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ROSICAR DEL VALLE MATA LEÓN
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE LA RED BARRIO ADENTRO
II EN VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 2005-2006
Salvador
2010
UNIVERSIDAD FEDERAL DE BAHÍA INSTITUTO DE SALUD COLECTIVA
PROGRAMA DE POS GRADO EN SALUD COLECTIVA
MAESTRÍA EN SALUD COMUNITARIA
ROSICAR DEL VALLE MATA LEÓN
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE LA RED BARRIO ADENTRO
II EN VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 2005-2006
Disertación presentada al Programa de Pos Grado del Instituto de Salud Colectiva, Universidad Federal de Bahía, como requisito parcial para la obtención del título de Magíster en Salud Comunitaria, área de concentración Planificación y Gestión en Salud.
Orientadora: Profa. Ana Luiza Queiroz Vilasbôas
Salvador
2010
Ficha Catalográfica
Elaboração: Biblioteca do Instituto de Saúde Coletiva
__________________________________________________________________ M425p Mata León, Rosicar Del Valle.
El proceso de planificación de la red Barrio Adentro II en Venezuela durante el
período 2005-2006 / Rosicar Del Valle Mata León. - Salvador: R. V. Mata León, 2010.
146f.
Orientador(a): Profª. Drª. Ana Luiza Queiroz Vilasbôas.
Dissertação (mestrado) - Instituto de Saúde Coletiva. Universidade Federal
da Bahia.
1. Planificación en Salud. 2. Gestión en Salud. 3. Servicios de Salud. 4. Política de
Salud. I. Título.
CDU 614.2
__________________________________________________________________
ROSICAR DEL VALLE MATA LEÓN
EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE LA RED BARRIO ADENTRO II
EN VENEZUELA DURANTE EL PERÍODO 2005-2006
Disertación presentada al Programa de Pos Grado del Instituto de Salud Colectiva, Universidad Federal de Bahía, como requisito parcial para la obtención del título de Magíster en Salud Comunitaria, área de concentración Planificación y Gestión en Salud.
Aprobada el 01 de marzo de 2010.
Banca Examinadora
Profa. Ana Luiza Queiroz Vilasbôas/ISC-UFBA - Orientadora
Prof. Hugo Spinelli/ LANUS
Prof. Jairnilson Silva Paim/ ISC-UFBA
Profa. Carmen Fonte Teixeira/ ISC-UFBA
A Ernesto
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a QQ por haber insistido, por creer, por ayudarme y demostrarme
que de vez en cuando, por absurdo que parezca, vale la pena arriesgarse. Una
puesta de sol para la llegada y otra para la partida.
A mi Negro por convencerme de que lo lógico no es siempre lo correcto y por
siempre estar conmigo incluso cuando no podía. Gracias de corazón por toda esa
fuerza.
A la Prof. Vilma Santana por una pequeña gran idea que cambió todo y sin
saberlo marcó un antes y un después. Fue apenas el comienzo de una secuencia.
A la Prof. Carmen por encontrar un espacio afectuoso para una “extranjera
desorientada”. La integración se construye con los hechos.
A la Prof. Ana Luiza, por trasmitirme conocimiento y mejor que eso,
tranquilidad y libertad. Gracias por no decir que no a mis inventos y por alterar el
orden de un modo ejemplarmente pacífico. Ha sido un placer aprender de alguien
que siempre ve cosas buenas en los otros.
A mi padres, mis hermanos, mis sobrinos lindos y a Caramelo y Mayki. Los
extrañe cada día que pasó. Mamuki, gracias por entender.
A mis amigas y amigos más solidarios que estuvieron en las adversidades de
una vida normal. Especialmente a la Bru y a Sra. Hailex.
A mis amigos y familiares virtuales que a través de los mensajes de la red me
daban una “vacacioncita” de cinco minutos todos los días.
A mi país por mantenerme con el entusiasmo y con las ganas de seguir
creyendo y haciendo. “No podemos optar entre vencer o morir, necesario es vencer”.
A la cooperación de un gran gigante verde-amarelo. Brasil, gracias por
compartir tu alegría, tu historia y permitirme que me sintiera entre amigos. Las
banderas de Reforma Sanitaria, del SUS y del ISC ganaron embajadores.
Al Prof. Jairnilson por enseñarme que faltan nuevos príncipes modernos. 16
mañanas cambian en mucho la visión de las cosas. Gracias por otra pequeña gran
idea que me permitió avanzar.
Al Prof. Sebastião por ser generoso y buena gente.
Al Prof. Pedro Luis por compatriota y solidário.
A los nuevos amigos brasileros que me enseñaron cosas que no están en los
libros.
A los gringuitos que amortecieron mi desconocimiento y me hicieron reír con
tantos cuentos de desentendimiento y aventuras en la tierra de la alegría. Queda
pendiente escribir las memorias.
A los amigos solidarios, Nuncy, Nea, Tais, Ana, Clinjer. A la gente que no
sabemos que nos ayudan y no por eso dejan de hacerlo con cariño.
A la gente comprensiva y solidaria que conforman el Fonacit. Sin ustedes no
sería posible. Sigamos construyendo.
A la gente que me ayudó a hacer las entrevistas, a los que me consiguieron
los teléfonos, a los que llamaron al amigo del amigo, a los que insistieron y en fin, a
los que me atendieron y me dieron horas de tiempo que se bien que no tenían.
Y muy especialmente a “aquel que es como el espinito que en la sabana
florea, que le da aroma al que pasa y espina al que lo menea”. Ay catire Florentino!.
…[lo que pasa en Venezuela] es mucho más que el gobierno y mucho más que una crisis económica y un colapso de un
sistema de partidos. Es el resultado de la gente que salió a la calle desde 1989 con el Caracazo y que todavía no regresa a
sus casas, tratando de construir el cambio social en Venezuela. Un país que se movilizó a raíz de una represión brutal de un
sistema que se decía democrático en 1989, y que decidió que dejaba atrás el viejo orden de la democracia representativa para construir otro orden democrático, más profundo, más
sustantivo.
Margarita López Maya, 2006
MATA L., R. O processo de planejamento da rede Bairro Adentro II na Venezuela durante o período 2005-2006. 146 f. il. 2010. Dissertação (Mestrado em Saúde Comunitária) – Instituto de Saúde Coletiva. Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2010.
RESUMO A aprovação da Constituição da Venezuela de 1999 reconheceu a saúde como direito e marcou o inicio das mudanças que surgiram do contexto histórico e de tensões sociais como um golpe de Estado, uma greve nacional de mais de sessenta dias e um referendum presidencial que levaram o governo a desenvolver políticas para saldar a dívida social existente, destacando-se a criação das missões sociais, de caráter temporário. A missão de saúde foi chamada Bairro Adentro dirigida inicialmente à atenção primária, e graças à aceitação da população tornar-se-ia permanente, constituindo-se no eixo articulador da política de saúde, o que levou a modificações nas estruturas burocrático-administrativas. Vistos os resultados positivos de Bairro Adentro I e para institucionalizar essa política, surgiu a Fundação Bairro Adentro como resposta para agilizar a construção do Sistema Público de Saúde. Apesar do avanço na ampliação do segundo nível de atenção, não se atingiram as metas propostas. Nesse sentido, a caracterização de como foram planejadas as ações ajudou a compreender seus resultados. O objetivo geral do estudo foi descrever o processo de planejamento do Bairro Adentro II durante o período 2005-2006. A estratégia de pesquisa escolhida foi o estudo de caso único. As práticas de planejamento e a análise contextual da situação político-institucional foram abordadas mediante as contribuições teóricas de Matus. Abordou-se o planejamento como tecnologia e como trabalho que organiza outros trabalhos segundo Mendes-Gonçalves e Schraiber. Tais aportes orientaram a elaboração do plano de análise que norteou a coleta, processamento e a análise dos dados em sua fase documental e de campo, aplicando-se entrevistas semi-estruturadas à equipe dirigente de Bairro Adentro II. O projeto de governo e a governabilidade foram os vértices de maior robustez, mesmo que no primeiro se observaram lacunas na existência de documentos. No segundo se observou que existia uma proposta com poder concentrado e com apoio majoritário no âmbito legislativo e nos Comitês de Saúde e com rejeição da Federação Médica Venezuelana. Os maiores obstáculos vieram das tensões entre o Ministério de Saúde, a Missão Médica Cubana e os técnicos do Ministério de Habita e Vivenda. Também foi importante a falta de disponibilidade de insumos na área da construção. O fato de ter alta governabilidade não garantiu a suficiente robustez da capacidade de governo. As praticas de planejamento que se apresentaram na fase da implementação foram normativas e se concentraram principalmente no seguimento e no monitoramento. Formas de administração como adhocracia e as fundações de Estado distinguiram-se como figuras facilitadoras no cumprimento dos objetivos, ainda que não privilegiaram o planejamento enquanto ferramenta de gestão. Assume-se que o planejamento enquanto processo social pode incidir positivamente na construção do modelo de atenção que requer o Sistema Público de Saúde.
Palavra-chave: planejamento em saúde; praticas de gestão em saúde; serviços de
saúde; políticas de saúde.
MATA L., R. El proceso de planificación de la red Barrio Adentro II en Venezuela durante el período 2005-2006. 146 h. il. 2010. Disertación (Maestría en Salud Comunitária) – Instituto de Salud Colectiva Salvador, Universidad Federal de Bahia, Salvador, 2010.
RESUMEN
La aprobación de la Constitución de Venezuela de 1999 reconoció la salud como derecho y marco el inicio de los cambios que surgieron del contexto histórico y de las tensiones sociales como un golpe de Estado, un paro nacional de más de sesenta días y un referéndum presidencial que obligaron al gobierno a desarrollar políticas para saldar la deuda social existente, destacándose la creación de las misiones sociales, de carácter temporal. La misión de salud fue llamada Barrio Adentro dirigida inicialmente a la atención primaria, y gracias a la aceptación de la población se volvería permanente, constituyéndose en el eje articulador de la política de salud, lo que llevó a modificaciones en las estructuras burocráticas-administrativas. Vistos los resultados positivos de Barrio Adentro I y para institucionalizar esa política surgió la Fundación Barrio Adentro como respuesta para agilizar la construcción del Sistema Público de Salud. A pesar del avance en la ampliación del segundo nivel de atención, no se alcanzaron las metas propuestas. En este sentido, la caracterización de cómo fueron planificadas las acciones ayudó a comprender sus resultados. El objetivo general del estudio fue describir el proceso de planificación de Barrio Adentro II durante el período 2005-2006. La estrategia de investigación escogida fue el estudio de caso único. Las prácticas de planificación y el análisis contextual de la situación político-institucional fueron abordadas mediante las contribuciones teóricas de Matus. Se abordó la planificación como trabajo que organiza otros trabajos según Mendes-Gonçalves y Schraiber. Tales aportes orientaron la elaboración del plan de análisis que norteó la recolección, procesamiento y análisis de datos en su fase documental y de campo, aplicándose entrevistas semiestructuradas al equipo dirigente de Barrio Adentro II. El proyecto de gobierno y la gobernabilidad fueron los vértices de mayor robustez, aún cuando en el primero se observaron lagunas en la existencia de documentos. En el segundo se observó que existía una propuesta con poder concentrado, con apoyo mayoritario en el ámbito legislativo y de los Comités de Salud, y con rechazo de la Federación Médica Venezolana. Los mayores obstáculos vinieron de las tensiones entre el Ministerio de Salud, la Misión Médica Cubana y los técnicos del Ministerio de Hábitat y Vivienda. También fue importante la falta de disponibilidad de insumos de construcción. El hecho de tener alta gobernabilidad no garantizó la suficiente robustez de la capacidad de gobierno. Las prácticas de planificación que se presentaron en la fase de implementación fueron normativas y se concentraron principalmente en el seguimiento y monitoreo. Formas de administración como la adhocracia y las fundaciones de Estado se distinguieron como figuras facilitadoras en el cumplimiento de los objetivos, aunque no privilegiaron la planificación como herramienta de gestión. Se asume que la planificación como proceso social puede incidir positivamente en la construcción del modelo de atención que requiere el Sistema Público de Salud.
Palabras claves: planificación en salud; prácticas de gestión en salud; servicios de salud; políticas de salud.
MATA LEÓN, R del V. The Process of planning in Barrio Adentro II in Venezuela during the period 2005-2006. 146 pp. ill. 2010. Disertation (Master in Communitary Health) Institute of Collective Health. Federal University of Bahia, Salvador, 2010.
ABSTRACT
The Venezuelan‟s approved Constitution of 1999 established health as a right and settle the beginning of suggested changes from the historical context and from the social tension like a political coups, a national strike of more than sixty days and a presidential referendum that forced the government to develop politics to pay the existing social debt, standing out the creation of the social missions, whit temporary carater. The mission of health was called Barrio Adentro designed mainly for primary care, and because of the acceptance of the population it became permanent, turning into the primary axis of the health policy, what brought changes in the bureaucratic-administrative structure. Apparent positive results of Barrio Adentro I and the order to institutionalize the political appearance of the Barrio Adentro Foundation as a response to facilitate the building of the Public Health System. In spite of the advance with the second level increased care, the proposed goals weren‟t achieved. In this way, characterize on how the planning of the actions helped in the comprehension of the results. The general objective of the study was described in the process of planning in Barrio Adentro II during the period 2005-2006. The investigation strategy picked was a unique case study. The practice of planning and the context analysis of the political-institutional situation were based on the theory of contributions of the government´s triangle of Matus. In the same way, the planning in technological terms and the organizational work meant that other works organized through the contributive theory‟s of Mendes Gonçalves and Schraiber. Those contributions guided the building of the analyzed plan‟s that lead to the collected process and analysis of data picked in the analysis and field work phase, applying semi structural studies to the team leader´s crew of Barrio Adentro II. The government project and its governance were the pinnacle reason for its strength, even when the first case noticed lacked documentary existence. In the second one it was noticed the existence of a comprehensive proposal with the main support in the legislative field and in the Health Committees and the rejection of the Venezuelan‟s Medical Federation. The main obstacles came from the tensions between the Ministry of Health, the Cuban Medical Mission and the Ministry of Housing and Development. It was also important to note the lack of available construction supplies. The fact of strong political power wasn‟t a guarantee to achieve the organizational viability that repose in the government´s capability. The practice of planning that appears in the implementation phase was normative and was focused mainly in the monitoring and the follow up. An administrative form as adhocracy and State foundation were distinguished as helper figures in the goal achievement, although didn‟t privileged the planning as management tool. It is assumed that the planning as social process can affect positively in the attention model built that is needed by the Health Public System.
Keywords: health planning; management practices in health; health services; health policies.
LISTA DE ILUSTRACIONES
Figura 1 Esquema de articulación de elementos teóricos…………………..…….
28
Figura 2 Diseño macroorganización del equipo dirigente de Barrio Adentro II…. 60
LISTA DE TABLAS
Tabla 1 Plan de análisis………………………………………………………..
29
LISTA DE ABREVIATURAS Y SIGLAS
AD – Acción Democrática
ALOS – Anteproyecto de Ley Orgánica de Salud
APS – Atención Primaria en Salud
ASIC – Áreas de Salud Integral Comunitaria
BAI – Barrio Adentro I
BAII – Barrio Adentro II
BANDES – Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social
BCV – Banco Central de Venezuela
CAT – Centro de Alta Tecnología
CCCV – Convenio de Cooperación Cuba-Venezuela
CDI – Centro Diagnóstico Integral
CENDES – Centro de Estudios para el Desarrollo
COPEI – Comité Político Electoral Independiente
CONAMED – Comisión Nacional de Arbitraje Médico
CRBV – Constitución del República Bolivariana de Venezuela
CS – Comité de Salud
CTV – Confederación de Trabajadores de Venezuela
CVG - Corporación Venezolana de Guayana
FEDECAMARAS - Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela
FMBA – Fundación Misión Barrio Adentro
FMI – Fondo Monetario Internacional
FMV – Federación Médica Venezolana
FNUAP – Fondo de Población de las Naciones Unidas
GTZ – Agencia Alemana de Cooperación
INAGER - Instituto Nacional de Geriatría
INAVI – Instituto Nacional de la Vivienda
INE – Instituto Nacional de Estadísticas
IVSS – Instituto Venezolano de los Seguros Sociales
IPSFA - Instituto de Previsión de la Fuerza Armada
LOAP – Ley Orgánica de la Administración Pública
MAI – Modelo de Atención Integral
MBA – Misión Barrio Adentro
MHV – Ministerio de Hábitat y Vivienda
MINCI – Ministerio del Poder Popular para la Comunicación y la Información
MMC – Misión Médica Cubana
MS – Ministerio de Salud
MSDS – Ministerio de Salud y Desarrollo Social
MD – Ministerio de la Defensa
MPPA – Ministerio del Poder Popular para el Ambiente
MPPD- Ministerio del Poder Popular para Planificación y Desarrollo
MPPEP – Ministerio del Poder Popular para Energía y Petróleo
MPPI – Ministerio del Poder para la Infraestructura
MVR – Movimiento Quinta República
NVR – Nacidos vivos registrados
OPS – Organización Panamericana de la Salud
PDVSA - Petróleos de Venezuela S.A.
PES – Plan Estratégico Social
PIB – Producto Interno Bruto
PDESN – Plan de Desarrollo Económico Social de la Nación
POA – Plan Operativo Anual
POAN – Plan Operativo Anual Nacional
POAIN – Plan Operativo Anual Institucional
PPT – Patria para Todos
SPNS – Sistema Público Nacional de Salud
SRI – Sala de Rehabilitación Integral
UNESCO – Organización de la Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura
SUMARIO
1 INTRODUCCIÓN…………………………………………………..……..
19
2 ELEMENTOS TEÓRICOS……………………………………….……...
24
3 ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN………………………………….. 31
3.1 Recolección, procesamiento y análisis de datos………………………
31
4 CARACTERIZACIÓN DE VENEZUELA PARA LA COMPRENSIÓN DEL CASO DE ESTUDIO…………………………..
35
4.1 Información demográfica e indicadores sociales……………...…….... 36
4.2 Desarrollo histórico entre la democracia representativa y la democracia participativa y protagónica……………………………..….
40
4.3 Política pública en el área de salud…………..………………………... 45 4.4 Breve reseña del desarrollo de la planificación en Venezuela……....
48
5 EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE LA RED BARRIO ADENTRO II…………………………………………………………..…..
53
5.1 Contexto político institucional de la Misión Barrio Adentro…..…….... 53 5.1.1 Proyecto de gobierno de la Misión Barrio Adentro………………..….. 53
5.1.2 Diseño macroorganizativo para la implementación de Barrio Adentro II………………………………………………………………..…
59
5.1.3 Sujetos involucrados en la red Barrio Adentro II……………………… 62 5.1.3.1 El líder………………………………………….…………………............. 62 5.1.3.2 El equipo dirigente……………………………………………….…......... 64 5.1.3.3 El equipo técnico………………………………………………….……… 66 5.1.4 Gobernabilidad sobre la implementación de Barrio Adentro
II……………………………………………………………….……………
68 5.1.4.1 Apoyo político………………………………………………….………..... 68 5.1.4.2 Autonomía administrativa y financiera de la Fundación Misión
Barrio Adentro………………………………………………………..……
75 5.2 Prácticas de Planificación de la red Barrio Adentro II……………….. 79 5.2.1 Prácticas estructuradas………………………………………………….. 79 5.2.1.1 Existencia de planes estructurados e instrumentos de
programación……………………………………………………………...
79 5.2.1.2 Seguimiento y evaluación periódicos…………………………………... 85 5.2.2 Prácticas no estructuradas………………………………………………
90
6 DISCUSIÓN………………………………………………………….……
93
7 CONSIDERACIONES FINALES………………………………….…….
114
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS…..…………………………...…..
116
APENDICE………………………………………………………………... 123
A – Matriz de recolección de datos…………………………………… 124
B – Guiones de entrevistas……………………………………………… 131
C – Listado de documentos consultados............................................ 141
D – Relación de entrevistados............................................................ 142
E - Termino de consentimiento livre e informado............................... 143
F – Árbol de Nvivo 2.0........................................................................ 145
19
1. INTRODUCCIÓN
A pesar de que Venezuela fue uno de los últimos países en adherirse a las
reformas neoliberales impulsadas por el Consenso de Washington, la tentativa de su
aplicación ocasionó malestar general en la población y profundizó a conflictos
sociales ya existentes. El incremento de la deuda nacional ante el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el descenso de la renta petrolera en los ochentas
contribuyeron a la crisis socioeconómica con un cierre en 1989 de 54% de los
venezolanos viviendo en pobreza extrema o crítica, y consecuentemente una
situación de deterioro de las condiciones de vida que determinaron un perfil de
acumulación epidemiológica, reagudizándose las enfermedades transmisibles e
incrementándose la morbilidad y mortalidad por enfermedades crónicas-
degenerativas y los problemas de salud asociados a la urbanización (MUNTANER et
al., 2008; ALVARADO et al., 2008;NÚÑEZ,1997).
Esto forzó la formulación de los ajustes radicales por parte del gobierno para
acompañar las reformas neoliberales que consistían, en la reducción en el gasto
público, privatización de las instituciones del Estado, liberalización del comercio y
programa de reestructuración social. No obstante, tales reformas encontraron
resistencia por parte de la población que protagonizó revueltas sociales y la
aparición de dos fallidos golpes de Estado. El agotamiento de la democracia
representativa y el desprestigio del sistema bipartidista fue propicio para el
surgimiento de nuevas alternativas y actores, lo cual favoreció la elección de Hugo
Chávez como presidente después de la convocatoria a la constituyente y la
aprobación de la Carta Magna de 1999 revirtió el proceso privatizador, para
posteriormente iniciar un conjunto de políticas sociales llamadas Misiones dirigidas a
atender la exclusión de los sectores populares (MUNTANER et al., 2006; LOPEZ,
2006).
De acuerdo con D´Elia y Cabezas (2008), las misiones se asentaron como
estructuras paralelas al Estado y su propósito era preparar el camino para la
sustitución del Estado burocrático. Para ello se designaron Comisiones
Presidenciales, Planes de Presupuesto Ordinario y Fundaciones encargadas de
administrar los recursos provenientes del petróleo y destinarlos para programas
sociales. Posteriormente, además de estos recursos también se incorporaron
20
recursos provenientes de las reservas internacionales. Los organismos
administrativos estaban generalmente adscritos al Ministerio o Instituto Público Líder
de la Comisión Presidencial.
A pesar de temporales, las Misiones se extendieron en el tiempo
sobrepasando su carácter extraordinario. Así fueron institucionalizándose y
transformándose en nuevas formas de gestión que requerían mayor infraestructura,
equipamiento y personal. Se pasó a la fase avanzada, ya no de carácter temporal,
financiada con recursos de créditos adicionales, del Impuesto al Débito Bancario, del
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BANDES) y del Fondo para el
Desarrollo Económico y Social del País, que maneja los excedentes petroleros
(D´ELIA Y CABEZAS, 2008). Esto permitió emplear la figura de las fundaciones
como formas alternas a la administración pública tradicional, representada por los
Ministerios que daban relativa agilidad dentro de la administración pública nacional1.
En el caso específico de la salud, la misión Barrio Adentro (BA), a fin de
cumplir con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV),2 obligó a considerar propuestas que estuvieran orientadas a
superar el modelo curativo y a repensar la lógica de organización con énfasis en las
necesidades humanas, a la vez que de transformar las condiciones materiales y
sociales de la mayoría de la población. Esta propuesta restituiría y fortalecería lo
público como espacio de interés colectivo y se daría prioridad a los programas de
atención primaria en salud (APS), prevención y promoción, descentralización y
participación de la sociedad civil (MPPD, 2000).
En 2003 cuando Chávez formalizó la creación oficial de las misiones, fue
tomando fuerza la idea de que BA podría ser el eje central y articulador de la política
de salud, sobre el cual habría de erigirse el Sistema Público Nacional de Salud
(SPNS). Mediante la estrategia de Barrio Adentro I (BAI) se avanzó en la
1 Artículo 109. Las fundaciones de carácter estatal a aquella persona jurídica en la cual su patrimonio se
encuentra afectado “(…)a un objeto de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico u otros, en cuyo acto de constitución participe la República, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que a este se refiere la Ley Orgánica de la Administración Pública, siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento” (Ley Orgánica de la Administración Pública, 2001). 2 Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará como parte
del derecho a la vida. El Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa, y el de cumplir con las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad con los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República.
21
construcción del primer nivel de atención y se puso de manifiesto la necesidad de un
contar con un nivel diagnóstico de apoyo, así como de servicios para la atención de
pacientes que requerían rehabilitación quienes habían sido captados en BAI. En su
alocución dominical, el 1° de junio de 2005, Chávez anunció la fase II de BA y
propuso como meta para ese mismo año la construcción de 30 centros de alta
tecnología (CAT), 600 centros de diagnóstico integral (CDI) y 600 salas de
rehabilitación integral (SRI)3 (MINCI, 2005).
Paralelamente al crecimiento físico y vista la gran aceptación de la MBA por la
población atendida, se fue ajustando propuesta organizativa y las bases jurídicas
que permitieran el avance de las misiones más allá de propuestas de carácter
temporal y paliativo. En 2005 se conforma la Fundación Misión Barrio Adentro
(FMBA)4 con el fin de instituir los procesos administrativos y financieros, bajo la
rectoría del Ministerio de Salud (MS) como ente encargado de la política de salud.
En tal sentido, se consideró que el Estado, sobre la base de la participación y
protagonismo del pueblo, debía promover y desarrollar nuevos modelos de gestión a
nivel de las comunidades, barrios y vecindades, regidos por los principios de
corresponsabilidad en la gestión a través de la implementación de procesos
autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios5.
La FMBA tendría por objeto la gestión de los procesos administrativos, a fin
de desarrollar planes, proyectos y programas que permitiesen mejorar la calidad de
vida y salud de los y las venezolanas para la implementación de la Misión Barrio
Adentro (MBA).6 Se establecieron como fuentes de financiamiento un Fideicomiso
del BANDES (por órgano del MS); aportes asignados en la ley de presupuesto;
donaciones y aportes que se recibiesen de personas naturales o jurídicas, de
instituciones públicas o privadas nacionales o extranjeras; e ingresos propios por
3 En el CDI se cuenta con equipamiento para rayos x, ultrasonido diagnostico, endoscopia, electrocardiograma,
laboratorio clínico y sistema ultramicroanalítico (CDI con quirófano), oftalmología clínica, emergencia, apoyo vital, terapia intensiva, anatomía patológica (uno de cada seis CDI cuenta con capacidad para estudios histopatológicos), quirófano (uno de cada cuatro CDI). Los CAT cuentan con resonancia magnética nuclear, tomografía axial computarizada, ultrasonido tridimensional, mamografía, densimetría ósea, video endoscopio, laboratorio clínico, sistema ultramicroanalítico, electrocardiografía. Los SRI cuentan con electroterapia, ultrasonido, laserterapia, termoterapia, tratamiento con calor infrarojo, hidroterapia, hidromasajes, gimnasio pediátrico, gimnasio adulto, terapia ocupacional, medicina natural y tradicional, logopedia y foniatría, podología. 5 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 345.090 de fecha 23 de marzo de 2006.
6 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.542 de fecha 13 de octubre de 2006. 6 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.423 de fecha 25 de abril de 2006.
22
colaboración financiera y económica y demás bienes que se adquiriesen por
cualquier otro título6.
La FMBA estaría bajo la coordinación de su Consejo Directivo y sería garante
de la coordinación, gestión y administración de los planes, proyectos y programas
elaborados para apoyar a la consolidación del SPNS en sus dos primeros niveles de
atención. Así se concretó una de las primeras reformas a la administración en salud
del sistema venezolano. Posteriormente, sin aún concluirse las primeras etapas,
serían planteadas las ideas de BAIII y BAIV7 como parte los elementos faltantes para
la articulación de la red de servicios de atención, los cuales serían gerenciados por
otros mecanismos distintos a la FMBA.
De acuerdo con Lacruz (2006), es sólo en 2006, luego de seis años de
reformas institucionales, ajustes, tensiones y luchas políticas que el Gobierno
Bolivariano empezó a cristalizar los cambios en las políticas públicas de acuerdo a
su proyecto antineoliberal y de refundación del Estado. A pesar de los múltiples
avances en la inclusión social de las clases desposeídas tuvo déficits en cuanto a la
ejecución de las políticas sociales, los cuales obedecían a diversas razones, que
dieron como resultado una eficiencia por debajo de lo esperado.
El análisis preliminar de algunas misiones, entre ellas BA, plantea ciertas
interrogantes, tomando en cuenta los problemas técnicos, organizativos y
metodológicos que tradicionalmente afectan la política social venezolana, que entre
otras cosas han sido producto de las debilidades en el desarrollo de la política
nacional de planificación, materializadas en la falta de elementos vinculantes en los
sistemas sectoriales y la debilidad metodológica por desconocimineto tanto
conceptual como instrumental de las variables políticas relacionadas al ejercicio del
poder a nivel colectivo. Ello ha ocasionado un distanciamiento entre las intenciones
expresada en los planes y la realidad, con la permanencia casi inalterada del
arquetipo organizacional de administración pública que parece alejada de las
demandas de cambios (GOMEZ, 2007; CASTELLANO y GIORDANI, 1996; LÓPEZ,
2007).
De esta forma la implementación de estrategias innovadoras que involucra
una propuesta de cambio sustancial en el abordaje de las necesidades de salud de
la población, como la MBA, se siguió enfrentando sin todas las herramientas
7 BAIII incluye hospitales generales y BAIV hospitales especializados.
23
gerenciales necesarias. Tal es el caso de la planificación en salud como mecanismo
facilitador del procesamiento de esas necesidades e igualmente acorde con las
exigencias de la refundación del Estado. En el caso concreto de Barrio Adentro II
(BAII), la meta planteada inicialmente no logró completarse, siendo que desde 2005
a enero de 2008 en realidad se pudieron construir 464 CDI, 543 SRI y 26 CAT
(MPPD, 2009). Vistos los resultados de BAI (puesto que este nivel nace previo a la
creación de la FMBA) y luego los resultados parciales de BAII, cabe preguntarse
¿Cómo se planificó el diseño y la implementación de BAII?
Esta pregunta se tradujo en el objetivo general del estudio que fue describir el
proceso de planificación de la red BAII en Venezuela durante el período 2005-2006.
Para alcanzar ese objetivo fueron definidos los siguientes objetivos
específicos:
Caracterizar el contexto político-institucional de la MBA y sus posibles
influencias sobre las prácticas de planificación de la red BAII.
Identificar los sujetos de las prácticas de planificación de la red BAII.
Caracterizar el grado de formalidad de las prácticas de planificación
adoptadas por el equipo dirigente de BA en el diseño y la implementación de
BAII.
24
2. ELEMENTOS TEÓRICOS
Entendiendo que a cada forma específica de práctica de planificación subyace
una teoría, es necesario, antes de hablar del objeto de estudio, anclarse
conceptualmente dentro de un enfoque que justifique la selección de la corriente de
planificación estratégica en salud, cuyas principales ideas se expresan en América
Latina a través del pensamiento de Carlos Matus y Mario Testa, así como otros
referentes latinoamericanos que surgieron a partir de los años 70.
La definición que Matus (1987) hace sobre planificación se orienta a someter
nuestra voluntad a los acontecimientos que fijan una dirección y una velocidad al
cambio. Considera la incorporación de lo político, no como marco referencial sino
como objeto explícito de trabajo. Para ese autor, la planificación es el cálculo que
precede y preside la acción. Del aporte teórico de este exponente se resalta el
Triángulo de Gobierno.
En relación a Testa (2004), este autor señala que el objetivo central de la
planificación es contribuir a la promoción y creación de condiciones que posibiliten la
realización de mudanzas políticas, sociales y económicas. A la relación necesaria
entre propósitos e métodos utilizados para alcanzarlos, bien como la organización
de las instituciones que se encargan de ella, es lo que el autor denomina postulado
da coherencia.
Tanto Matus (1987) como Testa (2004) destacan la importancia que adquiere
en el proceso de planificación la existencia de múltiples actores con objetivos
frecuentemente divergentes y que todos planifican desde distintos ámbitos, con
diferentes métodos y racionalidades, imprimiéndole a la planificación estratégica su
carácter social. Es por ello que se requiere identificar quiénes son esos actores y
cómo el peso de sus acciones se pondera en los resultados de las políticas.
En relación al concepto de planificación, se tiene que el mismo ha sido objeto
de varios abordajes que operan bajo diferentes enfoques teóricos y son en parte
producto de los contextos político-social en que sus principales exponentes
desarrollaron sus ideas. Castellano (2004) rescata los denominadores comunes de
las distintas concepciones sobre la planificación y destaca la relación entre fines
para alcanzar y medios para lograrlo; el sentido de anticipación de lo que ocurrirá; la
noción de trabajo ordenado, sistemático; y un conjunto de fases interactuantes
25
llamadas de diferentes maneras por diferentes autores. Para este autor, la
planificación es un método bajo la forma de proceso, para la toma de decisiones en
torno al mantenimiento de una realidad dada o a su transformación en otra más
deseable, mediante la distribución de recursos entre fines múltiples.
