенным на сайте Росалкогольрегулирования в

2012 году лицензирующими органами было направлено в суд 175 заявлений об

аннулировании лицензий, из них 97 аннулировано, т.е. 55% от общего

количества заявлений. В 2013 году наблюдалось незначительное падение

данных показателей, так, направлено 120 таких заявлений, из них 61

удовлетворено, т.е. 51% от общего количества заявлений. В 2014 году

направлено в суд 81 заявление, из них 41 лицензия аннулирована, т.е. 50% от

общего количества поданных в суд заявлений. В 2015 году – 76 заявлений и 40

аннулированных лицензий, т.е. 53% от общего количества заявлений71.

71 Там же.

51

Таким образом, количество удовлетворенных заявлений об

аннулировании лицензий в судебном порядке составляет примерно половину от

общего количества направляемых лицензирующими органами в суд

соответствующих заявлений, что в свою очередь свидетельствует о

формальном подходе лицензирующих органов при определении оснований для

аннулирования лицензий в судебном порядке.

4. Соотношение ставки акциза и размера дохода федерального бюджета

от уплаты акцизов отражает степень эффективности налоговых мер,

направленных на обеспечения экономических интересов государства при

государственном регулировании алкогольного рынка. Так, если при сохранении

(уменьшении) ставки акциза размер дохода федерального бюджета от уплаты

акцизов увеличивается, это говорит об эффективности акцизной политики

государства. Наоборот, если при значительном увеличении ставки акциза

наблюдается несущественный рост дохода федерального бюджета (или, что

еще хуже, снижение дохода) от уплаты акцизов, это свидетельствует о

неэффективности подобных мер.

Соотношение приведенных показателей отражает юридическую

эффективность правового регулирования, которая, как указывает В.А. Козлов,

характеризует результативность механизма правового регулирования,

способность осуществлять цели, поставленные перед правовым

регулированием72.

Согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Федерального

казначейства России, в 2013 году размер дохода федерального бюджета от

уплаты акцизов по алкогольной продукции свыше 9% (как произведенной в

России, так и импортированной) составил 158,2 млрд. рублей, что на 48%

больше дохода 2012 года (81,3 млрд. рублей). Однако ставка акциза в 2013 году

увеличилась значительно больше: на 57% по отношению к началу 2012 года. В

2014 году размер дохода федерального бюджета от уплаты акцизов по

72 Козлов В.А. К вопросу о понятии эффективности права // Вестник Ленинградского университета. Вып. 1.

1972. С. 112.

52

алкогольной продукции свыше 9% составил 168,3 млрд. рублей, что только на

6,4% больше дохода прошлого года. Вместе с тем ставка акциза увеличилась в

2014 году на 25%. В 2015 году несмотря на принятое Минфином решение о

заморозке акцизных ставок доход федерального бюджета от уплаты акцизов

существенно снизился и составил 146,2 млрд. рублей, что на 13 % меньше

дохода 2014 года73.

Приведенные цифры показывают, что размер дохода федерального

бюджета увеличивался в 2012-2014 годах не так значительно, как росли ставки

акцизов, но и даже после их удержания в 2015 году произошло падение

бюджетных доходов, что явилось прямым следствием резкого повышения

акцизов в предыдущие годы.

Соотношение вышеуказанных показателей свидетельствует о

неэффективности акцизной политики государства на алкогольном рынке, а

также о том, что внушительная часть производства и оборота алкогольной

продукции осуществляется нелегально. Резкое повышение ставок акцизов

создает дополнительные риски расширения нелегального рынка алкогольной

продукции и, как следствие, отражается на объемах поступлений доходов в

бюджет. Основной объем нелегального алкоголя производится зачастую на

легально действующих заводах. Однако производитель уклоняется от уплаты

акциза, доля которого в цене конечного продукта достаточно велика.

Так, ставка акциза на крепкий алкоголь составляет 500 руб. за 1 л.

чистого спирта, что соответствует 100 руб. в стоимости стандартной бутылки

водки объемом 0,5 л. То есть в минимальной розничной цене пол-литровой

бутылки водки, установленной Рослалкогольрегулированием с 1 февраля 2015

года, доля акциза больше половины – 100 руб. из 185 руб74.

Проанализированные показатели эффективности государственного

регулирования оборота алкогольной продукции представлены в виде

следующих таблиц:

73 Официальный сайт Казначейства России: URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-

byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/ (дата обращения: 11.02.2016). 74 URL: http://top.rbc.ru/business/11/02/2015/54da38009a7947f6e30e9076 (дата обращения: 11.02.2015).

http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/


http://top.rbc.ru/business/11/02/2015/54da38009a7947f6e30e9076

53

Таблица № 1. Объем продажи алкогольной продукции и уровень смертности от отравления

алкоголем

год Объем продажи алкогольной продукции Число умерших от

отравления

алкоголем Общий объем, млн.дкл. В абсолютном алкоголе на

душу населения, л

2012 131,1 9,2 10078

2013 122,1 8,5 9721

2014 110,5 7,6 9722

2015 98 8,3 10144

Таблица № 2. Количество проведенных проверок и выявленных нарушений

год Общее количество

проверок

Проверки, в ходе

которых выявлены

нарушения

Результативность

проверок

2012 5572 4787 86%

2013 10834 9849 91%

2014 9133 7989 88%

2015 9590 8146 85%

Таблица № 3. Количество приостановленных и аннулированных лицензий

год Количество

представлений на

приостановление

лицензий

Число

приостановленны

х лицензий

Количество

заявлений об

аннулировании

лицензий,

направленных в

суд

Число

аннулированных

лицензий по

решению суда

2012 284 155 175 97

2013 172 78 120 61

2014 130 68 81 41

2015 71 56 76 40

Таблица № 4. Ставка акциза и размер дохода федерального бюджета от уплаты акцизов

год Размер акциза

руб.

Доход

бюджета

млрд. руб.

% изменение

размера акциза по

отношению к

предыдущему году

% изменение размера

дохода федерального

бюджета от уплаты

акцизов по отношению

к предыдущему году

2012 254 (до 30.06.)

300 (с 01.07.)

81,315 __ __

2013 400 158,2 На 57 % больше На 48% больше

2014 500 168,3 На 25 % больше На 6,4 % больше

2015 500 146,2 Не изменился На 13% меньше

Кроме того, масштабы нелегального оборота алкогольной продукции

может показывать соотношение таких показателей, как объем произведенной и

54

проданной алкогольной продукции.

В 2014 году в России было произведено 66,6 млн дал водки, а продано

через легальные магазины более чем в 1,5 раза больше – 103,9 млн дал. Разница

в 37,3 млн дал водки соответствует объему нелегального рынка75.

Таким образом, в настоящее время одной из основных проблем отрасли

является наличие на рынке огромного объема нелегальной алкогольной

продукции.


совершенствованию административно-правового регулирования алкогольной

отрасли, автор считает целесообразным ввести процедуру систематической

оценки исследованных показателей в рамках заседаний Правительственной

комиссии по повышению конкурентоспособности и регулированию


1.4. Особенности и тенденции развития административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции

История государственного регулирования оборота алкогольной

продукции свидетельствует о том, что распространение нелегального алкоголя

и увеличение его потребления в России происходили из-за отсутствия единых

подходов государства к решению данного вопроса: приоритеты смещались

либо в сферу экономических интересов в ущерб охране здоровья населения,

либо к охране здоровья и благополучия нации в ущерб фискальных интересов.

Государственная политика в алкогольной индустрии отличалась

бессистемностью и «бросанием» в крайности: от «сухих законов» и

государственных монополий до полной либерализации отрасли.

Многие исследователи, изучавшие историю государственного

регулирования алкогольного рынка, пришли к выводу о цикличности его

развития.

75 URL: http://top.rbc.ru/business/11/02/2015/54da38009a7947f6e30e9076 (дата обращения: 11.02.2015).


55

Так, Апарышев И.В. указывает, что «в ходе анализа истории

регулирования производства и оборота алкогольной продукции в России четко

проглядывается следующий алгоритм: I этап. Власть осознает экономическую

или политическую выгоду от жесткого регулирования или свободного

производства и оборота алкогольной продукции. II этап. Через 30 - 50 лет

власть приходит к выводу, что избранная система не работает и пагубна для

казны или здоровья населения. Далее следовало реформирование отрасли, но

через указанный период все снова повторялось. Кроме того, необходимо

учесть, что в течение четырех веков алкоголь был источником власти узкого

слоя населения. Данные обстоятельства ограничивали реформирование

«алкогольной» отрасли экономическими интересами этих людей.

Периодически власть задумывалась о здоровье и благополучии нации,

вносились изменения в законодательство, но каждый раз реформы до конца не

доводились, т.к. возникала срочная необходимость пополнения бюджета или

дарования благ приближенным к власти.»76.

По мнению Мартынова А.С. «чтобы проиллюстрировать цикличность

развития государственного регулирования алкогольной отрасли, «достаточно

рассмотреть короткий по историческим меркам отрезок времени в 100 лет, с

1819 по 1915 г., в котором, однако, соединились все типичные особенности

регулирования рынка алкоголя в России. На протяжении ста лет

государственная власть трижды вводила монополию на производство и оборот

алкоголя и трижды принимала абсолютно противоположные решения.

Причинами ужесточения государственной политики в указанной сфере

традиционно были нехватка денег в казне либо недолгая забота о здоровье

населения. Послабления же в государственном контроле, как обычно, вводили

либо с целью привлечения на свою сторону наиболее влиятельного на тот

момент класса (для начала века - это дворянство, в конце - зарождающаяся

76 Апарышев И.В. История государственного регулирования алкогольного рынка в России // История

государства и права. 2012. N 19. С. 38.

56

буржуазия), либо для грабительского для народа способа пополнения бюджета

путем введения откупной системы»77.

Похлебкин В.В. отмечает, что «в условиях России производство водки и

торговля ею... приводили к гигантской коррупции, взяточничеству,

злоупотреблениям в области администрации и финансов, распространению

воровства, преступности, пьянства - ...к тем отрицательным явлениям, которые

до сих пор считаются «специфически русскими».»78.

Таким образом, история развития государственного регулирования

оборота алкогольной продукции свидетельствует о нестабильности курса

государственной политики на алкогольном рынке и цикличности

реформирования от государственных монополий и «сухих законов» до

либеральной модели регулирования, что порождало либо потерю доходов

государственной казны, либо преступность и пьянство.

Указанные особенности развития государственного регулирования

алкогольной отрасли были присущи в период становления русской

государственности (с 1428 г. - момента начала производства водки в России и

до 1861 г.); в период реформирования царской России (с 1861 г. до

Октябрьской революции 1917 г.), в советский период (с 1917 до 1992 г., т.е. до

момента отмены государственной монополии на производство и реализацию

спиртных напитков в России), в постсоциалистический период (с 1992 г. до

настоящего времени)79.

В 1995 году государство пытается систематизировать администрирование

алкогольного рынка путем принятия Федерального закона № 171-ФЗ, который

стал основным отраслевым нормативным правовым актом, установившим

правовые основы регулирования производства и оборота алкогольной

продукции.

77 Мартынов А.С. К истории государственного регулирования «водочного вопроса» // "Административное

право и процесс", 2007, N 6. С. 73. 78 Похлебкин В.В. История водки. М.: Центрполиграф, 2009. с.198 79 Свиридова А.Н. История развития законодательства о незаконном обороте немаркированной алкогольной

продукции // История государства и права. 2012. № 12. С 39.

57

Российское законодательство, регулирующее оборот алкогольной

продукции является достаточно молодым и продолжает свое развитие в

настоящее время.

Отдельные эксперты, проводившие исследования алкогольного рынка в

период с 1995 по 2009 годы отмечали неэффективность модели

государственного регулирования отрасли.

Так, В.А. Берзин указывал, что российская государственная политика в

области производства, оборота и потребления винодельческой продукции

является бессистемной и фактически сводится лишь к четырем элементам:

«1)пресечение правонарушений в налоговой сфере; 2) борьба с явным

фальсификатом и с алкогольной продукцией низкого качества, явно

угрожающего здоровью населения; 3) недопущение в оборот алкогольной

продукции, явно не отвечающей требованиям российского законодательства по

химическому составу; 4) фрагментарная борьба с некоторыми аспектами

алкоголизма»80.

Вместе с тем, вывод о бессистемности и фрагментарности

государственной политики в области производства, оборота и потребления

винодельческой продукции, проводимой до 2009 года, касался не только вина,

но и всего алкогольного рынка в целом.

Позитивным шагом в направлении системного регулирования

алкогольной отрасли стало принятие Концепции государственной политики по

снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма

среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. В Концепции

определена цель государственной политики, поставлены задачи и предложены

методы их реализации. Основным индикатором достижения результатов

концепции на втором этапе (2013-2020 годы) является полная ликвидация

нелегального алкогольного рынка81.

80 Берзин В.А. Государственная политика в области производства, оборота и потребления винодельческой

продукции: дисс. … доктора юрид. наук: – М. 2010. С. 33. 81 О концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной

продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года :

58

Однако активной реализации социальных программ, предусмотренных

указанной Концепцией, не происходит. Необходимы действенные механизмы

для привлечения бизнеса и общественности к работе по снижению уровня

алкоголизации населения страны.

Возросшие в 2010-2011 годах масштабы нелегального производства и

оборота алкогольной продукции, сокращение поступления акцизных доходов в

бюджеты различных уровней обусловили необходимость внесения

многочисленных изменений и дополнений в законодательство, регулирующее

алкогольную индустрию.

Так, федеральными законами от 18 июля 2011 г. № 218-ФЗ, 28 июля 2012

г. № 133-ФЗ, 25 декабря 2012 г. № 259-ФЗ, 30 декабря 2012 г. № 286-ФЗ, 23

июля 2013 г. № 232-ФЗ в Федеральный закон № 171-ФЗ внесен ряд

существенных изменений, а именно: расширен перечень алкогольной

продукции; установлены дополнительные требования, ограничения и запреты

для розничной продажи и потребления (распития) алкогольной продукции,

введены новые лицензионные требования; конкретизированы требования,

которым должны соответствовать организации, осуществляющие розничную

торговлю алкогольной продукцией; регламентирован порядок осуществления

государственного надзора и лицензионного контроля за производством и

оборотом алкогольной продукции82.

Данные изменения установили принципиально новые подходы к

регулированию отношений в области оборота алкогольной продукции.

Представляется, что государство не будет отступать от курса усиления

администрирования алкогольного рынка и субъектам предпринимательства в

ближайшем будущем не придется ждать либерализации в регулировании

отрасли. Вместе с тем политика «закручивания гаек» в административно-

правовом регулировании оборота алкогольной продукции не столь эффективна.

распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р // Собр. Законодательства Рос.

Федерации. 2010. № 2. ст. 264. 82 О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




59

Ужесточение требований в отношении производителей, продавцов и

поставщиков спиртного, резкий рост акцизов и минимальных цен на

алкогольную продукцию повлекли за собой не только сокращение числа

производителей, но и снижение уровня продаж легальной продукции и создали

дополнительные риски роста теневого оборота алкогольной продукции.

Несмотря на активное реформирование системы государственного

регулирования оборота алкогольной продукции, существенно сократить

объемы нелегального оборота алкогольной продукции пока не удается. Какие

же будут предприняты государством меры для решения обозначенной

проблемы?

Дальнейшие тенденции развития административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции можно выявить, рассмотрев

план деятельности основного регулятора рынка - Росалкогольрегулирования на

2013-2018 годы83, а также утвержденный 28 ноября 2015 года Правительством

РФ План мероприятий («дорожную карту») по стабилизации и развитию

конкуренции на алкогольном рынке (далее – «дорожная карта»)84.

В соответствии с планом деятельности Росалкогольрегулирования на

2013-2018 годы, одной из целей деятельности Федеральной службы является

увеличение суммы начисленных акцизов на спирт этиловый, алкогольную и

спиртосодержащую продукцию, производимых на территории Российской

Федерации, в том числе за счет увеличения объемов легального производства

алкогольной продукции. Однако, указанная цель не должна быть достигнута за

счет повышения самих акцизных ставок.

Важно понимать, что основной причиной неучтенного оборота

алкогольной продукции является большая разница в цене между «домашней» и

аналогичной легальной продукцией. Большую роль в неучтенном потреблении

алкоголя играют низкие доходы, а также традиции и привычки населения.

83 Официальный сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/files/structure/2147.pdf (Дата

обращения 27.07.2013) 84 Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по стабилизации ситуации и развитию конкуренции

на алкогольном рынке : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 28 ноября 2015 г. № 2413-р // СПС

«Консультант Плюс»

http://www.fsrar.ru/files/structure/2147.pdf

60

Представляется, что повышение ставок акциза может сделать легальную

продукцию недоступной для определенной части населения, что будет

способствовать перемещению спроса в сторону контрафакта. Кроме того,

практика показывает, что подобные меры не эффективны.

Следует отметить, что нелегальный алкоголь наносит большой ущерб

экономике любой страны в виде не только не уплаченных налогов и сборов, но

и ущерба для здоровья населения, смертей и увечий. В современных условиях

необходимо обеспечить доступность легального качественного алкоголя для

потребителя при усилении контроля и постепенном повышении цен.

Еще одной целью деятельности Росалкогольрегулирования в

соответствии с планом работы Федеральной службы на 2013-2018 годы

является повышение качества и безопасности производимой в России

алкогольной продукции, снижение е потребления в результате дополнительных

ограничений доступности путем сокращения мест осуществления розничной

продажи крепкой алкогольной продукции в потребительской таре85.

Безусловно, в современных социальных и демографических реалиях

указанное направление деятельности Росалкогольрегулирования

представляется крайне важным. Сегодняшние демографические проблемы в

значительной степени связаны с потреблением алкоголя. Для решения задач по

легализации рынка, защите населения от чрезмерного употребления алкоголя

необходимо дальнейшее развитие нормативной правовой базы с участием

экспертного сообщества, профессиональное регулирование, учитывающее

социально-экономические последствия применяемых мер.

Однако, автор полагает, что для эффективной борьбы с нелегальной

деятельностью на алкогольном рынке только совершенствование нормативно-

правовой базы явно не достаточно. Указанные выше проблемы вынуждают

сегодня задуматься не просто о разовых мерах, а полноценной программе по

борьбе с алкоголизмом среди населения. Очевидно, что за короткий срок


обращения 27.07.2013).


61

ситуацию невозможно переломить. Борьба с алкоголем может быть успешной

только на системном уровне. Без социально-экономических реформ

ужесточение законов, регулирующих алкогольный рынок, проблему

алкоголизации населения не решат.

Обратимся к следующей цели работы Росалкогольрегулирования.

Федеральная служба планирует создать условия для развития виноделия на

территории Российской Федерации. В плане деятельности

Росалкогольрегулирования предлагается внести в Федеральный закон № 171-

ФЗ изменения в части создания условий, способствующих повышению

конкурентоспособности винодельческой продукции, развитию малого бизнеса:

крестьянских (фермерских) хозяйств, производящих вино из собственного

винограда86.

Поставленные цели деятельности регулятора алкогольного рынка

показывают, что административно-правовое регулирование оборота

алкогольной продукции направлено не только на снижение доли нелегальной

продукции на алкогольном рынке и поступление акцизов в бюджет, но и на

борьбу с алкоголизацией населения страны, а также на создание благоприятных

условий для развития виноделия.

Хотя стоит заметить, что государственная политика на алкогольном

рынке до недавнего времени не отличалась дифференцированным подходом к

регулированию различных видов алкогольной продукции.

По мнению В.А. Берзина существенной особенностью современной

государственной алкогольной политики Российской Федерации является то,

что «в ней не делается никаких существенных различий между мерами и

правовыми механизмами, применяемыми в области производства и оборота

винодельческой продукции, и, соответственно, мерами и правовыми

механизмами, применяемыми в области производства и оборота алкогольной


обращения 27.07.2013)


62

продукции в целом, что в итоге ведет к неадекватности мер этой политики её

целям, их несоответствию интересам общества и государства»87.

Вышеуказанные цели деятельности Росалкогольрегулирования

скорректированы с учетом принятой 26 ноября 2015 г. Правительством РФ

«дорожной карты», которая представляет собой список из 23 мероприятий,

законопроектов и постановлений правительства, выработанных на основе

предложений федеральных органов государственной власти и

предпринимательского сообщества. Большинство из данных мероприятий

должны быть реализованы в 2016 году88.

Исходя из целей дорожной карты и контрольных показателей их

достижения можно сделать вывод, что государство хочет развивать

алкогольный рынок так, чтобы россияне пили меньше, но акцизов в бюджет

поступало бы больше за счет снижения объема нелегального алкоголя

на рынке.

Наличие на рынке огромного объема нелегальной алкогольной

продукции, произведенной без уплаты акциза и не зафиксированной в системе

автоматического учета ЕГАИС, является одной из ключевых проблем отрасли.

Объем нелегальной водки рассчитывается как разница между произведенным

и проданным в рознице объемом продукции. Из года в год данный показатель

растет.

Установление в «дорожной карте» контрольного показателя уровня

удовлетворенности участников рынка качеством государственного

регулирования означает, что у государства есть понимание необходимости

создания благоприятных условий для хозяйственной деятельности

добросовестных участников алкогольного рынка, защиты их прав и законных

интересов. Все это в разы повышает эффективность борьбы с нелегальным

производством и оборотом алкогольной продукции.


продукции: дисс. … док-ра юрид. наук: – М. 2010. – С. 33. 88 Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по стабилизации ситуации и развитию конкуренции

на алкогольном рынке : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 26.11.2015 №2413-р // СПС

«Консультант Плюс».

63

Важной тенденцией развития государственного регулирования

алкогольного рынка является поддержка и развитие производства и оборота

винодельческой продукции. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. №

490-ФЗ внесен ряд существенных изменений и дополнений в Федеральный

закон № 171-ФЗ, которые вступили в силу с 1 июня 2015 года, а именно:

устанавливается лицензирование производства, хранения, поставок и

розничной продажи произведенной сельскохозяйственными производителями

винодельческой продукции; сельскохозяйственные товаропроизводители

наделяются правом осуществлять производство вина, игристого вина

(шампанского) из собственного винограда, их хранение, поставки и розничную

продажу; крестьянские (фермерские) хозяйства без образования юридического

лица и индивидуальные предприниматели, признаваемые

сельскохозяйственными товаропроизводителями, наделяются правом

осуществлять розничную продажу произведенных ими вина, игристого вина

(шампанского)89.

Постановлением Правительства РФ от 28 января 2015 г. № 63

установлена возможность регулирования цен на алкогольную продукцию с

содержанием этилового спирта более 28% объема готовой продукции, а также

вино и игристое вино (шампанское), произведенные в России или ввезенные на

ее территорию90.

Диссертант полагает, что данная мера позволит обеспечить

конкурентоспособность легально произведенной винодельческой продукции,

соблюдение интересов добросовестных хозяйствующих субъектов, будет

способствовать развитию виноделия в России.

89 О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития)

алкогольной продукции" и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации :

Федер. закон от 31 декабря 2014 г. № 490-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации 2015. № 1 (часть I), ст.

43. 90 О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам

государственного регулирования цен на алкогольную продукцию : Постановление Правительства Рос.

Федерации от 28 января 2015 г. № 63: URL: http://premier.gov.ru/media/files/dZBY9h0qXJI.pdf (дата обращения

29.03.2015)

http://premier.gov.ru/media/files/dZBY9h0qXJI.pdf

64

Исследуя дальнейшие тенденции развития государственного

регулирования алкогольного рынка следует отметить, что рассматривается

пакет законодательных изменений, устанавливающих дополнительные

ограничения для розничной продажи алкогольной продукции91.

Так, проектом федерального закона № 280796-6 планируется ввести

ограничения на розничную продажу алкоголя в полимерной потребительской

таре 92 . Предусматривается планомерное снижение разрешенного объема

полимерной потребительской тары и процентного содержания доли этилового

спирта в алкогольной продукции при ее розничной продаже в полимерной

потребительской таре и (или) упаковке. Предлагается установить запрет

розничной продажи алкогольной продукции c содержанием этилового спирта

более 4 процентов объема готовой продукции в полимерной потребительской

таре и розничной продажи алкогольной продукции c содержанием этилового

спирта 4 и менее процентов объема готовой продукции в полимерной

потребительской таре объемом более 0,5 литра.

Разработчики законопроекта указывают, что в России продажа

слабоалкогольных напитков и пива в полимерной потребительской таре

составляет более 50 %. Дешевизна тары способствует доступности алкоголя для

населения, а ее объём ведет к росту объема потребления. Исследование спроса

на алкогольную продукцию показывают, что рост цен предотвращает начало

употребления алкогольной продукции, в том числе пива, уменьшает число

потребителей данной продукции93.

10 июня 2014 г. законопроект был принят Государственной Думой РФ в

первом чтении. Однако предлагаемые ограничения розничной продажи пива

вызвали недовольство субъектов Российской Федерации.

Комитет Законодательного Собрания по бюджету и экономической

политике Ульяновской области направил обращение регионального парламента

91 Официальный сайт «Российской газеты»: URL: http://www.rg.ru/2014/05/06/paket.html (дата обращения

10.05.2014) 92 Официальный сайт Государственной Думы РФ

URL:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=280796-6 (дата обращения: 10.11.2015) 93 Там же

http://www.rg.ru/2014/05/06/paket.html


65

в Государственную Думу РФ о том, что законопроект будет иметь негативные

последствия для налогооблагаемой базы регионов и может повлечь

прекращение деятельности региональных производителей 94.

Очевидно, что данное обращение продиктовано тем, что в общем объеме

доходов областного бюджета Ульяновской области, как и бюджетов многих

других субъектов РФ, значительную долю составляют акцизы на алкогольную

продукцию, в том числе пиво и пивные напитки.

Мы полагаем, что подобные ограничения должны быть

запланированными и вводиться поэтапно, с тем, чтобы пивоваренные компании

успели переоборудовать производственные линии в соответствие с новыми

требованиями, а не закрывали свои предприятия.

Данная ситуация наглядно показывает, что сегодня на алкогольном рынке

наблюдается конфликт интересов: меры, направленные на снижение масштабов

злоупотребления алкогольной продукцией зачастую препятствуют реализации

задачи по увеличению акцизных доходов региональных и федерального

бюджетов. Представляется, что необходимо соблюдать баланс данных

интересов, так как акцизные доходы бюджетов всех уровней могут и должны

использоваться для реализации социальных программ, направленных на

оздоровление нации и борьбу с пьянством. Неоправданные ограничения и

запреты в области оборота алкогольной продукции приводят к увеличению

нелегальной доли продукции на рынке и соответственно к сокращению

акцизных доходов бюджетов. Борьба с алкоголизацией населения

бессмысленна, если большая часть выпиваемого населением алкогольной

продукции является нелегальной .

В качестве еще одной тенденции в развитии государственного

регулирования алкогольной отрасли можно выделить расширение границ

рынков и создание нормативной базы в рамках Таможенного союза и

Евразийского экономического сообщества.

94 URL: http://www.regnum.ru/news/economy/1818750.html (дата обращения: 10.11.2014)

http://www.regnum.ru/news/economy/1818750.html

66

Российский алкогольный рынок один из самых быстроразвивающихся

рынков мира. Современная модель государственного регулирования

производства и оборота алкогольной продукции достаточно молода и

продолжает свое формирование в настоящее время. В условиях глобализации

экономики на российский алкогольный рынок активно проникают

транснациональные компании. Усиление взаимодействия и взаимозависимости

экономических систем государств, интернационализация производства,

обуславливают установление идентичных норм и условий ведения

хозяйственной деятельности, в том числе на алкогольных рынках.

В связи с вступлением России во Всемирную торговую организацию

нашим производителям сложнее оставаться конкурентоспособными как на

зарубежном, так и на отечественном рынке.

Сегодня возрастает роль и значение таможенного регулирования как

элемента государственного управления внешнеторговой деятельностью в

условиях глобализации мировой экономики и присоединения России к

Всемирной торговой организации95.

С целью установления на таможенной территории Таможенного союза

единых обязательных для применения и исполнения требований к алкогольной

продукции, обеспечения свободного перемещения алкогольной продукции,

выпускаемого в обращение на единой таможенной территории Таможенного

союза разработан проект Технического регламента Таможенного Союза о

безопасности алкогольной продукции 96.

Создание Евразийского экономического союза и Таможенного союза

стало объективной необходимостью поддержания конкурентоспособности

товаров, в том числе и алкогольной продукции на мировом рынке.

Таким образом, глобализация влияет на формирование системы

государственного регулирования алкогольной отрасли. Однако наблюдается и

обратный процесс влияния государственного регулирования на глобализацию

95 Шохин С.О. ЕАЭС и международные конвенции // Международное публичное и частное право. 2015. N 4. С.

15 96 URL: www.eurasiancommission.org/.../ТР%20ТС%20Алкоголь%20ВГС.pdf (Дата обращения 24.10.2015).

http://www.eurasiancommission.org/.../ТР%20ТС%20Алкоголь%20ВГС.pdf

67

российского алкогольного рынка, которая не связана с международной

глобализацией, а проявляется в уменьшении количества игроков, консолидации

участников рынка в крупные профессиональные объединения, укрупнения

рынков путем слияний, поглощений. Представляется, что консолидация

участников рынка в профессиональные объединения и повышение их влияния

смогут переломить негативные тенденции в развитии отрасли.

Итак, на основании проведенного исследования можно выделить

следующие основные тенденции развития административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции: 1) развитие механизмов,

направленных на защиту интересов потребителей алкогольной продукции; 2)

применение дифференцированного подхода к регулированию оборота

различных видов алкогольной продукции, установление дополнительных

требований и ограничений к обороту крепкого алкоголя, которое может

привести к уменьшению количества игроков, консолидации участников рынка

в крупные профессиональные объединения, укрупнению региональных рынков

путем слияний, поглощений, а также поддержка и развитие производства и

оборота винодельческой продукции; 3) постепенная трансформация

государственной политики на алкогольном рынке в сторону учета и защиты

интересов предпринимательского сообщества; 4) расширение границ

алкогольных рынков, создание нормативной базы и системы

администрирования в рамках Таможенного союза и Евразийского

экономического сообщества; 5) повышение роли информационных

автоматизированных систем в системе администрирования оборота


68

ГЛАВА II. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ

2.1. Административно-правовые формы и методы регулирования

оборота алкогольной продукции

Содержание административного воздействия связывается с характером

волеизъявления субъектов и раскрывается при помощи административно-

правовых форм и методов. Содержание государственного регулирования

оборота алкогольной продукции составляет определенный набор

административно-правовых форм и методов, в применении которых

реализуется смысл и назначение такого регулирования. Поэтому всестороннее

и полное исследование проблем административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции не возможно, если оно не затрагивает формы и

методы правового регулирования.

Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов указывают, что «метод правового

регулирования представляет собой совокупность способов, процедур,

механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на

конкретные общественные отношения.»97.

Л.Л. Попов отмечает, что «Административно-правовому регулированию

свойствен метод юридического властвования, или властных предписаний,

исходящих от правомочного субъекта управления. Эти предписания носят

односторонний характер; в них выражается воля субъекта управления»98.

Таким образом, неравенство участников административных отношений

определяется наличием у субъекта управления наличия государственно-

властных полномочий. Возможность договорных методов регулирования

отношений между субъектом и объектом управления весьма ограничена, но она

существует.

97 Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник 4-е изд. пересмотр. и доп. М., 2010. С.83 98 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть:

содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 53 с.

69

Административно-правовые методы являются наиболее важной и

динамичной составляющей в механизме государственного регулирования. В

них проявляются особенности компетенции и характер деятельности

государственных органов.

Специфика административно-правового метода регулирования оборота

алкогольной продукции обуславливается особой значимостью общественных

отношений, складывающихся в данной области, которые затрагивают

социальную, экономическую, культурную и иные сферы общественной жизни.

Под административно-правовым методом регулирования оборота

алкогольной продукции можно понимать систему нормативно

зафиксированных административно-правовых мер - типичных способов и

приемов обеспечения исполнения общеобязательных условий и требований

законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, законных

требований государственных органов физическими и юридическими лицами,

органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их

должностными лицами в их повседневной деятельности, применяемых

государственными органами и их должностными лицами в целях организации,

упорядочивания, развития и совершенствования рынка алкогольной продукции.

Метод административно-правового регулирования рынка алкогольной

продукции характеризуется односторонним волеизъявлением государства в

лице государственных органов и их должностных лиц, в совокупном

применении учетных, разрешительных, контрольных и юрисдикционных мер в

определенном сочетании, несвойственном другим сферам государственного

регулирования. Права и обязанности участников алкогольного рынка

устанавливаются государством, как правило, без учета мнения алкогольного

бизнеса.

Вместе с тем, односторонний властный порядок установления прав и

обязанностей участников алкогольного рынка не означает, что при

осуществлении административно-правового регулирования оборота

70

алкогольной продукции не должны учитываться интересы субъектов

предпринимательства.

Государство всегда заинтересовано в развитии бизнеса, в том числе и

алкогольного, так как от такого развития напрямую зависит обеспечение

социальных и экономических интересов государства. Жесткое регулирование

алкогольного рынка, без учета интересов предпринимательства,

ограничивающиеся только запретительными мерами и мерами

административного воздействия, приводит только к росту нелегального

производства и оборота алкогольной продукции и бюджетным потерям.

Государство должно определить в законе правовые рамки, границы

осуществления свободной предпринимательской деятельности на алкогольном

рынке. Важность определения прав и границ свободных действий субъектов

общественных отношений вытекает из конституционных положений о свободе

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической

деятельности.

Согласно части 1 статьи 8 Конституции РФ гарантируются единство

экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и

финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической

деятельности99.

Однако конституционная гарантия свободы предпринимательской

деятельности не означает абсолютную вседозволенность субъектов

предпринимательства в осуществлении своей деятельности.

Сфера свободы осуществления предпринимательской деятельности по

обороту алкогольной продукции ограничивается определенными запретами,

установленными государством при регулировании правоотношений в

алкогольной отрасли. Данные ограничения и запреты установлены

Федеральным законом № 171-Ф3.

99Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: по состоянию

на 21 июля 2014 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. - № 31. – Ст. 4398.

71

Сущность методов административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции раскрывается перечнем следующих правовых средств

воздействия:

1) установление обязанностей, определенного порядка действий или

принятия решений – предписание к действию в соответствующих условиях,

надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме

(например, в соответствии с частью 3 статьи 9 Федерального закона № 171-ФЗ

поставки и перевозки этилового спирта, нефасованной спиртосодержащей

продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объема

готовой продукции осуществляется при условии предоставления

уведомления)100;

2) запрет определенных действий под угрозой применения

соответствующих административных санкций, установление

правоограничений или определенных требований, (в соответствии со статьей 26

Федерального закона № 171-ФЗ запрещается производство и оборот

алкогольной продукции без соответствующих лицензий101;

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного

поведения, предусмотренных в административно-правовой форме (в

соответствии со статьей 22 Федерального закона № 171-ФЗ решение

лицензирующего органа может быть обжаловано заявителем в лицензирующий

орган и (или) в суд)102;

4) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, то

есть совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой

нормой действия при наличии определенных условий. Усмотрение

применяется как в процессе реализации субъективных прав граждан и

организаций, так и при использовании государственными органами и их

должностными лицами предоставленных им полномочий (в соответствии с

100 О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и



9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553 101 Там же. 102 Там же.

72

частью 4 статьи 1 Федерального закона № 171-ФЗ Правительство РФ исходя из

объема потребительской тары (упаковки) и (или) стоимости парфюмерно-

косметической продукции вправе устанавливать перечень этой продукции, на

деятельность по обороту которой не распространяется действие данного

Федерального закона)103.

Д.Н. Бахрах отмечает, что «для понимания метода управления важно

знать, что метод – это не фактическая деятельность, а возможные ее способы,

понятие «метод управления» должно обязательно включать момент

альтернативности, предполагая возможность выбора способов деятельности.

Совокупность методов, применяемых в процессе осуществления власти, их

сочетание являются одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое

использование в определенной обстановке различных методов свидетельствует

об искусности субъекта власти. От умения выбрать и применить их во многом

зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность

исполнительно – распорядительной деятельности»104.

Таким образом, эффективность административно-правового

регулирования во многом определяется выбором оптимального для отрасли

метода правового регулирования.

В качестве одной из методологических особенностей административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции можно

рассматривать разработку и реализацию различных программ и планов.

Планирование развития и регулирования алкогольной индустрии обеспечит

прозрачность и предсказуемость направлений государственной политики на

алкогольном рынке, что в свою очередь позволит субъектам

предпринимательства подготовиться к планируемым изменениям и выстроить

долгосрочную бизнес-стратегию,. Кроме того, программирование и

планирование государственного регулирования алкогольного рынка может

103 Там же. 104 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник 5-е изд. перераб. и доп. М., 2010. С. 309

73

решить такую проблему, как отсутствие последовательности в разработке и

реализации государственной алкогольной политики.

История развития государственного регулирования оборота алкогольной

продукции свидетельствует о том, что данное регулирование осуществлялось

бессистемно, и поэтому было малоэффективным. Только последовательное и

системное принятие управленческих решений обеспечит результативность

целенаправленных действий государства в борьбе с нелегальным оборотом


Для того, чтобы избежать в будущем повторение прошлых ошибок

регулирования алкогольной отрасли в новой модели администрирования рынка

необходимо использовать программно-целевой метод, основанный на

построении иерархии целей развития, выявлении ресурсов, необходимых для

их согласованной реализации.

Программно-целевой метод — метод, при котором цели плана

увязываются с ресурсами с помощью программ. Программно-целевой метод

является наиболее эффективным в алкогольной индустрии, где наблюдается

конфликт между частными и публичными интересами, и недостаточно ясно

определены цели государственного регулирования.

В основу программно-целевого подхода положена система программ,

которые реализуются государственными органами разного уровня или

частными компаниями при государственной поддержке. Программно-целевой

метод используют для разработки целевых программ.

Программы являются эффективным инструментом управления, когда

возникает серьезная проблема, решение которой требует большого количества

ресурсов, согласованного сочетания разнонаправленных действий. Безусловно,

к числу таких проблем относится проблема нелегального оборота алкогольной

продукции и злоупотребления алкоголем.

Несмотря на остроту социальных и экономических проблем в

алкогольной отрасли, на сегодняшний день нет единой государственной

программы регулирования и развития алкогольного рынка. Утвержденную

74

Правительством РФ «Дорожную карту» нельзя назвать государственной

программой, это скорее план первоочередных мероприятий по выводу отрасли

из кризиса105.

В современных условиях необходимо определить приоритетные цели

регулирования и развития рынка, разработать взаимоувязанные мероприятия по

их достижению в определенные сроки, выявить ресурсы для их достижения, а

также ключевые показатели индикаторы программы, позволяющие оценить

степень достижения поставленных целей. В этом и заключается сущность

программно-целевого метода управления.

На основе данной государственной программы целесообразно

разрабатывать и внедрять федеральные целевые программы и подпрограммы,

содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные

мероприятия органов государственной власти. В этих программах должны

участвовать государственные и частные предприятия (организации), которые

вкладывают свои финансовые и материальные ресурсы.

Данный подход согласуется с утвержденным Правительством РФ

порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных

программ Российской Федерации106.

