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UNIVERSIDADE TUIUTI DO PARANÁ
JULIANO HÜBNER LEANDRO DE SOUSA
PROGRESSÃO DO IPTU NO TEMPO E
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29 de 13.09.2000
CURITIBA
2012
PROGRESSÃO DO IPTU NO TEMPO E
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29 de 13.09.2000
CURITIBA
2012
JULIANO HÜBNER LEANDRO DE SOUSA
PROGRESSÃO DO IPTU NO TEMPO E
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29 de 13.09.2000
Trabalho de Conclusão de Curso apresentada ao Curso de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Direito. Orientador: Professor, Mestre e Doutor Jorge de Oliveira Vargas.
CURITIBA
2012
TERMO DE APROVAÇÃO
JULIANO HÜBNER LEANDRO DE SOUSA
PROGRESSÃO DO IPTU NO TEMPO E
EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29 de 13.09.2000
Esta monografia foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Bacharel em Direito no Curso de Ciências Jurídicas da Universidade Tuiuti do Paraná.
Curitiba, de de 2012.
________________________________________________
Curso de Bacharelado em Direito Universidade Tuiuti do Paraná
Orientador:
Prof, Mestre, Drº Jorge de Oliveira Vargas. UTP – Faculdade de Ciências Jurídicas
Prof._______________________________ UTP – Faculdade de Ciências Jurídicas
Prof._______________________________ UTP – Faculdade de Ciências Jurídicas
Agradeço a minha família por acreditar que
conseguiria ter sucesso nesta jornada árdua,
especialmente minha Mãe e meu Pai por terem me
estimulado a continuar nas horas mais difíceis em
que titubeei neste projeto de vida, agradeço ao meu
Professor e Orientador Jorge de Oliveira Vargas
pelas aulas ministradas nas quais germinou o
interesse primordial a este ramo belo do Direito, e
por fim aos meus colegas e amigos que estiveram
comigo nestes cinco anos de conhecimento.
Dedico esse Trabalho de Conclusão de Curso à
minha família em especial minha Mãe e meu Pai
pelo incentivo aos estudos, pois nunca abdicaram
seu precioso tempo a estimular fazendo com que
buscasse pelo conhecimento, onde muitas vezes sei
que foi difícil, mas que todos juntos conseguimos
vencer mais uma etapa de muitas, também a
Cristiane que sempre esteve ao meu lado nos
momentos alegres mas principalmente nas horas
tristes e difíceis no decorrer do curso. Muito obrigado
pela força e pelo incentivo.
“O sofrimento é passageiro; desistir é para sempre”.
Lance Armstrong
RESUMO
Este trabalho tem a finalidade de discutir a progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano elencados na Constituição Federal, com ênfase na progressividade temporal quando do não atendimento do imóvel na função social da propriedade elencada no plano diretor do Município. O presente estudo surgiu da necessidade em verificar as mudanças de progressividade trazidas pela Emenda Constitucional nº 29 editada no ano 2.000. Pretende-se demonstrar as hipóteses em que há esta progressão e quando há, também evidenciaremos as diferenças em que há entre os impostos e sua natureza. Foram utilizados parâmetros traçados por grandes doutrinadores sobre o tema, foi utilizado também jurisprudências antes e depois da emenda acima citada, para que houvesse melhor compreensão da sua necessidade e como está sendo aplicada, deste modo fortalecendo a interpretação doutrinária acerca da possibilidade de aplicabilidade da progressividade no IPTU. Dito isto, podemos refletir com a leitura doutrinária sobre o assunto que ainda há ainda discussão quanto a aplicação da progressividade do IPTU, visto não ser unânime o sentido de sua constitucionalidade, tendo renomados doutrinadores fundamentando em lados opostos. Palavras-chave: Progressividade. Imposto Predial e Territorial Urbano. Emenda
Constitucional nº 29/2000.
ABSTRACT
This paper aims to discuss the progressivity of the tax Urban Land and listed in the
Federal Constitution, with emphasis on progressiveness of time when not attending
the social function of property in the property described in the master plan of the
municipality. The present study arose from the need to verify the changes brought
about by the progressive Constitutional Amendment No. 29 edited in year 2000. We
intend to demonstrate that there are cases in this progression and when there is also
present in the differences that there are between taxes and their nature. We used
parameters outlined by great scholars on the subject, was also used case law before
and after the amendment mentioned above, so there would be better understanding
of their needs and how it is being applied, thereby strengthening the doctrinal
interpretation about the possibility of applicability of progressivity in taxes. That said,
we can reflect doctrinal reading on the subject that there is still discussion about the
application of the property tax progressivity, since it is not unanimous sense of its
constitutionality, and renowned scholars basing on opposite sides.
Keywords: Progressivity. Urban Building and Land Tax. Constitutional Amendment
No. 29/2000.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 11
2 HISTÓRICO DA PROGRESSIVIDADE DE IPTU .................................................. 12
3 FUNÇÃO E CONCEITO DA PROGRESSIVIDADE ............................................... 13
4 PRINCIPIOS ........................................................................................................... 17
4.1 PRINCIPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA ........................................................... 18
4.2 PRINCIPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA ................................................ 19
4.2.1 Presunção Absoluta ......................................................................................... 21
4.2.2 Presunção Relativa .......................................................................................... 21
4.3 PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE TRIBUTÁRIA ..................................... 22
4.4 PRINCIPIO DA PROGRESSIVIDADE TRIBUTÁRIA E JUSTIÇA FISCAL .......... 23
4.5 PRINCIPIO DA ESTRITA LEGALIDADE............................................................. 24
5 IMPOSTOS ............................................................................................................ 26
5.1 REAL E PESSOAL .............................................................................................. 26
5.2 FISCAL E EXTRAFISCAL ................................................................................... 27
6 REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA DO IPTU ................................. 30
6.1 HIPÓTESE .......................................................................................................... 30
6.1.1 Critério Material ................................................................................................ 30
6.1.2 Critério Temporal .............................................................................................. 30
6.1.3 Critério Espacial ............................................................................................... 30
6.2 CONSEQUENCIA ............................................................................................... 31
6.2.1 Critério Pessoal ................................................................................................ 31
6.2.1.1 Sujeito Ativo .................................................................................................. 31
6.2.1.2 Sujeito Passivo .............................................................................................. 32
6.2.1.2.1 Imóveis Isentos do IPTU ............................................................................ 33
6.2.1.3 Contribuintes do IPTU ................................................................................... 35
6.2.1.4 Decisões do Superior Tribunal de Justiça ..................................................... 35
6.2.2 Critério quantitativo .......................................................................................... 36
6.2.2.1 Base de Cálculo ............................................................................................ 36
6.2.2.2 Alíquota ......................................................................................................... 37
6.3 RELAÇÃO JURIDICO - TRIBUTÁRIA ................................................................. 38
6.3.1 Hipótese de Incidência ..................................................................................... 38
6.3.2 Fato Gerador .................................................................................................... 38
6.3..2.1 Quando se dá o fato Gerador do IPTU ......................................................... 40
7 PROGRESSIVIDADE DO IPTU NO TEMPO ......................................................... 41
7.1 PROCEDIMENTO DA PROGRESSIVIDADE DO ITPU NO TEMPO .................. 44
8 CONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA CONSTITUCINAL Nº 29 de 13.09.2000 .
......................................................................................................................... 47
9 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 56
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 57
11
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho de conclusão de curso discutirá sobre a aplicabilidade da
progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano, sua forma e hipótese de
progressão, em consonância à luz da Constituição Federal de 1989 abarcando as
modificações da Emenda Constituição nº 29/2000, e com vistas ás doutrinas pátrias,
pois o existente imposto era utilizado exaustivamente pelo poder Executivo sem
qualquer regulamentação constitucional.
Demonstraremos, as mudanças em que a promulgação da Emenda
Constitucional nº 29 trouxe ao ordenamento jurídico, especificamente na Carta
Maior, a jurisprudência a qual teria estimulado seu projeto e como está sendo
aplicado nos casos concretos atualmente. Pelo motivo de que há, ainda, resquícios
sobre sua constitucionalidade e debates fervorosos sobre o assunto, optamos pela
doutrina em que aderi a sua constitucionalidade, devemos em primeiro momento
esclarecer não há uma preponderância sobre doutrina majoritária, pois há
renomados juristas em lados antagônicos quanto á discussão desta Emenda.
Com isto, para compreender o objetivo específico sobre o trabalho em
comente, a discussão é pertinente, e aqui discutiremos sobre a historidicidade deste
Imposto, quais são os princípios basilares e fundamentais, abordaremos, ainda,
quanto á imposição no meio social demonstrando sua regra matriz tributária,
consequentemente quem pode requisitar o presente imposto e sobre quais
contribuintes são aplicados a progressividade do Imposto Predial e Territorial
Urbano, ainda, qual o procedimento e as hipóteses de sua progressividade, e por fim
manifestaremos sobre a constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 29
embasados na doutrina e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
12
PROGRESSÃO DO IPTU NO TEMPO E EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29
de 13.09.2000
2 HISTÓRICO DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO
Primeiramente devemos discutir a origem do IPTU para uma melhor
observação da legalidade quando tratarmos sobre sua progressividade e o
entendimento de seu surgimento.
Segundo Hugo1 “[...] a constituição de 1891 o situava na competência dos
Estados. A constituição de 1934, todavia, colocou na competência dos municípios o
imposto predial [...]”.
Como bem nos lembra, o doutrinador ROSA JR2, deixa claro sobre a
historidicidade do presente imposto ao escrever que o IPTU tinha previsão na
CF/1891 no art.97, § 27, sendo de competência dos Estados, sendo que somente na
CF/1934 no § 2º, II, que houve a transferência de competência para os Municípios.
Concluindo o raciocínio, lembra o doutor HEMÉTRIO3, que foi o artigo 29, I da
CF/1946 quem preservou a competência privativa dos Municípios sobre o IPTU,
confirmado pela Carta Maior de 1967 com a EC n.1/69, assim como na atual
Constituição no artigo 156, I e §1º e no artigo 182 §4º.
Ainda, para o doutrinador Valder4 este recorda que o imposto frente a
propriedade predial teve início em 1808 em vários países pois já havia o ‘tributum
soli’ em Roma.
De acordo com Sacha, esclarece:
o multicitado imposto é uma criação do regime republicano, embora já houvesse algumas tentativas no alvorecer do Império de se dar uma melhor destinação à propriedade territorial. Isto porque 'estava nas cogitações do governo a idéia, nascida para combater a propriedade de terras sem edificações e sem cultura5.
1 MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário. 31. ed. São Paulo: Malheiros. 2010. p 409. 2 JUNIOR, Luiz Emygdio F. da Rosa, Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário.17ª Ed. Rio de Janeiro e São Paulo: Renovar, 2003 p. 1084. 3 HEMÉTRIO, José Geraldo, IPTU E SUA DISCUTIDA PROGRESSIVIDADE. Disponível em: < http://fadipa.educacao.ws/ojs-2.3.3-3/index.php/cjuridicas/article/download/12/pdf>. Acesso em: 28 ago. 2012. 4 NASCIMENTO, Carlos Valder do, Tributos Municipais – ISS, IPTU e Contribuições de Melhorias, livro em co-autoria. Rio de Janeiro, Forense, 1988, p. 81. 5 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Curso de Direito Tributário Brasileiro. 6. Ed. Rio de Janeiro, Forense, 2003. p. 358.
13
3 FUNÇÃO E CONCEITO DA PROGRESSIVIDADE
Antes de tratar da progressividade propriamente dita, devemos lembrar que o
Imposto pode ser progressivo (quando há aumento do valor transparecendo o
aumento da taxa em que está embasada) ex: Imposto de Renda; Regressiva
(inverso do progressivo, ou seja, independe da taxa embasada) ex: ICMS; E
Proporcional (é o meio termo entre progressivo e regressivo, ou seja, a taxa do
imposto é fixo mas a alíquota aumenta) ex: PIS, Cofins.
Posto isto, discorreremos sobre a progressividade a qual surgiu á luz da
elevação de riqueza demonstrada, da expressividade da capacidade econômica do
contribuinte, ou seja, a progressividade em comum com a função social se mostra o
que será tributável, deste modo restituindo ou sustentado o Estado pelos serviços
aos quais ofereceu para este contribuinte.
A presente progressividade em uma ideia mais ampla se torna um regulador de
ciclo econômico, uma vez que dependendo da situação do Estado, este poderá
manter apenas progressividade em alguns impostos e/ou diminuir em outros.
A progressividade como veremos adiante está fundido com a equidade, pois há
a tributação vertical, ou seja, há uma tributação maior, progressiva daqueles que
demonstram riqueza, e tributação horizontal, na qual a tributação é igualitária
perante aqueles em situações iguais.
Dentre tantos impostos passíveis de progressividade, trataremos apenas e tão
somente daquele objeto deste trabalho, no caso, o Imposto Predial e Territorial
Urbano.
Abordaremos em síntese o conceito da progressividade frente ao IPTU e sua
função, pois é a partir da progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano
que os proprietários de bens imóveis farão jus ao descrito no plano diretor e no
Estatuto da Cidade.