Para Giordani (1986), este concepto comprende la posibilidad de intervención
social y de cómo contrastar ideas y realidades, destacando la existencia de actores
sociales con ciertas capacidades y poder como base de la planificación. Siendo un
proceso social, debe ser entendida dentro de las características del país que se
trate. Sus posibilidades y limitaciones no sólo deben ser comprendidas, únicamente
como resultado de aspectos formales y abstractos que se manejan como parte de la
actividad, sino que se hace imprescindible ubicarla históricamente en el contexto en
que ella se desarrolla.
Este mismo autor considera la relación de la planificación con el concepto de
práctica de planificación la cual asume como la aplicación y uso que se hace de la
planificación en una sociedad específica, y llama la atención sobre el hecho de que
la misma no debe entenderse sólo en base a sus resultados concretos, sino también
a sus vínculos con la reflexión teórica (GIORDANI, 1986).
Merhy (1995) considera la planificación como tecnología de acción, toda vez
que ella se traduce en saberes y prácticas que se proponen operar sobre diferentes
dimensiones de la realidad social en la búsqueda de efectos finales contemplados
en el diseño de la intervención. Para este autor la planificación es abordada en la
actualidad como instrumento de los procesos de gestión de las organizaciones;
como práctica social transformadora; y como método de acción gubernamental.
Schraiber y otros autores (1999), dentro del marco conceptual de la
planificación, emplean el saber operante (también denominado tecnológico), y el
saber práctico. El saber operante orienta la aplicación de la ciencia y le da
perspectiva de racionalidad de acción al trabajo; mientras que, es en el saber
práctico, es decir en la actividad del trabajo, que el propio saber tecnológico se
prueba y se enriquece. Estos autores consideran que la planificación busca crear
tecnologías de poder y al ser el brazo de la política que opera prácticas
racionalizadoras se expresa como saber operante, tecnológico, cuya acción
estratégica está en realizar aquel proyecto.
26
Mendes-Gonçalves (1994, p.32), define tecnología como el “conjunto de
saberes o instrumentos que expresa, en los procesos de producción de servicios, la
red de relaciones sociales en que sus agentes articulan su práctica en una totalidad
social”. Aquí se emplea la noción de saber cómo tecnología, en la producción de
servicios de salud. Cuando habla de saber se refiere a la posesión y a la
manipulación de objetos de trabajo en el seno del proceso de producción. En cuanto
a tecnología, es abordada como concepto significante de los nexos (la disposición)
establecidos entre los elementos (el objeto de trabajo) de una cierta práctica (la
experiencia médica), en su nivel interno, y al mismo tiempo en su función de las
articulaciones sociales que la determinan. Schraiber y otros autores (1999) definen
la planificación como un trabajo de gestión que se ocupa de la organización de otros
trabajos.
Extrapolando este análisis al objeto específico de la oferta de servicios de
salud, basadas en determinados principios legales, se podría inferir que la
planificación en su acepción de tecnología actuará en la organización de los trabajos
que se producen para cumplir tales principios, socialmente acordados (SCHRAIBER,
et al., 1999).
Matus (1987, p. 69) considera el concepto de sistematicidad como elemento
distintivo de la planificación por encima de la improvisación. Al respecto establece
que: “La sistematicidad alude a la existencia de cuerpos ideológicos, teóricos y
metodológicos que apoyan el cálculo que precede y preside la acción, los cuales le
imprimen una coherencia y racionalidad particular a la acción del actor”. Igualmente
hace énfasis en la necesidad de la coherencia entre la ideología, la teoría y los
métodos como elementos distintivos de la planificación. A este respecto considera el
cálculo estratégico, el cual reviste sistematicidad pero no necesidad de reproducción
del conocimiento, y a la vez considera la planificación formalizada como la
articulación de los distintos momentos de la misma que incluya procedimientos
prácticos normatizados.
Igualmente, para tener una mejor comprensión de esas prácticas de
planificación es importante comprender el contexto político-institucional en que ellas
se desenvuelven y como los elementos que conforman ese contexto adquieren
dimensiones determinadas confiriéndole características específicas a las estrategias.
Para esta comprensión, el triángulo de gobierno de Matus (1987) ofrece las
herramientas teóricas necesarias que permiten caracterizar este contexto. Este
27
triángulo relaciona el proyecto de gobierno, en el que se expresan los contenidos
propositivos de los proyectos de acción; la gobernabilidad del sistema, que
considera la relación entre las variables que controla y no controla un actor en el
proceso de gobierno; y la capacidad de gobierno, que se refiere a la capacidad de
conducción o dirección, la cual está dada por el acervo de las técnicas, métodos,
destrezas, habilidades y experiencias de un actor y su equipo de gobierno para
conducir el proceso social hacia objetivos declarados, dadas la gobernabilidad del
sistema y el contenido propositivo del proyecto de gobierno (MATUS, 1987).
En tal sentido, se propone el esquema teórico a seguir en el que el triángulo
de gobierno permite situar el contexto político-institucional en el que se desenvolvía
el equipo dirigente de la MBA, el cual a su vez estaba inmerso dentro de una
propuesta de reformas del Estado venezolano, siguiendo el acuerdo social
alcanzado a través de la Constitución de 1999. Estudiar detenidamente este
contexto permite hacer énfasis en determinados componentes del triángulo y
explorar con profundidad las prácticas de planificación utilizadas en el diseño e
implementación de BAII, como parte de la capacidad de gobierno, pudiendo ser
estas estructuradas o no, aludiendo al nivel de sistematicidad y formalidad de las
mismas. Esas prácticas podrán ser entendidas como una tecnología de gestión en la
medida que haya permitido la organización de otros trabajos que conjuntamente
lleven a la realización de los objetivos previstos en el acuerdo social.
La articulación teórica entre el triángulo de gobierno y las prácticas de
planificación se realizó mediante la construcción de un plan de análisis a partir del
modelo propuesto por Vilasbôas (2006), quien para estudiar las prácticas de
planificación en el ámbito de una secretaria municipal de salud conjugó estos
elementos bajo las propuestas conceptuales de Matus y Testa y abordó el objeto de
estudio tomando en cuenta las prácticas de planificación de acuerdo a su grado de
formalidad (formato estructurado y no estructurado) y a su racionalidad (normativa y
estratégica). La estructura del plan de análisis también abordó el uso de la
planificación como trabajo de gestión para la implementación de una política pública
bajo la perspectiva del triángulo de gobierno (MATUS, 1987).
Se sintetizó la construcción de las unidades de análisis, desagregadas en
categorías operacionales y respectivas variables, conforme se describe en el
esquema teórico y plan de análisis que se presentan a continuación:
28
Figura 1
Esquema de los Elementos Teóricos
29
Tabla 1
Plan de análisis
Unidad de análisis
Definición Categoría operacional Variables
Proyecto de Gobierno
Se refiere al contenido propositivo de los proyectos de acción (reformas políticas, el estilo de desarrollo, la política económica, etc.,). El proyecto de gobierno expresa la conjunción del capital político y el capital intelectual
Coherencia de los documentos propositivos de BAII
Coherencia de las directrices políticas y objetivos explicitados en los documentos propositivos del gobierno
Suficiencia de los documentos propositivos de BAII
Suficiencia de las directrices políticas, objetivos y medios correlacionados explicitados para enfrentar los problemas escogidos para intervención.
Gobernabilidad Es una relación entre las variables que controla y no controla un actor en el proceso de gobierno, ponderadas por su valor o peso en relación a la acción
Apoyo político, capital político para la organización del segundo nivel de atención (diagnóstico y rehabilitación) del SPNS a través de la implementación de BAII
Apoyo político en términos generales
Apoyo político en términos específicos: Instancia legislativa para la organización del segundo nivel de atención (diagnóstico y rehabilitación) del SPNS a través de la implementación de BAII
Apoyo de la instancia de los movimientos de base y las asociaciones profesionales para la organización del segundo nivel de atención (diagnóstico y rehabilitación) del SPNS a través de la implementación de BAII
Autonomía administrativa y financiera de la FMBA
Ejecución directa de los procedimientos para la adquisición de bienes y servicios (licitación, compromisos, liquidación y pagos)
Capacidad de gobierno
Es una capacidad de conducción o dirección y se
Perfil del equipo dirigente
Existencia de liderazgo o cuadro político del equipo dirigente de BAII
30
refiere al acervo de las técnicas, métodos, destrezas, habilidades y experiencias de un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia objetivos declarados, dadas la gobernabilidad del sistema y el contenido propositivo del proyecto de gobierno Capital intelectual (capital teórico, capital instrumental y capital experiencia)
Habilidades del equipo dirigente de BAII
Formación en el área de salud del equipo dirigente de BAII
Acervo de técnicas del equipo dirigente de BAII
Adecuación del cuadro técnico a las necesidades del SPNS
Cuadros técnicos calificados por instituciones de salud pública
Número adecuado de profesionales por área de actuación
Cuadros técnicos calificados en su área de actuación
Destrezas y habilidades del
equipo
Sujetos de las prácticas de planificación
Actores sociales que planifican desde cualquier situación y con métodos diversos
Equipo dirigentes de la MBA involucrados en el proceso de planificación de la red BAII
Otros actores sociales
Prácticas de planificación
Proceso de trabajo de la gestión que actúa sobre otros procesos de trabajo para organizarlos en función de principios políticos y técnicos-científicos orientadores de la finalidad institucional
Prácticas de planificación Estructurada Prácticas de planificación No Estructurada
Procedimientos prácticos normatizados. Planificación formal
Cálculo estratégico sistemático
31
3. ESTRATEGIA DE INVESTIGACIÓN
Se trató de un modelo de investigación observacional de tipo descriptiva. Fue
transeccional porque los datos fueron colectados en un único momento. Al
concentrarse en acontecimientos de la contemporaneidad, la estrategia escogida fue
el estudio de caso, porque el foco de la investigación se encontraba contenido en un
contexto de la vida real y se buscaba el completo entendimiento de su naturaleza,
circunstancias y características, para realizar inferencias válidas en sí mismo y en su
contexto (YIN, 1994; HERNANDEZ et al, 2003).
La descripción profunda de tales circunstancias y singularidades,
confrontadas con la teoría, permitiría posteriormente las generalizaciones analíticas
y el establecimiento de las circunstancias en que valdrían ciertas proposiciones,
considerándose que la generalizabilidad y la potencialidad de extensión de las
características de este estudio a otros estaría dada por la plausibilidad de la lógica
analítica y por la fortaleza del razonamiento explicativo, lo cual es independiente
epistemologicamente de la inferencia estadística (YACUZZI, 2005; HERNANDEZ et
al, 2003).
Se escogió trabajar con el equipo dirigente de BAII durante la gestión 2005-
2006, ya que eran los sujetos que podían aportar informaciones únicas y dar a
conocer respuestas específicas pertinentes a la pregunta de investigación. De
acuerdo con esto, se estudiaron sus variables y relaciones en el contexto en que
estas se desenvolvían. Para acercarse a la comprensión de cómo se insertaba la
problemática dentro del entorno que le conferían singularidad, se presentó una
caracterización sobre la situación socieconómica, demográfica, la historia y política
contemporánea de Venezuela, así como el desarrollo de la política pública en salud
y de la planificación general, considerándose el horizonte temporal del período de
estudio.
3.1 Recolección, procesamiento y análisis de datos
Para la captación en el plano operacional de elementos previstos en el plan
de análisis descrito y a los fines de establecer los nexos entre los elementos teóricos
y los hallazgos empíricos, de acuerdo con los objetivos planteados, se realizaron dos
32
fases para la producción de datos. La primera fase envolvió el análisis documental y
la segunda se enfocó en el trabajo de campo (YIN, 1994). Fue elaborada una matriz
para orientar la recolección de datos (Apéndice A) a ser obtenidos por las entrevistas
y por el análisis documental, en que fueron articulados los objetivos específicos, las
unidades de análisis, categorías operacionales y respectivas variables. Se realizó un
análisis documental preliminar a una serie de documentos como leyes, planes,
programación institucional, entre otros, cuyos aspectos relevantes fueron recogidos
en fichas de información y se efectuaron entrevistas semiestructuradas al equipo
dirigente de BAII, siguiendo los modelos de guiones de entrevistas elaborados para
tales fines (Apéndice B).
La presente investigación se fundamentó en las normas de la Resolución 196
de 16/10/1996 del Consejo Nacional de Salud, siguiendo los criterios establecidos
por el Comité de Ética en Pesquisa del Instituto de Salud Colectiva de la Universidad
Federal de Bahía, creado el 19 de marzo de 2001 y aprobado su funcionamiento por
el Consejo Nacional de Ética en Pesquisa – CONEP el 12 de noviembre de 2001 y
cuya sede está localizada en la calle Augusto Viana, s/n, 2º andar – Campus
Universitario de Canela, siendo aprobada por dicho Comité el 25 de agosto de
2009, y oficializada mediante el parecer No. 028-09/ CEP-ISC de fecha 01 de
septiembre de 2009.
La revisión documental fue realizada considerando el lapso en estudio (2005-
2006), buscando una caracterización del objeto de investigación y del contexto
político-institucional en el que interactuaba el equipo dirigente de la MBA. Fueron
examinados el Plan de Desarrollo Estratégico y Social de la Nación 2001-2007
(PDESN 2001-2007), el Anteproyecto de Ley Orgánica de Salud (ALOS), el
Convenio de Cooperación Cuba-Venezuela (CCCV), documentos oficiales como
decretos y gacetas relacionados con la creación de la FMBA y con el Reglamento
Interno del MS. También fueron examinados algunos informes internos del MS sobre
las competencias de los involucrados, metas, logros, etc. (Apéndice C).
El trabajo de campo fue desarrollado en un lapso de un mes, tiempo durante
el cual se efectuaron un total de 12 entrevistas a funcionarios que ocuparon cargos
dirigentes de la MBA durante el período 2005-2006, incluyendo el Ministro de Salud,
Ministro de Hábitat y Vivienda, los miembros del Consejo Directivo de la FMBA, las
coordinaciones técnicas y el Director de Planificación y Presupuesto de la FMBA.
Aún cuando no hacía parte del equipo dirigente nacional de BA, se escogió un
33
coordinador regional, en este caso el Coordinador de BA estado Nueva Esparta,
siguiendo un criterio de conveniencia, por considerar que la visión de la experiencia
operativa podría aportar datos que facilitaran la comprensión orgánica del
funcionamiento de BAII (Apéndice D). Del equipo identificado en el análisis
documental preliminar no se pudo contactar al representante de las Fuerzas
Armadas quien hacía parte del Consejo Directivo de la FMBA y al representante de
la Misión Médica Cubana (MMC), ya que el mismo fue destacado a otras funciones
fuera de Venezuela justamente en los días que se realizó el trabajo de campo.
Para caracterizar el contexto político-institucional en que se desenvolvía el
equipo dirigente de BAII, identificar los sujetos de planificación y la formalidad de sus
prácticas fueron aplicadas entrevistas a los dirigentes que ocuparon cargos
estratégicos en el período de estudio. Las entrevistas fueron grabadas y transcritas
por la autora, con el consentimiento de los entrevistados (Apéndice E). Se realizó
una clasificación de la selección de secciones de las entrevistas, de acuerdo con las
categorías seleccionadas para el procesamiento de las evidencias. Esta selección
de las diversas secciones fue clasificada con el uso del programa N. Vivo 2.0,
disponible en el Instituto de Salud Colectiva de la Universidad Federal de Bahía, que
permite la indexación de textos a partir de la construcción de “arboles” cuyos
“troncos” y “ramas” correspondían a categorías del marco teórico del estudio
(apéndice F).
En primer lugar cada entrevista fue procesada separadamente y
posteriormente realizados los reportes específicos por cada una de las categorías y
subcategorias. Aquellas categorías con resultados extensos fueron reprocesadas en
un nuevo árbol buscando mayor precisión y diferenciación entre los ítems
considerados. El producto de esta organización fue vaciado en matrices que
permitieron organizar y procesar los resultados. De esta manera fue posible revisar
las actitudes de los entrevistados, la carga evaluativa en términos de dirección e
intensidad y las representaciones de los mismos al respecto del objeto de estudio
(MINAYO, 2004).
Se hizo una descripción completa de cada categoría para ubicarla dentro del
fenómeno de estudio, destacando la valoración de la presencia de los nexos
encontrados y después de explorar las relaciones entre las partes se procedió a la
integración las informaciones codificadas y reconstrucción de la totalidad inicial. Los
34
hallazgos fueron interpretados siguiendo los lineamientos del cuadro teórico
(HERNANDEZ et al, 2003; SABINO, 1979). La interpretación requirió la elaboración
de “categorías analíticas capaces de revelar relaciones esenciales, pero también de
categorías empíricas y operacionales capaces de captar las contradicciones del nivel
empírico” (MINAYO, 2004, p. 199). De acuerdo con ello, se contrastaron los
documentos oficiales con los hallazgos en busca de contradicciones y convergencias
que permitieran realizar afirmaciones que condujeran al cumplimiento de los
objetivos planteados.
35
4. CARACTERIZACIÓN DE VENEZUELA PARA LA COMPRENSIÓN
DEL CASO DE ESTUDIO
La República Bolivariana de Venezuela es un país que se encuentra ubicado
al norte de América del Sur. Su frontera marítima, el mar Caribe, limita con los
mares territoriales de las Antillas Neerlandesas (Aruba, Curazao, Bonaire, Saba, San
Martin y San Eustaquio), República Dominicana, Estado Libre Asociado de Puerto
Rico e Islas Vírgenes (EEUU), San Cristóbal y Nieves, departamentos franceses de
ultramar de Martinica y Guadalupe, Trinidad y Tobago; al Sur Brasil y Colombia; al
Este el Océano Atlántico y Guyana y al Oeste con la República de Colombia. La
superficie territorial está comprendida por 916.445 Km2 y la superficie marítima por
860.000 Km2 (MPPD, 2005).
Por la proximidad del país al ecuador, puede decirse que no hay más que dos
estaciones, una seca y otra lluviosa. La temperatura varía considerablemente con la
altitud, regularmente calurosa en las tierras bajas presentando 28°C en promedio,
templada entre los 600 y los 2.000 m. sobre el nivel del mar para una temperatura
que varía entre 22°C y 28°C, y fría por encima de los 4.000 m. sobre el nivel del mar
presentando una temperatura de 10°C a 0°C (MPPD, 2005).
Venezuela posee un extenso y complejo conjunto de áreas protegidas, las
cuales abarcan aproximadamente el 46 % del territorio nacional, y están
representadas en 249 áreas especialmente creadas para proteger los recursos
naturales y el ambiente. Su geografía, está cruzada por un sin número de
caudalosos ríos y torrentes. Le arriban como grandes afluentes aproximadamente
194 ríos y posee seis grande cuencas hidrográficas (MPPD, 2005).
Por su situación geográfica, clima y demás condiciones ecológicas presenta
una variada vegetación, caracterizada como un mosaico muy complejo de unidades
florísticas-fisionómicas, donde se distinguen más de 150 diferentes tipos de
vegetación. Sus paisajes comprenden desde exóticos en playas, islas apartadas
hasta montañas de variedad de pisos climáticos. Asimismo, tiene más de 50% de su
territorio cubierto de bosques. Cuenta además, con uno de los ecosistemas más
variados del mundo. En sus áreas marinas y submarinas cuenta con abundantes
recursos naturales como yacimientos petrolíferos, gas natural y otros minerales
(MPPD, 2005).
36
En relación a su organización político administrativa la República Bolivariana
de Venezuela es un Estado Federal Descentralizado y Democrático, cuyo Presidente
es elegido para un período de seis (6) años por votación universal, directa y secreta.
La ciudad capital es Caracas y el idioma oficial es el castellano. Los idiomas
indígenas también son de uso oficial para los pueblos indígenas (MPPD, 2005).
La organización del Poder Público Nacional se distribuye entre el Poder
Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional está
compuesto por cinco (5) poderes independientes: 1) Poder Legislativo; 2) Poder
Ejecutivo; 3) Poder Judicial; 4) Poder Ciudadano; 5) Poder Electoral. En cuanto a su
división política territorial, la misma está conformada por 23 Estados, 1 Distrito
Capital (Caracas), Dependencias Federales conformadas por 72 Islas en el Mar
Caribe. Las ciudades más pobladas y con mayor desarrollo industrial son Caracas,
Maracaibo, Valencia, Maracay, Barquisimeto, Ciudad Guayana (MPPD, 2005).
4.1 Información demográfica e indicadores sociales
En cuanto a los datos demográficos, para el año de 2005 la población
estimada con base a los datos del censo 2001 era de 26.577.423 habitantes, con
una densidad demográfica de 29,0 habitantes por Km² y una tasa de crecimiento
promedio anual de 1,9%. El 31,71% de la población era menor de 15 años y 4,91%
mayor de 65. La tasa global de fecundidad era de 2,9. La esperanza de vida al nacer
era de 76,6 para mujeres y 70,8 para hombres; la esperanza de vida para ambos
sexos fue 73,7. Las tasas de natalidad y mortalidad general fueron 21,3 por 1.000 y
4,4 por 1.000 habitantes, respectivamente; siendo la tasa de mortalidad general 3,5
por 1.000 habitantes para mujeres y 5,3 por 1.000 habitantes para hombres. Para el
año 2002, 87,4% de la población era urbana; 53% de la población residía en la
región costa norte; 24% en áreas fronteriza y 23% en la central. En el 2001, la
población indígena representaba 1,5% (INE, 2005).
En relación a los datos socioeconómicos, para el año 2005 el Índice de
Desarrollo Humano Nacional era de 0,8080 y el coeficiente de Gini era de 0,4748. La
población pobre que no tenía garantizado los servicios públicos mínimos, y otras
necesidades básicas se ubicaba en 26,7% (INE, 2005). Las personas en
hacinamiento crítico llegaban a 867.366, y las que vivían en unidades habitacionales
37
inadecuadas sumaban 495.463 personas. Sin servicios públicos 735.649, y con una
alta dependencia económica alrededor de 311.000 personas (INE, 2005).
La tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) real era de 9,4% y el
PIB real per cápita era de 1.577,4 dólares. La economía venezolana se fundamenta
principalmente en la industria petrolera, minería del hierro, materiales de
construcción, agroindustria de alimentos, textiles, acero, aluminio, ensamblado de
vehículos y telecomunicaciones. En 2005, hubo un fortalecimiento del sector no
petrolero de la economía (10,3%), con alzas significativas en el sector manufacturero
(8,7%), comercio y servicios (19,9%), construcción (20,1%), y otros sectores (BCV,
2005).
La inversión social como porcentaje del PIB era de 17,6% y 57,7% como
porcentaje del gasto total. Del gasto como porcentaje del PIB por sectores se tenía
que para educación era 5,76%, para salud 2,64% y para seguridad social 3,79%. El
porcentaje de personas en situación de pobreza extrema era de 17,8%. La tasa de
desempleo era de 13,5% y 11.961.013 habitantes constituían la población
económicamente activa. El salario mínimo era de 188 dólares. El costo de la canasta
alimentaria normativa era de 171 dólares. El porcentaje de hogares en situación de
pobreza se ubicaba sobre 37%, conjuntamente con una tasa de ocupación que no
llegaba a 89%. La tasa de inflación era inferior a 15%. El 90% de la población tenía
acceso al agua potable y 79% de la población estaba incluida en la recolección de
aguas servidas (MPPD, 2008).
En relación al régimen de atención social, el Sistema de Seguridad Social se
encontraba en proceso de reestructuración y tenía (y continua teniendo) carácter
universal y obligatorio. La cotización del trabajador oscilaba entre un 10% y un 13%
de su salario (MPPD, 2005). En cuanto al sistema educativo8 en el período entre
1990 a 2005, la tasa bruta de escolaridad para todos los niveles mejoraron,
8 La estructura del sistema educativo está comprendida por los siguientes niveles: la Educación Preescolar, la
Educación Básica, la Educación Media Diversificada y Profesional y la Educación Superior La Educación Preescolar, es la fase previa al Nivel de Educación Básica; constituye el primer nivel obligatorio del sistema educativo y la atención pedagógica durará un año escolar. La Educación Básica es el Segundo Nivel obligatorio del sistema educativo; dicho nivel comprende tres etapas con duración de tres años de escolaridad cada una. La Educación Media Diversificada y Profesional es el Tercer Nivel del sistema educativo; constituye el nivel siguiente al de Educación Básica y previo al de Educación Superior, con los cuales está articulado curricular y administrativamente. La Educación Superior tiene como base los niveles precedentes y comprende la formación profesional y de postrado, y puede cursarse en las Universidades, los Institutos Universitarios, Pedagógicos, Politécnicos, Tecnológicos y demás instituciones que tengan los objetivos señalados en la Ley.
38
registrándose un aumento del 36,5% en preescolar (de 40,0 a 54,6
respectivamente), 5% en básica (de 90,0% a 91,9% respectivamente), 87% en
media diversificada y profesional (de 17,8% a 33,3% respectivamente). En relación a
la educación superior, en 1990 se matricularon 528.857 estudiantes y para 2005
esta cifra se incrementó a 1.470.861 estudiantes. La tasa de deserción en básica, y
diversificada y profesional pasó de 7,1 y 17,1 respectivamente en 1990 a 3,9 y 10,5
respectivamente en 2005. No obstante estas mejoras, dejó de matricularse un
porcentaje importante de la población potencial para incorporarse. En 2005 la
prosecución en básica fue 89,2, mientras que para media diversificada profesional
fue de 46,3. Los años de escolaridad promedio de la población mayor de 15 años
son de 9,3. En el último censo en el 2001, el analfabetismo en mayores de 10 años
fue 6,4% (9,3%, en el censo de 1990), no obstante, en 2006 Venezuela fue
declarada por la Organización de la Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y
Cultura (UNESCO) como Territorio Libre de Analfabetismo (MPPD, 2008; OPS,
2005).
En cuanto a los principales problemas específicos de salud en la población se
tiene que en 2005 la tasa de mortalidad de las principales causas, expresada por
100.000 estaba compuesta, en primer lugar, por enfermedades del corazón (91,62),
seguida de cáncer (68,3), enfermedades cerebro vasculares (32,71), suicidios y
homicidios (32,41), accidentes de todo tipo (31,89), diabetes (27,5), influenza y
neumonía (9,99), enfermedades del hígado (8,46), cirrosis y fibrosis hepática (6,90)
(MPPS, 2005). El porcentaje de contribución de las principales causas de mortalidad
en 2005 fue el siguiente: enfermedades del corazón (20,73), cáncer (15,45),
enfermedades cerebro vasculares (7,40), suicidios y homicidios (7,31), accidentes
de todo tipo (7,19), diabetes (6,22), ciertas afecciones originadas en el período
perinatal (4,64), enfermedades crónicas de las vías respiratorias inferiores (2,89),
influenza y neumonía (2,26), enfermedades del hígado (2,08) (MPPS, 2005).
La tasa de morbilidad por cinco primeras causas, expresada por 100.000
habitantes destaca en primer lugar el asma (4666,0), seguido de amigdalitis aguda
(4226,0), fiebre (3503,0), rinofaringitis aguda (3297,0) y heridas (3167,0). La tasa de
mortalidad infantil disminuyó de 123 a 15,5 por 1.000 n.v.r. entre 1940 y 2005;
observándose una disminución en la mortalidad de 87,8%; la velocidad de descenso
es mayor en el componente posneonatal que en el neonatal. La mortalidad por
diarrea en menores de 5 años disminuyó en 90,5% entre 1990 y 2000 (217,5 a 20,86
39
por 100.000 n.v.r.) y la mortalidad por infecciones respiratorias agudas, disminuyó en
36%. La primera causa de muerte en ese mismo grupo etario fue causas externas
de morbilidad y mortalidad (111,61 por 100.000 n.v.r), seguido por infecciones
parasitarias (56,65 por 100.000 n.v.r), malformaciones congénitas (41,72 por
100.000 n.v.r), tumores y neoplasias (22,05 por 100.000 n.v.r) y enfermedades
endocrino, nutricionales y metabólicas (21,03 por 100.000 n.v.r). La tasa de
mortalidad materna en 2005 era de 59,9 por 100.000 n.v.r. (MPPS, 2005).
En cuanto a la organización al sistema y servicios de salud, según cifras de
OPS en 2004, de los 4.819 establecimientos de salud del Ministerio de Salud y
Desarrollo Social (MSDS), 214 eran Hospitales y 4605 eran Ambulatorios. Los
Ambulatorios se clasificaban en Urbanos Tipo I, II y III y Rurales Tipo I y II. Existían
693, 154 y 43 ambulatorios urbanos I, II y III, respectivamente, lo que sumaban 890
establecimientos urbanos. Asimismo, habían 2852 ambulatorio rurales I y 863
ambulatorios rurales II, para un total de 3715 centros de atención ambulatoria en
área rural (OPS, 2005).
Los hospitales de la red de establecimientos públicos sumaban 296,
conformados por 214 dependientes del MSDS o de las gobernaciones, 33 del
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), 13 del Instituto de Previsión de
la Fuerza Armada (IPSFA), 3 de Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), 29 del
Instituto Nacional de Geriatría (INAGER), 2 de la Corporación Venezolana de
Guayana (CVG), 1 de la alcaldía de Miranda y 1 de la Policía Estatal de Caracas. El
sector privado contaba con 344 hospitales (315 instituciones lucrativas y 29
fundaciones benéficas). De las 40.675 camas censadas el año 2000 en el ámbito
público (17,6 camas por 10.000 habitantes), más del 50% se ubicaban entre el
Distrito Capital y los estados más desarrollados. Se tenía un modelo
hospitalocentrico en el que el 70% del presupuesto del MS se destinaba a la red de
hospitales, 20% a asistencia primaria y 10% restante a la gestión del sistema (OPS,
2005).
La OPS también reportó que de los 4.819 establecimientos de salud 95,6%
(4.605), correspondían a los establecimientos de atención ambulatoria cualquiera
fuese su tipo. Asimismo, 19,3% (890) de los ambulatorios eran urbanos y 80,7%
(3.715) eran rurales, siendo 61,9% (2.852) los ambulatorios rurales tipo I y 18,7%
(863) los ambulatorios rurales tipo II (OPS, 2005). Desde la década de sesenta, el
40
número de hospitales públicos no había variado, excepto por la construcción de un
hospital en los años ochenta y ya para la década de los noventas la capacidad
resolutiva del sistema se hizo crítica e insuficiente (OPS, 2006).
4.2 Desarrollo histórico entre la democracia representativa y la democracia
participativa y protagónica
Para Giordani (1986), la planificación como un símbolo de racionalidad tiene
una referencia fundamental en el Estado y en los términos de la sociedad actual no
puede ser pensada fuera de ese marco, particularmente en América Latina donde la
introducción de la planificación coincidió con el proceso de modernización hacia el
capitalismo industrializado con presencia significativa del Estado. Por tal razón cabe
el intento de revisar de manera general el régimen de democracia por el que transitó
Venezuela posterior a la dictadura de 1958, cuyo cambio de sistema de gobierno fue
el resultado de la primera crisis del Estado en la historia contemporánea del país,
que condujo a la democracia representativa consolidada con la promulgación de la
Constitución de 1961.
Desde 1959 el sistema político venezolano estuvo sostenido por la
recomposición de sectores dominantes en cinco columnas institucionales: los
partidos políticos, que agrupaban conglomerados en torno a los acuerdos del “Pacto
de Punto Fijo” comprometidos en la solución consensuadas de los conflictos; la
Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela
(FEDECAMARAS), que agrupaba los sectores propietarios de la sociedad
venezolana; la Confederación de los Trabajadores de Venezuela (CTV), que
agrupaba un movimiento sindical inclinado a los acuerdos de no conflicto con el
sector patronal; la Iglesia Católica venezolana, que intermediaba los conflictos; y las
Fuerza Armadas que garantizaba la Constitución y ejercía la disuasión en caso que
fuese necesario. La cohesión de estas estructuras institucionalizadas estuvo dada
por los beneficios que cada uno de ellos obtendría dentro del consenso de
coexistencia apoyado en la economía rentista (BRACHO, 1992).
Posterior a la primera crisis de transición de sistema, surge una segunda
crisis tipificada como fiscal, la cual alcanzó su tope máximo con una recesión
económica entre 1960-1961 con consecuencias en el modelo rentista de
distribución, seguida de una tercera crisis de tipo de legitimidad en la que surgen los
41
cuestionamientos a la nueva forma de gobierno por aquellos sectores políticos que
quedaron excluidos del “Pacto de Punto Fijo” de la que se originó la bipolarización
partidista. Estos sectores excluidos se constituyeron en la oposición política de
izquierda, los cuales fueron violentamente reprimidos y debilitados para intentar
mantener una supuesta estabilidad política en medio de la recesión económica.