Преимущества программно-целевого метода проявляются в том, что его

реализация позволяет мобилизовать дополнительные финансовые и

материальные ресурсы для решения разноплановых задач. Введение и

реализация различных программ развития отрасли, обеспечит прозрачность и

предсказуемость направлений государственной политики на алкогольном

рынке, что в свою очередь позволит субъектам предпринимательства

подготовиться к планируемым изменениям и выстроить долгосрочную бизнес-

стратегию. Кроме того, программирование и планирование государственного

регулирования алкогольного рынка позволит создать системность и

105 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по стабилизации ситуации и развитию

конкуренции на алкогольном рынке: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 26 ноября 2015 г. № 2413-

р // "Собрание законодательства Рос. Федерации. - 2015, N 49, ст. 7008 106 Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ

Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 // Собр.

Законодательства Рос. Федерации. - 2010. - № 32. - Ст. 4329.

75

последовательность в разработке и реализации государственной алкогольной

политики, повысить инвестиционную привлекательность отрасли.

Использование программно-целевого метода управления позволит

сформировать при участии общественности, предпринимательства и

экспертного сообщества единую государственную программу регулирования


Данная программа должна предусматривать средства достижения и

ресурсного обеспечения следующих целей:

1) защиты нравственности и здоровья граждан, а также снижение


предусмотренных Концепцией государственной политики по снижению


алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года,

привлекая социально-ориентированные организации, в том числе по средством

субсидирования;

2) защиты прав и законных интересов граждан – потребителей

алкогольной продукции, обеспечивая безопасность, высокое качество и ценовую

доступность алкогольной продукции при использовании механизмов

общественного контроля, а также налогового регулирования, основанного на

установление акцизных ставок и минимальных цен на алкогольную продукцию

исходя из реальных доходов населения

3) защиты прав и законных интересов представителей алкогольного

бизнеса, создавая благоприятные условия для законной предпринимательской




хозяйственной деятельности в сфере оборота алкогольной продукции;

4) защиты экономических интересов государства путем разработки и

осуществления мер по противодействию реализации нелегального оборота

алкогольной продукции, а также по обеспечению роста дохода федерального

76

бюджета от акцизных платежей, в том числе при использовании

дифференцированного подхода к регулированию оборота различных видов

алкогольной продукции, поддерживая крестьянско-фермерские хозяйства и

малые предприятия в сфере виноделия и виноградства.

В то же время, разработка и принятие программ составляют лишь один из

аспектов методологического воздействия на общественные отношения,

складывающиеся на алкогольном рынке.

Для достижения целей государственного регулирования алкогольного

рынка необходимо использовать не только прямые (административные), но и

косвенные (экономические) методы управления. В настоящее время косвенные

методы регулирования алкогольного рынка применяются недостаточно.

Необходимо создать определенные механизмы поддержки и стимулирования

общественных организаций и религиозных объединений, а также

представителей бизнеса, в осуществлении инициатив, направленных на

противодействие злоупотреблению алкогольной продукции. В качестве одного

из таких механизмов может являться субсидирование указанных лиц,

направленное на возмещение их затрат в рамках договоров на реализацию

программ, предусмотренных Концепцией государственной политики по

снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и

профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период

до 2020 года.

Переходя от методов к формам и способам административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции следует сказать, что в

юридической литературе нет терминологического единства в отношении форм

и способов государственного регулирования. Говорится о мерах, средствах,

инструментах, приемах, хотя речь идет чаще всего об одном и том же и

существенного разграничения между названными понятиями нет. Однако

необходимо различать методы и способы такого регулирования и не ставить

знак равенства между ними.

77

В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по

смыслу. «Метод – способ действовать, поступать каким-нибудь образом,

прием». «Способ – действие или система действий, применяемые при

осуществлении чего-нибудь»107.

В теории административного права метод понимается более широко, чем

способ. Д.Н. Бахрах указывает, что «метод следует понимать как систему

сходных способов осуществления, воздействия. При всей условности такого

употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче

понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ, в

свою очередь, состоит из средств, приемов, действий»108.

Способы административно-правового регулирования выражаются в

определенных формах.

Л.Л. Попов раскрывает категорию «форма государственного управления»

в связи с реализацией компетенции органа исполнительной власти, «поскольку

именно управленческие действия позволяют осуществить внешнеее выражение

компетенции (т.е. обязанности и полномочия) субъекта государственного

управления. Формы государственно-управленческой деятельности органов

исполнительной власти и их должностных лиц определяются правом,

закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих

деятельность указанных органов. Таким образом, под административно-

правовой формой государственного управления понимается определенное

правом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его

должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее

юридические последствия»109.

В.А. Берзин указывает, что содержанием государственного управления в

области винодельческого виноградства, производства и оборота

винодельческой продукции является «реализация государственных полномочий

107 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – С. 346, 746. 108 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник 5-е изд. перераб. и доп. М., 2010. С. 312 109 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть:

содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с.

78

в указанной области общественных отношений, включая разработку, принятие

и реализацию комплекса управленческих решений…»110.

Следует заметить, что вышеуказанный тезис применим в равной степени

к государственному регулированию производства и оборота всех иных видов

алкогольной продукции. Мы полностью разделяем точку зрения о том, что

реализация компетенции органа исполнительной власти в установленной

законом форме определяет содержание государственного управления.

Применительно к обороту алкогольной продукции под формами

административно-правового регулирования автор понимает нормативно

зафиксированные средства, действия, приемы обеспечения исполнения

общеобязательных условий и требований законодательства, подзаконных

нормативных правовых актов, законных требований государственных органов

физическими и юридическими лицами, применяемые государственными

органами и их должностными лицами при реализации их полномочий в целях

организации, упорядочивания и развития общественных отношений,

складывающихся на алкогольном рынке, защиты здоровья, прав и законных

интересов граждан, экономических интересов государства и соблюдения

законодательства в регулируемой области.

Интересную классификацию способов государственного регулирования

предлагает профессор Ю.А. Тихомиров. В зависимости от характера

воздействия и степени самостоятельности он выделяет шесть групп способов

государственного регулирования: «1) способы общенормативного

регулирования: введение общих правил; установление порядка создания,

реорганизации и упразднения структур; определение системы их деятельности;

2) программно-установочные способы: целевые программы, концепции, схемы

управления и т.д.; 3) легализующие способы: лицензирование, аккредитация,

сертификация; 4) способы нормативно-количественного измерения: стандарты,

квоты, цены, нормативы, налоги и сборы, ставки и т.д.; 5) способы


продукции: дисс. … доктора юрид. наук. – М. 2010. С. 35.

79

поддержания уровня деятельности и ее стимулирование: кредиты, льготы,

отсрочки, госзаказы и государственные закупки; 6) контрольно-учетные и

запретительные способы: учет, статистическая отчетность, проверки и иные

формы контроля, запреты и ограничения, предписания, санкции, лишение

легальности (приостановление, признание недействительными сделок,

действий) и т.д.»111.

В настоящее время при осуществлении государственного регулирования

оборота алкогольной продукции недостаточно полно используется весь спектр

возможных способов регулирования общественных отношений. Например,

наблюдается явный недостаток в применении программно-установочных

способах регулирования оборота алкогольной продукции, а также в

применении способов поддержания алкогольного бизнеса и его

стимулирования.

Анализ положений Федерального закона № 171-ФЗ позволяет сделать

вывод, что государственное регулирование оборота алкогольной продукции

осуществляется посредством: а) установления общих правил

функционирования алкогольного рынка; б) лицензирования деятельности по

обороту алкогольной продукции; в) маркировки; г) учета и декларирования; д)

предъявления определенных требований к обороту алкогольной продукции; е)

осуществления контроля (надзора) за соблюдением норм Федерального закона

№ 171-ФЗ.

Однако Федеральный закон № 171-ФЗ не раскрывает все способы

государственного регулирования оборота алкогольной продукции.

Так, налогообложение также может рассматриваться как способ

административно-правового регулирования оборота алкогольной продукции, не

смотря на то, что порядок взимания акцизов не определен в Федеральном

законе № 171-ФЗ, а установлен законодательством о налогах и сборах.

Государственное регулирование алкогольного рынка также осуществляется

111 Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского

права. 2001. № 5. с. 5.

consultantplus://offline/ref=A3BC08F8908C8FA8B981889828C4C1286EDDC16367B062E41445C40A1D144B8268366E32F1K1ZFJ

80

посредством разрешения споров и применение мер административного

принуждения, установленных в Федеральном законе № 171-ФЗ и КоАП РФ.

Таким образом, можно выделить 8 основных способов государственного

регулирования правоотношений на алкогольном рынке: 1) нормативное

регулирование; 2) лицензирование; 3)маркировка; 4) налогообложение; 5) учет;

6) декларирование; 7) государственный контроль (надзор) за соблюдением

норм и правил в регулируемой области, а также применение мер

административного принуждения по результатам осуществления контрольно-

надзорных мероприятий; 8) разрешение споров.

Также государственная монополия может рассматриваться как способ

административно-правового регулирования алкогольного рынка.

Необходимо отметить, что такое выделение способов административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции весьма условное, оно

основано на анализе норм Федерального закона № 171-ФЗ. Административная

деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию, поэтому можно

выделить и иные способы регулирования алкогольного рынка.

Большинство из указанных способов государственного регулирования

оборота алкогольной продукции соответствуют триаде способов правового

регулирования, выделяемой в теории права: управомочивание, обязывание,

запрет.

Так, лицензирование относится к управомочиванию, а вернее к

разрешению, учитывая, что административному праву присущ разрешительный

тип правового управления. Налогообложение (взимание акцизов), учет и

декларирование, относится к обязыванию, так как предписывает совершить

определенные действия в виде уплаты акциза и передачи информации об

объеме оборота алкогольной продукции в Единую государственную

автоматизированную информационную систему (ЕГАИС) с помощью

специальных технических средств, а также представления декларации об

объеме оборота алкогольной продукции. Кроме того, маркировка также может

относиться к обязыванию, так как исходя из норм Федерального закона № 171-

81

ФЗ при приобретении (реализации) алкогольной продукции предприниматель

обязан удостовериться в подлинности всех акцизных марок на такой

продукции, а также позаботиться о их наличии и сохранности.

Применение мер административного принуждения, например,

установление административной ответственности за совершение

правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции может

рассматриваться как обязанность претерпевать наказание за содеянное,

обеспечивая надлежащее исполнение норм права. С этой точки зрения

указанный способ регулирования направлен на запрет совершения

определенных действий, или же на запрет бездействия.

Нормативное регулирование можно в равной степени отнести ко всем

трем способам правового регулирования, так как под нормативным

регулированием понимается введение общих правил, установление порядка

деятельности, которые могут содержать в себе как права, так и обязанности, а

также запрет на совершение тех или иных действий.

Государственный контроль (надзор) в области оборота алкогольной

продукции представляет собой систему проверки и наблюдения за

соблюдением участниками алкогольного рынка требований нормативных актов

при осуществлении предпринимательской деятельности.

Разрешение споров между различными субъектами направлено на охрану

их прав и законных интересов и соблюдение норм закона, определения модели

правомерного поведения участников алкогольного бизнеса и государственных

органов, принятия мер воздействия к лицам, нарушившим закон.

В основном разрешение споров между участниками алкогольного рынка

и административными органами происходит в судебном порядке. В

последующих параграфах исследования будет проведен анализ судебной

практики, отражающей проблемные вопросы реализации административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции.

Комплекс правовых норм, регламентирующих отправление

административного судопроизводства составляет формирующуюся в России

82

отрасль административного судебного права. В настоящее время решения,

действия или бездействия органов государственной власти субъекты

предпринимательства обжалуют в порядке, предусмотренным Кодексом

административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).

А.Б. Зеленцов отмечает, что с принятием КАС РФ «уходит в прошлое

старая концептуальная схема «отсутствия спора о праве в делах, возникающих

из административно-правовых отношений». «Административное

судопроизводство получает самостоятельное правовое регулирование и

приобретает качество полноценного искового судебно-административного

процесса, отвечающего принципу эффективной судебной защиты прав и

законных интересов и стандартам современного правового государства»112.

Важно отметить, что в системе административно-правового

регулирования алкогольного рынка способы такого регулирования

взаимосвязаны между собой и в большинстве случаев применяются не

автономно друг от друга, а системно.

В качестве примера можно привести лицензирование и налогообложение

оборота алкогольной продукции. Так, в соответствии Федеральным законом №

171-ФЗ, одним из оснований для отказа в выдаче лицензии на производство и

оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

является наличие у заявителя на дату поступления в лицензирующий орган

заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов, сборов, а также

пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о

налогах и сборах113. Иными словами не заплатив налоги, получить лицензию на

производство и оборот алкогольной продукции невозможно.

Применение способов административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции осуществляется государственными органами

при реализации их полномочий, а реализация компетенции органа

112 Зеленцов А.Б. Административное судебное право: концептуальные проблемы формирования //

Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 44 113 См. п.3 ч. 9 ст. 19: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной

и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: [федер.


9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553

83

исполнительной власти в установленной законом форме определяет

содержание административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции.

Данная реализация осуществляется в процессуальной форме, это

означает, что имеется развернутая детальная регламентация деятельности

государственных органов юридическими процессуальными нормами.

Административно-процессуальная деятельность достаточно подробно

исследована И.В. Пановой, которая понимает под данной деятельностью «вид

юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими

последнему (властный характер деятельности; регламентация деятельности

юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая,

сознательная, направленная на достижение определенных юридических

результатов и оформляемая в документах). Административно-процессуальная

деятельность представляет собой часть управленческой (исполнительно-

распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации»114.

Выделяют три процесса, включающих в себя три правовых вида

деятельности: административно-нормотворческий, административно-

правоприменительный (применение правовых норм позитивного характера),

административно-юрисдикционный115.

В рамках вышеуказанных административных процессов регулируются

правоотношения на алкогольном рынке посредством применения

определенных способов, которые обладают определенной спецификой. В связи

с этим появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По

критерию специфичности указанных способов в административном процессе

выделяют административные производства.

Так, в рамках административно-нормотворческого процесса можно

выделить административные производства, связанные с принятием

нормативных правовых актов, регулирующих оборот алкогольной продукции.

114 Панова И.В. Административная юстиция: монография / И.В. Панова. - М. : Норма: ИНФРА-М, 2014. - С. 19 115 Панова И.В. Административно-процессуальное право России: монография / И.В. Панова. - 3-е изд.

пересмотр. - М. : Норма: ИНФРА-М, 2012. - С. 35, 36.

84

В рамках административно-правонаделительного (оперативно-

распорядительного) процесса можно выделить административные

производства, связанные с лицензированием деятельности по обороту

алкогольной продукции; административные производства по учету и

декларированию оборота алкогольной продукции; административные

производства в сфере маркировки и налогообложения оборота алкогольной

продукции; контрольно-надзорные производства.

К административно-юрисдикционному процессу можно отнести:

производства, связанные с реализацией мер административного принуждения

за нарушения законодательства, которые применяются, как правило, по

результатам проведения контрольно-надзорных производств;

административные производства по разрешению споров.

Таким образом, указанные административные производства раскрывают

применение выделенных выше способов государственного регулирования

оборота алкогольной продукции. В связи с этим данные способы можно

классифицировать по признаку их применения в рамках соответствующих

видов административных процессов: по видам административных процессов: 1)











Предложенная классификация способов регулирования соотносится с

общепринятой в административном праве классификацией административно-

правовых форм по их содержанию на правотворческую, правоприменительную,

85

регулятивную и охранительную формы.

Так, правотворческая форма государственного регулирования

соответствуют нормотворческим способам; правоприменительная и

регулятивная формы соответствуют оперативно-распорядительным способам,

и, наконец, правоохранительная форма государственного регулирования

соответствует юрисдикционным способам регулирования.

Однако, автору представляется целесообразным классифицировать

способы административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции по видам административных процессов, поскольку применение

указанных способов осуществляется государственными органами при

реализации их полномочий в административно-процессуальной форме в рамках

соответствующего вида административного процесса. Предлагаемая

классификация позволяет ощутить связь норм материальных и процессуальных

норм, их соотношение как форма и содержание.

Следует также отметить, что выделяемые в административном праве

виды административного процесса положены в основу разработанной

классификации не случайно. Исследование способов административно-

правового регулирования целесообразно проводить через призму

правоприменительной и административно-процессуальной деятельности,

поскольку недостатки того или иного способа правового регулирования можно

выявить только в процессе его практической реализации.

Кроме того, представленная классификация позволяет более точно понять

специфику того или иного способа административно-правового регулирования


Так, в соответствии с представленной классификацией, такой способ, как

лицензирование может относиться и к оперативно-распорядительным

(правонаделительным) и к юрисдикционным способам регулирования.

Оперативно-распорядительные способы связаны с процедурами выдачи,

продления срока действия лицензий, переоформлением лицензий, а

86

юрисдикционные - с приостановлением и аннулированием лицензий, которые

осуществляются по результатам осуществления лицензионного контроля.

На основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы и

предложения:

1. Существует принципиальная необходимость использования

программно-целевого метода в механизме административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции, который позволяет

осуществить централизацию и координацию действий как при формировании

стратегии решения социально-экономических проблем связанных с

нелегальным оборотом алкогольной продукции, так и при определении

ресурсного обеспечения ее выполнения.

2. Административно-правовые формы и методы регулирования оборота

алкогольной продукции связаны общими целями, которыми они служат, и в

большинстве случаев применяются не автономно друг от друга, а системно в

процессе реализации государственными органами их полномочий, которые

определяют содержание данного регулирования. В связи с этим исследование

способов административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции целесообразно проводить через призму правоприменительной и

административно-процессуальной деятельности.

2.2. Нормативно-правовое регулирование алкогольного рынка

Правовые основы государственного регулирования оборота алкогольной

продукции установлены Федеральным законом № 171-ФЗ.

Российское законодательство в области производства и оборота

алкогольной продукции является достаточно молодым и продолжает

формироваться в настоящее время. К сожалению, в данном законодательстве

существует еще много пробелов и противоречий правовых норм, отсутствуют

эффективные правовые гарантии защиты интересов субъектов

предпринимательства, а также интересов потребителей алкогольной

продукции.

87

Очевидно, что алкогольный рынок не может функционировать без

определенных нормативов, правил, которые его организуют и помогают

контролировать, создают условия для реализации экономических прав

участников предпринимательских правоотношений. Отсутствие правовой базы

административно-правового регулирования делает невозможным гармоничное

функционирование рынка алкогольной продукции.

Д.Н. Бахрах точно отметил, что «административная деятельность – это,

прежде всего, искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в

жизнь»116.

Основным инструментом нормативно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции, который применяют органы исполнительной власти

является правовой акт управления и это не случайно. Вообще, издание

правовых актов управления является одной из основных административно-

правовых форм государственного управления.

Л.Л. Попов емко и точно определяет правовой акт управления как

«основанное на законодательстве одностороннее юридически властное

решение субъекта государственного управления, изданное в пределах его

компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере

государственного управления либо направленное на возникновение, изменение

или прекращение конкретных административно-правовых отношений»117.

Следует отметить, что в заключениях Минэкономразвития России на

некоторые проекты нормативных актов федеральных органов исполнительной

власти имеет место критика в отношении установления избыточных

административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов

предпринимательской деятельности в сфере оборота алкогольной продукции.

116 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник 5-е изд. перераб. и доп. М., 2010. С. 260 117 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть:

содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 320 с. // СПС «Консультант

Плюс».

88

В качестве примера можно привести Положение о представлении

уведомлений о начале оборота на территории Российской Федерации

алкогольной продукции (далее – положение)118.

Минэкономразвития России неоднократно высказывалось против

введения уведомительной процедуры начала обращения алкогольной

продукции, а при согласовании проекта положения указало на избыточность

обязательного характера направления уведомления о начале оборота

алкогольной продукции в Росалкогольрегулирование, устанавливаемые сроки

подачи уведомлений подчеркивают подмену уведомительной процедуры

разрешительной119.

Принятие нормативных правовых актов, регулирующих производство и

оборот алкогольной продукции должно быть системным, предсказуемым и

последовательным, то есть должно осуществляться на основе разработанных

долгосрочных программ и планов развития отрасли.

Напомним, что Федеральным законом № 171-ФЗ к полномочиям органов

государственной власти Российской Федерации наряду с прочим отнесены

разработка и принятие федеральных целевых программ120.

Кроме того, разработка на федеральном уровне ведомственных программ

в сферах регулирования производства и оборота алкогольной продукции,

здравоохранения и социального развития, развития физической культуры и

спорта предусматривается Концепцией государственной политики по


118 О представлении уведомлений о начале оборота на территории Российской Федерации алкогольной

продукции : постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2013 г. № 474 // Собр. законодательства

Рос. Федерации. – 2013. - N 23. - ст. 2929. 119 Официальный сайт Минэкономразвития России URL:

http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20130321

_03 (Дата обращения 29.07.2013) 120 См. ст. 5: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20130321_03

http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20130321_03

89

профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период

до 2020 года121.

Однако надо признать, что в настоящее время работа по разработке и

внедрению указанных ведомственных программ федеральными органами

исполнительной власти ведется не на должном уровне. Представляется, что в

целях создания системности, последовательности, прозрачности и

предсказуемости принятия управленческих решений на алкогольном рынке,

необходимо активизировать работу исполнительных органов государственной

власти по разработке ведомственных программ, которые должны быть

направлены на решение социальных проблем, борьбу с нелегальным оборотом

алкогольной продукции и развитие алкогольной отрасли.

Теперь обратимся к проблеме нормативного регулирования оборота

алкогольной продукции на региональном уровне.

Предоставление Федеральным законом № 171-ФЗ органам

государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий

устанавливать дополнительные ограничения времени, условий, и мест

розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на

розничную продажу алкогольной продукции породило активное региональное

законотворчество.

По рассматриваемому вопросу сложилась определенная судебная

практика. Ряд судебных решений касаются оспаривания нормативных

правовых актов органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, которые приняты не в форме закона. Решения судебных органов

определяют, что дополнительные ограничения времени, условий и мест

розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на

розничную продажу алкогольной продукции, могут быть установлены только

законом субъекта Российской Федерации. Если же такие ограничения

устанавливаются в виде иного нормативного правового акта, то в соответствии 121 О концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной


распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р // Собр. законодательства Рос.

Федерации. - 2010. - № 2. - Ст. 264.

90

со сложившейся судебной практикой данные акты признаются незаконными.

Правовая позиция по данному вопросу изложена в постановлении

Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС

РФ) от 11 июля 2014 г. № 47, согласно которому судам необходимо иметь в

виду, что применительно к пункту 2 статьи 1 ГК РФ соответствующие акты

могут приниматься только законодательными (представительными) органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку ими

вводятся ограничения гражданских прав в сфере экономического оборота122.

Особый интерес представляет практика Верховного суда Российской

Федерации (далее – ВС РФ) по делам о признании недействующими

нормативно-правовых актов, принятых органами государственной власти

субъектов Российской Федерации.

Разрешая данные дела, ВС РФ пришел к выводу о том, что адресованное

федеральным законодателем органам государственной власти полномочие

устанавливать запрет на розничную торговлю алкогольной продукции отнюдь

не предполагает его (запрета) установления подзаконным актом субъекта

Российской Федерации, что прямо вытекает из предписаний части 3 статьи 55

Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут

быть ограничены только федеральным законом. Данное универсальное правило

является обязательным к исполнению, как федеральным законодателем, так и

законодателем субъекта РФ в случае делегирования ему полномочий по

установлению запрета123.

Ключевым вопросом в наделении субъектов Российской Федерации

правом на установлении дополнительных ограничений в сфере розничной

продажи алкогольной продукции является вопрос о пределах правового

122 О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона «О

государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» : постановление Пленума

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014 г. № 47 // СПС «Консультант Плюс». 123 Об отмене решения Липецкого областного суда от 21 августа 2012 г. и удовлетворении заявления о

признании недействующим постановления администрации Липецкой области от 2 мая 2012 г. № 156 «О

регулировании оборота алкогольной продукции на территории Липецкой области» (в ред. постановления

администрации Липецкой области от 1 июня 2012 г. № 208) : определение Верховного Суда РФ от 5 декабря

2012 г. № 77-АПГ12-2 // СПС «Консультант Плюс».

consultantplus://offline/ref=F7B9909BD6F3212FE103C10BE004DD3222C3C9B4F0B0EFE5828D043EB3D44FE9433EBD7669G1y1P%20o

91

регулирования установления данных ограничений.

ВС РФ определил, что субъекты Российской Федерации не могут на

основании делегированного им права на введение ограничений устанавливать

помимо установленного Федеральным законом дополнительный объект

правового регулирования. Законом Архангельской области № 182-14-ОЗ «О

реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере

производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»

вводился запрет на розничную продажу спиртных напитков, которые не

определены в Федеральном законе № 171-ФЗ в качестве обособленной,

нормативно определенной категории (вида) алкогольной продукции, оборот

которой, в том числе розничная продажа, может регулироваться в Российской

Федерации124.

Другие судебные решения устанавливают, что субъекты Российской

Федерации не имеют права вводить ограничения по времени розничной

продажи алкогольной продукции для категории субъектов, которые в

соответствии с Федеральным законом № 171-ФЗ выведены в особую

категорию, на которую не распространяется ряд ограничений, установленных

Федеральным законом.

Так, ВС РФ признал противоречащим федеральному законодательству

установление Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 21 сентября

2010 г. № 265 запрета на розничную продажу алкогольной продукции для всех

экономических субъектов без каких-либо исключений. Это не соответствует

требованиям абзаца первого пункта 5 статьи 16 Федерального закона №171-ФЗ,

поскольку предусмотренные им ограничения не касаются организаций,

осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции при оказании

124 Об оставлении без изменения решения Архангельского областного суда от 07.08.2012, которым частично

удовлетворено заявление о признании недействующими пунктов 2 и 3 ст. 7 Областного закона Архангельской

области от 28.06.2010 N 182-14-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в

сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об

ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", Областного закона Архангельской области от

04.06.2012 N 487-31-ОЗ : определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2012 г. №1-

АПГ12-14 // СПС «Консультант Плюс».

consultantplus://offline/ref=F7FBE19BE871693ED3F4290A5F00C4AB34FEA8F14B4347F2E26FEF9DBAB326D622463BC6C0C96662MDK3M

92

услуг общественного питания, и магазинов беспошлинной торговли125.

Представляется, что данные ситуации возникают в результате

злоупотребления вышеуказанным правом со стороны органов государственной

власти субъектов Российской Федерации.

Также стоит отметить, что, возникают ситуации, когда нормативные

правовые акты субъектов Российской Федерации устанавливают не только

дополнительные ограничения в области розничной продажи алкогольной

продукции, но и дополнительные лицензионные требования, которые не

предусмотрены федеральным законодательством. Очевидно, что в данном

случае при осуществлении государственными органами лицензионного

контроля за соблюдением таких требований к представителям алкогольного

бизнеса необоснованно применяются меры административного принуждения.

Примером тому явился Закон города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 64

«О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной

продукции».

Пункт 16 названного Закона вводил дополнительное условие для

московских продавцов алкогольной продукции - они лишались права продавать

алкоголь, если имели лицензию на реализацию спиртных напитков крепостью

до 15 градусов, а реализовывали более крепкое спиртное. По сути, чтобы

продавать водку, коньяк, вино, пиво и коктейли, московский предприниматель

должен был получать два вида лицензии. Для остальных регионов такого

условия не было. Собственно, факт противоречия закона города Москвы

Федеральному закону № 171-ФЗ стал поводом для обращения ЗАО «МАГУР»,

которое представляет собой небольшой магазин на Бутырской улице в столице,

в арбитражные суды. Несмотря на то, что Арбитражный суд города Москвы и

Федеральный арбитражный суд Московского округа оставили 16-й пункт

125 Об оставлении без изменения решения Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 27.08.2012, которым

признан недействующим пункт 1 Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 21.09.2010 № 265 «О мерах

по профилактике алкоголизма в Республике Саха (Якутия)» (в ред. указа Президента Республики Саха (Якутия)

от 21 мая 2012 г. № 1426) : определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 74-

АПГ12-19 // СПС «Консультант Плюс».

93

Закона в силе, ВАС РФ отменил все предшествовавшие решения и признал

недействительным требования столичного закона126.

Таким образом, ключевое условие правомерности принятия нормативных

актов на региональном уровне, также как и принятия подзаконных

нормативных актов федеральными органами исполнительной власти, является

соответствие их норм положениям федерального законодательства,

регулирующего оборот алкогольной продукции.

Следует отметить, что государственное регулирование оборота

алкогольной продукции непосредственно связано с решением социальных

проблем в отрасли, а именно со снижением масштабов злоупотребления

алкогольной продукцией и профилактикой алкоголизма среди населения

России. Однако данные вопросы должным образом законодателем не

урегулированы. Так, несмотря на остроту обозначенной проблемы, на

федеральном уровне отсутствует закон, регулирующий вопросы профилактики

алкоголизма и борьбы с алкоголизацией населения страны.

Важно понимание того, что эффективность государственного

регулирования оборота алкогольной продукции должна выражаться, прежде

всего, не в развитой конкуренции на рынке и качестве легальной алкогольной

продукции, и даже не в размере акцизных пополнений государственного

бюджета, а в снижении показателей смертности, связанных с потреблением

алкоголя за счет улучшения его качества, а также показателей заболеваемости

алкоголизмом среди всего населения, которые пока еще остаются в России

очень высокими.

Представляется, что политика по борьбе нелегальным оборотом

алкогольной продукции и с алкоголизмом должна быть связана не только с

запретительными нормативными и фискальными мерами, но и с существенным

расширением и укреплением социальных программ, повышением уровня жизни

126 Постановление Президиума ВАС РФ от 18 октября 2011 г. № 6255/11 по делу № А40-1352031/2010//

Картотека арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/Card/15c4f3d4-758d-490e-8c80-331666f4050f (Дата


http://kad.arbitr.ru/Card/15c4f3d4-758d-490e-8c80-331666f4050f

94

населения, исключением административных барьеров и поддержкой малого и

среднего бизнеса.

В целях повышения эффективности борьбы с нелегальным оборотом

алкогольной продукции, а также снижения уровня злоупотребления

алкогольной продукцией среди населения Российской Федерации диссертантом

предложено ввести комплексный административно-правовой режим

стимулирования, включающий в себя два направления правового

регулирования:

1) стимулирование легального осуществления оборота алкогольной

продукции;

2) стимулирование к участию в реализации государственной политики по


профилактике алкоголизма среди населения.

Под данным административно-правовым режимом автором предлагается

понимать установленный нормами права порядок административно-правового

регулирования общественных отношений, возникающих в сфере оборота и

потребления алкогольной продукции, отражающий совокупность правовых и

организационных средств, применяемых уполномоченными органами

государственной власти и местного самоуправления для стимулирования

участников алкогольного рынка к осуществлению легального оборота

алкогольной продукции, а также для стимулирования общественных

организаций и субъектов предпринимательства в реализации государственной

политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и


В качестве правовых и организационных средств стимулирования

участников рынка к законному ведению бизнеса могут выступать следующие:

1) создание единой долгосрочной национальной программы развития

государственного регулирования алкогольного рынка, которая обеспечит

прозрачность и предсказуемость направлений государственной политики в

алкогольной отрасли, что в свою очередь позволит субъектам

95

предпринимательства подготовиться к планируемым изменениям и выстроить

долгосрочную бизнес-стратегии; 2) упрощение, автоматизация и сокращение

сроков административных процедур в сфере лицензирования, учета,

декларирования, маркировки и налогообложения оборота алкогольной








органах законодательной и исполнительной власти; 5) заключение соглашений

о взаимодействии между Федеральной службой по регулированию

алкогольного рынка и саморегулируемыми организациями, а также с

общественными объединениями; 6) применение дифференцированно подхода к

регулированию оборота различных видов алкогольной продукции, в том числе,

по средством установления специальных условий для получения лицензий на

осуществление оборотных операций с винодельческой продукцией в целях

поддержки крестьянско-фермерских хозяйств и малых предприятий в сфере

виноделия и виноградарства.

Вторым направлением предлагаемого административно-правового

режима является стимулирование субъектов предпринимательства к участию в

реализации государственной политики по снижению масштабов

злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди

населения.

Автор полагает, что необходимо заинтересовать общественность и бизнес

в решении социальных проблем, которые связаны с потреблением алкоголя,

создать определенные механизмы стимулирования в решении данных проблем.

Концепцией реализации государственной политики по снижению


96

алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года127

(далее – Концепция) предусмотрено принятие мер по поддержке общественных

и религиозных организаций в пропаганде и осуществлении инициатив,

направленных на противодействие злоупотреблению алкогольной продукции,

создание стимулов для проявления общественных инициатив, направленных на

укрепление здоровья населения, и механизмов их поддержки государством.

В качестве такого механизма может являться субсидирование указанных

организаций, направленное на возмещение их затрат в рамках договоров на

реализацию программ, предусмотренных Концепцией, а именно таких

программ, как профилактики злоупотребления алкогольной продукцией и

возникновения алкогольной зависимости; информирования населения о

негативных последствиях злоупотребления алкогольной продукцией.

Также целесообразно предусмотреть предоставление субсидий на

возмещение затрат связанных с привлечением детей и молодежи к занятием

физической культурой, туризмом и спортом с ориентацией на формирование

ценностей здорового образа жизни; с организацией новых видов отдыха и

досуга для молодежи и взрослого населения, исключающих традицию

употребления алкогольной продукции; с повышением трудовой занятости и

мотивации к трудовой деятельности, обеспечением культурного досуга

населения, проживающего в малых городах и сельской местности.

Данное субсидирование никак не связано с возмещением затрат на

производство алкогольной продукции, и не будет противоречить

государственной политике в сфере борьбы с алкоголизацией, а напротив,

способствует эффективному достижению целей и решению задач Концепции.

Резюмируя вышеизложенное можно сделать следующие выводы и


127 О концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной


распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2009 г. № 2128-р // Собр. законодательства Рос.

Федерации. - 2010. - № 2. - Ст. 264.

97

1. Нормативные акты образуют правовую основу механизма

административно-правового регулирования оборота алкогольной продукции.

Роль нормотворчества в процессе административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции заключается в создании «правового

инструментария» для практической реализации государственной политики на

алкогольном рынке. Все иные способы государственного регулирования в

какой-то степени носят производный характер от нормативно-правового

регулирования, так как осуществляются на основании и в процессе применения

нормативных актов. Поэтому от того, насколько качественно и своевременно

осуществляется принятие нормативных актов, в конечном счете, зависит

эффективность реализации всех иных способов административно-правового


2. Для эффективной реализации норм законодательства, регулирующего

оборот алкогольной продукции, необходимо создать целостную систему

подзаконных актов. Это означает, что любые противоречия между

нормативными актами государственных органов исполнительной власти, а

также их дублирование, должны быть исключены. Кроме того, следует

исключать избыточные нормы, которые ведут к установлению необоснованных

административных барьеров и росту издержек со стороны бизнеса.

3. Субъекты Российской Федерации не могут на основании

делегированного им права на введение дополнительных ограничений в области

оборота алкогольной продукции, устанавливать новый объект правового

регулирования, не предусмотренный федеральным законодательством.

4. При внесении изменений и дополнений в законодательство,

регулирующее оборот алкогольной продукции, государство должно учитывать

позицию субъектов предпринимательства, легально работающих на

алкогольном рынке, а также общественности, по средством совместного

обсуждения законодательных инициатив в рамках консультативно-экспертных

советов при федеральных органах законодательной и исполнительной власти.

98

5. В целях повышения эффективности борьбы с нелегальным оборотом


алкогольной продукцией среди населения Российской Федерации следует

ввести комплексный административно-правовой режим стимулирования,

включающий в себя два направления правового регулирования: 1)

стимулирование участников рынка к легальному осуществлению оборота

алкогольной продукции; 2) стимулирование субъектов предпринимательства и

общественных объединений к участию в реализации государственной политики

по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и


2.3. Лицензирование деятельности по обороту алкогольной

продукции

Лицензирование является одним из основных способов административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции и осуществляется в

рамках разрешительной системы. Институт лицензионно-разрешительной

системы обеспечивает легальность оборота алкогольной продукции.

Лицензионно-разрешительная система - это неотъемлемый элемент

административно-правового регулирования алкогольного рынка.

Государственное регулирование в области производства и оборота такой

специфической продукции, относящейся к ограниченно оборотоспособным

объектам, как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция,

обусловлено необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и

экономических интересов Российской Федерации, обеспечения нужд

потребителей в соответствующей продукции, повышения ее качества и

проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в

регулируемой области.

В этих целях Федеральным законом № 171-ФЗ устанавливаются правовые

основы оборота алкогольной продукции, в том числе закрепляется

обязательность лицензирования указанной деятельности.

99

В соответствии с Федеральным законом № 171-ФЗ лицензированию

подлежат виды деятельности по производству и обороту этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением некоторых

видов деятельности, в том числе производства и оборота этилового спирта по

фармакопейным статьям, пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи;

розничной продажи спиртосодержащей продукции 128 . Однако государство

планирует в 2016 году ввести лицензирование производства и оборота пивных

и солодовых напитков129.

Необходимость данной меры обусловлена распространением

нелегального оборота пивных напитков.

Автор считает вполне оправданным распространение лицензирование на

пивной сектор. Данная мера должна позволить снизить доступность пивных

напитков для молодежи и подростков, а также сократить объемы оборота

нелегальной алкогольной продукции на рынке.

Исходя из части 2 статьи 18 Федерального закона № 171-ФЗ следует, что

законодатель не разделяет лицензирование производства и оборота

алкогольной продукции, в большинстве случаев лицензии выдаются как на

производство, так и на оборот алкогольной продукции. Представляется, что это

связано с тем, что производитель, как правило, осуществляет и оборотные

операции по поставке, закупке этилового спирта, а также его хранение и

перевозку.

Легальное определение понятия «лицензирование» установлено

Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных

видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ), в соответствии с

которым лицензирование - деятельность лицензирующих органов по

предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия




9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 129 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по стабилизации ситуации и развитию

конкуренции на алкогольном рынке: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 26 ноября 2015 г. № 2413-

р // СПС «Консультант Плюс».

100

лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено

федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля,

приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию

лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию

государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в

установленном порядке информации по вопросам лицензирования130.

Следует отметить, что все вышеуказанные лицензионные операции

применимы к лицензированию оборота алкогольной продукции.

Опираясь на указанное определение лицензирования, лицензионные

производства в сфере оборота алкогольной продукции можно разделить на две

группы: правонаделительные (оперативно-распорядительные) производства и

юрисдикционные производства. Первые связаны с процедурами выдачи,

продления срока действия лицензий, переоформлением лицензий,

возобновлением их действия, ведению реестра лицензий, предоставлением

информации; вторые - с приостановлением и аннулированием лицензий,

которые осуществляются по результатам проведения лицензионного контроля.

Кроме того, исходя из Федерального закона № 99-ФЗ, лицензионный

контроль наряду с прочими действиями относится к лицензированию, однако

законодатель не дает легального определения лицензионного контроля.

Некоторые ученые выделяют лицензионный контроль в качестве

определенной стадии разрешительного производства.