Segundo doutrinadora Maria de Fátima Ribeiro, ela faz uma análise sobre o
Estatuto da Cidade e disciplina o seguinte:
O estatuto da Cidade regula o uso da propriedade urbana, dispondo sobre as penalidades decorrentes de não atendimento ao plano diretor. O imposto progressivo existe para atender o crescimento da sociedade, impondo um comportamento específico. Toda propriedade imobiliária urbana deve
14
cumprir sua função social, sob pena de aumento tributário progressivo e até desapropriação6.
Ainda, dispõe que: “Tal progressividade tem por finalidade desestimular os
proprietários de imóveis de os manterem contrariando os planos de urbanização das
cidades. Esta progressividade não é um instrumento de justiça tributária. Trata-se de
instrumento da política urbana”7.
Para cobrança de IPTU, deverá tomar por base um critério do que ser imóvel
urbano, e este critério está previsto e discriminados no art. 32 e incisos do Código
Tributário Nacional, assim explanado:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. § 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.
O contribuinte frente ao estado tem o dever de pagar tributos, pois foram
elencados numa série de normas jurídicas embasadoras para o bom andamento da
máquina financeira do Brasil, tal como para subsídio dos direitos fundamentais como
p. ex. a Saúde – Segurança – Previdência.
A progressividade está incluso ao Direito Tributário. Esta ciência para o
Professor Luciano Amaro8, é a disciplina jurídica dos tributos, nos quais tratam-se de
conjunto de princípios e normas reguladoras nas quais submetem a criação,
fiscalização e arrecadação de prestações de natureza tributária.
6 RIBEIRO, Maria de Fátima, Revista do Programa de Mestrado em Direito Negocial da UEL, O IPTU como instrumento de intervenção no uso e ocupação do solo urbano conforme disposições do Estatuto da Cidade, v.5/6, 2001/2002, SCIENTIA IURIS p. 233 Disponível em: < http://www.uel.br/revistas/uel/index.php/iuris/issue/view/737>. Acesso em: 27 ago. 2012. 7 RIBEIRO, Maria de Fátima, Op. Cit. P. 238 8 AMARO, Luciano, Direito Tributário Brasileiro. 12. ed. rev e atual. – São Paulo: Saraiva. 2006. p. 2.
15
Em consonância com o art. 156, I da CF é claro ser o IPTU de competência
municipal, ainda, este imposto está disciplinado no capítulo de impostos sobre o
patrimônio no Código Tributário Nacional.
Atualmente tem status constitucional o sistema limitador para o estado frente a
arrecadações de tributos, pois como dito acima, em outros tempos era insaciável a
gana de cobrar tributos dos contribuintes.
Para o doutrinador Berti9, entre várias justificativas para a cobrança do IPTU
tenha como competência o Município, estão aquelas de quem os imóveis localizados
dentro dos Municípios requerem várias benfeitorias da administração local, ou seja,
onera os cofres públicos, deste modo o IPTU faz necessário para financiar estes
gastos.
Comenta ainda, "o cumprimento da função social é tão importante que o estado
pode em ocorrendo ofensa ou não atendimento da propriedade função social,
desapropriar o imóvel [...] como o parcelamento e a edificação compulsórios, a
adoção de uma tributação progressiva [...] e a desapropriação"10.
De acordo com Sacha,
o IPTU admite a progressividade estribado em duas matrizes. A) a matriz da política urbana, cujo fundamento constitucional tem sede na disposição que acabamos de transcrever, em prol da ordenação urbanística das municipalidades (progressividade extrafiscal no temo); e B) a matriz da capacidade do contribuinte que exsurge do art. 145, § 1º, da CF11.
Contudo, apenas analisaremos sobre a progressividade do IPTU no tempo,
elencado no item “A” pelo Prof. Sacha, o qual comenta ser este tipo de
progressividade “meta optata”12 em remover obstáculo ao plano diretor”13.
Comenta, ainda, que "a constituição de 1988 deu ao legislador municipal
competência para estabelecer alíquotas progressivas no tempo para obrigar os
proprietários de terrenos urbanos a se adequarem ás diretrizes do Plano Diretor"14.
Devemos ressaltar que o direito a propriedade está assegurado pela
Constituição Federal, contudo não obstante a isto, o bem a coletividade deve medir
9 BERTI, Flávio de Azambuja, Imposto extrafiscalidade e não-confisco. Curitiba. Juruá, 2003. P. 104. 10 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit. p. 111. 11 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Op. Cit., p. 356. 12 Expressão em Latim, entende-se por: “resultado desejado" ou o "fim visado”. 13 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Op. Cit. p. 356. 14 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro , Op. Cit.p. 518.
16
os interesses da coletividade, ou seja, a não utilização de acordo como plano diretor
estabelecido pelo município, este proprietário será cerceado perante seu imóvel até
o adequação pré-estabelecida, submetendo-se, assim, as interesses sociais. A
presente progressividade poderá ser utilizada em qualquer modalidade buscado, é
claro, o cumprimento da função social da propriedade, a qual, como dito acima, será
estabelecida por cada município em seu plano diretor.
Deste modo a doutora Maria de Fátima Ribeiro, elenca os meios pelos quais
poderão haver a progressão do IPTU, assim ensinado:
O texto constitucional é claro ao estabelecer limites para a utilização da progressividade no IPTU, como forma de assegurar a função social da propriedade. Assim, poderá ser: a) sobre imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados; b) mediante lei específica para o imóvel; c) nos termos de lei federal; d) com prévia notificação do contribuinte; e) podendo promover o parcelamento ou edificação compulsórios; f) progressivo apenas do tempo15.
15 RIBEIRO, Maria de Fátima, Op. Cit. p. 252.
17
4 PRINCIPIOS
Os princípios constitucionais tributários são elencados da seguinte maneira16:
a) Legalidade tributária (art. 150, inciso I da Constituição Federal);
b) Anterioridade (art. 150, inciso III, alínea “b” da Constituição Federal);
c) Irretroatividade (art. 150, inciso III, alínea “a” da Constituição Federal);
d) Isonomia (art. 150, inciso II da Constituição Federal);
e) Capacidade contributiva (art. 145, § 1° da Const ituição Federal);
f) Proibição de confisco (art. 150, inciso IV da Constituição Federal);
Carrazza define princípios como: “[...] os princípios são normas qualificadas,
exibindo excepcional valor aglutinante: indicam como devem aplicar-se as normas
jurídicas, isto é, que alcance lhes dar combiná-las e quando outorgar precedências a
algumas delas”17
Contudo, iremos analisar somente alguns destes princípios, visto que o
conteúdo deste trabalho é apenas elucidar frívolamente a progressividade do IPTU.
Os princípios são de suma importância para o ordenamento jurídico nacional,
uma vez que cujos são a base, o alicerce deste, pois influenciam na elaboração de
normas e de decisões sucessivas. O doutrinador DE PLÁCIDO E SILVA:18, entende
ser os princípios:
Princípios, no plural, significam as normas elementares ou os requisitos primordiais instituídos como base, como alicerce de alguma coisa [...] revelam o conjunto de regras ou preceitos, que se fixam para servir de norma a toda espécie e ação jurídica, traçando, assim, a conduta a ser tida em qualquer operação jurídica [...] exprimem sentido mais relevante que o da própria norma ou regra jurídica [...] mostram-se a própria razão fundamental de ser das coisas jurídicas, convertendo-as em perfeitos axiomas [...] significam os pontos básicos, que servem de ponto de partida ou de elementos vitais do próprio Direito.
Ainda, sobre princípios jurídicos, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO19,
considera:
16 KLEIN, Fabrício, Princípios Constitucionais Tributários. Disponível em < http://www.ftec.com.br/empresajr/revista/autor/pdf/fabricio.pdf>. Acesso em 07 ago. 2012. 17 CARRAZZA, Roque Antonio, Curso de Direito Constitucional Tributário, 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. P. 36. 18 SILVA, De Plácido, Vocabulário Jurídico. 18ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 639. 19 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Conteúdo jurídico do princípio da igualdade. 3ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2000, p. 68.
18
Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce deste, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas comparando-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
Ou seja, é clarividente que os princípios juntamente com as normas, uma
complementando a outra, são os alicerces de todo ordenamento jurídico,
salientando, desde já, que analisaremos os princípios os quais a doutrina majoritária
coaduna frente ao Imposto Predial e Territorial Urbano, assim elencados:
4.1 PRINCIPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA
O presente principio está elencado nos artigos 3º, IV20 e 5º I21 da CF/88, ou
seja, pode-se considerar o principio da isonomia como um dos pilares da ordem
jurídica, onde, também, é aplicável no âmbito do Direito Tributário de modo integral,
também orienta o principio da capacidade contributiva.
Nas sábias palavras de Rui Barbosa, enaltece que:
a regra da igualdade não consiste senão em quinhoar desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, é que se acha a verdadeira lei da igualdade". E ainda conclui que "tratar com desigualdade a iguais, ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, e não igualdade real.22
Tamanho é a importância deste principio que é mais uma vez mencionado na
Lei Suprema, no artigo 150, inciso II, assim disciplinado:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
20 Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 21 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição; 22 Palavras extraídas de discurso proferido por Rui Barbosa, intitulado "Oração aos moços”. Disponível em: <http://www.culturabrasil.org/aosmocos.htm> Acesso em: 06 out. 2012.
19
Nas sábias palavras de HARADA, Kiyoshi23, ele cita que quando dois objetos
passíveis de tributação forem idêntico, por conseguinte as mesma incidência
tributária, não poderá ser distinto a cobrança do tributo. Ou seja, o presente princípio
veda o tratamento desigual quando há pressupostos congênere, evitando, assim, as
discriminações tributárias, vantagens ou desvantagens a deliberados indivíduos.
4.2 PRINCIPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
O corrente principio está disciplinado no artigo 145, § 1° da Carta Suprema 24.
Posto isto, devemos explanar que a capacidade contributiva é diferente da
capacidade econômica, nos ensina sobre o tema a doutrinadora Ives Gandra:
a capacidade do contribuinte relacionada com a imposição específica ou global, sendo, portanto, dimensão econômica particular de sua vinculação ao poder tributante, nos termos da lei”. À medida que a capacidade econômica é “a exteriorização da potencialidade econômica de alguém, independente de sua vinculação ao referido poder25.
Continua em sua obra, na qual faz com clareza a diferenciação dos dois
conceitos, assim exemplificado:
Um cidadão que usufrui renda ainda tem capacidade contributiva perante o país em que a recebeu, já um cidadão rico, de passagem pelo país, tem capacidade econômica, mas não tem contributiva, pois ele tem rendimentos suficientes para suportar tributos, mas não há nenhuma relação jurídica que o vincule ao Fisco do país pelo qual transita. Assim, não tem capacidade contributiva neste país.26
Deste modo, fica claro que a capacidade contributiva incidirá apenas para os
contribuintes elencado no item 6.2.1.2, da presente dissertação sobre Imposto
Predial e Territorial Urbano.
23 HARADA, Kiyoshi, Direito Financeiro e Tributário. 13. ed. São Paulo: Atlas. 2004. p. 206. 24 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: § 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 25 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Capacidade Econômica e Capacidade Contributiva. Caderno de Pesquisas Tributárias: Resenha Tributária. n. 14, São Paulo,1989 , p. 33. 26 MARTINS, Ives Gandra da Silva. Op. cit., p. 33.
20
Este princípio toma por base as riquezas dos indivíduos, ou seja, não há
porque cobrar tributo de pessoa que não tem condições, e sim cobrar-se-á daqueles
que auferem renda compatível com os parâmetros normativos de cobrança, que na
presente dissertação é sobre o imóvel o qual incidirá no IPTU.
Na lição de José Marcos Domingues de Oliveira sobre o tema, ressaltando ser
a classificação majoritária adotada pela doutrina, interpreta:
[...] a capacidade contributiva é conceito que se compreende em dois sentidos, um objetivo ou absoluto e outro subjetivo ou relativo. No primeiro caso, a capacidade contributiva significa a existência de uma riqueza apta a ser tributada (capacidade contributiva como pressuposto da tributação), enquanto no segundo, a parcela dessa riqueza que será objeto da tributação em face de condições individuais (capacidade contributiva como critério de graduação e limite do tributo).27
O grande doutrinador Zilveti esclarece que atualmente o indivíduo para haver
uma melhora na distribuição do ônus de custeio frente á tributação, é incidido sobre
cinco índices de tributação, assim prelecionado:
a)classe – tributação dividida por classes de pessoas; b) patrimônio – tributação incidente sobre as posses do indivíduo; c) despesa – pela despesa individual era calculada sua parcela de imposto, com a intenção medieval de incluir na tributação o clero e a nobreza; d) produto – critério de gravar a produção com o tributo, que não leva em consideração, necessariamente, o custo de produção; e, e) renda – critério que melhor atende o princípio da igualdade na tributação, porém exige da Administração meios sofisticados de apuração dessa expressão de riqueza.28
Ou seja, a tributação do IPTU recai de forma igualitária para todos aqueles que
estiverem na mesma posição, ou seja, é a partir do principio da capacidade
contributiva, que há melhor obtenção de cobrança visto o patrimônio e propriedade
imóvel de cada indivíduo.