Estas tensiones se vieron reducidas por la activación de la maquinaria electoral que
actuó como mecanismo de legitimación política y se dio el cambio del primer periodo
constitucional y la celebración de elecciones en 1963. Los apartaros represivos del
Estado fortalecieron sus técnicas y la acción ideológica del Estado como base de
dominación se consolidó con la alianza entre los partidos Acción Democrática (AD) y
el Comité de Participación Electoral Independiente (COPEI) que pasarían a
alternarse el poder en los períodos subsiguientes (GIORDANI, 1986).
Paralelamente, en el contexto internacional, en casi todos los países de la
región se despertaron expectativas de democratización, de cambios económicos y
de ampliación de los procesos de incorporación y de participación política y social.
No obstante, en la mayoría de los casos, las expectativas generadas no lograban
cumplirse; en parte, porque el propio proceso de cambio generaba conflictos que los
grupos de poder no estaban dispuestos a asumir (FALETTO, 1998) y esos Estados
al mostrarse incapaces de reducir las tensiones generadas, luego del agotamiento
del modelo de sustitución de importaciones y el incremento de demandas
insatisfechas de la población, atravesaron por recias dictaduras militares que según
señala López (2004), produjeron cambios en la cultura política y la relación de la
población con el Estado, originando posteriormente una opinión favorable a la
retracción del mismo en diversos ámbitos de la vida social.
Tales cambios no fueron experimentados de igual forma en la sociedad
venezolana ya que a diferencia del resto de los países latinoamericanos, en las
décadas consecutivas, realmente no se dio en aquel período un colapso de la
democracia representativa. De acuerdo con López (2004), lo que sucedió fue el
deterioro de la democracia representativa que alcanzó un pico de rechazo
importante en los ochenta con el surgimiento de una importante inestabilidad
económica producto de la incapacidad del Estado de manejar la crisis del
endeudamiento y malestar social por la falta de compromiso del Estado hacia la
profundización de la democracia. Por su parte Martínez (2006), considera que la
42
crisis de representación de las instituciones políticas surge por causa de la perdida
de referentes políticos concretos. La crisis de inestabilidad económica resultante
quedó conocida como el “el viernes negro” debido a que es la fecha (18 de febrero
de 1983), que los venezolanos de otrora, recuerdan como el fin de la bonanza y el
inicio de un deterioro económico que se enquistó durante las décadas subsiguientes
(MALDONADO y FERNÁNDEZ, 2006).
Los problemas de la economía venezolana continuaron exacerbándose y se
profundizó la crisis global de la sociedad, que se manifestó de manera contundente
en la esfera sociopolítica en una creciente protesta callejera y un cuestionamiento al
sistema político. La mayor expresión de esa crisis fue sin duda el llamado
“Caracazo” (LÓPEZ, 2008), que fue una rebelión popular espontánea, acaecida el 27
de febrero de 1989 en la que el pueblo salió a la calle para manifestar su rechazo a
las medidas neoliberales dictadas por el Fondo Monetario Internacional y asumidas
por el incipiente gobierno de Carlos Andrés Pérez. La rebelión fue reprimida a través
de las fuerzas armadas y los cuerpos de seguridad del Estado (MINCI, 2009).
Posteriormente, en 1992 ocurriría un fallido golpe de Estado, y en 1993 la
destitución del presidente Carlos Andrés Pérez. Con estos eventos se da el
derrumbe en 1993 del sistema bipartidista y la emergencia de nuevos actores
sociopolíticos con propuestas, líderes y estrategias alternativas. Es de esta manera
que para el período de gobierno 1994-1999 resulta electo por segundo mandato
Rafael Caldera, quien venía de formar parte del partido social cristiano y lideró una
coalición de partidos minoritarios que gobernarían por ese período (LÓPEZ, 2008).
Una vez más la sociedad venezolana vio frustradas sus aspiraciones de
superar una nueva crisis fiscal y financiera persistiendo las dificultades de la
sociedad para conseguir un nuevo esquema económico eficaz tal como había sido
prometido en el paquete del “el Gran Viraje” de Carlos Andrés Pérez y
posteriormente remozado en el gobierno de Caldera bajo el nombre de la “Agenda
Venezuela” que contenía las orientaciones de los organismos internacionales para la
aplicación de las reformas neoliberales y los programas de ajuste macroeconómico.
Hubo una política económica ineficiente que registró la inflación acumulada más alta
de período constitucional alguno (800%), se propicio la apertura petrolera que daban
indicios para su futura privatización, y se enfrentó una de las mayores crisis
bancarias de la historia venezolana (LÓPEZ, 2008).
43
En el plano social el gobierno de Caldera tampoco logró procesar la tendencia
del deterioro que se arrastraba de las décadas anteriores (Lander y López, 1999).
En medio de ese balance negativo, se dan las condiciones para que el Movimiento V
República (MVR) conformado por los militares insurgentes de golpe de 1992, sellara
una alianza con el partido Patria Para Todos (PPT) para promover la candidatura de
Hugo Chávez cuya formulación se centraba en una propuesta antineoliberal y de
disminución de las desigualdades sociales, lo que sirvió para que éste llegara a la
presidencia con un proyecto que proponía un cambio de sistema social mediante la
transformación del sistema para las necesidades de las clases desposeídas
(LACRUZ, 2006).
Se puede separar el gobierno de Chávez en tres distintas etapas. La primera,
que hacía parte de la campaña electoral de 1999, referida a la refundación del
Estado, la cual se concretó con la convocatoria a la Asamblea Constituyente. La
segunda etapa en 2001 caracterizada por la promulgación de un paquete de 49
leyes para revertir las reformas neoliberales con lo que pasó a la etapa de
radicalización antineoliberal (ELLNER, 2006). Se detiene el proceso privatizador y se
derogan varios procesos en curso, entre ellos el de privatización del seguro social,
que a pesar de interrumpido, no impidió sus devastadores efectos de la conducción
del sistema a la inoperancia e incapacidad como justificativa para la entrada de la
administración privada, en teoría más eficaz (MINCI, 2006).
La tercera etapa estuvo caracterizada por la creación de programas
innovadores, principalmente las misiones sociales y en esta etapa se definió como
“antiimperialista” (ELLNER, 2006). De acuerdo con Lacruz (2006), esta gestión se
inició con gran apoyo popular, pero a lo largo del tiempo derivó en fuertes tensiones
que profundizaron la inestabilidad política que llevaron a una crisis en 2002, la cual
llegó a su tope con un golpe de Estado y un paro nacional que se extendió hasta
enero de 2003. En el contexto institucional, los cambios que vinieron después
incluían una serie de reformas dentro de los aparatos de gobierno que afectarían
también la ejecución de las políticas sociales. El gobierno de Chávez puso en
marcha un conjunto de programas sociales identificados como “las misiones” que
eran varios programas de naturaleza y origen diversos que se constituyeron en la
base de apoyo para ganar el referéndum presidencial de 2004 (LACRUZ, 2006).
44
Estas misiones buscaban resolver los problemas críticos de la situación
económica de los hogares y los amplios déficits estructurales en la protección,
bienestar y seguridad social de la población, mediante mayores niveles de inclusión,
igualdad y justicia social que podrían superar la situación de segregación, abordando
áreas como alimentación, identificación, educación, salud, vivienda, empleo, cultura,
entre otros. Las mismas servirían como nuevo esquema de gestión y como
dispositivo para acelerar la marcha y multiplicar la capacidad operativa de los planes
sociales. Con el apoyo de gobierno cubano, entre 2003 y 2004 se crean 13 misiones
sociales (D´ELIA Y CABEZAS, 2008).
Las misiones fueron concebidas dentro del marco de la refundación del
aparato burocrático-administrativo funcional del Estado y nuevas formas de
participación popular, a fin de responder a lo que había sido plasmados en la
Constitución de 1999, que con las estructura tradicional de poca efectividad y las
restricciones económicas y fiscales no se podía atender (MINCI, 2006). Con las
misiones sociales aparecieron o se reorganizaron distintas políticas, programas y
actividades de orden social, en un contexto de desinstitucionalización del antiguo
sistema de bienestar social y de creación de nuevas identidades e
institucionalidades en la sociedad venezolana (GOMEZ, 2007).
En lo que respecta a la política económica, durante los primeros cuatro años
la misma estuvo definida más por lo que se oponía que lo que propugnaba. Después
del paro de 2003 se comienza a dar nuevos contornos al modelo económico dirigido
al fortalecimiento de la cogestión y más recientemente del poder comunal. Otras de
las medidas profundizadas fueron las expropiaciones estatales por utilidad pública,
la distribución de títulos de propiedad sobre la tierra y erradicación del latifundio, la
delegación de autoridad a las organizaciones de la comunidad con la obtención
directa de recursos sin pasar por el aparato burocrático convencional, la negativa de
nombrar a representantes del sector empresarial para los altos cargos
gubernamentales encargados de la formulación de la política económica, el
fortalecimiento del sistema de recaudación tributaria y aduanera. En el 2005, aún
dentro de la tercera etapa, Chávez comienza a definir lo que llamaría “el socialismo
del siglo XXI” (ELLNER, 2006).
Tanto la figura de Hugo Chávez como la propia sociedad venezolana
presentan elementos que complejizan su caracterización, siendo mucho más que
una crisis económica y un colapso de un sistema de partidos (LOPEZ, 2006). Del
45
Búfalo (2006), sugiere que para entender las nuevas expresiones políticas se debe
buscar la naturaleza del colapso de un Estado con un modelo rentista petrolero que
se agotó con la crisis petrolera de los ochenta y se exacerbaron en los noventa con
la onda neoliberal. Según este autor, Chávez llegó al poder por el colapso del viejo
sistema pero durante los primeros años de gobierno mantuvo muchos de los
aspectos del enfoque neoliberal que posteriormente alteró al romper con los
sectores empresariales y al cambiar el clientelismo tradicional, lo que para Del
Búfalo (2008) es sólo un recambio de ese mal.
Estos sectores y la clase media se sintieron traicionados por Chávez y
comienza a arreciar una fuerte campaña comunicacional antichavista a nivel
nacional e internacional. De esa forma la oposición comienza una maniobra que
alcanza apogeo con el golpe de Estado del 2002 y posteriormente se crea el punto
de inflexión para que se de la era de profundización de las políticas sociales que
harían que los sectores excluidos vieran reflejados sus intereses en las propuestas
de las misiones. Allí el gobierno comienza a delinear una cierta política económica
hacia el desarrollo endógeno supeditado a la razón política y con una visión
nacionalista (DEL BÚFALO y LÓPEZ, 2006). Para Del Búfalo (2006) el único cambio
con Chávez ha sido la distribución de la renta en manos de las clases necesitadas.
Por su parte López (2006), considera que lo más coherentes del gobierno de Chávez
es atacar a través de Políticas sociales universalistas el problema del 80 % de
exclusión.
4.3 Política pública en el área de salud
En lo que se refiere al diseño de las políticas de salud y los modelos de
atención, posterior a la aprobación de la CRBV y con ella la elevación de la salud al
rango de derecho social fundamental, para dar respuesta a las exigencias de la
Carta Magna, desde el año 2000 se comenzó la reestructuración del nivel central del
MS, siguiendo la lógica planteada, a través de un Modelo de Atención Integral a la
salud (MAI) (RINCON Y RODRIGUEZ, 2004). En el PDES 2001-2007, se establecía
la necesidad de realizar cambios estructurales y políticos en una nueva
institucionalidad que le permita un salto cualitativo y cuantitativo para poder cumplir
46
con el objetivo de saldar la deuda social acumulada y sentar las nuevas bases del
desarrollo del país (OPS, 2006).
Los déficits estructurales que ocasionaron esa deuda social se expresaban en
la incapacidad del Estado de ofrecer servicios a la población. El sistema de salud
existente se caracterizaba por ser un modelo curativo, que venía de un
desfinanciamiento agudo, privatización directa e indirecta (por cobro o solicitud de
insumos a los usuarios), desinversión en mantenimiento de infraestructura y la
fragmentación y desarticulación entre múltiples participantes con funciones de
regulación, financiamiento, aseguramiento y provisión de servicios (OPS, 2006). La
red de atención primaria estaba subutilizada y con una capacidad resolutiva muy
baja, sin suficientes medicamentos e insumos por lo que prevalecía un modelo
hospitalocentrico (ALVARADO et al.,2008).
Así se tiene que en consonancia con los lineamientos del PDESN, en 2002 se
creó el Plan Estratégico Social del Ministerio de Salud (PES-MS)9, que era un
instrumento de planificación política, creado para desarrollar capacidad de
conducción estratégica y viabilización de cambios, destacando la estrategia de
promoción de calidad de vida y salud. Se enfatizaba la autonomía de individuos y
colectividades y la reorientación del modo de atención mediante la estructuración de
repuestas conformadas en redes públicas. La implementación del PES se vio
afectada por las tensiones sociales y desestabilización política vividas entre 2002 y
2003 (ALVARADO et al., 2008).
En ese marco conflictivo vivido en 2002, la Federación Médica Venezolana
(FMV), con el apoyo de la Alcaldía Mayor del Distrito Metropolitano de Caracas,
organizó un paro nacional del gremio médico que cerró la mayoría de ambulatorios y
hospitales públicos de Venezuela. La necesidad de la población de acceso a los
servicios en salud se hizo evidente en Caracas, a través de las demandas realizadas
por grupos comunitarios organizados. La Alcaldía de Caracas, con el fin de
9 En el diseño del PES se contó con el apoyo de organismos internacionales como la Agencia Alemana de
Cooperación (GTZ), el Fondo de Población de Naciones Unidas (FNUAP) y la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Los ejes ordenan los conceptos y sirven para la definición de lineamientos estratégicos, objetos de cambio, productos y resultados esperados; y la priorización de áreas de atención para impactar en la calidad de vida de poblaciones y territorios. Los ejes ubican a los actores en líneas de responsabilidad y establece una lógica de interrelación y diálogo entre los distintos ámbitos de la calidad de vida, lo que ayuda a reducir la tentación de ver los problemas circunscritos a parcelas de competencias. Asimismo, es un instrumento para la problematización de la realidad, haciendo visibles sus complejidades, causas y determinantes y su impacto diferencial en los sujetos, obligando a pensar estratégicamente en la combinación de esfuerzos para contribuir a su superación (PES, 2002).
47
satisfacer estas necesidades diseñó un plan para proveer atención en salud básica a
través de “Casas por la Salud y la Vida” en ciertas áreas metropolitanas en las que
no existiera ningún tipo de servicios públicos (barrios marginales) (OPS, 2006).
En enero del 2003, esta Alcaldía realizó una convocatoria nacional para
apoyar nuevo programa, la cual tuvo poca respuesta, ya que la FMV presionó para
que nadie se presentara. Visto esto, la Alcaldía de Caracas con el apoyo del
Presidente de la República contactó a la MMC, basándose en el apoyo humanitario
brindado por Cuba durante el desastre natural de Vargas ocurrido en 1999, en el que
médicos cubanos prestaron sus servicios para socorrer a la población y cuya
cooperación se extendió. De esta manera se acordó un proyecto piloto y se firmó el
Acuerdo de Cooperación Técnica con Cuba el cual resultó de gran aceptación por
parte de la población históricamente excluida que se encontraban precisamente
barrio adentro (MUNTANER et al., 2008).
Así se comenzó la creación de los Consultorios Populares como Nivel
Primario de Atención, con una cobertura de un médico por cada 250 familias (1.250
personas aproximadamente), en un equipo de salud integrado además por un
Enfermera y un Promotor Comunitario. Por cada Consultorio Popular se estableció
un Centro de Encuentro Comunitario donde funcionaba un Comité de Salud (CS),
que prestaba apoyo al Equipo de Salud y se procuraba disponer de una Botica
Popular para el apoyo en el suministro de medicamentos a bajo costo. En el 2004 se
decidió la construcción de 5.000 Consultorios Populares (OPS, 2005).
A pesar de que la CRBV de 199910 creó las bases para el cambio jurídico que
diera soporte a la conformación del modelo organizativo del SPNS, para 2005 la Ley
Orgánica de Salud, que orientaría las acciones políticas y establecería las normas
para su institucionalización, se encontraba pendiente para su aprobación en la
10 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1999
Artículo 84. Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. El sistema público nacional de salud dará prioridad a la promoción de la salud y a la prevención de las enfermedades, garantizando tratamiento oportuno y rehabilitación de calidad. Los bienes y servicios públicos de salud son propiedad del Estado y no podrán ser privatizados. La comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones públicas de salud. Artículo 85. El financiamiento del sistema público nacional de salud es obligación del Estado, que integrará los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad social y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley. El Estado garantizará un presupuesto para la salud que permita cumplir con los objetivos de la política sanitaria. En coordinación con las universidades y los centros de investigación, se promoverá y desarrollará una política nacional de formación de profesionales, técnicos y técnicas y una industria nacional de producción de insumos para la salud. El Estado regulará las instituciones públicas y privadas de salud.
48
Asamblea Nacional (OPS, 2005). Por tal razón, se mantenía un sistema de salud
fragmentado, con múltiples prestadores públicos y con poca capacidad resolutiva
(OPS, 2006).
4.4 Breve reseña del desarrollo de la planificación en Venezuela
La planificación en Venezuela tuvo relativo éxito en el período desde 1958 a
1969, coincidiendo con el auge del modelo de sustitución de importaciones e
industrialización. El proceso de su implementación al inicio de la transición hacia la
democracia no tuvo resistencia de la burocracia, pero fue coyuntural, sin
permanencia y estabilidad ya que no era esencial. Las coyunturas de cambio
prestaron racionalidad formal a las nuevas orientaciones que formularon los grupos
sociales que asumieron el poder (MATUS, 1972). Para Giordani et al., (1992) en
Venezuela el rol del Estado sería incomprensible de no establecerse los vínculos
con el proceso acumulativo. El Estado ha sido centro de la dinámica social y la
planificación. La relación planificación-organizaciones políticas o los vínculos con el
sector privado resultaron muy tenues. La relación venía dada en los términos en que
la planificación ha actuado “fundamentalmente como ideología legitimadora de la
forma de Estado a partir de 1958” (GIORDANI et al., 1992, p. 23).
Hasta el VI Plan de la Nación se utilizó como principios y prácticas la
planificación normativa. Es sólo hasta el año 1984 que comienza a considerarse
para el VII Plan la planificación situacional. Ese cambio metodológico fue el
resultado del fracaso del V y VI Plan, los cuales perdieron vigencia al poco tiempo de
ser formulados como consecuencia de la dificultad que se presentaba al no poder
adaptar los planes a los cambios del comportamiento del mercado petrolero mundial.
Además de ello, era necesario un desarrollo metodológico que tomase en cuenta los
diagnósticos causales y dinámicos sobre los problemas sociales (LOPEZ, 1998).
En la transición entre el VI Plan y el VII Plan, en el nivel conceptual se
comenzaron a usar los fundamentos teóricos del enfoque de planificación
estratégico situacional, que propuso como alcance cambiar las bases teóricas de las
prácticas formales de planificación. En el nivel metodológico, las líneas de acción
estaban orientadas a la innovación en los métodos de planificación, usando los
instrumentos y técnicas propuestos por el enfoque estratégico situacional,
procurando vincularlo a la planificación y gestión de gobierno (LÓPEZ, 1998). De
49
acuerdo con Corredor (2007, p. 111), en esa la transición en la que se pasa del
método tradicional normativo al estratégico situacional no es bien entendido por las
élites de poder que advirtieron cierto supuesto peligro en los dos lemas: “pacto
social” y “poder compartido”.
No obstante, la aplicación del enfoque situacional se topó en la práctica con
una serie de elementos que dificultaron su desarrollo. Uno de los problemas
detectados fue que la integración operativa de los instrumentos de la planificación
estratégica situacional no estaba desarrollada para el momento en que comenzaron
las actividades del diseño del Plan, lo cual dificultó la vinculación de este al
presupuesto. Por otro lado, por el carácter procedimental que la planificación
adquirió era imposible que el método contuviese al cambio social como propuesta y
además si ese cambio lo que intentaba era modificar algunos de los rasgos
definitorios del proyecto hegemónico (LOPEZ, 1998).
Para Giordani (1986, p. 261), aún cuando en su formulación teórica los
elementos del Plan fueron la búsqueda del consenso y el énfasis en la política
social, en la práctica mantuvo su carácter normativo y no se dirigía a una ruptura con
las estructuras de dominación y desigualdad. La formalización institucional tuvo una
falla básica porque se insertó sobre una estructura administrativa inalterada y
entraron en conflicto con otros mecanismos administrativos. El análisis de la teoría
de planificación dejó de lado las reales condiciones que determinaban las prácticas y
que materializaban la necesidad de utilizar ciertas metodologías en lugar de otras.
Eso condujo, por ejemplo, a no explorar la relación entre funciones y crisis del
Estado con las variaciones en el rol de la planificación, ni a tener en cuenta la
relación de coherencia que debe existir entre propósitos, métodos y organización
(GIORDANI, 1986).
En este sentido, Giordani et al, (1992, p. 33) señalan que en los noventas en
Venezuela el tránsito de la planificación normativa a la estratégica consideró una
crítica constructiva de la segunda hacia la primera, pero los problemas tradicionales
de la planificación en lograr concreción de planes a los hechos continuaron
prácticamente intactos sin que la corriente situacionista les haya dado solución en
grado significativo. Se vio que posterior a la irrupción de la corriente estratégica se
generó una intensa discusión y en medio de esa febril confrontación entre enfoques
se obtuvieron méritos y se generaron problemas. Una de las bondades fue haber
50
sincerado la discusión en relación al oficio, pero paralelamente se generaron otros
inconvenientes como haber generado expectativas no cumplidas que desacreditado
más aún a la planificación, la confusión creada al cambiar la terminología y
conceptos y técnicas que estaban claramente establecidos; y también la
desorientación por mejorar, al hacer un diagnóstico no de todo cierto sobre los
problemas de planificación (GIORDANI, et al., 1992, p. 33).
En transición entre el VII Plan y el VIII Plan se pasa del modelo estratégico
situacional al estratégico corporativo y se le presenta al país como “el Gran Viraje”
para indicar el cambio que supone pasar del capitalismo de Estado al capitalismo
propiamente dicho (CORREDOR, 2007). Este VIII Plan de la Nación consideró que
las políticas públicas habían llevado a la situación de crisis socio-económica y que
sólo ese viraje hacia una economía de mercado y reglas claras en el nivel
macroeconómico, serían la solución (LOPEZ, 1998). Es en este momento que se
comienzan a crear las bases para las reformas estructurales promovidas por la
corriente neoliberal.
En el caso de IX Plan, su planificación formal fue precedida por programas de
emergencia, especialmente financiera, que como comenta Corredor (2007, p.148),
debido a la indisposición de continuidad administrativa y funcional, tiene que
aplicarse sin evaluación de impacto y sin consulta previa a los sectores
representativos de la sociedad. Así se tiene que este Plan fue precedido por Plan de
Estabilización y Recuperación Económica. Cabe señalar que el contexto político de
este Plan estuvo marcado por la caída de la economía y la acentuación de los
problemas sociales que como ya fue descrito en la sección anterior conllevaron al
agotamiento del sistema de gobierno vigente para esa fecha.
Este último Plan de la democracia representativa, se expresaban claramente
las argumentaciones abstractas de orden macroeconómico y, en lo relativo al
ordenamiento social, no se concebía otro argumento que el producido por el libre
mercado. Esta orientación llevó a los programas de ajuste con el Fondo Monetario
Internacional y a la ola de privatizaciones. (MPPD, 2001). Este Plan se realiza bajo
la modalidad de formulación de las acciones por equipos especiales en las área
consideradas de interés nacional y como un documento del Gobierno y menos como
un proceso de formación y negociación con los demás factores comprometidos, por
lo que perdió viabilidad (LÓPEZ, 2007).
51
El X Plan previsto para el lapso 2001-2007 fue precedido por el Programa
Económico de Transición 1999-2000 cuyo objetivo era promover el crecimiento de la
economía, reducir la inflación y aumentar el nivel de empleo a través de la
estabilización macroeconómica y la reactivación de los sectores productivos
(CORREDOR, 2007). A partir de ahí al Plan se le denomina Plan de Desarrollo
Nacional, planteado buscando como orientaciones “la consolidación de las bases
principistas y políticas para la interacción dinámica del crecimiento económico
sostenido, las efectivas oportunidades y equidades sociales (…), la ampliación de
las oportunidades ciudadanas” (MPPD, 2000).
Este Plan colocó como problema central el agotamiento del modelo de
desarrollo y reconoció que las políticas económicas aplicadas estuvieron orientadas
hacia la búsqueda de equilibrios contables y no a cambios estructurales en el
modelo de desarrollo, por lo que se propuso un Plan que se focalizaba en un modelo
basado en cinco equilibrios fundamentales: el político, el económico, el social, el
territorial y el internacional. El elemento distintivo de este Plan sobre los anteriores
se presentaba en el ámbito de los propósitos cuando se concibió al Plan como un
proyecto nacional, que en el contexto de la Constitución perseguía la transformación
estructural del sistema. En cuanto a los métodos, se privilegió el enfoque de
escogencia estratégica y se adoptó la aplicación del presupuesto por proyecto
(LÓPEZ, 2007).
De acuerdo con Corredor (2007, p.170), el método del X Plan de la Nación
utilizó diferentes enfoque en varios aspectos, siendo prospectivo (estratégico), ya
que se articulaba la Revolución Bolivariana (el largo plazo) con los planes de
contingencia, pasando por el Plan Sextenal y el Plan Operativo Anual (POA). Era
estratégico situacional, en cuanto al análisis de situaciones e integración de factores
y sectores. Contenía elementos de estratégico corporativo, por el uso de criterios de
planificación que se apoyaban en la experiencia empresarial, y por último también
era normativo, porque a pesar del esfuerzo por producir cambios en el enfoque, la
forma de aplicarlos a la realidad anterior, persistía la baja eficiencia en los órganos
de la administración pública.
De acuerdo con López (2007, p.96), el método de presupuesto por proyecto
se encontró con la dificultad de que en Venezuela las prácticas organizacionales
privilegian la utilización de las técnicas de estos enfoques como simples formatos
52
para el registro de información, no utilizándose como métodos adecuados para
estructurar la acción pública. Para ese autor fue un error concentrarse solamente en
la calidad de las políticas olvidándose de las estructuras institucionales y los
cambios en ese sector, lo cuales debieron ser vistos desde la perspectiva de la
eficiencia de la adaptación del sistema socieconómico.
A manera de reflexión, persisten muchas interrogantes sobre los métodos de
planificación que puedan ajustarse al contexto venezolano. Aún siguen vigentes las
discusiones que comparten el carácter ideológico y el papel del Estado en la misma.
Así se tiene que, de una síntesis elaborada por Castellano y López (2009), de una
mesa de trabajo sobre la planificación del desarrollo en Venezuela en los nuevos
contextos, realizada en el Centro de Estudios para el Desarrollo (Cendes) en octubre
de 2008, se destaca que existe la necesidad de investigar a profundidad los modelos
teóricos que soportan la confrontación capitalismo/socialismo en Venezuela ya que
dada sus imprecisiones se dificulta su comprensión.
El distanciamiento entre la concreción de intenciones y la realidad parece no
disminuir y algunos atribuyen estas diferencias a la instrumentación que lo soporta.
Las tendencias de la situación se confunden con la imagen objetivo, no se determina
la factibilidad de los programas, ni se establecen métodos para construir viabilidad y
las estrategias son formas de hacer, por tanto son tácticas, y no estrategias
(CORREDOR, 2007). Otros autores agregan que persisten las antiguas
contradicciones plan/gestión, plan/presupuesto y discurso/realidad con una
persistencia de la visión racionalista de la planificación y escasos avances de la
búsqueda del equilibrio de las fuerzas en la dinámica social, entre otros
señalamientos. Apuntaron la necesidad de concentrarse en los aspectos cruciales
de la “disyuntiva capitalismo/socialismo desvestidos de todas sus connotaciones
peyorativas” (CASTELLANO y LÓPEZ, 2009).
53
5. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DE LA RED BARRIO
ADENTRO II
5.1 Contexto político institucional de la Misión Barrio Adentro
5.1.1 Proyecto de Gobierno de la Misión Barrio Adentro
De acuerdo con lo que fue presentado en el capítulo II, el triángulo de
gobierno de Matus servirá de apoyo para contextualizar donde se insertaba el
equipo dirigente de BAII. De acuerdo con esto se tiene que las directrices con las
que se realizó la propuesta general de BAII se inscribían en las Misiones Sociales,
de las que MBA hacía parte, las cuales tenían por norma atender con calidad a las
poblaciones de máxima exclusión y garantizar el acceso a los servicios de forma
gratuita. Se decidió extender la cobertura de Barrio Adentro I a un segundo nivel de
atención, fortaleciendo la red ambulatoria con diagnóstico paraclínico y atención de
cierta especialidad, así como brindar servicios de rehabilitación e incrementar la
capacidad resolutiva. La MBA incorporaría los elementos de promoción y prevención
y no tendría vínculo con la estructura formal del MS.
Fueron consideradas dos propuestas para la creación del segundo nivel, la
primera de ellas era continuar la conversión de ambulatorios de la red convencional
tipo dos (II) y tres (III) en Clínicas Populares, que eran gestionadas por personal
venezolano que seguía las directrices políticas de la FMV y la segunda propuesta
que incorporaba la presencia de la MMC. El Presidente de la República optó por la
segunda opción y dispuso los recursos financieros, los cuales debían ser
administrados con celeridad, sin pasar por la burocracia institucional de los
Ministerios, para lo cual se recurrió a la creación de la FMBA, que entre sus
responsabilidades administraría los recursos para la dotación del seiscientos
Centros Diagnóstico de Integral (600 CDI), seiscientas Salas de Rehabilitación
Integral (600 SRI) y treinta y cinco Centros de Alta Tecnología (35 CAT). Algunas
afirmaciones respaldan las razones que llevaron a la desarrollo de BAII:
no había un segundo nivel, nunca se estructuró un segundo nivel de atención realmente, no existía. Algunos estados, quizá Aragua, Mérida, Nueva Esparta, Sucre, tuvieron experiencias con ambulatorios urbanos dos (2) tres (3), que funcionaban como un segundo nivel de atención, pero no había realmente un segundo nivel. Entonces, desestructuración del sistema,
54
debilidad del ente rector, debilidad en las políticas de transmisión y su comunicación y por supuesto, alta burocratización, dispersión de recursos por la inadecuada administración o dispersión en la administración (PF). tenías una población oculta que no recibía atención de ningún tipo de rehabilitación y por eso salen las Salas de Rehabilitación” (DGSPMS).
Las directrices centrales de la propuesta estaban contenidas, en primer lugar,
en la CRBV11, el ALOS, el PDESN 2001-2007, el Reglamento Orgánico del MS, las
gacetas oficiales sobre la creación de la FMBA y el CCCV. La CRBV ofrecía el
marco general de actuación y marcaba los principios por los cuales habrían de
generarse las modificaciones en el sistema de salud. Fue notoria la presencia
constante en los discursos de los entrevistados los principios constitucionales como
elementos determinantes en la formulación de la política. La siguiente afirmación de
parte de uno de los entrevistados así lo refleja:
está establecido en la Constitución pero que hay que resaltarlo que es el tema de la garantía de la gratuidad (…) nosotros teníamos que establecer y se estableció que independientemente que el paciente necesitara terapia intensiva, resonancia magnética o tomografía, cualquier examen de laboratorio, no se podía cobrar nada, ningún insumo a los pacientes que eso también esta digamos garantizado por esa vía (VRSS).
El ALOS12, cuya ausencia fue apuntada por varios de los entrevistados como
11
El Sistema Público Nacional de Salud en la Constitución Bolivariana “Artículo 84: Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema
público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. El sistema público nacional de salud dará prioridad a la promoción de la salud y a la prevención de las enfermedades, garantizando tratamiento oportuno y rehabilitación de calidad. Los bienes y servicios públicos de salud son propiedad del Estado y no podrán ser privatizados. La comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las instituciones públicas de salud. Artículo 85: El financiamiento del sistema público nacional de salud es obligación del Estado, que integrará los
recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad social y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley. El Estado garantizará un presupuesto para la salud que permita cumplir con los objetivos de la política sanitaria. En coordinación con las universidades y los centros de investigación, se promoverá y desarrollará una política nacional de formación de profesionales, técnicos y técnicas y una industria nacional de producción de insumos para la salud. El Estado regulará las instituciones públicas y privadas de salud. Artículo 86:Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que
garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. (…)”.
12 “Anteproyecto de Ley Orgánica de Salud
Capítulo Segundo De la Organización Intergubernamental del Sistema Público Nacional de Salud
Sección VI. Red de Salud Conformación de las Redes Públicas de Salud
55
un obstáculo que interfería en la unificación del SPNS, de alguna manera
contemplaba los lineamientos de la organización de dicho sistema y establecía las
posibles normas para la conformación de las redes públicas de de salud, los niveles
de atención, el ingreso a la red pública, el sistema de contrarreferencia y referencia
los servicios del primer nivel de atención.
De alguna forma alguno de los proyectos de ley de salud incluían algunos de los principios del desarrollo del sistema, como el privilegio de lo preventivo, lo de tener un componente importante de participación comunitario, en fin, esos proyectos de ley también incluye muchos de los principios que se seguían allí. Esos proyectos de ley lo que reflejaban era una forma más detallada los principios que estaban en la Constitución (MS).