Так, Д.Н. Бахрах в разрешительном производстве выделяет такие стадии,

как предварительная (возбуждение разрешительного дела); сбор и анализ

информации о лицензируемом объекте; принятие решения; исполнение

решения; надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение,

установленных требований и условий; переоформление, продление

разрешений; применение мер принуждения за допущенные нарушения правил

130 См. ст. 3 : О лицензировании отдельных видов деятельности» : [федер. закон: принят Гос. Думой 22 апреля

2011 г. : одобрен Советом Федерации 27 апреля 2011 г. : по состоянию на 30 декабря 2012 г.] // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2011. – № 19. – Ст. 2716.

101

и условий; прекращение действия правонаделительных актов131.

Г.В. Мельничук считает, что концепция выделения в разрешительном

производстве отдельных стадий не отражает специфики института

лицензирования: «произвести разделение лицензирования на стадии нельзя.

Например, выдача лицензии является правонаделительным актом, а

аннулирование - юрисдикционным, целью лицензионного контроля является

проверка соблюдения лицензиатами законодательства, а переоформления

лицензии - выдача лицензиату документа с иными значимыми реквизитами.

Также необоснованно рассматривать, например, выдачу лицензии и

лицензионный контроль как промежуточный этап и достигаемый результат»132.

Диссертант согласен с вышеуказанной точкой зрения и полагает, что при

лицензировании деятельности по обороту алкогольной продукции следует

выделять самостоятельные производства, а не стадии. Разделение процедурных

отношений на стадии предполагает определенную направленность данных

отношений на достижение конкретной цели, вместе с тем, разрешительные

производства, как правило, направлены на достижение разных целей и могут

быть не связаны друг с другом.

Остановимся более подробно на правонаделительных и юрисдикционных

производствах в сфере лицензирования оборота алкогольной продукции.

Как было уже отмечено выше, правонаделительные лицензионные

производства регламентируют процедуры выдачи, продления срока действия,

переоформления лицензии и другие вопросы. Порядок выдачи лицензий на

осуществление видов деятельности по производству и обороту алкогольной

продукции предусмотрен Федеральным законом № 171-ФЗ и

Административным регламентом Росалкогольрегулирования по

предоставлению Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка

государственной услуги по лицензированию производства и оборота этилового

спирта, алкогольной (за исключением розничной продажи) и 131 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник 5-е изд. перераб. и доп. М., 2010. С. 374. 132 Мельничук Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской

деятельности в России и США : автореф. дис. … канд. юрид. наук // Федеральный правовой портал

Юридическая Россия: URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1303324 (Дата обращения: 02.03.2013).

http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1303324

102

спиртосодержащей продукции, утвержденным приказом

Росалкогольрегулирования от 27 декабря 2013 г. № 335 (далее –

Административный регламент)133.

Множество оснований для отказа в выдаче лицензии делает правила

лицензирования неопределенными. Так, пункт 9 статьи 19 Федерального закона

№ 171-ФЗ допускает отказ в лицензии, когда не только объекты и документы

(подпункт 4), но и сам заявитель не отвечает лицензионным требованиям,

изложенным в статьях 2, 8, 9, 10.1, 11, 16, 19, 20, 25 и 26 названного закона

(подпункт 6).

Судебная практика свидетельствует о том, что со стороны

лицензирующих органов иногда наблюдается злоупотребление правом при

принятии решения об отказе в выдаче лицензии в случае несоответствия

организации иным установленным законом лицензионным требованиям.

Так, Арбитражным судом города Москвы рассматривалось дело №А40-

6159/11 по иску ООО «Аква-Сити» к Росалкогольрегулированию о признании

незаконным решения об отказе в выдаче лицензии. При вынесении решения об

удовлетворении требований общества, суд исходил из того, что довод

Федеральной службы о несоответствии организации иным установленным

лицензионным требованиям, а именно: несоответствии срока действия

договора аренды сроку действия получаемой лицензии не может являться

основанием для отказа в выдаче лицензии, поскольку лицензионные

требования, установленные Федеральным законом, не содержат условий,

требующих соответствия срока договора аренды помещений, используемых

при осуществлении лицензируемого вида деятельности, сроку получаемой

лицензии134.

133 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/legalacts/base/orders/prikaz_ot_27122013_335

(Дата обращения 20.03.2014) 134 Решение Арбитражного суда г. Москвы от 30 марта 2011 г. по делу № А40-6159/2011 // Картотека

арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/?id=d5c1c7cc-679d-489e-88fc-8aa5de1edb66 (Дата обращения:

27.02.2013).

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E2ED7496BM%20o

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA52310436CM%20o

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA54267M%20o


consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E2EDF496CM%20o


consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E2EDC4969M%20o

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E2EDD496FM%20o


consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E28DF4969M%20o

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E28D8496EM%20o

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E28D94960M%20o

consultantplus://offline/ref=B0ACD29EEBF85480FF07A6D5DFEE364A92ADB4B97C8BE7516EC07A4689AD5315917FA521123E2ED74961M%20o

http://www.fsrar.ru/legalacts/base/orders/prikaz_ot_27122013_335

http://kad.arbitr.ru/?id=d5c1c7cc-679d-489e-88fc-8aa5de1edb66

103

Наряду с выдачей лицензий ее переоформление также относится к

правонаделительным лицензионным производствам в сфере оборота


Федеральным законом № 171-ФЗ установлено, чтолицензирующий орган

принимает решение о продлении срока действия лицензии или об отказе в

продлении этого срока в порядке, установленном для выдачи лицензии135.

Исходя из вышеуказанного, порядок принятия решений о выдачи

лицензии и продлении срока ее действия един, однако, в Федеральном законе

№ 171-ФЗ не определены основания для отказа в продлении срока действия

лицензии. Означает ли это, что основания для отказа в выдаче лицензии и

продлении ее срока действия также едины, как и порядок принятия данных

решений?

Кроме того, в Федеральном законе № 171-ФЗ не определены ни порядок,

ни основания для принятия решений об отказе в переоформлении лицензии, за

исключением переоформления лицензии в случае реорганизации организации,

которая осуществляется в порядке, установленном для ее получения. В связи с

этим также возникает вопрос: может быть отказ лицензирующего органа в

переоформлении лицензии не допускается? Вместе с тем, названный закон не

содержит нормы, устанавливающей недопустимость такого отказа.

Представляется необходимым в целях исключения принятия решений об

отказе в переоформлении лицензий и продлении срока их действий по

административному усмотрению лицензирующего органа, определить в

Федеральном законе № 171-ФЗ основания и порядок принятия таких решений.

Вместе с тем, необходимо отметить, что вышеуказанные вопросы

Росалкогольрегулирование частично разъяснило путем принятия

Административного регламента, устанавливающего общие основания для

отказа в предоставлении государственной услуги по лицензированию

производства и оборота алкогольной продукции, которые в равной степени 135 См. ч. 17 ст. 19 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




104

применимы к принятию решений об отказе в выдаче лицензии, а также о

переоформлении и продлении срока действия лицензии, поскольку все данные

действия относятся к предоставлению государственной услуги по

лицензированию136.

Позитивным видится то, что в Плане мероприятий («дорожной карте») по

стабилизации ситуации и развитию конкуренции на алкогольном рынке

предусмотрен дифференцированный подход к лицензированию деятельности

по производству и обороту различных видов алкогольной продукции.

Так, предусматривается возможное снижение государственной пошлины

за выдачу лицензии на производство, хранение, поставки и розничную продажу

винодельческой продукции. Также планируется ввести критерии выдачи

лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. Кроме того,

«дорожной картой» предусматривается введение отдельного лицензирования

розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного

питания с целью учета особенностей данного вида деятельности, уточнения

мест, в которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции137.

Следует сказать, что часть из вышеуказанных мероприятий «дорожной

карты», были разработаны до ее утверждения. Так, проектом федерального

закона № 443660-6, внесенным в Госдуму 4 февраля 2014 г., предусматривается

осуществлять выдачу лицензий отдельно на розничную продажу алкогольной

продукции и на реализацию алкоголя при оказании услуг общественного

питания138.

Законопроектом предлагается установить отдельный перечень запретов в

отношении мест, в которых не допускается реализация алкогольной продукции

при оказании услуг общественного питания. Планируется, что для получения

лицензии на реализацию алкогольной продукции при оказании услуг

136 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/legalacts/base/orders/prikaz_ot_27122013_335

(Дата обращения 20.03.2014) 137 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по стабилизации ситуации и развитию

конкуренции на алкогольном рынке : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 26 ноября 2015 г. №

2413-р // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2015. - № 49. – ст. 7008. 138 Сайт Государственной Думы РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=443660-

6 (дата обращения: 10.11.2014)

http://www.fsrar.ru/legalacts/base/orders/prikaz_ot_27122013_335



105

общественного питания вне стационарных объектов предприятий

общественного питания заявитель представляет в лицензирующий орган

документы, подтверждающие наличие у заявителя в собственности,

хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде вагона-

ресторана (вагона-кафе), водного судна, воздушного судна и (или) права

заявителя оказывать в них услуги общественного питания либо документы,

подтверждающие включение нестационарных объектов предприятий

общественного питания в схему размещения нестационарных торговых

объектов139.

Необходимость введения подобных законодательных изменений назрела

давно. Это связано с тем, что предприятия розничной торговли в целях обхода

установленных ограничений для розничной продажи алкогольной продукции,

имитируют деятельность по оказанию услуг общественного питания, на

которую данные ограничения не распространяются в соответствии с

Федеральным законом № 171-ФЗ. Данная ситуация обусловлена тем, что

законодательство не содержит четко прописанных требований для организаций,

оказывающих услуги общественного питания. Недобросовестные субъекты

предпринимательства пользуются этим. Так предприятие розничной торговли

устанавливает в магазине столик и предлагает потенциальному потребителю

приобретать алкогольную продукцию порционно по меню, при этом сохраняя

возможность для покупателя приобретать алкоголь в бутылках в магазине.

Еще одним законопроектом предлагается установить требование к

минимальному размеру оплаченного уставного капитала для организаций,

осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции крепостью до

28% включительно – до 1 миллиона рублей, и для организаций,

осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции крепостью

свыше 28% от 500 тысяч рублей до 2 миллионов рублей. Кроме того,

предусмотрена выдача лицензий отдельно на розничную продажу алкогольной

139 Там же.

106

продукции крепостью до 28% включительно и на розничную продажу всех

видов продукции140.

Однако, Минэкономразвития в своем заключении на законопроект

указывает на то, что увеличение минимального размера уставного капитала для

организаций, продающих населению крепкий алкоголь, приведет к переделу

рынка розничной торговли в пользу крупных сетевых торговых организаций,

неизбежно повлечет сокращение количества организаций розничной торговли и

создаст дополнительные риски распространения нелегальной продукции141.

Автор полагает, что предлагаемые законопроектом изменения верные, так

как направлены на снижение точек розничной продажи крепкой алкогольной

продукции (свыше 28% крепости) к общему количеству торговых точек

розничной продажи алкогольной продукции. Никакого передела рынка

розничной торговли в пользу крупных сетевых торговых организаций не

произойдет. Мелкие торговые предприятия перейдут на торговлю

винодельческой и иной не крепкой алкогольной продукцией, что в свою

очередь создаст дополнительные условия для изменения структуры

потребления населением алкогольной продукции путем снижения потребления

крепкого алкоголя и компенсирующего увеличения доли винодельческой

продукции.

Выше исследованные предложения по внесению изменений в

законодательство в сфере производства и оборота алкогольной продукции

направлены на оказание поддержки малому и среднему бизнесу

винодельческой отрасли, снижения административных барьеров для бизнеса,

улучшения предпринимательской среды и развитию конкуренции на

алкогольном рынке. При этом лицензирование может стать эффективным

инструментом стимулирования данного развития.

140 Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном

регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об

ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" в части разделения лицензионных требований к

розничной продаже алкогольной продукции до 28% и свыше 28% крепости и ограничения мест и условий

розничной продажи алкогольной продукции свыше 28% крепости" // СПС «Консультант Плюс». 141URL:http://wcm.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ria/result/2014121110?presen

tationtemplate=m_activityFormMatherial&presentationtemplateid=aabc27004b74dbd4bfa4bf77bb90350d (дата


http://wcm.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ria/result/2014121110?presentationtemplate=m_activityFormMatherial&presentationtemplateid=aabc27004b74dbd4bfa4bf77bb90350d

http://wcm.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ria/result/2014121110?presentationtemplate=m_activityFormMatherial&presentationtemplateid=aabc27004b74dbd4bfa4bf77bb90350d

107

Диссертант признает правильность курса государственной политики,

направленного на поддержку крестьянско-фермерских хозяйств и малых

предприятий в сфере виноделия и виноградства. Планируемые меры позволят, с

одной стороны, изменить общую структуру потребления населением

алкогольной продукции путем снижения потребления крепкого алкоголя в

пользу высококачественных и доступных по цене отечественных вин, а с

другой стороны, будет способствовать развитию российской винодельческой

отрасли и экономическому развитию страны в целом.

Переходя к порядку прекращения лицензии, прежде всего, следует

отличать прекращение лицензии от ее аннулирования, последняя процедура

представляет собой меру административного принуждения. Прекращение

лицензии не является таковой мерой, поскольку ее применение не связано с

противоправным поведением лицензиата.

Федеральным законом № 171-ФЗ предусмотрено, что лицензия

прекращается в трех случаях: 1) по истечении срока действия такой лицензии;

2) ликвидация организации; 3) при принятии лицензирующим органом решения

о досрочном прекращении действия такой лицензии на основании заявления

самой организации-лицензиата142.

Лицензионно-контрольные производства также можно отнести к

правонаделительным (оперативно-распорядительным) производствам, так как

они регламентируют процедуры проведения проверок лицензиатов и

соискателей лицензий, а не применения мер административного принуждения,

которые применяются по результатам осуществления лицензионного контроля.

К сожалению, в настоящее время имеют место случаи нарушения прав

юридических лиц при осуществлении проверок. Более того, возникают

ситуации, когда лицензирующим органом проверки проводятся при отсутствии

установленных законом оснований. Соответственно и принимаемые меры

142 См. ч. 2 ст. 20 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




108

административного принуждения в результате таких контрольных мероприятий

нельзя признать законными.

Для наглядного представления о проблеме нарушения прав субъектов

алкогольного бизнеса при проведении лицензионного контроля можно

привести судебное дело по заявлению ООО «ПКФ-РИАЛ» о признании

незаконными действия Росалкогольрегулирования по проведению внеплановой

выездной проверки и недействительным решения об отказе выдачи лицензии,

рассмотренное Арбитражным судом Хабаровского края143.

Из материалов дела следует, что Росалкогольрегулированием в связи с

поступлением от ООО «ПКФ-РИАЛ» заявления о выдаче лицензии на

осуществление деятельности по закупке, хранению и поставкам алкогольной

продукции, проведена внеплановая выездная проверка соискателя лицензии. По

результатам данной проверки Федеральной службой вынесено заключение о

соответствии организации лицензионным требованиям и условиям,

необходимым для осуществления заявленного лицензируемого вида

деятельности и сделан вывод о возможности выдачи лицензии.

Далее Росалкогольрегулирование приняло решение о проведении

дополнительной проверки организации, ввиду отсутствия в акте проведенной

внеплановой выездной проверки сведений о месте нахождения обособленного

подразделения (склада), в котором организация планирует осуществлять

лицензируемый вид деятельности, наличие (отсутствие) в складском

помещении алкогольной продукции, а также иных сведений.

По результатам повторной проверки Федеральной службой вынесено

противоположное первоначальному заключение о несоответствии организации

лицензионным требованиям. В результате Росалкогольрегулирование приняло

решение об отказе в выдаче лицензии обществу.

Удовлетворяя требования общества, суд пришел к выводу, что

возможность проведения дополнительной проверки, в виду неполноты

143 Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 09 августа 2012 г. постановление Шестого

апелляционного арбитражного суда от 23 октября 2012 г. по делу № А73-7049/2012 // Картотека арбитражных

дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/dee599d7-41ab-47cd-bc5c-226b6ba45e9c (Дата обращения: 01.05.2013)

http://kad.arbitr.ru/Card/dee599d7-41ab-47cd-bc5c-226b6ba45e9c

109

сведений, отраженных в акте по результатам внеплановой выездной проверки,

как и такой вид лицензионного контроля, как дополнительная проверка

действующим законодательством не предусмотрен.

Шестой арбитражный апелляционный суд и Федеральный арбитражный

суд Дальневосточного округа поддержали указанную выше позицию и

оставили решение суда первой инстанции без изменения144.

Кроме того, по данному делу суды пришли к выводу о невозможности

применения такой правовосстановительной меры, как обязать

Росалкогольрегулирование выдать обществу лицензию на закупку, хранение и

поставки алкогольной продукции в виду того, что разрешение указанного

вопроса относится к исключительной компетенции Федеральной службы.

Указанный вывод согласуется с позицией о соотношении судебного

контроля и административного усмотрения, согласно которой, судебный

контроль должен быть исключен в тех случаях, когда совершение

административного действия зависит исключительно от усмотрения

административного органа145.

Однако, границы административного усмотрения стираются, когда в

законе не определены конкретные условия и критерии принятия

лицензирующим органом того или иного решения.

Теперь обратимся к юрисдикционным лицензионным производствам,

осуществляемым по результатам проведения лицензионного контроля.

В большинстве случаев, результатом проведения лицензионного

контроля (который как правило осуществляется в форме внеплановых

проверок) за производством и оборотом алкогольной продукции является

выявление нарушений лицензионных требований.

Так, согласно данным, содержащимся на сайте Росалкогльрегулирования,

в 2012 году Федеральной службой было проведено 5572 проверки (354 –

144 Решение Арбитражного суда Хабаровского края от 09 августа 2012 г., постановление Шестого

апелляционного арбитражного суда от 23 октября 2012 г. по делу № А73-7049/2012 // Картотека арбитражных

дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/dee599d7-41ab-47cd-bc5c-226b6ba45e9c (Дата обращения: 01.05.2013) 145 Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу СПб: Издательский дом СПб гос. университета,

2005 – 616 с.


110

плановые, 5218 – внеплановые), из них 4787 проверок (86% от общего числа

проверок), в ходе которых выявлены нарушения. В сфере лицензирования

выявлено 104 случая отсутствия лицензии, 1462 нарушений лицензионных

условий146.

В 2013 году Федеральной службой было проведено проверок практически

в два раза больше по сравнению с 2012 годом: 10834 (578 – плановые, 10256 –

внеплановые), из них 9849 проверок (91% от общего числа проверок), в ходе

которых выявлены нарушения. Однако нарушений в сфере лицензирования

выявлено меньше, а именно: выявлено 111 случая отсутствия лицензии, 1198

нарушений лицензионных условий.

В 2014 году регулятором рынка проведено 9133 проверки, из них 7989

проверок, в ходе которых выявлены нарушения (около 88 % от общего числа

проверок). Выявлено 144 случая отсутствия лицензии и 1481 нарушений

лицензионных условий.

В 2015 году Росалкогольрегулированием проведено 9590 проверок, из

них 8146 проверок, в ходе которых выявлены нарушения (около 85% от общего

числа проверок). Выявлено 134 случая отсутствия лицензии и 1263 нарушений

лицензионных условий147.

Интерес представляет исследование аналитиков Infoline, которые

сопоставили число розничных точек, торгующих алкоголем в крупных городах

(Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Краснодар, Нижний Новгород,

Новосибирск, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург, Уфа и Хабаровск), с

количеством выданных лицензий на продажу алкоголя и адресов, на которые

распространяется действие лицензий, на 1 января 2014 года148.

Оказалось, что число таких магазинов на 20% превышает количество

выданных на город разрешений. Лидируют по величине разрыва Воронеж,

Екатеринбург и Ростов-на-Дону. Без лицензии работают магазины, у которых

146 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/files/4252_3-ALK_1-12_2012.pdf (Дата обращения

02.05.2014). 147 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/files/6115_3-alk_1-3_2014.pdf (Дата обращения

30.12.2016). 148 Спирт экспресс Новости алкогольного рынка: URL: http://spirt-express.ru/novosti/analitika/1948/ (дата


http://www.fsrar.ru/files/4252_3-ALK_1-12_2012.pdf

http://www.fsrar.ru/files/6115_3-alk_1-3_2014.pdf

http://spirt-express.ru/novosti/analitika/1948/

111

лицензия закончилась или была аннулирована, палатки, контейнеры на рынках

и автомагазины. Эксперты называют сложившуюся систему «параллельной

розницей» и «параллельной алкогольной реальностью» с полной нелегальной

товаропроводящей цепью: от нелегального изготовления до незаконной

реализации в розничных точках149.

Автор полагает, что главной причиной распространения нелегального

оборота алкогольной продукции является не ужесточение лицензионных

требований, а акцизная политика государства, делающая недоступной по цене

алкогольную продукцию большинству населения страны. Соответственно у

населения формируется спрос на дешёвую, но, к сожалению, не безопасную для

здоровья продукцию, которая и реализуется в «параллельную розницу».

Возвращаясь к лицензионному контролю, следует отметить, что как

правило представители алкогольного бизнеса не соглашаются с выявленными в

ходе лицензионного контроля нарушениями и обжалуют действия и решения

административных органов в судах.

Несмотря на активно проводимые Росалкогольрегулированием

лицензионные проверки организаций, осуществляющих производство и оборот

алкогольной продукции, и применение к нарушителям мер административного

принуждения, доля нелегальной продукции на алкогольном рынке по-

прежнему сохраняется очень большой. Кроме того, при рассмотрении дел суды

часто приходят к выводу о том, что применение лицензирующими органами к

участникам алкогольного рынка мер административного принуждения носит

формальный характер.

Вместе с тем, лицензионный контроль должен быть направлен на

выявление и пресечение незаконной деятельности в сфере производства и

оборота алкогольной продукции, что, в конечном счете, должно привести к

сокращению на рынке доли нелегальной продукции.

Жесткое администрирование алкогольного рынка приводит к обратному

эффекту: создавая невыгодные условия для ведения законного бизнеса,

149 Там же.

112

побуждает субъектов предпринимательства переходить на нелегальные схемы

производства и оборота алкогольной продукции. Очевидно, что никто не хочет

законно работать на административно зарегулированном рынке.

Поэтому в процессе административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции крайне важно обеспечить баланс государственных и

частных интересов.

Сегодняшний курс государственной политики в сфере регулирования

алкогольной отрасли, направленный на ужесточение ее администрирования, в

целом оправдан. Как было уже указано это обусловлено тем, что нелегальное

производство и оборот алкогольной продукции наносит большой ущерб

экономике страны в виде не только не уплаченных акцизов, но и ущерба для

здоровья населения, смертей и увечий.

Однако несовершенство законодательства, регулирующего процедуру

проведения контрольных мероприятий, позволяет государственным органам

принимать властные решения по административному усмотрению, что

приводит к нарушению прав и законных интересов организаций и

индивидуальных предпринимателей, при проведении проверок.

В этом отношении точно высказался Д.Н. Бахрах: «Там, где

разрешительная процедура недостаточно регулируется правом, возникают

волокита, злоупотребление административной властью и даже коррупция».

Кроме того, ученый справедливо указывает, что «большое значение имеет

четкая регламентация процесса применения принудительных средств,

определение круга субъектов, осуществляющих принуждение, и их

компетенцию. Только в правовых рамках уполномоченные государством

органы и должностные лица могут ограничивать права и свободы субъектов

права. Разрешительная система органично сочетает личный (частный) и

публичные интересы. Но ее применение в большем объеме, чем это

необходимо, порождает напряженность в отношениях с субъектами публичной

власти, способствует развитию бюрократизма»150.

150Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник 5-е изд. перераб. и доп. М., 2010. С. 371.

113

Рассмотрим меры административного принуждения, принимаемым к

лицензиатам и соискателям лицензий, допустившим нарушения закона.

Самой распространенной таковой мерой является приостановление

действия лицензии.

В 2012 году Росалкогольрегулированием внесено 284 представления на

приостановление действия лицензий по выявленным в ходе проведения

проверок нарушениям, из них действие 155 лицензий приостановлено.

В 2013 году данные показатели оказались ниже: Федеральной службой

внесено 172 указанных представления, действие 78 лицензий приостановлено.

Снижение продолжилось и в 2014 году: регулятором рынка вынесено 130

представлений, 68 лицензий приостановлено. В 2015 году вынесено 71

представления, 56 лицензий приостановлено151.

Таким образом, статистические данные показывают, что год от года

применение мер административного принуждения к лицензиатам сокращается.

Очевидно, что аннулирование лицензии является самой строгой мерой

административного принуждения, которая может быть принята по результатам

проведения контрольных мероприятий. Аннулирование лицензии в силу статьи

49 ГК РФ ограничивает правоспособность юридического лица, поскольку

лишает его возможности заниматься определенным видом деятельности.

Федеральным законом № 171-ФЗ предусмотрено два порядка

аннулирования лицензии: судебный и внесудебный.

Полномочиями по аннулированию лицензий во внесудебном порядке

наделено Росалкогольрегулирование в соответствии с постановлением

Правительства РФ от 14 августа 2012 г. № 824 «Об аннулировании лицензий на

производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции во внесудебном порядке».

Федеральным законом № 171-ФЗ и вышеуказанным постановлением

Правительства РФ установлено три случая, когда лицензия может быть

151 Официальный сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok (Дата



114

аннулирована во внесудебном порядке. Один из них поставка - это поставка,

закупка и розничная продажа алкогольной продукции по цене ниже

установленной Росалкогольрегулированием цены152.

В 2012 году регулятором рынка выявлено 166 случаев несоблюдения

установленных минимальных цен при совершении вышеуказанных операций

по обороту алкогольной продукции, в 2013 году выявлено 232 таких случая, в

2014 году данный показатель возрос более чем в два раза и составил 546, а в

2015 году существенно сократился до 125153.

Автор полагает, что существенное увеличение количества нарушений

установленных минимальных цен для осуществления операций по обороту

алкогольной продукции в 2014 году связано с ростом ставок акцизов, когда при

резко возросшей налоговой нагрузки на алкогольный бизнес участники рынка

были вынуждены нарушать данные цены, чтобы остаться рентабельными.

В Российской Федерации политика установления минимальных цен на

алкогольную продукцию является достаточно жесткой. Установленные

минимальные цены приемлемы лишь для крупных городов, таких как Москва и

Санкт-Петербург, но не для регионов. Установление обязательных

минимальных цен неизбежно приводит к вытеснению с рынка дешевого

алкоголя. При этом объем продаж алкогольной продукции потребителям с

низким достатком уменьшается, так как он просто не имеет достаточно денег

на покупку подорожавшего алкоголя, качество которого при этом осталось

прежним. В таких условиях потребитель, подвергая риску свое здоровье,

вынужден приобретать контрафактную продукцию.

Возвращаясь к основаниям аннулирования лицензии во внесудебном

порядке отметим, что еще одним случаем такого аннулирования является

нарушение особых требований к розничной продаже алкогольной продукции, а

152 Приказ Росалкогольрегулирования от 21 сентября 2015 г. № 283 «Об установлении цены, не ниже которой

осуществляются закупка (за исключением импорта), поставки (за исключением экспорта) этилового спирта,

произведенного из пищевого сырья» // СПС «Консультант Плюс». 153 Сайт Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка: URL:

http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok (Дата обращения: 30.01.2016)


115

именно требования к месту и времени продажи, запрет на продажу алкоголя

несовершеннолетним, требования к сопроводительным документам и другие154.

Решение об аннулировании лицензии не может основываться на

административном усмотрении Федеральной службы. Такое решение

принимается при условии, что основания для аннулирования были

подтверждены вступившими в законную силу постановлениями или судебными

актами по делам об административных правонарушениях, вынесенными в

отношении лицензиата155.

Федеральным законом № 171-ФЗ предусмотрен также и судебный

порядок аннулирования лицензии. Согласно данным, размещенным на сайте

Росалкогольрегулирования, в 2012 году Федеральной службой было подано в

суды 175 заявлений на аннулирование лицензий, 97 лицензий аннулировано по

решению суда. В 2013 году регулятором рынка направлено в суды 120 таких

заявлений, 61 лицензия аннулирована в судебном порядке. В 2014 году данные

показатели составили 81 и 41 соответственно, а в 2015 -76 и 40156.

Одним из наиболее распространенных оснований для аннулирования

лицензии в судебном порядке является реализация алкогольной продукции без

маркировки либо с поддельными марками.

Стоит сказать, что в правоприменительной практике встречаются разные

подходы к оценке количества выявленной алкогольной продукции с

поддельными марками при принятии решений об аннулировании лицензий по

данному основанию.

Так, по делу № А60-20260/2012 оставляя без изменения решение суда

первой инстанции и постановление апелляционного суда об аннулировании

лицензии ООО «Айкон Спиритс», ФАС Уральского округа отметил, что не

154 См. ч. 2, 5 ст. 16 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной

и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции : [федер.


9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 155 Об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции во внесудебном порядке : постановление Правительства Рос. Федерации от 14 августа 2012 г. № 824

// Российская газета. № 189. 2012. 17 августа. 156 Сайт Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка: URL:

http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok (Дата обращения: 02.12.2015)


116

имеют правового значения доводы общества о том, что доля продукции с

сомнительными марками составляет ничтожно малую часть от общего

количества хранившейся на складе алкогольной продукции157.

По делу А34-6964/2011 Арбитражный суд Курганской области при

принятии решения об отказе в удовлетворении заявления Департамента

экономического развития, торговли и труда Курганской области об

аннулировании лицензии ООО «Экватор» на ряду с прочими обстоятельствами

принял во внимание, что количество алкогольной продукции с

фальсифицированными марками является незначительным. Указанное решение

оставлено без изменения постановлениями судов апелляционной и

кассационной инстанций158.

Еще одним распространенным основанием для аннулирования лицензии

в судебном порядке является повторное в течение одного года сообщение

недостоверных сведений в декларациях об объеме производства, оборота и

(или) использования алкогольной продукции, использовании

производственных мощностей или повторное в течение одного года

несвоевременное представление указанных деклараций в лицензирующий

орган.

Следует отметить, что нарушение исключительно правил декларирования

объемов розничной продажи пива и пивных напитков не может являться

основанием для аннулирования лицензии на розничную продажу алкогольной

продукции, поскольку деятельность по розничной продаже пива и пивных

напитков не подлежит лицензированию.

Данная правовая позиция была подтверждена Верховным Судом РФ159.

157 Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 ноября 2012 г. по делу № А60-

20260 /2012 // Картотека арбитражных дел: URL https://kad.arbitr.ru/Card/d3143f36-b8ae-405d-b4d7-cde271699cc8

(Дата обращения: 01.03.2013) 158 Решение Арбитражного суда Курганской области от 09 февраля 2012 г. по делу № А34-6964/2011 //

Картотека арбитражных дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/03d1ebf9-0383-4eb8-a035-a15c70cffcdf (Дата

обращения: 01.03.2013) 159 Определение ВС РФ от 26 августа 2015 г. № 305-КГ15-6617 по делу № А40-77334/2014 // СПС «Консультант

Плюс».

https://kad.arbitr.ru/Card/d3143f36-b8ae-405d-b4d7-cde271699cc8

http://kad.arbitr.ru/Card/03d1ebf9-0383-4eb8-a035-a15c70cffcdf

117

Разрешая вопрос об аннулировании лицензий на основании нарушений

правил декларирования, суды по-разному оценивают характер совершенных

правонарушений, их степень общественной опасности и вредные последствия.

Так, удовлетворяя требования Росалкогольрегулирования об

аннулировании выданной ООО «Пищекомбинат «Москва» лицензии на

закупку, хранение и поставку спиртосодержащей продукции, Арбитражный суд

Кабардино-Балкарской Республики указал, что в представленных обществом

декларациях искажены сведения об обороте алкогольной продукции в

значительных объемах, допущенные правонарушения совершены

неоднократно, а выявленные нарушения не устранены. Суд пришел к выводу,

что обстоятельства дела свидетельствуют о существенном нарушении

экономических интересов Российской Федерации в области оборота


Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая Федеральной

службе в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной

инстанции пришел к выводу о том, что аннулирование лицензии выданной

обществу, при отсутствии доказательств угрозы нанесения ущерба правам,

законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства,

культурному наследию народов Российской Федерации, приведет к нарушению

прав, как общества, так и к нарушению законных интересов иных лиц, с

которыми у общества имеются договорные отношения, а также интересов

Российской Федерации в виде неполучения в бюджет налогов, обязанность по

уплате которых возложена на общество в силу закона. При этом суд

апелляционной инстанции указал, что Арбитражный суд Кабардино-

Балкарской Республики необоснованно исходил только из характера

совершенного правонарушения, не приняв во внимание отсутствие факта

нанесения названного ущерба, что при указанных обстоятельствах не позволяет

суду применить такую строгую принудительную меру как аннулирование

лицензии.

118

Отменяя постановление суда апелляционной инстанции и оставляя в силе

решение суда первой инстанции, ФАС Северо-Кавказского округа указал, что

вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований для

аннулирования лицензии основан на неправильном применении норм права к

установленным им обстоятельствам160.

Таким образом, судебная практика свидетельствует о том, что суды по-

разному толкуют одни и те же основания для аннулирования лицензии.

Позиция ВАС РФ к решению вопроса об аннулировании лицензий

отражена в постановлении Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г № 15211/08, а

также в постановлении Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014 г. № 47, в

соответствии с которыми пункт 3 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ не

устанавливает безусловной обязанности суда при наличии приведенных в этой

норме оснований принять решение об аннулировании лицензии, суду надлежит

оценить существенность допущенного нарушения и с учетом этого

обстоятельства принять решение о необходимости применения такого

последствия, как аннулирование лицензии161.

Такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе

является административно-правовой санкцией и должна соответствовать

требованиям, предъявляемым к подобного рода мерам юридической

ответственности. В частности, применение конкретной санкции,

ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям

справедливости, быть соразмерным и соответствующим характеру

совершенного деяния.

Поскольку лишение лицензии ограничивает правоспособность

юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным

160 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 октября 2011 г. по делу № А20-4170/2010 // Картотека

арбитражных дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/a93fcb3d-615b-4596-8d2c-cc2171177026 (Дата обращения:

01.03.2013). 161 Постановление Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. № 15211/08 // Официальный сайт ВАС РФ : URL

http://www.arbitr.ru/as/pract/post_pres/1_1_bb46df6d-88b6-4527-bff0-a84034ef553c.html (Дата обращения:

01.03.2013), Постановление Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014 г. № 47 «О некоторых вопросах практики

применения арбитражными судами Федерального закона «О государственном регулировании производства и

оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления

(распития) алкогольной продукции» // СПС «Консультант Плюс».

http://kad.arbitr.ru/Card/a93fcb3d-615b-4596-8d2c-cc2171177026

http://www.arbitr.ru/as/pract/post_pres/1_1_bb46df6d-88b6-4527-bff0-a84034ef553c.html

119

видом деятельности, данная мера также должна являться необходимой для

защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных

интересов потребителей и иных лиц162.

Таким образом, наличие формальных признаков нарушения

лицензионных требований не может служить достаточным основанием для

принятия судом решения об аннулировании лицензии.

Необходимо обратить внимание, что на момент принятия

вышеназванного постановления Президиума ВАС РФ действовала старая

редакция части 3 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ, в соответствии с

которой лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции могла быть аннулирована решением суда на

основании заявления лицензирующего органа. Федеральным законом № 218-

ФЗ в часть 3 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ внесены изменения,

согласно которым из указанной нормы исключены слова «может быть» и «на

основании заявления» и теперь она изложена следующим образом:

«Лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции аннулируется решением суда по обращению

лицензирующего органа или решением уполномоченного Правительством

Российской Федерации федерального органа исполнительной власти»163.

В связи с указанными изменениями лицензирующие органы активно

доказывали в арбитражных судах, что позиция ВАС РФ не может быть

применима к новой редакции части 3 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ.

Тем не менее, в отношении данного вопроса в правоприменительной практике

сложился единый подход, согласно которого новая редакция указанной нормы

закона не изменила возможности судебного усмотрения при разрешении

вопроса об аннулировании лицензии на производство и оборот алкогольной

162 См. Там же. 163 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты

Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной

продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» : [федер. закон: принят

Гос. Думой 7 июля 2011 г. : одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 г. : по состоянию на 30 декабря 2012 г.]

// Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011 - № 30 (ч. 1) – Ст. 4566.

120

продукции.

Однако постановление Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. №

15211/08, не должно являться во всех случаях индульгенцией для

недобросовестных участников алкогольного рынка, тем более, что в нем прямо

указано на необходимость учета характера совершенного правонарушения,

факт устранения либо неустранения организацией нарушения, а также иные

фактические обстоятельства дела. К такому выводу пришел Четвертый

апелляционный арбитражный суд, рассматривая дело № А78-7101/2013 по

заявлению Росалкогольрегулирования к ООО «Фиеста» об аннулировании

лицензии164.

Для понимания юридической природы мер административного

принуждения в виде аннулирования (приостановления) лицензии стоит

обратить внимание на постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10

«О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел

об административных правонарушениях». Согласно пункту 20 указанного

постановления Пленума ВАС РФ при рассмотрении дел об оспаривании

решений административных органов о приостановлении или аннулировании

лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам

необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не

является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет

собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со

спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться

конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других

лиц.

Как аннулирование лицензии, так и применение любых мер

ответственности для лиц, осуществляющих деятельность по обороту

алкогольной продукции, лицензирование которой предусмотрено законом,

возможно только при наличии их виновного противоправного поведения.

164 Постановление Четвертого апелляционного арбитражного суда РФ от 20 февраля 2014 г. по делу № А78-

7101/2013 // Картотека арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/Card/92d80709-9366-4f24-8e92-82c3aa865dc6

(дата обращения: 10.05.2014).

http://kad.arbitr.ru/Card/92d80709-9366-4f24-8e92-82c3aa865dc6

121

На основании изложенного сформулируем следующие выводы и


1. Приведенная в настоящем параграфе судебная практика

свидетельствует о фактах неправомерного применения мер административного

принуждения в сфере лицензирования. Однако и само законодательство не

обеспечивает в полной мере защиту прав и законных интересов лицензиатов -

участников алкогольного рынка. Так, множество оснований для отказа в выдаче

лицензии, переоформлении лицензий и продлении срока их действий делает

правила лицензирования неопределенными и создает предпосылки для

административного усмотрения лицензирующих органов в принятии

соответствующих решений. Представляется необходимым в целях исключения

принятия решений по административному усмотрению лицензирующего

органа, конкретизировать в Федеральном законе № 171-ФЗ основания для

отказа в выдаче лицензии, переоформлении лицензий и продлении срока их

действий.

2. Разрешая вопрос об аннулировании лицензий, суды по-разному

оценивают характер совершенных правонарушений, их степень общественной

опасности и вредные последствия. Однако наличие формальных признаков

нарушения лицензионных требований не может служить достаточным

основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

3. Необходимо применять дифференцированный подход к

лицензированию различных видов деятельности по обороту алкогольной

продукции, который является действенным способом развития конкуренции на

алкогольном рынке, снижения административных барьеров для бизнеса и

улучшения предпринимательской среды. Данный подход может быть

реализован по средством выработки критериев выдачи лицензии на

осуществление определенных видов деятельности по производству и обороту

алкогольной продукции; введения отдельного лицензирования розничной

продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания;

122

установление льготных условий получения лицензий на осуществление

оборотных операций с винодельческой продукцией.