Por fim, consonância ao principio da capacidade contributiva, toda lei que
institua imposto, deverá observá-lo, sob pena de ser considerada inconstitucional
frente aos artigos 3°, I, e 145, § 1°, ambos da CR/ 88.
Devemos esclarecer quanto à distinção entre presunção absoluta e relativa de
riqueza, visto ser este o fator que influenciará a égide da cobrança do IPTU frente ao
contribuinte. 27 OLIVEIRA, José Marcos Domingues de, Capacidade Contributiva: Conteúdo e Eficácia do Princípio. Rio de Janeiro: Renovar, 1988, p. 57. 28 ZILVETI, Fernando Aurélio, Princípios de Direito Tributário e a Capacidade Contributiva. São Paulo: Quatier Latin, 2004. p. 292.
21
4.2.1 Presunção Absoluta
A atual presunção é a adotada pela doutrina majoritária e pelo Código
Tributário Nacional. Ela disciplina que não se admite prova em contrário, ou seja, se
o indivíduo tem um imóvel presume-se que ele tem capacidade contributiva para
arcar, manter as despesas, incluindo todos os impostos inerentes ao este bem para
dar o fiel cuidado. Não obstante, Paulo de Barros Carvalho, esclarece que esta
presunção:
é fundamental, em todas essas situações recorrentes em direito tributário, identificar a correta adequação destes institutos aos princípios fundamentais da ampla defesa, da impugnabilidade dos atos administrativos dos fico, da reserva legal, da capacidade contributiva e da progressividade, como formas de garantir os valores constitucionalmente defendidos na Carta Magna29.
4.2.2 Presunção Relativa
Já a presunção relativa, esta incide num grau menor de presunção, mas não as
extingue, ou seja, há limitação apenas quanto á inversão do ônus da prova, sendo
passíveis de modificação quando presente provas em contrário. Isto significa que
não necessariamente aquele contribuinte que tem um imóvel com valor venal
altíssimo terá condições de arcar com tal tributação.
Possibilidade de presunção relativa também pode-se encontrar no parágrafo
único do artigo 204 do Código Tributário Nacional30.
O doutrinador José Gonçalves reforça o assunto:
O tema – das presunções relativas – adstringe-se ao plano dos fenômenos processuais, que só nos prendem – aqui – a atenção como pretexto para recordar a supremacia do contraditório, da ampla defesa, com os recursos a ela inerentes, e da irrestrita possibilidade de, na hipótese de qualquer abuso ser praticado contra o particular, responsabilização do Estado e/ou seus pressupostos31.
29 CARVALHO, Paulo de Barros, Direito tributário, linguagem e método. 3. Ed. São Paulo: Noeses, 2009, p. 927. 30 Art. 204. A dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e tem o efeito de prova pré-constituída. Parágrafo único. A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a que aproveite. 31 GONÇALVES, José Artur Lima. Imposto sobre a renda. Pressupostos constitucionais. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 152.
22
4.3 PRINCIPIO DA PROPORCIONALIDADE TRIBUTÁRIA
O Principio da proporcionalidade não está elencando claramente no
ordenamento jurídico brasileiro, mas sua extensão frente aos demais princípios fez
com que este princípio se tornasse um dos mais importantes, visto que ao ser criado
um tributo como por exemplo o IPTU, não se deve verificar apenas o fato gerador e
sua incidência tributária, como veremos adiante o que é, mas também deverá ser
verificado a proporcionalidade em que será taxado.
Para o professor Paulo Bonavides32, o principio da proporcionalidade flui do
artigo 5º §2 da CF/8833, em suas palavras disciplina:
[...] abrange a parte não-escrita ou não expressa dos direitos e garantias da Constituição, a saber, aqueles direitos e garantias cujo fundamento decorre da natureza do regime, da essência impostergável do Estado de Direito e dos princípios que este consagra e que fazem inviolável da unidade da Constituição.34
Assim entende o Jurista Helenilson Cunha Pontes, o qual refletiu mui
sabidamente, e que explica:
A ordem jurídica reconhece a positividade de princípios postos expressamente, bem como de princípios por ela pressupostos. O princípio da proporcionalidade, a rigor, prescinde de uma consagração expressa em texto positivo na medida em que constitui um princípio pressuposto por uma ordem jurídica que se funda nos valores do Estado de Direito e da proteção da dignidade humana. Princípios como o da proporcionalidade, encontram-se no próprio alicerce do processo de concretização dos comandos constitucionais.35
Ainda, sobre o tema PONTES elucida que independe da dimensão que tome,
este principio sempre valora um juízo de adequação, necessidade e conformidade
frente ao interesse público.
32 BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1997, p.396. 33 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: § 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte. 34 BONAVIDES, Paulo. Op. Cit., p. 396. 35 PONTES, Helenilson Cunha, O Princípio da Proporcionalidade e o Direito Tributário. São Paulo: Dialética, 2000, p. 42.
23
Este princípio deve sobressair quando houver tributo em caráter confiscatório,
ou seja, aqueles que oneram tamanho tributo que o valor deste tributo é maior do
que o valor do bem. Pois o principio da proporcionalidade, em resumo, serve como o
próprio nome diz, para manter a proporcionalidade dos respectivos atos e exercício
publico perante a sociedade, buscando sempre a relação justa perante aos fins que
foram objetivados.
Para o jurista e atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Ferreira
Mendes, interpreta que “Um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há
de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da
intervenção para o fim atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador...”36.
4.4 PRINCIPIO DA PROGRESSIVIDADE TRIBUTÁRIA E JUSTIÇA FISCAL
Elenca no vigente principio á possibilidade da majoração de alíquotas conforme
o objeto ora discutido alcançando diretamente a base de cálculo do imposto.
De acordo com o doutrinador Rubens Gomes de Souza este afirma que os
impostos são progressivos na alíquota legalmente constituída com porcentagem de
acordo com a matéria tributável, ou seja, ele diz ainda: “o imposto progressivo é, na
realidade, um imposto proporcional, cuja proporção aumenta à medida que aumenta
o valor da matéria tributada” 37.
Já de acordo com o professor Sabbag, em sua obra, especifica que:
o principio da progressividade determina o estabelecimento de alíquotas mais elevadas na tributação de contribuintes com maior poder econômico. Apesar de ser ideal a aplicação desse principio ao maior numero de tributos possível, somente há expressa previsão no texto constitucional desse tipo de aplicação sobre os seguintes impostos: renda e proventos, propriedade territorial rural e propriedade predial e territorial urbana38.
Visto isto, não seria plausível a cobrança do IPTU de acordo com o valor venal
do imóvel perante aquele contribuinte que recebeu o imóvel de herança ou que está
em um determinado local a anos e anos em que houve uma explosão de valoração
36 MENDES, Gilmar Ferreira, O Princípio da Proporcionalidade na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: novas leituras, in Revista Diálogo jurídico. Ano 1, vol. 1, nº 5, agosto de 2001. Bahia. Disponível em: < http://www.direitopublico.com.br/pdf_5/DIALOGO-JURIDICO-05-AGOSTO-2001-GILMAR-MENDES.pdf>. Acesso em 07 ago. 2012. 37 SOUZA, Rubens Gomes, Compêndio de Legislação Tributária. 4º ed. Rio de Janeiro: Edições Financeiras, 1964. p.136. 38 SABBAG, Eduardo, Manual de Direito Tributário – 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 181.
24
da região, pois a capacidade contributiva do indivíduo de ambos exemplos citados
acima, continua o mesmo, ou seja, poderá sofrer com o ônus da tributação altíssima
do bem? De acordo com o Supremo Tribunal Federal o IPTU tem natureza real,
conforme RE 412689, assim ementado:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDANDO DE SEGURANÇA. IPTU PROGRESSIVO E TAXA DE LIMPEZA PÚBLICA E CONSERVAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A ação mandamental deve ser ajuizada em face de ato ilegal ou abusivo emanado do poder público ou de quem lhe faça as vezes, figurando no pólo passivo a autoridade que detenha os poderes capazes de neutralizar o ato atacado. A autoridade coatora, assim, não se confunde com a pessoa jurídica de direito público ou privado a que se encontra vinculada. 2. É inconstitucional a cobrança do IPTU com base e alíquotas progressivas anteriormente à E.C. n. 29/00. O IPTU constitui espécie tributária de natureza real, a capacidade econômica do contribuin te não pode ser utilizada como critério para a sua cobrança . Precedentes. 3. É inconstitucional a taxa de limpeza pública e conservação, eis que cobrada a título de remuneração de serviço prestado uti universi, não atendendo, assim, aos requisitos de divisibilidade e de especificidade previstos no artigo 145, inciso II, da Constituição do Brasil. Precendentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 412689 AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Primeira Turma, julgado em 31/05/2005, DJ 24-06-2005 PP-00037 EMENT VOL-02197-05 PP-00893) (GRIFO MEU)
Contudo aqui valeria uma ponderação juntamente com o consubstanciado no
artigo 145, § 1º da Carta Mãe, na qual dispõe que sempre que possível os impostos
terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do
contribuinte, facultado a administração pública respeitar os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte.
4.5 PRINCIPIO DA ESTRITA LEGALIDADE
O princípio da legalidade vem, normatizado nos artigos 5º, inciso II39; 37,
caput40; e 150, inciso I41, todos da CF/88, qual vale ressaltar que estipula a agourar
39 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei; 40 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade , impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 41 Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
25
todos os aspectos anteriores e proveniente da relação jurídica tributária da criação
de determinada tributo.
Visto isto, significa dizer que não basta a criação de tributos, mas também
deverá ser verificado o seu alcance, devendo sempre levar em conta o corrente
principio juntamente com o principio da capacidade contributivo outrora visto.
De acordo com o existente principio, é vedada a criação de tributos sem lei
anterior que os estabeleça, ou seja, deverá obrigatoriamente se verificar a incidência
tal como o fato gerador para que venha a disciplinar novo tributo, ainda, o respectivo
principio disciplinar que qualquer individuo não é obrigado ao pagamento de tributo
sem lei que traga sua definição.
Para majoração/atualização do Importo Territorial e Predial Urbano, deverá
também respeitar o Principio da Estrita legalidade, embasado na Súmula 160 do
STJ, o qual dispõe: “É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em
percentual superior ao índice oficial de correção monetária”.
Leciona sobre o patente principio o doutrinador Hugo de Brito Machado, ao
assinalar que: “[...] verdadeiro sentido do princípio da legalidade exige que todos os
elementos necessários à determinação da relação jurídica tributária, ou mais
exatamente, todos os elementos da obrigação tributária principal residam na lei”42.
O grande doutrinador, professor José Afonso da Silva assevera que:
o princípio da legalidade é nota essencial do Estado Democrático de Direito. É, também, por conseguinte, um princípio basilar do Estado Democrático de Direito [...], porquanto é da essência do seu conceito subordinar-se à Constituição e fundar-se na legalidade democrática. Sujeita-se ao império da lei, mas da lei que realize o princípio da igualdade e da justiça não pela sua generalidade, mas pela busca de igualização das condições dos socialmente desiguais. Toda sua atividade fica sujeita à lei, entendida como expressão da vontade geral, que só se materializa num regime de divisão de poderes em que ela seja o ato formalmente criado pelos órgãos de representação popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na Constituição. É nesse sentido que se deve entender a assertiva de que o Estado, ou o Poder Público, ou os administradores não podem exigir qualquer ação, nem impor qualquer abstenção, nem mandar tampouco proibir nada aos administrados, senão em virtude de lei43.
42 MACHADO, Hugo de Brito, Os Princípios Jurídicos da Tributação na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 1994, p 28. 43 SILVA, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 423.
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5 IMPOSTOS
Nas palavras de Sabbag, “imposto é tributo suja obrigação tem por fato gerador
uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa à vida
do contribuinte, à sua atividade ou a seu patrimônio”44.
Para o doutrinador CARVALHO, em sua obra, diz que: “podemos definir
imposto com o tributo que tem por hipótese de incidência um fato alheio a qualquer
atuação do Poder Público”45.
A progressividade é considerado um imposto. Primeiramente devemos elencar
o conceito de imposto, o qual está disciplinado e definido no artigo 16 do Código
Tributário Nacional46.
O imposto acima conceituado é um tributo, onde cuja é decretação e cobranças
é exclusivamente feita pelo Estado respeitando, é claro, o principio da capacidade
contributiva do indivíduo.
5.1 REAL E PESSOAL
Consoante ao artigo 145, § 1º47 da CF/88, os impostos terão ter caráter pessoal
na medida do possível, mesmo que estejam elencados como os ditos impostos
reais.
O doutrinador Aliomar Baleeiro destaca: “No dilema entre a justiça e a
produtividade, o legislador contemporâneo inclina-se para soluções transacionais,
introduzindo certa dose de personalização em impostos outros havidos como de
natureza real”.48
44 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 402. 45 CARVALHO, Paulo de Barros, Curso de direito tributário. 16. Ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 36. 46 Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. (Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172Compilado.htm. Acesso em: 06 ago. 2012. 47 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: § 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte. 48 BALEEIRO, Aliomar de Andrade, Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Atualizado por Misabel de Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 746.