En el PDESN 2001-2007, se contemplaba la salud más allá de los servicios
de atención de enfermedades y concebía la promoción de la calidad de vida como el
desarrollo de intervenciones que se orientaran a la transformación de los
Artículo 22. Los establecimientos prestadores de servicios y programas de salud del Sistema Público Nacional de Salud se organizan bajo la modalidad de Red de Salud en función de niveles de atención y grados de complejidad, cobertura geográfica, sectorización poblacional y capacidad resolutiva. Son establecimientos prestadores de servicios y programas de salud los hospitales, ambulatorios, centros de especialidades, maternidades, bancos de sangre, y otros servicios públicos debidamente habilitados, registrados, y acreditados en el Sistema Público Nacional de Salud. La reglamentación de esta Ley establecerá y desarrollará los criterios para garantizar la organización de las redes de salud, según los niveles de complejidad y naturaleza de los establecimientos que la conforman, así como su dirección. Asimismo, se deberán considerar para la organización de las redes las características particulares de cada estado y las relaciones que existan entre estos. El Consejo Intergubernamental de Salud se pronunciará al respecto y propondrá las actualizaciones necesarias en la estructura de la Red. Niveles de atención Artículo23. Los establecimientos ambulatorios y hospitalarios pertenecientes al Sistema Público Nacional de Salud, en los términos que establece esta Ley, estarán organizados de acuerdo con su nivel de complejidad y capacidad resolutiva, y actuarán de manera coordinada entre sí en la red pública de salud correspondiente para prestar servicios a la población respectiva. Para tal fin se establecerán al menos tres niveles de atención, en cada uno de los cuales se incluirán los distintos establecimientos de salud pertenecientes a cada red, ascendiendo de menor a mayor complejidad en la escala de niveles. Las disposiciones reglamentarias y resoluciones establecerán la adscripción de los establecimientos, sus características y forma de funcionamiento en cada nivel de atención. Ingreso a la Red Pública de Salud Artículo 24. El ingreso a la red pública de salud se realizará a través del primer nivel de atención, para lo cual cada persona deberá ser registrada con su debida historia bajo el Modelo de Atención Integral. De no ser posible el diagnóstico y tratamiento en este nivel, las personas serán atendidas en el nivel que corresponda a su situación. Los mecanismos de referencia y contrarreferencia entre los establecimientos involucrados serán de obligatorio cumplimiento. Las emergencias podrán ser atendidas en cualquier nivel de la red de acuerdo a la capacidad del mismo. Sistema de contrarreferencia
Artículo26 Cada establecimiento que reciba personas referidas desde otro servicio de atención debe asegurar el proceso de contrarreferencia de las mismas con un mecanismo específico a tales fines; el mismo debe incluir una clara asignación de responsabilidades a un trabajador de la salud. El cumplimiento de los mecanismos de referencia y contrarreferencia será un factor crucial para la evaluación del desempeño de los establecimientos de salud. Servicios del primer nivel de atención Artículo27. El primer nivel de atención está conformado por establecimientos dotados de una capacidad resolutiva para el logro de la preservación de la salud de las personas y la comunidad, a través de los programas de atención integral enfatizando la promoción de la salud, la prevención de enfermedades y la medicina anticipatoria con el objeto de cubrir los problemas de mayor impacto en la salud colectiva. Se fomentará el desarrollo de la máxima capacidad resolutiva de los ambulatorios con el uso de tecnologías pertinentes, así como la coordinación estrecha con el resto de los niveles de atención de la red de salud respectiva”.
56
determinantes y las causalidades. Los objetivos específicos fueron planteados de la
siguiente manera: 1) Garantizar el derecho a la salud a toda la población como
necesidad humana y bien de interés público, en todos los ámbitos de la acción
pública nacional; 2) Promover la salud privilegiando la calidad de vida y la
superación de las inequidades; y 3) Desarrollar un SPNS, único, descentralizado,
intergubernamental, intersectorial y participativo (MPPD, 2000).
En el contexto de la creación de la nueva institucionalidad el MS aprobó un
nuevo Reglamento Orgánico que otorgaba al Despacho del Viceministro de Redes
de Servicios de Salud las competencias en lo que refiere al diseño de las redes y la
articulación con las demás instancias intergubernamentales e intersectoriales con
vinculación en el área13. El MS adecuó su estructura administrativa de acuerdo con
la propuesta conceptual general de BA.
Se adecuó el Ministerio a la nueva estructura de Barrio Adentro y eso sale en Gaceta y ahí hay una legislación, ahí se modificó la ley que establece el funcionamiento, las normas de funcionamiento del Ministerio, se reestructura, se crea esta nueva estructura administrativa del Ministerio, donde se crea el Viceministerio de Redes, el Viceministerio de Salud Colectiva y el Viceministerio de Insumos para la Salud, cada uno con sus responsabilidades específicas y en el caso concreto del Viceministerio de Redes se crea para Barrio Adentro la Dirección de Barrio Adentro I, Dirección de Barrio Adentro II y Dirección de Barrio Adentro III, relacionadas con esas nuevas estructuras (VRSS).
En cuanto a gacetas oficiales de Creación de la FMBA14, se incurrió
13
Reglamento Orgánico del Ministerio de Salud “Capítulo III Del Despacho del Viceministro de Redes de Servicios de Salud Artículo 16. El Viceministro de Redes de Servicios de Salud tendrá a su cargo la planificación, formulación,
coordinación, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, planes generales, programas y proyectos en el ámbito nacional, destinados a garantizar el acceso equitativo de la población a los servicios de salud; así como la atención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, a través de acciones normativas, de supervisión, control y evaluación fundamentadas en la política de salud vigente, orientados a la atención de necesidades sociales, bajo un enfoque participativo, a través de la comunidad organizada, basados en los principios de equidad, solidaridad y universalidad. Artículo 17. El Despacho del Viceministro de Redes de Servicios de Salud estará integrado por las Direcciones
Generales de: I Nivel de Atención en Salud, Red Ambulatoria Especializada y Red de Hospitales, cuyos titulares tendrán el rango de Directores Generales. Artículo 18. Corresponde al Despacho del Viceministro de Redes de Servicios de Salud: 1. Elaborar, coordinar,
dirigir, supervisar y evaluar las políticas, estrategias, planes generales, programas y proyectos relacionados con la red de servicios de salud. (…) Artículo 22. Corresponde a la Dirección General Red Ambulatoria Especializada:
1. Organizar la atención en salud especializada ambulatoria del II nivel en la red asistencial pública y sus relaciones dentro del mismo nivel y con los otros niveles de la red. 2. Supervisar y garantizar conjuntamente con el Despacho del Viceministro de Recurso para la Salud, el adecuado funcionamiento y dotación de los establecimientos del II nivel de atención en salud. 3. Organizar y mantener actualizado los procedimientos de referencia y contrarreferencia para el ingreso y egreso de los usuarios en la red ambulatoria especializada en salud”. 14
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 345.090 de fecha 23 de marzo de 2006; Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.542 de fecha 13 de octubre de 2006.
57
primeramente en el error de otorgarle por competencia a la Fundación crear
asistencia médica general, gratuita, accesible, oportuna, personalizada, continua,
suficiente, adecuada e integral en diversas áreas de salud que permitan coadyuvar
al Estado a mejorar la calidad de vida de la población, que eran competencias del
MS y lo cual posteriormente se corrigió estableciéndose que la Fundación sólo
apoyaría en la gestión de los procesos administrativos, a fin de desarrollar planes,
proyectos y programas que permitan mejorar la calidad de vida y salud de los y las
venezolanas para la implementación de la MBA. 15
La prioridad de la Fundación era inaugurar centros para cumplir la meta
establecidas por el Presidente; ayudar a estructurar el SPNS; celeridad y
trasparencia en la administración; eficiencia en la ejecución de los recursos
financieros; y mejorar la entrada del personal requerido para ese nivel de atención.
En el caso del CCCV 16 el mismo contenía los lineamientos generales y los
15
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.423 de fecha 25 de abril de 2006. 16
“Convenio Integral de Cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela Articulo I
Las Partes se comprometen a elaborar de común acuerdo, programas y proyectos de cooperación en la aplicación del presente Convenio. Para la ejecución de estos programas y proyectos de cooperación, se considerará la participación de organismos y entidades de los sectores públicos y privados de ambos países y, cuando sea necesario, de las universidades, organismos de investigación y de organizaciones no gubernamentales. Deberán tomar en consideración así mismo, la importancia de la ejecución de proyectos nacionales de desarrollo así como también de proyectos regionales integrales, que respondan a las prioridades contenidas en sus respectivos planes de desarrollo. Artículo II
En aplicación del presente Convenio, la República de Cuba prestará los servicios y suministrará las tecnologías y productos que estén a su alcance para apoyar el amplio programa de desarrollo económico y social de la República Bolivariana de Venezuela, de los cuales esta no disponga (…). Artículo IV Disposición Especial
La República de Cuba ofrece gratuitamente a la República Bolivariana de Venezuela los servicios médicos, especialistas y técnicos de la salud para prestar servicios en lugares donde no se disponga de ese personal. Los médicos especialistas y técnicos cubanos en la prestación de sus servicios en la República Bolivariana de Venezuela ofrecerán gratuitamente entrenamiento al personal venezolano de diversos niveles que las autoridades soliciten. La parte venezolana cubrirá los gastos de alojamiento, alimentación, transportación interna. Anexo
4.1.4 Los siguientes equipos médicos: Electrocardiógrafo digital multicanal con interpretación (Cardiocid BS); Monitores de parámetros fisiológicos para terapia intermedia, salones de operaciones y terapia intensiva (DOCTUS IV); Electroaudiómetros digitales (Audix), para crear un programa nacional de detección temprana de dificultades de audición y para los servicios de audiometría; Equipos de electroencefalogía digital de 32 canales (Medidic 4); Equipos de Electromiografía (Neurónica 4) y potenciales evocados; Equipos de prueba ergométrica (Ergocid); Equipos de sistema ultramicro-analíticos (SUMA) y kits diagnósticos para la red nacional de diagnóstico e instituciones del sistema público de salud. Los kits se utilizan, entre otros, para el diagnóstico de SIDA, hepatitis B, hepatitis C, Chagas, denges, fenilcetonuria e hipotiroidismo congénito, tétanos, meningo B y C, rubéola. Kits diagnósticos visuales para de detección de VIH 1 y 2 (AuBioDOT anti HIV 1/2) 72 pruebas, HCV (AubioDOT anti HCV) 72 pruebas, para la detección de hepatitis C, sistema para la detección de la sífilis, T. Pallidum (AuBioDOT anti T, Pallidum) 72 pruebas y kits rápidos para la detección de embarazo (Heberfast Line hCG) individual y Rotavirus (Heberfast Rotavirus) individual; Espectrofotómetros de rango visible; Sistema para neurocirugía estereotáxica; Oxímetros de pulso”.
58
términos globales mediante los cuales se llevaría a cabo el intercambio entre ambas
naciones. Cabe resaltar que este convenio no era específico para salud, sino que
también incorporaba otras áreas.
En relación a la conformación funcional del sistema, la propuesta era la
estructuración de las Áreas de Salud Integral Comunitarias (ASIC) conformadas por
los ambulatorios de la red convencional y los establecimientos de BAI, integrados
funcional, territorial y programaticamente a BAII. Para algunos de los entrevistados
lo ideal era que BAII fuese un segundo nivel de atención y para otros que fuese un
nivel apoyo al primer nivel de atención, que al final en la concepción de redes
terminarían por integrarse a la red hospitalaria de BAIII.
El financiamiento para esta Misión sería externo, es decir, que no dependería
del presupuesto del MS. Los recursos para la llevar a cabo la construcción serían
transferidos al Ministerio de Hábitat y Vivienda (MHV) y a las alcaldías y
gobernaciones. De igual forma se les asignaron algunas obras a Petróleos de
Venezuela S.A. (PDVSA) y al IVSS.
Un aspecto destacado fue la ausencia de planes estructurados o documentos
específicos formales que reflejaran con mayor detalle el desarrollo de la propuesta.
Como alternativa se trabajaba con documentos generales y propuestas internas que
no llegaron a ser formalizados como planes sectoriales ante alguna instancia de la
burocracia oficial como por ejemplo el MPPD, cosa que si se hizo con el POA
correspondiente a ese período. En este sentido, se podría decir que en lo que se
refiere a los lineamientos generales había intenciones de cumplir con los preceptos
constitucionales, pero esos lineamientos no se tradujeron en la elaboración de
planes de carácter oficial.
De esos documentos internos de trabajo se elaboró un papel técnico donde
se estableció el diseño de los servicios mínimos y las especificaciones técnicas para
los establecimientos de BAII. Igualmente, de manera conjunta con otras instituciones
del Estado se produjeron borradores sobre el funcionamiento de la red asistencial.
Tal afirmación se respalda de la siguiente forma:
avanzamos hasta la realización de mesas técnicas de integración de protocolos de asistencia del sistema nuestro convencional y el sistema nuestro de Barrio Adentro I y II, digamos que nos sentamos por primera vez, tratamos de unificar el registro (VRSS).
59
De los discursos de los entrevistados se pudo percibir que la meta numérica o
constructiva fue la principal orientación. Al parecer existió un documento técnico que
fue mencionado por el Viceministro de Redes de Servicios de Salud, la
Coordinadora de Barrio Adentro II (2) y la Coordinadora Técnica de Barrio Adentro II.
El Presidente de la FMBA señaló no contar con un documento específico sobre BA
ya que su papel estaba más asociado a los aspectos administrativos y financieros.
La Coordinadora de Barrio Adentro II (2) desconocía la existencia de algún
documento específico y posteriormente se contradice al mencionar que recibió un
documento con directrices técnicas.
yo no sé si eso estaba claramente definido, imagino que si, no sé si lo escuche a alguien decir que el imperativo con Barrio Adentro era de alguna manera comenzar a cumplir con el mandato constitucional que decía que crear un Sistema Público Nacional de Salud con unas determinadas características como las que tiene (CBAII2).
5.1.2 Diseño macroorganizativo para la implementación de Barrio
Adentro II
A fin de congregar un grupo ad hoc que se encargara de implementación de
la red de BAII en el seno de una sala situacional el Presidente de la República
designó las máximas autoridades de la cartera de Salud y Hábitat y Vivienda, así
como la representación permanente de la MMC en Venezuela. Estos miembros eran
los integrantes fijos de la este espacio de coordinación político-operativo. Igualmente
podía darse la participación momentánea de algún otro Ministerio. De estas tres
figuras fijas, el MS estaba a cargo de la FMBA que a su vez era un organismo
descentralizado. Esta FMBA tenía un cuerpo colegiado en la figura de su Consejo
Directivo que estaba conformado por su Presidente quien era designado por el
Ministro de Salud, el VRSS, el Director General del Despacho del Ministro de Salud,
el Director General de Gestión Administrativa del MS y además contaban con la
participación de un coordinador de BA del Ministerio de la Defensa (MD). La FMBA
contaba con toda su estructura administrativa con Direcciones Generales de
Administración, Compras, Presupuesto, Licitaciones, Asesoría Legal, Planificación y
Presupuesto y todo su equipo técnico ubicados sólo a nivel central. El VRSS se
apoyaba a su vez en una coordinación de BA y una CTBA que coordinaban con las
Direcciones Regionales de Salud a través de las Coordinaciones Regionales de BA.
El VRSS además de participar del grupo ad hoc era el designado por el Ministro de
60
Salud para desarrollar la propuesta del modelo de atención. Por su parte, el MHV
contaba con la figura central del Instituto Nacional de la Vivienda (Inavi) que tenía
representaciones a nivel regional y hacían el seguimiento operativo. Esta sala
situacional fue constituida en el Inavi que quedaba ubicado como parte de un
Viceministerio en el MHV.
Figura 2
Diseño macroorganizativo para la implementación de Barrio Adentro II
Dentro del MS existían varios niveles de coordinación, el primero era el
Consejo Directivo de la FMBA a cuyas reuniones también asistía el Ministro de
Salud y la representación de las Fuerzas Armadas. En este espacio se daban
discusiones de índole político-estratégico y sobre el manejo de las relaciones de los
involucrados en base a los avances y las dificultades presentadas. Este Consejo
mantenía reuniones semanales, pero no necesariamente se reunían todos sus
miembros, por ejemplo el caso del Director de Gestión Administrativa del MS que
asistía a estas reuniones cuando el tema a tratarse ameritaba la presencia del
mismo. En estas reuniones se hacían actas que eran levantadas por una abogada
61
que fungía como secretaria del la Junta Directiva.
Los miércoles nos reuníamos y asistíamos los diferentes representantes de la Junta Directiva. Estaba un representante de las Fuerzas Armadas, el Viceministro de Redes de Servicio, el administrador, el Presidente por su puesto, una abogada que fungía como secretaria ejecutiva (DGDMS). Yo no asistí a todas. Cuando me correspondió…cuando el área que se iba a trabajar era el área administrativa me llamaban a mí, pero las reuniones eran periódicas, pero mi participación dependía si se iba a tratar el área administrativa (DGGAMS).
Seguidamente, el Despacho del Viceministro de Redes de Servicios de Salud
coordinaba mesas para el desarrollo conceptual de la propuesta de conformación y
el diseño del modelo de atención y del funcionamiento de las redes de servicios de
salud en las ÁSIC para lo cual convocaba a los representantes de las otras
instituciones del Estado que estaban involucrados en la temática. Por otra parte ese
mismo Despacho coordinaba reuniones internas con la Coordinación Nacional y la
Coordinación Técnica en donde se analizaba el producto del seguimiento compilado
por el equipo técnico y en base a eso se producía un insumo para ser presentado
ante la Sala Situacional ubicada en el Inavi.
La Coordinación Técnica se reunía para revisar semanalmente los objetivos y
metas programáticas, consolidaba los informes del seguimiento efectuado a nivel
regional y vaciaba la información en los instrumentos diseñados para tales fines, con
lo cual se llevaban los planteamientos y las dudas a la reunión de la Sala
Situacional. El equipo del Despacho de Viceministro de Redes de Servicios de Salud
también realizaba visitas de supervisión a cada uno de los estados y mantenía
contacto permanente con los CS a fin de incorporar las demandas de las
comunidades organizadas.
A lo interno de la Fundación, el equipo se reunía permanentemente para
evaluar la ejecución de los recursos y realizar la programación de las actividades
administrativas como licitaciones y compras. Los funcionarios de la FMBA
interactuaban con los Coordinadores de BA para afinar el cálculo de los
requerimientos por cada tipo de establecimiento de acuerdo a los servicios
prestados.
Hacíamos reuniones semanales en las que se iba girando instrucciones y se hacían reuniones mensuales para chequear la meta de la ejecución (PF).
Por otra parte, se daba la coordinación formal del grupo ad hoc de la Sala
62
Situacional. Como ya se dijo, los actores permanentes eran el MHV, MS y la MMC.
Las reuniones de la Sala Situacional tenían carácter formal y de acuerdo con lo
comentado por uno de los entrevistados, prácticamente obligatorio.
Si, reuniones semanales impelables (VRSS).
Según el orden del día se integraban a la coordinación otros actores que
incluían las gobernaciones y alcaldías, el Ministerio del Poder Popular para Energía
y Petróleo (MPPEP) a través de PDVSA y las empresas de electricidad, el Ministerio
del Poder Popular para el Ambiente (MPPA) a través de la compañías Hidrológicas,
Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura (MPPI), el IVSS, etc. A su vez
esta instancia de coordinación nacional se reproducía con la misma estructura a
nivel de cada estado incluyendo además al sector privado de construcción, con lo
cual se preparaban las informaciones que serían llevadas a la reunión mensual que
se efectuaba en la instancia de coordinación nacional de la Sala Situacional.
En la misma Sala Situacional se daba una reunión diaria sólo entre el equipo
del MHV, en la cual se recogían las informaciones del desarrollo de la meta
constructiva en todo el país.
Por otra parte, había reuniones o asambleas comunitarias que se efectuaban
un sábado de cada vez con los Comités de Salud en los lugares donde se
efectuaban las construcciones, en las cuales participaban los organismos
involucrados. Los CS realizaban sus propias supervisiones e mantenían contacto
con la Coordinación Nacional de BAII y con otras instancias del MS como la
Dirección de Comités de Salud.
Mensualmente el equipo completo se reunía con el Presidente de la
República para evaluar el desarrollo de la propuesta.
5.1.3 Sujetos involucrados en la red Barrio Adentro II
5.1.3.1 El líder
El equipo involucrado en la planificación de BAII estuvo liderado por el
Presidente de la República quien involucró en este proceso a la MMC, el MS, el
MHV; las gobernaciones, las alcaldías y en menor grado otros organismos como el
MD, el IVSS, PDVSA.
La meta la estableció el Presidente de la República. El Presidente de la
63
República dijo „en un año vamos a tener tantos establecimientos‟ y nosotros estábamos planificándonos en función de ese año (VRSS).
La propuesta venía liderada por el Presidente. Después se hizo una reunión en Miraflores con todos los gobernadores, el Vicepresidente y el Presidente, y el Ministro de Vivienda (…) y se les explico a los gobernadores el tema y se acordó con ellos la transferencia de dinero para que ellos hicieran las construcciones. Fue un recurso que se le asignó al Ministerio de Vivienda y a través de unos convenios legales que hicieron se pasó dinero a las gobernaciones y a unas poquitas alcaldías, fundamentalmente la Alcaldía de Caracas y la Alcaldía de Sucre. La forma administrativa era a través de los convenios (MS). fueron lineamientos del Presidente que había que crear una estructura social en el marco de Barrio Adentro que brindara apoyo diagnóstico a Barrio Adentro I, a los módulos de primer nivel y en eso trabajamos conjuntamente con la Misión Cubana que tenía cierta experiencia en Cuba en este tipo de centro (CBAII1). Esto fue una decisión presidencial, esa fue una decisión que tomaron Fidel y Chávez y bajaron la línea y los que estábamos debajo empezamos digamos, sobre la marcha, a hacer y planificación que siguió, siguió como consecuencia necesaria de poder hacer (CBAII2). el Presidente marcaba la línea y la línea bien marcada por él. Él dijo „denle play y denle los recursos, que pidan‟. (DPPF). el propio Presidente estuvo en esas reuniones con los gobernadores de todo el país y había una disputa saludable de los gobernadores por llenar sus estados de CDI y de CAT y de Centros de Rehabilitación (MHV).
El Presidente por diferentes vías monitoreaba continuamente el trabajo que
realizaban los equipos y en ocasiones activaba directamente los mecanismos para
tratar problemas para lo cuales los demás participantes no tenían capacidad
resolutiva. Según la opinión de algunos de los entrevistados existía por parte del
Presidente una solicitud permanente de resultados en base a los compromisos que
los involucrados habían adquirido, lo cual generaba presión sobre el equipo de
trabajo.
el Presidente me llamaba „porque no me llaman‟ y le decíamos „no Presidente, estamos resolviendo todo entre X y yo fundamentalmente‟ (MHV). nosotros estábamos todos muy presionados, el Presidente nos latigaba cada vez que se reunía con nosotros…. „por qué no están, por qué no están…después que me dijeron una cosa‟. Eso era en los actos, claro que con X se reunía todo el tiempo (CBAII2).
Este tipo de prácticas se reproducía dentro de la jerarquía institucional en las
diversas instancias. Los Ministros igualmente presionaban a sus equipos dentro de
sus ámbitos de competencia y ejercían su autoridad en otros ámbitos para superar
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las eventualidades que se presentaran.
El Presidente le decía al Ministro y sobre esa base de lineamiento, el Ministro la bajaba a nosotros y así iba la cadena a lograr las metas semanales que había que lograr, porque eso no solamente involucraba terminar la obra, involucraba terminar la obra, equiparla con el equipo con el personal (CTBAII). incluso cuando se tomaban decisiones de tipo acceso a aguas servidas y era X quien llamaba y ejercía su poder de Ministro y por supuesto del Ministro directo con el Presidente. Entonces bueno, „ya sabemos que vamos a hacer esto, y que vamos a hacer esto, que a ti te toca tal cosa y que a ti te toca tal cosa‟ (CBAII2). El que llevaba arriado a todo el mundo era el Ministro, el Doctor X „para la próxima semana ¿cuales están listos?, hay que inaugurar, el Presidente está pidiendo que se inaugure un lote de centros, apúrense, vamos a bajar cuales son los nudos críticos, vamos a resolverlos porque en tal fecha se tienen que inaugurar veinte centros…¿Cuáles son los que están en mayor grado de ejecución? ¿Cuáles son los nudos críticos de eso? Entonces llamen a esos entes a una reunión aquí…‟ nos reuníamos todos y se solventaban los de mayor porcentaje de ejecución (CBAII1). El Doctor X en su momento cariñosamente yo le decía que daba el látigo. Daba el látigo porque precisaba en esas reuniones todo, por ejemplo llegaba alguien y decía que no había podido energizar el centro porque necesita permiso del Metro. Él enseguida ubicaba a la gente del Metro y le decía „mira tengo un centro ubicado en tal y tal‟ (…) pero eso lo resolvía rápido… „mira, ta, ta, ta‟ ya cuadraba de una vez (CTBAII).
La participación del Presidente no sólo abarcó el lineamiento del diseño
inicial, sino todo el acompañamiento y la colocación del tema en la agenda
comunicacional con las inauguraciones que eran televisadas en diversos programas
en los que interactuaba con el personal de salud cubano y venezolano y con los CS.
El propio Presidente de la República y el alto gobierno y el Ministro de Salud estructuraron toda una campaña informativa que tenía que ver con presentar el esquema del Sistema Público, no sólo en lo teórico, sino luego en la práctica mostraban en programas de televisión, desde el Aló Presidente hasta programa especiales para la inauguración de algunos centros, mostraban cómo funcionaba un Barrio Adentro I, a quienes atendían, qué servicios prestaban, cuantos habían en el país, cómo iba avanzando la meta, mostraban igualmente Barrio Adentro II, cual era la meta, cuantos había, cómo se iba avanzando, entonces eso permitió que el público fuera explorando en vivo y directo y realmente yendo a los sitios, observando que de verdad existían (PF). además era un tema que estaba garantizado en la Constitución, el Presidente que es el mejor comunicador que tiene este país lo reafirmaba en cada una de sus intervenciones en los Aló Presidente, en sus cadenas “la gente tiene que organizarse, la gente tiene que organizarse…”, llamaba a la gente a organización y en diferentes temas (VRSS).
5.1.3.2 El equipo dirigente
En este proceso de planificación, como ya se ha dicho, el equipo fue
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conformado de acuerdo con las competencias que debían cumplir. Así se tiene que
fue conformado un grupo ad hoc integrado por las autoridades de salud en la figura
del Ministro, el Viceministro de Redes de Servicio de Salud, el Presidente de la
FMBA y su Consejo Directivo, las Coordinaciones de BA; las autoridades de Hábitat
y Vivienda en la figura del Ministro y el Viceministro de Vivienda/ Presidente del
Inavi; la MMC en la figura del Viceministro de Salud Pública cubano; y el MD en la
figura del Coordinador de Barrio Adentro de ese organismo que a su vez hacía parte
del Consejo Directivo de la FMBA.
El grupo ad hoc fue un mecanismo del Ministerio de Salud de monitorear la ejecución del proceso. Fue un acuerdo entre el Ministerio de Salud y el de Vivienda de monitorear la ejecución de Barrio Adentro II. Este grupo está encargado de tener la visión completa de la apertura de los centros. La dirección política estaba en manos del Ministro y del Viceministro y en Vivienda por una buena parte estuvo en manos del Ministro y del Presidente del Inavi (MS).
En lo que se refiere al perfil del equipo dirigente, al menos lo que corresponde
a la parte venezolana, el mismo no contaba con experiencia político partidista y la
experiencia sindical podría ser considerada marginal. Aún con las tensiones que se
generaron con la MMC, según la opinión de los entrevistados, la lideranza del equipo
dirigente en relación a la construcción de BAII era reconocida. Ese reconocimiento
no era extensivo a la lideranza en la conformación del SPNS ya que esto se
desenvolvía en un escenario de múltiples actores actuantes en salud.
En relación a la formación en el área de salud, se contaba con un cuadro
dirigente que mayoritariamente contaba con formación y experiencia en el área de
salud pública. Esa formación era heterogénea e iba desde doctorado en salud y
políticas públicas y especializaciones en traumatología, psiquiatría, nefrología,
medicina familiar, gineco-obstetricia y bioanálisis. La media de años de experiencia
en salud pública era de 15 años. El uso de prácticas de planificación estaba más
asociada a la experiencia individual y a la capacitación individual de algunos
miembros del equipo en herramientas como planificación estratégica, marco lógico,
planificación por proyectos, entre otras.
De acuerdo a lo que fue comentado por los entrevistados de la parte
venezolana, el equipo logró integrarse y trabajar unificado independientemente de
las tensiones que en el desarrollo de las actividades se haya podido presentar. Las
buenas relaciones entre las autoridades de los ministerios de Salud y Hábitat y
Vivienda contribuyeron para facilitar estas actividades.
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la posibilidad de coordinación, la relación entre X y yo, eso fue una facilidad que no había ninguna competencia ahí, no había ninguna competencia por estar al frente del programa y bueno, yo creo que es eso (MHV).
En lo que respecta al equipo interno de salud, estos formaban parte de un
mismo grupo que venían trabajando juntos hacía varios años y por las opiniones de
algunos entrevistados las relaciones entre estos fueron favorables para superar las
dificultades emergentes. Fue mencionado el alto grado de dedicación, compromiso y
sentido de colaboración. Estas buenas relaciones también favorecieron al desarrollo
de la habilidad de solucionar problemas a través de la celebración de reuniones,
convocatorias informales y solventar problemas por vía telefónica o personalmente.
yo le decía a Z, „mira Z tienes que comprar esto, tienes que comprar lo otro y fulanito no ha llegado y tienes que pagarle a fulanito‟ y me acuerdo que esas podían ser relaciones tensas que con Z siempre fueron buenas (…) yo siento con ellos que hubo una articulación más allá de las peleas que hubiéramos podido tener yo estaba segura de que yo llamaba a la gente de la Fundación a las deshoras que llamábamos nosotros, „que el camión a las tres de la mañana se accidentó‟ y teníamos rapport (…) realmente tuvimos una relación que nunca fue tirante, jamás fue mala. Yo creo que Z es un tipo bien responsable, bien obsesivo y le gusta quedar bien, o sea, a él le gusta hacer su trabajo eficientemente, él es de la gente que se compromete (CBAII2).
Cabe señalar que varios de los entrevistados no se consideraron a sí mismos
como sujetos de la planificación ya que pensaban que esta propuesta había sido
producida en el marco del CCCV en lo cual tuvieron poca planificación. Estos
entrevistados señalaron que la propuesta se trataba de una decisión de carácter
político cuyas decisiones habían sido tomadas en la esfera presidencial. Aún cuando
comentaron haber participado de múltiples instancias de coordinación para la
implementación de BAII, no consideraban esto como planificación sino como
implementación.
Mira, cuando a nosotros nos llegó la información de Barrio Adentro II yo creo que ya la planificación y los lineamientos estaban ya tomados por el Presidente de la República y la Misión Cubana, dentro del Convenio. Cuando nosotros vinimos ya se tenía una orden, un lineamiento inicial de lo que se tenía que hacer (CBAII1).
5.1.3.3 El equipo técnico
En relación a las características del cuadro técnico que conformaba la FMBA,
se contaba con profesionales con experiencia en salud pública pues, como ya se
mencionó, hacían parte de la antigua estructura de Proyecto Salud que tenía una
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trayectoria de más de veinte años en el área de proyectos de la banca multilateral.
Por otro lado, en lo que corresponde a la Coordinación Nacional de BA, existían tres
profesionales que realizaban residencia en Gestión en Salud Pública y apoyaban el
desarrollo de las actividades de seguimiento. Además del personal que hacía parte
de la esa Coordinación, también se apoyaban en el recurso humano del Despacho
del Viceministro de Redes de Salud Colectiva. En cuanto al equipo de supervisión
técnica, el mismo contaba con formación en las áreas específicas de ingeniería y
arquitectura.
La FMBA contaba con una estructura organizativa propia con profesionales
abocados a las tareas administrativas, financieras, de licitaciones y jurídicas. El
personal directivo contaba con experiencia en el área administrativa, algunos con
experiencia en salud pública y un militar que apoyaba en las actividades logísticas.
El personal medio era básicamente administrativo estaba compuesto por treinta y
tres (33) profesionales. También se contaba con economistas y especialistas en
recursos humanos y abogados. En relación a los profesionales contratados para
trabajar en los centros de salud, los mismos debían ser incorporados posteriormente
a la nómina del MS. La falta de personal médico fue uno de los problemas más
importantes de BAII. Por otro lado, la Sala Situacional congregaba un grupo de
trabajo dedicado a estas labores. En cuanto al recurso humano que trabajaba en la
Coordinación Nacional de BAII que dependía del MS, era un equipo pequeño
integrado por tres médicos que hacían la residencia del posgrado de Gestión en
Salud Pública, un informático, un recursista y una secretaria, además del recurso
humano que hacía parte de la Coordinación Técnica de BA integrado por otros seis
profesionales ingenieros, arquitectos y técnicos superiores en construcción. En la
parte la supervisión del proceso constructivo se contaba con la estructura del MHV y
sus representantes regionales, lo cual al parecer era una red numerosa.