2.4. Налогообложение и маркировка алкогольной продукции

Исчисление и уплата налогов и сборов с алкогольной продукции

производятся в порядке, определенном законодательством Российской

Федерации о налогах и сборах.

В соответствии со статьей 181 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ)

этиловый спирт, спиртосодержащая и алкогольная продукция являются

подакцизными товарами. Порядок учета, исчисления и взимания акцизов

определен в главе 22 НК РФ.

Федеральным законом от 27 ноября 2010 г. № 306-ФЗ в НК РФ внесены

изменения, устанавливающие новый порядок исчисления и сбора акцизов, с

которым алкогольный бизнес еще не сталкивался165.

С 1 июля 2011 года организации, осуществляющие на территории

Российской Федерации производство алкогольной продукции (за исключением

вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), сидра, пуаре, медовухи, пива

и напитков, изготавливаемых на основе пива, винных напитков,

изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта,

произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или

иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового

дистиллята) и (или) подакцизной спиртосодержащей продукции, обязаны

уплачивать в бюджет авансовый платеж акциза по алкогольной и (или)

спиртосодержащей продукции (далее - авансовый платеж акциза) 166.

165 О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Закон

Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой 19

ноября 2010 г. : одобрен Советом Федерации 24 ноября 2010 г.] // Собр. Законодательства Рос. Федерации. –

2010. - № 48. – Ст. 6247 166 См. ч. 8 ст. 194: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой

19 июля 2000 г. : одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. : по состоянию на 5 апреля 2016 г.] // Собр.

законодательства Рос. Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340.

123

Под таким платежом понимается предварительная уплата акциза до

приобретения этилового спирта167.

Таким образом, весь спирт, используемый при изготовлении алкогольной

продукции, за исключением определенных законом ее видов, подлежит

государственному учету путем взимания авансового платежа акциза. Уже на

этапе приобретения спирта производителем алкогольной продукции начинает

работать порядок, обеспечивающий уплату акциза.

Согласно пункту 7 статьи 9 данного закона оборот спирта должен

сопровождаться копией извещения об уплате авансового платежа акциза или

извещения об освобождении от его уплаты, предоставляемые в налоговый

орган в установленном законодательством о налогах и сборах порядке168.

Остановимся более подробно на процедуре освобождения от уплаты

авансового платежа акциза.

Компании, обязанные уплачивать акцизы авансом, освобождаются от

этого, при условии получения банковской гарантии на уплату акциза за объем

спирта, предполагаемый к приобретению. Одновременно с банковской

гарантией налогоплательщик обязан предоставить в налоговую инспекцию по

месту своего учета извещение об освобождении от уплаты авансового платежа

акциза169.

Такое извещение оформляется в адрес конкретного продавца спирта и

дает ему основание реализовывать спирт с применением нулевой ставки акциза.

Оно распространяется на покупки спирта в месяцах, следующих за месяцем его

выдачи.

167 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г.

: одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. : по состоянию на 5 апреля 2016 г.] // Собр. законодательства

Рос. Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340. 168 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты

Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной

продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» : [федер. закон: принят

Гос. Думой 7 июля 2011 г. : одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 г.] // Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2011 - № 30 (ч. 1) – Ст. 4566. 169 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г.


Рос. Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340.

124

Если покупатель спирта, приобретенного с применением нулевой ставки,

не уплатит акциз по реализованной продукции, изготовленной из этого спирта,

то налоговая инспекция предъявит банку-гаранту требование об уплате

денежной суммы в размере авансового платежа.

Для более точного понимания представленного механизма

налогообложения, обратимся к понятию банковской гарантии.

В соответствии со статьей 368 ГК РФ под банковской гарантией

понимается письменное обязательство банка (гаранта) по просьбе другого лица

(принципала) уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с

условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по

предоставлении бенефициаром письменного требования о ее уплате170.

В рассматриваемом случае налогоплательщик (покупатель спирта)

выступает в качестве принципала, а налоговый орган в качестве его кредитора -

бенефициара.

Все большее число производителей алкогольной продукции

предпочитают пользоваться банковскими гарантиями, нежели уплачивать акциз

авансом. При этом недобросовестные налогоплательщики используют схемы

уклонения от уплаты акцизов. Во многом этому способствует несовершенство

законодательства.

Так, до недавнего времени срок действия освобождения от уплаты

авансового платежа акциза совпадал с периодом действия банковской гарантии.

В случае, если налогоплательщик не уплачивал акциз право налоговых органов

истребовать неуплаченную сумму акциза наступало по истечении срока

действия банковской гарантии. Данная ситуация делала невозможным

взыскание акцизной суммы с банка-гаранта. Недобросовестные

налогоплательщики пользовались этим, активно предоставляя банковские

гарантии вместо уплаты авансового платежа акциза.

170 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 21 октября

1994 г. : по состоянию на 30 января 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1994. - № 32. - Ст.

3301.

125

Еще одной распространенной схемой уклонения от уплаты авансового

платежа акциза являлось возмещение налогоплательщику уплаченных сумм

акциза путем оформления возврата алкогольной продукции покупателем.

В результате вышеуказанных действий недобросовестных участников

алкогольного рынка бюджет недополучал существенные доходы.

Однако Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 101-ФЗ увеличен

срок предъявления налоговым органом требования об уплате акциза как

налогоплательщику, так и банку-гаранту. Также законодатель отменил право

налогоплательщика на налоговый вычет в случае возврата покупателями

подакцизной продукции171.

Данные изменения направлены на совершенствование механизма

взимания акцизов на реализуемую алкогольную и подакцизную

спиртосодержащую продукцию и, безусловно, позволят предотвратить

уклонения от уплаты акцизов.

Вместе с тем, автор полагает, что отмена права на налоговый вычет

уплаченных авансовых сумм акциза в случае возврата покупателем

алкогольной и подакцизной спиртосодержащей продукции является весьма

спорным с точки зрения правомерности данной нормы. Возврат покупателем

налогоплательщику алкогольной и подакцизной спиртосодержащей продукции

фактически означает отсутствие объекта налогообложения – подакцизного

товара, а обязанность по уплате налога возникает только при наличии данного

объекта. Следовательно возврат подакцизного товара обуславливает

обязанность налогового органа произвести возврат уплаченной авансовой

суммы акциза.

Несмотря на внесение вышеуказанных изменений и дополнений в нормы

НК РФ в сфере порядка уплаты авансового платежа акциза остаются вопросы,

которые требуют нормативно-правового решения.

171 О внесении изменений в часть первую и главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации :

[федер. Закон: принят Гос. Думой 25 марта 2016 г. : одобрен Советом Федерации 30 марта 2016 г.] // Российская

газета. - №75. – 2016. – 8 апреля.

126

Так, пунктом 11 статьи 204 НК РФ установлен крайне сжатый срок

уведомления банком налогового органа о факте выдачи банковской гарантии, а

именно не позднее следующего дня после ее выдачи172.

Порядок уведомления банком налогового органа о факте выдачи

банковской гарантии утвержден приказом ФНС России от 25 октября 2010 г. №

ММВ-7-3/515@, в котором также указано, что банк направляет уведомление в

налоговый орган по месту учета налогоплательщика о факте выдачи

банковской гарантии не позднее дня, следующего за днем ее выдачи173.

Проблема заключается в том, что за нарушение данного срока законом не

предусмотрена ответственность ни для банка, ни для налогоплательщика,

однако в соответствии с настоящей редакцией пункта 17 статьи 204 НК РФ

налоговые органы могут рассматривать такое нарушение как формальную

причину для отказа производителю алкогольной продукции в освобождении от

уплаты авансового платежа акциза.

Учитывая то, что сам налогоплательщик не имеет возможности повлиять

на срок исполнения банком обязанности по направлению в налоговый орган

уведомления о факте выдачи банковской гарантии, нарушение банком данного

срока не должно является основанием для отказа налогоплательщику в

проставлении отметки на извещении об освобождении от уплаты авансового

платежа акциза.

Пунктом 14 статьи 204 НК РФ предусмотрено, что налогоплательщик

должен представить в налоговый орган банковскую гарантию не позднее 18-го

числа текущего налогового периода174. Но за нарушение указанного срока в

действующем законодательстве также ответственность не установлена.

В связи с этим представляется целесообразным определить будет ли

являться нарушение срока подачи банковской гарантии основанием для отказа

172 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г.


Рос. Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340. 173 Приказ ФНС России от 25 октября 2010 г. № ММВ-7-3/515 @ «Об утверждении Порядка уведомления

банком налогового органа о факте выдачи банковской гарантии» // Российская газета. № 54. 2011. 16 марта. 174 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г.


Рос. Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340.

127

налогоплательщику в проставлении отметки на извещении об освобождении от

уплаты авансового платежа.

Новацией на алкогольном рынке может стать изменение принципа

распределения акцизов на крепкий алкоголь.

Сейчас 40% акциза остается у региона, где находится уплачивающий

налоги завод-производитель, а 60% направляется в федеральный бюджет. В

настоящее время в стадии подготовки находится законопроект, кардинально

меняющего эту схему175.

Предлагается зачислять уплаченные региональными производителями

акцизы по крепкой алкогольной продукции в федеральный бюджет, а потом

перераспределять в региональные бюджеты в зависимости от реального объема

розничных продаж, а нет от производства.

Положительным видится то, что при такой схеме перераспределения

акцизов у региональных властей не будет желания закрывать свои алкогольные

рынка для продукции, производимой на территории иных субъектов

Российской Федерации. Кроме того, данная мера может стать дополнительным

стимулом к развитию конкуренции в отрасли.

Однако, регионы, в которых работают крупные производители

алкогольной продукции, а уровень ее потребления и численность самого

населения невысокие, недополучат существенные доходы.

Исследуя налогообложение в сфере оборота алкогольной продукции

следует поднять вопрос уплаты государственных пошлин за выдачу лицензий

на осуществление деятельности по производству и обороту алкогольной

продукции. Большие размеры соответствующих государственных пошлин

обеспечивают не только возмещение расходов государства по выдаче данных

лицензий и пополнение бюджета, но и также на ограничение указанной

деятельности, которая небезопасна как для граждан, так и для государства. В

частности, размеры ставок госпошлин связаны с доходностью лицензируемого

175URL: http://top.rbc.ru/business/11/02/2015/54da38009a7947f6e30e9076 (дата обращения: 11.02.2015)


128

вида деятельности, его опасностью для здоровья граждан-потребителей

алкогольной продукции, а также сроком действия лицензии.

Исходя из пункта 1 статьи 333.40 НК РФ предполагается отказ в возврате

государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу

алкогольной продукции, если в предоставлении такой лицензии было отказано.

Учитывая большие размеры государственной пошлины за выдачу

лицензий на осуществление деятельности по обороту алкогольной продукции и

имеющиеся случаи безосновательного отказа лицензирующих органов в выдаче

соответствующих лицензий, некоторые представители бизнеса и экспертного

сообщества считают, что нормы пункта 1 статьи 333.40 НК РФ

неконституционны и создают угрозу нарушения прав соискателей лицензий.

Однако, Конституционный Суд РФ признал пункт 1 статьи 333.40 НК РФ

не противоречащим Конституции РФ176.

Автор полагает, что отказ в возврате госпошлины в случае отказа

соискателю в выдаче самой лицензии можно признать справедливым и

правомерным при условии конкретизации оснований для принятия

лицензирующим органом соответствующего решения.

Вместе с тем, при действующих нормах Федерального закона № 171-ФЗ

существует угроза административного усмотрения лицензирующих органов в

принятии решений об отказе в выдаче лицензии. Как было уже отмечено в

предыдущем параграфе исследования, такое основание для отказа в выдаче

лицензии, как несоответствие заявителя иным лицензионным требованиям,

установленным в соответствии с положениями статей 2, 8, 9, 10.1, 11, 16, 19, 20,

25 и 26 Федерального закона № 171-ФЗ – является неопределенным и удобным

для лицензирующего органа, так как содержит отсылочную норму и не

определяет конкретных условий для принятия соответствующего решения.

В случае безосновательного и необоснованного отказа в предоставлении

лицензии возникает нарушение прав заявителя, гарантированных статьями 34 и 176 По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации в

связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Встреча» : постановление Конституционного

Суда Рос. Федерации от 23 мая 2013 г. № 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 22. - Ст.

2862.

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588NEa9Q%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EAN0aFQ%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF08F8EED0N2aAQ%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588E8N0aCQ%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF08F8EED3N2aFQ%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF08F8EED2N2a9Q%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF0ANFa0Q%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF08F8E8D0N2aFQ%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF08F8E8D7N2a8Q%20o

consultantplus://offline/ref=68E7B1C9ADB7A6A997813DEA1C52E172CAB23ED27E1927870B25043F8EE849E25CF588EF08F8E8D6N2a6Q%20o

129

35 Конституции РФ, и в таком случае можно признать норму пункта 1 статьи

333.40 НК РФ не соответствующей Конституции РФ.

Еще одним важным вопросом в сфере налогообложения алкогольного

рынка, безусловно, является установление акцизных ставок. Автор полагает,

что этим инструментом государственного регулирования отрасли следует

пользоваться осторожно, ибо чрезмерно высокие ставки акциза на алкогольную

продукцию не способствуют уменьшению на рынке доли нелегальной

алкогольной продукции, а напротив, побуждают субъектов

предпринимательства искать теневые схемы, направленные на снижение

налоговой нагрузки.

Вместе с тем, стоит отметить, что за последние годы акцизные ставки на

алкоголь существенно увеличились. Так, для напитков крепостью более 9%

(кроме пива, вина и шампанского) в 2012 году акцизная ставка составляла 254

рубля за литр безводного спирта, в 2013 году она увеличилась до 400 рублей, в

2014 году – 500 рублей, в 2015 и 2016 годах – сохранилась на уровне 500

рублей, хотя первоначально планировалось увеличить ставку еще до 660

рублей177.

На слабоалкогольные напитки крепостью менее 9% в 2012 году акцизные

ставки составляли 270 рублей178, в 2013 году – 320 рублей, в 2014 году – 400

рублей, 2015 и 2016 – также сохранилась на уровне 400 рублей, однако

планировалось первоначально увеличить ставку до 550 рублей179.

Согласно основным направлениям налоговой политики государства

данные меры должны были принести в государственную казну дополнительные

доходы, а также привести к корректированию структуры потребления

алкогольных напитков.

177 Налоговый кодекс Рос. Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г. :

одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. : по состоянию на 5 апреля 2016 г.] // Собр. законодательства Рос.

Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340. 178 О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и Закон

Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой 19

ноября 2010 г. : одобрен Советом Федерации 24 ноября 2010 г.] // Собр. Законодательства Рос. Федерации. –

2010. - № 48. – Ст. 6247. 179 Налоговый кодекс Рос. Федерации (часть вторая) : [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г. :

одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. : по состоянию на 5 апреля 2016 г.] // Собр. законодательства Рос.

Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340

130

Однако, согласно сведениям, размещенным на официальном сайте

Федерального казначейства России, в 2013 году размер дохода федерального

бюджета от уплаты акцизов по алкогольной продукции свыше 9% (как

произведенной в России, так и импортированной) составил 158,2 млрд. рублей,

что на 48% больше дохода 2012 года (81,3 млрд. рублей). Однако ставка акциза

в 2013 году увеличилась значительно больше: на 57% по отношению к началу

2012 года. В 2014 году размер дохода федерального бюджета от уплаты акцизов

по алкогольной продукции свыше 9% составил 168,3 млрд. рублей, что только

на 6,4% больше дохода прошлого года. Вместе с тем ставка акциза увеличилась

в 2014 году на 25%. В 2015 году несмотря на принятое Минфином решение о

заморозке акцизных ставок доход федерального бюджета от уплаты акцизов

существенно снизился и составил 146,2 млрд. рублей, что на 13 % меньше

дохода 2014 года180.

Приведенные цифры показывают, что размер дохода федерального

бюджета увеличивался в 2012-2014 годах не так значительно, как росли ставки

акцизов, но и даже после их удержания в 2015 году произошло падение

бюджетных доходов, что явилось прямым следствием резкого повышения

акцизов в предыдущие годы.

Соотношение вышеуказанных показателей свидетельствует о

неэффективности акцизной политики государства на алкогольном рынке, а

также о том, что внушительная часть производства и оборота алкогольной

продукции осуществляется нелегально. Резкое повышение ставок акцизов

создает дополнительные риски расширения нелегального рынка алкогольной

продукции и, как следствие, отражается на объемах поступлений доходов в

бюджет. Основной объем нелегального алкоголя производится зачастую на

легально действующих заводах. Однако производитель уклоняется от уплаты

акциза, доля которого в цене конечного продукта достаточно велика.

Резкое повышение ставок акцизов на этиловый спирт, алкогольную и

180 Сайт Казначейства России. URL: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/

(дата обращения: 11.02.2016).


131

спиртосодержащую продукцию создает дополнительные риски расширения

нелегального рынка алкогольной продукции, усугубляя ситуацию с оборотом

контрафактной алкогольной продукции и, как следствие, отражается на

объемах поступлений доходов в бюджет.

Кроме того, повышение Росалкогольрегулированием минимальных цен

на алкогольную продукцию проходит со снижением производства легальной

его части. При этом следует учитывать, что в реальности доля нелегальной

продукции может быть выше статистических данных. Алкогольная продукция,

находящаяся в незаконном обороте, как правило, реализуется без применения

контрольно-кассовых машин при продаже в розничной сети и, как следствие, не

фиксируется при статистическом учете рынка.

Резкое повышение ставок акциза побудило несколько субъектов

Российской Федерации субсидировать производителей алкогольной продукции,

возвращая им часть уплаченного акциза. Однако, региональное субсидирование

производства алкоголя противоречило федеральному курсу государственной

политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией.

В результате федеральным законом №181-ФЗ внесены изменения в

Бюджетный кодекс РФ в соответствии с которыми была исключена

возможность получения субсидий по подакцизным товарам181.

Вместе с тем, некоторые эксперты отмечают, что существует и

реализуется множество схем скрытого субсидирования местных

производителей182.

Возвращаясь к проблеме роста акцизов, следует сказать, что ценовая

недоступность качественной легальной алкогольной продукции заставит

потребителей сократить свои потребности в ней. Однако от того, что легальный

алкоголь станет дороже, население нашей страны меньше пить не станет, а вот

случаи алкогольного отравления только возрастут. Иными словами, рост цен на

181 О внесении изменений в статьи 78 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части

предоставления грантов [федер. закон: принят Гос. Думой 21 июня 2013 г., одобрен Советом Федерации 26

июня 2013 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации - 2013. - № 27. - Ст. 3473. 182 URL http://www.alcoexpert.ru/itnews/29157-pravitelstvo-mozhet-pereraspredelit-doxody-ot-akcizov-na-krepkij-

alkogol.html (дата обращения: 13.04.2016).

http://www.alcoexpert.ru/itnews/29157-pravitelstvo-mozhet-pereraspredelit-doxody-ot-akcizov-na-krepkij-alkogol.html

http://www.alcoexpert.ru/itnews/29157-pravitelstvo-mozhet-pereraspredelit-doxody-ot-akcizov-na-krepkij-alkogol.html

132

легальную продукцию спровоцирует и рост потребления низкокачественного

алкоголя.

Как было указано выше, вполне возможно, что и некоторые

представители алкогольного бизнеса при таких высоких ставках акциза и

отмены субсидирования уйдут в теневой сектор рынка.

В настоящее время одной из причин роста доли теневого сектора

алкогольного рынка является существенная разница в цене между легальным и

нелегальным алкоголем. Быстрое и значительное повышение размера акцизов

на все виды алкогольной продукции только усугубит ситуацию.

Во всем мире акцизная политика является одним из ключевых

механизмов, противодействующих алкоголизации населения. В международной

практике наиболее эффективным методом борьбы с излишним увлечением

граждан алкоголем является изменение структуры потребления - перенос

акцента с высокоградусных напитков на некрепкие. Это достигается грамотным

регулированием акцизов: повышением ставок на крепкие напитки и снижением

акциза на напитки с низким содержанием алкоголя. В этом случае многие

отказываются от употребления дорогостоящего крепкого алкоголя.

Еще одной проблемой в сфере налогового регулирования алкогольного

рынка является отсутствие согласованной акцизной политики в государствах-

членах Таможенного союза, а именно значительные различия в уровне ставок

акцизов на алкогольную продукцию. Данная ситуация приводит к потерям

доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, снижению

конкурентоспособности отечественной алкогольной продукции, а также к

правонарушениям на алкогольном рынке Российской Федерации и резкому

снижению уровня его легальности.

Учитывая нарастающие масштабы распространения в России дешевой

алкогольной продукции казахстанского производства малоэффективны

ограничительные меры ввоза указанной продукции в Российскую Федерацию

из государств-членов Таможенного союза. Представляется, что ключевым

инструментом решения данной проблемы является гармонизация ставок

133

акциза, согласованная акцизная политика на всем пространстве Таможенного

союза.

С налоговым регулированием алкогольного рынка непосредственно

связан такой способ административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции как маркировка, так как именно с помощью

федеральных специальных марок и акцизных марок осуществляется контроль

за уплатой налогов.

Правовые основы маркировки алкогольной продукции определены

Федеральным законом № 171-ФЗ, которым установлено, что алкогольная

продукция, за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи,

подлежит обязательной маркировке в следующем порядке: алкогольная

продукция, производимая на территории Российской Федерации, за

исключением алкогольной продукции, поставляемой на экспорт, маркируется

федеральными специальными марками 183 . Алкогольная продукция, ввозимая

(импортируемая) в Российскую Федерацию, маркируется акцизными марками.

Маркировка алкогольной продукции иными не предусмотренными

Федеральным законом № 171-ФЗ марками не допускается184.

Федеральная специальная марка и акцизная марка являются документами

государственной отчетности, удостоверяющими законность (легальность)

производства и (или) оборота на территории Российской Федерации

алкогольной продукции, осуществление контроля за уплатой налогов, а также

являются носителями информации единой государственной

автоматизированной информационной системы и подтверждением фиксации

информации о реализуемой на территории Российской Федерации алкогольной

продукции в единой государственной автоматизированной информационной

системе185.

183 О маркировке алкогольной продукции федеральными специальными марками : постановление

Правительства Рос. Федерации от 21 декабря 2005 г. № 785 // Российская газета. № 293. 2005. 28 декабря. 184 См. ч. 2 ст. 12 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и



9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 185 Там же.

134

Федеральным законом № 171-ФЗ установлено, что алкогольная

продукция в случае, если она реализуется без маркировки либо с маркировкой

поддельными марками считается находящейся в незаконном обороте186.

В соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О

качестве и безопасности пищевых продуктов» не могут находиться в обороте

пищевые продукты (в том числе алкогольная продукция), которые не имеют

маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или

нормативными документами, либо в отношении которых не имеется такой

информации. Такие пищевые продукты признаются некачественными и

опасными и не подлежат реализации187.

То есть законом установлена презумпция опасности для жизни и здоровья

потребителей алкогольной продукции, немаркированной в установленном

законом порядке, незаконности нахождения такой продукции в обороте.

Маркировка алкогольной продукции, позволяет

Росалкогольрегулированию через ЕГАИС отслеживать объемы производства,

поставок (закупок) алкогольной продукции от ее производителей и оптовых

поставщиков до розничной сети, препятствуя нелегальному обороту данной

продукции.

При решении вопроса об аннулировании лицензии за оборот алкогольной

продукции с поддельными федеральными специальными марками не может

снижать вины субъекта предпринимательства в наличии поддельных марок на

алкогольной продукции то обстоятельство, что данный субъект не является ее

производителем и соответственно приобретение данных марок не входит в его

186 См. ч. 1 ст. 25 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и



9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 187 См. ч. 2 ст. 3: О качестве и безопасности пищевых продуктов : [федер. закон: принят Гос. Думой 1 декабря

1999 г. : одобрен Советом Федерации 23 декабря 1999 г. : по состоянию на 13 июля 2015 г.] // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2000. - № 2. – Ст. 150.

135

обязанности. Указанная позиция отражена в постановлении Четвертого

апелляционного арбитражного суда по делу № А78-7101/2013188.

В 2012 году Росалкогольрегулированием в ходе проведения проверок

выявлено 39 случаев выпуска и оборота алкогольной продукции

немаркированной специальными и акцизными марками и 480 случая выпуска и

оборота алкогольной продукции маркированной поддельными специальными и

акцизными марками. В 2013 году выявлено 13 фактов выпуска и оборота

немаркированной алкогольной продукции и 698 фактов выпуска и оборота

алкогольной продукции, маркированной поддельными марками. В 2014 году

данные показатели составили 48 и 858 соответственно, а в 2015 году

существенно возросли до - 291 и 1053 соответственно189.

Таким образом, вышеуказанные статистические данные свидетельствуют

о ежегодном росте в обороте количества немаркированной или маркированной

с поддельными марками алкогольной продукции, что лишний раз подтверждает

высокий уровень нелегальности алкогольного рынка.

Алиев В.М. отмечает, что «в основе мотивов совершения

рассматриваемого преступления лежит желание получить неконтролируемую

прибыль (сверхприбыль) при минимуме затрат, и потому деяния данного типа

имеют тенденцию к увеличению как по количеству вовлекаемых в эту теневую

сферу субъектов, так и по объемам немаркированной алкогольной

продукции»190.

Проверка подлинности федеральных специальных марок и акцизных

марок осуществляется организациями - покупателями, имеющими

соответствующую лицензию, визуально, а также с использованием доступа к

188 Постановление Четвертого апелляционного арбитражного суда от 20 февраля 2014 г. по делу № А78-

7101/2013 // Картотека арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/Card/92d80709-9366-4f24-8e92-82c3aa865dc6

(дата обращения: 10.05.2014). 189 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok (Дата обращения

02.02.2016) 190 Алиев В.М. Правовое регулирование противодействия незаконному обороту алкогольной продукции //

Российский следователь. 2014. N 13. С. 15.



136

информационным ресурсам уполномоченного Правительством Российской

Федерации федерального органа исполнительной власти191.

В связи с участившимися случаями выявления в обороте продукции,

маркированной поддельными федеральными специальными марками,

Росалкогольрегулирование разместило на своем сайте информационное

сообщение о необходимости для организаций оптовой и розничной торговли

регулярной проверки закупаемой алкогольной продукции на предмет

подлинности данных марок.

Для этого Федеральная службы разработала информационный ресурс

«Проверка марок», обеспечивающий возможность организациям, имеющим

лицензию на розничную продажу алкогольной продукции, и уполномоченным

органам осуществлять проверку подлинности федеральных специальных марок

и акцизных марок.

Таким образом, при приобретении (реализации) алкогольной продукции

предприниматель обязан проверить все акцизные марки на такой продукции.

Отсутствие акцизной марки или наличие фальшивых акцизных марок на

продукции влечет за собой ответственность в лучшем случае в виде штрафа, но,

как правило, это аннулирование лицензии.

В качестве примера реализации указанного основания для аннулирования

лицензии в судебном порядке можно привести дело № А60-17337/2010 по

заявлению Росалкогольрегулирования к ООО «Торговый дом «Виконт» об

аннулировании лицензии на осуществление закупки, хранения и поставки

алкогольной продукции, на основании выявленного факта хранения на складе

общества алкогольной продукции, маркированной федеральными

специальными марками с признаками фальсификации192.

191 См. п. 3.3 ст. 12 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной

и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции : [федер.



192 Постановление ФАС Уральского округа от 07 марта 2010 г. по делу № А60-17337/2010-С9 // Картотека

арбитражных дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/ec7e0c68-dc14-4b4c-9061-35873d9635f9 (Дата обращения:

28.02.2013)

http://kad.arbitr.ru/Card/ec7e0c68-dc14-4b4c-9061-35873d9635f9

137

Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении

требований Федеральной службы. Федеральный арбитражный суд Уральского

округа отменяя принятые судебные акты, пришел к выводу о наличии

оснований для аннулирования лицензии. При рассмотрении данного заявления

исследовалось заключение эксперта, который установил, что федеральные

акцизные марки изготовлены не производством предприятия «Гознак». При

этом суд кассационной инстанции указал, что данное обстоятельство

свидетельствует о грубом нарушении условий оборота алкогольной продукции.

В качестве примера аналогичного спора, но по которому суды пришли к

противоположным выводам, можно привести дело № А67-4239/2011 по

заявлению Росалкогольрегулирования в лице Межрегионального управления по

Сибирскому федеральному округу об аннулировании лицензии на

осуществление закупки, хранения и поставки алкогольной продукции,

выданной ООО «Русский торговый дом»193.

Требования Управления мотивированы тем, что в ходе контрольных

мероприятий была обнаружена алкогольная продукция, принадлежащая

обществу, маркированная федеральными специальными марками, подлинность

которых вызвала сомнения. Как и в указанном выше деле, при рассмотрении

данного заявления исследовалось заключение эксперта По результатам

проведенной экспертизы установлено, что акцизные марки на изъятых образцах

алкогольной продукции изготовлены не предприятием «Гознак» и являются

поддельными. Руководствуясь тем, что оборот алкогольной продукции без

маркировки либо с поддельными марками является основанием для

аннулирования лицензии в судебном порядке, Федеральная служба обратилась

в суд с указанным заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой,

апелляционной и кассационной инстанций пришли к выводу, что отсутствуют

достаточные основания для применения специальной меры воздействия в виде

193 Решение Арбитражного суда Томской области от 20 сентября 2011 г., постановление Седьмого

апелляционного арбитражного суда от 2 декабря 2011 г. по делу № А67-4239/2011 // Картотека арбитражных

дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/0917863f-911d-4da0-92d6-991af0d17ff7 (Дата обращения: 01.03.2013)

http://kad.arbitr.ru/Card/0917863f-911d-4da0-92d6-991af0d17ff7

138

аннулирования лицензии, так как только в результате проведения экспертизы и

с использованием специального оборудования было возможно установить

наличие поддельных марок на алкогольной продукции, что свидетельствует о

том, что ООО «Русский торговый дом» не могло визуально определить

подлинность акцизных марок, следовательно, отсутствуют основания для

применения к обществу такой крайней меры, как аннулирование лицензии за

оборот алкогольной продукции с поддельными марками 194.

В целях обеспечения единообразного подхода к разрешению

вышеуказанного вопроса ВАС РФ указал, что при рассмотрении дел, связанных

с аннулированием лицензий, судам необходимо иметь в виду, что положение

пункта 3 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ может быть применено не

только к производителю алкогольной продукции, но и к организации-

покупателю, которая обязана проверять подлинность федеральных

специальных марок и акцизных марок визуально, а также с использованием

доступа к информационным ресурсам. При этом организация-покупатель не

может быть освобождена от применения последствий оборота продукции,

информация о которой не зафиксирована в установленном порядке, только

лишь на том основании, что при визуальном осмотре федеральной специальной

марки или акцизной марки не могли возникнуть сомнения в их подлинности195.

В настоящее время рассматривается предложение

Росалкогольрегулирования о создании единой базы выданных марок для

алкогольной продукции, произведенной в странах Таможенного союза и об

объединении соответствующих информационных союзных государств.

Однако следует отметить, что при объединении систем учета государств -

членов Таможенного союза необходимо унифицировать правила подсчета

алкогольной продукции, определить единый межгосударственный орган,

194 Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20 марта 2012 г. по делу № А67-4239/2011 // Картотека

арбитражных дел: URL http://kad.arbitr.ru/Card/0917863f-911d-4da0-92d6-991af0d17ff7 (Дата обращения:

28.02.2013) 195 Постановление Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014 г. № 47 «О некоторых вопросах практики применения

арбитражными судами Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота


алкогольной проукции» // СПС «Консультант Плюс».

consultantplus://offline/ref=F7B9909BD6F3212FE103C10BE004DD3222C0CFB3F6B2EFE5828D043EB3D44FE9433EBD756B1882CCG3yDP%20o


139

который будет заниматься данным учетом. Также необходимо определить

орган, который будет уполномочен выпускать единые марки Таможенного

союза.

Предложение о создании на территории Таможенного союза единого

рынка алкогольной продукции будет являться целесообразным только при

создании общих для всех союзных государств правил регулирования оборота

алкогольной продукции и обеспечении равных конкурентных условий для

участников рынка.

На основании исследованного порядка налогообложения и маркировки

оборота алкогольной продукции можно сделать следующие выводы и


1. Стремительное повышение акцизов, которое произошло в 2011-2013

годах, противоречит политике по борьбе с алкоголизацией населения страны и

нелегальным оборотом алкогольной продукции и фактически приводят к

противоположным результатам. В Российской Федерации добросовестным

субъектам предпринимательства тяжело конкурировать с нелегальными

участниками алкогольного рынка при действующих ставках акцизов, а

потребители алкогольной продукции в виду ее ценовой недоступности

вынуждены покупать более дешевую, но менее качественную и небезопасную

для здоровья нелегальную продукцию.

2. Смена курса акцизной политики государства в сторону сдерживания

роста акцизных ставок будет способствовать их уплате в бюджет, позволит

лишить теневой бизнес его основного конкурентного преимущества перед

легальным сектором отрасли – низкую цену на алкогольную продукцию и

одновременно обеспечит ценовую доступность качественного алкогольной

продукции для граждан, что в свою очередь снизит высокий уровень

алкогольных отравлений.

3. Существенная разница в размерах ставок акцизов по алкогольной

продукции в государствах - членах Евразийского экономического союза

недопустима, так как создает угрозу распространения нелегального оборота

140

алкогольной продукции. В целях создания единого рынка алкоголя на

территории Таможенного союза, обеспечения равных конкурентных условий,

снятия административных барьеров для торговли необходимо уровнять или

существенно сблизить ставки акцизов на алкогольную продукцию в союзных

государствах.

4. Вопрос о целесообразности создания единой базы акцизных марок для

государств – членов Евразийского экономического союза может

рассматриваться только после сближения ставок акцизов на алкогольную

продукцию в данных государствах, создания единого порядка учета объемов

оборота, импорта и экспорта алкогольной продукции.

2.5. Учет и декларирование объема оборота алкогольной продукции

Учет и декларирование объемов оборота алкогольной продукции

являются важными и эффективными способами административно-правового

регулирования алкогольного рынка, позволяющими фиксировать и отслеживать

количественные показатели оборотных операций с алкогольной продукцией,

совершаемых на территории России.

Правовые основы учета и декларирования оборота алкогольной

продукции установлены в Федеральном законе № 171-ФЗ. Законодателем

определен перечень оборотных операций с алкогольной продукцией,

подлежащих учету и декларированию, которые можно разделить на три

группы: 1) оборот алкогольной продукции с содержанием этилового спирта

более 25 процентов объема готовой продукции; 2) розничная продажа пива,

пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи; 3) хранение, поставки и розничная

продажа вина, игристого вина (шампанского)196.

Также Федеральным законом № 171-ФЗ установлен круг операций,

связанных с производством алкогольной продукции, подлежащих учету и

декларированию, но они выходят за предмет настоящего исследования. 196 См. ч. 1 ст. 14 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




141

Правила учета объема производства и оборота алкогольной продукции

определены Правительством РФ (далее – Правила учета)197.

С целью усовершенствования учетной процедуры необходимо активно

использовать развивающиеся информационные технологии, целесообразно

вносить данные по всем оборотным операциям (по хранению, поставкам,

закупкам, розничной продаже, перевозкам) в единую автоматизированную

систему. Учет объемов оборота алкогольной продукции должен быть точным,

оперативным и более упрощенным. Необходимо полностью перейти на

электронный документоооборот в сфере учета и декларирования производства

и оборота алкогольной продукции.

Важнейшим элементом учета оборота алкогольной продукции является

единая государственная автоматизированная информационная система учета

объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции (далее – ЕГАИС).

Данная система была создана с целью автоматизации учета и контроля

производства и оборота алкогольной продукции. ЕГАИС выполняет

одновременно контрольную и информационную функции, обеспечивая

детализированный учет производства и оборота алкогольной продукции и

предотвращая распространение на рынке нелегальной продукции. Также

данные, содержащиеся в ЕГАИС, позволяют проводить анализ развития рынка


Оборот алкогольной продукции, информация о которой не зафиксирована

в ЕГАИС запрещен198. Следует сказать, что создание и внедрение в систему

административно-правового регулирования алкогольного рынка ЕГАИС

197 Об учете объема производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции, а также учете использования производственных мощностей, объема собранного

винограда и винограда, использованного для производства винодельческой продукции : постановление

Правительства Рос. Федерации от 19 июня 2006 г. № 380 // Собр. Законодательства Рос. Федерации – 2006. – №

26. – ст. 2845. 198 См. ч. 1 ст. 26 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




142

повлекло внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 171-

ФЗ199.

Необходимо отметить, что на момент создания ЕГАИС не был определен

порядок функционирования единой информационной системы. ЕГАИС была

низкооперативна и работала с многочисленными сбоями, связанными с

недоработками программного обеспечения.

В итоге введение ЕГАИС отложили до устранения всех неполадок и учета

всех особенностей функционирования системы. Однако развитие

информационных технологий позволило устранить вышеуказанные недостатки

в работе ЕГАИС.

Правила фиксации сведений об обороте алкогольной продукции в ЕГАИС

утверждены Правительством РФ200. Данную информационную систему ведет

Росалкогольрегулирование в соответствии с утвержденным Федеральной

службой административным регламентом предоставления государственной

услуги по ведению ЕГАИС201.

Необходимо отметить, что ЕГАИС не может являться универсальной

системой учета оборота алкогольной продукции на российском рынке, пока в

данной системе не будут фиксироваться объемы розничной и оптовой продажи

алкогольной продукции на всей территории Российской Федерации. Поскольку

организации, осуществляющие оптовые поставки и розничную продажу до

недавнего времени не фиксировали соответствующую информацию в ЕГАИС,

система содержала не полную информацию о маркированной алкогольной

продукции, что позволяло реализовывать в розничной сети алкогольную

продукцию, маркированную поддельными марками с номерами,

199 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и о признании утратившими силу отдельных

положений Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном

регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»

[федер. закон: принят Гос. Думой 8 июля 2005 г. : одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. : по состоянию

на 18 июля 2011 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2005. – № 30. – Ст. 3113. 200 О функционировании единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема

производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции : постановление

Правительства Российской Федерации от 25 августа 2006 г. № 522 // Собрание законодательства Российской

Федерации. - 2006. - № 36. - Ст. 3830. 201 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://fsrar.ru/legalacts/base/orders/prikaz_ot_01_avgusta_2013_g_193

(Дата обращения: 30.03.2014)

http://fsrar.ru/legalacts/base/orders/prikaz_ot_01_avgusta_2013_g_193

143

дублирующими номера легальной продукции, или марки, заявленные как

уничтоженные.

В 2016 году Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 182-ФЗ

предусматривается внедрение ЕГАИС в оптовых и розничных точках продажи

алкогольной продукции, в том числе в городских и сельских поселениях: с 1

января 2016 года требование об обязательной фиксации информации в ЕГАИС

распространяется в отношении закупки, хранения и поставок этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции; с 1 июля 2016 года - в

отношении розничной продажи алкогольной продукции в городских

поселениях; с 1 июля 2017 года - в отношении розничной продажи алкогольной

продукции в сельских поселениях202.

Фиксация в ЕГАИС информации о розничных продажах алкогольной

продукции будет происходить путем списывания (гашения) марок при продаже

алкоголя, посредством считывании с них соответствующей информации с

использованием сканера, установленного на контрольно-кассовой технике.