27
Nas hipóteses de progressão do IPTU, dispostos nos artigos 156, § 1° inc. I e II
e artigo 153, § 4°, inc I, e artigo 182, § 4º inc I I, todos da CF/88, é claro a linha da
personalização de impostos reais.
De acordo com o mestre Geraldo Ataliba, impostos reais são os: “cujo aspecto
material da hipótese de incidência limita-se a descrever um fato, acontecimento ou
coisa independentemente do elemento pessoal, ou seja, indiferente ao eventual
sujeito passivo e suas peculiaridades.”49. Enquanto os impostos pessoais: “são
aqueles cujo aspecto material da hipótese de incidência leva em consideração
certas qualidades juridicamente qualificadas do sujeito passivo.”50
A distinção feita entre impostos reais e pessoais pelo doutrinador Sabbag, é
evidente e de fácil compreensão, assim listados:
os impostos pessoais levam em conta as condições particulares do contribuinte, ou seja, aquelas qualidades pessoais e juridicamente qualificadas do sujeito passivo. Assim, o imposto pessoal, possui um caráter eminentemente subjetivo (exemplo: imposto sobre renda). Já os impostos reais, também intitulados “impostos de natureza real”, são aqueles que levam em consideração a matéria tributária, isto é, o próprio bem ou coisa (res, em latim) sem cogitar das condições pessoais do contribuinte (exemplos: IPI, ECMS, IPTU, IPVA, ITR, IOF, etc. ou seja, com exceção do IR, todos os demais)51.
Ou seja, imposto pessoal implica em atributo particular do contribuinte, visto
aspecto quantitativo do tributo coadunado com o principio da capacidade contributiva
do agente. Já o imposto real tem conseqüência, no caso ás condições materiais do
individuo.
O Professor Sacha, compartilha com a idéia de que "o imposto é pessoal, pois
incide sobre o direito de propriedade do contribuinte, medindo a sua capacidade
econômica, como de resto predica a constituição"52.
5.2 FISCAL E EXTRAFISCAL
Começamos com a citação do mestre Sabbag, exemplificando que: “os
impostos fiscais são aqueles que, possuindo intuito estritamente arrecadatório,
49 ATALIBA, Geraldo, Hipótese de Incidência Tributária. 5. ed., 2. tir. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 121. 50 ATALIBA, Geraldo. Op. Cit., p. 121. 51 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 411. 52 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Op. Cit.,p. 516.
28
devem prover de recurso o Estado (Exemplos: IR, ITBI, ITCMD, ISS etc.)53”. Ainda,
elenca sobre o imposto Extrafiscal: “os impostos extrafiscais são aqueles com
finalidade reguladora (ou regulatória) de mercado ou da economia de um país
(Exemplos: II, IE, IPI, IOF etc)”54.
De acordo com o presente doutrinador:
[...]historicamente, à luz do art. 182, §4º, da CF, sempre se admitiu ao IPTU a progressividade no tempo, para fins extrafiscais, como instrumento de pressão ao proprietário do bem imóvel que, devendo dar a ele o adequado aproveitamento, mantinha-se recalcitrante ao necessário cumprimento da função social da propriedade. Entretanto, após o advento da EC n. 29/2000, o IPTU passou a ter uma exótica progressividade fiscal, conforme se depreende do art. 156, §1º, I, CF. tal comando prevê que o IPTU “poderá ter” uma progressividade em razão do valor do imóvel, além de dar margem à “possibilidade de ter” alíquotas diferenciadas em razão da localização e uso do imóvel, despontando aqui uma cogitação de “seletividade”55.
Segundo Sabbag56, a progressividade perante a doutrina e o Supremo Tribunal
Federal, revela-se por uma dupla progressividade, elencando que:
1. progressividade extrafiscal, que lhe é – e sempre foi – genuína, rotulada de progressividade no tempo (art. 182, §4º II, CF), única normatizada antes do texto constitucional de 1988; 2. a progressividade fiscal, prevista na EC n. 29/2000, com base no valor do imóvel (art. 156, §1º, I CF), sem embargo de seletividade trazida pela diferenciação de alíquotas em razão da localização e uso do imóvel.
Em conformidade ao jurista Hugo, “A função do imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana é tipicamente fiscal. Seu objetivo primordial é a obtenção
de recursos financeiros para os Municípios57.
Posto isto, percebemos que consoante redação original do art. 156, §1º da CF,
fica claro que o IPTU não poderia ser progressivo quando da sua finalidade fiscal,
mas apenas e tão somente quando na esteira da finalidade extrafiscal.
Pós EC29.2000, ao alterar o presente artigo em comento, evidencia-se quanto
a progressividade e seletividade em seu inciso I e II respectivamente frente ao IPTU
com função fiscal, ou seja, nitidamente com caráter arrecadatório.
53 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 411. 54 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 411. 55 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 1003. 56 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 1007. 57 MACHADO, Hugo de Brito,Op. Cit., p 410.
29
Segundo Doutora Maria de Fátima Ribeiro em seu artigo publicado, ela
disciplina quanto á divisão do imposto discutido que:
Quando o IPTU for utilizado com funções extrafiscais ele terá que obedecer ao disposto no parágrafo 1ª do art. 156, em conjunto com o art. 182 [...]”. [...]quando o IPTU for utilizado com o objetivo de participar do ordenamento, e do crescimento adequado da cidade, quando ele vise estimular e ordenar o desenvolvimento urbano, assegurando o equilíbrio na concentração das atividades; facilitando o uso e ocupação do solo evitando especulação imobiliária; ou mesmo quando disponha sobre a ocupação do solo e o gabarito das construções, ele estará sendo utilizado como componente da noção de uso em prol de função social da propriedade, sendo estatuído nos termos do art. 182 da Carta constitucional58.
58 RIBEIRO, Maria de Fátima, Op. Cit., p. 247.
30
6 REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA DO IPTU
6.1 HIPÓTESE
6.1.1 Critério material
Segundo BERTI, “o elemento material, também chamado de aspecto material,
será constituído pelo verbo “ser” mais o complemento “proprietário de imóvel
urbano”59.
Em síntese, deverá ser proprietário do imóvel ou possuir o ânimo de ser-lo.
Para o doutrinador MARTINS, este analisa do seguinte modo:
núcleo da hipótese de incidência, a ser descrito em lei, é a propriedade, o domínio útil o a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como defendido na lei civil. [...] O imposto predial e territorial urbano grava a propriedade, ou seja, recai sobre o gozo jurídico de uso, fruição e disposição de bem imóvel60.
6.1.2 Critério temporal
De acordo com o mestre BERTI, “o elemento temporal geralmente será o
primeiro dia do ano-base”61.
Ataliba, cintado Antônio Roberto Sampaio Dora, comenta que “o fato gerador
do imposto ocorre a 1º de cada ano (data inaugural do exercício financeiro)...62”.
6.1.3 Critério espacial
Para o doutrinador Ataliba, discorre sobre o assunto:
como descrição legal – condicionante de um comando legislativo – a h.i. só qualifica um fato, como hábil a determinar o nascimento de uma obrigação, quando este fato se dê (se realize, ocorra) no âmbito territorial de validade da lei, isto é, na área espacial a que se estende a competência do legislador tributário. Isto é conseqüência do princípio da territorialidade da lei, perfeitamente aplicável ao direito tributário63.
59 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 104. 60 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Curso de Direito Tributário. 7ª ed. São Paulo. Saraiva, 2000, p. 712 e 713. 61 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 104. 62 ATALIBA, Geraldo, Hipótese de Incidência Tributária. 6ª Edição, 4ª Tiragem. São Paulo: Malheiros. 2003, p. 98. 63 ATALIBA, Geraldo, Hipótese de Incidência Tributária. Op. Cit., p. 104.
31
Em consonância, BERTI preleciona sobre o assunto: “elementos espacial
refere-se à área em que compreendido o território municipal”64.
Ou seja, está descrito no art. 32, § 1º do CTN65, o imóvel em que se adéqua
quanto ao critério espacial e conseqüentemente sobre o imóvel onerado.
6.2 CONSEQUENCIA
6.2.1 Critério pessoal
Ataliba esclarece:
O “aspecto pessoal, ou subjetivo, é a qualidade – inerente à hipótese de incidência – que determina os sujeitos da obrigação tributária, que o fato imponível fará nascer. Consiste numa conexão (relação de fato) entre o núcleo da hipótese de incidência e duas pessoas, que serão erigidas, em virtude do fato imponível e por força da lei, em sujeitos da obrigação. É, pois, um critério de indicação de sujeitos, que se contêm na h.i66.
6.2.1.1 Sujeito Ativo
O sujeito ativo é o Município consoante letra de lei, assim disciplinado no art.
156, I da Lei Suprema67.
O Sujeito ativo, exceptuando-se os referidos no art. 14768 da Carta Magna, é o
poder público, para o presente Imposto, o Município.
O sujeito ativo está basicamente elencado no art. 119 do CTN, que dita:
"Sujeito ativo da obrigação é a pessoa jurídica de direito público, titular da
64 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 104. 65 Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. 66 ATALIBA, Geraldo, Op. Cit., 80. 67 Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; 68 Art. 147. Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.
32
competência para exigir o seu cumprimento", combinado com o art. 7º e seus incisos
do Código Tributário Nacional, assim elencado:
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição. § 1º A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir. § 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral da pessoa jurídica de direito público que a tenha conferido. § 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.
BERTI, comenta, “o elemento subjetivo indicará como sujeito ativo o próprio
município que tem a competência para criar o imposto e como sujeito passivo o
proprietário do imóvel urbano”69.
6.2.1.3 Sujeito Passivo
O sujeito passivo do Imposto Predial e Territorial Urbano alcança aquele que
usufrui do bem imóvel, no qual elencam claramente os art. 34 e 32 ambos do Código
Tributário Nacional70.
Neste sentido endente Sabbag, que os “sujeitos passivos do IPTU são: o
proprietário, o titular do domínio útil e o possuidor”71.
Vale frisar observação quanto á capacidade tributária passiva, elencado no art.
126 do Código Tributário Nacional, a qual disciplina:
Art. 126. A capacidade tributária passiva independe: I - da capacidade civil das pessoas naturais; II - de achar-se a pessoa natural sujeita a medidas que importem privação ou limitação do exercício de atividades civis, comerciais ou profissionais, ou da administração direta de seus bens ou negócios; III - de estar a pessoa jurídica regularmente constituída, bastando que configure uma unidade econômica ou profissional.
69 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 104. 70 Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título. Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. 71 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 989.
33
Neste quesito, incidirá o Imposto em questão sobre todo aquele que é
proprietário, ou equiparado, podendo ser pessoa física ou jurídica, como p.ex co-
proprietário, condômino, etc., de imóvel, usando-o sob égide plena ou ilimitada, ou
que tenha o domínio útil ou qualquer alcance de posse com finalidade de tornar-se
proprietário pleno.
O jurista Sabbag ao mencionar sobre o sujeito passivo, diz que:
a sujeição passiva é matéria adstrita ao pólo passivo da relação jurídico-tributária. Refere-se, pois, ao lado devedor da relação intersubjetiva tributária, representado pelos entes destinatários da invasão patrimonial na retirada compulsória de valores, a título de tributos72.
De acordo com o artigo 121 do Código Tributário Nacional73, este elenca como
sujeito passivo na relação, o contribuinte e o responsável, assim descrito abaixo:
Ainda, o sujeito passivo pode ser dividido em sujeito passivo direto e indireto,
pois aquele é "o contribuinte", ou seja, aquele que tem uma relação pessoal e direta
com o fato gerador. Enquanto o indireto é "o responsável", ou seja, a terceira pessoa
escolhida por lei para pagar o tributo, sem que tenha realizado o fato gerador74.
Vale enfatizar que o ente público busca o "dono" do imóvel, ou seja, para o
fisco é irrelevante se há contrato de locação ou similar, ele irá exigir o pagamento do
tributo, e caso o locador venha a pagar, poderá intentar Ação Regressiva frente ao
seu locatário.
6.2.1.2.1 Imóveis Isentos do IPTU
Vale destacar, mesmo que superficialmente quanto á isenção do IPTU, pois o
tema tem abrangência para intermináveis discussões e livros, contudo iremos
apenas destacar letra de lei.
Sobre o tema são taxativas as hipóteses, as quais são elencadas no artigo 150,
VI da Lei Suprema, a qual dita:
72 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 686. 73 Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária. Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se: I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador; II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de disposição expressa de lei. 74 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 687.