Según la opinión de uno de los entrevistados, en ocasiones se contrató
personas sin experiencia lo cual no contribuía al proceso administrativo y a su juicio
la estructura directiva no era suficiente para el volumen de trabajo que había en la
parte de planificación, pero que para el resto de las direcciones si era suficiente. Al
parecer el equipo lograba acometer las tareas con el recurso humano existente, el
cual contaba con experiencia en el área organizacional. En la parte constructiva
específicamente, según la opinión de uno de los entrevistados el personal a cargo
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de esta tarea a veces no contaba con la experiencia requerida para una actividad de
esta naturaleza.
La Coordinación Nacional a pesar de ser un equipo pequeño tuvo la
capacidad de organizarse para cubrir el trabajo. En la parte de Coordinación Técnica
los profesionales tenían experiencia y habilidades en el área de arquitectura,
animación, inspección de obras y la normativa constructiva. Ya en la parte
constructiva, uno de los entrevistados consideró que el personal a cargo de la
supervisión no era lo suficientemente fuerte en relación al personal de las empresas
contratistas.
5.1.4 Gobernabilidad para la implementación de Barrio Adentro II
5.1.4.1 Apoyo político
Los actores responsables por la formulación e implementación de la
propuesta de BAII contaron con el apoyo y en ocasiones el rechazo de diversos
sectores de los cuales se destacaron el apoyo legislativo, de los movimientos de
base y de las asociaciones de profesionales.
De acuerdo con esto se tiene que en el ámbito legislativo fueron llevados dos
puntos a discusión en la Asamblea Nacional, el primero la aprobación de recursos
extraordinarios mediante los cual habría de financiarse la propuesta y el segundo se
trató de una interpelación que intentaron realizar algunos diputados en razón de la
demora en el cumplimiento de la meta constructiva. En el primer caso, no hubo
ninguna oposición en el ámbito legislativo y todos los recursos fueron aprobados de
manera expedita.
El propio cuerpo legislativo simple y llanamente observaba que era un recurso que venía para salud y lo aprobaba sin mayor oposición. Ahí no hubo obstaculización, el apoyo fue unánime (PF).
En el segundo caso, esta interpelación no prosiguió porque fue explicado a
los solicitantes que esta no era una competencia de la FMBA, sino que la misma era
responsabilidad del MHV como ente encargado del área constructiva.
en relación a la interpelación para la ejecución si hubo que hacer reuniones previas con el partido de gobierno para que entendieran lo que eran los Barrio Adentro y cuál era la política y el porqué de los tiempos de ejecución, porque entonces ellos querían entender porque la meta constructiva no estaba en tiempo y eso no dependía de nosotros (PF).
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La estrategia para ese apoyo fue a través de la explicación del programa y la aclaración o de la aclaratoria en relación a las competencias reales de la Fundación, porque mucha gente creía que la Fundación construía los centros de Barrio Adentro II y no era así (PF).
La difusión de información positiva sobre la propuesta de BA en general por
parte del Presidente de la República contribuyó a que las solicitudes formuladas a la
Asamblea Nacional para más recursos para BAII fueran aprobadas sin dificultades.
Igualmente, la formulación de la argumentación que debe presentarse para la
solicitud de recursos extraordinarios contribuyó a que los mismos fuesen aprobados
de manera unánime.
estas propuestas que todas requirieron pasar por la Asamblea Nacional en términos de presupuesto. Por eso fue importante el mensaje del Presidente que reportaba los avances obtenidos con Barrio Adentro I y marcaba un poco la pauta en términos de las necesidades con Barrio Adentro II (MS).
En cuanto a la participación de los movimientos de base, esta se dio
principalmente en la figura de los CS, además de otros grupos como los Comités de
Tierra Urbana y los Comités de Agua. Estos movimientos de base ya venían
acompañando el desarrollo de BA desde su primera etapa. La participación de estos
grupos se expresó en diversas formas tales como identificación y selección de
lugares para la construcción de los establecimientos de salud, supervisión del
proceso de construcción, selección del personal no médico, vigilancia y defensa de
los espacios contra el vandalismo, contraloría social, escogencia de los nombres de
los establecimientos, co-administración desconcentrada de algunos recursos para el
funcionamiento, entre otras. Estas organizaciones tuvieron igualmente una
participación en la movilización política, ya sea en defensa y en algunos sectores en
oposición de la propuesta de BAII.
los movimientos progresistas entendieron la importancia de Barrio Adentro y la apoyaron, más allá de…ahí hubo gente de izquierda, siempre gente progresistas. La oposición nunca ha reconocido la bondades de Barrio Adentro ni las reconocerá. El pueblo las defiende porque son suyas (CBAII2).
De los relatos de los entrevistados se percibe que el equipo dirigente
promovió la participación activa y protagónica de la comunidad de acuerdo con el
mandato constitucional. Uno de los entrevistados consideró que el MS fortaleció a
los CS y reconoció su labor.
El contratista estaba desconcertado con el tema porque el contratista decía: „bueno pero es que la obra yo se la entrego es a Inavi ¿qué hace esta gente aquí‟ No, esta gente es la que decide si usted va a entregar la obra o no, pero eso tuvo un efecto muy bueno para crear sentido de pertenencia en las
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personas con las obras (CBANE).
Hubo participación de los movimientos de bases principalmente en la fase de
la planificación de la implementación y de forma marginal en el diseño de la
propuesta.
Los Comités de Salud participaban tanto en la contraloría en términos de construcción (…) y ese acompañamiento de la construcción, como en la selección del personal que va a trabajar allí y digamos en el intercambio permanente con la Directiva de los establecimientos de Barrio Adentro (VRSS).
En relación a la articulación con los Comités de Salud, la misma estaba
establecida desde la primera fase de BA. El MS contaba con una Dirección de
Comités de Salud que se encargaba de ser el vínculo entre el MS y las
comunidades. El mecanismo de articulación se basó principalmente en la realización
de reuniones y asambleas locales las cuales podían ser programadas o generadas a
partir de la problemática cotidiana. En el caso de las asambleas, las mismas se
realizaban con una periodicidad mensual a nivel nacional y en cada una de estas
asambleas se convocaban a los involucrados en el proceso constructivo y a la
comunidad con el fin de evaluar la evolución de las obras y las dificultades
originadas en el proceso y se hacían demandas en ambos sentidos. Igualmente, a
través de la Dirección de Comités de Salud se hacían las convocatorias para la
discusión de problemas y se recibían las solicitudes que surgían ordinariamente de
las comunidades.
En el ámbito local esta articulación se realizaba a través de los Directores
Regionales de Salud, los Coordinadores Regionales de BA y la MMC, quienes
efectuaban las coordinaciones y el intercambio de informaciones con los CS en
relación al seguimiento. Dos de los entrevistados consideraron que el MS contribuyó
al fortalecimiento de los CS. Uno de los entrevistados comentó sobre la iniciativa de
fortalecer técnicamente a estas estructuras para ejercer la contraloría social de
manera responsable y fundamentada. También fue comentado el acompañamiento
de representantes del MS a través de visitas a los estados para la constatación de la
problemática local.
Seis de los entrevistados opinaron que hubo movilización política de parte de
los movimientos de base en defensa del derecho a la salud, BAII y a la construcción
del SPNS. Igualmente esa movilización acompañaba la apertura de los centros. Por
otra parte, también se dieron movilizaciones en contra para efectuar reclamos a la
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FMBA, vinculadas a recursos. De acuerdo con la opinión de la Coordinadora de BAII
(2) y la Coordinadora Técnica de BAII algunos grupos de clase media efectuaron
movilizaciones oponiéndose a la construcción de centros en sus comunidades por
motivaciones políticas en contra del gobierno y por razones relacionadas a la
separación de clases.
había centros dentro de toda la planificación que quedaban en zonas excluidas de las ciudades y de las población del interior del país, pero había muchos que estaban en la clase media y que quienes se iban a beneficiar prioritariamente eran los habitantes de clase media. Yo me acuerdo clarito de la primera Sala de Rehabilitación que nosotros hicimos en Caracas fue en la California. Bueno, cuando se estaba construyendo ese Centro las viejitas nos protestaban, se quejaban de que „eso se iba a llenar de pobres, de gente fea‟ una cosa horrible y nosotros nos calábamos la broma (CBAII2).
La otra afirmación de que hubo movilización en contra la realizó el Presidente
de la FMBA quien comentó sobre movilizaciones para hacerle reclamos relativos a
pagos. El Presidente de la FMBA y el Director del Despacho del MS se contradijeron
en si la iniciativa de la convocatoria salía del Ministerio o de la comunidad.
La opinión de los movimientos de base fue calificada por los entrevistados de
diversas formas tales como favorable, de receptividad, de respaldo y apoyo a la
propuesta de BAII.
la gente se sintió realmente atendida teniendo un médico cerca de su casa, un médico que los podría atender en situaciones de emergencia, un médico preventivo, un médico que iba a su casa, un médico que sentía cercano en el trato a la gente (VRSS).
Estas opiniones se materializaban en la participación de los movimientos
organizados en el proceso constructivo. Esa participación incluyó la contraloría
social y la crítica en el cumplimiento de las metas.
muy críticos en términos de tiempos…eran los verdugos iníciales de „por qué no han terminado‟, eran ellos, digamos los motores fundamentales para que la cosa terminara y para el reclamo a quien haya que hacerle el reclamo. Era digamos acompañamiento político por conciencia de la necesidad del proyecto, pero muy críticos en la ejecución, pero muy críticos en que las cosas queden bien (VRSS).
En relación a las asociaciones profesionales se tiene que hubo poca
participación de las mismas, salvo en las SRI para las cuales se hicieron reuniones
con grupos organizados de fisioterapeutas. Uno de los entrevistados (VRSS)
consideró que por ser una decisión relativa a competencia Constitucional, era el
Estado junto a beneficiarios quienes debían planificar y los demás debían acoplarse
a esa planificación.
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Las asociaciones de profesionales contrarios al gobierno, encabezados por
La FMV, se opusieron a la propuesta de implementación de BA y tenían poca
participación porque rechazaban la misma, catalogando la presencia de personal
cubano como de intrusionismo y como una amenaza a los puestos de trabajo de los
venezolanos. Por el hecho de no haber participado en el proceso de
credenciamiento de los galenos cooperantes, los médicos agremiados en esta
Federación, colocaban dudas sobre la formación del personal cubano y sobre la
calidad de los servicios desconociendo las referencias y contrarreferencias remitidas
de los servicios de BA.
Los Colegios Médicos hicieron resistencia porque ellos querían ver las credenciales, porque querían certificar al médico, porque les parecían que no eran médicos (PF). los colegios de médicos, de los colegios de profesionales…cualquier persona que podía hablar mal del proyecto, hablaba…„eso está dominado por los cubanos, los cubanos son unos piratas, son unos brujos, no sé qué, están haciendo unas mamarrachadas‟ (CBAII2). Sí te manda a hacer un eco y te dan el resultado y el médico que lo ve dice que eso no sirve, que tienes que hacerte otro, evidentemente que…solamente porque viene con el sello de Barrio Adentro (DGSPMS).
Según los entrevistados, los profesionales de salud que no hacían parte de
BA se sentían agredidos, amenazados y trabajando en un sistema paralelo. Se
destacó en los diversos discursos que la causa de rechazo tenía un fundamento
político en contra del gobierno. Otro entrevistado (DGDMS) acotaba que se
realizaban convocatorias para que participaran médicos venezolanos en BA y se
efectuaban concurso pero estos no querían participar y el Estado debía responder
por la atención a la salud de la población.
Los profesionales se trancan, o sea rechazan la participación de los cubanos en esos procesos y uno les argumentaba „bueno, pero es que nosotros sacamos cargos a concurso, los llamamos a que se incorporen en los barrios, en los ambulatorios y no participan…entonces ustedes están dejando de atender a una gran cantidad de la población y el Estado es responsable de prestar esta atención‟ (DGDMS).
Por otro lado, también había sectores profesionales que apoyaban. Hubo
respuesta positiva de varios médicos a la convocatoria para la realización de la
especialización de Medicina General Integral en BA. Igualmente se apuntaron las
opiniones positivas de las asociaciones de profesionales que eran afines al gobierno
tales como el Colegio de Médicos del Distrito Metropolitano, Comisión Nacional de
Medicina (Conamed) y la Asociación de Médicos Integrales quienes en general se
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manifestaban a favor. Por su parte, la Coordinadora Técnica de BAII consideró que
los profesionales se sentían satisfechos. Algunos de estos médicos vieron una
posibilidad futura de inserción permanente en el sistema. El personal venezolano
posteriormente se fue incorporando y según la opinión de una de las entrevistadas,
en principio hubo una mala comprensión sobre la amenaza de que los cubanos
tomarían los puestos de trabajo de los profesionales venezolanos.
Aún cuando la totalidad de los entrevistados reconocieron de alguna manera
u otra la labor humanitaria de la MMC y el peso fundamental que ha representado el
apoyo de Cuba para el desarrollo de BA, se pudo conocer de los discursos de
algunos de los entrevistados que durante el desarrollo de la propuesta de BAII se
suscitaron situaciones de tensión interna con potencialidad de afectar el avance de
las actividades. En ocasiones estas tensiones se expresaban en dificultades de
armonizar las idiosincrasias cubanas y venezolanas, tanto en el ámbito de la
coordinación nacional como en el ámbito regional.
¡Claro!, si las cabezas ven esa política no como un competidor sino como algo que va a sumar, evidentemente que nosotros sumamos, que yo creo que esa fue una de las diferencias que nos pasó con Barrio Adentro I (DGSPMS). Había muchísimas dificultades entre los representantes del Ministerio de Salud y los representantes de Cuba en los estados, que venían al puesto de mando y se expresaban ahí y algunas veces fue muy difícil superar esas dificultades. Esa coordinación no fue fácil (MHV). la visión que tenía X de eso, que era un poco más venezolanizada, pero en eso yo me sentía subordinado a X, incluso en el equipo yo lo reconocí a él, con los cubanos ahí, como que el que dirigía y debía decidir era X porque era la competencia y era a quien le correspondía (MHV). Lamentablemente el Presidente Chávez oyó primero la propuesta de Barrio Adentro II como lo estaban planteando la Misión Médica Cubana y bueno, esa fue la línea que dio (DGSPMS). Cuando entraba el Presidente tendía a irse al otro lado, también por el imaginario de ese sistema de salud y que ese sistema de salud era el que había que implantar y el fracaso del venezolano y las dificultades con nuestro personal con la actitud gremial de médicos, enfermeras, ante la diferencia de los misionados cubanos que donde quiera y donde fuese, ahí estaban dispuestos (MHV).
De igual forma esas tensiones se sentían no sólo en las formulaciones
conceptuales sino también en el nivel operativo. Algunos de los responsables de la
implementación consideraron que la propuesta fue elaborada en un contexto fuera la
realidad local y que no se tomaron en cuenta aspectos culturales que complejizaron
el entendimiento de los grupos en ambos sentidos.
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el hecho de que el proyecto fuera un proyecto trasplantado creó dificultades de carácter técnico. El proyecto inicial es planteado desde el Convenio Cuba-Venezuela, con unas características y una visión que no se adaptaba quizás a la idiosincrasia de construcción de la zona (CBANE). creo que tampoco se entendió…hasta la propia Misión Cubana, de cooperantes cubanos, de alguna manera e involuntariamente interfirió en el proceso. A mi me tocó vivir cambios de planos en el sitio del terreno y mientras se estaban haciendo los CDI, o cambios de uso o especificaciones en una edificación, lo cual incidió una vez más en la tardanza de estos, „no, no, pero es que mira, el contratista te dice que, pero es que en plano lo que tengo es esto, pero yo lo que quiero es esto, pero me lo estás diciendo en este instante‟, entonces , evidentemente tumbar una estructura, volverla a hacer, meter una tubería aquí, no, no la parte eléctrica (CBANE). Ellos llegaron aquí diciendo……porque a cuanto ingeniero venezolano tu le decías que íbamos a hacer esas obras, porque eran unas obras pequeñas de 500 mt2, 700 mt2, y decían: „no! eso lo levantamos‟…….No! eso será en Cuba, pero aquí en Venezuela eso no se hace y eso estableció una guerra de saberes horribles de la que los médicos que habitualmente no sabemos nada de eso estábamos en el medio, pero estábamos del lado de que no se hacía, además que la práctica nos fue demostrando que eso era embuste (…) Nosotros nos pusimos unos tiempos irreales (CBAII2).
yo le decía Z „no ha llegado el camión‟ y el me decía „yo mande esos camiones y no sé qué cosa, lo que pasa es que no hay camiones, etc. tú me dices una cosa, los cubanos me dicen otra‟ (CBAII2).
No obstante estas opiniones, para algunos entrevistados, por tratarse del
órgano con competencia, el MS mantenía naturalmente la lideranza. De acuerdo con
esto, los otros miembros del grupo seguían los lineamientos que daban las
autoridades de salud y coordinaban bajo esas directrices, trabajando
articuladamente con la MMC.
el decisor fundamental era X. Aunque tendía irse a los cubanos, nuestra intención siempre era X (MHV). quien llevaba las voz cantante era realmente X, el Ministro de Salud, el era el que marcaba la orientación general e Infraestructura y la Misión Médica Cubana se adecuaban a lo que el exigía, incluso cuando se tomaban decisiones de tipo acceso a aguas servidas y era X quien llamaba y ejercía su poder de Ministro y por supuesto del Ministro directo con el Presidente (CBAII2). X mismo fue que con la estadísticas de salud, población, territorio decidió cuantos debería haber en cada territorio y había una relación entre CDI y CAT, que a cada tantos CDI le correspondía un Centro de Alta Tecnología (MHV).
De igual forma también surgieron tensiones entre el personal de la red
tradicional y la red BA ya que se suponía que la propuesta incorporaría una
integración. Aún cuando varios ambulatorios de la red convencional fueron
transformados en CDI en el resto de los establecimientos que formaban parte de las
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direcciones regionales de salud se generaron fricciones y rivalidades como
consecuencia de conformación de una aparente red paralela con cubanos que
supuestamente tenían mejores condiciones.
Aquí en algunos estados, algunos ambulatorios se convirtieron en CDI, en algunos estados, en otros estados se estableció una competencia o una rivalidad entre lo que era el trabajo de Barrio Adentro II y lo que era la Dirección de Salud como tal, porque veía que se estaba creando una red paralela, en vez de tratar de unificar y evidentemente que en los estados que se logró la unificación, esta cosa funcionó muchísimo mejor (DGSPMS).
Por otra parte, en nivel local, en ocasiones también se vivieron tensiones
entre los equipos técnicos del MS y del MHV, las cuales quedaban evidenciadas en
las confrontaciones planteadas en la rendición de cuentas que se hacía en el
espacio de coordinación nacional.
por ejemplo, si venía un supervisor del Ministerio de Hábitat y Vivienda y decía „no, esta obra está avanzada un setenta por ciento (70%)‟ yo podría decirle „aquí están las fotografías donde dice que no está a un setenta por ciento (70%), sino un cincuenta por ciento (50%) nada más, no venga a caerle a cobas a su Ministro aquí, pues‟ (CBANE).
5.1.4.2 Autonomía administrativa y financiera de la Fundación Misión Barrio
Adentro
La FMBA brindó a las autoridades de Salud la posibilidad de realizar los
procesos administrativos separados de la estructura del MS, con mayor agilidad,
especificidad y concentración, además de disminuir la burocracia y mejorar el control
y la transparencia. La Coordinadora de BAII (2) señaló que la FMBA permitió a esa
Coordinación abocarse a los aspectos técnicos y desentenderse de los trámites
administrativos.
Yo creo que la Fundación cumplió su papel importante. Para empezar logramos separar las adquisiciones de los recursos del Ministerio, desde el Ministerio, que tenía que hacer veinte mil (20.000) cosas más de lo de Barrio Adentro, es decir, el hecho que se diferenciaron los recursos y una unidad administrativa a través de la Fundación permitió una aceleración en los mecanismos de adquisiciones y en las respuestas con mayor oportunidad a las demandas que se hacían desde la Misión (DGGAMS). Nosotros estábamos íntimamente relacionados, porque nosotros casi que le pasábamos las cuentas, nosotros no manejábamos ningún recurso financiero, sino que las cuentas nosotros se las pasábamos a la Fundación. Por ejemplo, las compras que se hicieron por la Fundación se hacían planificando los centros que nosotros estimábamos que íbamos a tener listos para determinada fecha, entonces ellos iban comprando en la medida que nosotros le íbamos pasando (…) Eso era una facilidad, absolutamente. Para nosotros era una maravilla no tener nada que ver con el tema administrativo y en efecto no teníamos nada que ver con eso (CBAII2).
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Existía una Comisión de Licitaciones creada por Gaceta Oficial, la cual estaba
integrada por todos los directores de la FMBA y tenía representación del MS, tanto
en la parte administrativa como en la parte jurídica y según lo informado por el
Presidente de la FMBA, además del control y la auditoría de la propia Fundación,
también existía control de parte del propio MS. Esta Comisión se reunía para realizar
las discusiones sobre los pliegos y realizar las evaluaciones y puntajes según los
criterios de precio, calidad, disponibilidad, entre otros. La Unidad de Compras
mantenía la relación de proveedores y precios con el objeto de obtener las mejores
ofertas y mantenía actualizadas las informaciones sobre los movimientos bancarios,
la liberación de los fideicomisos, la ejecución presupuestaria, los desembolsos y
demás datos administrativos. Los procesos de licitación y compra fueron mucho más
rápido y se establecieron mecanismos más eficientes y expeditos para efectuar
compras y dotaciones. Cuatro de los entrevistados coincidieron en la agilidad
administrativa.
La Fundación mostró que se podía licitar, hacer los procesos por ejemplo de compras de dotación y de pagos de servicios más prontos, apegados a los procesos licitatorios en tiempos también más breves, porque un cuento que teníamos en el Ministerio central es que las licitaciones siempre eran procesos largos y no necesariamente era así. Si, tú podías hacer procesos licitatorios apegados a la ley y a derecho en tiempos breves, totalmente auditables, transparentes (PF). se tiene un mejor control, como es una estructura completamente nueva, no pasa por la anquilosada estructura vieja del Ministerio, que bueno…con trabas casi que cada uno de los pisos, aquí sencillamente se hace la requisición, se hace la compra y se distribuye incluso utilizando la propia red de Barrio Adentro (…). Era mucho más fácil comprar en la Fundación y garantizar que ese insumo llegara el día siguiente a cualquier lugar de Venezuela que mandarlas a través de la valija formal del Ministerio, que implicaba un oficio que sale de oficina A, oficina B, para que salga del Ministerio, para que llegue a Las Adjuntas donde está el depósito, para que llegue a la Dirección Regional de Salud, para que traigan a alguien a buscarlo…o sea, tardaba como tres meses por la otra vía y en un solo día tu podías distribuirlo porque es un mecanismo ágil y bien eficiente para la distribución (VRSS).
En relación a la autonomía administrativa, lo correspondiente al proceso
constructivo dependía de otras instancias, en primer lugar del MHV, que a través de
convenios acordó con algunas alcaldías y gobernaciones ejecutar la construcción de
los establecimientos. Igualmente en algunos casos participaron el IVSS y PDVSA.
Las afirmaciones respaldan la posible pérdida de la autonomía:
el tema construcción, es una variable que depende de gran cantidad de actores que ya hemos hablado como gobernaciones, alcaldías, algunos otros institutos autónomos como el Seguro Social y PDVSA, nosotros no
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controlamos ni los recursos, ni la velocidad de construcción, entonces podíamos hacer y de hecho hacíamos supervisiones a un establecimiento de salud pero si ese establecimiento de salud lo está haciendo la alcaldía, no hay ninguna vinculación orgánica entre la Fundación y la alcaldía (VRSS).
El propio MHV, al subcontratar con empresas, perdía autonomía sobre los
tiempos de ejecución. Otro punto considerado fue la participación de la MMC en lo
que se refiere al diseño y el acoplamiento de dotación al propio proceso constructivo
que en ocasiones tuvo fallas. Hubo convergencia entre los discursos de los
miembros del Consejo Directivo de la FMBA quienes destacaron la pérdida de
gobernabilidad de la variable construcción al transferirse esa competencia al MHV,
aunque reconocieron que ni la FMBA, ni el MS tendrían capacidad para acometer
esa tarea. En este caso la autonomía se vio reducida a la supervisión y el
acompañamiento del proceso.
En determinados momentos del proceso constructivo fueron insuficientes los
recursos financieros, hecho que fue atribuido a errores en el cálculo para las
solicitudes iniciales y a al hecho de no considerar los incrementos en los costos que
generaron las demoras surgidas en la construcción de los establecimientos.
Igualmente, el rango de precios de construcción variaba considerablemente entre un
estado y otro. Un aspecto que fue destacado por varios de los entrevistados fue el
impacto que tuvo BA en el sector de la construcción, generando escases nacional
en diversos materiales de construcción como cemento, cabillas, etc.
En lo que se refiere a la ejecución financiera, previo a la creación de la FMBA
la ejecución financiera para BAII se realizaba por la vía ordinaria de la Dirección
General de Gestión Administrativa del MS, con los aportes que se obtenían a través
de la Fundación Oro Negro de PDVSA. Cuando se crea la FMBA, se aprovechó la
plataforma administrativa que quedó del cierre del Proyecto Salud, que era una
estructura dentro del MS que manejaba proyectos de la banca multilateral y se
adaptó toda esa estructura para acometer la tarea de la gestión de los procesos
administrativos de BA.
Los recursos financieros destinados para BA fueron colocados en contratos
de fideicomisos en los que figuraba la FMBA como fideicomitente y una vez que se
cumplían los requisitos para la liberación de los mismos, se hacían las transferencias
de recursos a las cuentas bancarias de la FMBA para que se realizaran
directamente las adquisiciones de insumos y materiales y pagos o se hicieran las
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transferencias a las gobernaciones para que estos ejecutaran parte de los recursos.
Estos recursos se destinaban al funcionamiento y mantenimiento de los
centros de salud, lo cual incluía compra de insumos y materiales para la dotación de
mediano porte, pago de servicios, pago de personal cubano y venezolano y
adquisición de inmuebles. En cuanto a la disponibilidad de estos recursos
prácticamente no fue percibido como una limitante siempre que hubiesen sido
solicitados en las cantidades necesarias y dentro de los plazos establecidos.
La ejecución financiera de la parte constructiva fue realizada por las
gobernaciones y alcaldías mediante los recursos obtenidos en los convenios de
transferencia que recibían del MHV.
No había ninguna dificultad, todo dependía de que se firmaran todos los requisitos del fideicomiso o que se cumpliera el tramite, pero una vez que llegaran los reales, más bien se transfería recursos a las gobernaciones. Las gobernaciones tuvieron autonomía en la administración de recursos. Había como una administración compartida, había algunos que se administraban directamente desde el Ministerio y otros, que en el convenio que se hacía con cada gobernación se le transfería recursos a la gobernación y la supervisión real quedaba de parte del Ministerio y de los cubanos (MHV).
La adquisición de equipos de alta tecnología se realizaba fuera de la FMBA a
través del CCCV. Desde el punto de vista de los entrevistados, la FMBA gozaba de
autonomía financiera, lo cual era un requisito para garantizar la eficiencia de la
misma. A juicio de los entrevistados la distribución de competencia y sus recursos
correspondiente incidió en perdida de autonomía:
Tal vez el otro obstáculo es que la Fundación solamente tenía parte de los recursos, no manejaba todos los recursos, entonces le era difícil a la Fundación…..claro” (MS).
Las gobernaciones por su parte también podían realizar compras de porte
menor. Una vez realizadas las transferencias de recursos, las gobernaciones
tuvieron autonomía en la administración de los recursos. En la parte constructiva
era una administración compartida que en algunos casos se administraba
directamente desde el MHV y otras ocasiones se hacía a través de los convenios de
transferencia.
La logística de distribución fue asignada al MD y era gestionada a través de la
Fundación Proyecto País, que podían utilizar toda la infraestructura de las Fuerzas
Armadas para llevar a cabo la distribución de los equipos.
En lo que se refiere al pago y contratación de recursos humanos, la FMBA
realizaba los pagos de estipendios a los médicos cooperantes cubanos y contrataba
79
y pagaba los sueldos del personal venezolano de apoyo y mantenimiento.
la agilidad administrativa que daba la figura de la Fundación nos permitía contratar al personal que se requería, por supuesto que hay cosas que requerían la aprobación o del Ministro, la máxima autoridad del Ministerio y en algunas ocasiones mucho más allá, la Presidencia de la República (VRSS). los recursos humanos inicialmente todos venían de Cuba. Posteriormente se incorporan personal de apoyo para el área logística de mantenimiento y de limpieza que si los comenzó a pagar la Fundación. Eso lo llevaba la Fundación (DGGAMS).
5.2 Prácticas de Planificación
5.2.1 Prácticas estructuradas
5.2.1.1 Existencia de planes estructurados e instrumentos de programación
Antes de describir los hallazgos hechos sobre este punto es necesario situar
el hecho de que BAII viene a ser la continuación de BAI. Los entrevistados
recordaron que BAI era un programa que nació de la ayuda humanitaria hecha por
cooperantes cubanos en Venezuela en 1999, después de los desastres naturales
ocasionados por intensas lluvias y que posteriormente fue instituida como Misión
dada la receptividad y participación de las comunidades excluidas.
Comienzo por decir lo que para mi es absolutamente indispensable, que Barrio Adentro II no se puede aislar de Barrio Adentro I (…)Ya Barrio Adentro deja de ser un programa humanitario, que fue en sus inicios un programa humanitario para asistencia en situación de emergencia y pasó a ser una Misión con carácter permanente, una Misión con el objetivo de llevar salud preventiva a toda la población de máxima exclusión (VRSS). Primero: Barrio Adentro nació y se pudo instalar porque la gente lo pidió y la gente lo aceptó; dos: el financiamiento externo, no dependía del presupuesto del Ministerio de Salud sino con recursos extraordinario que el gobierno nacional, el Presidente de la República destinó para eso; tres: digamos la vocación de servicio y la vocación de ayuda humanitaria y la vocación internacionalista de la Misión Médica Cubana y de los cubanos en general con su formación socialista, su formación internacionalista, su formación digamos altruista en el sentido de dejar a su familia y dejar a todo lo que tiene para entregarse de cuerpo y alma a un país hermano, como en este caso, Venezuela. Digamos que esos tres elementos fueron fundamentales para el nacimiento de Barrio Adentro y para la consolidación de los planes relacionados con Barrio Adentro. Nace la Misión y la Misión nace con la creación de una Fundación (VRSS).
Dada la presencia de los médicos cubanos que desempeñaban cooperación
en BAI, así como un grupo menor de médicos venezolanos, se tenía el
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levantamiento de las informaciones estadísticas sobre la situación de salud y se
evidenciaron las necesidades de recursos diagnósticos y de rehabilitación. Fue
señalado por algunos de los entrevistados que se realizaron análisis de situación de
salud y que las comunidades también participaron de la elaboración de los mismos.
Para ese momento BA funcionaba como un sistema paralelo al MS y aún no se
había institucionalizado. Según las afirmaciones de varios de los entrevistados fue
por las informaciones de la MMC que surgió la propuesta.