Результаты пилотного проекта "ЕГАИС-розница" (который успешно

реализовывался в отдельных районах Московской области в период с 2011 по

2012 годы) свидетельствуют о достаточно эффективном функционировании

механизма ЕГАИС в организациях розничной торговли, с точки зрения

выявления нелегальной алкогольной продукции. Так, в 90% розничных

магазинах, участвовавших в эксперименте, выявлена алкогольная продукция,

сведения о которой не совпадают с информацией, зафиксированной в ЕГАИС

(это в основном продукция с номерами марок, дублирующими номера

легальной продукции)203.

По мнению диссертанта, новый подход к учету оборота алкогольной

продукции является примером эффективной реализации административно-

202 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота


алкогольной продукции [федер. Закон: принят Гос. Думой 19 июня 2015 г., утвержден Советом Федерации 24

июня 2015 г.] // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2015. - № 27. – ст. 3973. 203 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном

регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об

ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» в части совершенствования учета оборота

алкогольной и спиртосодержащей продукции» // СПС «Консультант Плюс».

144

правовых механизмов регулирования алкогольного рынка. Введение учета

оптовых и розничных объемов продаж алкогольной продукции с

использованием ЕГАИС обеспечит полную фиксацию информации о движении

алкогольной продукции от производителя или поставщика до ее розничной

продажи потребителю.

ЕГАИС позволит проводить сравнительный анализ фиксируемых в

системе данных об объемах производства, импорта и поставок алкогольной

продукции с объемами ее розничной продажи без проведения контрольных

мероприятий в розничных точках продажи алкогольной продукции.

Оптимизация системы контроля в отношении розницы актуальна, поскольку

значительное количество мест розничной продажи алкогольной продукции и их

территориальная удаленность от надзорных органов, осложняют регулярное

проведение контрольных мероприятий. Вместе с тем, рост объемов

нелегального оборота алкогольной продукции свидетельствуют о

необходимости введения усиленного контроля за местами розничной продажи


Новая система учета оборота алкогольной продукции обеспечит интересы

субъектов предпринимательства, которые получат возможность убедится в

легальности происхождения продаваемой продукции, что значительно снизит

их лицензионные риски.

Кроме того, правила учета оборота алкогольной продукции снизят

издержки хозяйствующих субъектов, связанные с бумажным

документооборотом по оформлению Справок, содержащих отчетную

информацию по обороту алкогольной продукции. Теперь данная информация

будет предоставляться в электронном виде в ЕГАИС204.

Следует отметить, что подобная ЕГАИС система существует и в

Европейском союзе и носит название EMCS (Excise Movement and Control

System). Данная система предназначена для контроля оборота на территории 204 О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота


алкогольной продукции [федер. закон: принят Гос. Думой 19 июня 2015 г., утвержден Советом Федерации 24

июня 2015 г.] // Собр. Законодательства Рос. Федерации. – 2015. - № 27. – ст. 3973.

145

ЕС подакцизных товаров, акциз по которым еще не оплачен. С 2011 года

документооборот ведется только в электронной форме e-AD205.

Кроме того, для повышения эффективности административно-правового

регулирования и исключения возможности принятия властных решений по

административному усмотрению предлагается внедрять электронные

административные регламенты.

Мамедов А.А. отмечает, что «для повышения эффективности

государственного управления применение электронных административных

регламентов абсолютно очевидно, т.к. с помощью информационных систем

становится понятным, осязаемым результат деятельности органов

исполнительной власти: исполнение государственных функций и

предоставление государственных услуг.»206.

Еще одним важным инструментом учета оборота алкогольной продукции,

а вернее только одного вида операций по обороту, а именно перевозок,

является автоматизированная система контроля перевозок этилового спирта и

спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации (далее -

АСКП).

С 1 июля 2013 года перевозки этилового спирта (в том числе денатурата),

нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта

более 25 процентов объема готовой продукции осуществляются на основании

лицензии. С целью соблюдения лицензионных условий, организации,

осуществляющие данную деятельность, обязаны предоставлять сведения о

перевозимой продукции в АСКП и ЕГАИС207.

Федеральным законом № 171-ФЗ установлено, что перевозки

вышеуказанной продукции, осуществляемые автомобильным транспортом,

допускаются только при условии оснащения таких транспортных средств

специальными техническими средствами регистрации в автоматическом

205 Баранникова. Е.С. Правовое регулирование алкогольного рынка в Российской Федерации и Европейском

союзе // Реформы и право. № 4. 2013. СПС «Консультант Плюс. 206 Мамедов А.А. Электронное регламентирование деятельности исполнительных органов власти как вид

административного процесса // Административное право и процесс. 2015. N 9. С. 42 - 45. 207 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/news (Дата обращения: 23.08.2014)

http://www.fsrar.ru/news

146

режиме движения, которые обеспечивают передачу данных о перемещении

таких транспортных средств на территории Российской Федерации в АСКП208.

Однако, Федеральный закон № 171-ФЗ определяет требования к

перевозке этилового спирта и спиртосодержащей продукции только

автомобильным транспортом, что касается железнодорожного, внутреннего

водного, морского, воздушного видов транспорта, то порядок контроля за

перевозками этилового спирта и спиртосодержащей продукции указанными

видами транспорта определен в иных нормативных актах.

Таким образом, на сегодняшний день нет единого порядка учета и

контроля за перевозками этилового спирта и спиртосодержащей продукции

различными видами транспорта.

Кроме того, не налажено межведомственное взаимодействие между

Росалкогольрегулированием, лицензирующим перевозки автомобильным

транспортом, Ространснадзором, лицензирующим перевозки

железнодорожным, внутренним водным, морским транспортом, и Росавиацией,

осуществляющим лицензирование перевозок воздушным транспортом.

Представляется, что в Федеральном законе № 171-ФЗ должны быть

установлены правовые основы контроля перевозок этилового спирта и

спиртосодержащей продукции всеми видами транспорта, а также определены

условия и порядок межведомственного взаимодействия указанных органов.

С учетом оборота алкогольной продукции взаимосвязан такой способ

регулирования как декларирование. Как было отмечено выше информация,

зафиксированная в журналах учета производства и оборота алкогольной

продукции, используется организациями и индивидуальными

предпринимателями при заполнении деклараций об объеме производства,

оборота и (или) использования алкогольной продукции.

Федеральным законом № 171-ФЗ определено, что организации,

осуществляющие розничную продажу алкогольной и спиртосодержащей 208 См. ч. 3 ст. 9 : О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




147

продукции, и индивидуальные предприниматели, осуществляющие розничную

продажу пива, пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, представляют в

электронной форме копии деклараций об объеме розничной продажи

алкогольной и спиртосодержащей продукции в уполномоченный федеральный

орган исполнительной власти209.

Правила представления деклараций об объеме производства, оборота и

(или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции, об использовании производственных мощностей утверждены

Правительством РФ (далее - Правила)210.

Правилами установлен порядок представления и утверждены формы

деклараций об объеме осуществления операций по производству и обороту

алкогольной продукции. К декларациям по учету оборота алкогольной

продукции относятся декларации об объеме оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции; об объеме поставки, закупки и

перевозки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; об

объеме розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Как видно из названия указанных деклараций они отражают объем

осуществления всех операций по обороту алкогольной продукции.

Следует отметить, что постановлением Правительства РФ от 15 ноября

2013 г. № 1024 в вышеуказанные Правила внесены изменения, в соответствии с

которыми декларанты утратили возможность выбирать в какой форме:

электронной или на бумажных носителях, представлять декларации. Согласно

пункту 16 Правил декларации следует представлять только по

телекоммуникационным каналам связи в форме электронного документа,

подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью211.




9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 210 О представлении деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей: постановление

Правительства Рос. Федерации от 09 августа 2012 г. № 815 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. -

№ 34. - Ст. 4735. 211 О внесении изменений в Правила представления деклараций об объеме производства, оборота и (или)

148

Диссертант поддерживает переход на электронный документооборот и в

сфере декларирования, данный вариант взаимодействия административных

органов с участниками рынка позволит повысить оперативность и точность

предоставляемых сведений и в конечном итоге сделает более эффективным

учет объемов оборота алкогольной продукции.

Необходимо отметить, что на ряду с представлением деклараций и

внесением данных об обороте алкогольной продукции в ЕГАИС строгому

контролю подвергается и документооборот по алкогольной продукции.

Так, Федеральным законом №171-ФЗ установлено, что алкогольная

продукция, оборот которой осуществляется при полном или частичном

отсутствии сопроводительных документов, указанных в пункте 1 указанной

статьи закона, считаются продукцией, находящейся в незаконном обороте212.

Однако в силу частого изменения законодательства в сфере

регулирования оборота алкогольной продукции, т.к. российское алкогольное

законодательство находится на стадии развития, участники рынка часто

сталкиваются с трудностями. Например, в мае 2012 года была принята новая

форма приложения к товарно-транспортной накладной без пояснений, как ее

следует заполнять. В связи с этим участникам рынка приходилось обращаться в

Росалкогольрегулирование за разъяснениями, тогда как алкогольная продукция

должна была при этом отгружаться со складов в положенные сроки.

Количество сопроводительных бумаг постоянно растет, приводя к излишнему

документообороту.

Следует отметить, что нарушения в сфере декларирования производства

и оборота алкогольной продукции являются наиболее распространенными.

Согласно данным, размещенным на сайте Росалкогольрегулирования, в ходе

проверок, проводимых Федеральной службой, больше всего выявляются

использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании

производственных мощностей: постановление Правительства Рос. Федерации от 15 ноября 2013 г. № 1024 //

Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 47. - Ст. 6107. 212 См. ст. 10.2: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и




149

правонарушений, связанных с нарушением сроков представления деклараций и

искажения данных об объемах производства и оборота.

Так, в 2012 году Росалкогольрегулированием выявлено 3010 указанных

нарушений, в 2013 году данный показатель увеличился до 6640. В 2014 году

наметилась положительная динамика снижения количества выявленных

нарушений: зафиксировано 4496 нарушений, в 2015 году снижение количества

выявленных нарушений продолжилось: зафиксировано 4277 нарушений213.

Важное значение учета и декларирования оборота алкогольной

продукции в системе администрирования алкогольного рынка определяется

также и тем, что с помощью учета и декларирования формируется

статистическая информация, на основе которой можно определить тенденции

развития алкогольного рынка и выявить проблемы и недостатки системы

административно-правового регулирования алкогольной индустрии.

Проведенное исследование учета и декларирования оборота алкогольной

продукции позволяет сформулировать следующие выводы и предложения:

1. В учете оборота алкогольной продукции ключевую роль играют

автоматизированные системы: единая государственная автоматизированная

информационная система учета производства и оборота этилового спирта,

алкогольной и спиртсодержащей продукции, автоматизированная система

контроля перевозок этилового спирта и спиртосодержащей продукции на

территории Российской Федерации. Данные системы выполняют одновременно

контрольную и информационную функции, обеспечивая детализированный

учет производства и оборота алкогольной продукции и предотвращая

распространение на рынке нелегальной продукции.

2. Активная интеграция в механизм государственного регулирования

отрасли информационных технологий, усиление регулирующего воздействия

электронных автоматизированных систем, которые становятся основной

административно-правовой формой учета объемов оборота алкогольной

213 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/activities/rezultaty-proverok (Дата обращения:

11.12.2015)


150

продукции и создают возможности для существенной оптимизации временных

и человеческих ресурсов в системе администрирования алкогольной

индустрии.

3. Необходимо автоматизировать учет и декларирование оборота

алкогольной продукции, минимизировать участие человека в данном процессе,

перейти на электронный документооборот. Целесообразно вносить данные по

всем оборотным операциям (по хранению, поставкам, закупкам, розничной

продаже, перевозкам) в единую автоматизированную систему.

4. Как показывает практика, даже после введения ЕГАИС часть

предприятий, продолжает работать в «теневом» секторе алкогольного рынка,

что свидетельствует о правильности и необходимости фиксации в ЕГАИС

сведений об оптовой и розничной торговле алкогольной продукцией.

5. На сегодняшний день отсутствует единая система контроля и учета

перевозок этилового спирта и спиртосодержащей продукции различными

видами транспорта, в связи с этим в федеральном законе № 171-ФЗ должны

быть установлены правовые основы осуществления контроля за перевозками

этилового спирта и спиртосодержащей продукции не только автомобильным,

но и железнодорожным, внутренним водным, морским и воздушным

транспортом, а также определены условия и порядок межведомственного

взаимодействия государственных органов, лицензирующих указанные виды

перевозок.

2.6. Государственная алкогольная монополия

В России государственная монополия на производство и оборот

алкогольной продукции в различных видах вводилась несколько раз.

Похлебкин В.В. выделяет в истории развития государственного

регулирования алкогольного рынка шесть монополий: «первая монополия -

1474 – 1553 –1559 – 1605 гг., вторая монополия -1652 – 1681 – 1689 гг., третья

монополия – 1697 – 1705 – 1716 гг., 1734 – 1765 гг. (официально отменена),

151

четвертая монополия – 1894 – 1902 – 1914 гг., пятая монополия 1924 – 1992 гг.,

7 июня, шестая монополия 1993, 11 июня»214.

Как было уже отмечено автором в параграфе 1.4 диссертации история

государственных алкогольных монополий России свидетельствует о

цикличности развития данной формы государственного регулирования

алкогольной отрасли: всякий раз монополия следовала за полной

либерализацией алкогольного рынка и в конечном счете никогда не решала

сразу две проблемы: алкоголизации населения и пополнения государственного

бюджета.

Государственная монополия на производство и оборот какой-либо

продукции предполагает предоставление исключительного права государства

на осуществление определенного вида деятельности.

В случае установления государственной монополии на производство и

оборот алкогольной продукции административно-правовое регулирование

будет связываться с властным воздействием государства на общественные

отношения, направленным на первостепенное обеспечение государственных

интересов и исключающим из числа приоритетов интересы

предпринимательских структур в построении государственной модели

административно-правового регулирования алкогольного рынка. Сущность

такой формы административно-правового регулирования выражается в

установлении правил оборота алкогольной продукции, осуществлении

контроля за соблюдением указанных правил, а также непосредственном

участии государства в алкогольном бизнесе, при котором государственные

организации наделяются монопольными правами на осуществление некоторых

видов предпринимательской деятельности, предметом которой выступает

алкогольная продукция.

В соответствии с Федеральным законом № 171-ФЗ государственная

монополия на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и

214 Похлебкин В.В. История водки. М.: Центрполиграф, 2009. 195 c.

152

спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации может

вводиться федеральным законом215.

Осенью 2011 года в Государственную Думу РФ был внесен законопроект

№ 616769-5 «О государственной монополии на производство и оборот

этилового спирта» (далее – законопроект), которым предлагалось ввести с 1

января 2013 года государственную монополию на производство и оборот

этилового спирта, при которой деятельность по производству и обороту

этилового спирта будет осуществляться только организациями, в уставном

капитале которых доля участия Российской Федерации составляет более 50

процентов216.

Данные организации предлагалось освободить от необходимости

лицензирования соответствующих видов деятельности. Иные организации при

условии их соответствия требованиям Федерального закона № 171-ФЗ вправе

осуществлять только закупку этилового спирта у организаций, определенных

Правительством Российской Федерации, и хранение закупленного у данных

организаций спирта в целях последующего производства и оборота

алкогольной продукции217.

Однако, следует отметить, что законопроект не содержал норм,

регулирующих порядок организации деятельности по производству и обороту

этилового спирта при введении государственной монополии, особенности

осуществления государственного контроля за объемами производства, поставки

и закупки этилового спирта. Не были определены административно-правовой

статус участников алкогольного рынка и полномочия контролирующих

органов.

Кроме того, разработчики законопроекта не предусмотрели механизмы

выкупа государством контрольных пакетов акций организаций,

215 См. ст. 4: О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и



9 марта 2016 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553. 216 Официальный сайт Государственной Думы РФ: URL:

http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=616769-5 (Дата обращения:11.03.2014) 217 Там же.


153

осуществляющих производство и оборот этилового спирта, порядок изъятия и

обращения в федеральную собственность имущества, находящегося в

собственности данных организаций. Законопроектом не устанавливал порядок

возмещения участникам рынка стоимости подлежащего изъятию имущества, а

также убытки, связанные с таким изъятием.

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, автор считает,

что решение Государственной Думы РФ об отклонении Законопроекта было

оправданным.

Диссертант полагает, что введение государственной монополии в

современных условиях развития алкогольного рынка создает угрозу появления

негативных социально-экономических последствий в виде ограничения

конкуренции на алкогольном рынке, прекращения деятельности

негосударственных организаций, осуществляющих производство и оборот

этилового спирта, установлению монопольно высоких цен на этиловый спирт.

Несмотря на признанную необходимость государственного

регулирования производства и оборота алкогольной продукции, мнения о

степени регулирующего воздействия на алкогольную сферу отличаются.

В настоящее время большинство поддерживает позицию ограниченного

вмешательства государства в дела алкогольного бизнеса. Данная позиция

основана на не признании такой формы регулирования алкогольной отрасли,

как государственная монополия.

К сторонникам указанной точки зрения относится начальник Управления

контроля органов государственной власти ФАС России В.Б. Мишеловин,

который выступает против установления на алкогольном рынке

государственной монополии во всех ее проявлениях, указывая, что

«Конкуренция на рынках алкогольной продукции сверхвысока. Алкогольный

рынок – это не естественная монополия, а создавать противоестественную –

154

крайне ответственное решение и очень дорогой проект во всех смыслах этого

слова»218.

По мнению сторонников либерального направления административно-

правового регулирования алкогольного рынка, отношения взаимовыгодного

партнерства между государством и алкогольным бизнесом способны принести

гораздо большие результаты, чем регулирование данной сферы экономических

отношений по средством установления государственной монополии.

Депутат В.Ф. Звагельский – автор многих «алкогольных» законопроектов,

считает, что введение государственной монополии на алкоголь лишь создаст

дефицит спирта и станет благодатной почвой для развития коррупционных

схем219.

Еще один сторонник либерального направления регулирования

алкогольного рынка - директор Центра исследований федерального и

региональных рынков алкоголя «ЦИФРРА» В.И. Дробиз, утверждает, что «ввод

государственной монополии на алкогольном рынке будет напрямую

противоречить программе либерализации экономики, обессмыслит введение

единой государственной автоматизированной информационной системы учета

спирта в алкогольной и спиртосодержащей продукции (ЕГАИС), отпугнет

иностранных инвесторов, повысит коррупцию в отрасли.»220.

Вместе с тем, надо признать, что несмотря на активно проводимое в

настоящее время реформирование системы государственного регулирования

алкогольной отрасли, доля нелегальной продукции на рынке существенно не

уменьшается, а значит, в данную систему необходимо вносить кардинальные

изменения.

При нынешнем положении дел идея введения государственной

алкогольной монополии не забыта.

По словам депутата В.Ф. Звагельского, ранее он выступал против

подобных предложений, потому что в подготовленных политическими 218 Официальный сайт ФАС России. URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_32752.html (Дата

обращения:12.07.2012) 219 URL: http://www.rbcdaily.ru/2012/01/12/market/562949982500648 (Дата обращения: 25.06.2013) 220 URL: http://allmedia.ru/headlineitem.asp?id=606797 ( Дата обращения 17.02.2012)

http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_32752.html

http://www.rbcdaily.ru/2012/01/12/market/562949982500648

http://allmedia.ru/headlineitem.asp?id=606797

155

оппонентами законопроектах не был прописан четкий и соответствующий

Конституции РФ и экономической ситуации в стране механизм перехода

предприятий отрасли из частных рук в государственные. «В подобном

законопроекте должно быть четко прописано, каким образом государство будет

выкупать контрольные пакеты акций у частных компаний, — заявил В.Ф.

Звагельский. — Но делать это можно лишь после того, как мы поймем, что вся

нынешняя концепция госрегулирования алкогольного рынка провалилась»221.

Исследуя проблематику введения государственной монополии на

алкогольном рынке России целесообразно обратиться к международному

опыту.

Государственная монополия в различных формах существует в

зарубежных странах, структура потребления алкогольной продукции в которых

схожа с российской. Это, прежде всего, Финляндия, Швеция, Норвегия,

большинство штатов Канады, некоторые штаты США.

Так, в Финляндии введена монополия на розничную продажу

алкогольной продукции крепостью более 4,7 %, в Швеции также действует

монополия на розничную продажу алкоголя, кроме пива, реализуемого в

магазинах бакалеи, в Норвегии действует монополия не только на оборот

крепкой алкогольной продукции, но и на ее производство, в Канаде действует

региональные монополии, контролирующие продажи в зависимости от

потребления, в США в 18 штатах введена монополия на оптовую продажу

алкогольной продукции, в 10 из них монополия распространяется и на

розничную торговлю, во Франции и Германии монополия введена на оптовую

продажу бренди222.

Л.В. Гулка на основе проведенного сравнительного анализа

регулирования алкогольной отрасли в России, Румынии и Молдове, отмечает,

что «законная государственная монополия на алкогольную продукцию

установлена только в Румынии, в Молдове действует негласная монополия, что 221 URL http://www.rbcdaily.ru/2012/01/12/market/562949982500648 (Дата обращения: 23.01.2013) 222 Гулка Л.В. Финансово-правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции на

территории России, Молдовы и Румынии (сравнительное исследование) дис. … канд. юрид. наук: – М., 2011. C.

71.


156

препятствует нормальному развитию алкогольной отрасли. Введение

монополии на производство и продажу алкогольной продукции в Российской

Федерации нецелесообразно, поскольку, как показывает опыт Румынии,

установление такого рода монополии приводит лишь к незначительному

снижению доли обращающейся на рынке нелегальной продукции и не влияет

на объем потребления алкоголя населением страны. В условиях рыночной

экономики подобный шаг приведет лишь к ограничению свободы

конкуренции»223.

Стоит отметить, что большинство субъектов предпринимательства не

поддерживают идею установления государственной монополии на алкогольном

рынке. Недовольства производителей алкоголя вполне понятны - никто не

захочет отдавать государству свой бизнес.

Кроме того, некоторые эксперты утверждают, что государство

технически, финансово и административно не готово к введению и

поддержанию функционирования эффективной системы государственной

монополии на алкогольном рынке224.

По данным социологического опроса «Левада-Центра», 58 процентов

россиян положительно относятся к ведению государственной монополии на

производство алкоголя. При этом чаще всего приверженцами такой меры

контроля за спиртным являются люди пожилого возраста. Резко отрицательно

подобную идею воспринимают всего 4 процента опрошенных россиян, а

«скорее отрицательно» - 15 процентов225.

Административно-правовое регулирование, как любое воздействие

государства на экономические отношения в целом, представляется как властная

деятельность. Наличие власти подразумевает, что управляющий субъект может

подчинить своей воле других субъектов, односторонне определять их

поведение, добиваться выполнения поставленных перед подчиненными

субъектами задач. 223 Там же, с. 77. 224 URL: http://allmedia.ru/headlineitem.asp?id=606797 (дата обращения: 15.05.2013) 225 Официальный сайт Российской Газеты. URL: http://www.rg.ru/2014/02/28/spirtnoe.html (дата обращения:

02.05.2014)


http://www.rg.ru/2014/02/28/spirtnoe.html

157

Однако перед государством как властным субъектом управления

неизбежно встает проблема эффективности осуществления регулирования.

очень важно, чтобы выбираемая государством модель регулирования,

либеральная или связанная с активным государственным участием в

функционировании алкогольного рынка, учитывала не только экономические

интересы, но и интересы потребителей алкогольной продукции, а также

стимулировала участников алкогольного бизнеса к развитию алкогольного

рынка и совместному решению социальных проблем.

Какая бы форма государственного регулирования алкогольного рынка не

использовалась, важно понимать, что алкогольный бизнес основан на пороке

человека. Монополия на алкогольном рынке не является фактором снижения

уровня алкоголизации. Потребление снижается только в условиях повышения

культурного и образовательного уровня населения.

С.Ю. Витте указывал: «в течение всего моего управления питейная

монополия по завету покойного императора Александра III имела главным

образом в виду возможное уменьшение пьянства. Я говорю «возможное»,

поскольку это уменьшение может быть достигнуто путем механическим,

полицейским и путем регламентации, так как не подлежит никакому сомнению,

что общее отрезвление народа, прочное его отрезвление возможно и мыслимо

только посредством широкого распространения культуры, образования и

материального достатка»226.

Данные слова великого русского реформатора XIX века актуальны и в

наше время. Государственная монополия не оказывает влияние на уровень

злоупотребления алкоголем среди населения. А вот потребитель исходя из

качества жизни и уровня своих доходов определяет теневой сектор

алкогольного рынка, создавая спрос на дешевую нелегальную алкогольную

продукцию, которая не подпадает под государственное регулирование даже в

случае введения монополии.

226 Витте С.Ю. Воспоминания. Полное издание в одном тому. – М.: «Издательство АЛЬФА-КНИГА», 2010. С.

412.

158

В современных условиях государственная монополия не является

эффективными инструментами борьбы с нелегальным оборотом алкогольной

продукции и алкоголизацией населения.

Автор полагает, что для решения указанных ключевых проблем

алкогольной отрасли необходимо:

1) обеспечить доступность легальной алкогольной продукции для всех

слоев населения России путем реализации государственной политики

сдерживания роста акцизных ставок, повышения качества и уровня жизни

граждан;

2) повысить культуру пития и изменить структуру потребления в пользу

винодельческой продукции путем поддержки виноградарей и виноделов, а

также малого и среднего бизнеса, оказывающие услуги общественного

питания;

3) обеспечить баланс частных и публичных интересов на алкогольном

рынке, создать механизмы взаимодействия государства, бизнеса и общества в

процессе регулирования оборота и потребления алкогольной продукции.

Введение государственной монополии на алкогольном рынке не

вписывается в формирующуюся модель государственного регулирования

отрасли, направленную на развитие конкуренции.

А.Ю. Кинев отмечает, что «обеспечение развития конкуренции

осуществляется посредством реализации конкурентной политики, целью

которой является создание благоприятных условий для развития экономики

страны путем применения прежде всего экономических методов. Защита и

развитие конкуренции крайне важны во всех сегментах экономики. В

нынешних условиях это незадействованный резерв для стабилизации

экономики страны»227.

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что рассматривать

вопрос о целесообразности введения государственной монополии можно

227 Кинев А.Ю., Франскевич О.П. Административно-правовые аспекты защиты конкуренции // Современное

право. 2015. N 12. С. 47.

159

только при конкретных целях ее введения, сроках их достижения,

разработанных механизмах внедрения монополии в существующую систему

оборота алкоголя, а также объективного расчета затрат государства и бизнеса

на введение государственной монополии.

2.7. Административная ответственность за правонарушения в сфере

оборота алкогольной продукции

В системе мер административно-правового характера, оказывающих

регулирующее воздействие на общественные отношения в сфере оборота

алкогольной продукции важное место занимают меры административной

ответственности, которые позволяют эффективно воздействовать на

физических, должностных и юридических лиц, нарушающих требования

законов и подзаконных нормативных актов в сфере оборота алкогольной

продукции. Кроме того, этот вид юридической ответственности призван

предупреждать и пресекать незаконный оборот алкогольной продукции.

Легального определения понятия «административная ответственность»

законодатель не дает. По мнению Кирина А.В. и других ученых, «давно назрела

практическая необходимость определения в федеральном административно-

деликтном законодательстве понятия «административная ответственность» как

самостоятельного вида публично-правовой ответственности, в т.ч. для целей ее

разграничения с уголовной ответственностью»228.

Административная ответственность выступает как проявление одного из

способов административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции – в виде наложения запретов совершения противоправных действий

и возложения обязанностей претерпивания санкционных лишений за

нарушение данных запретов.

228 Кирин А.В., Побежимова Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна новая Общая часть // Административное

право и процесс. 2014. № 12. С. 10.

160

Административная ответственность определяется как особый вид

юридической ответственности, которая является составной частью

административного принуждения и обладает всеми его качествами229.

Данный вид юридической ответственности представляет собой важное

средство правовой охраны на алкогольном рынке, борьбы с нелегальным

оборотом алкогольной продукции, реализуется в административно-

процессуальном порядке путем применения уполномоченными субъектами

санкций норм особенной части КоАП РФ, а также законов субъектов

Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению П.П. Серкова «административная ответственность - наиболее

распространенный и востребованный вид юридической ответственности. Этот

институт активно участвует в обеспечении стабильности общественной жизни

и повышении гарантий защищенности прав граждан, тем самым приобретая

значимость эффективного правового способа воздействия на общественные

отношения»230.

И.А. Адмиралова раскрывает административную ответственность в сфере


продукции как «применение мер обеспечения производства производства по

делам об административных правонарушениях, осуществление

административного расследования, а также применение мер

административного наказания к физическим, юридическим и должностным

лицам, допустившим нарушения в сфере производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.»231.

Обобщив различные подходы и точки зрения на феномен

административной ответственности следует сказать, что она может

рассматриваться в четырех аспектах: как вид юридической ответственности,

229 Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 200. С. 477. 230 Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые

подходы: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 480 с. // СПС «Консультант Плюс». 231 Адмиралова И.А. и др. Проблемы административной ответственности за правонарушения на рынке

алкоголя: монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. – с. 19

161

вид административного принуждения, форма реализации административных

наказаний и, наконец, как один из способов административно-правового


Административные правонарушения, связанные с незаконным оборотом

алкогольной продукции отличаются от других правонарушений объектом и

особым предметом посягательства. Непосредственным объектом этих

правонарушений является здоровье населения, предметом посягательства

является алкогольная продукция, которая обладает особым статусом товара,

ограниченного в обороте.

Меры административной ответственности не могут быть реализованы без

вынесения соответствующих правоприменительных актов. Данные акты

включаются в механизм правового регулирования реализации мер

административной ответственности в сфере оборота алкогольной продукции.

По средством правоприменительных актов индивидуализируются права и

обязанности субъектов административных правоотношений, а также

конкретизируются меры административной ответственности, подлежащие

применению.

Правоприменительные акты в сфере реализации мер административной

ответственности за правонарушения, связанные с оборотом алкогольной

продукции, выносят должностные лица органов исполнительной власти,

осуществляющие юрисдикционную деятельность в соответствующей сфере, а

также суды.

Составы административных правонарушений в сфере оборота

алкогольной продукции содержатся в двух главах КоАП РФ, а именно: в главе

14 «Административные правонарушения в области предпринимательской

деятельности и деятельности саморегулируемых организаций» и главе 15

«Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов,

страхования, рынков ценных бумаг».

Существует точка зрения о необходимости выделения в Особенной части

КоАП РФ отдельной главы «Административные правонарушения, посягающие

162

на порядок производства и оборот этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития)

алкогольной продукции». Сторонники данной точки зрения полагают, что

«такой подход к распределению нормативного материала позволил бы

обеспечить кодификацию соответствующих составов административных

правонарушений, это также помогло бы определить непосредственный объект

противоправного посягательства»232.

Диссертант полагает, что выделение отдельной главы в КоАП РФ,

предусматривающий составы административных правонарушений на

алкогольном рынке не является столь необходимым условием для повышения

эффективности административно-правового регулирования оборота


Необходимым условием правомерной реализации административной

ответственности является квалификация административных правонарушений.

Иными словами, без правильной квалификации противоправного деяния

невозможно законное применение к нарушителю мер административной

ответственности.

В.С. Савельев отмечает, что в сфере правоотношений квалифицировать –

значит выбрать определенную правовую норму, закрепленную в законе или

подзаконном нормативном правовом акте, правило, которое данный случай

предусматривает, иначе, определить, под какое правило данный случай

подпадает233.

Многие нормы об административных правонарушениях в сфере оборота

алкогольной продукции являются бланкетными, так как ими устанавливается

административная ответственность за нарушение правил, содержащихся в иных

законах и подзаконных нормативных актов. Например, статья 14.16 КоАП РФ

Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции.

232 Адмиралова И.А. и др. Проблемы административной ответственности за правонарушения на рынке

алкоголя: монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. – с. 118 233 Савельева В.С. Основы квалификации преступлений. М., 2006. С. 5.

163

Ошибки в квалификации с неизбежностью порождают целый ряд

негативных последствий. Так, в результате ошибочной квалификации

совершенное лицом административное правонарушение может не повлечь за

собой применение к нему предусмотренных законом мер административного

принуждения, либо, наоборот, неправильная квалификация может повлечь

наложение административного наказания на лицо, которое не совершило

административного правонарушения.

Следует отметить, что в правоприменительной практике имеют место

случаи неверной квалификации административных правонарушений в сфере


Так, в ходе проведенной Росалкогольрегулированием внеплановой

выездной проверки ООО «Международная группа винодельческих компаний

«Святая Елена» по вопросам соблюдения действующего законодательства

Российской Федерации в области оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции выявлено нарушения установленных правил

хранения алкогольной продукции, а именно: хранение алкогольной продукции

не в помещениях, предназначенных исключительно для осуществления

приемки, хранения, отпуска и учета продукции; расстояние от стен до поддонов

с алкогольной продукцией составляет менее 0,5 м234.

Административный орган составил протокол об административном

правонарушении, квалифицированном по части 1 статьи 14.17 КоАП РФ как

оборот алкогольной продукции с нарушением лицензионных требований и

направил в порядке статьи 23.1 КоАП РФ заявление в арбиражный суд для

привлечения общества к административной ответственности по части 1 статьи

14.17 КоАП РФ.

Верховный Суд РФ рассматривая жалобу общества на принятые по

данному делу судебные акты пришел к выводу о том, что суд апелляционной

инстанции, отменяя решение суда, правомерно исходил из разъяснений, 234 См. п. 2 Технических условий в области производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей

продукции в части хранения алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, расфасованной в

потребительскую тару, утвержденных приказом Росалкогольрегулирования от 26 октября 2010 г. N 59н // СПС


consultantplus://offline/ref=3FEEB016D60B1699B1DBDBFDA05E170CFC74A369008F295D10ECFF2A1F0A9DC1438A2C94B862g6j1H



164

содержащихся в пункте 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014

№ 47 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами

Федерального закона № 171-ФЗ, согласно которым при рассмотрении дел,

связанных с применением административной ответственности, судам надлежит

исходить из того, что по смыслу Федерального закона № 171-ФЗ производство

и (или) оборот алкогольной продукции, не соответствующей государственным

стандартам и техническим условиям, является нарушением лицензионных

требований. Вместе с тем ответственность за такие нарушения наступает не на

основании частей 1 или 2 статьи 14.17 КоАП РФ, а согласно статье 14.43 КоАП

РФ, поскольку статья 14.43 является специальной по отношению к частям 1 и 2

статьи 14.17 и устанавливает административную ответственность за нарушение

изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного

изготовителя) и продавцом требований технических регламентов или

подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих

технических регламентов обязательных требований к продукции либо к

продукции и связанным с требованиями к продукции процессам, в том числе

производства, хранения, перевозки и реализации235.

Также отдельными авторами обосновывается точка зрения о том, что «в

интересах защиты прав потребителей алкогольной продукции часть 1 статьи

14.6 КоАП России предлагается дополнить таким положением, как продажа

алкогольной продукции с незаконным использованием чужого товарного

(названия), а также установить запрет на продажу алкогольной продукции через

Интернет»236.

Однако мы полагаем, что установление административной

ответственности за продажу алкогольной продукции через Интернет не

является целесообразным.

Установленный Правилами продажи товаров дистанционным способом

запрет продажи алкогольной продукции через Интернет, не работает на 235 Постановление Верховного Суда РФ от 04.12.2015 № 308-АД15-10562 по делу N А32-32330/2014 // СПС

«Консультант Плюс» 236 Адмиралова И.А. и др. Проблемы административной ответственности за правонарушения на рынке

алкоголя: монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. – с. 119

consultantplus://offline/ref=3FEEB016D60B1699B1DBD6EEB55E170CF973A06B0588295D10ECFF2A1F0A9DC1438A2C91B0666439gCj5H

consultantplus://offline/ref=3FEEB016D60B1699B1DBDBFDA05E170CFC76A768068C295D10ECFF2A1Fg0jAH








165

практике, так как существуют механизмы его обхода 237 . Так, магазины

оформляют сделки по приобретению алкогольной продукции не как продажу, а

как доставку. Очевидно, что если ограничения и запреты не работают, надо их

снимать или менять. Сегодня Интернет становится глобальной торговой

площадкой, в том числе и для алкогольной продукции, не смотря на запрет

дистанционной продажи данного товара. Распространение нелегального

алкоголя через Интернет идет большими темпами.

Легализация продажи алкоголя через интернет позволит дать

добросовестным хозяйствующим субъектам новый рынок реализации и

одновременно вытеснит нелегальные организации.

Вполне обоснованным на наш взгляд является предложение установить

административную ответственность за продажу гражданами самогона и иных

крепких спиртных напитков домашнего производства без официального

подтверждения качества такой продукции. Реализация данной меры будет

способствовать предупреждению потребления суррогатной алкогольной

продукции.

Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 365-ФЗ внесены

изменения в КоАП РФ, в соответствии с которыми усилена административная

ответственность за совершение административных правонарушений в сфере

производства и оборота алкогольной продукции238.

Федеральный законодатель сократил некоторые полномочия

региональных представительных органов в сфере установления

административной ответственности.

Так, законодательством субъектов Российской Федерации ранее

устанавливалась административная ответственность за нарушение правил

декларирования, а именно уклонение от подачи декларации об объеме

237 Об утверждении правил продажи товаров дистанционным способом: Постановление Правительства Рос.

Федерации от 27 сентября 2007 г. № 612 // СПС «Консультант Плюс». 238 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с усилением

уголовной и административной ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции : [федер. закон: принят Гос. Думой 10 декабря 2013 г. :

одобрен Советом Федерации 18 деабря 2011 г. : по состоянию на 30 декабря 2012 г.] // Собр. законодательства

Рос. Федерации. – 2013. – № 51. – Ст. 6685.

166

розничной продажи алкогольной продукции, несвоевременную подачу такой

декларации, либо включение в нее заведомо искаженных сведений.

В настоящее время привлечение организаций к административной

ответственности за нарушение порядка и сроков при декларировании оборота

алкогольной продукции на основании законов субъектов Российской

Федерации об административных правонарушениях является неправомерным.

Такие действия должны быть квалифицированы по статье 15.13 КоАП РФ.

В 2016 году предусматривается дальнейшее усиление административной

ответственности за правонарушения в сфере оборота алкогольной продукции.

Так, Планом мероприятий («дорожной картой») по стабилизации

ситуации и развитию конкуренции на алкогольном рынке» предусмотрено

усиление административной ответственности физических лиц за продажу

алкогольной продукции, включая ограничение перемещения физическими

лицами на территории Российской Федерации немаркированной в соответствии

с законодательством Российской Федерации алкогольной продукции,

являющейся товаром Евразийского экономического союза239.

Будем надеяться, что данная мера позволит создать равные конкурентные

условия для участников рынка алкогольной продукции на территории

Евразийского экономического союза, а также позволит сократить объемы

нелегального оборота алкогольной продукции на территории России, в том

числе ввозимой из союзных государств.

Также в целях сокращения незаконного оборота алкогольной продукции

предусматривается существенное усиление административной ответственности

за незаконную продажу и хранение алкогольной продукции без лицензии, а

также введение уголовной ответственности в случае совершения указанного

деяния повторно.