34
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão. § 1º A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) § 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. § 3º - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel. § 4º - As vedações expressas no inciso VI, alíneas "b" e "c", compreendem somente o patrimônio, a renda e os serviços, relacionados com as finalidades essenciais das entidades nelas mencionadas. § 5º - A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços. § 6.º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) § 7.º A lei poderá atribuir a sujeito passivo de obrigação tributária a condição de responsável pelo pagamento de imposto ou contribuição, cujo fato gerador deva ocorrer posteriormente, assegurada a imediata e preferencial restituição da quantia paga, caso não se realize o fato gerador presumido. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Ainda, a Súmula de nº 724 do Supremo Tribunal Federal, dispõe sobre a
alienação, na qual vislumbra que mesmo locado o imóvel este terá caráter real, ou
seja, não admitirá Imposto: “Ainda quando alugado a terceiros, permanece imune ao
IPTU o imóvel pertencente a qualquer das entidades referidas pelo art. 150, VI, c, da
Constituição, desde que o valor dos aluguéis seja aplicado nas atividades essenciais
de tais entidades”.
Sobre o assunto o doutrinador Sabbag, elenca que o locatário somente estará
isento do IPTU quando o bem inerir a uma entidade imune, desde é claro que a
remuneração reverta para a instituição.
35
Por fim, concluímos que a imunidade é direito personalíssimo, ou seja, é o ente
quem detém a imunidade da incidência de tributos e não necessariamente o bem,
sendo este direito não transmissível.
6.2.1.3 Contribuintes do IPTU
Segundo BERTI,
[...] no contrato de locação tenha sido acordado entre locador e locatário que este se responsabilizará pelo pagamento do tributo, tal pacto não pode ser oposto ao Fisco na medida em que o contribuinte definido na lei é o proprietário [...]. Assim, ainda que prevista contratualmente a responsabilidade de pessoa distinta do contribuinte, o Município poderá e deverá cobrar o imposto do proprietário[...]75.
6.2.1.4 Decisões do Superior Tribunal de Justiça;
Quanto ao proprietário:
TRIBUTÁRIO - IPTU - CONTRIBUINTE - POSSUIDOR - ART. 34 DO CTN. 1. O IPTU é imposto que tem como contribuinte o proprietário ou o possuidor por direito real que exerce a posse com animus definitivo - art. 34 do CTN. 2. O comodatário é possuidor por relação de direito pessoal e, como tal, não é contribuinte do IPTU do imóvel que ocupa. 3. Não sendo contribuinte o possuidor e confundindo-se, no Município, as posições de proprietário do imóvel e de sujeito ativo para a cobrança do IPTU, resulta indevido o tributo. 4. Recurso especial improvido. (REsp 325.489/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª T., j. 19-11-2002)
Quanto ao domínio útil:
TRIBUTÁRIO - IPTU - CONTRIBUINTE: ART. 34 DO CTN - IMÓVEL ENFITÊUTICO. 1. Por força do disposto no art. 34 do CTN, cabe ao detentor do domínio útil, o enfiteuta, o pagamento do IPTU. 2. A imunidade que possa ter o senhorio, detentor do domínio indireto, não se transmite ao enfiteuta. 3. Bem enfitêutico dado pela UNIÃO em aforamento. 4. Recurso especial conhecido e provido. (REsp 267.099/BA, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª T., j. 16-04-2002)
75 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 104 e 105.
36
Quanto ao possuidor:
TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. IPTU. LOCATÁRIO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM . ARTS. 34, 121 E 123 DO CTN. PRECEDENTES. 2. O Superior Tribunal de Justiça possui vastidão de precedentes no sentido de que o locatário é parte ativa ilegítima para impugnar lançamento de IPTU, pois não se enquadra na sujeição passiva como contribuinte e nem como responsável tributário (arts. 121 e 123 do CTN). 3. “Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil,ou o seu possuidor a qualquer título” (art. 34 do CTN). O “possuidor a qualquer título” refere-se, tão-somente, para situações em que ocorre posse ad usucapionem, não inserida nesta seara a posse indireta exercida pelo locatário. (REsp 681.046/RJ, Rel. Min. José Delgado, 1ª T., j. 07-12-2004)
6.2.2 Critério quantitativo
6.2.2.1 Base de Cálculo
Neste quesito é expresso no artigo 33, parágrafo único do Código Tributário
Nacional76 o qual elenca a base de cálculo do IPTU informando o valor venal do bem
imóvel, neste caso não sendo cogitado o bem móvel, mesmo aqueles mantidos em
caráter permanente ou temporário no imóvel.
Contudo, aqui há uma discussão no sentido de qual o valor será considerado o
respectivo valor venal, depreende para o doutrinador Sabbag:
[...] quanto ao IPTU, a simples atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo com índices oficiais de correção monetária – por decreto municipal, por exemplo - , não implica majoração do tributo, podendo ser feita por meio de ato infra legal, a teor do §2º do art. 97 do CTN. Todavia, se o decreto se exceder em relação aos índices oficiais, veiculando aumento sob a capa de uma “atualização”, o excesso será declarado indevido, haja vista violar-se o principio da legalidade tributária, na vertente da estrita legalidade ou tipicidade fechada77.
Corroborando, ainda com o dito autor acima, a Súmula nº 160 do Superior
Tribunal de Justiça, elucida: “É defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante
decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária”.
Para o jurista Hugo, este preleciona que o presente valor refere-se ao valor que
possivelmente conseguiria se posto a venda o imóvel, elenca ainda “à repartição
76 Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel. Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade. 77 SABBAG, Eduardo, Op. Cit. p. 1001.
37
competente cabe apurar o valor venal dos imóveis, para o fim de calcular o imposto,
assegurado, entretanto, ao contribuinte o direito à avaliação contraditória, nos
termos do art. 148 do Código Tributário Nacional.78
De acordo com grande doutrinador BERTI, realça que, “o aspecto quantitativo
definido na lei imporá uma alíquota – percentual fixado discricionariamente pelo
legislador – incidente sobre a base de cálculo, a qual é justamente o valor venal do
bem, ou seja, aquele valor pelo qual o mesmo pode ser comercializado”79.
Em resumo a base de cálculo é o valor venal do bem imóvel.
6.2.2.2 Alíquota
A alíquota é uma grandeza dimensional do fato gerador. Revela-se por meio de
índice de percentagem, que permitirá a aferição do quantum tributário a pagar.
Naturalmente, avoca a inafastável previsão em lei, em homenagem ao principio da
legalidade tributária (art. 97, IV, do CTN), cuja mitigação se dá apenas no caso dos
tributos extrafiscais [...]. O IPTU, no plano das alíquotas, por não fazer parte do rol
retrocitado, não pode se distanciar da estrita legalidade80.
As alíquotas vêm disciplinadas nos artigos 182 da Constituição Federal em seu
§ 4º inciso II que dispõe: “imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo”. Tal como no art. 156 do mesmo codex em seu § 1º inciso II
que elenca: “ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel”.
Segundo MARTINS, “A alíquota, no “predial e territorial”, é representativa do
fator que, aplicado sobre a base calculada [...], conduzirá ao quantum devido a título
de imposto. Este será o resultado do produto valor venal vezes a alíquota” 81.
Ainda, a alíquota do IPTU é disciplinada no art. 7º do estatuto das cidades (lei
10.257/2001) em seu parágrafo 1º82, o qual deixa claro que a porcentagem máxima
para a progressividade é de 15% (quinze por cento).
Doutrinador CARRAZZA83, leciona que:
78 MACHADO, Hugo de Brito, Op. Cit., p 415. 79 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 104. 80 SABBAG, Eduardo,Op. Cit., p. 1000. 81 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Op. Cit., p. 729. 82 7º [...] § 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. 83 CARRAZZA, Elizabeth Nazar, Progressividade e IPTU. Curitiba: Juruá, 2001. p. 102.
38
a progressividade das alíquotas é aplicável a todos os impostos e não somente ao imposto de renda, como querem alguns. Em verdade, a progressividade é uma característica de todos os impostos, da mesma forma que a todos eles se aplicam os princípios da legalidade, da generalidade e da igualdade tributária, que não são expressamente referidos na Constituição Federal, quando traça suas hipóteses de incidência genéricas. Inexistindo progressividade descumpre-se o princípio da isonomia, uma vez que [...] a mera proporcionalidade não atende aos reclamos da igualdade tributária.
Deste modo, é clarividente que a progressividade é variável de acordo com o
valor venal do bem, de sua localização ou consequentemente do uso e gozo da
propriedade.
6.3 RELAÇÃO JURIDICO - TRIBUTÁRIA
6.3.1 Hipótese de Incidência
Para Cassone84 a "descrição que a lei faz de um fato tributário que, quando
ocorrer, fará nascer a obrigação tributária (obrigação de o sujeito passivo ter de
pagar ao sujeito ativo o tributo correspondente)".
6.3.2 Fato Gerador do IPTU
É evidente o fato gerador o qual é disciplinado no final do caput do artigo 32 do
Código Tributário Nacional assim disposto: "propriedade predial e territorial urbana
tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por
natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana
do Município”.
Para Hugo “o imposto é sobre a propriedade imóvel, que abrange o terreno e
as edificações no mesmo existente. Isto não quer dizer que a lei não possa
estabelecer alíquotas diferentes para imóveis edificados e imóveis na edificados”85.
O conceito de bem imóvel visível no artigo 79 do atual Código Civil, ao dispor:
“São bens imóveis o solo e tudo quanto se lhe incorporar natural ou artificialmente”.
Ainda, o artigo 32 do Código Tributário Nacional esclarece o que vem ser
considerada zona urbana do município (citado tópico 2).
84 CASSONE, Vittorio, Direito Tributário: fundamentos constitucionais da tributação, definição de tributos e suas espécies, conceito e classificação dos impostos, doutrina, prática e jurisprudência. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2007. p. 143. 85 MACHADO, Hugo de Brito, Op. Cit., p 410.
39
Via complementar, os artigos 114 e 115 ambos do Código Tributário Nacional86
dispõe sobre o fato gerador.
No artigo 156, § 1º, II, da CF/88, deixa claro sobre a cobrança da
progressividade do IPTU quando o imóvel estiver em certa localização, ou seja, é
justamente este artigo que abre o leque da solução quanto á cobrança diferenciada
para cada contribuinte sobre o imóvel visando as desigualdades existentes.
Deste modo, de acordo com BERTI "será urbanos e, portanto, passíveis de
tributação por via do IPTU, aqueles imóveis que preencham ao menos três dos
requisitos listados no art. 32 do CTN, independentemente do uso que seus
proprietários lhe dêem"87.
Sabbag88 disciplina quanto ao fato gerador, exemplificando:
caracterizado pela concretização do arquético legal (abstrato), compondo, dessa forma, o conceito de "fato". Assim, com a realização da hipótese de incidência, teremos o fato gerador ou fato jurígeno. [...] da perfeita adaptação do fato ao modelo ou paradigma legal despontará o fenômeno da subsunção. A partir dela, nascerá o liame jurídico obrigacional, que dará lastro à relação intersubjetiva tributária.
Disciplina sobre o fato gerador, o artigo 4º e incisos89 e artigo 118 e incisos90
ambos do Código Tributário Nacional.
De acordo com o presente artigo citado acima, são irrelevantes, para a
ocorrência do fato gerador, a natureza do objeto dos atos praticados e os efeitos
desses atos, assim preleciona o doutrinador Sabbag91, elencando ainda, ser
possível serem tributados ato nulos e atos ilícitos, prevalecendo o principio da
interpretação objetiva do fato gerador.
Quanto ao fato gerador do IPTU, para alguns doutrinadores, estes entendem
estar acoplado no "Fato Gerador Periódico ou Complexivo ou Complexos, pois 86 Art. 114. Fato gerador da obrigação principal é a situação definida em lei como necessária e suficiente à sua ocorrência. Art. 115. Fato gerador da obrigação acessória é qualquer situação que, na forma da legislação aplicável, impõe a prática ou a abstenção de ato que não configure obrigação principal. 87 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 108. 88 SABBAG, Eduardo, Op. cit., p. 674. 89 Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II - a destinação legal do produto da sua arrecadação. 90 Art. 118. A definição legal do fato gerador é interpretada abstraindo-se: I - da validade jurídica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes, responsáveis, ou terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos; II - dos efeitos dos fatos efetivamente ocorridos. 91 SABBAG, Eduardo, Op. cit., p. 675.
40
elucidam que sua realização se põe ao longo de um espaço de tempo, portanto não
ocorrem hoje ou amanhã, mas sim durante um longo período, ao término do qual se
valoriza uma determinada quantia de fatos isolados que, somados, aperfeiçoam o
fato gerador do tributo"92. Assim, trata-se de "fatos, circunstância ou acontecimentos
globalmente considerados"93, "com o transcurso de unidades sucessivas de
tempo"94, para compor apenas um fato gerador.
Complementando o que fora disciplinado acima pelos digníssimos
doutrinadores, fica claro no artigo 116 do Código Tributário Nacional95.
Podemos concluir que o fato gerador para a progressividade do Imposto
Predial e Territorial Urbano ocorre quando não é atendido o constante no plano
diretor, ou seja, quando há mal uso da propriedade, ocorrendo ou não sendo
promovido o adequado aproveitamento do imóvel, sendo este não-edificado,
subutilizado e não-utilizado.