Bueno, empieza construirse y el gobierno nacional destina recursos para la construcción de Barrio Adentro I, sin embargo comienza a verse limitaciones (…) pero las limitantes es que las cosas que no podía resolver ese médico de Barrio Adentro en el Consultorio Popular se veían trabadas en el sistema formal de salud, en el sistema tradicional de salud de Venezuela, que es el sistema de salud de todo lo que son los consultorios ambulatorios urbanos, los hospitales tipo uno (I), dos (II), tres (III) y cuatro (IV), es decir, si el médico de Barrio Adentro necesitaba una placa de rayos X, si el médico de Barrio Adentro necesitaba un examen de laboratorio para corroborar un diagnóstico, pues eso se trababa en la red asistencial pública de Venezuela. Además de esto, todo el tema de las terapias intensivas, las camas de hospitalización, las camas de terapia intensiva, la atención de las emergencia, que tampoco se podían hacer en Barrio Adentro I porque no estaban diseñados para eso, pues tenía trabas al llegar a la red hospitalaria, a la red pública nacional y otro elemento bien importante es el tema de lo que nosotros llamamos destapar la olla en materia de visualización de las discapacidades (VRSS). trabajamos conjuntamente la parte estadística, pero mas que todo la Misión Cubana que fue con personal de ellos que se inició el trabajo (CBAII1) Pero fue una Misión que inicialmente ya estaba planificada con la Misión Cubana y ellos eran protagónicos y conjuntamente con ellos comenzamos a planificar todo lo que se refería a la parte constructiva, primero al inicio con la búsqueda de los espacios para construir estos centros, la organización por municipio, los censos, todo lo que previamente se necesitaba para realizar la localización de los centros (CBAII1). ¿por qué la Misión Médica Cubana idea Barrio Adentro II? porque con Barrio Adentro I se aumenta una cobertura, se aumenta más de un cincuenta por ciento (50%) de la cobertura de atención y los pacientes que eran atendidos aquí que necesitaban exámenes de laboratorio no eran atendidos en la red tradicional (…) Evidentemente que hubo una planificación para dar repuesta a las situaciones de conflicto que ellos se encontraban con Barrio Adentro I (DGSPMS). Las estadísticas básicamente la llevaban los compañeros cubanos, realmente el Ministerio como tal no llevaba la estadística ni el control. Siempre lo llevó la Misión Cubana (…) todos los coordinadores, porque cada estado tenía un coordinador cubano, si por supuesto le rendía cuentas directas a su Viceministro al Doctor Aldo Muños, el Viceministro de Salud que está aquí instalado en ese entonces, claro ¿que hacia él? había un reporte directo y yo creo que el Doctor Aldo de alguna manera reportaba al Ministerio (CTBAII)
Cuando, con la asesoría de la MMC, el Presidente decide crear BAII se
comienzan a articular con las instituciones que iban a formar parte de esa etapa los
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aspectos programáticos subsiguientes. La segunda fase de la Misión es anunciada
formalmente en la alocución anual de rendición de cuentas ante la Asamblea
Nacional. Primeramente se hizo una declaración política sobre la meta que se
pretendía llevar a cabo con BAII. Toda vez que había sido una decisión presidencial,
posterior al anuncio oficial es cuando se les informa a los gobernadores que serían
asignados recursos a los estados para desarrollar la segunda etapa de BA. Es en
ese momento cuando los gobernadores, asesorados por sus directores regionales
de salud, comienzan a participar de la programación y a discutir las condiciones en
las que se efectuará la transferencia que serían refrendados a través de contratos de
compromiso.
Fue después de la visita que se hizo con el Presidente a Cuba. Salió de la inquietud de continuar con Barrio Adentro I después del éxito o la receptividad de Barrio Adentro I. Entonces el Presidente en su mensaje a la nación de febrero 2005 hizo los comentarios de los lineamientos más generales de lo que iba a ser y ahí se estableció el número, la meta (MS). Después se hizo una reunión en Miraflores con todos los gobernadores, el Vicepresidente y el Presidente, y el Ministro de Vivienda (…) y se les explico a los gobernadores el tema y se acordó con ellos la transferencia de dinero para que ellos hicieran las construcciones. Fue un recurso que se le asignó al Ministerio de Vivienda y a través de unos convenios legales que hicieron se pasó dinero a las gobernaciones y a unas poquitas alcaldías, fundamentalmente la Alcaldía de Caracas y la Alcaldía de Sucre. La forma administrativa era a través de los convenios (MS).
Paralelamente, para articular BAII a la red nacional tradicional, se trabajaba
sobre la base del ALOS en la cual, como ya se dijo, se especificaban los aspectos
generales de la conformación de la red. Se tenían papeles de trabajo general pero
no un plan de cómo se iba a dar esa integración entre la estructura tradicional y la
nueva red que se estaba instalando.
Existía una especie plan normativo en el sentido de que se tenía una meta
constructiva establecida, se hicieron los cálculos financieros correspondientes y se
asignaron los recursos y se establecieron un conjunto de actividades de acuerdo con
la competencia de cada uno de los entes participantes, lo cual debía ser ejecutado
en el lapso de un año. En primer lugar existía una programación general que era la
meta inicial de seiscientos (600) CDI, seiscientas (600) SRI y treinta y cinco (35)
CAT, los cuales serían la base física para conformar las ASIC.
El criterio principal de programación en el diseño fue garantizar al menos un
establecimiento de diagnóstico y rehabilitación por municipio y al menos un CAT por
estado. Este criterio se extendía en aquellos municipios y estados con elevada
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densidad poblacional.
El criterio principal fue el de garantizar un establecimiento por municipio (MS). Lo importante era que al menos cada municipio tuviera un Centro de Diagnóstico y un Centro de Rehabilitación, cada municipio, de acuerdo al número de habitantes y por supuesto los municipios más grandes tendrían dos o más de dos CDI y SRI (CBAII1).
Las ASIC incorporarían entre diez (10) y quince (15) establecimientos de BAI
para cada CDI y SRI. La base de cálculo se planteó para una población de entre
treinta mil y cincuenta mil habitantes (30.000 a 50.000 hab), aunque esta información
divergió entre los varios entrevistados surgiendo también la estimativa de entre
cincuenta mil y setenta mil habitantes (50.000-70.000 hab) y un área de influencia de
entre treinta (30) y cuarenta (40) consultorios populares por cada CDI y SRI. Otro
entrevistado consideró la base de cálculo en base a doscientas cincuenta (250)
familias y veinte (20) módulos para cada CDI y SRI. Una otra entrevistada señaló
que por cada cuatro (4) CDI, uno llevaba quirófano. El tipo de centro dependía a
implementar dependía también de los indicadores epidemiológicos y la
complementariedad entre los niveles de gobierno. Fue mencionado por uno de los
entrevistados la incorporación en el análisis del diseño el modelo de niveles de
atención de Leavell y Clarck.
Para decidir la ubicación de cada centro se tomaron en cuenta criterios
políticos, estratégicos, de población, acceso, territorio, ubicación geográfica,
influencia de acceso geográfico, necesidad de acuerdo a la distancia, recursos.
ahí hubo cierta planificación desde el punto de vista de lo que es la concepción, el número de centros de las Salas de Rehabilitación, se pensó en una distribución geopolítica por población. Cada población debe tener un Centro Diagnóstico y una Sala de Rehabilitación Integral en poblaciones mayores de quinientos mil habitantes debe haber un Centro Diagnóstico de Alta Tecnología. Hubo una visión estratégica y política de planificación para definir la cantidad de Centros Diagnóstico, las Salas de Rehabilitación y los CAT para ese momento. Si mal no recuerdo creo que eran cincuenta mil (50.000) habitantes por cada Sala de Rehabilitación y por cada CDI, ubicados geográficamente en un entorno. Fíjate, si yo voy a poner un CDI en un municipio, tiene que estar una Sala de Rehabilitación de ese mismo municipio, es decir, era la situación geopolítica y poblacional. Por supuesto, que hay municipios en los cuales no se cumplía la premisa del número de habitantes, porque por ejemplo si tu te vas para Amazonas o para Delta Amacuro, ahí no cumples con lo de los habitantes, pero si cumples con la distancia y con la accesibilidad y entonces hay por ejemplo, hay CDI en centros de diez mil habitantes, porque ahí estratégicamente era necesario porque había que fortalecer el segundo nivel de atención (DGSPMS). Hay lugares o regiones donde el acceso es más difícil y tuvo que darle servicios, aunque la población fuera muy pequeña, complementarle el
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servicio, por ejemplo decirte el CDI de la Esmeralda en Amazonas hubo que ponerle su quirófano por lo alejado, lo imbricado de la geografía. Entonces se tomaron en cuenta esos criterios, el área geográfica, la población, el acceso (CBAII1).
En base a ese dato global existía una programación permanente para la pre-
apertura y posterior inauguración de los centros en cada uno de los estados.
Existían unos cálculos estandarizados para el abastecimiento de insumos. En lo que
respecta al cálculo de los insumos, equipamientos y recursos humanos el equipo se
formuló lo que se llamó un kit donde se contaban con los cálculos por tipo de
establecimientos.
se logró planificar o armar una plantilla de personal técnico, de personal profesional, personal de apoyo e insumos básicos que requiere cada establecimiento, logró establecerse eso, un cálculo técnico de que es lo que requiere, eso se logró generar los mecanismos idóneos para la dotación (VRSS).
Como ya fue mencionado, los convenios de transferencia que efectuó el MHV
con las gobernaciones eran los instrumentos de compromisos y contemplaba los
términos de ejecución y de cierta forma la programación en términos generales.
Estos instrumentos fueron considerados por algunos de los entrevistados como
planes.
Por otra parte, en lo que respecta a los instrumentos de planificación inscritos
en la burocracia formal del Estado para la elaboración del presupuesto anual de la
administración pública, se señala la existencia de los planes operativos y las fichas
de solicitud de presupuesto que se elaboraban para realizar la solicitud de los
recursos al gobierno nacional, las cuales contenían todas las informaciones sobre la
propuesta. No obstante, los entrevistados no consideraron este instrumento como un
plan a la vez que surgían contradicciones en los discursos cuando admitían que sin
un mínimo de planificación no hubiesen podido avanzar.
Por otro lado, en lo que se refiere al POA y el Presupuesto, el Director de
Planificación y Presupuesto de la FMBA recordó que por instrucciones del Ejecutivo
la programación y las metas para un año debían ser elaboradas en base a proyectos
y presentadas mediante el instrumento del MPPD llamado fichas de Nueva Etapa
que se elaboraban en base a marco lógico y de ahí se extraía la ficha de
presupuesto.
Estos instrumentos debían contener informaciones como objetivo, problema,
meta, cuantificación del problema y de la población a atender, datos
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presupuestarios, desembolsos financieros, entre otras informaciones. Sin embargo,
era en realidad en esta Dirección donde se elaboraban las fichas con la información
que se obtenía mediante entrevistas con los coordinadores. Primero se planteaban
las metas y se determinaban los recursos financieros, materiales y humanos.
No había un plan, existía políticamente, pero los planificadores de cada una de las áreas no sabían cómo se montaba eso en el presupuesto (DPPF). todo lo que era antes programas pasa a ser proyectos y el Ejecutivo dijo que ahora todo va a ser a través de proyectos. Todo tipo de programación, todo tipo de meta que vayan a cumplir durante un año tiene que ser basada en proyecto, la nueva gestión de cómo se levanta el presupuesto, presupuesto por proyecto y este presupuesto por proyecto tiene algo llamado Nueva Etapa. Esa Nueva Etapa son fichas del proyecto que debe montar cada ente o cada Dirección General, esa es una línea que ya viene por el Ejecutivo y quizá los otros poderes lo hagan de otra forma, lo hagan o por lo que sea, pero el Ejecutivo lo hace así (DPPF). Primero se hacía toda la planificación de las metas en el año, después los recursos necesarios para cumplir las metas, equipamiento iban a necesitar para cumplir las metas, qué insumo iban a necesitar y cuanto de recursos humanos. Todo eso era una planificación que se debe hacer para atender a la población (DPPF). Marco lógico que era como estaba montada la ficha. De marco lógico sacaron el extracto y sacaron una ficha presupuesto (DPPF). Las fichas del Ministerio de Planificación y en cuanto a la programación, nosotros hacíamos una programación de desembolso de cómo el ejecutivo nos va a dar los recursos a través del tiempo en un año. Es bimensal o trimestral y uno programa ahí tanto para Barrio Adentro en el primer mes, tanto en el segundo mes (DPPF).
Cuatro de los diez entrevistados mencionaron la participación en la
elaboración del POA, siendo que una de ellos consideró que este instrumento tiene
poco que ver con las actividades que se desarrollan en la práctica y que su valor se
reduce a la solicitud del presupuesto, además de considerar estas prácticas
neoliberales, aunque admite que el uso de prácticas de planificación es
indispensable, prefiriendo hacer uso de prácticas de planificación menos
estructuradas.
Seis de los entrevistados apuntaron hacer uso de algún instrumento de
planificación oficial, específicamente por parte de la FMBA. De ellos cuatro
identificaron el POA como instrumento oficial. Otro de los entrevistados mencionó las
fichas de la Nueva Etapa, que son instrumentos del MPPD, las cuales se preparan
en base a marco lógico.
La FMBA hacía la programación de desembolso para el año y la
programación física la hacían las coordinaciones.
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la programación física la hacían Barrio Adentro I y Barrio Adentro II a través de sus planificadores decían cuanto necesitaban de insumo para tal mes (…) La Fundación no podía comprar nada si Barrio Adentro no lo pedía. Los Directores en ese momento tenían por línea general y por responsabilidad de su cargo, tenían que levantar el proyecto de presupuesto. Ellos aparte de eso tenían que administrar sus recursos, en el sentido de que no ejecutaban desembolso, pero si administraban los recursos. Ellos tenían que saber cuántas personas necesitaban emplear, que insumos iban a necesitar, cuantos CDI, SRI y CAT querían levantar a nivel nacional. Toda esa programación que tenían ellos, la levantaban ellos, tenía que levantarlas ellos. Ahora, yo personalmente me abocaba directamente a ellos porque ellos no lo hacían. Esto lo manejaba primeramente las alcaldías y PDVSA, después fue que lo asumió el Ministerio, pero lo asumió sin tener ninguna programación, ni ninguna planificación. Yo articulaba con ellos, ellos levantaban el proyecto con nuestras sugerencias, con nuestra experiencia. Ellos levantaban los proyectos tanto Barrio Adentro I y Barrio Adentro II, lo que es la Nueva Etapa. Ellos planificaban, pero yo iba y me entraba a golpes con esa gente y quien terminaba planificando era yo. Montar todo el proyecto de Barrio Adentro I, es decir, cual es la programación de cuantos iban a incluir, cuantos iban a atender durante el año, todas las metas (DPPF).
No había un plan, existía políticamente, pero los planificadores de cada una de las áreas no sabían cómo se montaba eso en el presupuesto (DPPF).
A manera de planes, fueron mencionados por varios entrevistados los
cuadros o ficha individual de seguimiento que todos los involucrados elaboraban y
consolidaban en la Sala Situacional.
5.2.1.2 Seguimiento y evaluación periódicos
El grupo de la Sala Situacional era un grupo ad hoc de seguimiento que como
ya se dijo estaba integrado fundamentalmente por las autoridades del MS, MHV y
MMC y que se reunía en un espacio de coordinación nacional denominado Sala
Situacional donde se realizaba el seguimiento nacional del proceso constructivo.
Siempre era a través de la Sala Situacional de Inavi, verdad! porque esa era la Sala que monitoreaba todo a nivel nacional. Esa fue una estrategia que se planteó Inavi para hacerle seguimiento a las obras (CTBAII).
Como también ya se mencionó, a este espacio eran convocados en
determinadas ocasiones los gobernadores y los representantes de algunos sectores
asociados a servicios. Cuando se convocaban a los gobernadores se revisaban con
ellos además del avance del proceso constructivo otros aspectos de tipo financiero y
legal. El Presidente de la FMBA asistía ocasionalmente a las reuniones de la Sala
Situacional, pero obtenía los reportes del seguimiento que constantemente eran
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enviados del Despacho de Viceministro de Redes de Servicios de Salud o de la
Coordinación de BAII. El seguimiento que se hacía en la Sala Situacional era
alimentado diariamente con reportes que enviaban los encargados regionales de
Inavi y semanalmente con los insumos que aportaban el MS y la MMC. Se hacía un
seguimiento metódico regular de un conjunto importante de variables.
una vez al mes con el Presidente. Pero si, así fue que funcionó el mecanismo de coordinación y fue una experiencia del día a día, todos los días a las siete (7) de la noche llegaba el reporte de todos los estados, de lo que se hizo, de lo que no se pudo hacer y cuáles fueron las razones de no hacerse y de lo que quedaba pendiente y eso verdaderamente funcionó (MHV). Obras iniciadas, avance en la construcción, obras detenidas, problemas de por qué detenidas. O sea, era un mecanismo de control de gestión que era muy rudimentario desde el punto de vista tecnológico en la Sala Situacional en una pizarra que tenía estado, número de CDI, cuánto se avanzaba, cuales estaban detenidos, los problemas de cada uno, la naturaleza del problema, falta de financiamiento, el contratista falló…pero había un control a detalle y había un reporte a detalle de obra por obra. Una parte de la información la mandaban del Ministerio de Salud y era conjunto (MHV). Había también las fichitas. Cada obra tenía una ficha en la que se decía el porcentaje, donde estaba ubicada, el porcentaje de ejecución, que empresa la estaba ejecutando, con fotos de avances y además de eso estaban los contratiempos o los problemas que tenía esa obra, lo que teníamos con aguas negras, con aguas blancas, con electricidad, con el problema que tuviera, eso se ponía en esa ficha y eso se actualizaba semanalmente. El libro eran las fichas. La carpeta que yo iba a buscar para Vivienda llevaba el porcentaje de ejecución…esa era la que manejaban los cubanos y la que manejábamos todo (CBAII1).
Todos los actores desde su ámbito realizaban algún tipo de seguimiento lo
cual era consolidado en los cuadros reporte. Este seguimiento se extendía hasta el
momento que los establecimientos comenzaban a prestar servicios y culminaba
cuando se hacía la apertura formal de los mismos.
Ese flujo de información nosotros hacíamos reuniones semanales y cada semana evaluábamos alguna zona, por ejemplo: ´esta semana vamos a evaluar oriente´, entonces recibíamos el reporte de todo oriente, como iban los avances, cuales son los obstáculos, cuales no se han podido superar (VRSS).
Por otro lado, cada uno de los estados tenía una comisión de seguimiento
integrada por representantes de la gobernación, la MMC, representantes de las
Direcciones de Salud, Inavi de los estados. De igual forma, los representantes
estadales eran convocados al nivel central para entregar los reportes e
informaciones producto del seguimiento efectuado por los mismos.
Por su parte, la FMBA realizaba el seguimiento de las variables
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administrativas que estaban dentro de su ámbito de actuación, lo cual incluía la parte
administrativa y financiera de la dotación de pequeño y mediano porte y el pago de
recursos humanos y servicios.
Nosotros en la Fundación nos reuníamos y se llevaba un cuadro con todas las Direcciones, Administración, Compra, Presupuesto, etc. Nos reunía el Doctor Z los días martes a las nueve de la mañana y cada uno tenía que exponer lo que hizo y lo que no hizo semanalmente (DPPF).
Cada coordinador o director de la FMBA llevaba un seguimiento por su área
específica. El Consejo Directivo de la FMBA, con los insumos que aportaban sus
miembros, también realizaba un seguimiento general del proceso completo.
En otro orden de ideas, el Ministro de Vivienda y Hábitat comentó que lo que
correspondía a las supervisiones o seguimiento técnico del equipamiento de alta
tecnología lo realizaba la MMC.
Por otro lado, el Director General de Despacho comentó sobre el seguimiento
que se hacía a todo el proceso incluyendo datos del proceso constructivo que
incluían informaciones suministradas por la FMBA, lo cual era remitido al Despacho
de la Presidencia de la República.
Eso lo manejaba Miraflores y nosotros teníamos que darle la respuesta, información semanal a Miraflores de esa ejecución, de ese trámite y nosotros le hacíamos seguimiento a todo eso (DGDMS). Había un enlace con Miraflores, no tanto era la Fundación sino era el Despacho del Ministro que los mandaba. Los datos venían de una información que daba el Viceministro de Redes de Servicio, una información que daba la Fundación, y se recogía todo eso en unos cuadros que se elaboraban semanalmente y los jueves se enviaban a Miraflores con los indicadores esos. Se planificaban las inauguraciones con el programa Aló Presidente y se coordinaba con el programa Aló Presidente para la inauguración de estos centros de salud (DGDMS).
También fueron comentadas las visitas de seguimiento que efectuaba las
autoridades del nivel central a los estados. De igual forma fueron mencionadas las
asambleas públicas de seguimiento que eran realizadas mensualmente a nivel
nacional y en la que se contaba con la presencia de la comunidad organizada.
Fíjate, habían unas reuniones súper importantes que eran los sábados generalmente. Se convocaban en esas reuniones de los miércoles que se hacía con el seguimiento que encabezaba nuestro Ministro X, que era quien encabezaba estas reuniones en el Ministerio de Vivienda y ahí era donde se establecía cuando era que iban a ser esas reuniones generales y se escogía el lugar donde se iban a hacer (CTBAII).
Fue comentado el uso de las actas para efectos de precisar el seguimiento
específico de los compromisos y de los cuadros reportes para recabar las
88
informaciones del seguimiento individualizado de las obras.
El Coordinador de BA Nueva Esparta destacó el papel de contraloría que
tuvieron las comunidades organizadas a través de los CS en el proceso de
seguimiento.
Ese tipo de cosas nos permitió a nosotros…es decir, cual fue la estrategia, la estrategia fue de involucrarnos como contraloría, involucrar a la comunidad como contraloría y tratar de ser catalizadores ante los distintos organismos para que estas obras culminaran a buen pie (CBANE).
Así se tiene que la información privilegiada en todas las áreas de seguimiento
era el porcentaje de avances que presentaban las obras para lo cual se fijaba un
parámetro de aproximadamente 90%, lo cual definía el inicio de las actividades
administrativas para la compra y dotación de mediano porte. Esta información
provenía de diversas fuentes que convergían y se contraponían para la toma de
decisiones. Las informaciones contenidas en el seguimiento eran en base a
porcentaje de avance, obras paralizadas, obstáculos encontrados, presencia de los
equipos, pagos efectuados, servicios prestados, costos, recursos humanos incluidos
en nomina, recurso asignado a cada estado, número de licitaciones, gastos de
funcionamiento.
En lo que respecta a registros e instrumentos de registros, el MHV hacía un
informe o cuadro reporte que se entregaba a la Coordinadora de BA por medio
electrónico (pen drive) dos veces por semana y otro semanal con los aporte de los
involucrados. Los estados enviaban sus reportes por medios electrónicos
diariamente y se hacia un consolidado.
Nosotros recibíamos el parte constructivo de parte del Inavi dos veces a la semana. Inavi trabajaba conjuntamente con la Misión Cubana y la parte constructiva y nos mandaba un informe generalmente semanal. Eso no llegaba al Despacho del Viceministro, nosotros íbamos directamente a buscarlo porque ellos eran muy celosos con la información y tan celosos que iba yo a buscarlo (CBAII1).
En estas reuniones de la Sala Situacional se levantaban actas, se registraban
los nombres de los asistentes, se tenía agenda, se leían los puntos del acta anterior
y se revisaban los compromisos. También se hacían actas de las reuniones con los
gobernadores donde se registraban los acuerdos a que se habían llegado. Por otro
lado el MS recogía las quejas de las comunidades y los incluía en el informe que se
presentaba en la Sala Situacional.
Fueron mencionados medios simples como pizarra y ayudamemória los
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cuales se transformaban en informes para ser entregado a las autoridades. Las
reuniones y los acuerdos de la FMBA y del Consejo Directivo se levantaban en
actas. El Despacho del Ministro de Salud enviaba semanalmente a la Presidencia de
la República unos cuadros reporte que se preparaban con las informaciones
suministradas por el Despacho del Viceministro de Redes de Servicios de Salud y la
FMBA con los porcentajes de ejecución, los responsables, entre otras informaciones.
Para las inauguraciones programadas para los programas Aló Presidente se
preparaban de manera conjunta con la el Despacho de la Presidencia de la
República las fichas con las informaciones de los centros.
La Coordinadora de BAII (2) señaló que consideraba que en el transcurso del
proceso no estaban quedando registros de informaciones importantes, por ejemplo
del informe de morbilidad.
Las Direcciones regionales de salud también enviaban en formatos
electrónicos (Excel) sus informes a Caracas. La Coordinación Técnica también
registraba informes o cuadros reportes similares a los de la MMC e Inavi y de esta
manera podían intercambiarse y complementarse las informaciones en las reuniones
de la Sala Situacional. Estos informes incluían registros fotográficos de cada una de
las obras. El Coordinador de Nueva Esparta comentó que enviaba un informe a la
Presidencia de la FMBA por iniciativas propia y por cuestiones puntuales.
Se daba una especie de rendición de cuentas en el programa dominical de
televisión Aló Presidente. En el mismo se realizaba la inauguración regular de un
número de centros y como ya fue referido se realizaban explicaciones sobre el
funcionamiento de los centros. Igualmente los CS participaban de estos programas
televisivos y reportaban sus necesidades a las autoridades.
Los datos venían de una información que daba el Viceministro de Redes de Servicio, una información que daba la Fundación, y se recogía todo eso en unos cuadros que se elaboraban semanalmente y los jueves se enviaban a Miraflores con los indicadores esos. Se planificaban las inauguraciones con el programa Aló Presidente y se coordinaba con el programa Aló Presidente para la inauguración de estos centros de salud (DGDMS).
Todos los primeros sábados de cada mes de manera simultanea en todo el
país se realizaba asambleas comunitarias con participación de las autoridades
involucradas y las empresas contratistas de construcción. En tales asambleas se
evaluaban los avances y se hacia planteamientos bilaterales entre comunidades y
empresas. Los resultados de estas asambleas eran enviadas al Presidente.
90
5.2.2 Prácticas no estructuradas
Además de las relaciones formales que han sido mencionadas hasta ahora,
se tiene que se daba la interacción con actores de alguna manera externos a la
distribución inicial de las competencias, quienes tenían que ver con la posibilidad de
soluciones para el surgimiento de problemas imprevistos. Estos actores eran
convocados en el momento o contactados vía telefónica durante el desarrollo de las
reuniones de la Sala Situacional y por lo general la estaban casi siempre vinculados
al área de servicios básicos e incluso seguridad.
Por ejemplo, no habían suficientes transformadores eléctricos a nivel nacional y en algún momento en el proceso se identificó que eso retardaba la apertura de los establecimientos, entonces se incorporó un representante del sector eléctrico en las discusiones y un representante de la empresa prestadora de servicio de agua, es decir, Hidroven en el caso de agua y en el caso de los servicios eléctricos un representante de las dos compañías principales prestadoras del servicio: la Electricidad de Caracas, la otra, en toda caso las compañías eléctricas por la vía del Ministerio de Energía, ellos fueron digamos actores (MS). Él (X) enseguida ubicaba a la gente del Metro y le decía „mira tengo un centro ubicado en tal y tal parte‟ porque el Metro creo que no estaba…fueron a una o dos reuniones, porque era muy eventual (…) pero eso lo resolvía rápido…‟mira, ta, ta, ta‟ ya cuadraba de una vez (CTBAII).
Sin embargo, este poder muchas veces se veía limitado cuando se trasladaba
a los espacios regionales. Si bien los entrevistados comentaron del apoyo
significativo que tuvo la propuesta de parte de poder regional, en algunos estados la
implementación de BAII no fue tan sencilla y requería de la intermediación del
Presidente de la República. Por otra parte, en aquellos estados donde existían
diferencias políticas con las Direcciones de Salud se optaba por la designación de
coordinadores adscritos al nivel central.
Nosotros nos reuníamos sobre todo para la toma de decisiones de tipo política o si había alguna dificultad de tipo política o vinculante o algo con el Ministro o con las discusiones que estaban allí (DGDMS). Mi llegaba a Barrio Adentro durante la gestión del Ministro X en el estado Nueva Esparta obedeció a una estrategia puntual a nivel de la región de Nueva Esparta, debido al hecho de no contar en ese momento con un gobernador que apoyara la gestión de Barrio Adentro en el estado, como si ocurría en la mayoría de las gobernaciones y se planteó la estrategia de una coordinación a nivel regional que tuviera dependencia directa con, en ese momento el Viceministerio de Redes de Salud. Esta estrategia en un principio resultó beneficiosa puesto que se establecieron canales regulares entre el nivel central y el nivel regional y aumentó un poco el apoyo a nivel de región (CBANE).
91
Además del flujo formal de decisiones, también se establecía un flujo de
decisiones fuera de la estructura programada el cual se establecía en varios
sentidos de la jerarquía institucional y entre las esferas intergubernamental e
intersectorial.
El Ministro me decía que el Presidente de la Fundación requería un apoyo, suponte, había un problema con los locales de almacenamiento de materiales que iban para los Barrio Adentro II que se inundaron y eran muy pequeños y entonces yo le informaba al Ministro, entonces se llamaba a otras instancias del gobierno para solucionar el problema del Centro Diagnóstico y unos locales de almacenamiento y lo que sea…o si se requería urgentemente, por ejemplo problemas de tipo laboral que se presentaba por el contrato, se requería contratar a un grupo de personas para transporte o para vigilar algún centro o algunas cuestiones, entonces se planteaba por la vía administrativa con el Doctor Q, en equipo pues. Eran problemas más que todo de ejecución (DGDMS). Era contactar directamente a los Directores de Barrio Adentro, aunque a veces era muy complicado acceder porque no se la pasaban ahí y había que agarrarlos en el pasillo o en cualquier sitio donde estuvieran ellos, o llamarlos por teléfono y decirles que necesitaba hablar con ellos. Bueno, el Doctor Z en ese sentido, si se nos trancaba el serrucho, el Doctor Z los llamaba. Esa era la forma que lo resolviera hacia fuera (DPPF).
Se realizaron actividades para el manejo de los problemas que no lograron
preverse. Eso incluía utilizar mecanismos alternos, como usar la estructura del MS
para resolver situaciones que en teoría podían resolverse con los recursos de la
FMBA. Esos recursos se extendían a los vínculos y la experticia para el manejo de
las gestiones administrativas que por la insipiencia de las relaciones externas de la
FMBA requirieron refuerzo o acompañamiento.
Siempre buscábamos recursos, o sea, siempre utilizábamos recursos del Ministerio en caso de que hubiese alguna falla que no se hubiese planificado para atender la demanda. Se utilizaba la estructura del Ministerio como auxilio. También nosotros utilizábamos mucho la estructura del Ministerio para ayudar a desbloquear que se había quedado por dificultades en las aduanas, el Ministerio también ayudó mucho a desbloquear esas trabas administrativas para que llegaran los equipamientos de manera oportuna (DGGAMS). Yo creo que todo fue detectándose con el acontecimiento. Esos elementos no fueron previstos, fueron surgiendo. Es como yo te digo, detalles que en lo grande no se vieron, no se pensaron que podían surgir. En la mente de quien planificó esto políticamente, no vio obstáculos técnicos, quizás porque era una prioridad política que había que cumplir y que de alguna manera se solventaría lo que viniera en el camino y realmente así fue. Se presentaron muchísimas cosas que en el momento decíamos, no esto va a tener solución, cómo hacíamos para llevar una red de aguas negras desde el pueblo tal a tantos kilómetros a un CDI…y se pudo. Tardamos más en lograrlo pero se pudo (CBAII1). Eso se determinó mucho tiempo después y hubo que corregirlo en el camino, es decir, no había un proyecto que fuera totalmente acabado, fue
92
un proyecto que se fue corrigiendo en el momento en que se está construyendo, lo cual no es del todo malo y entendí yo además en ese momento, que no lo entendía, yo pensé que la ingeniería era una cosa mucho más planificada y mucho más rígida, pero entendí después en el momento que parece que funciona así, que es que una cosa es lo que uno proyecta en un plano y lo que uno discute en una mesa de trabajo y otra cosa es construirlo e ir al terreno a hacerlo donde existen imponderables (CBANE).
Igualmente se realizaron actividades para dar visibilidad a la propuesta de
BAII tales como las inauguraciones que eran televisadas en el programa semanal
Aló Presidente y en algunos programas especiales.
La visibilidad fueron fundamentalmente los Aló Presidente que eran semanalmente o sino semanalmente en muchos de esos programas se daba mucha información de la importancia de los CDI, de los centros de rehabilitación, más toda la información que se pasaba por boletines, las reuniones del Ministerio, las reuniones con las comunidades, entonces si había mucha información relacionada con esta Misión (DGDMS).
Hubo también una fuerte campaña informativa de BA por diversos medios de
comunicación. Los entrevistados consideraron que el MS aportó mucha información
y apoyo para la organización de los CS lo cual dio visibilidad a BA en la población.
La participación de los CS en asambleas comunitarias también fue considerada
como un elemento que dio visibilidad a BA. De igual forma, también fueron
señaladas las movilizaciones que estos grupos hicieron junto con el MS en lo que se
llamaba defensa del derecho a la salud.
Uno de los aspectos que constituyó un cálculo estratégico fue la propia
conformación de la Junta Directiva de la FMBA, así como la Sala Situacional ya que
conjugaban en un mismo espacio la actuación de actores con competencias
diversas. La separación de los recursos administrativos del MS en una Fundación
podría considerarse también como un cálculo estratégico, así como la separación de
la construcción y la delegación de esta función en el órgano competente.
93
6. DISCUSIÓN
Antes de hablar del proyecto de gobierno de la MBA resulta obligatorio
referirse a la naturaleza del proyecto de Estado, el cual determinará la escogencia
del instrumental que le permita su legitimización y, si sus objetivos así lo exigen, la
transformación de la sociedad. En la actualidad Venezuela transita por un complejo
proceso de transformaciones que confrontan el capitalismo y un proyecto inacabado
de socialismo del siglo XXI. En los documentos gubernamentales17 se reconoce que
la complejidad de este proceso deriva en parte de la constatación de la persistencia
de un sistema cuyos rasgos dominantes son los propios de una cultura capitalista
fuertemente arraigada. Se plantea una dialéctica de la lucha por la transformación
material de la sociedad y el desarrollo de la espiritualidad y se busca la
transformación de las relaciones sociales de producción.