Кроме того, «дорожной картой» предусмотрено введение

ответственности за легализацию незаконно произведенной алкогольной

239 Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по стабилизации ситуации и развитию

конкуренции на алкогольном рынке : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 26 ноября 2015 г. №

2413-р // Собр. законодательства Рос. Федерации – 2015. - № 49. – ст. 7008.

167

продукции. Разработчики «дорожной карты» ожидают, что данная мера

позволит устранить возможность легализации алкогольной продукции,

находящейся в незаконном обороте, в том числе путем неоднократной поставки

по одному и тому же комплекту документов, сопровождающих оборот

алкогольной продукции240.

Говоря об административной ответственности как о мере

административного принуждения следует отметить, что к лицам,

занимающимся производством и оборотом алкогольной продукции, могут быть

одновременно применены меры, как направленные на предупреждение и

пресечение правонарушений (правоустановительные санкции), так и

направленные на наказание за совершение правонарушения (санкции

штрафного характера).

КоАП РФ предусматривает в своем большинстве санкции штрафного

характера, а в процессе лицензионного контроля применяются меры

профилактического (предупредительного) и пресекательного характера, к

которым, в частности, относится приостановление действия и аннулирование

лицензии.

Так, нормы статей 14.16, 14.17, 14.19, 15.12, 15.13 КоАП РФ и пункта 3

статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ позволяют государственным органам

привлекать к административной ответственности субъектов

предпринимательства за нарушение лицензионных условий при производстве и

обороте алкогольной продукции и применять к данным лицам за те же

нарушения меры административного принуждения в виде аннулирования

лицензии.

В соответствии с утвержденным Правительством РФ порядком решение

об аннулировании лицензии принимается лицензирующим органом при

условии, что основания для аннулирования были подтверждены вступившими в

законную силу постановлениями или судебными актами по делам об

240 Там же.

168

административных правонарушениях, вынесенными в отношении

лицензиата241.

Таким образом, постановление административного органа или судебный

акт о назначении административного наказания лицензиату за нарушение

лицензионных требований в определенных законом случаях служит

основанием для лицензирующего органа для аннулирования лицензии. При

этом, основополагающий принцип назначения административного наказания,

согласно которому никто не может нести административную ответственность

дважды за одно и тоже административное правонарушение формально не

нарушается, так как КоАП РФ не предусматривает такого вида

административного наказания, как аннулирование лицензии.

Представляется, что данная ситуация является недопустимой.

Привлечение к административной ответственности, как аннулирование

лицензии и приостановление ее действия, являются мерами административного

принуждения, которые направлены на достижение одной общей цели – охраны

правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путем

предупреждения, пресечения нарушений, наказания. Так, привлечение к

административной ответственности по своей правовой природе является мерой

наказания, приостановление и аннулирование лицензии – мерой пресечения.

Если цель административного принуждения достигнута путем

предупреждения или пресечения, то это должно исключать последующее

применение мер административной ответственности.

Так, лицензиат, который нарушил условия действия выданной ему

лицензии, не должен быть наказан за такие нарушения в виде привлечения к

административной ответственности, если лицензирующий орган приостановил

действие лицензии до устранения выявленных нарушений. В данной ситуации

властным субъектом с целью охраны правопорядка избрана мера пресечения. В

случае устранения лицензиатом выявленных нарушений, применение мер

241 Об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции во внесудебном порядке : постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2012

г. № 824 // Российская газета. - № 189. - 2012. - 17 августа.

169

наказания не требуется, так как уже достигнута цель административного

принуждения. В противном случае исключаются условия, стимулирующие

представителей алкогольного бизнеса к соблюдению норм закона и отпадает

всякий смысл в применении различных мер административного принуждения.

В качестве примера, иллюстрирующего практику применения мер

административной ответственности и приостановления лицензии за одно

нарушение лицензионных требований можно привести дело А40-81927/12 по

заявлению ООО «Таманская винная компания – «Кубань» о признании

незаконным и отмене решения Росалкогольрегулирования о приостановлении

действия лицензии на производство, хранение и поставки вин.

Как следует из материалов дела, 27 января 2012 г.

Росалкогольрегулированием по в отношении заявителя возбуждено

производство по делу об административном правонарушении,

предусмотренном ч. 2 ст. 15.12 КоАП РФ по факту оборота алкогольной

продукции без федеральных специальных марок, удостоверяющих легальность

оборота алкогольной продукции. После выявления нарушения,

Росалкогольрегулированием вынесено решение о приостановлении действия

выданной заявителю лицензии.

Вместе с тем, по результатам административного расследования

Росалкогольрегулирование обратилось в суд с заявлением о привлечении

заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.12 КоАП РФ.

Постановлением Кировского районного суда г. Ростова-на-Дону от 11 мая 2012

г. Общество привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 15.12

КоАП РФ и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 руб. с

конфискацией предметов административного правонарушения, состоящей из

произведенной Обществом и изъятой у него алкогольной продукции в

количестве 48305 штук242.

242 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2012 г. № 09АП-29150/2012-АК //

СПС «Консультант Плюс»

consultantplus://offline/ref=87257E48BC09E26715198F4EBD118F6007D069ED5151AA5612A897FE58AB23CF5954AECE43LFiCQ

consultantplus://offline/ref=87257E48BC09E26715198F4EBD118F6007D069ED5151AA5612A897FE58AB23CF5954AECE43LFiFQ

consultantplus://offline/ref=87257E48BC09E26715198F4EBD118F6007D069ED5151AA5612A897FE58AB23CF5954AECE43LFiFQ

170

В отличие от приостановления действия лицензии, аннулирование

лицензии по своей правовой природе является не только мерой пресечения, но

и административно-правовой санкцией, которая затрагивает конституционные

права и свободы лицензиатов, а также права и законные интересы других лиц.

В силу статьи 49 ГК РФ данная мера ограничивает правоспособность

юридического лица, поскольку лишает его возможности заниматься

определенным видом деятельности.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ,

отраженной в постановлениях от 11 марта 1998 г. № 8-П, от 12 мая 1998 г. №

14-П, определении от 16 января 2009 г. № 146-О-О законодатель,

предусматривая ответственность за совершение правонарушений, должен

исходить из конституционных принципов справедливости, юридического

равенства, пропорциональности, соразмерности устанавливаемой

ответственности конституционно значимым целям.

Привлечение к административной ответственности и аннулирование

лицензии за одно и то же нарушение лицензионных требований не отвечает

принципу соразмерности юридической ответственности.

Принцип соразмерности и вытекающие из него требования

справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых

средств предполагает дифференциацию публично-правовой ответственности в

зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного

ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств,

обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные

принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к

физическим и юридическим лицам.

Учитывая вышеизложенное целесообразно рассмотреть вопрос

установления административного наказания в виде аннулирования лицензии на

производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции за грубые нарушения лицензионных требований, установленные в

пункте 3 статьи 20 Федерального закона, включив соответствующие

171

формулировки в диспозиции статей 14.6, 14.16, 14.17, 14.19, 15.12, 15.13, 19.4,

19.4.1, 19.5 КоАП РФ.

Кроме того, предлагаемые изменения позволят распространить на

лицензионные производства по аннулированию лицензии правовой режим

производства по делам об административных правонарушениях и поставить

точку в дискуссиях о том, чем по сути является аннулирование лицензии, в

рамках какого производства: административного или гражданского, должно

рассматриваться в суде заявление лицензирующего органа об аннулировании

лицензии?

Очевидно, что данное производство должно быть административным, так

как лицензирующий орган обладает властными полномочиями в рамках

предмета разбирательства.

Схожая позиция отражена в постановлении Пленума ВАС РФ от 11 июля

2014 г. № 47, согласно которому принимая решение об аннулировании

лицензии или оценивая законность решения административного органа о

приостановлении действия или аннулировании лицензии, судам необходимо

руководствоваться не только нормами АПК РФ и Федерального закона № 171-

ФЗ, но и учитывать положения КоАП РФ, регламентирующие порядок

привлечения лица к административной ответственности, в том числе

обеспечивающие гарантии защиты прав такого лица.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы и


1. Административная ответственность представляет собой важное

средство правовой охраны на алкогольном рынке, борьбы с нелегальным

оборотом алкогольной продукции в виде наложения запретов совершения

противоправных действий и возложения обязанностей претерпевания

санкционных лишений за нарушение данных запретов, реализуется в

административно-процессуальном порядке путем применения

уполномоченными субъектами санкций норм особенной части КоАП РФ, а

также законов субъектов Российской Федерации об административных

172

правонарушениях. Административная ответственность может рассматриваться

в четырех аспектах: как вид юридической ответственности, вид

административного принуждения, форма реализации административных

наказаний и, наконец, как один из способов административно-правового


2. Многие нормы об административных правонарушениях в сфере

оборота алкогольной продукции являются бланкетными, так как ими

устанавливается административная ответственность за нарушение правил,

содержащихся в иных законах и подзаконных нормативных актах. В связи с

этим повышается роль правильной квалификации данных правонарушений.

Приведенная судебная практика показывает ошибки правоприменителей при

квалификации деликтов в исследуемой сфере.

3. Достижение цели административного принуждения путем применения

к нарушителю мер предупреждения или пресечения, должно исключать

применение к нему мер административной ответственности.

4. Предлагается включить в главу 3 КоАП РФ такой вид

административного наказания, как аннулирование лицензии, а также

определить составы административных правонарушений, за совершение

которых предусмотреть назначение данного наказания.

2.8. Саморегулирование и общественный контроль в механизме

административно-правового регулирования оборота алкогольной

продукции

Несмотря на активное реформирование системы государственного

регулирования алкогольного рынка в настоящее время сохраняются

внушительные масштабы нелегального оборота алкогольной продукции. В

современных условиях развития алкогольной отрасли административные

органы не смогут полностью легализовать алкогольный рынок без

взаимодействия с его участниками и обществом, которое потребует

дальнейшей модернизации системы государственного регулирования отрасли.

173

В связи с этим существует объективная необходимость создания новой

концептуальной модели административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции в его взаимодействии с институтами

саморегулирования и общественного контроля.


алкогольной продукции необходимо построить трехуровневую систему

регулирования алкогольного рынка: со стороны государства, бизнеса и

общественности, используя механизмы саморегулирования и общественного

контроля. В предложенной модели регулирования субъектами управления

являются не только традиционные для административного права органы

государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные

публично-правовыми полномочиями, но и невластные субъекты в лице

саморегулируемых организаций и общественных объединений.

Интеграция саморегулирования и общественного контроля в механизм


позволит существенно повысить эффективность такого регулирования и

обеспечить баланс публичных и частных интересов на рынке.

Следует отметить, что в настоящее время в отечественной юридической

науке отсутствует единство взглядов по вопросу о соотношении

саморегулирования и государственного регулирования.

По мнению А.Ф. Алгазиной «саморегулирование не может быть отнесено

за рамки государственного регулирования. Государственное регулирование

может осуществляться не только органами исполнительной власти, но и

некоммерческими организациями, которым переданы государственно-властные

полномочия»243.

Ю.Г. Лескова указывает, что «саморегулирование в

предпринимательском праве может быть рассмотрено как часть

негосударственного регулирования»…«Саморегулирование отражает

243 Алгазина А. Ф. К вопросу о соотношении саморегулирования и государственного регулирования

предпринимательской деятельности в Российской Федерации / А. Ф. Алгазина // Актуальные проблемы права:

материалы III междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2014 г.). — М.: Буки-Веди, 2014. — С. 36.

174

потребность субъектов предпринимательского права в альтернативном (по

отношению к государственному) правовом регулировании

предпринимательских отношений, и с этой точки зрения рассматривается как

«опосредующее звено» между государством и предпринимателями»244.

О. Н. Шерстобоев справедливо отмечает, что «саморегулирование

следует оценивать с различных сторон, но частное начало в нем не должно

оттеснять публичное. При этом саморегулирование является принципиально

новым уровнем взаимоотношений властных и невластных субъектов

административного права, при котором происходит изменение, но не отмена

инструментария административного права»245.

Диссертант полагает, что саморегулирование не может быть полностью

отнесено за рамки государственного регулирования, но и не является частью

или видом государственного регулирования, поскольку исходит не от

государства, а от некоммерческих организаций. Именно правовой статус

субъектов воздействия определяет главное отличие государственного

регулирования от саморегулирования.

Вместе с тем, саморегулирование осуществляется лишь в рамках,

регламентированных требованиями закона. То есть саморегулирование

осуществляется в пределах диспозитивности, определяемой правовыми

ограничениями, устанавливаемыми в процессе государственного

регулирования. Саморегулируемые организации получают и осуществляют

публичные функции, властные полномочия, что согласуется с позицией

Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении № 12-П от 19

декабря 2005 г.

Таким образом, саморегулирование - это альтернативное,

негосударственное регулирование интегрированное в систему публичного

управления, которое осуществляется в установленном законом порядке,

подконтрольно государству и является необходимым элементом механизма 244 Лескова Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ организации предпринимательских отношений:

проблемы теории и практики: Дисс… док. юрид. Наук. - М., 2013. – с. 18. 245 Шерстобоев О.Н. Административно-правовые проблемы саморегулирования //Журнал зарубежного

законодательства и сравнительного правоведения. - 2011. - N 1 (26). - С. 55.

175

государственного регулирования.

Развитие механизмов саморегулирования позволяет обеспечить

необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с

властью в вопросах защиты своих интересов и прав, а с потребителями - в

вопросах защиты их прав. При этом создаются предпосылки для повышения

прозрачности отношений государства и бизнеса, сужения поля для принятия

решений по усмотрению государственных служащих, а также для сокращения

бюрократических барьеров и устранения коррупциогенных факторов246.

Регулирование оборота алкогольной продукции требует

узкопрофессионального подхода. Саморегулирование в данном случае дает

возможность принять оптимальные стандарты и правила, адекватные

потребностям алкогольной отрасли, исключив избыточные административные

механизмы.

Кроме того, внедрение механизмов саморегулирования позволит

организовать более оперативный и точечный контроль, чем со стороны

государственных органов, за деятельностью членов саморегулируемых

организаций.

Решая вопрос о саморегулировании алкогольного рынка необходимо

определиться в какой форме оно будет осуществляться и какая часть публично-

правовых полномочий может быть передана саморегулируемым организациям.

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых

организациях» предусматривает возможность установления федеральными

законами случаев обязательного членства субъектов предпринимательской

деятельности в саморегулируемых организациях, однако в качестве общего

правила саморегулирования предусмотрена добровольность членства247.

Представляется, что применительно к алкогольному рынку приемлема

модель добровольного саморегулирования, которая предусматривает передачу

246 Об утверждении Концепции совершенствования механизмов саморегулирования : распоряжение

Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 2776-р // Собрание законодательства Российской

Федерации. – 2016. - № 2 (часть II). - Ст. 458. 247 О саморегулируемых организациях : [федер. закон: принят Гос. Думой 16 ноября 2007 г. : одобрен Советом

Федерации 23 ноября 2007 г. : по состоянию на 13 июля 2015 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. –

2007. - № 49. - Ст. 6076.

176

государством части своих функций органу саморегулирования, тогда как за

государством остаются полномочия, прежде всего, юрисдикционного

характера.

Автор полагает, что на современном этапе развития алкогольной отрасли

основная часть публичных функций по регулированию оборота алкогольной

продукции должна оставаться в руках государства. Разрешительная система

ведения бизнеса на алкогольном рынке не может быть заменена на

уведомительную. Как уже было отмечено выше, установление различных

требований и ограничений к предпринимательской деятельности на

алкогольном рынке обусловлено спецификой алкогольной продукции,

свободное обращение которой в гражданском обороте способно нанести

существенный вред здоровью человека и создать угрозу национальной

безопасности государства.

Вместе с тем, саморегулируемые организации могут устанавливать

дополнительные стандарты и правила в области оборота того или иного вида

алкогольной продукции с учетом его специфики, направленные на повышение

качества и обеспечение безопасности алкогольной продукции, а именно

требования к транспортировке, хранению, упаковке, поставке и продаже.

Делегирование некоторых публично-правовых функций по

регулированию алкогольного рынка саморегулируемым организациям позволит

снять с органов исполнительной власти избыточные функции, одновременно

снизив административную нагрузку на алкогольный бизнес. В итоге

государство получит мощную поддержку в борьбе с нелегальным оборотом

алкогольной продукции со стороны добросовестных участников алкогольного

рынка, которые сами заинтересованы в устранении своих нелегальных

конкурентов.

Следует отметить, что делегирование публичных полномочий

саморегулируемым организациям не входит в противоречие статьям 78 и 132

177

Конституции РФ 248 , допускающим возможность передачи отдельных

государственных функций и полномочий лишь внутри органов

государственной власти, поскольку в данном случае речь идет не о

делегировании публичных полномочий от властного публично-правового

субъекта невластному частноправовому субъекту. Данное делегирование

устанавливает федеральный законодатель.

Необходимо остановится на тех обстоятельствах, которые могут

препятствовать эффективной реализации саморегулирования в механизме


Прежде всего, следует сказать, что подход к разработке

саморегулируемыми организациями стандартов не должен быть формальным и

сводится к дублированию положений федеральных законов и государственных

стандартов, которых и так не мало в сфере оборота алкогольной продукции.

Алкогольной отрасли не нужны стандарты, содержащие общие положения, и не

оказывающие существенного регулирующего воздействия на деятельность в

сфере оборота алкогольной продукции. Стандарты должны устанавливать

дополнительные и значимые требования к предпринимательской деятельности

на алкогольном рынке наряду с установленными государством требованиями.

При выполнении указанных условий стандартизация в

саморегулировании может стать ключевым инструментом повышения

безопасности и качества алкогольной продукции.

Крайне важным представляется исключить возможность дублирования

контрольных полномочий, осуществляемых одновременно саморегулируемыми

организациями и регулятором отрасли -Росалкогольрегулированием, не

допустить введение тождественных форм регулирования в отношении одних и

тех же объектов по одному предмету. Эффективная реализация контрольных

полномочий саморегулируемой организации возможна только в случае четкого

248 Конституция Российской Федерации : [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: по состоянию

на 21 июля 2014 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 31. – Ст. 4398.

178

разделения предметов государственного контроля (надзора) и контроля со

стороны саморегулируемых организаций.

Саморегулирование алкогольного рынка должно исключить

воспроизводство административных барьеров для субъектов

предпринимательства.

Вместе с тем, следует учитывать, что формальный подход

саморегулируемых организаций к осуществлению контроля, который зачастую

сводится лишь к проверке наличия определенного набора документов, также не

допустим.

Рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение

механизмов внесудебного разрешения споров между членами

саморегулируемых организаций и третьими лицами является одной из

важнейших функций саморегулируемых организаций. Защита интересов

предпринимателей в их отношениях с государством (при возникновении любых

конфликтов и споров между федеральным органом исполнительной власти

(органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) и

участником саморегулируемой организации) как одна из функций

саморегулируемых организаций на сегодняшний день не осуществляется249.

Для того чтобы саморегулирование было действенным и эффективным

инструментом в механизме административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции государству следует создать условия для

стимулирования участников рынка к добровольному объединению в

саморегулируемые организации.

Между тем, в настоящее время законодатель не создает механизмов,

которые мотивируют развитие добровольного саморегулирования на

алкогольном рынке. Для развития данной формы саморегулирования, которое

является наиболее приемлемой для алкогольной отрасли, необходимо введение

249 Об утверждении Концепции совершенствования механизмов саморегулирования распоряжение

Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 2776-р // Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2016. - № 2 (часть II). - Ст. 458.

179

административно-правового режима стимулирования участников рынка, речь о

котором шла в предыдущих параграфах исследования.

Низкая эффективность института саморегулирования в России является

общепризнанной, эксперты указывают на необходимость использования

европейского опыта саморегулирования алкогольного рынка.

Так, Е.С. Баранникова отмечает, что «в Европейском союзе широко

применяется саморегулирование, которое дополняет, детализирует и вносит

более жесткие, по сравнению с обязательными, требования. В силу того, что

российский законодатель стремится максимально детализировать требования в

законе, это приводит к пробелам и злоупотреблениям. При этом почти

отсутствует мотивация использовать саморегулирование в алкогольной

отрасли, поэтому саморегулирование сводится лишь к объединению

заинтересованных участников рынка в некоммерческие организации и

ассоциации для лоббирования интересов алкогольной отрасли»250.

Так как саморегулирование является элементом в механизме

государственного регулирования оборота алкогольной продукции, необходимо

установить порядок и формы взаимодействия саморегулируемых организаций с

органами исполнительной власти, а также порядок осуществления

государственного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций,

который логично было бы делегировать Росалкогольрегулированию.

В Концепции совершенствования механизмов саморегулирования

содержится ряд интересных предложений по повышению эффективности

взаимодействия саморегулируемых организаций, основанных на добровольном

членстве, с государственными органами. По мнению автора данные

предложения вполне могут быть применимы к регулированию оборота

алкогольной продукции, так как именно модель добровольного

саморегулирования является оптимальной для алкогольного рынка на

современном этапе его развития.

250 Баранникова Е.С. Правовое регулирование алкогольного рынка в Российской Федерации и Европейском

союзе // Реформы и право. 2013. N 4. С.76.

180

В частности, предлагается на законодательном уровне наделить

уполномоченные органы государственной власти правом заключать

соглашения с саморегулируемыми организациями о признании результатов

деятельности саморегулируемых организаций. Предметом таких соглашений

является оценка исполнения функций, выполняемых саморегулируемыми

организациями (в том числе функции по осуществлению контроля за членами

саморегулируемой организации), и возможность приостановления

уполномоченным органом государственной власти исполнения аналогичной

функции с одновременным признанием соответствующей компетенции

саморегулируемой организации. В отношении саморегулируемых организаций

с добровольным членством целесообразно также установить требования к

представлению в установленные сроки в уполномоченный федеральный орган

исполнительной власти отчетности о результатах деятельности

саморегулируемой организации, в том числе подтверждающей соответствие

требованиям к саморегулируемым организациям251.

Кроме того, предлагается установление процедур одобрения со стороны

уполномоченного федерального органа исполнительной власти стандартов и

правил саморегулируемой организации, методик оценки регулирующего

воздействия этих документов; установление процедур оценки эффективности

деятельности саморегулируемой организации за определенный временной

период в целях принятия решений о передаче саморегулируемой организации

государственных функций; учет позиций саморегулируемых организаций при

разработке нормативных правовых актов Российской Федерации и

федеральных стандартов252.

Представляется, что реализация вышеуказанных мер станет

существенным стимулом для совершенствования и стимулирования

деятельности саморегулируемых организаций с добровольным членством.

251 Об утверждении Концепции совершенствования механизмов саморегулирования: распоряжение

Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 2776-р // Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2016. - № 2 (часть II). - Ст. 458. 252 Там же.

181

Федеральный закон № 171-ФЗ устанавливает правовые основы

деятельности саморегулируемых организаций виноградарей и виноделов.

Вместе с тем, законодатель не определяет порядок функционирования

саморегулируемых организаций, объединяющих лиц, осуществляющих

производство и оборот иных видов алкогольной продукции.

По мнению диссертанта, институт саморегулирование должен быть

существенным образом развит с учетом вышеуказанных рекомендаций в

отраслевом нормативном правовом акте – Федеральном законе № 171-ФЗ.

В законе должны быть определены в качестве целей деятельности

саморегулируемых организаций противодействие нелегальному производству и

обороту алкогольной продукции; повышение качества и безопасности

алкогольной продукции, обеспечение и защита интересов добросовестных

участников алкогольного рынка.

Диссертант полагает целесообразным установить в Федеральном законе

№ 171-ФЗ следующие виды саморегулируемых организаций:

1) саморегулируемые организации, объединяющие лиц,

осуществляющих производство и оборот этилового спирта и

спиртосодержащей продукции;


осуществляющих производство и оборот спиртных напитков;

3) саморегулируемые организации виноградарей и виноделов;

4) саморегулируемые организации пивоваров и лиц, осуществляющих

производство и оборот сидра, пуаре, медовухи.

Теперь остановимся на общественном контроле за соблюдением

участниками рынка отраслевого законодательства, который играет не менее

значимую роль, чем саморегулирование в борьбе с нелегальным оборотом


Предусмотренное статьей 32 Конституции РФ право граждан на участие в

управлении делами государства предполагает и находит свое выражение в

общественном контроле. Развитие и внедрение механизмов общественного

182

контроля в систему государственного регулирования алкогольного рынка

направлено на предупреждение и выявление нарушений в сфере оборота


Необходимость развития механизмов общественного контроля на

алкогольном рынке обусловлена тем, что отношения, складывающиеся в сфере

производства и оборота алкогольной продукции, обладают особой

общественной значимостью, так как связаны со здоровьем населения России и

влияют на эффективность экономического развития государства, а значит и на

благосостояние граждан Российской Федерации. Таким образом, деятельность

в сфере оборота алкогольной продукции непосредственно затрагивает

общественные интересы.

Следует сказать, что в алкогольной отрасли активно действуют ряд

общественных объединений, осуществляющих контроль за соблюдением

участниками рынка законодательства. Среди них можно выделить

Межрегиональное общественное движение поддержки здорового образа жизни

«ЗА ТРЕЗВУЮ НАЦИЮ». Также созданы и функционируют в рамках

механизма информационно — коммуникационной системы (ИКС-РАР)

«Общественный контроль алкогольного рынка» Открытого правительства

специальные электронные площадки для фиксации результатов общественного

контроля, где каждый гражданин может оставить сообщение о выявленных им

фактах нарушений правил в сфере оборота алкогольной продукции.

К ним в частности относятся общественный портал «Градус.НЕТ»,

Единый социальный портал алкогольного рынка, также на официальном сайте

Росалкогольрегулирования в разделе «общественный контроль» граждане и

организации имеют возможность сообщить о выявленных фактах нарушений в

сфере производства и оборота алкогольной продукции253.

Статистика показывает, что механизмы общественного контроля за

соблюдением законодательства в сфере производства и оборота алкогольной

продукции работают. Так, согласно данным, размещенным на официальном

253 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/public (дата обращения: 11.01.2016)

http://www.fsrar.ru/public

183

сайте Росалкогольрегулирования в 2013 году поступило 697 заявлений о

нарушениях, 1740 заявлений направлено общественным порталом в органы

государственной власти субъектов РФ, по 228 заявлениям приняты решения о

привлечении к административной ответственности, в 2014 году данные

показатели составили 1522, 1626 и 351 соответственно, а в 2015 году выросли

до 2548, 2760 и 741254.

Таким образом, можно констатировать, что из года в год активность

общественного контроля на алкогольном рынке возрастает.

Следует отметить, что основным связующим субъектом общественного

контроля на алкогольном рынке является Общественный совет при

Росалкогольрегулировании, в состав которого входят представители

общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих

организаций, а также представители экспертного сообщества. Кроме того,

функционирует при Федеральной службе Экспертный совет, в состав которого

на ряду с представителями государственных органов, хозяйствующих

субъектов, научных организаций, также входят представители общественных

объединений.

Данный советы, как было уже отмечено, являются площадками для

диалога между государством, бизнесом и общественностью по поводу

выработки и реализации государственной политики на алкогольном рынке.

Однако указанные инструменты общественного контроля не позволяют в

полной мере оказывать регулирующее воздействие на исследуемые

правоотношения, поскольку в отраслевом законодательстве не определена в

достаточной степени правовая основа их деятельности.

Инициативы общественного совета при Росалкогольрегулировании о

рассмотрении вопроса о подписании соглашений между Федеральной службой

и Межрегиональным общественным движением «За трезвую нацию», а также о

взаимодействии общественных советов заинтересованных министерств и

254 Там же.

184

ведомств, должны быть основаны и подкреплены правовыми нормами255.

Между тем, в настоящий момент отсутствует целостная система

общественного контроля, а проводимые мероприятия не приводят к

качественному улучшению государственного регулирования. Статьей 24

Федерального закона № 171-ФЗ довольно фрагментарно обозначены основы

общественного контроля на алкогольном рынке, которые сводятся в

установлении обязанности для государственных органов и должностных лиц

оказывать содействие гражданам и общественным объединениям в проведении

соответствующих проверок фактов нарушения Федерального закона № 171-ФЗ

и в десятидневный срок уведомлять заявителей о принятых решениях.

Автор считает необходимым установить в Федеральном законе № 171-ФЗ

порядок осуществления отдельных форм общественного контроля, права и

обязанности субъектов и объектов общественного контроля, порядок их

взаимодействия.

Законодательное регулирование, направленное на обеспечение

самостоятельности общественных объединений и саморегулируемых

организаций в выработке правил и норм своей корпоративной организации,

контроль за их соблюдением, является конкретизацией взаимосвязанных

положений Конституции РФ (статей 32 (часть 1), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) по

смыслу которых граждане, чей труд свободен, вправе принимать

непосредственное участие в управлении делами государства, в том числе в

экономической сфере, на началах самоорганизации, самоуправления и

саморегулирования. При этом соответствующая деятельность граждан во

всяком случае подконтрольна государству.

В целях реализации предлагаемой модели административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции, автором разработан с учетом

результатов проведенного исследования законопроект о внесении изменений в

Федеральный закон № 171-ФЗ в части дополнения его нормами

255 Сайт Росалкогольрегулирования: URL: http://www.fsrar.ru/about/sov-i-koord-organy/obxhestvennyi-

sovet/zaochnoe_zasedanie_ot_22122015_g (дата обращения: 15.01.2016)

http://www.fsrar.ru/about/sov-i-koord-organy/obxhestvennyi-sovet/zaochnoe_zasedanie_ot_22122015_g

http://www.fsrar.ru/about/sov-i-koord-organy/obxhestvennyi-sovet/zaochnoe_zasedanie_ot_22122015_g

185

регулирующими деятельность саморегулируемых организаций и

устанавливающими правовые основы осуществления общественного контроля

(см. приложение № 1 к диссертации).

Интеграция механизмов саморегулирования и общественного контроля в

систему государственного регулирования алкогольного рынка основана на

понимании того, что эффективная борьба с нелегальным оборотом алкогольной

индустрии возможна только при совместном усилии государства, общества и

бизнеса. Исключительное использование метода императивного регулирования,

властных предписаний, базирующийся на отношениях субординации между

участниками управленческих отношений не решит проблем нелегального

оборота алкогольной продукции. Властность и односторонность как наиболее

существенные признаки метода административно-правового регулирования не

исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в

результате которых могут возникать управленческие отношения равенства их

участников.

Взаимодействие органов исполнительной власти с саморегулируемыми

организациями и общественными объединениями основано на развитии

горизонтальных административно-правовых отношениях, которые обычно

возникают между несоподчиненными органами исполнительной власти,

организациями, предприятиями, учреждениями, гражданами в связи с

реализацией ими прав в сфере управления. Конечно, такого рода

правоотношения не столь распространены в сфере государственного

управления, как вертикальные, которые в наибольшей степени выражают суть

административно-правового регулирования и типичных для государственно-

управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и

объектом управления, но они необходимы для повышения эффективности

действующей системы административно-правового регулирования оборота


В предлагаемой модели административно-правового регулирования

между органами исполнительной власти, саморегулируемыми организациями и

186

общественными объединениями складываются как вертикальные, так и

горизонтальные управленческие отношения. В первом случае, при

вертикальных отношениях, саморегулируемые организации и общественные

объединения и их деятельность являются объектом управления. Во-втором

случае, при горизонтальных отношениях, они принимают часть публично-

правовых функций, присущих субъекту управления, и при согласованном

взаимодействии с органами государственной власти участвуют в процессе

регулирования общественных отношений в сфере оборота алкогольной

продукции, несмотря на то, что фактически и юридически саморегулируемые

организации и общественные объединения неравноправны с органами

исполнительной власти и подчинены им.

Вместе с тем, важно понимать, что саморегулируемые организации и

общественные объединения не могут быть полноценными субъектами

административно-правового регулирования, поскольку они не наделены

государственными властными полномочиями, но, как было уже отмечено, они

участвуют в административно-правовом регулировании, осуществляя

контрольные, организационные, управленческие и иные функции публично-

правового характера при взаимодействии с государственными органами, тем

самым оказывая косвенное регулирующее воздействие на исследуемые

правоотношения.

Горизонтальные управленческие отношения основаны на совместных и

заранее согласованных действиях органов исполнительной власти,

саморегулируемых организаций и общественных объединений, направленных

на противодействие нелегальному обороту алкогольной продукции. Такие

горизонтальные отношения складываются:

во-первых, при обсуждении с субъектами предпринимательства и

общественными организациями законодательных инициатив по вопросам

регулирования оборота алкогольной продукции в рамках консультативно-

экспертных советов при федеральных органах законодательной и

исполнительной власти;

187

во-вторых при оказании органами государственной власти содействия

общественным объединениям при проведении проверок выявленных ими

фактов нарушения законодательства, а также при направлении в адрес

общественных объединений уведомлений о принятых решениях;

в-третьих, при рассмотрении органами государственной власти итоговых

документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а также

учете предложений и рекомендаций, содержащихся в этих документах.

в-четвертых, при ином информационном обмене между органами

исполнительной власти, общественными объединениями и саморегулируемыми

организациями о фактах нарушений законодательства.

Разработанная диссертантом модель государственного регулирования

оборота алкогольной продукции может быть проиллюстрирована в виде

следующей схемы:

ОИВ – органы исполнительной власти

СРО – саморегулируемые организации

ОО – общественные объединения и другие субъекты общественного

контроля

ОИВ

СРО

ОО

УР

188

УР – участники рынка

- регулирующее воздействие

- регулирующее воздействие и взаимодействие

Конечно, с одной стороны саморегулируемые организации и

общественные объединения не являются властными субъектами

административно-правового регулирования в том смысле, что они выступают

от имени бизнеса и общественности, а не государства, и можно сказать, что их

контрольные полномочия лишены юридически властного характера, они не

могут применить к нарушителям меры административного принуждения, в их

распоряжении моральные, дисциплинарные, организационные методы

воздействия.

Но с другой стороны, они фактически осуществляют публично-правовые

функции по контролю за соблюдением участниками рынка требований,

стандартов, правил, законодательства, и эти публично-правовые функции

осуществляются ими не самовольно, а на основе дозволений, предписанных

правовыми нормами. И что важно, меры административного воздействия на

выявленные нарушения по результатам саморегулирования и общественного

контроля могут быть применены только при предоставлении

административным органам соответствующей информации, иными словами за

счет взаимодействия саморегулируемых и общественных организаций с

органами государственной власти, которое реализуется в рамках

горизонтальных связей невластных субъектов с властными. Автору

представляется, что при таком подходе административно-правовое

регулирование становится более эффективным, точечным и целенаправленным.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что

комплексное и системное использование административно-правовых форм и

методов регулирования с механизмами саморегулирования и общественного

контроля позволит повысить эффективность противодействия нелегальному

обороту алкогольной продукции. Развитие институтов саморегулирования и

общественного контроля, взаимодействие властных и невластных субъектов

189

является объективной необходимостью внедрения в систему государственного

регулирования алкогольного рынка новых форм борьбы с нелегальным

оборотом алкогольной продукции, повышения качества и безопасности данной

продукции. Общественный контроль и саморегулирование позволит снизить

степень избыточного государственного вмешательства в алкогольную отрасль и

соответствующие затраты на ее регулирование, повысит эффективность и

оптимизирует государственный контроль, обеспечит баланс государственных,

общественных и частных интересов на алкогольном рынке.

190

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное в рамках настоящей диссертационной работы исследование

позволяет сформулировать следующие теоретические выводы и практические

предложения, осуществление которых, по автора мнению, будет

способствовать повышению эффективности механизма административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции в России.

1. Государственное регулирование оборота алкогольной продукции

обуславливает возникновение социальных, экономических и политических

вопросов межведомственного и общенационального характера. Регулирование

данных отношений особо значимо, так как от эффективного его осуществления

зависит здоровье и благополучие населения России, а также экономическое

развитие государства. В связи с этим данное регулирование может быть

эффективным лишь при слаженном взаимодействии органов государственной

власти, субъектов предпринимательства, представителей общественности и

экспертного сообщества.

2. Сущность и содержание административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции состоит в правовом, целенаправленном и

упорядочивающем воздействии уполномоченных органов государственной

власти и органов местного самоуправления на общественные отношения,

складывающиеся в сфере закупки, поставки, хранения, перевозки и розничной

продажи алкогольной продукции, включая ее дистанционную продажу через

информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, осуществляемую при

помощи системы правовых средств, в том числе при взаимодействии с

общественными объединениями и саморегулируемыми организациями, в целях

защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан,

экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности

указанной продукции, а также в целях защиты прав и законных интересов

добросовестных участников алкогольного рынка.

191

3. В рамках исследования разработана классификация субъектов

административно-правовых отношений в сфере оборота алкогольной

продукции по признаку степени их регулирующего воздействия на данные

отношения и наличия государственно-властных полномочий: 1) субъекты,

наделенные государственно-властными полномочиями и осуществляющие от

своего имени административно-правовое регулирование оборота алкогольной

продукции (федеральные органы исполнительной власти, органы

государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного

самоуправления, а также их должностные лица); 2) субъекты, не наделенные

государственно-властными полномочиями и не оказывающие регулирующее

воздействие на общественные отношения в сфере оборота алкогольной

продукции (участники алкогольного рынка: юридические лица,

индивидуальные предприниматели, граждане - потребители алкогольной

продукции); 3) субъекты, наделенные отдельными государственно-властными

полномочиями, но не осуществляющие непосредственно от своего имени

административно-правовое регулирование оборота алкогольной продукции

(суды, прокуратура и др.); 4) субъекты, не наделенные государственно-

властными полномочиями, но осуществляющими отдельные публично-

правовые функции и оказывающими косвенное регулирующее воздействие на

правоотношения в сфере оборота алкогольной продукции (саморегулируемые

организации, общественные объединения, консультативно-экспертные и

общественные советы при федеральных органах законодательной и

исполнительной власти, иные негосударственные некоммерческие

организации.

Представленная классификация отражает специфику административно-

правового статуса участников управленческих правоотношений в сфере

регулирования оборота алкогольной продукции, а также позволяет раскрыть

роль негосударственных некоммерческих организаций в механизме


192

4. Выявлена система показателей эффективности административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции, включающая четыре

пары показателей, соотношение каждой из которых отражает степень

реализации определенных законодателем целей данного регулирования: 1)

объем продажи алкогольной продукции населению – смертность от случайных

отравлений алкоголем; 2) количество проведенных проверок – количество

выявленных в ходе проверок нарушений; 3) количество заявлений об

аннулировании лицензий направленных в суд – число аннулированных лицензий в

судебном порядке; 4) ставка акциза – размер дохода федерального бюджета

от уплаты акцизов.


совершенствованию административно-правового регулирования оборота

алкогольной продукции предложено ввести процедуру систематической оценки

вышеуказанных показателей эффективности регулирования алкогольной

отрасли в рамках заседаний Правительственной комиссии по повышению

конкурентоспособности и регулированию алкогольного рынка.

5. История развития административно-правового регулирования

алкогольной отрасли показывает, что оно осуществлялось бессистемно, даже

хаотично и поэтому было малоэффективным. Чтобы избежать аналогичных

проблем в будущем и обеспечить действенность регулирования алкогольной

отрасли необходимо активно использовать такие методы управления, как

планирование и программирование, которые обеспечат прозрачность и

предсказуемость направлений государственной политики на алкогольном

рынке, что в свою очередь позволит субъектам предпринимательства

подготовиться к планируемым изменениям и выстроить долгосрочную бизнес-

стратегию. Только последовательное и системное принятие управленческих

решений во взаимодействии с обществом, бизнесом и экспертным сообществом

обеспечит результативность целенаправленных действий государства в борьбе

с нелегальным оборотом алкогольной продукции.