6.3.2.1 Quando se dá o fato gerador do IPTU
Com maestria Hugo descreve que;
o lançamento do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana é feito de ofício. As entidades da Administração tributária, no caso as Prefeituras, dispõem de cadastro dos imóveis e com base neste efetuam, anualmente, o lançamento do tributo, notificando os respectivos contribuintes para o seu pagamento96.
Elucida no mesmo sentido, Sabbag:
A indagação leva-nos a refletir sobre o elemento espacial e temporal do fato gerador, que podem ser são assim entendidos: a) Espacial: é o território urbano do município (art.156, I CF c/c art.32 CTN) b) Temporal: é o momento de apuração, ou seja, anual (1º de janeiro de cada ano, mediante ficção jurídica)97.
92 AMARO, Luciano, Direito Tributário Brasileiro. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 268. 93 FALCÃO, Amílcar de Araújo, Fato gerador da obrigação tributária. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 71. 94 CARVALHO, Paulo de Barros, Curso de direito tributário. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 279. 95 Art. 116. Salvo disposição de lei em contrário, considera-se ocorrido o fato gerador e existentes os seus efeitos: I - tratando-se de situação de fato, desde o momento em que o se verifiquem as circunstâncias materiais necessárias a que produza os efeitos que normalmente lhe são próprios; 96 MACHADO, Hugo de Brito, Op. Cit., p 416. 97 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 1000.
41
7 PROGRESSIVIDADE DO IPTU NO TEMPO
A Constituição Federal em seu texto original previa a progressividade do IPTU
em dois dispositivos, eram eles o art. 156, §1º98, em que era destinada ao
cumprimento da função social da propriedade, e o art. 182, § 4º, II99, que dizia
respeito à progressividade no tempo. Devemos destacar que não havia prognose
constitucional referente à progressividade de alíquotas no IPTU, ou seja, foi daí a
criação da progressividade temporal frente ao IPTU.
Baseado nos artigos 156, §1º e 182, §4º ambos da CF/88, foi estabelecido que
o município facultativamente, consequentemente via lei municipal pudesse aplicar a
progressão do IPTU temporal, visto teor dos citados artigos acima.
A partir do disposto acima, em principio o município somente poderá aplicar a
progressividade frente ao IPTU quando do não cumprimento e/ou não atendimento
dos ditames estabelecidos no plano diretor do município, deste modo em desacordo
a algum inciso do parágrafo 4º do artigo 182 da Lei Suprema, poderá o município
sob forma de pena pelo não atendimento ao plano diretor100, disciplinado no artigo
182, §1º do mesmo codex, promover a progressividade do IPTU no tempo.
Ainda, para alicerçar a progressividade elencada nos artigos 156, §1º e 182,
§4º ambos da Carta Magna, foi editada a Lei Federal nº 10.257 (Estatuto da Cidade),
no qual em seu artigo 7º dispõe:
Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas
98 Antigo Art. 156 . Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; (...) § 1º - O imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade. 99 Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (...) § 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: (...) II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; 100 Segundo doutora Maria de Fátima, "o Plano Diretor é obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes, e sua função principal é expressar os instrumentos por meio dos quais o município vai garantir o cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbanas e garantir o atendimento às necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida e justiça social". (RIBEIRO, Maria de Fátima, Op. Cit. p. 253).
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previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. § 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. § 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o. § 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
Ou seja, é clarividente que a progressividade no tempo do IPTU, pode chegar
no limite constitucional de 15%, permanecendo até apresentação de adequação do
imóvel adequado ao demonstrativo no plano diretor.
Ainda, preleciona Maria de Fátima Ribeiro101 que:
Se o proprietário ainda assim não realizar o aproveitamento do terreno, a cobrança poderá permanecer na alíquota máxima. Se após cinco anos de cobrança do IPTU progressivo o proprietário não tiver cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá desapropriar o imóvel pelo valor venal do IPTU, pagando ao proprietário com títulos da dívida pública (artigo 8ª102).
Quanto a progressividade temporal frente ao IPTU, o mestre Hugo de Brito
Machado nos ensina:
Progressivo é o imposto cuja alíquota cresce em função do crescimento de sua base de cálculo. Essa a progressividade ordinária, que atende ao princípio da capacidade contributiva. A progressividade no tempo é um conceito diverso. Nesta, que é instrumento de política urbana, a alíquota do imposto cresce em função do tempo durante o qual o contribuinte se mantém em desobediência ao plano de urbanização da cidade. Seja como for, na progressividade tem-se que o imposto tem alíquotas que variam para mais em função de um elemento do fato gerador do imposto, em relação ao mesmo objeto tributado103.
Fica claro nas palavras do professor OLMO, assim otimizado:
101 RIBEIRO, Maria de Fátima, Op. Cit., p. 236 e 237. 102 Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. 103 MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário. 27 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 402.
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A progressividade temporal do IPTU é uma penalização imposta ao proprietário do imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, quando este negar-se a dar um adequado aproveitamento a seu imóvel, de acordo com o estabelecido no plano diretor. Tal penalidade é aplicada por lei, após a imposição da penalidade de parcelamento ou edificação compulsória e, nos termos de lei federal, embora entendam alguns que, no caso do IPTU progressivo no tempo, sendo um tributo de competência municipal, não haveria por que lei federal traçar-lhe qualquer limite, estando, portanto, apto o Município a criar o IPTU progressivo segundo seu próprio Poder Legislativo104.
A progressividade presente no artigo 182, § 4º da Cara Magna, é claro que se
trata de uma tributação meramente de natureza extra-fiscal, pois só ocorrerá este
quando não atender a função social da propriedade elencado no plano diretor, tal
legalidade está sob a égide do mesmo artigo no § 2º o qual dispõe sobre a função
social da propriedade.
PRECEDENTES – RE 167654 – RE 198506 – RE 194183 – RE 199969 – RE
179273 – RE 199281 – RE 232063 – RE 175535 – RE 210586 – RE 228735 105.
De acordo com doutrinador Sabbag106 sobre o tema, elucida mui sabiamente:
1. O IPTU pode ser progressivo no tempo, sendo essa uma das formas de apenação em caso de descumprimento de exigência pelo poder público municipal de adequado aproveitamento de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado. 2. A progressividade do Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana pode ser estipulada em função de subutilização do solo urbano. 3. Não se pode afirmar que o IPTU progressivo é facultativo, ainda que solo da propriedade urbana não seja edificado, seja subutilizado ou sequer utilizado. Ainda nas palavras do doutrinador Sabbag, este comenta que existiam duas formas de cobrança do presente tributo, ou seja, a primeira com finalidade arrecadatória, fundamentado na proporcionalidade da exação, e a segunda de cunho extrafiscal, na qual a mensuração do imposto poderia se feita de modo progressivo, buscando a respeitar à função social da propriedade107.
A partir da EC29, a qual alterou a redação do artigo 156 da Carta Magna, foi
posta nova possibilidade de progressividade de IPTU, ou seja, agora a progressão
não apenas assegura o cumprimento da função social da propriedade, via
progressão de IPTU no tempo, mas há agora, também, possibilidade da progressão
ser em conformidade com o valor do imóvel, permitido a diferenciação de alíquotas
de acordo com a localização e uso do imóvel.
104 OLMO, Manolo Del. A nova progressividade do IPTU na emenda constitucional nº 29/00 Disponível em: <http://jusvi.com/artigos/978>. Acesso em: 28 ago 2012. 105 Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/principal/principal.asp>. 106 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 172. 107 SABBAG, Eduardo, Op. Cit., p. 171.
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Entende com muita sabedoria Sacha:
a progressividade no tempo tem como único fundamento contrariedade ao plano diretor. Pode ser exercida até a exaustão se o proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado e não utilizado se mantiver teimoso e recalcitrante em promover o seu adequado aproveitamento108.
Ainda, o doutrinador Jose Eduardo, nos ensina que:
A circunstância de a Constituição haver considerado a progressividade do IPTU em dois capítulos distintos (sistema tributário – art. 156, § 1º, e ordem econômica – art. 182, § 4º, II), não significa autonomia e tratamentos jurídicos diferenciados, uma vez que a progressividade justifica-se no âmbito do desenvolvimento urbano, condicionado a prévia edição de lei específica para área incluída em plano diretor, no contexto da função social da propriedade. Injustificável a progressividade do IPTU como singelo procedimento fiscal, de cunho meramente arrecadatório, divorciado da política de desenvolvimento urbano109.
Com maestria, Cíntia nos mostra sobre progressividade temporal no IPTU:
Aqui se depara com uma progressividade de alíquotas de cunho preponderantemente extra-fiscal, por não ter o proprietário dado à sua propriedade a destinação estabelecida no Plano Diretor do Município, mantendo solo urbano não edificado, sub-utilizado ou não utilizado, portanto, estando infringindo a função social da propriedade, infração no mais elevado grau, o que dá ensejo à aplicação de uma alíquota progressiva no tempo, impositiva e coercitiva110.
7.1 PROCEDIMENTO DA PROGRESSIVIDADE DO IPTU NO TEMPO
De acordo com a doutora Maria de Fátima ribeiro, em sua obra ela avalia que
após promulgação da CF/88, a progressividade do IPTU só seria possível quando do
preenchimento dos seguintes requisitos: a) Lei Federal Regulando a
progressividade; b) Plano Diretor; c) Lei Municipal Estabelecendo a Progressividade
do IPTU. Contudo mesmo após o preenchimento dos requisitos do plano diretor e da
lei municipal, ao tentarem instruir a aplicação da progressividade do IPTU no
município esbarravam no Supremo Tribunal Federal, o qual dizia ser necessário de
uma lei federal para regulamentar o disposto na lei suprema111.
108 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Op. Cit., p. 356. 109 MELO, José Eduardo Soares de, IPTU. Curso de Direito Tributário, 3 Ed., São Paulo: Dialética, 2002. p. 41. 110 FERNANDES, Cíntia Estefânia, IPTU – Texto e Contexto. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 391. 111 RIBEIRO, Maria de Fátima, Op. Cit. p. 249.
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Visto isto á regulamentação da progressividade do art. 156 da CF/88 veio a
partir da EC 29.2000 e do art. 186 do mesmo codex e do Estatuto da Cidade.
Para o doutrinador MARTINS, este repara que:
[...] o poderá ser progressivo, quando essa progressão vise à asseguração do cumprimento da função social da propriedade, A progressividade deve ter por objetivo, apenas e tão-só, o servir como instrumento da mantença e do uso da propriedade, em consonância com a função social que lhe foi constitucionalmente atribuída. [...] O emprego da progressividade tem como pressuposto necessário o servir como instrumento da mantença e do uso da propriedade, em consonância com a função social que a própria constituição impõe-lhe desempenhar112.
BERTI elucida claramente sobre o procedimento e a legalidade para que se
faça esta progressividade, assim disciplinado:
a prefeitura encaminha um projeto de lei aumentando as alíquotas do IPTU deste imóvel e de outros existentes no Município em situação similar [...] a Câmara de Vereadores analisa o projeto de lei, discute na comissão própria e mediante votação em plenário o aprova, transformando-o em lei. Após a sanção e promulgação, a lei é publicada e passa a produzir efeitos a partir do ano seguinte, em atenção ao principio da anterioridade tributária113.
De acordo com Sacha, o município poderá determinar proceder com a
progressividade frente ao Imóvel quando em desacordo com a função social “a) o
seu parcelamento ou edificação. [...] b) alíquotas radicalmente progressivas no
tempo. [...]c) sobrevêm, então, a expropriação por interesse social114.
Contudo para o devido processo legal presente progressividade no tempo,
deverá respeitar algumas condições, assim elencadas pelo prof. Sancha:
a) Há que observar as diretrizes federais, fixadas em lei, para a política urbana [...]. b) Há que existir plano diretor aprovado pela Câmara Municipal. c) Há que ser obedecido o rol de providências do art. 182, § 4º, pelo ordem. d) Deve-se cuidar para que no caso do parcelamento e da edificação compulsória tenha o proprietário tempo hábil, factível, razoável, para promover a determinação municipal. e) Há que se caracterizar legalmente, à luz de critérios objetivos, a não-utilização e a subtilização dos terrenos urbanos. f) Há que observar normas procedimentais fixadas em lei115.
112 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Op. Cit., p. 704. 113 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 112. 114 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Op. Cit., p. 357. 115 COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, Op. Cit., p. 357.
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Para a doutrinadora MARTINS sobre o tema, esta elenca que:
[...] á luz da nova Constituição, somente pode haver progressividade do IPTU com a exacerbação da alíquota no tempo; e, para fazê-lo, é mister estar diante de propriedades urbanas: a) não edificadas; b) que não cumpram sua função social; c) que estejam situadas em áreas definidas pela plano diretor; d) cujo proprietário, apesar de compulsoriamente instado a parcelar ou edificar, não o faça no prazo assinalado por lei116.
Entende FURLAN117, que o recurso melhor aplicável e mais tônico para evitar o
mau uso da propriedade é a progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano.
Concerne com a presente informação ainda os artigos 5º e 7º ambos do Estatuto da
Cidade118.