En esta perspectiva se considera la posibilidad de estar en presencia de una
crisis de hegemonía, toda vez que existe un grado de contradicciones entre el tipo
de Estado capitalista-socialista dentro del mismo contexto social; se han dado
variaciones del bloque de poder y los intereses dominantes, así como ha cambiado
la relación entre el Estado y la economía y sus formas de intervención; también han
cambiado las formas de régimen y las relaciones entre las estructuras del Estado y
las mediaciones y representaciones que proveen los partidos políticos; y finalmente,
se está modificando el aparato de Estado en su forma institucional. Todas estas
contradicciones han alcanzado un nivel de intensidad tal que la superación de las
mismas requiere de modificaciones estructurales en los distintos niveles18.
Aplicándose este marco analítico se puede decir que esta perspectiva de
crisis es extrapolable en varios aspectos al sector salud, toda vez que el carácter
público de salud previsto en la CRBV desde el año 1999 profundizó una
contradicción entre el modelo de salud que desde hacía algunos años tendía a la
privatización y que para 1997 ya había alcanzado un 73% de los gastos en salud en
el sector privado (MUNTANER et al, 2008). El bloque de poder representado por el
gremio médico venezolano en el sector salud se vio desplazado ante la ruptura
17
Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013 18
Giordani (1986) en relación a Poulantzas
94
definitiva del gobierno con la FMV, resultado de las posiciones políticas antagónicas
que quedaron evidenciadas por el actuación de la Federación después golpe de
Estado de 200219, y ante la poca participación a la convocatoria de concurso
públicos para asistir las áreas críticas como los sectores de máxima exclusión social
y las áreas rurales. Por otra parte, la poca efectividad de las instituciones públicas en
el procesamiento de las necesidades sociales ha sido uno de los trazos
característicos de las crisis de Estado en Venezuela.
Tomando en cuenta el enfoque de Habermas (1973) sobre crisis, podría
incluso considerarse una crisis de racionalidad20, en el momento que el Estado
suplanta el papel dominante de la clase capitalista, cuyos valores políticos gozan de
hegemonía ideológica, ajustándose con ello el alcance y los contenidos del debate
político. La burocracia es incapaz de manejar los mecanismos de control que le
exige el sistema democrático y en ese momento cabe la necesidad de generar
propuestas que respondan a las exigencias de ese sistema. Esto podría brindar
elementos para comprender que se busquen cambios en los sistemas ya existentes
con el surgimiento de las Misiones y su posterior institucionalización a través de
fundaciones.
Estas interpretaciones aproximan a la comprensión el hecho de que el
proyecto gobierno de la MBA sea uno de los vértices de mayor robustez, toda vez
que lo que se quería era un cambio dentro del sistema de salud que honrara los
compromisos del consenso alcanzado en el proceso constituyente a favor del
carácter público, gratuito equitativo y universal de salud. Sin embargo, aún cuando el
cuerpo doctrinario que estaba presente en el ideario instituyente, marcaban el
discurso de las autoridades y orientaban coherentemente sus acciones, a diferencia
que con BAI, en BAII se privilegiaba más el componente constructivo y la gestión
administrativa y financiera, con una velocidad de desarrollo menor en lo que se
refiere al modelo de atención.
19
De acuerdo con Alvarado et al (2007) la raíz del conflicto médico no fue de naturaleza reinvindicativa sino política, porque inmediatamente después de consumado el golpe de Estado de 2002 la Federación Médica Venezolana levantó el paro médico sin que se hubiesen modificado de forma alguna las condiciones laborales. 20
Castellano, H (2006) en referencia a Habermas (1973)
95
La posibilidad de surgimiento del binomio alusión-ilusión21 en cuanto al
cumplimiento del cuerpo doctrinario de la constituyente puede analizarse mediante lo
apuntado por Testa22 (2004, p. 71) sobre la relación dinámica entre una propuesta
de cambio institucional por una alternativa diferente, la cual se plantea en la
superación de lo instituido por un nuevo instituyente que representa esa otra
alternativa. En esta conformación de la segunda etapa de BA, que de acuerdo al
instituyente se orientaba a la continuación de la construcción de un nuevo modelo
hegemónico, tal y como ocurrió con BAI, el cambio promovido tuvo mayor énfasis en
la expansión de la oferta de servicios y en garantizar el acceso, que en las pocas
alteraciones que hasta ese momento hizo sobre las raíces de la medicalización,
prevaleciendo así de cierta manera el instituido por encima del instituyente. Esta
crítica no desconoce la innegable necesidad de avanzar en la expansión de la oferta,
sobre todo si se trata de un sistema universalista, pero sin que esto implique la
disminución de la prioridad conferida al diseño del modelo de atención, que es
donde descansaba el espíritu instituyente.
Sin pretender extrapolar a la totalidad del SPNS el análisis que pueda surgir
del estudio de la combinación de tecnologías o medios de trabajo presentes en BAII
y para ahondar más sobre el marco direccional de la toma de decisiones,
apoyándose en el enfoque de Testa (1995) sobre racionalidad23 y lógica de
programación, cabe revisar el predominio de elementos caracterizadores de una u
otra manera de concebir la propuesta, asumiendo la posibilidad de coexistencia
entre lógicas diferentes con proporcionalidades variables, de acuerdo a la fase en la
que se encontraba la propuesta.
Suponiendo que a nivel sectorial la racionalidad de la legitimación a través de
la continuación de la estrategia de BA implicaba aceptación, en el sentido que no se
contrapusiera a los fundamentos establecidos en la sociedad, y asumiendo que tales
fundamentos se asientan en el uso de la ideología como constructora de sujetos,
resulta inevitable no pasar por alto lo comentado anteriormente sobre la práctica
21
Citación textual hecha por Hadjinicolaou, N. (1974) a Althusser, L. en referencia al binomio alusión-ilusión quien dijo que “toda representación ideológica es una determinada representación de la realidad, que hace entonces de cierta manera alusión a la realidad, pero que, paralelamente, no produce sino una ilusión” 22
discusión originalmente formulada por Michel Foucault 23
De acuerdo con Testa (2004) los propósitos de un gobierno pueden ser la legitimación de la situación actual que busca el status quo; el crecimiento de la productividad; y la transformación de la estructura social. Para este autor (1995) toda decisión o propuesta tiene como propósito la legitimación.
96
médica como ideología hegemónica en la construcción del ideario en salud asociada
al binomio salud-enfermedad como parte de la práctica cotidiana. La práctica
profesional pasa a ocupar un lugar de práctica ideológica y la medicina pasa a
ocupar el papel de aparato ideológico del Estado (TESTA, 2004). Una política que se
fundamenta en concepciones valorativas será legitima toda vez que legítima sus
valores junto a los individuos lo que construye o reconstruye los valores culturales
vigentes (FLEURY y OUVERNEY, 2008).
De acuerdo con Paim (2008) los modelos de atención para la intervención
sobre problemas y necesidades de salud son subalternos al modelo médico
hegemónico sobre los problemas. De acuerdo con esta afirmación, tampoco es de
ignorarse el peso que el paradigma positivista flexneriano todavía tiene sobre el
modelo de formación académica en salud y su determinación sobre las dialécticas
público-privado, individual-colectivo, preventivo-curativo, así como pesa también el
modelo de la historia natural de la enfermedad de Leavell & Clarck como referente
metafórico del proceso salud-enfermedad en lo que se refiere a la organización de la
oferta de servicios y en la configuración de modelos de atención que se centran en
la atención individual y en la organización de la asistencia médica en especialidades
(ALMEIDA y PAIM, 1998).
Tanto los dirigentes como la población continúan reproduciendo tales
paradigmas al reducir el sistema de salud a la organización de un conjunto de
establecimientos con énfasis en el diagnóstico y en la terapia alopática (FLEURY,
1997). Esta tendencia parecía revertirse con BAI, donde se dio gran relevancia a la
programación de la oferta en base a los levantamientos pormenorizados de las
informaciones de la situación de salud con base sectorizada, particularmente en
áreas donde anteriormente no había ningún acceso a forma alguna servicios,
además de la relevancia otorgada a la promoción de la salud, a las mejoras en las
condiciones de vida en su papel de determinantes y en general al desarrollo
promisorio de una política intersectorial en el que se articulaban las diversas
misiones sociales, situándose con ello las bases para operar los cambios integrales
progresivos que permitirían avanzar hacia el quiebre de paradigma. En lo que
corresponde a la noción de riesgo vinculada a las necesidades, parece más evidente
en BAI y permanece difusa y de baja operacionalidad en BAII. De las discordancias
discursivas al respecto sólo puede desprenderse la definición disímil del objeto de
trabajo lo cual tiene incidencia sobre las formas organizativas a producirse.
97
Por el hecho que las discusiones y la adopción de decisiones referidas al
funcionamiento avanzaron a una velocidad relativamente menor que el proceso
constructivo, hasta por el hecho de que en el diseño del modelo de atención el grado
de discordancias parecía mayor y la complejidad del contenido requería la
incorporación de otros actores del sector salud que participaban con racionalidades
diferentes, la lógica de programación se centró fuertemente en la construcción de la
oferta como garantía de disminución de las desigualdades en el acceso, toda vez
que el sector público prácticamente no contaba con tales medios. Esto puede ser
ilustrado con lo que Paim (2008, p.547) considera mayor énfasis en el continente
(infraestructura, organización, gestión y financiamiento) que en el contenido
(prácticas).
Resulta temerario elucubrar cuales fueron las razones por las cuales
pareciera que en momentos la meta sobre el diseño del modelo de atención como
mecanismo para el procesamiento y sistematización de las necesidades quedó
secundarizada al proceso constructivo. Por otro lado, sin restar relevancia a la
racionalidad implícita en las decisiones políticas, tampoco se debe perder de vista
que el horizonte temporal de este estudio abarcó un año y la complejidad del cambio
institucional que involucra conformar un modelo de atención se vislumbra como una
tarea que impone retos dinámicos que difícilmente pueden acometerse al corto
plazo, sin que por eso se limite la posibilidad de emprender metas parciales como el
desarrollo del continente.
Se considera que la lógica del diseño organizativo respondió a la
conformación de un sistema de producción de servicios dispuesto en redes en
función de la capacidad resolutiva y grados de complejidad, con base político-
administrativa municipal, sectorización poblacional, conectada mediante referencia y
contrarreferencia, con tecnologías y medios de trabajo diferenciados de acuerdo a la
complejidad del servicio. En la construcción del segundo nivel se dio énfasis a la
dimensión técnica y se proyectó la intervención hacia la atención de daños y al
apoyo diagnóstico a los otros niveles de atención para la programación de la oferta.
Sin embargo, la lógica de procesos, que según Testa (1995, p. 191) orienta la
secuencias de realización de tránsito entre las distintas formas organizativas que
corresponden a las diversas actividades de la estructura, puede decirse que fue
menos privilegiada.
98
De acuerdo con Testa (1995), la lógica de programación de la oferta se
inserta institucionalmente en la estructura social y tiene entre otros determinantes la
complejidad de los servicios y la incorporación de tecnología particularmente los
bienes de capital empleados para la producción de servicios. Este mismo autor
(1995, p. 122) sugiere que los bienes de capital o la inversión líquida que introduce
una actividad nueva o amplía alguna ya existente mediante una modificación en la
tecnología asume decisiones que pasan a ser un tema exclusivo del nivel central,
dada la complejidad de las interrelaciones que requiere que se preste especial
atención a la coherencia del conjunto.
Desviando la discusión sobre infraestructura abordada hasta ahora pero sin
salir de la distinción de los elementos que conforman el continente, vale destaque
particular los cambios burocráticos en materia financiera y de gestión que se han
materializado en BA vinculados con el objetivo de la refundación del Estado y de sus
entidades. Estos cambios incluyeron el uso de la renta petrolera en obras sociales,
la distribución más igualitaria de esa renta entre los ciudadanos a través de la
ampliación de los servicios, y la expansión de la asignación de recursos en los
primeros niveles de atención y en la masificación de los servicios de rehabilitación.
La agilización de la gestión administrativa y financiera es buscada a través de las
fundaciones estatales, que son entidades descentralizadas funcionalmente y regidas
por principios de derecho privado.
Hasta este momento se ha tratado el proyecto de gobierno y a partir de este
punto se comenzará a discutir lo referente a la gobernabilidad sobre la
implementación de la red BAII pudiéndose señalar que existía cierta robustez en
este vértice con un pequeños conflictos que no amenazaron de forma determinante
el proyecto. Esta afirmación se respalda, en primer lugar, en el apoyo legislativo que
tuvo la propuesta, lo cual, se infiere, pudo deberse a que los asuntos sometidos al
debate legislativo, específicamente aprobación de recursos para construcción, no
suponían contradicciones, que ya las mismas se habían presentados en momentos
anteriores, recordando que BAII se trataba de la continuación de un proceso ya
iniciado.
En cuanto a los conflictos, el primero se refiere al conflicto la FMV y para
abordarlo se podrían considerar algunas cuestiones que podrían explicar la
concepción de este actor como actor exento de neutralidad ante la posibilidad de
discontinuidad de un determinado modelo capitalista que garantizara la reproducción
99
de los intereses económicos de la clase y el rol hegemónico de la misma en los
ámbitos político, económico y social que han estado presente en el desarrollo
histórico de la sociedad contemporánea. Para Donangelo (1979, p. 29), el gremio
médico como categoría asumió su papel en la estructura social capitalista marcada
por el consumo individual y reforzada por la instalación del esquema de seguridad
social institucionalizado por el Estado bajo las condiciones del capitalismo
monopolista dependiente.
El saber médico, adquirió valor normativo en un amplio espectro de sectores
tanto en el plano individual como colectivo y otorgó la autoridad irrefutable de definir
legítimamente las necesidades en diversos ámbitos que extravasaban su campo de
actuación y se extendían hasta el sistema de relaciones sociales. Ese saber jugó un
papel central en la distribución y el consumo de las tecnologías asociadas, así como
favoreció la adopción de una práctica terapéutica que aseguraba el retorno y la
reproducción de capitales colocados en diferentes sectores de la producción y
consecuentemente impondría incrementos en los costos en salud. Con esto
favoreció la oposición entre el carácter social de la producción y el carácter privado
de la apropiación en un contexto donde las condiciones ideológicas y políticas fueron
capaces de asegurar que no se manifestaran contradicciones en la estructura de
producción (ADAM y HERZLICH, 2001; DONANGELO, 1979).
En relación a las tensiones presentadas entre los equipos venezolanos y la
MMC, se tiene que existe un nivel de determinación histórica diferencial que se
extiende a la dimensión de poder y al desarrollo de racionalidades que en momentos
se presentan como discordantes. Como señala Testa (1995, p.57) no es posible
dejar de lado la importancia que tiene la historia en toda la construcción del
pensamiento social y en el carácter de sus organizaciones como una condensación
material de su estructura de relaciones sociales, incluida la funcionalidad de la
institución en la estructuración de las organizaciones de acuerdo con los propósitos
establecidos. Así, por ejemplo, vemos que en Cuba estatización del servicio de salud
fue completa en tanto que en Venezuela el sector privado continua manteniendo
relaciones parasitarias con el Estado por diversos mecanismos, como por ejemplo
los seguros de salud privados para rangos diferenciados de empleados públicos.
Estas estructuras sociales y funcionales pueden ser más o menos permeables
a otras formas o entidades homologas en la medida que presenten grados variables
100
de similitudes o diferencias. Existen similitudes entre ambos equipos en el hecho de
que sus concepciones valorativas destacan el componente organizativo orientado a
la disposición jerárquica de un conjunto de establecimientos de prestación de
servicios (FLEURY y OUVERNEY, 2008). Por otra parte es posible prever la
emergencia de contradicciones en el desarrollo de entidades construidas a partir de
sistemas de producción de servicios históricamente determinados, en los que
interactúan equipos de trabajo, controles y reglas, las cuales se incorporan en las
relaciones específicas de producción a diferentes niveles. Estas interacciones son
capturadas y sedimentadas en la construcción social sucesiva en la que se
introducen cambios en las formas de producción acordes la hegemonía dominante.
Como es natural en la realidad social, estas superposiciones pueden producir
resultados no contemplados y contradicciones no deseables (CLEGG, 1981).
La asesoría formulada bajo los principios de conformación del modelo médico
cubano en el que se estructuran los servicios de atención en el espacio social de la
comunidad y no fuera de esta, como había sido desarrollado en el modelo médico
venezolano, supuso en cierta manera la legitimación social de una forma distinta de
hegemonía y la aceptación valorativa de un nuevo esquema organizativo de
servicios con dinámicas sociales distintas a las precedentes. Esa construcción
valorativa supuso alteraciones en la dinámica de poder, en cuanto al desplazamiento
del referente del modelo médico venezolano que había sido identificado por la
población por su tendencia privatista y de orientación a la dinámica social del
mercado. Desde el momento que Cuba coopera con el atención de miles de
pacientes rechazados de los hospitales venezolanos que son trasladados
diariamente a ese país para recibir atención, así como con la distribución de médicos
residentes en poblaciones excluidas y de difícil acceso, el modelo médico cubano
ganó referencia en el ideario colectivo y se postuló como cercano a las necesidades
de la población.
Esta construcción referencial tuvo incidencia en la distribución de algunos
espacios de poder en el aparato administrativo, en la que también se
experimentaban transformaciones radicales producto del proyecto de gobierno,
como ya fue comentado al comienzo. El Estado promovió y operó desde arriba las
transformaciones sobre las estructuras existentes. Donde se vio la mayor
incorporación de estos nuevos actores dentro del sistema fue en el primer y segundo
nivel de atención con BAI y BAII. Sin embargo, el MS continuaba manteniendo la
101
rectoría en diversos aspectos, como el liderazgo en el grupo ad hoc de BAII, el
manejo de los recursos financieros para el funcionamiento y la responsabilidad sobre
el diseño del modelo de atención y la integración programática y funcional de las
acciones. En este punto también cabe mencionar que la hegemonía biomedica sigue
presente en la atención hospitalaria general y especializada y se ha mantenido
inalterada, estando bajo el control exclusivo del sistema médico venezolano.
Por el hecho de que las trasformaciones fueron promovidas por el Estado
desde arriba y tomando como referente analítico la propuesta de Gramsci24, parece
plausible hablar de una guerra de posición. Por otra parte, en una democracia en
que el capital entra en crisis se generan también amenaza de crisis de hegemonía y
las fuerzas sociales se organizan, por lo que no debe desestimarse la influencia de
la identificación y movilización desde abajo que como ya se ha dicho, tales
transformaciones fueron respaldadas por sector mayoritario de la población, desde
el inicio de su transcurso posterior al deslave de Vargas en 1999, con lo que podría
decirse que de cierta manera también operaron transformaciones moleculares. Así
se tiene que en abril de 2003 y mayo de 2006 los Comités de Salud pasaron de
2.124 a 8.95125 respectivamente, que fueron los mismos que dieron su respaldo a
BAII.
Existen posiciones que proponen que las relaciones que se plantean entre el
Estado y los Comités de Salud pueden ser vista desde una perspectiva clientelar
toda vez que asume una relación asimétrica de poder del primero para el segundo
que se sustenta en la posibilidad de intercambio de bienes y servicios (STOKE,
2000). Esta perspectiva supone así que no existen otras motivaciones en la
población que no sean el interés individual, desconociendo cualquier forma de
articulación que promueva la búsqueda de las soluciones de los problemas
colectivos. Este tema es tan complejo como antiguas las confrontaciones dialécticas
entre las tendencias clientelistas y la autentica participación popular. Este estudio no
abordó desarrollar tal análisis, pero aún así, cabe lugar para hacer la conexión con el
24
De acuerdo con Coutinho, C. (1988), Gramsci propuso que existían dos grandes estrategias por las cuales se puede cambiar la sociedad capitalista. Una de ellas era la guerra de movimiento que se puede dar en una sociedad en que el Estado es fuerte y la sociedad gelatinosa y así se toma el poder por asalto y con eso se conquista el Estado. La otra es la guerra de posición o guerra de trinchera, justamente en la sociedad en que la sociedad civil es muy fuerte y el Estado existe, pero no tanto como la sociedad. En tales circunstancias se puede incluso tomar el Estado por asalto, pero existirán grandes dificultades de mantenerse en el poder y conquistar políticamente los intereses de las clases. 25
Muntaner et al (2008).
102
siguiente punto que aborda el vértice de las capacidades de gobierno y en primer
lugar el papel del líder y su relación con la privilegiada categoría analítica
comúnmente conocida como masa.
No constituye novedad alguna la polémica suscitada alrededor del carácter
populista del proyecto bolivariano liderado por Hugo Chávez. Donde podría
promoverse la reflexión es acerca de la connotación que este término asume en las
diversas corrientes críticas en la contemporaneidad. Así encontramos posiciones
encontradas como las de los teóricos Laclau y Marchart, posicionándose el primero
en una postura reflexiva acerca de la naturaleza no necesariamente negativa del
término y las críticas que de este hace el segundo. Tenemos opiniones como la de
Ramos (2008), que en referencia a la propuesta política de Chávez acuña el término
“neopopulismo” (propuesto por Mayorga, 1995) e inscribe sus reflexiones en la
teorías clásicas weberianas que postulan que una de las formas por las que el
Estado moderno reivindica el monopolio del uso legitimo de la fuerza es a través del
el poder carismático, el cual funda su argumentación de legitimidad en dones
personales extraordinarios de un individuo en quien se deposita la confianza gracias
a su singularidad y cualidades prodigiosas, o cualidades ejemplares y que tal poder
es ejercido por el soberano escogido a través de plesbicito (Weber, 1968).
Por su parte, Laclau (2006) aborda el tema en numerosos ensayos y
considera que “la categoría de populismo no implica necesariamente una evaluación
peyorativa, lo que no significa, desde luego, que todo populismo sea, por definición,
bueno”. Este autor coloca la relevancia del análisis en los contenidos por encima de
la figura aglutinante del líder. Al respecto considera que “si los contenidos políticos
más diversos son susceptibles de una articulación populista, nuestro apoyo o no a
un movimiento populista concreto dependerá de nuestra evaluación de esos
contenidos y no tan sólo de la forma populista de su discurso”. En el sentido que
propone Laclau (2007), “populismo son las demandas de los de abajo que todavía
no están demasiado inscriptas en el discurso político, pero que empiezan a
expresarse” y aunque considera el mismo en sentidos divergentes se revaloriza esa
categoría dentro de una connotación positiva.
En esta misma línea, Raby (2006), además de considerar las posiciones de
los detractores del populismo en Latinoamérica, examina la figura de los
despectivamente llamados líderes carismáticos en la región y destaca el papel
central de los mismos en los procesos de cambio fuera de las connotaciones
103
negativas convencionales. Esta autora lejos de negar las actitudes populistas en el
discurso de Chávez coloca el foco del análisis en la posibilidad de superar la ironía y
el escepticismo conservador liberal para poder siquiera considerar el hecho de que
pueda darse la simultaneidad del carácter populista y revolucionario. De esta
manera se refiere a detractores de esa corriente populista argumentando que los
mismos niegan la posibilidad de que el liderazgo carismático y el entusiasmo puedan
cumplir una función simbólica necesaria en la movilización popular y en la
construcción real y efectiva de un sistema social más justo e democrático.
Para Raby (2006) los pobres de los cerros probablemente se identifican con
el carisma de Chávez, pero coloca también en ellos la capacidad de discernimiento
entre alternativas reales y diferentes. En torno a la posición de la población, Laclau
(2007), agrega además que en el populismo están los dos elementos, la movilización
desde abajo y la identificación desde arriba pero que entre ellos hay una permanente
tensión y añade que muchas veces la identificación con el líder se confunde con
autoritarismo, pero puede haber identificación con el líder y movilización de masas al
mismo tiempo que aumenta la participación democrática.
Sea como sea, no puede dejarse de lado el origen militar de Chávez y la
estructuración de muchas de sus políticas orientadas en los principios castrenses,
en las que claramente se distinguen prácticas gerenciales bajo una lógica de mando
jerárquica, donde se valora el papel de la autoridad, con tácticas a las que se les
asignan recursos financieros y humanos y se les establece un tiempo, dándole con
eso mayor especificidad y posibilidad de eficiencia. De aquí se desprende el tipo de
liderazgo ejercido, especialmente en el caso de la MBA que es la que ocupa este
estudio.
Por todo lo que ya ha sido discutido hasta ahora, en este estilo de liderazgo
se puede identificar como rasgo marcante la confrontación, en medio del conflicto o
la crisis de hegemonía planteada. Se asume la construcción del proyecto, en este
caso el proyecto socialista, como objetivo. El líder está al servicio del objetivo y los
personifica tan íntimamente que se confunde con el líder. El cumplimiento del
proyecto y el éxito de la ideología exigen mando y subordinación. El poder personal
del líder pasa a ocupar carácter instrumental para el logro del proyecto (MATUS,
1996).
Al fracasar en el intento de negociación con el sector médico, busca la
104
introducción de cambios bruscos en las reglas del juego social, ya no más con
medios como alianzas nacionales, de las cuales desiste, sino a través de la
cooperación del gobierno cubano, con el fin de darle viabilidad al proyecto político en
salud, en el que BAII en si mismo es una operación, una acción intermedia, la cual
no puede ser imaginada y concebida independientemente de la coyuntura o del
momento que la estrategia atraviesa y expresa. Estas acciones se corresponden a la
necesidad de no dejar caer el vértice de la gobernabilidad en un punto crítico que
comprometiera el objetivo.
En ese contexto en el que existía polaridad ideológica, conflictividad y
confrontación, es donde se introdujeron nuevos elementos o cambios para
incrementar la gobernabilidad sobre la propuesta, asumiéndose para ello una
planificación de rasgos normativos centrada en desarrollo expedito de proyectos
dirigidos a la creación de nuevas entidades que dieran soporte a los cambios del
sistema de salud. De acuerdo con esto, se estableció el nivel de macroregulación
donde el patrón político ideológico hasta ahora descrito determinó las funciones
prioritarias que debían cumplirse. Se estableció también el patrón macroinstitucional
que le confirió las características al diseño organizacional del aparato público acorde
con ese patrón ideológico.
Así se tiene que para la estructuración de los sistemas de trabajo se
centralizó la dirigencia y se nombró un equipo ad hoc intersectorial que funcionaba
como unidad de procesamiento técnico político y filtraba las prioridades de los
problemas valorados en la implementación. Se planteó como forma organizativa lo
que Mintzberg (1995), denominó adhocracia26. El equipo de trabajo multidisciplinar
se juntó en un momento dado para una tarea definida y su permanencia estaría
definida por la culminación de la meta constructiva. En el interior del grupo no había
un jefe como tal y los roles desempeñados por los miembros eran basados en la
competencia, no en la jerarquía. Cada uno actuaba como estratega en su área. Vista
la naturaleza y complejidad de la misión, se subdividió el grupo en subunidades,
cada una de las cuales respondía por un aspecto específico dentro de la tarea que
26
Adhocracia es un término propuesto por Mintzberg en oposición a la burocracia. La burocracia se maneja con rutinas; la adhocracia acorta y simplifica los procesos adaptándose a cada situación particular. Se caracterizada por su escasa complejidad, formalismo y centralismo. El término es una derivación de ad hoc, que quiere decir "para un fin determinado". La adhocracia comienza con la creación de la fuerza de tareas durante la Segunda Guerra Mundial, cuando los ejércitos creaban equipos ad hoc ("aquí y ahora") que se disolvían después de terminar su misión específica y transitoria.
105
debían cumplir.
La ventaja que tuvo esta conformación fue brindarle mayor flexibilidad y
facilitar el flujo de informaciones en el momento real, así como imprimir fuerza a la
tarea. La incorporación de actores transitorios como otros ministerios de cierta
manera modificaba la estructura y también alteraba la dinámica, a la vez que se
prescindía de otras rutinas propias de la burocracia, así como del uso de normas,
reglamentos y procedimientos. Esta pudo ser una ventaja en varios aspectos, como
el hecho de ser un mecanismo integrador, pero presentó como desventaja adaptar
sistemas de planificación limitados. Aunque en las adhocracias generalmente los
sistemas de control son menos sofisticados, no podría señalarse la falta de control
como falla dado el seguimiento continuo realizado.
Consecuentemente con la naturaleza dinámica de este tipo de arreglo
institucional adhocratico y tal como si se asumiera como intrínseca la condición de
anormalidad en relación al desarrollo de la política pública, a nivel de los sistemas de
trabajo, el equipo dirigente se montó y operó sobre una estructura cuya práctica y
direccionalidad fundamental es propia de manejo contingencial, tal como lo es la
sala situacional, en la que se establecen procedimientos y modos de cumplir tareas
bajo la lógica del manejo de crisis. Es de destacar que esa condición de crisis
generalmente se asume después que eventos indicadores revelan dentro de un
desarrollo estable una condición de anormalidad, usualmente producto de rupturas
coyunturales.
En este caso, desde el inicio de la conformación del grupo ad hoc para BA se
adoptó este enfoque con carácter de permanencia y se asumió lo que Matus (1997)
llama métodos especiales para la toma de decisiones. El resto de las estructuras
organizativas dependientes del grupo ad hoc también reproducían a su vez el mismo
enfoque contingencial. La limitante de esta forma de gerencia anormal es que se
corre el riesgo de crear una situación permanente de tensión situacional y de dejar
de lado las decisiones que escapan al foco de estos métodos, tal como sucedió con
el desarrollo del modelo de atención.
Otro de los aspectos destacados en los microsistemas originados del sistema
de trabajo, fue la adopción del presupuesto por proyecto para formalizar la
asignación de recursos económicos presupuestarios en relación con acciones,
resultados y objetivos previamente definidos. De las líneas del PDESN,
106
específicamente en el Equilibrio Social, se asoció el gran objetivo estratégico de la
construcción del SPNS a su subdivisión en sub objetivos y sub sub objetivos, estos
últimos de carácter estratégico e inscritos en el ámbito de posibles coordinaciones y
cooperaciones interinstitucionales. No obstante, es conocido que en el sector público
el ritmo que imponen los requisitos administrativos a las instituciones supera la
capacidad de las mismas y la adopción del presupuesto por proyecto puede correr el
riesgo de que se simplifique la conceptualización de los proyectos apenas con el fin
de adaptarlos a los tiempos y convertirlos en ritos formalísticos sin que de verdad se
profundice el cambio de lógica y de método, en aras de la mayor una mayor
eficiencia (GONZÁLEZ, 2006).
El siguiente macrosistema que merece mención es el monitoreo por
problemas, el cual fue ejecutado con rigurosidad en función del cumplimiento de la
meta constructiva de BAII. De acuerdo con Matus (1997 p.143), este sistema es
básico para hacer el seguimiento de la situación, de la marcha de los planes, la
evolución de los problemas del plan y las necesidades de corrección. El sistema de
seguimiento establecido en la sala situacional proporcionó informaciones selectivas
y, al menos en lo que respecta a la parte constructiva, generó indicadores
adecuados de monitoreo para el abordaje estratégico de los problemas en función
del tiempo establecido. A su vez las instancias periféricas con dependencia
organizacional del grupo ad hoc también reprodujeron y formalizaron rigurosamente
el seguimiento de un conjunto de indicadores conexos que se articulaban en la sala
situacional.
Este sistema de trabajo también determinó la gerencia por operaciones y la
gestión del día a día, la cual se reproducía desde los máximas autoridades del grupo
ad hoc hasta los niveles operacionales de base, guiado por los criterios de eficiencia
y eficacia en la acción (MATUS, 1997). De este sistema surgió una rutina de
funcionamiento que de acuerdo a la naturaleza de los problemas permitía creatividad
en el procesamiento de decisiones. Este sistema fue flexible, para ciertos problemas
inscritos en el área constructiva, pero rígido para procesos cuasiestructurados
vinculados a la red como un sistema general.
A estos dos últimos sistemas, estaba estrechamente vinculado el sistema de
petición y prestación de cuentas por desempeño (MATUS, 1997), visto que dentro
de la propia sala situacional se distribuyeron las responsabilidades y se
establecieron los mecanismos de cobranza en base a los compromisos asumidos. El
107
grupo ad hoc tenía un nivel de rendición de cuentas con el Presidente por diversos
mecanismos que podían ser formales mediante reuniones mensuales o informales
por contactos personales o telefónicos. El otro nivel de la rendición correspondía a
las vinculaciones con los Comités de Salud mediante la celebración nacional de
asambleas mensuales de manera simultánea con las comunidades quienes hacían
demandas a todos los actores presentes, incluso a las empresas a la vez que eran
demandados por las autoridades en un intercambio de problemas. El otro
mecanismo de petición de cuentas era la que realizaba el Presidente en las
inauguraciones televisadas en el “Aló Presidente”. Este esquema permitía la
cobranza directa y el intercambio de problemas desde las comunidades sin que se
pasara por la estructura institucional.