193

6. В современных условиях существует принципиальная необходимость

использования программно-целевого метода в механизме административно-

правового регулирования оборота алкогольной продукции, который позволяет

осуществить централизацию действий как при формировании стратегии

решения социально-экономических проблем связанных с нелегальным

оборотом алкогольной продукции, так и при определении ресурсного

обеспечения ее выполнения.

Предложено по средством применения программно-целевого метода

разработать единую национальную программу государственного

регулирования алкогольного рынка, основанную на согласованной и поэтапной

реализации целей развития при соблюдении баланса государственных, частных

и общественных интересов, используя прямые (административные) и

косвенные (экономические) методы управления. Данная программа должна

предусматривать средства достижения и ресурсного обеспечения следующих

целей: 1) защиты нравственности и здоровья граждан, а также снижение


направленных снижение масштабов злоупотребления алкогольной продукцией,

привлекая к данной работе социально-ориентированные организации, в том

числе по средством субсидирования; 2) защиты прав и законных интересов

граждан – потребителей алкогольной продукции, обеспечивая безопасность,

высокое качество и ценовую доступность алкогольной продукции при

использовании механизмов общественного контроля, а также налогового

регулирования, основанного на установление акцизных ставок и минимальных

цен на алкогольную продукцию исходя из реальных доходов населения; 3)

защиты прав и законных интересов представителей алкогольного бизнеса,

создавая благоприятные условия для законной предпринимательской




оборота алкогольной продукции; 4) защиты экономических интересов

194

государства путем разработки и осуществления мер по противодействию

реализации нелегального оборота алкогольной продукции, а также по

обеспечению роста дохода федерального бюджета от акцизных платежей, в том

числе при использовании дифференцированного подхода к регулированию

оборота различных видов алкогольной продукции, поддерживая крестьянско-

фермерские хозяйства и малые предприятия в сфере виноделия и виноградства.

7. Разработана классификация способов административно-правового

регулирования оборота алкогольной продукции по признаку их применения в

рамках соответствующих видов административных процессов: 1)











Предлагаемая классификация позволила провести исследование способов


через призму правоприменительной и административно-процессуальной

деятельности, выявить недостатки отдельных способов правового

регулирования в процессе их применения.

8. В условиях жесткого административно-правового регулирования

алкогольного рынка, при отсутствии последовательности и системности в

реализации государственной алкогольной политики представителям

алкогольного бизнеса не выгодно легально работать на рынке. Уход

хозяйствующих субъектов в теневой сектор приводит к сокращению

бюджетных доходов и снижению качества алкогольной продукции.

195



алкогольной продукцией необходимо предложено ввести комплексный

административно-правовой режим стимулирования, включающий в себя два

направления правового регулирования: 1) стимулирование участников

алкогольного рынка к легальному осуществлению хозяйственной деятельности;

2) стимулирование субъектов предпринимательства и общественных

объединений к участию в реализации государственной политики по снижению

масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и противодействию

реализации нелегального алкоголя.

В качестве правовых и организационных средств данного

административно-правового режима рассматриваются: 1) создание единой

долгосрочной национальной программы развития государственного

регулирования алкогольного рынка; 2) упрощение, автоматизация и

сокращение сроков административных процедур в сфере лицензирования,

учета, декларирования, маркировки и налогообложения оборота алкогольной








органах законодательной и исполнительной власти; 5) субсидирование

социально-ориентированных организаций, с целью возмещения их затрат на

выполнение программ, предусмотренных Концепцией реализации

государственной политики по снижению масштабов злоупотребления

алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения

Российской Федерации на период до 2020 года; 6) заключение соглашений о

взаимодействии между Федеральной службой по регулированию алкогольного

196

рынка и саморегулируемыми организациями, а также с общественными

объединениями; 7) применение дифференцированно подхода к регулированию

оборота различных видов алкогольной продукции, в том числе, по средством

установления специальных условий для получения лицензий на осуществление

оборотных операций с винодельческой продукцией в целях поддержки


виноградарства.

9. Приведенная в диссертационном исследовании судебная практика

свидетельствует о распространении формального подхода к применению мер

административного принуждения к субъектам предпринимательства по

результатам лицензионного контроля. Однако наличие формальных признаков

нарушения лицензионных требований не может служить достаточным

основанием для принятия решения об аннулировании лицензии. Кроме того,

достижение цели административного принуждения путем применения к

нарушителю мер предупреждения или пресечения должно исключать

последующую реализацию мер административной ответственности за тоже

нарушение лицензионных требований. Между тем само законодательство не

обеспечивает в полной мере защиту прав и законных интересов лицензиатов -

участников алкогольного рынка. Множество оснований для отказа в выдаче

лицензии, переоформлении лицензий и продлении срока их действий делает

правила лицензирования неопределенными и создает предпосылки для

административного усмотрения лицензирующих органов в принятии

соответствующих решений. Представляется необходимым в целях исключения

принятия решений по административному усмотрению лицензирующего

органа, конкретизировать в Федеральном законе № 171-ФЗ основания для

отказа в выдаче лицензии, переоформлении лицензий и продлении срока их

действий.

10. Курс государственной политики, направленный на поддержку


виноградства позволит, с одной стороны, изменить общую структуру

197

потребления населением алкогольной продукции путем снижения потребления

крепкого алкоголя в пользу высококачественных и доступных по цене

отечественных вин, а с другой стороны, будет способствовать развитию

российской винодельческой отрасли и росту экономики в целом.

В целях поддержки малого и среднего бизнеса, крестьянско-фермерских

хозяйств и малых предприятий в сфере виноделия и виноградарства, следует

применять дифференцированный подход к лицензированию различных видов

деятельности по обороту алкогольной продукции, который может быть

реализован по средством установления отдельных критериев выдачи лицензии

на осуществление определенных видов деятельности по производству и

обороту алкогольной продукции; введения отдельного лицензирования

розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного

питания; установление льготных условий получения лицензий на

осуществление оборотных операций с винодельческой продукции.

11. Стремительное повышение акцизов, которое произошло в 2011-2013

годах, противоречит политике по борьбе с алкоголизацией населения страны и

нелегальным оборотом алкогольной продукции и фактически приводят к

противоположным результатам. В Российской Федерации добросовестным

субъектам предпринимательства становится все тяжелее конкурировать с

нелегальными участниками алкогольного рынка при действующих ставках

акцизов, а потребители алкогольной продукции в виду ее ценовой

недоступности вынуждены покупать более дешевую, но менее качественную и

небезопасную для здоровья нелегальную продукцию. Смена курса акцизной

политики государства в сторону сдерживания роста акцизных ставок будет

способствовать уплате акцизов в установленном законом порядке со стороны

субъектов предпринимательства, позволит лишить теневой бизнес его

основного конкурентного преимущества перед легальным сектором отрасли –

низкую цену на алкогольную продукцию и одновременно обеспечит ценовую

доступность качественного алкогольной продукции для граждан, что в свою

очередь снизит высокий уровень алкогольных отравлений.

198

12. Одной из важнейших тенденций в развитии государственного

регулирования оборота алкогольной продукции является активная интеграция в

механизм данного регулирования информационных технологий, усиление

регулирующего воздействия электронных автоматизированных систем,

которые становятся основной административно-правовой формой учета

объемов оборота алкогольной продукции, выполняя одновременно

контрольную и информационную функции, обеспечивая детализированный

учет объемов оборота алкогольной продукции и предотвращая распространение

на рынке нелегальной продукции. Данные автоматизированные системы

создают возможности для существенной оптимизации временных и

человеческих ресурсов в системе администрирования алкогольной индустрии.

13. На сегодняшний день отсутствует единая система контроля и учета

перевозок этилового спирта и спиртосодержащей продукции различными

видами транспорта, в связи с этим в федеральном законе № 171-ФЗ должны

быть установлены правовые основы осуществления контроля за перевозками

этилового спирта и спиртосодержащей продукции не только автомобильным,

но и железнодорожным, внутренним водным, морским и воздушным

транспортом, а также определены условия и порядок межведомственного

взаимодействия государственных органов, лицензирующих указанные виды

перевозок.

14. В современных условиях государственная монополия не является

эффективным инструментом борьбы с нелегальным оборотом алкогольной

продукции и алкоголизацией населения, поскольку не способна оказать прямое

влияния на решение данных проблем. Именно потребитель исходя из качества

жизни и уровня своих доходов определяет теневой сектор алкогольного рынка,

создавая спрос на дешевую нелегальную и суррогатную продукцию, которая не

подпадает под государственное регулирование даже в случае введения

монополии.

15. Одна из основных задач административно-правового регулирования

оборота алкогольной продукции на современном этапе заключается в

199

сокращении теневого сегмента рынка и обеспечении безопасности алкогольной

продукции. Однако данная задача будет решена только при слаженном

взаимодействии государственных органов с субъектами предпринимательства,

экспертным сообществом, общественными объединениями и гражданами.

В рамках исследования разработана целостная концептуальная модель

административно-правового регулирования оборота алкогольной продукции,

основанная на системном и комплексном применении административно-

правовых форм и методов регулирования, а также механизмов общественного

контроля и саморегулирования, при котором властные субъекты управления

осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность во

взаимодействии с невластными субъектами, не наделенными государственно-

властными полномочиями, но выполняющими отдельные функции публично-

правового характера, а именно: с саморегулируемыми организациями и

общественными объединениями.

200

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным

голосованием 12 декабря 1993 г.: по состоянию на 21 июля 2014 г.] // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 31. – Ст. 4398.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : [федер.

закон: принят Гос. Думой 21 октября 1994 г. : по состоянию на 30 января 2016

г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст.

3301.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): [федер.

закон: принят Гос. Думой 22 декабря 1995 г.: по состоянию на 29 июня 2015 г.]

// Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 5. - Ст. 410.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : [федер.

закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г. : одобрен Советом Федерации 26

июля 2000 г. : по состоянию на 5 апреля 2016 г.] // Собрание законодательства

Российской Федерации. - 2000. - № 32. – Ст. 3340.

5. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о

Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением

Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября

2009 г. № 17: по состоянию от 8 мая 2015 г.) // Собрание законодательства

Российской Федерации. – 2010. - № 50. – Ст. 6615.

6. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят

Гос. Думой 17 июля 1998 г.: одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г.: по

состоянию на 15 февраля 2016 г.] // Собрание законодательства Российской

Федерации. - 1998. - № 31. – Ст. 3823.

7. Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях: [федер. закон: принят Гос. Думой 20 декабря 2000 г.:

одобрен Советом Федерации 26 декабря 2000 г.: по состоянию на 9 марта 2016

г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 1. – Ст. 1.

201

8. О государственном регулировании производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об

ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: [федер. закон:

принят Гос. Думой 20 декабря 2000 г.: одобрен Советом Федерации 26 декабря

2000 г.: по состоянию на 9 марта 2016 г.] // Собрание законодательства

Российской Федерации. – 1995. – № 48. – Ст. 4553.

9. О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном

регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции» и о признании утратившими силу отдельных

положений Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон


алкогольной и спиртосодержащей продукции» [федер. закон: принят Гос.

Думой 8 июля 2005 г. : одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. : по

состоянию на 18 июля 2011 г.] // Собрание законодательства Российской

Федерации. – 2005. – № 30. – Ст. 3113.



спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты Российской

Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об

ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков,

изготавливаемых на его основе» : [федер. закон: принят Гос. Думой 7 июля

2011 г. : одобрен Советом Федерации 13 июля 2011 г. : по состоянию на 30

декабря 2012 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2011 -

№ 30 (ч. 1) – Ст. 4566.

11. О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и

муниципального контроля: [федер. закон: принят Гос. Думой 19 декабря 2008 г.

: одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г. : по состоянию на 9 марта

2016 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52. –

(ч. 1) Ст. 6249.

202

12. О качестве и безопасности пищевых продуктов: [федер. закон:

принят Гос. Думой 1 декабря 1999 г. : одобрен Советом Федерации 23 декабря

1999 г. : по состоянию на 13 июля 2015 г.] // Собрание законодательства

Российской Федерации. – 2000. - № 2. – Ст. 150.

13. О лицензировании отдельных видов деятельности» : [федер. закон:

принят Гос. Думой 22 апреля 2011 г. : одобрен Советом Федерации 27 апреля

2011 г. : по состоянию на 30 декабря 2012 г.] // Собрание законодательства





алкогольной продукции» и часть вторую Налогового кодекса Российской

Федерации» : [федер. закон: принят Гос. Думой 14 декабря 2012 г. : одобрен

Советом Федерации 19 декабря 2012 г.] // Собрание законодательства

Российской Федерации. – 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст. 7584.

15. О внесении изменений в статьи 2 и 5 Федерального закона «О

государственном регулировании производства и оборота этилового спирта,


(распития) алкогольной продукции» и статьи 5 и 6 Федерального закона «О

внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании


продукции и отдельные законодательные акты Российской Федерации и

признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничении розничной

продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его

основе» : [федер. закон: принят Гос. Думой 21 декабря 2012 г. : одобрен

Советом Федерации 26 декабря 2012 г.] // Собрание законодательства

Российской Федерации. – 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст. 7611.




203

алкогольной продукции» : [федер. закон: принят Гос. Думой 5 июля 2013 г. :

одобрен Советом Федерации 10 июля 2013 г. : по состоянию на 30 декабря 2012

г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 30 (ч.1). –

Ст. 65.

17. О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О



(распития) алкогольной продукции» : [федер. закон: принят Гос. Думой 18

октября 2013 г. : одобрен Советом Федерации 30 октября 2013 г.] // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 44. – Ст. 5635.




алкогольной продукции [федер. Закон: принят Гос. Думой 19 июня 2015 г.,

утвержден Советом Федерации 24 июня 2015 г.] // Собрание законодательства

Российской Федерации. – 2015. - № 27. – ст. 3973.

19. О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации в связи с усилением уголовной и административной

ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: [федер. закон: принят

Гос. Думой 10 декабря 2013 г. : одобрен Советом Федерации 18 деабря 2011 г. :

по состоянию на 30 декабря 2012 г.] // Собрание законодательства Российской

Федерации. – 2013. – № 51. – Ст. 6685.

20. О внесении изменений в статьи 78 и 78.1 Бюджетного кодекса

Российской Федерации в части предоставления грантов [федер. закон: принят

Гос. Думой 21 июня 2013 г., одобрен Советом Федерации 26 июня 2013 г.] //

Собрание законодательства Российской Федерации - 2013. - № 27. - Ст. 3473.

21. О саморегулируемых организациях: [федер. закон: принят Гос.

Думой 16 ноября 2007 г. : одобрен Советом Федерации 23 ноября 2007 г. : по

204

состоянию на 13 июля 2015 г.] // Собрание законодательства Российской

Федерации. – 2007. - № 49. - Ст. 6076.

22. Об основах общественного контроля в Российской Федерации» :

[федер. закон: принят Гос. Думой 4 июля 2014 г. : одобрен Советом Федерации

9 июля 2014 г. : по состоянию на 30 декабря 2012 г.] // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 30 (Часть I) – Ст. 4213.

23. О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового

кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации «О налоговых

органах Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой 19 ноября

2010 г.: одобрен Советом Федерации 24 ноября 2010 г.] // Собрание

Законодательства Российской Федерации. – 2010. - № 48. – Ст. 6247.

24. О внесении изменений в часть первую и главу 22 части второй

Налогового кодекса Российской Федерации: [федер. Закон: принят Гос. Думой

25 марта 2016 г.: одобрен Советом Федерации 30 марта 2016 г.] // Российская

газета. - №75. – 2016. – 8 апреля.

25. О создании Федеральной службы по регулированию алкогольного

рынка: указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 1883 //

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 1. – Ст. 95.

26. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации:

указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 //

Собрание законодательства Российской Федерации. - 2016. - № 1. - (часть II). -

Ст. 212.

27. Вопросы Министерства финансов Российской Федерации: указ

Президента Российской Федерации от 15 января 2016 г. № 12 // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2016. - № 3. - Ст. 473.

28. Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти и их государственной

регистрации: постановление Правительства Российской Федерации от 13

августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 33. – Ст.

3895.

205

29. О лицензировании деятельности по производству, хранению и

обороту этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья,

спиртосодержащей и алкогольной продукции: постановление Правительства

Российской Федерации от 9 июля 1998 г. № 727 // Собрание законодательства

Российской Федерации. - 1998. - № 30. - ст. 3772.

30. О разработке и утверждении административных регламентов

исполнения государственных функций и административных регламентов

предоставления государственных услуг: постановление Правительства

Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 // Собрание законодательства


31. Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах

исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации

от 15 июня 2009 г. № 477 // Собрание законодательства Российской Федерации.

– 2009. – № 25. – Ст. 3060.

32. Об утверждении положения о Федеральной службе по

регулированию алкогольного рынка: постановление Правительства Российской

Федерации от 24 февраля 2009 г. № 154 // Собрание законодательства


33. Об отдельных полномочиях Федеральной службы по

регулированию алкогольного рынка и Федеральной налоговой службы:

постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2009 г. №

810 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 42. – Ст.

4954.

34. Об утверждении положения о лицензировании деятельности по

производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции:

постановление Правительства Российской Федерации от 6 декабря 1999 г. №

1344 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. – № 50. –

Ст. 6227.

35. О маркировке алкогольной продукции федеральными

специальными марками: постановление Правительства Российской Федерации

206

от 21 декабря 2005 г. № 785 // Собрание законодательства Российской

Федерации. – 2005. – № 52 (3 ч.). – Ст. 5748.

36. О маркировке алкогольной продукции акцизными марками:


866 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2006. – № 3. – Ст.

300.

37. Об акцизных марках для маркировки алкогольной продукции:


786 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2005. – № 52 (3 ч.).

– Ст. 5749.

38. О представлении деклараций об объемах производства, оборота и

использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции:


858 // Собрание законодательства Росийской Федерации. – 2006. – № 2. – ст.

223.

39. Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе:

постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. №

506 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 40. - ст.

3961.

40. О справке к товарно-транспортной накладной на этиловый спирт,

алкогольную и спиртосодержащую продукцию: постановление Правительства

Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 864 // Собрание

законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 3. - ст. 299.

41. О функционировании единой государственной автоматизированной

информационной системы учета объема производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: постановление

Правительства Российской Федерации от 25 августа 2006 г. № 522 // Собрание

законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 36. - Ст. 3830.

42. О требованиях к автоматическим средствам измерения и учета

концентрации и объема безводного спирта в готовой продукции, объема

207

готовой продукции: постановление Правительства Российской Федерации от 28

июня 2006 г. № 396 // Собрание законодательства Российской Федерации. -

2006. - № 27. - ст. 2941.

43. Об учете объема производства, оборота и (или) использования

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также учете

использования производственных мощностей, объема собранного винограда и

винограда, использованного для производства винодельческой продукции:

постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 2006 г. № 380

// Собрание Законодательства Российской Федерации – 2006. – № 26. – ст. 2845.

44. Об осуществлении государственного контроля за процессом

денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и

спиртосодержащей непищевой продукции и содержанием в них

денатурирующих веществ : постановление Правительства Российской

Федерации от 3 июня 2006 г. № 349 // Собрание законодательства Российской

Федерации. - 2006. - № 24. - ст. 2602.

45. О мерах по совершенствованию государственного регулирования в

сфере производства и оборота этилового спирта из пищевого сырья:


// Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 26. - ст. 2680.

46. Об утверждении правил продажи товаров дистанционным

способом: постановление Правительства Российской Федерации от 27 сентября

2007 г. № 612 // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. –

№ 41. – ст. 4894.

47. О представлении деклараций об объеме производства, оборота и

(или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции, об использовании производственных мощностей: постановление

Правительства Российской Федерации от 9 августа 2012 г. № 815 // Собрание


48. Об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во внесудебном порядке:

208

постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2012 г. №

824 // Российская газета. - № 189. - 2012. - 17 августа.

49. О представлении уведомлений о начале оборота на территории

Российской Федерации алкогольной продукции: постановление Правительства

Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 474 // Собрание законодательства

Российской Федерации. - 2013. - № 23. - Ст. 2929.

50. О внесении изменений в Правила представления деклараций об

объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании

производственных мощностей: постановление Правительства Российской

Федерации от 15 ноября 2013 г. № 1024 // Собрание законодательства


51. О государственном сводном реестре выданных, приостановленных

и аннулированных лицензий на производство и оборот этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции: постановление Правительства

Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 723 // Собрание законодательства


52. О Правилах ведения автоматизированной системы контроля

перевозок этилового спирта и спиртосодержащей продукции на территории

Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации

от 6 июля 2012 г. № 688 // Собрание законодательства Российской Федерации. –

2012. – № 29. – Ст. 4117.

53. О лицензировании перевозок этилового спирта (в том числе

денатурата) и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием

этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции:


// Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012. – № 27. – Ст.

3757.

54. О Правительственной комиссии по повышению

конкурентоспособности и регулированию алкогольного рынка : постановление

209

Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 г. № 1185 // Собрание

законодательства Российской Федерации. – 2014. - № 47. - Ст. 6547.

55. О концепции реализации государственной политики по снижению


алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года :

распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. №

2128-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - № 2. - Ст.

264.

56. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по

стабилизации ситуации и развитию конкуренции на алкогольном рынке :

распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2015 г. №

2413-р // Собрание законодательства Российской Федерации – 2015. - № 49. –

ст. 7008.

57. Об утверждении Концепции совершенствования механизмов

саморегулирования : распоряжение Правительства Российской Федерации от 30

декабря 2015 г. № 2776-р // Собрание законодательства Российской Федерации.

– 2016. - № 2 (часть II). - Ст. 458

58. Об усилении надзора за оборотом алкогольной продукции :

постановление Главного государственного санитарного врача Российской

Федерации от 15 марта 2006 г. № 6 // «Бюллетень нормативных и методических

документов Госсанэпиднадзора». № 3. сентябрь. 2006.

59. Об утверждении формата представления в электронном виде

деклараций об объемах производства, оборота и использования этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции : приказ

Росалкогольрегулирования от 14 февраля 2011 г. № 39 // СПС «Консультант

Плюс».

60. О формате представления в электронной форме деклараций об

объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании

210

производственных мощностей : приказ Росалкогольрегулирования от 28

августа 2012 г. № 237 // СПС «Консультант Плюс».

61. О формате представления в форме электронного документа

деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании

производственных мощностей : приказ Росалкогольрегулирования от 5 августа

2013 г. № 198 : по состоянию на 8 апреля 2014 г. // СПС «Консультант Плюс».

62. Об установлении цен, не ниже которых осуществляются закупка (за

исключением импорта), поставки (за исключением экспорта) и розничная

продажа алкогольной продукции крепостью свыше 28 процентов : приказ

Росалкогольрегулирования от 28 января 2014 г. № 9 // Российская газета. - 2014.

– 28 февраля. – № 48.

63. Об установлении цены, не ниже которой осуществляются закупка

(за исключением импорта), поставки (за исключением экспорта) этилового

спирта : приказ Росалкогольрегулирования от 5 июня 2013 г. № 144 //

Российская газета. – 2013. – 2 июля. – № 141.

64. Об утверждении максимальной суммы одной банковской гарантии

и всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним

гарантом : приказ Росалкогольрегулирования от 15 января 2014 г. № 4 //

Российская газета. – 2014. – 21 марта. – № 65.

65. Об утверждении Административного регламента предоставления

Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной

услуги по лицензированию производства и оборота этилового спирта,

алкогольной (за исключением розничной продажи) и спиртосодержащей

продукции : приказ Росалкогольрегулирования от 27 декабря 2013 г. № 335 //

СПС «Консультант Плюс».

66. Об утверждении Административного регламента исполнения


функции по организации и проведению проверок юридических лиц в рамках

осуществления государственного контроля (надзора) в области производства и

211

оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции :

приказ Росалкогольрегулирования от 11 сентября 2013 г. № 224 // СПС


67. Об утверждении административного регламента предоставления


услуги по ведению единой государственной автоматизированной

информационной системы учета объема производства и оборота этилового


Росалкогольрегулирования от 1 августа 2013 г. № 193 // Российская газета. –

2014. – 12 февраля. – № 31.

68. О формате передачи сведений в электронном виде организациями,

осуществляющими перевозку этилового спирта (в том числе денатурата) и

нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта

более 25 процентов объема готовой продукции автомобильным транспортом, в

автоматизированную систему контроля перевозок этилового спирта и

спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации : приказ

Росалкогольрегулирования от 8 августа 2012 г. № 212 // СПС «Консультант

Плюс».

69. Об утверждении регламента Федеральной службы по

регулированию алкогольного рынка : приказ Росалкогольрегулирования от 18

августа 2009 г. № 47 // СПС «Консультант Плюс».

70. О формате представления органами исполнительной власти

субъектов Российской Федерации в электронном виде сведений о выданных,

приостановленных и аннулированных лицензиях на розничную продажу

алкогольной продукции для внесения их в государственный сводный реестр

выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на производство и

оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции : приказ

Росалкогольрегулирования от 6 сентября 2012 г. № 252 // СПС «Консультант

Плюс».

212

71. О Порядке опубликования и вступления в силу приказов

Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, признанных

Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в

государственной регистрации : приказ Росалкогольрегулирования от 24 апреля

2012 г. № 93 // Российская газета. – 2012. – 22 июня. – № 141.

72. Об утверждении Порядка представления организациями

уведомлений, представляемых при закупке этилового спирта для производства

алкогольной и спиртосодержащей продукции и (или) использования для

собственных нужд, а также при поставке и перевозке этилового спирта (в том

числе денатурата), нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием

этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции, и форм

уведомлений : приказ Росалкогольрегулирования от 6 марта 2012 г. № 42 //

Российская газета. – 2012. – 20 апреля. – № 88.

73. О порядке приобретения и учета федеральных специальных марок,

а также уничтожения неиспользованных, поврежденных и не соответствующих

установленным требованиям федеральных специальных марок : приказ

Росалкогольрегулирования от 24 июня 2010 г. № 42н // Российская газета. –

2010. – 1 сентября. – № 195.

74. Об утверждении Административного регламента предоставления


услуги по выдаче федеральных специальных марок для маркировки

алкогольной продукции, производимой на территории Российской Федерации :

приказ Росалкогольрегулирования от 29 июня 2011 г. № 13н // СПС


75. Об утверждении порядка представления в электронном виде

деклараций об объемах производства, оборота и использования этилового


Росалкогольрегулирования от 1 сентября 2010 г. № 52н // Российская газета. –

2010. – 3 ноября. – № 249.

213

76. Об утверждении перечня информации, содержащейся в единой

государственной автоматизированной информационной системе учета объема


продукции, предоставляемой организациям, осуществляющим производство и

(или) оборот (за исключением розничной продажи), этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции : приказ

Росалкогольрегулирования от 1 июля 2010 г. № 43н // Российская газета. –

2010. – 1 сентября. – № 195.

77. О форме журнала учета объема розничной продажи алкогольной и

спиртосодержащей продукции и порядке его заполнения : приказ

Росалкогольрегулирования от 23 мая 2014 г. № 153 // СПС «Консультант

Плюс».

78. Об утверждении формы журнала учета объемов производства и

оборота (за исключение розничной продажи) и (или) использования для

собственных нужд этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей

продукции и порядка его заполнения : приказ ФНС России от 17 августа 2006 г.

№ ММ-3-07/534@ // СПС «Консультант Плюс».

79. Об утверждении Порядка уведомления банком налогового органа о

факте выдачи банковской гарантии : приказ ФНС России от 25 октября 2010 г.

№ ММВ-7-3/515@ // Российская газета. –2011. –16 марта. – № 54.

80. Об утверждении форм и форматов представления извещения об

уплате авансового платежа акциза по алкогольной и (или) спиртосодержащей

продукции и извещения об освобождении от уплаты авансового платежа акциза

по алкогольной и (или) спиртосодержащей продукции : приказ ФНС России от

14 июня 2011 г. № ММВ-7-3/367@ // Российская газета. – 2011.–29 июня. –

№138.

81. Об утверждении положения о Департаменте торговли и услуг

города Москвы : постановление Правительства Москвы от 18 января 2011 г. №

9-ПП // «Тверская, 13». – 2011. - № 8. – 2011. – 25 января.

214

82. О положении о Министерстве потребительского рынка и услуг в

Московской области : постановление Правительства Московской области от 29

октября 2007 г. № 844/27 // «Информационный вестник Правительства МО». -

№ 12. – 2007. – 25 декабря.

83. Положение о Департаменте экономического развития Смоленской

области: постановление Администрации Смоленской области от 19 января 2015

г. № 4 // http://econsmolensk.ru/polozhenie/ (дата обращения: 19.02.2016).

Постановления, определения Конституционного Суда Российской

Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,

Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, решения

арбитражных судов, информационные письма

84. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 333.40

Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с

ограниченной ответственностью «Встреча» : постановление Конституционного

Суда Российской Федерации от 23 мая 2013 г. № 11-П // Собрание


85. Об оставлении без изменения решения Верховного суда

Республики Саха (Якутия) от 27.08.2012, которым признан недействующим

пункт 1 Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 21.09.2010 № 265 «О

мерах по профилактике алкоголизма в Республике Саха (Якутия)» (в ред. указа

Президента Республики Саха (Якутия) от 21 мая 2012 г. № 1426) : определение

Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 74-АПГ12-19

// СПС «Консультант Плюс».

86. Об отмене решения Липецкого областного суда от 21 августа 2012

г. и удовлетворении заявления о признании недействующим постановления

администрации Липецкой области от 2 мая 2012 г. № 156 «О регулировании

оборота алкогольной продукции на территории Липецкой области» (в ред.

постановления администрации Липецкой области от 1 июня 2012 г. № 208) :

http://econsmolensk.ru/polozhenie/

215

определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2012 г. №

77-АПГ12-2 // СПС «Консультант Плюс».

87. Об оставлении без изменения решения Архангельского областного

суда от 07.08.2012, которым частично удовлетворено заявление о признании

недействующими пунктов 2 и 3 ст. 7 Областного закона Архангельской области

от 28.06.2010 N 182-14-ОЗ "О реализации государственных полномочий

Архангельской области в сфере производства и оборота этилового спирта,


(распития) алкогольной продукции", Областного закона Архангельской области

от 04.06.2012 N 487-31-ОЗ : определение Верховного Суда Российской

Федерации от 21 ноября 2012 г. №1-АПГ12-14 // СПС «Консультант Плюс».

88. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 августа

2015 г. № 305-КГ15-6617 по делу № А40-77334/2014 // СПС «Консультант

Плюс».

89. О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами

Федерального закона «О государственном регулировании производства и

оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об

ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» : постановление

Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014

г. № 47 // СПС «Консультант Плюс».

90. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации

от 18 апреля 2014 г. № ВАС-4866/14 // Картотека арбитражных дел: URL:

http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/0893dfaa-5b15-4abb-b831-b0cde969882a/A51-

16582-2013_20140418_Opredelenie.pdf (дата обращения: 07.05.2014).

91. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда

Российской Федерации от 18 октября 2011 г. № 6255/11 по делу № А40-

1352031/2010// Картотека арбитражных дел: URL:

http://kad.arbitr.ru/Card/15c4f3d4-758d-490e-8c80-331666f4050f (дата обращения:

01.03.2013).

http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/0893dfaa-5b15-4abb-b831-b0cde969882a/A51-16582-2013_20140418_Opredelenie.pdf

http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/0893dfaa-5b15-4abb-b831-b0cde969882a/A51-16582-2013_20140418_Opredelenie.pdf

http://kad.arbitr.ru/Card/15c4f3d4-758d-490e-8c80-331666f4050f

216

92. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда

Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 15211/08 // URL:

http://www.arbitr.ru/as/pract/post_pres/1_1_bb46df6d-88b6-4527-bff0-

a84034ef553c.html (дата обращения: 01.03.2013).

93. Постановление Федерального арбитражного суда Московского

округа от 31 октября 2012 г. по делу № А40-30041/12-140-144 // Картотека

арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/b574f63f-fd95-4b82-

a7f4-7ca285397ca4/A40-30041-

2012_20121108_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf (дата обращения:

23.03.2014).

94. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда

от 28 апреля 2012 г. по делу № А56-61134/2011 // Картотека арбитражных дел:

URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/1f2293c4-1983-4d07-93e4-

f98384643a65/A56-61134-2011_20120428_Postanovlenie%20apelljacii.pdf (дата


95. Постановление Четвертого апелляционного арбитражного суда от

20 февраля 2014 г. по делу № А78-7101/2013 // Картотека арбитражных дел:

URL: http://kad.arbitr.ru/Card/92d80709-9366-4f24-8e92-82c3aa865dc6 (дата

обращения: 10.05.2014).

96. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 12 августа 2010 г. по

делу № А40-67127/2010 // Картотека арбитражных дел:

URL:http://kad.arbitr.ru/?id=a6d19062-4ad7-4233-9f95-72fccc3df8ce (дата


97. Постановление Федерального арбитражного суда Московского

округа от 24 февраля 2011 г. № КА-А40/493-11 по делу № А40-67127/2010 //

Картотека арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/?id=a6d19062-4ad7-4233-

9f95-72fccc3df8ce.(дата обращения 10.10.2011).

98. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 12 апреля 2011 г. по делу

№ А40-7256/2011 // Картотека арбитражных дел:



http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/b574f63f-fd95-4b82-a7f4-7ca285397ca4/A40-30041-2012_20121108_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf



http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/1f2293c4-1983-4d07-93e4-f98384643a65/A56-61134-2011_20120428_Postanovlenie%20apelljacii.pdf

http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/1f2293c4-1983-4d07-93e4-f98384643a65/A56-61134-2011_20120428_Postanovlenie%20apelljacii.pdf


http://kad.arbitr.ru/?id=a6d19062-4ad7-4233-9f95-72fccc3df8ce



217

URL:http://kad.arbitr.ru/?id=6ae92fda-58b1-459c-b275-af4ab033251a(дата


99. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30

июня 2011 г. № 09АП-13739/2011 по делу №А40-7256/2011 // Картотека

арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/?id=6ae92fda-58b1-459c-b275-

af4ab033251a (дата обращения 10.10.2011).

100. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 30 марта 2011 г. по делу

№ А40-6159/2011 // Картотека арбитражных дел: URL:

http://kad.arbitr.ru/?id=d5c1c7cc-679d-489e-88fc-8aa5de1edb66 (дата обращения

10.10.2011).


июня 2011 г. № 09АП-12350/2011 по делу № А40-6159/2011 // Картотека

арбитражных дел: URL:http://kad.arbitr.ru/?id=d5c1c7cc-679d-489e-88fc-

8aa5de1edb66 (дата обращения 10.10.2011).


ноября 2010 г. № 09АП-24081/2010 по делу по делу N А40-61323/10-94-326 //

СПС «Консультант Плюс».


ноября 2012 г. № 09АП-29150/2012-АК // СПС «Консультант Плюс».

104. Постановление Шестого апелляционного арбитражного суда от 23

октября 2012 г. по делу № А73-7049/2012 // Картотека арбитражных дел: URL:

http://kad.arbitr.ru/Card/dee599d7-41ab-47cd-bc5c-226b6ba45e9c (дата обращения:

01.03.2013).

105. Решение Арбитражного суда Курганской области от 9 февраля

2012г. по делу № А34-6964/2011 // Картотека арбитражных дел: URL:

http://kad.arbitr.ru/Card/03d1ebf9-0383-4eb8-a035-a15c70cffcdf (дата обращения:

01.03.2013).

106. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-

Кавказского округа от 27 октября 2011 г. по делу № А20-4170/2010 // Картотека

http://kad.arbitr.ru/?id=6ae92fda-58b1-459c-b275-af4ab033251a








http://kad.arbitr.ru/Card/03d1ebf9-0383-4eb8-a035-a15c70cffcdf

218

арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/Card/a93fcb3d-615b-4596-8d2c-

cc2171177026 (дата обращения: 01.03.2013).

107. Решение Арбитражного суда Томской области от 20 сентября 2011

г., постановление Седьмого апелляционного арбитражного суда от 2 декабря

2011 г. по делу № А67-4239/2011 // Картотека арбитражных дел: URL:

http://kad.arbitr.ru/Card/0917863f-911d-4da0-92d6-991af0d17ff7 (дата обращения:

01.03.2013).

108. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-

Сибирского округа от 20.03.2012 по делу № А67-4239/2011 // Картотека

арбитражных дел: URL: http://kad.arbitr.ru/Card/0917863f-911d-4da0-92d6-

991af0d17ff7 (дата обращения: 28.02.2013).

109. О применении нового порядка обложения акцизом спирта

этилового, реализуемого организациям, осуществляющим производство

неподакцизной спиртосодержащей продукции, а также спиртосодержащей

продукции, облагаемой по «нулевой» ставке акциза : письмо ФНС России от 23

сентября 2011 г. № ЕД-4-3/15639@ // СПС «Консультант Плюс».

110. Об обложении акцизом этилового (и коньячного) спирта,

реализуемого производителям алкогольной и подакцизной спиртосодержащей

продукции : письмо ФНС России от 1 августа 2011 г. № ЕД-4-3/12378@ // СПС


111. О направлении разъяснений в связи с принятием Федерального

закона № 218-ФЗ : письмо ФНС России от 17 августа 2011 г. № АС-4-2/13461@

// СПС «Консультант Плюс».

Книги, монографии, учебные издания

112. Абалкин, Л.И. Стратегия управления / Л.И. Абалкин. – М:

Политиздат, 1975. – 79 с.

113. Адмиралова, И.А. Проблемы административной ответственности за

правонарушения на рынке алкоголя: монография / И.А. Адмиралова и др. – М.:

ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. – 128 с.






219

114. Алексеев, С.С. Механизм правового регулирования в

социалистическом государстве / С.С. Алексеев. – М.: Юридическая литература,

1966. – 187 с.

115. Алексеев, С.С. Общие теоретические проблемы системы советского

права / С.С. Алексеев. – М.: Госюриздат, 1961. – 123 с.

116. Атаманчук, Г.В. Государственное управление: организационно-

функциональные вопросы / Г.В. Атаманчук. – М.: Экономика. 2000. – 302 с.

117. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций

/ Г.В. Атаманчук. – Издание второе, дополненное. – М.: Омега-Л, 2004. – 584 с.

118. Атаманчук, Г.В. Обеспечение рациональности государственного

управления / под ред. Л. А. Могусевой. - М. :Юрид. лит., 1990. - 352 с.

119. Бахрах, Д.Н. Административное право России: учебник 5-е изд.

перераб. и доп / Д.Н. Бахрах. – М., 2010. – 608 с.

120. Борисов, А.Б. Большой экономический словарь / А.Б. Борисов – М.:

Книжный мир, 2003. – 895 с.

121. Васянина, Е.Л. Фискальное право России: монография / Е.Л.

Васянина под ред. С.В. Запольского. – М.: КОНТРАКТ, 2013. – 152 с.

122. Витченко, А.М. Метод правового регулирования социалистических

общественных отношений / А.М. Витченко. – Саратов. Издательство

Саратовского университета, 1974. – 161 с.

123. Гаджиев, Г.А. Защита основных экономических прав и свобод

предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации (опыт

сравнительного исследования) / Г.А. Гаджиев. – М.: Манускрипт, 1995. – 232 с.