Por fim, dito tudo isto, o procedimento para seja feita a progressividade do
IPTU está taxativamente elencada na Constituição, onde consta que haverá a
presente progressão quando não atendida ao disposto no plano direito e/ou Estatuto
da Cidade.
116 MARTINS, Ives Gandra da Silva, Op. Cit., p. 708. 117 FURLAN, Valéria Cristina Pererira, IPTU. 1° ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 165. 118 Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. § 1o Considera-se subutilizado o imóvel: I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente; II – (VETADO) § 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis. § 3o A notificação far-se-á: I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração; II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inc I. § 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a: I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente; II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. § 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.
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8 CONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 2 9 de
13.09.2000
Mais do que isto, a interpretação do texto constitucional pelo STF, a partir de
reiteradas reivindicações pelos municípios com gana para aumento e ampliação dos
recursos via IPTU, culminou pela promulgação da EC29.2000, disciplinando por vez
as dualidades existentes quanto a cobranças e procedimentos a serem efetivadas
perante os imóveis.
Foi a EC29 quem alterou o atual texto do art. 156 da CF, in verbis:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
Ou seja, anteriormente a EC 29, a discussão da progressividade do IPTU frente
a aplicabilidade e quem era o titular não era certa, pois apenas era admita no art 156
e 182 ambos da Constituição Federal, contudo não elencava claramente seu
procedimento e alíquotas. Assim com o advento da EC29, esta veio disciplinar a
corrente progressividade do IPTU.
Em emblemático caso junto ao Supremo Tribunal Federal em recurso de nº
153.771-0/MG, antes do advento da EC29, fica claro a posição da progressividade
do IPTU frente a função social da propriedade, o qual transcrevemos abaixo os
pontos mais relevantes para o presente trabalho:
EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). - A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. - Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do
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artigo 182, ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte.
Aqui entendeu o STF que a progressividade do art. 156, § 1º, está intimamente
ligado a progressividade temporal elencado no art. 182, § 4º da Carta Magna. Ou
seja, a Suprema corte, a visto disto, compreendeu que a previsão frente a
constitucionalidade da progressividade do IPTU era uma só, restringindo-se no
contido ao art. 182 supra citado.
O Ministro Moreira Alves, o qual foi o voto vencedor, proferiu o seguinte
pronunciamento, neste Recurso Extraordinário em comento;
Do artigo 145, parágrafo 1º, decorre que a Constituição, adotando a distinção clássica segundo a qual os impostos podem ter caráter pessoal ou caráter real (é a classificação que distingue os impostos em pessoais e reais), visa a que os impostos, sempre que isso seja possível, tenham o caráter pessoal, caso em que serão graduados - e um dos critérios de graduação poderá ser a progressividade - segundo a capacidade econômica do contribuinte. Por outro lado, em face desse dispositivo, não se pode pretender que a expressão “sempre que possível” se refira apenas ao caráter pessoal do imposto, e que, por isso, o princípio da capacidade contributiva seja aplicável a todos os impostos ainda quando não tenham caráter pessoal, como sustentam Américo Lacombe e José Mauricio Conti. Com efeito, BALEEIRO119, entre os impostos reais cita o imposto territorial, porque “paga, por exemplo, o solo, imposto territorial a tantos cruzeiros por hectare ou a 1% sobre o seu valor venal, pouco importando que o proprietário seja celibatário, ausente, rico, que o conserve na expectativa de valorização ou para caçadas”, observa: “Em regra geral, só os impostos pessoais se ajustam adequadamente à aplicação de critérios progressivos medidos pela capacidade contributiva, se bem que esta se possa presumir da natureza, valor ou aplicação específica de determinada coisa, no sentido de que a possui, compra ou prefere o indivíduo de maiores recursos econômicos. Mas imposto sobre coisa, em princípio, exclui, por exemplo, a progressividade em atenção à pessoa, salvo casos de aplicação extrafiscal.” Assim, a Constituição de 1988, ao estabelecer, no artigo 156, § 1°, que o IPTU “poderá ser progressivo nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade”, só admitiu essa progressividade extrafiscal em atenção à coisa (a função social do direito de propriedade sobre o imóvel), não permitindo sequer a possibilidade de, com relação a esse imposto, se impor uma progressividade vinculada a situações pessoais do contribuinte, o que demonstra inequivocamente - e isso decorre até da circunstância de ter sido esse dispositivo colocado no capítulo concernente ao sistema tributário nacional - a exacerbação do caráter real desse imposto, o qual passou a alcançá-lo ainda quando utilizado para finalidade extrafiscal. Daí, terem razão os autores nacionais
119 BALEEIRO, Aliomar de Andrade, Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar, 5º ed., Rio de Janeiro: Forense, 1977. p 363 e 365
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assim, MARCO AURÉLIO GRECO120; BERNARDO RIBEIRO DE MORAES121; YONE DOLÁCIO DE OLIVEIRA122; JOSÉ EDUARDO SOARES DE MELO123; IVES GANDRA MARTINS e AIRES BARRETO124 que sustentam que, em face da Constituição de 1988, a única progressividade admitida para o IPTU é a extrafiscal destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.
Assim, podemos abstrair do Recurso Extraordinário acima, que o Supremo
Tribunal Federal, se mostra crente a razão de que o IPTU é inequivocadamente um
imposto real, não podemos esquecer que a decisão fora promulgada antes da EC29,
argumentando ainda que este imposto possua proporcionalidade e não
progressividade, com exceção ao cumprimento para com a função social da
propriedade elencada no bojo do art. 5º, XXIII da CF.
Tomando por base o Recurso em comento, a EC29 foi promulgada
principalmente a partir da posição do Supremo Tribunal Federal frente ao IPTU, o
qual condenava veemente a progressividade fiscal do bem.
Segundo Felipe Luiz Machado Barros, em artigo publicado125, ele faz
apontamentos esclarecendo que: “o posicionamento do STF, anterior à EC nº
29/2000 (RE nº 153.771-0/MG) é no sentido da inconstitucionalidade das legislações
municipais que tenham instituído o IPTU com cobrança de alíquotas progressivas
em função do valor do imóvel”; e “a Emenda nº 29, portanto, apenas tratou de
explicitar conceitos já contidos na Constituição, em nada contrariando o Sistema
Tributário Nacional”.
Para o doutrinador Ricardo Lobo Torres, a posição tomada pelo STF abanaria
com a concepção de ser a EC29.2000 inconstitucional, visto que há também
redução do IPTU nos casos em que proprietários não há outro imóvel além daquele
em que reside, disciplinando o seguinte:
O STF havia restringido a progressividade do IPTU à extrafiscalidade cumulativamente prevista nos arts. 156, § 1º e 182, § 4º, II, da CF, vedada a variação das alíquotas em razão da capacidade contributiva do sujeito
120 GRECO, Marco Aurélio, Os Tributos Municipais .in A Constituição Brasileira - 1988 - Interpretações p5. 332 e segs., Forense Universitária, Rio de Janeiro, 1988. 121 MORAES, Bernardo Ribeiro De, IPTU e as Limitações do Legislador Municipal in Repertório IOB de jurisprudência n° 4/90, ps. 56/60. 122 OLIVEIRA, Yone Dolácio de, Progressividade do IPTU in Repertório 103 de - n° 23/90, p 377/379 123 MELO, José Eduardo Soares de, IPTU - A Função Social da Propriedade e a Progressividade das Alíquotas in Revista Dialética de Direito Tributário n° 1, p s. 41/56. 124 apud JOSÉ EDUARDO SOARES DE MELO, artigo citado, p 53/54. 125 BARROS, Felipe Luiz Machado, A tributação progressiva do IPTU e a Emenda Constitucional nº 29/2000, Disponível em: <http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/20460-20461-1-PB.htm>. Acesso em: 28 ago. 2012.
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passivo. De modo que a modificação trazida pela EC 29/2000 fica sob suspeita de inconstitucionalidade, por implicar correção legislativa da jurisprudência do Supremo por motivo fiscalista e arrecadatário, inteiramente divorciado da fundamentação ético-jurídica do princípio da progressividade. O STF já declarou inconstitucional a fixação de adicional progressivo do IPTU em função do número de imóveis do contribuinte (Súmula 589), embora nada obste a que prevaleça o critério subjetivo para a concessão de benefícios fiscais (Súmula 539). (...) O art. 156, § 1º da CF, na redação da EC 29/00, introduz ainda o princípio a seletividade do IPTU, ao permitir que o imposto municipal tenha “alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.”. O tributo poderá variar, portanto, de acordo com o bairro em que se situe o em ou com o seu uso comercial ou residencial126.
Visto isto, podemos concluir que somente pós EC29, foi que houve
transparência da inconstitucionalidade de qualquer progressividade do IPTU quando
do não atendimento contido no art. 156, §1º, combinado ao art. 182, §§ 2 e 4, ambos
da Constituição Federal;
Deste modo, verificamos que com a edição da EC29, veio a disciplinar
claramente sobre a progressividade frente á propriedade, modificando o art. 156 da
Carta Magna127, nas quais foram estabelecidas progressividades de acordo com o
valor do imóvel e tangenciada com a localização e uso do imóvel, buscando deste
modo um intuito de distribuição de justiça fiscal, o qual já foi abordado no item 3.4.
A partir desta premissa e frente a inacabável discussão da retroatividade da
progressividade pós EC29, o STF em súmula 668 pacificou que: “É inconstitucional
a lei municipal que tenha estabelecido, antes da emenda constitucional 29/2000,
alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento
da função social da Propriedade Urbana.”
Ainda, em via de complementação a Súmula 589 do STF dispõe: “É
inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial
urbano em função do número de imóveis do contribuinte”.
Ainda, no Recurto Extraordinário sob nº 586.693/SP, datado do dia 25.05.2011,
o Ministro Marco Aurélio, o qual era relator, deixou claro quanto o posicionamento do
STF no que concerne a constitucionalidade da EC29, assim ementado:
126 TORRES, Ricardo Lobo, Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 395. 127 Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000) II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
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Ora, a Emenda Constitucional nº 29/2000 não afastou direito ou garantia individual. E não o fez porquanto texto primitivo da Carta Já versava a progressividade dos impostos, a consideração da capacidade econômica do contribuinte, não se cuidando, portanto, de inovação a agastar algo que pudesse ser tido como integrado a patrimônio. [...] esta corte, apreciando texto da Carta anterior à Emenda nº 29/2000, assentou a impossibilidade de se ter, no tocante ao instituto da progresso do IPTU, a consideração do valor venal do imóvel, apenas indicando a possibilidade de haver progressão no tempo de que cogita inciso II §4º do artigo 182 da Constituição Federal [...]. Em síntese, esses dados não vieram a implicar o afastamento do que se pode ter como clásula pétrea, mas simplesmente dar o real significado ao que disposto anteriormente sobre a graduação dos tributos. Dai concluir no sentido de conhecer e prover o extraordinário para afastar a pecha atribuída à Emenda Constitucional nº 29/2000e, com isso, ter como harmônica com a Carta da República, na redação decorrente da citada Emenda[...].
Ainda, o Ilustríssimo relator, continua sua defesa pela constitucionalidade da
EC29, ementando:
Para preencher o vácuo na disciplina da matéria, deu-se a edição da Emenda Constitucional nº 20/2000. De forma satisfatória, estabeleceram-se as balizas da progressividade sem que se possa cogitar, na espécie, de desarmonia do novo teor do preceito como o disposto no artigo 145, §1º, do Diploma Maior-redação primitiva-,no que é linear a regra de os impostos terem caráter pessoal e graduação segundo certos elementos, não existindo distinção entre este ou aquele tributo, não bastasse – repito – a conjugação da regra geral com a especial referente ao IPTU.Com a Emenda Constitucional nº 29, passou a haver então, as linh as-mestras da progressividade. (grifo meu)
Por fim, entendo que a ideia principal da EC 29, foi a de constitucionalizar a
progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano, abarcando assim, que se
efetive uma “punição” quando o agente não atender a lei, ou seja, não é
inconstitucional, pois somente a partir deste "castigo", no caso a progressividade, é
que há um melhor uso da propriedade e consequentemente o efetivo cumprimento
de sua função social.
Em julgado ao Recurso Extraordinário sob nº 423.768-7, em discussão sobre
alíquotas progressivas visto ser o Imposto Predial e Territorial Urbano caráter real,
no qual estava se alegando ofensa aos princípios da capacidade contributiva e
isonomia, o relator do recurso ministro Marco Aurélio enfatiza que não há ofensa
nenhuma de cláusula pétrea, assim emendado por ele:
Eis a questão que se coloca à Corte: é possível dizer-se que a Emenda Constitucional nº 29/2000 veio a afastar cláusula pétrea? Tenho como cláusula pétrea toda e qualquer previsão abrangida pela norma do artigo 60 da Constituição Federal. Se, prevendo o § 4º do artigo 60 que não será
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sequer objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais, forçoso é concluir que textos da Carta passíveis de serem enquadrados nos incisos do § 4º em comento encerram cláusulas pétreas. Ora, a Emenda Constitucional nº 29/2000 não afastou direito ou garantia individual. E não o fez porquanto texto primitivo da Carta já versava a progressividade dos impostos, a consideração da capacidade econômica do contribuinte, não se cuidando, portanto, de inovação a afastar algo que pudesse ser tido como integrado a patrimônio. O que decidido pelo Tribunal de origem implica extensão, ao conceito de cláusula pétrea, incompatível com a ordem natural das coisas, com o preceito do § 1º do artigo 145 e o do artigo 156, § 1º, na redação primitiva. Nem se diga que esta Corte, apreciando texto da Carta anterior à Emenda nº 29/2000, assentou a impossibilidade de se ter, no tocante ao instituto da progressão do IPTU, a consideração do valor venal do imóvel, apenas indicando a possibilidade de haver a progressão no tempo de que cogita o inciso II do § 4º do artigo 182 da Constituição Federal. Atuou o Colegiado, em primeiro lugar, interpretando o todo constitucional e, em segundo, diante da ausência de explicitação quanto a se levar em conta, para social distribuição da carga tributária, outros elementos, como são o valor do imóvel, a localização e o uso. Em síntese, esses dados não vieram a implicar o afastamento do que se pode ter como cláusula pétrea, mas simplesmente dar o real significado ao que disposto anteriormente sobre a graduação dos tributos. Daí concluir no sentido de conhecer e prover o extraordinário para afastar a pecha atribuída à Emenda Constitucional nº 29/2000 e, com isso, ter como harmônica com a Carta da República, na redação decorrente da citada Emenda, a Lei do Município de São Paulo nº 6.989, de 29 de dezembro de 1966, na redação imprimida pela Lei nº 13.250, de 27 de dezembro de 2001. O provimento do recurso resulta na improcedência do pedido formulado na inicial, ficando restabelecido o indeferimento da segurança, aliás resultado de julgamento procedido pelo Juízo.
Foi almejada na EC29.2000 a criação do imposto real levando em
consideração alíquotas progressivas frente ao principio da capacidade econômica do
indivíduo, contudo esta capacidade está ligada a presunção de capacidade
contributiva, que no atual caso é a valoração do imóvel.
Defende a progressividade do IPTU como expressa na EC29.2000 o
doutrinador José Souto, no qual explana:
[...] Pretender que, em qualquer hipótese, o IPTU somente pode ser progressivo se incluso no plano diretor mais lei específica mais lei federal é brigar até com interpretação literal. É contrariar a formulação expressa do art. 182, § 4º, II, que só cogita de IPTU progressivo no tempo. Trivial que a progressividade no tempo é apenas uma das manifestações desse fenômeno muito mais amplo, a progressividade no espaço; segundo o valor do imóvel, a superfície, a sua destinação, o gabarito ou número de pavimentos, critérios mistos128.
128 BORGES, José Souto Maior, IPTU – Progressividade. In: Revista de Direito Tributário: São Paulo, nº 59. Malheiros, pp. 73-87.
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Por outro lado, há doutrinadores que são contrários ao entendimento da
constitucionalidade da EC29.2000, por bem citamos alguns grandes renomes no
âmbito do tema, são eles: Aires Fernandino Barreto, Werner Nabiça Coelho, Kiyoshi
Harada, Regis Pallota Trigo, Miguel Reale, Ives Gandra Silva Martins.
Não citarei o que cada um tem a explanar sobre o assunto em comento, pois
deveras ter assunto para um livro.
Por fim, em recentíssimo informativo de n°611 do ST F, no processo RE
423.768, deixou bem claro quanto a posição do STF no que toca sobre a
constitucionalidade da EC29.2000, in verbis:
Em conclusão, o Plenário proveu recurso extraordinário interposto pelo Município de São Paulo e reconheceu a constitucionalidade da EC 29/2000 e da Lei municipal 6.989/66, na redação dada pela Lei municipal 13.250/2001, que estabeleceu alíquotas progressivas para o IPTU tend o em conta o valor venal e a destinação do imóvel. O recurso impugnava acórdão o qual provera apelação em mandado de segurança e declarara a inconstitucionalidade da referida Lei municipal 13.250/2001 por vislumbrar ofensa aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva, e ao art. 60, § 4º, IV, da CF — v. Informativo 433. Após mencionar os diversos enfoques dados pela Corte em relação à progressividade do IPTU, em período anterior à EC 29/2000, concluiu-se, ante a interpretação sistemática da Constituição Federal, com o cotejo do § 1º do seu art. 156 com o § 1º do seu art. 145, que essa emenda teria repelido as premissas que levaram a Corte a ter como imprópria a progressividade do IPTU. Enfatizou-se que a EC 29/2000 veio apenas aclarar o real significado do que disposto anteriormente sobre a graduação dos tributos, não tendo abolido nenhum direito ou garantia individual, visto que a redação original da CF já versava a progressividade dos impostos e a consideração da capacidade econômica do contribuinte, não se tratando, assim, de inovação apta a afastar algo que pudesse ser tido como integrado a patrimônio. RE 423768/SP, rel. Min. Marco Aurélio, 1º.12.2010. (RE-423768)129. (grifo meu)
Ainda, sobre a EC29, o professor Sabbag faz um breve resumo das críticas
apresentadas frente a presente Emenda, assim elencado130:
1 – a Emenda Laborou em erro ao estabelecer grandezas de variação do IPTU atinentes às características pessoais do contribuinte (o art. 156, § 1º, I e II CF prevê uma progressividade em razão do valor do imóvel, com alíquotas diferenciadas em razão da localização e uso do imóvel); 2 – o IPTU é um imposto real, consoante jurisprudência robusta, não obedecendo à progressividade fiscal desejada pela Emenda em estudo; 3 – com a Emenda, houve a exótica extensão do principio da capacidade contributiva (art.145, § 1º, CF) a um imposto de índole real, no caso, o IPTU. 4 – há patente violação ao principio da vedação ao confisco (art.150, IV CF); 5 – há cristalina ofensa ao principio da isonomia tributária (art. 150, II CF).
129 Supremo Tribunal Federa. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28progressividade+iptu%29&base=baseInformativo >. Acesso em: 29 ago. 2012. 130 SABBAG, Eduardo, Op. cit., p. 176.
54
Ao menos, argumenta, também, os “prós-Emenda”, esclarecendo que não
sustenta a chamada “exótica progressividade” fiscal ao IPTU, devido aos
argumentos seguintes131:
1. o art. 156 da lei maior, com a redação da Emenda, não ultrapassou os limites materiais contidos no art. 60, §4º, I, da CF e não aboliu direito ou garantias fundamentais individuais, até porque não existia o suposto direito de só ser tributado progressivamente no caso dos impostos pessoais. Vale dizer que, entre as cláusulas pétreas, não se incluía a vedação ao direito de se instituir imposto progressivo de natureza real; 2. a instituição de alíquotas diferenciadas, em razão da localização e do uso do imóvel dava-se em respeito ao principio da isonomia, pois se tributava desigualmente, atendendo-se ao principio de moralidade e de justiça contributiva. A Emenda apenas explicitava regra que já estava implícita na Carta Magna, cumprindo os princípios de moralidade e de justiça contributiva, segundo os princípios de moralidade e de justiça contributiva, segundo os quais os ônus sociais distribuem-se conforme o patrimônio e a capacidade econômica do contribuinte; 3. a progressividade dos impostos era o melhor meio de se afastar as injustiças tributárias, pois quem tinha maior riqueza devia, em termos proporcionais de incidência, pagar mais imposto do que quem tinha menor patrimônio, ou seja, além de ser uma progressividade "justa" - uma vez que proporcionava maior distribuição de rendas e justiça social (com o viés extrafiscal) -, era uma progressividade "jurídica", na medida em que desigualava os desiguais, conforme suas desigualdades. Daí o motivo pelo qual não se sustenta a tese da violação ao principio que veda o tributo com efeito de confisco (art. 150, IV CF); 4. o art. 145 da CF, ao preceituar que "os impostos, sempre que possível, terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte", não traduzia uma vedação à progressividade para impostos que, doutrinariamente, são conceituados como de natureza real. Aliás, já se entendia que a alíquota do IPTU poderia ser progressiva em função do adequado aproveitamento do imóvel, de acordo com a política urbana estabelecida no plano diretor do Município, Ademais, o mencionado "caráter pessoal" não era sinônimo de tributo pessoal.
Sabbag lembra que “somente após a vigência de tal Emenda, pôde o Fisco
municipal exigir a progressividade segundo a capacidade econômica do contribuinte,
mesmo diante da preexistente regra genérica de progressividade tributária constante
no art. 145, § 1º, CF”132.
Por fim, este grande jurista disciplina que a progressividade deve ter previsão
expressa na Constituição133.
Para o doutrinador Hugo, este defende ser constitucional a emenda em
comento, pois elenca que:
131 SABBAG, Eduardo, Op. cit., p. 1004 e 1005. 132 SABBAG, Eduardo, Op. cit., p. 1006. 133 SABBAG, Eduardo, Op. cit., p. 1007.
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a Emenda Constitucional n. 29, de 13.9.2000, estabelecendo expressamente que, sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182. § 4º, II, da CF, o IPTU poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel134.
Ainda, entende ser constitucional a emenda, o doutrinador Carrazza, o qual
comenta:
A EC nº 29/2000 não redefiniu, em detrimento do contribuinte, o alcance do IPTU (hipótese em que se poderia cogitar de inconstitucionalidade por ofensa a cláusula pétrea), mas apenas explicitou o que já se continha na Constituição - ou seja, que este tributo deve ser graduado segundo a capacidade econômica do contribuinte, a qual, independentemente da existência de plano diretor do Município, revela-se com o próprio imóvel urbano. Noutros termos, a emenda constitucional em questão, dado seu caráter meramente declaratório, limitou-se a reforçar a ideia, consagrada em nosso sistema tributária, de que, para fins de IPTU, quanto maior o valor do imóvel urbano, tanto maior haverá de ser sua alíquota135.
Por fim, devemos esclarecer que mesmo via emenda não poderá haver
imposto mascarado de confisco, assim esclarecido pelo doutrinador Berti:
neste sentido, observe-se mesmo que os direitos dos contribuintes, inclusive aqueles expressos sob a forma de Princípios Constitucional Tributário como, por exemplo, o Não-confisco, foram elevados à condição de cláusula pétrea pela Constituição Federal em seu art. 60, § 4º, IV de forma tal que, sequer via de Emenda Constitucional é possível minorar, desprestigiar ou mesmo flexibilizar tais direitos, donde se conclui que também à lei infraconstitucional, seja ela complementar ou ordinária, será vedado ofender os princípios constitucionais tributários, inclusive aquele objeto de considerações no presente tópico136.
134 MACHADO, Hugo de Brito,Op. Cit., p 414. 135 CARRAZZA, Roque Antônio, Curso de Direito Constitucional Tributário. 16ª ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 97. 136 BERTI, Flávio de Azambuja, Op. Cit., p. 129.
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9 CONCLUSÃO
Concluímos que está pacificado no Supremo Tribunal Federal a
progressividade frente ao Imposto Predial e Territorial Urbano, essencialmente o
discorrido nos artigos 156 e 182 ambos da Carta Magna, servindo-se da
jurisprudência e principalmente dos doutrinadores pátrios que como visto abordaram
de forma excepcional o assunto em comento.
Vimos que o IPTU progressivo no tempo, não é apenas, atualmente, um
artifício adotado pelos Municípios para aumentar sua arrecadação, mas sim um
modo de punição do indivíduo que não preenche os requisitos elencados em lei,
principalmente na Constituição Federal, nossa carta maior, especialmente o artigo
182, § 4º, inciso Il, no que concerne a faculdade aos Municípios da progressão do
IPTU quando não cumprir o elencado no plano diretor. Devemos lembrar que é
opcional para os municípios com menos de 20.000 habitantes implementá-lo, sendo
que acima disto é obrigado a sua implementação embasando-se no Estatuto da
Cidade.
A progressividade do IPTU vem dirigir a ordenação do crescimento do
Município, preocupando-se com o atendimento social da população de sua
competência, ou seja, melhorando a vida da população e suas condições.
Mesmo que os Municípios tenham competência para a implementar o IPTU,
fica limitado, pois não há leis que concretizem efetivamente a presente competência,
restringindo-se apenas ao rol taxativo da Constituição, não observando que cada
cidade tem sua necessidade e sua peculiaridade.
Vimos que os princípios citados no presente trabalho que corroborou com a
progressão do IPTU,vimos, também, que os princípios são apenas norteadores, pois
os municípios são singulares, ou seja, tem as próprias dificuldades e necessidades.
Destrinchamos, ainda, a regra-matriz tributária do IPTU e sua construção
dentro dos parâmetros da Constituição Federal, evidenciando, deste modo, a
competência de cobrá-los e a obrigação de pagá-los.
No que concerne a Emenda Constitucional nº 29, vimos que não há uma
corrente doutrinária majoritária quando sua constitucionalidade, mas sim que o STF
decidiu pela constitucionalidade de sua redação, fazendo com que modificasse o §
1º e incisos do artigo 156 da Carta Suprema, na qual vem sendo aplicada
atualmente frente às lides de progressividade do IPTU aplicados pelos Municípios.
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