124. Гречикова, И.Н. Регулирование предпринимательской

деятельности: государственное и межфирменное / И.Н. Гречикова. – М.:

Издательство АО «Консалтбанкир», 2001. – 485 с.

125. Дорохина, Е.Г. Правовое регулирование управления в системе

банкротства / Е.Г. Дорохина // СПС «Консультант Плюс». 2009.

126. Дробязко, С. Г. Предмет, сфера, объект правового регулирования в

условиях формирования социального право- вого государства и правового

220

гражданского общества / С. Г. Дробязко // Выбр. навук. пр. Беларус. дзярж. ун-

та : у 7 т. – Минск : БДУ, 2001. – Т. 3. – С. 9–24.

127. Забелин, П.В., Моисеева, Н.В. Основы стратегического управления

/ П.В. Забелин, Н.В. Моисеева. – М.: Инф. Центр «Маркетинг», 1998 – 195 с.

128. Керимов, Д.А. Философские проблемы права / Д.А. Керимов – М.:

Наука, 1972. – 289 с.

129. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации:

Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. – 608 с.

130. Кудрявцев, В.Н., Никитинский, В.И., Самощенко, И.С.,

Глазырин,В.В. Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И.

Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин – М.: Юрид. Лит., 1980. – 280 с.

131. Лескова, Ю.Г. Концептуальные и правовые основы

саморегулирования предпринимательских отношений / Ю.Г. Лескова – М.:

Статут, 2013. – 384 с.

132. Марченко, М.Н. Общая теория государства и права. Академический

курс в 2-х томах. Том 2. Теория права / М.Н. Марченко – М.: Издательство

«Зерцало», 1998. – 622 с.

133. Марченко, М.Н. Теория государства и права: курс лекций / М.Н.

Марченко – М.: Зерцало, 1996. – 488 с.

134. Ожегов, С.И., Шведова, Н.Ю. Толковый словарь русского языка /

под. Ред. С.И. Ожегова – М.: ИТИ Технологии; Издание 4-е, доп., 2006. - 944 с.

135. Панова, И.В. Административно-процессуальное право России:

монография / И.В. Панова. - 3-е изд. пересмотр. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

– 335 с.

136. Панова, И.В. Административная юстиция: монография / И.В.

Панова. – 3-е изд. Пересмотр. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 464 с.

137. Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право:

учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 4-е изд. пересмотр. и доп. – М.,

2010. – 533 с.

221

138. Райзберг, Б.А., Лозовский, Л.Ш., Стародубцева, Е.Б. «Современный

экономический словарь» / Б.А. Райзберг, Л.Ш.Лозовский, Е.Б. Стародубцева -

М.: Норма: ИНФРА-М, 2006. – 345 с.

139. Серков, П.П. Административная ответственность в российском

праве: современное осмысление и новые подходы: монография / П.П. Серков. –

М.: Норма: Инфра-М, 2012. – 480 с.

140. Попов, Л.Л., Мигачев, Ю.И., Тихомиров, С.В. Государственное

управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред.

Л.Л. Попова. М.: Норма: Инфра-М, 2011 – 320 с.

141. Похлебкин, В.В. История водки. / В.В. Похлебкин. М.:

Центрполиграф, 2009. – 272 с.

142. Чечот, Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу / Д.М.

Чечот – СПб: Издательский дом СПб гос. университета, 2005 – 616 с.

143. Шамхалов, Ф. Теория государственного управления / Ф. Шамхалов

– М.: Экономика, 2002. – 428 с.

144. Юсупов, В.А. Философия и общая теория административного права

/ В.А. Юсупов – М., 2012. – 452 с.

145. Явич, Л.С. Проблемы правового регулирования советских

общественных отношений / Л.С. Явич. – М.: Госюриздат, 1961. – 172 с.

146. Черногор, Н.Н. Правовой мониторинг: актуальные проблемы

теории и практики: монография / Д.Б. Горохов, В.И. Радченко, Н.Н. Черногор и

др.; под ред. Н.Н. Черногора – М.: Изд-во Международного юридического

института, 2010. - 232 с.

Статьи в периодических изданиях

147. Алегин, А.П. Предупреждение фальсификации и незаконного

оборота алкогольной продукции / А.П. Алегин // Российский следователь. –

2005. – № 8. – С. 23-26.

148. Алегин, А.П. Правовой аспект государственного регулирования

сектора алкогольной продукции потребительского рынка / А.П. Алегин //

Российский следователь. – 2004. – № 11. – С. 17-25.

222

149. Алегин, А.П. Государство в системе обеспечения экономической

безопасности на рынке алкогольной продукции / А.П. Алегин // Российский

следователь. – 2005. – № 9. – С. 49-51.

150. Алгазина, А. Ф. К вопросу о соотношении саморегулирования и

государственного регулирования предпринимательской деятельности в

Российской Федерации / А. Ф. Алгазина // Актуальные проблемы права:

материалы III междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2014 г.). — М.: Буки-

Веди, 2014. — С. 35-37.

151. Анашкин, Г.З., Петрухин, И.Л. Эффективность правосудия и

судебные ошибки / Г.З. Анашкин, И.Л. Петрухин // Советское государство и

право. – 1968. – № 8. – С. 59-64.

152. Апарышев, И.В. История государственного регулирования

алкогольного рынка в России / И.В. Апарышев // История государства и права.

– 2012. – № 19. – С. 38 - 40.

153. Блинов, М.В. О снижении ставки акциза на алкогольную

продукцию / М.В. Блинов // Налоговый вестник. – 2007. – № 1. – СПС


154. Блинов, М.В. О мерах регулирования алкогольного рынка / М.В.

Блинов // Налоги и налогообложение. – 2008. – № 1. – СПС «Консультант

Плюс».

155. Баранникова, Е.С. Правовое регулирование алкогольного рынка в

Российской Федерации и Европейском союзе / Е.С. Баранникова // Реформы и

право. – 2013. – № 4. – СПС «Консультант Плюс».

156. Гладких, Р.Б. Обеспечение безопасности предпринимательской

деятельности в системе мер, обеспечивающих экономическую безопасность

государства / Р.Б. Гладких // Юридический мир. – 2006. – № 10. – С.40-43.

157. Гревцов, Ю. И. К проблеме правового регулирования / Ю.И.

Гревцов // Правоведение. – 1981. – № 1. – С. 52 –55.

223

158. Зеленцов, А.Б. Административное судебное право: концептуальные

проблемы формирования / А.Б. Зеленцов // Административное право и процесс.

– 2015. –№ 2. – СПС «Консультант Плюс».

159. Злобин, Г.А. О методологии изучения эффективности уголовного

наказания в советском уголовном праве и криминологии / Г.А. Злобин //

Вопросы предупреждения преступности. Вып. 1. – 1965. – С. 60-64.

160. Илюшин, А., Меньшов, Ю. Борьба с «теневым» рынком

алкогольной продукции / А. Илюшин, Ю. Меньшов // Законность. – 2005. – №

11. – С. 42-44.

161. Исанов, С.Л. Изменения в правовом регулировании производства и

оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции //

Адвокат. – 2006. – № 3. – С. 60-64.

162. Каменко, И.А. Метод правового регулирования и его место в

системе понятий теории государства и права / И.А. Каменко // История

государства и права. – 2008. – № 1. – С.4-5.

163. Кинев А.Ю., Франскевич О.П. Административно-правовые аспекты

защиты конкуренции // Современное право. 2015. N 12. С. 47 - 52.

164. Кирин, А.В., Побежимова, Н.И. Актуальные проблемы

административной реформы / А.В. Кирин, Н.И. Побежимова //

Административное право и процесс. – 2014. – № 3. – С. 67-71.

165. Кирин, А.В., Побежимова, Н.И. Новой редакции КоАП РФ нужна

новая Общая часть / А.В. Кирин, Н.И. Побежимова // Административное право

и процесс. – 2014. – № 12. – С. 7-13.

166. Козлов, В.А. К вопросу о понятии эффективности права / В.А.

Козлов // Вестник Ленинградского университета. Вып. 1. – 1972. – С. 112 - 113.

167. Кречетов, Д. Профилактика алкоголизации населения / Д.Кречетов

// Законность. – 2005. – № 11. – С. 40-42.

168. Мамедов, А.А. Основы административно-правовой организации

управления экономикой / А.А. Мамедов // «Административное право и

процесс». – 2011. – № 8. – С. 2-6.

224

169. Мамедов, А.А. Электронное регламентирование деятельности

исполнительных органов власти как вид административного процесса / А.А.

Мамедов // Административное право и процесс. – 2015. – № 9. – С. 42 - 45.

170. Манохин, В.М. О предмете и задачах науки управления в

современный период / В.М. Манохин // Советское государство и право. – 1965.

– № 2. – С. 85-91.

171. Мартынов, А.С. Проблема введения в России монополии на

производство и оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции. Опыт

некоторых стран Западной Европы и его влияние на правовое регулирование

данной сферы в Российской Федерации» / А.С. Мартынов // Государство и

право. – 2007. – № 11. – С. 104-109.

172. Мартынов, А.С. К истории государственного регулирования

«водочного вопроса» / А.С. Мартынов // Административное право и процесс. –

2007. – № 6. – СПС «Консультант Плюс».

173. Машаров, И.М. Государственное управление как категория

российского административного права: исторический аспект и современное

понимание / И.М. Машаров // История государства и права. – 2006. – № 9. – С.

19-21.

174. Мелех, И. Договор простого товарищества между участниками

алкогольного бизнеса / И. Мелех // Налоговый вестник. – 2007. – № 6. – СПС


175. Нарышкин, С.А. Определение мест массового скопления граждан

для целей регулирования продажи алкогольной продукции / С.А. Нарышкин //

Торговое право. – 2012. – № 11. – С. 18 - 23.

176. Пашков, А.С., Явич, Л.С. Эффективность действия правовой нормы

/ А.С. Пашков, Л.С. Явич // Советское государство и право. – 1970. – №3. –С.41-

47.

177. Пашков, А.С., Чечот, Д.М. Эффективность правового

регулирования и методы ее выявления / А.С. Пашков, Д.М. Чечот // Советское

государство и право. – 1965. – № 9. – С. 3 – 11.

225

178. Пискотин, М.И., Лазарев, Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. О

науке управления / М.И. Пискотин, Б.М. Лазарев, Н.Г. Салищева, Ю.А.

Тихомиров // Советское государство и право. – 1964. – № 9. – С. 15-27.

179. Простой, В.П. Пресечение налоговых «схем» в сфере производства

алкогольной продукции / В.П. Простой // Налоговые споры: теория и практика.

– 2007. – №4. – С. 44-47.

180. Пьянов, Н.А. Государственное регулирование как самостоятельная

научная проблема / Н.А. Пьянов // «Журнал российского права». – 2012. – № 5.

– С. 60-62.

181. Свиридова, А.Н. История развития законодательства о незаконном

обороте немаркированной алкогольной продукции / А.Н. Свиридова // История

государства и права. – 2012. – № 12. – С 39-42.

182. Тихомиров, Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика

сфер и методов / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. – 2001. – № 5.

–С.3-12.

183. Урманцев, Ю.А. О формах постижения бытия / Ю.А. Урманцев //

Вопросы философии. – 1993. – № 4. – С. 92-94.

184. Шмаров, И.В. Критерии и показатели эффективности наказаний /

И.В. Шмаров // Советское государство и право. – 1968. – № 6. – С. 54- 57.

185. Шерстобоев, О.Н. Административно-правовые проблемы

саморегулирования / О.Н. Шерстобоев // Журнал зарубежного законодательства

и сравнительного правоведения. – 2011. – № 1 (26). – С. 54-57.

186. Шохин, С.О. ЕАЭС и международные конвенции / С.О. Шохин //

Международное публичное и частное право. – 2015. – № 4. – С. 14 – 17.

187. Ячменев, Г.Г. Новеллы законодательства об обороте алкогольной

продукции в судебно-арбитражной практике / Г.Г. Ячменев // Арбитражные

споры. – 2013. – № 1. – СПС «Консультант Плюс».

188. Ячменев, Г.Г. Проблема обеспечения исполнения налоговой

обязанности / Г.Г. Ячменев // Налоговед. – 2012. – № 4. – С. 77 - 85.

consultantplus://offline/ref=A3BC08F8908C8FA8B981889828C4C1286EDDC16367B062E41445C40A1D144B8268366E32F1K1ZFJ

226

Диссертации

189. Бадулин, А.Д. Административная ответственность за нарушения

порядка производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Бадулин

Александр Дмитриевич – М., 2014. – 205 с.

190. Берзин, В.А. Государственная политика в области производства,

оборота и потребления винодельческой продукции: дисс. … д-ра юрид. наук:

12.00.14, 12.00.02 / Берзин Владимир Александрович. – М., 2010. — 455 с.

191. Григорьева, М.А. Совершенствование правового регулирования

оборота алкогольной продукции в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид.

наук: 12.00.03 / Григорьева Мария Александровна. – М., 2008. – 198 c.

192. Гулка, Л.В. Финансово-правовое регулирование производства и

оборота алкогольной продукции на территории России, Молдовы и Румынии

(сравнительное исследование) дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Гулка Лилия

Васильевна. – М., 2011. – 187 с.

193. Королева, И.Б. Административно-правовое регулирование

производства и оборота алкогольной продукции: дисс. … канд. юрид. наук:

12.00.14 / Королева Ирина Борисовна. – М., 2010. – 161 с.

194. Лебедева, Е.С. Государственно-правовое регулирование

производства и оборота алкогольной продукции в СССР (1917-1985): дисс.

…канд. юрид. наук. Саратов, 2009. – 207 с.

195. Лескова, Ю.Г. Саморегулирование как правовой способ

организации предпринимательских отношений: проблемы теории и практики:

дисс… д-ра юрид. наук: 12.00.03 / Лескова Юлия Геннадьевна. – М., 2013. – 432

с.

196. Мельничук, Г.В. Лицензирование как форма государственного

регулирования предпринимательской деятельности в России и США: дисс. …

канд. юрид. наук: 12.00.14 / Мельничук Григорий Владимирович. – М., 2010. –

224 с.

227

197. Мартынов, А.С. Административно-правовое регулирование


продукции: проблемы совершенствования методов государственного

управления: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Мартынов Андрей Сергеевич.

– М., 2008. – 206 с.

198. Ячменев Г.Г. Финансово-правовое регулирование производства и

оборота алкогольной продукции в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид.

наук: 12.00.14 / Ячменев Георгий Григорьевич. – М., 2005. – 287 с.

Электронные ресурсы

199. Тегетаева, О.Р. Государственное регулирование рынка алкогольной

продукции в РФ / О.Р. Тегетаева // Управление экономическими системами.

Электронный научный журнал. № 3. 2013. [Электронный ресурс]. Режим

доступа: http://uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/2027-2013-03-12-08-55-58

200. Официальное интернет-представительство Президента России

[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/10758

201. Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации

[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru

202. Официальный сайт Федеральной службы по регулированию

алкогольного рынка [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fsrar.ru/

203. Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы России

[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.fas.gov.ru/fas-in-press/fas-in-

press_32356.html

204. Официальный сайт Минэкономразвития России [Электронный

ресурс]. Режим доступа :http://www.economy.gov.ru

205. Официальный сайт Росстата [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/retai

l/#

http://uecs.ru/otraslevaya-ekonomika/item/2027-2013-03-12-08-55-58

http://www.kremlin.ru/news/10758

http://asozd2.duma.gov.ru/

http://www.fsrar.ru/

http://www.fas.gov.ru/fas-in-press/fas-in-press_32356.html

http://www.fas.gov.ru/fas-in-press/fas-in-press_32356.html

http://www.economy.gov.ru/



228

206. Официальный сайт Роспотребнадзора [Электронный ресурс].

Режим доступа: http://77.rospotrebnadzor.ru/index.php/san-epid/40-2009-08-20-06-

08-14/1909-san-epid

207. Официальный сайт Казначейства России [Электронный ресурс].

Режим доступа: http://www.roskazna.ru/federalnogo-byudzheta-rf/

208. Ожегов C.И. Толковый словарь русского языка [Электронный

ресурс]. // Онлайн версия. Режим доступа:


209. Сайт Центра исседования федерального и региональных рынков

алкоголя “ЦИФРА” [Электронный ресурс]. Режим доступа::

http://www.cifrra.info

210. Официальный сайт «Российской газеты» [Электронный ресурс].

Режим доступа:http://www.rg.ru/2014/05/06/paket.html

211. Сайт деловой газеты «Взгляд» [Электронный ресурс]. Режим

доступа: http://vz.ru/news/2012/4/4/572881.html

212. Сайт газеты «Ведомости» [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.vedomosti.ru/

213. Cайт «Газета.ru» [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.gazeta.ru/science/2011/05/25_a_3628053.shtml?2

214. Сайт журнала «Налоговый Вестник» [Электронный ресурс]. Режим

доступа: http://www.nalvest.com/nv-articles/detail.php?ID=22297

215. Alconews.ru [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://www.alconews.ru/russia/2013/06/61804.php

216. Вести.Ru - Государственный интернет-канал: [Электронный

ресурс]. Режим доступа: http://www.vesti.ru/doc.html?id=452900

217. Спирт экспресс Новости алкогольного рынка [Электронный

ресурс]. Режим доступа: http://spirt-express.ru/novosti/analitika/1948/

218. Сайт «Пьянству – нет!» [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://pyanstvu-net.ru/?page_id=209

http://77.rospotrebnadzor.ru/index.php/san-epid/40-2009-08-20-06-08-14/1909-san-epid

http://77.rospotrebnadzor.ru/index.php/san-epid/40-2009-08-20-06-08-14/1909-san-epid

http://www.roskazna.ru/federalnogo-byudzheta-rf/


http://www.cifrra.info/

http://www.rg.ru/2014/05/06/paket.html

http://vz.ru/news/2012/4/4/572881.html

http://www.vedomosti.ru/

http://www.gazeta.ru/science/2011/05/25_a_3628053.shtml?2

http://www.nalvest.com/nv-articles/detail.php?ID=22297

http://www.alconews.ru/russia/2013/06/61804.php

http://www.vesti.ru/doc.html?id=452900

http://spirt-express.ru/novosti/analitika/1948/

http://pyanstvu-net.ru/?page_id=209

229

219. [Электронный ресурс]. Режим доступа

:http://www.rbcdaily.ru/2012/01/12/market/562949982500648

220. [Электронный ресурс]. Режим доступа:

http://zakon.ru/Blogs/zakonoproekt_o_vnesenii_izmenenij_v_federalnyj_zakon_o_g

osudarstvennom_regulirovanii_proizvodstva_i_/8965




http://www.urfo.org/society/12/04/04/all/




http://www.alcoexpert.ru/itnews/9808-v-drobiz-alkogolnye-reformy-v-rossii-dadut-

nulevoj-yeffekt.html

225. [Электронный ресурс]. Режим доступа

:http://narko.viperson.ru/main.php?IH=4655&ID=144412


http://oborot.ru/news/14251/18


http://regulation.gov.ru/search_npa.html




http://www.newsru.com/russia/13nov2013/alko.html

230. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://izvestia.ru/news/581090

231. Проект технического регламента Таможенного союза «О

безопасности алкогольной продукции» // [Электронный ресурс]. Режим

доступа:

http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/tr/Pages/bezopAlcohol.

aspx


http://zakon.ru/Blogs/zakonoproekt_o_vnesenii_izmenenij_v_federalnyj_zakon_o_gosudarstvennom_regulirovanii_proizvodstva_i_/8965

http://zakon.ru/Blogs/zakonoproekt_o_vnesenii_izmenenij_v_federalnyj_zakon_o_gosudarstvennom_regulirovanii_proizvodstva_i_/8965


http://www.urfo.org/society/12/04/04/all/


http://www.alcoexpert.ru/itnews/9808-v-drobiz-alkogolnye-reformy-v-rossii-dadut-nulevoj-yeffekt.html

http://www.alcoexpert.ru/itnews/9808-v-drobiz-alkogolnye-reformy-v-rossii-dadut-nulevoj-yeffekt.html

http://narko.viperson.ru/main.php?IH=4655&ID=144412

http://oborot.ru/news/14251/18

http://regulation.gov.ru/search_npa.html


http://www.newsru.com/russia/13nov2013/alko.html

http://izvestia.ru/news/581090

http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/tr/Pages/bezopAlcohol.aspx

http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/tr/Pages/bezopAlcohol.aspx

230

Приложение

Проект

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Федеральный закон

«О внесении изменений в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-

ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничения

потребления (распития) алкогольной продукции»

Статья 1.

Внести в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О


алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничения потребления

(распития) алкогольной продукции» (Собрание законодательства Российской

Федерации, 1995, № 48, ст. 4553; 1999, № 2, ст. 245; 2001, № 53, ст. 5022; 2002,

№ 30, ст. 3026, 3033; 2004, № 45, ст. 4377; 2005, № 30, ст. 3113; 2006, № 31,

ст. 3433; № 43, ст. 4412; 2007, № 1, ст. 11; № 17, ст. 1931; № 31, ст. 3994; № 49,

ст. 6063; 2008, № 30, ст. 3616; 2009, № 1, ст. 21; № 52, ст. 6450; 2010, № 15,

ст. 1737; № 31, ст. 4196; 2011, № 1, ст. 42; № 27, ст. 3880; № 30, ст. 4566, 4601;

2012, № 26, ст. 3446; № 31, ст. 4322; № 53, ст. 7584, 7611; 2013, № 30, ст. 4065;

№ 44, ст.5635; 2015, N 1, ст. 43, 44, 47; N 14, ст. 2022) следующие изменения:

1) в пункте 9 статьи 19:

а) подпункт 4 признать утратившим силу;

б) подпункт 6 изложить в следующей редакции:

«6) оборот этилового спирта и спиртосодержащей продукции, поставки

алкогольной продукции с нарушением требований статьи 9 настоящего

Федерального закона»;

231

в) дополнить подпунктом 7 следующего содержания:

«7) производство и оборот денатурированного этилового спирта и

спиртосодержащей продукции с нарушением требований статьи 10.1

настоящего Федерального закона»;

г) дополнить подпунктом 8 следующего содержания:

«8) несоответствие размера оплаченного уставного капитала (уставного

фонда) заявителя требованиям пунктов 2.1 и 2.2 части 2 статьи 11 настоящего

Федерального закона»;

д) дополнить подпунктом 9 следующего содержания:

«9) несоответствие производственных и складских помещений,

стационарных торговых объектов заявителя требованиям пункта 2.3 части 2

статьи 11 настоящего Федерального закона (за исключением лицензии на

розничную продажу алкогольной продукции)»;

е) дополнить подпунктом 10 следующего содержания:

«10) несоответствие заявителя особым требованиям к розничной продаже

алкогольной продукции, установленным статьей 16 настоящего Федерального

закона»;

ж) дополнить подпунктом 11 следующего содержания:

«11) отсутствие технологического оборудования, позволяющего

полностью перерабатывать и (или) утилизировать барду (основной отход

спиртового производства) на очистных сооружениях (для лицензий на

производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта)»;

з) дополнить подпунктом 12 следующего содержания:

«12) использование зарегистрированных товарных знаков, а также

изобретений и промышленных образцов, защищенных патентами, после

вступления в силу решения суда о незаконности их использования»;

и) дополнить подпунктом 13 следующего содержания:

«13) непредставление лицензирующему органу возможности провести

обследование заявителя на соответствие лицензионным требованиям.»;

2) пункт 13 статьи 19 изложить в следующей редакции:

232

«13. Заявление о переоформлении лицензии подается в лицензирующий

орган в течение 30 дней со дня возникновения обстоятельств, вызвавших

необходимость переоформления лицензии.

В течение 30 дней со дня поступления заявления о переоформлении такой

лицензии лицензирующий орган рассматривает данное заявление, принимает

решение о переоформлении лицензии или об отказе в переоформлении в

порядке, установленном для выдачи лицензии.

В случае выявления определенных в пункте 9 статьи 19 настоящего

Федерального закона оснований для отказа в выдаче лицензии лицензирующий

орган принимает решение об отказе в переоформлении лицензии, в котором

указывается конкретная причина отказа.

В течение трех рабочих дней после принятия решения о переоформлении

(отказе в переоформлении) лицензии сообщает в письменной форме о своем

решении лицензиату.»;

3) абзац третий пункта 17 статьи 19 изложить в следующей редакции:

«В течение 30 дней со дня поступления заявления о продлении срока

действия такой лицензии лицензирующий орган рассматривает данное

заявление, принимает решение о продлении срока действия лицензии или об

отказе в продлении срока действия лицензии в порядке, установленном для

выдачи лицензии.

В случае выявления определенных в пункте 9 статьи 19 настоящего

Федерального закона оснований для отказа в выдаче лицензии лицензирующий

орган принимает решение об отказе в продлении срока действия лицензии, в

котором указывается конкретная причина отказа.

В течение трех рабочих дней после принятия решения о продлении

(отказе в продлении) срока действия лицензии сообщает в письменной форме о

своем решении лицензиату.»;

4) в статье 23.2

а) пункт 1 изложить в следующей редакции:

«под лицензионным контролем за производством и оборотом этилового

233

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции понимается деятельность

лицензирующих органов, осуществляемая в соответствии с настоящим

Федеральным законом и в пределах их компетенции в целях оценки

соответствия лицензионным требованиям сведений о соискателе лицензии,

содержащихся в заявление и документах о выдаче лицензии, сведений о

лицензиате, содержащихся в заявление и документах о переоформлении или

продлении срока действия лицензии, в целях оценки соответствия

лицензионным требованиям помещений, зданий, сооружений, технических

средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать

соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого

вида деятельности, а также в целях проверки принимаемых лицензиатом мер по

соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об

устранении выявленных нарушений лицензионных требований, путем

проведения документарных и выездных проверок»;

5) статью 24 изложить в следующей редакции:

«Статья 24. Общественный контроль за соблюдением настоящего

Федерального закона

1. Общественный контроль за соблюдением настоящего Федерального

закона осуществляется гражданами и общественными объединениями в

порядке и формах, определенных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. №

212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», если

иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления,

саморегулируемые организации и иные органы и организации,

осуществляющие в соответствии с настоящим Федеральным законом

отдельные публичные полномочия обязаны:

1) содействовать гражданам и общественным объединениям в проведении

соответствующих проверок фактов нарушения требований в области


продукции;

234

2) рассматривать итоговые документы, подготовленные по результатам

общественного контроля, и учитывать предложения, рекомендации и выводы,

содержащиеся в этих документах;

3) направлять субъектам общественного контроля обоснованные ответы о

принятых решениях по итоговым документам, подготовленным по результатам

общественного контроля .

3. О результатах рассмотрения итоговых документов, указанных в части 2

настоящей статьи, субъекты общественного контроля информируются не

позднее тридцати дней со дня их получения.

4. Органы государственной власти, органы местного самоуправления,

саморегулируемые организации и иные органы и организации,

осуществляющие в соответствии с настоящим Федеральным законом

отдельные публичные полномочия вправе:

1) получать от субъектов общественного контроля информацию об

осуществлении общественного контроля и о его результатах;

2) направлять субъектам общественного контроля обоснованные

возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых

документах, подготовленных по результатам общественного контроля;

3) размещать информацию по вопросам общественного контроля за

осуществляемой ими деятельностью на своих официальных сайтах в

информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

5. В случае поступления в уполномоченный федеральный орган

исполнительной власти обращений и заявлений, граждан, общественных

объединений о фактах нарушений юридическим лицом или индивидуальным

предпринимателем требований настоящего Федерального закона,

уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в срок не позднее

чем в течение пятнадцати дней со дня поступления указанных обращений

обязан провести внеплановую проверку деятельности такого юридического

лица или индивидуального предпринимателя и направить заявителю в течение

десяти дней с момента окончания проверки уведомление о принятых решениях.

235

6. В целях анализа возможных социально-экономических последствий

законодательных инициатив по вопросам регулирования производства и

оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции,

практики применения законодательства и разработки соответствующих

рекомендаций из числа представителей участников алкогольного рынка, в том

числе саморегулируемых организаций, а также общественных объединений

могут создаваться консультативно-экспертные советы при федеральных

органах законодательной и исполнительной власти, органах законодательной и

исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Положение о

консультативно-экспертном совете утверждается органом, принявшим решение

о создании такого совета.

6) статью 24.1 исключить;

7) дополнить главой V следующего содержания:

«Глава V. Саморегулирование в области производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Статья 28. Основные цели саморегулируемых организаций в области


продукции

1. Основными целями саморегулируемых организаций являются:

1) противодействие нелегальному производству и обороту этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

2) повышение качества и безопасности алкогольной продукции,

обеспечение нужд потребителей в ней.

2. Содержанием деятельности саморегулируемых организаций являются

разработка и утверждение не противоречащих требованиям государственных

стандартов и настоящего Федерального закона стандартов и правил

осуществления производства и оборота этилового спирта, алкогольной и

спиртосодержащей продукции, а также контроль за соблюдением членами

такой саморегулируемой организации требований настоящего Федерального

236

закона и указанных стандартов и правил.

Статья 29. Виды саморегулируемых организаций в области производства

и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

1. Саморегулируемые организации в области производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могут быть

следующих видов:


осуществляющих производство и оборот этилового спирта и

спиртосодержащей продукции;


осуществляющих производство и оборот спиртных напитков;

7) саморегулируемые организации виноградарей и виноделов;

8) саморегулируемые организации пивоваров и лиц, осуществляющих

производство и оборот сидра, пуаре, медовухи;

2. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель,

осуществляющие производство и оборот различных видов алкогольной

продукции, могут быть членом одной или нескольких саморегулируемых

организаций каждого из указанных в части 1 настоящей статьи видов

саморегулируемых организаций.

Статья 30. Требования к саморегулируемой организации в области


продукции

1. Саморегулируемой организацией в области производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции признается

некоммерческая организация, которая основана на членстве, соответствует,

если иное не установлено настоящим Федеральным законом, требованиям,

предъявляемым к саморегулируемым организациям Федеральным законом от 1

декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», и

объединяет в своем составе организации, осуществляющие производство и

оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

consultantplus://offline/ref=7538E30866B3B388E3C5936CCC4BFEEA972A68E82E714F104018B40EA1A8L2M

237

2. Некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой

организации с даты внесения сведений о ней в государственный реестр

саморегулируемых организаций при условии объединения в составе

некоммерческой организации в качестве ее членов не менее тридцати

организаций, осуществляющих производство и оборот этилового спирта,

алкогольной и спиртосодержащей продукции.

3. Саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить:

1) правила саморегулирования – документ, устанавливающий

непротиворечащие настоящему Федеральному закону требования к

предпринимательской деятельности членов саморегулируемых организаций;

2) стандарты саморегулируемых организаций – документы,

устанавливающие в соответствии с законодательством Российской Федерации

требования к выполнению операций по производству и обороту этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, стандарты качества

такой продукции, не противоречащих требованиям технических регламентов;

3) правила контроля в области саморегулирования – документ,

устанавливающий порядок осуществления контроля за соблюдением членами

саморегулируемых организаций требований стандартов саморегулируемых

организаций и правил саморегулирования;

4) документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного

воздействия за несоблюдением членами саморегулируемых организаций

требований стандартов саморегулируемых организаций и правил

саморегулирования.

4. Члены саморегулируемых организаций должны в течение 5 дней со дня

вступления в саморегулируемую организацию подписать Кодекс этики

добросовестных участников алкогольного рынка, утвержденный протоколом

заседания Президиума Экспертного совета при Федеральной службе по

регулированию алкогольного рынка от 9 декабря 2014 г. № 8

238

Статья 31. Основные функции саморегулируемых организаций в области

производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей

продукции

1. Структура, функции саморегулируемых организаций в области

производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей

продукции, права, обязанности ее членов определяются в порядке,

установленном Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О

саморегулируемых организациях».

2. Наряду с функциями, установленными Федеральным законом от 1

декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»,

саморегулируемые организации в области производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции осуществляют следующие

функции:

1) разрабатывают и утверждают документы, указанные в части 3 статьи

30 настоящего Федерального закона;

2) осуществляют контроль за предпринимательской деятельностью своих

членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил

саморегулируемой организации, а также в части соответствия лицензионным

требованиям помещений, зданий, сооружений, технических средств,

оборудования, иных объектов, которые используются или которые

предполагается использовать членом саморегулируемой организации при

осуществлении лицензируемого вида деятельности;

3) осуществляют контроль за соблюдением своими членами Кодекса

этики добросовестных участников алкогольного рынка;

4) участвуют в организации деятельности по пресечению незаконного


продукции путем взаимодействия с органами государственной власти

Российской Федерации, органами государственной власти субъектов

Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными

объединениями;



239

5) принимают меры по защите товарных знаков продукции,

производимой ее членами;

6) участвуют в социальных программах по снижению масштабов

злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди

населения;

7) составляют расчет потребности в федеральных специальных марках

для членов саморегулируемой организации в соответствии со статьей 12

настоящего Федерального закона.

Статья 32. Взаимодействие саморегулируемых организаций и

уполномоченных федеральных органов исполнительной власти

1. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти,

осуществляющий функции по государственному надзору за деятельностью

саморегулируемых организаций в области производства и оборота этилового

спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, направляет в

саморегулируемую организацию информацию о результатах проведенных

проверок предпринимательской деятельности членов саморегулируемой

организации.

2. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти,

указанный в части 1 настоящей статьи, привлекает саморегулируемые

организации к участию в обсуждении проектов федеральных законов и иных

нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных

нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации,

государственных программ по вопросам, связанным с производством и

оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а

также с ограничением потребления (распития) алкогольной продукции.

3. Саморегулируемая организация обязана направлять в уполномоченный

федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 настоящей

статьи:

1) стандарты и правила саморегулируемой организации, условия членства

в ней и внесенные в них изменения в течение семи рабочих дней после их

l%20Par497%20%20

l%20Par349%20%20

240

внесения постоянно действующим коллегиальным органом управления

саморегулируемой организации;

2) сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой

организацией проверках деятельности членов саморегулируемой организации и

о результатах этих проверок;

3) информацию об изменении наименования саморегулируемой

организации, места ее нахождения, адреса официального сайта в течение пяти

рабочих дней со дня, следующего за днем наступления события, повлекшего за

собой такие изменения;

4) в случае обнаружения фактов нарушений членами саморегулируемой

организации, а также иными участниками алкогольного рынка требований

настоящего Федерального закона, саморегулируемая организация обязана

уведомить об этом и предоставить в трехсуточный срок все имеющиеся

сведения в Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, (его

территориальный орган) указанный в части 1 настоящей статьи.

4. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обязан

заключить с саморегулируемой организацией соглашение о взаимодействии в

месячный срок со дня первоначального предоставления сведений, указанных в

подпунктах 1 и 2 пункта 3 настоящей статьи. Типовая форма такого соглашения

утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти,

и должна предусматривать порядок одобрения стандартов и правил

саморегулируемой организации, критерии и процедуры оценки эффективности

их деятельности, порядок принятия решений о признании результатов

деятельности саморегулируемых организаций и о передаче им отдельных

государственных функций.

4.1. В рамках соглашений, указанных в пункте 4 настоящей статьи,

уполномоченный федеральный орган исполнительной власти оценивает

результаты проверок проведенных саморегулируемыми организациями в

отношении своих членов на предмет соответствия лицензионным требованиям

помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных

l%20Par349%20%20

241

объектов, которые используются или которые предполагается использовать при

осуществлении лицензируемого вида деятельности по средством выборочной

выездной неплановой проверки двух членов саморегулируемой организации. В

случае соответствия результатов проверок уполномоченного федерального

органа исполнительной власти с результатами проверки саморегулируемой

организации, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти

принимает решение о приостановлении проведения выездных лицензионных

проверок в отношении членов такой саморегулируемой организации и передаче

соответствующих государственных функций саморегулируемой организации в

порядке, определенном соглашением о взаимодействии.

Статья 33. Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых

организаций в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной

и спиртосодержащей продукции

1. Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых

организаций осуществляется уполномоченным федеральным органом

исполнительной власти (далее - орган надзора за саморегулируемыми

организациями) в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008

года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и

муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения

проверок, установленных настоящей статьей.

2. Предметом проверки является соблюдение саморегулируемой

организацией требований к саморегулируемым организациям и их

деятельности, установленных настоящим Федеральным законом, другими

федеральными законами.

3. Плановая проверка деятельности саморегулируемой организации

проводится в соответствии с планом, утвержденным органом надзора за

саморегулируемыми организациями. Данный план не требует согласования и

утверждается органом надзора за саморегулируемыми организациями

самостоятельно.

consultantplus://offline/ref=EC2F0A09FD09CACADDE2AA61BE5B25C3BE2A3333D330F1E031BE299D49jEF2M

242

4. Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения саморегулируемой организацией

выданного органом надзора за саморегулируемыми организациями

предписания об устранении выявленного нарушения требований

законодательства Российской Федерации;

2) поступление в орган надзора за саморегулируемыми организациями

обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных

предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной

власти (должностных лиц органа надзора за саморегулируемыми

организациями), органов местного самоуправления, из средств массовой

информации о фактах:

а) совершения саморегулируемой организацией действий (бездействия),

нарушающих требования настоящего Федерального закона, других

федеральных законов и права членов саморегулируемой организации;

б) неисполнения или ненадлежащего исполнения саморегулируемой

организацией полномочий по контролю за деятельностью своих членов,

выявленных органом надзора за саморегулируемыми организациями при

рассмотрении документов, представляемых саморегулируемыми

организациями в установленном законодательством Российской Федерации

порядке.

5. В случае поступления в орган надзора за саморегулируемыми

организациями обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных

предпринимателей, юридических лиц, о допущенных саморегулируемой

организацией нарушениях орган надзора за саморегулируемыми организациями

в срок не позднее чем в течение двадцати дней со дня поступления указанных

уведомления, обращений и заявлений обязан принять решение о проведении

внеплановой проверки деятельности такой саморегулируемой организации или

об отказе в проведении внеплановой проверки такой саморегулируемой

организации с обоснованием причин принятого решения и направить

заявителю уведомление о принятом решении.

243

6. Срок проведения проверки составляет не более чем десять рабочих

дней со дня начала ее проведения.

7. В случае выявления органом надзора за саморегулируемыми

организациями нарушения требований настоящего Федерального закона,

допущенного саморегулируемой организацией и (или) ее членами, данный

орган надзора в течение трех рабочих дней направляет в саморегулируемую

организацию предписание об устранении выявленного нарушения. В течение

десяти дней со дня получения данного предписания органа надзора за

саморегулируемыми организациями саморегулируемая организация обязана

устранить выявленное нарушение и уведомить об этом орган надзора за

саморегулируемыми организациями или обжаловать данное предписание в

арбитражный суд.

8. В случае неисполнения указанного в части 7 настоящей статьи

предписания в установленный им срок и необжалования его в суд, орган

надзора за саморегулируемыми организациями в течение пяти рабочих дней со

дня истечения установленного срока вправе исключить сведения о

саморегулируемой организации из государственного реестра

саморегулируемых организаций.».

Статья 2

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального

опубликования.

Президент

Российской Федерации

В.Путин

z l e v g h - higher school of economics erohin.pdf · 2016-06-28 · ^ h j _ \ h e x p b h g g h c...

Documents