Matus (1997, p.217) considera que la posibilidad de éxito de una reforma
organizativa depende totalmente de la fortaleza y calidad del sistema de evaluación
por desempeño, ya que con la cobranza estricta se crea la exigencia de un sistema
de formación de la agenda del dirigente capaz de abrir espacio a los problemas
importantes y obliga al Presidente a cobrar cuenta a los ministros en relación con los
planes acordados y la presión por lo importante y la evaluación en cadena hasta la
base crea la demanda de planificación operacional.
En lo que se refiere al diseño macroinstitucional, sin duda que cabe destaque
a la conformación de una macroorganización en la que se articularon organizaciones
concretas y se estableció la relación entre las misiones, las funciones y las entidades
públicas responsables de su cumplimiento (MATUS, 1997). El grupo ad hoc logró en
la práctica desarrollar acciones formales para el cumplimiento de un objetivo
conjunto, lo cual, a pesar de estar establecido en la planificación ritualística formal,
ha sido de difícil implementación por la divergencia de objetivos de cada una de las
organizaciones que ejecutan actividades especificas dentro de una metatarea.
Igualmente esta configuración permitió el ingreso de otros actores, principalmente
otros ministerios, de manera transitoria para realizar el intercambio de problemas.
Como ya se ha dicho esta estructura responde a un orden jerárquico que no
es formal, ya que la misma no fue creada por ningún instrumento legal. No obstante,
se comporta como tal y asume rutinas y determina las prácticas al interior del grupo
ad hoc y a pesar de informal incide a su vez en el interior de la dinámica de las
estructuras administrativas ministeriales, que si son formales, llegando incluso a
108
determinar sus prácticas. Por otra parte, si bien es cierto que el sentido de metatarea
facilitó la cohesión en el cumplimiento de un objetivo, esta macroorganización
también fragmentó los productos terminales y dio nivel de especialización a algunas
unidades como fueron infraestructura, financiamiento e insumos, separándolos del
modelo de atención.
La posibilidad real del propósito de cambio de modelo se materializa en el
potencial creativo, flexible e innovador de las instituciones para procesar los
problemas cuasiestructurados y de ser necesario de transformarse a si mismas para
poder revolucionar. La modificación del reglamento orgánico del MS y la creación de
instancias formales que institucionalizan la administración de BA parecen indicar
posibilidad de transformación. No obstante, debe considerarse que la administración
pública tradicional permanece con la misma burocratización y, a pesar de una
condición necesaria, la formalización institucional de BA en la estructura organizativa
no garantiza su capacidad de respuesta. Donde si pareciera existir una posibilidad
de transformación para la agilización es con la adopción de formas administrativas
diferentes como son las fundaciones de Estado.
Estas fundaciones,27 como entes descentralizados, deben adscribirse al
ministerio responsable de la política (BALZA, 2007) con lo que se pretende la
conservación de la coherencia de los objetivos políticos y preservación de la rectoría
en la materia correspondiente, evitando en este caso la creación de racionalidades
múltiples. De acuerdo con Barbosa (2007), las fundaciones integran la
administración pública y facilitan el manejo de la complejidad gerencial mediante
organizaciones con modelos administrativos más flexibles y autónomos.
La autonomía de gestión ha sido tomada como el elemento central de las
27 La LOAP 2001 contempló la creación de de fundaciones descentralizadas. En 2006 la Contraloría General de la República registró 3356 órganos desconcentrados (principalmente servicios autónomos) y entes descentralizados del sector público, correspondiendo 1694 a la Administración Nacional (Ministerios y demás órganos del Poder Nacional), 459 a la Administración de los 23 Estados y 1203 a la de los 336 Municipios del país. Dado que con respecto a 2001 el número de órganos y entes de la Administración Nacional y Municipal (desconcentrada y descentralizada) aumentó en 16,7% y 92,1% respectivamente, el total se incrementó en 32,2%. El 90% de los entes descentralizados de la Administración Pública se repartieron en 2006 entre institutos autónomos, fundaciones y empresas del Estado (y con participación minoritaria del Estado), contándose en 852, 774 y 411respectivamente. El 82,7% y el 57,2% de institutos y fundaciones estuvieron adscritos a órganos de la Administración Municipal, mientras que 79,4% de las empresas del Estado o con participación minoritaria del Estado (217 y 118, respectivamente) lo estuvieron a órganos de la Administración Nacional, representando la mitad de sus entes. El crecimiento de la Administración Nacional con respecto a los entes descentralizados se debió principalmente a empresas y fundaciones del Estado, que aumentaron 28,4% y 45,9% entre 2001 y 2006 (BALZA, 2007).
109
reformas de los modelos de gestión hospitalaria pública en diversos países y amplia
la capacidad de gestión de recursos humanos, presupuestaria y financiera, de
compras y contratos, etc., estableciendo condiciones más efectivas para que esas
organizaciones respondan a las políticas, directrices e incentivos gubernamentales
(BARBOSA, 2007). Sin embargo, no deben perderse de vista las dificultades de
incorporar sistemas de trabajo de mayor agilidad en un contexto regido por sistemas
de trabajo donde la burocratización permanece inalterada. Lógicamente en los
puntos de comunicación administrativa se generaran choques por la aplicación de
racionalidades divergentes entre una estructura organizativa con una maquina
antigua y pesada que ofrece un apoyo deficiente para procesar las decisiones y un
nuevo diseño del aparato público con base en otra fundamentación jurídica, con
mecanismos de gestión y procesos acordes para enfrentar los problemas y reducir
deficiencias (MATUS, 1997).
De acuerdo con Matus (1997, p. 202) lo importantes de una organización es
la prioridad, eficiencia y eficacia de sus prácticas de trabajo terminales e
intermedias, porque ellas definen la cantidad y calidad de su producción y los
resultados de la misma sobre los problemas con los que lidia.
En la caracterización de las prácticas de planificación utilizadas en el proceso
de implementación de BAII, entendidas aquí como parte de los sistemas de trabajo
de una organización pública, fue posible identificar los saberes empleados, la
formalidad y la sistematicidad de tales prácticas.
En lo que se refiere a los saberes empleados para la posesión y manipulación
del objeto de trabajo de las prácticas de planificación utilizadas en el proceso de
implementación de BAII (MENDES-GONÇALVES, 1994) y retomando lo que fue
señalado en relación a la racionalidad en la construcción del mismo, permanece
difuso en este estudio la identificación y captación de la concepción epidemiológica
orientada a las necesidades y los problemas de salud, así como el manejo de la
noción de riesgo empleada por equipo dirigente, lo cual puede deberse en parte a
las limitaciones del estudio, por no contar con todas las informaciones de los actores
involucrados, o por una captación empírica insuficiente. De cualquier manera, se
pueden identificar en ese objeto de trabajo los componentes de infraestructura,
gestión y modelo de atención.
Se tiene que el saber médico fue el saber operante central en el proceso de
110
planificación operativa de BAII y orientó la adopción de tecnologías especializadas y
la modalidad terapéutica, así como el tipo de insumos acordes a la misma. Este
saber sirvió de base para la estimación de los cálculos programáticos expresados en
requerimientos de servicios y productos. Los otros saberes operantes se articulaban
subordinadamente a la lógica de programación y ajustaban sus tecnologías para dar
respuesta a las exigencias específicas. De esta manera los miembros del grupo ad
hoc asumían esta subordinación a la lógica médica representada por el MS por
considerarla como legitima en base a lo identificado por Weber (1968), como
dominación racional legal fundamentada en la obediencia delimitada dentro del
ámbito de la competencia objetiva debida al conocimiento profesional y la
experiencia en el saber práctico.
Así la naturaleza técnica del tipo de edificaciones de salud exigió dominio
especializado de los saberes operantes en construcción. La Coordinación Técnica
de Barrio Adentro II del MS contaba con ese dominio tecnológico y generaba
directrices y normativas en la gestión tecnológica de manera de suministrar a los
actores de la construcción civil pública las nociones en ámbito diferencial de
construcción en salud. En ocasiones esto supuso la confrontación de saberes
técnicos con racionalidad funcional diferencial que disputaban el espacio de la toma
de decisión.
En otros momentos representó una limitante operativa por la insuficiencia de
equipo técnico especializado, tomando en cuenta magnitud de la propuesta general
que requería de un número significativo de especialista en el área y la poca
experiencia disponible en el sector público, visto que este sector no fue muy
dinámico en la historia reciente del MS. En algunas ocasiones el sector privado
contratado que si había mantenido activo en esa área durante los últimos años
dominaba más este tipo de saberes, lo cual incidía negativamente en la capacidad
de supervisión del MHV.
En lo que respecta a la gestión dominaron los saberes asociados a la
administración tradicional. Un aspecto que resulta notorio es el uso de la pericia del
personal técnico de la FMBA cuyos varios miembros se desempeñaba antiguamente
en el desarrollo los proyectos de la banca internacional cuya orientación está más
vinculada al manejo de la planificación estratégica corporativa y la gestión por
proyectos. Talvez sea esta la razón para la fácil adaptación a la modalidad de
planificación de presupuesto por proyecto.
111
Como ya había sido mencionado, los saberes empleados en el diseño del
modelo de atención se le concede especial atención al proceso de medicalización de
la sociedad venezolana y su influencia sobre los saberes operantes que se reforzaba
en el saber práctico adquirido por el equipo dirigente en su práctica cotidiana que en
media superaba los quince años de experiencia médica en el área pública. Otro
aspecto destacado fue la experiencia político partidista y sindical podría ser
consideradas marginal, lo cual no representó dificultad para el desarrollo de la
propuesta.
En compensación a lo podía plantearse como una debilidad en los procesos
de negociación, el equipo dirigente desarrollo habilidad de adherir actores con
capacidad de decisión fue la estrategia privilegiada para resolver problemas
cotidianos y administrativos. Se presume que la legitimidad técnica fue peso
suficiente en los procesos de acuerdos, así como la cohesión social entre los
miembros del grupo. Los saberes operantes en cuanto a planificación estaban más
asociados a la experiencia y capacitación individual, por lo que no respondían a una
visión unitaria o articulada, sino que actuaba como un conjunto disperso de saberes
que se valoraban en la práctica. Así la debilidad de las microprácticas determinaron
fricciones en la gestión operacional.
Como ya ha sido comentado, este estudio tuvo por limitante no contar con
todas las informaciones necesarias, como por ejemplo datos que permitiesen
profundizar sobre el momento normativo del plan. En conciencia de esto, se asume
que los diagnósticos de la situación de salud de las comunidades sirvieron de
subsidio para la definición inicial y a partir de ese dato se comenzó a desarrollar una
programación con una mejor contextualización y un nivel más exhaustivo de detalle.
En este sentido se consideró más la planificación en el proceso de implementación.
Para la programación se emplearon variables ecológicas y georeferenciales
para el diseño de las ASIC, con base a los cálculos poblacionales y las condiciones
específicas de cada municipio y en base a lineamientos generales de construcción
de servicios de salud. Los instrumentos de programación y seguimiento que eran
producidos con bastante formalidad y sistematicidad. El tipo de información
privilegiado correspondía a variables de seguimiento vinculadas al porcentaje de
avance de las obras. En esas instancias de seguimiento se hacía uso de
instrumentos formales y se daba el registro de las fases de seguimiento. Existían
112
mecanismos para la producción consolidad de informes de avances. La actividad
que mayor formalidad y estructuración tuvo fue el seguimiento.
Lo que pareciera el desarrollo exhaustivo de un seguimiento bastante
formalizado alude a la necesidad de incorporar saberes teóricos y prácticos que le
confieran mayor sistematicidad a favor del cumplimiento de la meta en los términos
en que fue programada. Sin embargo, esta sistematicidad y rigurosidad no fue
experimentada de igual forma en los distintos momentos. Esto crea distorsiones en
cuanto a la conexión multicausal de los problemas e incide sobre el tratamiento que
se les de al procesamiento de los problemas.
De esta forma, el tema de la agenda quedó reducido al sistema de monitoreo
de la meta constructiva y cuya fortaleza en la rendición de cuentas disminuyó el foco
de los problemas a un número menor de elementos. Es necesario considerar que la
calidad de la gerencia demanda capacidades materiales y organizativas que pueden
no ser accesibles a los actores involucrados o encontrarse en el foco de los
problemas seleccionados. Tal situación sucedió con la falta de materiales de
construcción con lo cual se evidencia que a pesar de tener el control de un número
importante de variables existen recursos que no son controlados por el decisor que
limitan su capacidad.
Aunque el procesamiento técnico-político de los problemas que estaban en el
foco de la implementación de BAII haya sido insuficiente, no podría argumentarse
que se trataba sencillamente de improvisación. Lo que si parece probable es que se
hayan desarrollado prácticas no estructuradas de planificación para el abordaje de
problemas cuasiestructurados que habían sido tratados normativamente como
estructurados. La propia dinámica de estos problemas forzó a asumir una posición
reflexiva sobre la naturaleza de los mismos y a buscar soluciones flexibles que
incrementaran la viabilidad.
Así se tiene que el cálculo estratégico surgió de la necesidad de dar
respuesta y de la necesaria adaptación para el cumplimiento de la misión
encomendada. Este comportamiento emergente se conjugaba y acompañaba
constantemente las coordinaciones formales. El desarrollo de acciones que
aseguraran el flujo de las actividades y las metas prefijadas involucraba el propio
Presidente y sus ministros, quienes a través de contactos personales, ya sea por
reuniones informales o por vía telefónica interactuaban con actores con capacidad
de incidir en el desarrollo de la propuesta.
113
Igualmente se asumieron acciones como en la colocación desde el nivel
central actores claves en los espacios locales en situaciones donde se había
evaluado políticamente inviabilidad de apoyo operativo, así como el involucramiento
de los Comités de Salud en todas las fases del proceso constructivo a fin de ampliar
el apoyo político y operacional en el terreno. Esto también fue acompañado del
incremento de la visibilidad de la propuesta a través de la colocación constante del
tema en la agenda comunicacional presidencial.
114
7. CONSIDERACIONES FINALES
El desarrollo del levantamiento empírico de lo que se suponía podía contribuir
a la comprensión del proceso de planificación de BAII y la posibilidad de incidencia
de la misma sobre los resultados alcanzados, guiado por la aproximación a un
marco referencial que contemplaba la construcción de un proceso social en el que
existe poder compartido, se mostró con énfasis predominante en el proceso de
implementación en el que se confunde la gestión y la concretización de la
planificación a través de la acción, basado predominantemente en la estructuración
de la organización y el desarrollo de las prácticas de trabajo para la implementación,
permitiéndose inferencias lógicas dentro de estos elementos.
Considerando el carácter estratégico de las misiones sociales, entre ellas BA,
así como la construcción del SPNS, en el proceso de legitimación de una propuesta
de gobierno inscrita en la construcción de un modelo socio-económico más justo y
solidario que garantice el cumplimiento de los derechos de los ciudadanos, cabe la
posibilidad del manejo de formas diversas de planificación y de la combinación
variable de sus métodos en las distintas esferas del aparato gubernamental, en el
nivel directivo, gerencial y en el nivel operacional.
La lucha por el derecho a la salud plasmado en la Constitución parece
adaptarse más a cambios en el sistema y por encima de componente instituyente
pareciera todavía prevalecer su componente instituido. En la medida en que no se
profundice el quiebre de paradigma y el trabajo ideológico a favor de la promoción
de la salud que se inició con BAI, las raíces de la medicalización permanecerán
inalteradas. La construcción del modelo de atención pueda evidenciar o negar el
reduccionismo que pretende señalar a BA como un mecanismo de atención
clientelar exento de cualquier potencial transformador.
La capacidad de gobierno está directamente relacionada con los sistemas de
trabajo y el diseño organizativo, y para desarrollar los cambios que requiere el SPNS
es preciso abandonar la normatividad en la planificación y el procesamiento
estructurado de los problemas siendo necesario incorporar tecnologías de gestión
flexibles e innovadoras. En una relación reciproca, esto también a su vez exige de la
planificación la flexibilidad necesaria para adaptarse a contextos que en momentos
exigen intervenciones normativas en cuanto a tácticas para el cumplimiento de una
115
estrategia mayor.
En relación al método de planificación existió un componente estratégico
prospectivo ya que articulaba el PDESN al POA y a los proyectos. La conjunción de
diferentes sectores y la posibilidad de intercambio entre los mismos en el tratamiento
de los problemas le confirieron cierto grado de estratégico situacional. Por otro lado
se privilegió el enfoque de escogencia estratégica y se adoptó la aplicación del
presupuesto por proyecto. El potencial de apoyo que tiene el presupuesto por
proyecto como métodos adecuados para estructurar la acción pública puede
convertirse en un ritual de relleno de formatos para cumplir con las formalidades de
las autoridades.
El potencial transformador de las misiones, además de la calidad del
contenido de las políticas, debe descansar el fortalecimiento de las estructuras
institucionales y los cambios organizacionales, incluidos el redimensionamiento de la
construcción de su objeto de trabajo y el privilegio de la calidad de las prácticas en
desde visión humanística. La instrumentación adecuada permitirá el fortalecimiento
permitirá cerrar la brecha entre las intenciones y la realidad.
A pesar de pertinente el llamado a la reflexión sobre el hecho de que el
voluntarismo político sin el respaldo organizacional conlleva a la baja capacidad de
gobierno, no deja de ser destacada la determinación política y el empeño que los
lideres políticos y sectores importantes de la participación popular han colocado a la
construcción de un sistema de salud universal. Aunque no suficiente, es necesario el
compromiso ideológico con lo que puede llegar a convertirse en uno de los pilares
del tan anhelado objetivo de la mayor suma de felicidad posible presente en el
ideario bolivariano.
La necesaria construcción de una nueva ideología como proyecto
hegemónico en salud refuerza su potencialidad en la práctica discursiva y uso de los
medios de comunicación en la sustitución progresiva y persistente del ideario
instituido. La identificación de la población con el líder abre espacios para la
sustitución del modelo privado como referente de eficiencia y comodidad por un
modelo público con patrones de calidad y de carácter solidario. Esa misma práctica
discursiva al ser a su vez la declaratoria de compromisos puede convertirse en
mecanismo de control popular a la vez que pasa a ser la base la cobranza del poder
popular.
116
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123
APENDICE
124
APENDICE A
MATRIZ PARA LA RECOLECCIÓN DE DATOS
Objetivo General: Describir el proceso de planificación de la red Barrio Adentro
II en Venezuela durante el período 2005-2006.
Objetivos Unidad de análisis
Categoría operacional
Variables Guión para la recolección de datos
Fuentes de verificación
Caracterizar el contexto político-institucional de la Misión Barrio Adentro y sus posibles influencias sobre las prácticas de planificación identificadas.
Gobernabilidad Apoyo político, capital político para la organización del segundo nivel de atención (diagnostico y rehabilitación) del Sistema Público Nacional de Salud a través de la implementación de Barrio Adentro II
Apoyo político en términos generales
Apoyo político en términos específicos: Instancia legislativa para la organización del segundo nivel de atención (diagnostico y rehabilitación)
¿Considera usted que existían conflictos políticos para el desarrollo de Barrio Adentro II desde su formulación hasta su implementación?
¿Cómo se manejaban los conflictos que impedían llegar al cumplimiento de los objetivos de la Fundación?
¿Existían actores que comprometieran el desarrollo de los objetivos de Barrio Adentro II tanto en el diseño de la propuesta, así como en la implementación?
¿En qué momentos requirió de apoyo político para avanzar en el desarrollo de Barrio Adentro II?
Durante su gestión, ¿se requirió debate legislativo para aprobar alguna decisión relacionada con el desarrollo de las metas previstas con Barrio Adentro II? ¿Qué cosas se discutían en ese ámbito?
¿Cómo estaban compuestas esas fuerzas políticas?
¿Cómo se distribuían esas fuerzas políticas?
¿Cuáles fueron los proyectos de salud más importantes que fueron a debate político?
De esos proyectos ¿cuáles fueron aprobados?
¿Cuál fue la posición de cada fuerza política en el proceso de discusión y aprobación de esos proyectos?
¿Qué acciones se desarrollaron para obtener apoyo político en el contexto legislativo?
¿Cuál era la participación de entes no vinculados a las instituciones del Estado en relación al
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
Entrevistas con el equipo dirigente de Misión Barrio Adentro
Consulta en las actas de Asamblea Nacional
Entrevistas con el equipo dirigente de Misión Barrio Adentro
125
del Sistema Público Nacional de Salud a través de la implementación de Barrio Adentro II
Apoyo de la instancia de los movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales para la organización del segundo nivel de atención (diagnostico y rehabilitación) del Sistema Público Nacional de Salud a través de la implementación de Barrio Adentro II
apoyo de las propuestas de Barrio Adentro II?
¿Cómo se establecían las relaciones con los diversos actores involucrados?
¿Cómo se pensó la articulación de las relaciones con los otros actores
¿Hubo resistencia de algunos sectores? ¿Cuáles? ¿Por qué? ¿Cómo se manejo la situación?
¿Hubo movilización política dirigida a los movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales?
¿Cuál era la opinión de los movimientos de base sobre la propuesta de organización del segundo nivel de atención (diagnostico y rehabilitación) del Sistema Público Nacional de Salud a través de la implementación de Barrio Adentro II?
¿Qué acciones se desarrollaron para ganar el apoyo político de movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales?
En su opinión, ¿como los servidores de salud se sentían en relación a su grado de participación en la gestión?
Autonomía administrativa y financiera
Ejecución directa de los procedimientos para la adquisición de bienes y servicios (Licitación, compromisos, liquidación y pagos)
¿De quién dependía la Fundación para el poder tener acceso a los recursos del Fondo?
¿Los recursos financieros disponibles eran suficientes para la realización de las acciones que fueron previstas en la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Cuál era el grado de libertad financiera que tenía la Fundación?
¿Cómo funcionaba el Comité de Licitaciones?
¿Cómo era la adscripción administrativa del equipo
Entrevistas con el equipo dirigente de la Fundación Misión Barrio Adentro
Revisión documental de gacetas oficiales
126
a cargo la parte financiera?
¿De quién dependía el Presidente de la Comisión de Licitaciones? ¿Cómo estaba integrado?
¿De quién dependía el compromiso y la ejecución financiera?
¿Cómo se liberaban los fondos?
Caracterizar el contexto político-institucional de la Misión Barrio Adentro y sus posibles influencias sobre las prácticas de planificación identificadas.
Proyecto de Gobierno
Coherencia de los documentos propositivos
Coherencia de las directrices políticas y objetivos explicitados en los documentos propositivos del gobierno
¿Cuáles fueron las directrices políticas que orientaron el proyecto de gobierno durante su gestión en su rol de Ministro, así como dirigente de la Misión Barrio Adentro?
¿Qué documentos que expresaban la propuesta del gobierno se usaron para la construcción técnico-política de la propuesta de Barrio Adentro II? ¿En que se inspiró (principios y valores técnico-político) la formulación de la propuesta?
¿Cuáles fueron los principios y los valores que inspiraron la propuesta de la Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron los problemas prioritarios que se establecieron para salud en el proyecto de gobierno durante su gestión como Ministro/dirigente de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las prioridades de Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué sistema de salud le hubiera gustado construir, considerando el contexto de la Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las acciones/ proyectos más importantes que se desarrollaron durante su gestión?
¿En qué medida esas acciones/ proyectos se relacionan con el sistema de salud que se deseaba hacer con la Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las facilidades y los obstáculos encontrados para realizar las acciones más importantes de Barrio Adentro II?
¿Qué aportes considera usted que la propuesta del Ministerio y de la Fundación (tanto en la oferta de servicios como
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
Análisis documental de los documentos propositivos del gobierno
127
en la participación en la administración pública) hizo sobre los principios que orientaron los documentos propositivos del gobierno?
Suficiencia de los documentos propositivos
Suficiencia de las directrices políticas, objetivos y medios correlacionados explicitados para enfrentar los problemas escogidos para intervención.
¿Los recursos financieros, materiales y humanos eran suficientes para atender las metas previstas con Barrio Adentro II?
¿Los objetivos que se planteados eran suficientes para alcanzar el contenido propositivo de la conformación del segundo nivel de atención del Sistema Público Nacional de Salud?
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
Caracterizar el contexto político-institucional de la Misión Barrio Adentro y sus posibles influencias sobre las prácticas de planificación identificadas.
Capacidad de gobierno
Perfil del equipo dirigente
Existencia de liderazgo o cuadro político en el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
¿El equipo tenía experiencia política partidista?
¿Experiencia sindical o gremial?
¿El equipo dirigente era reconocido por los otros sectores oficiales (ej: otros prestadores públicos) como conductor del proceso de construcción del Sistema Público Nacional de Salud?
¿Se logró la adhesión de actores que influyeran en el desarrollo de la propuesta de Barrio Adentro II?
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
Revisión de perfiles profesionales del equipo
Habilidades del equipo dirigente de la MBA
¿Qué tipo de tácticas o estrategias se utilizaban para resolver los problemas administrativos cotidianos? ¿Eran eficaces?
¿Qué tipo de tácticas o estrategias se utilizaban para lidiar con los problemas del debate político (gubernamental y no gubernamental) que enfrentó la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Cuál considera que fue la estrategia que mejor funcionó para ganar adhesión y colaboración de los involucrados con la propuesta?
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
Formación en el área de salud del equipo dirigente
Descripción del perfil profesional (área de formación, posgrado), tiempo de servicio de los miembros entrevistados del equipo dirigente de la MBA
Media de años trabajados del equipo en salud pública
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
Revisión de perfiles profesionales del equipo
Acervo de técnicas del equipo
¿El equipo dirigente utilizaba prácticas de planificación? ¿De qué
Entrevistas con el equipo dirigente de la
128
dirigente forma se planificaban las acciones?
¿Utilizaba los instrumentos oficiales de planificación?
Misión Barrio Adentro
Revisión documental de los planes e instrumentos empleados para la coordinación y el seguimiento
Adecuación del cuadro técnico a las necesidades del Sistema Público Nacional de Salud
Cuadros técnicos calificados por instituciones de salud pública
Idem a la formación en salud del equipo dirigente
Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Número adecuado de profesionales por área de actuación
¿El equipo de trabajo era suficiente para desarrollar las actividades comprendidas en la propuesta de Barrio Adentro II)
Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Cuadros técnicos calificados en su área de actuación
¿Algún miembro del equipo tenía experticia organizacional formal?
¿Contaban con experiencia laboral en la administración pública?
¿El personal usaba los instrumentos de la planificación oficial en sus actividades?
Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Destrezas y
habilidades
del equipo
Idem al equipo dirigente Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Objetivos Unidad de análisis
Categoría operacional
Variables Preguntas Fuentes de verificación
Identificar los sujetos de las prácticas de planificación de la red Barrio Adentro II.
Sujetos de las prácticas de planificación
Relación jerárquica y funcional
Equipo dirigentes de la Misión Barrio Adentro involucrados en el proceso de planificación de la red Barrio Adentro II
Otros actores sociales
¿Quién planificaba las decisiones de Barrio Adentro II?
¿Usted realizó actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Otras personas realizaban actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II? ¿Quién lo hizo?
¿Consideró importante realizar actividades de planificación asociadas a Barrio Adentro II?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades
Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
129
que realizaba?
Objetivos Unidad de análisis
Categoría operacional
Variables Preguntas Fuentes de verificación
Caracterizar el grado de formalidad de las prácticas de planificación adoptadas por el equipo dirigente de Barrio Adentro en el diseño y la implementación de Barrio Adentro II.
Practicas de planificación
Prácticas de planificación Estructurada
Procedimientos prácticos normatizados.
¿Cuáles fueron los criterios técnico-político que se utilizaron para el diseño de la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Qué tipo de saberes técnicos fueron empleados?
¿Qué tipo de indicadores se usaron en el momento del diseño y la implementación?
¿Se utilizó el análisis de situación de salud?
¿Se tenía algún plan estructurado?
¿Qué tipo de informaciones realizaba para llevar a cabo la planificación?
¿Qué criterios fueron usados en la determinación de los plazos para la implementación?
¿Cómo fueron son tomadas las decisiones sobre la implementación de la estrategia?
¿Qué informaciones auxiliaban la toma de decisiones en relación a la implementación de Barrio Adentro II?
¿Existían momentos de coordinación formal con los otros entes?
¿Cómo se coordinaba y organizaba el trabajo con los entes que participaban de la implementación directa?
¿Había formalidad en las reuniones?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para el seguimiento y la evaluación de la evolución de Barrio Adentro II?
¿De qué maneras los otros entes que participaban en la construcción de la infraestructura incidían en la autonomía del equipo dirigente de la MBA?
¿Cómo desarrollaba sus actividades? ¿Qué informaciones utilizaba
Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
130
para su trabajo?
Prácticas de planificación No Estructurada
Cálculo estratégico sistemático.
¿Con quién conversaba o interactuaba en su trabajo?
¿Cuál era el trabajo que antecedía al suyo? ¿Cual le seguía después?
¿Como usted dirigía (emanaba) las decisiones para el equipo ejecutor de Barrio Adentro II lo ejecutara? ¿Cómo buscaba el apoyo de los aliados? ¿Cómo neutralizó los opositores?
¿Qué actividades desarrolló para operacionalizar Barrio Adentro II?
¿Cómo eran realizadas?
¿Que hizo para dar visibilidad a la proyecto de Barrio Adentro II?
¿Se consideró la viabilidad de la propuesta? ¿Cómo fue considerado el tiempo de ejecución?
¿Que hizo para construir viabilidad al proyecto de Barrio Adentro II?
¿Se consideró la viabilidad política y los conflictos que podían presentarse?
Si ese cálculo se tuvo en cuenta ¿Qué tan acertado fue? ¿Se produjeron hechos que incrementaron el poder político y administrativo?
Entrevistas con el coordinador y el Presidente de Barrio Adentro II
Entrevistas con el equipo dirigente de la Misión Barrio Adentro
131
APENDICE B
GUION DE ENTREVISTAS
(GESTIÓN 2005-2007) MINISTRO DE SALUD/ VICEMINISTRO DE SALUD/PRESIDENTE DE LA FUNDACIÓN
PROYECTO DE GOBIERNO
COHERENCIA DE LOS DOCUMENTOS PROPOSITIVOS
¿Cuáles fueron las directrices políticas que orientaron el proyecto de gobierno durante su gestión en su rol de Ministro, así como dirigente de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué documentos que expresaban la propuesta del gobierno se usaron para la construcción técnico-política de la propuesta de Barrio Adentro II? ¿En que se inspiró (principios y valores técnico-político) la formulación de la propuesta?
¿Cuáles fueron los principios y los valores que inspiraron la propuesta de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron los problemas prioritarios que se establecieron para salud en el proyecto de gobierno durante su gestión como Ministro/dirigente de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las prioridades de Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué sistema de salud le hubiera gustado construir, considerando el contexto de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las acciones/ proyectos más importantes que la Fundación desarrollo durante su gestión?
¿En qué medida esas acciones/ proyectos se relacionan con el sistema de salud que se deseaba hacer con la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las facilidades y los obstáculos encontrados para realizar las acciones más importantes de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué aportes considera usted que la propuesta de la Fundación (tanto en la oferta de servicios como en la participación en la administración pública) hizo sobre los principios que orientaron los documentos propositivos del gobierno?
SUFICIENCIA DE LOS DOCUMENTOS PROPOSITIVOS
¿Los recursos financieros, materiales y humanos eran suficientes para atender las metas previstas con Barrio Adentro II?
¿Los objetivos que se planteo la Fundación eran suficientes para alcanzar el contenido propositivo de la conformación del segundo nivel de atención del Sistema Público Nacional de Salud?
GOBERNABILIDAD
132
APOYO POLITICO EN TERMINOS GENERALES
¿Considera usted que existían conflictos políticos para el desarrollo de Barrio Adentro II desde su formulación hasta su implementación?
¿Cómo se manejaban los conflictos que impedían llegar al cumplimiento de los objetivos de la Fundación?
¿Existían actores que comprometieran el desarrollo de los objetivos de la Fundación tanto en el diseño de la propuesta, así como en la implementación?
¿En qué momentos requirió de apoyo político para avanzar en el desarrollo de Barrio Adentro II?
APOYO POLITICO EN TERMINOS ESPECÍFICOS INSTANCIA LEGISLATIVA
Durante su gestión, ¿se requirió debate legislativo para aprobar alguna decisión relacionada con el desarrollo de las metas previstas con Barrio Adentro II? ¿Qué cosas se discutían en ese ámbito?
¿Cómo estaban compuestas esas fuerzas políticas?
¿Cómo se distribuían esas fuerzas políticas?
¿Cuáles fueron los proyectos de salud más importantes que fueron a debate político?
De esos proyectos ¿cuáles fueron aprobados?
¿Cuál fue la posición de cada fuerza política en el proceso de discusión y aprobación de esos proyectos?
¿Qué acciones se desarrollaron para obtener apoyo político en el contexto legislativo?
APOYO DE LA INSTANCIA DE LOS MOVIMIENTOS DE BASE, LA SOCIEDAD CIVIL Y LAS ASOCIACIONES PROFESIONALES
¿Cuál era la participación de entes no vinculados a las instituciones del Estado en relación al apoyo de las propuestas de Barrio Adentro II?
¿Cómo se establecían las relaciones con los diversos actores involucrados?
¿Cómo se pensó la articulación de las relaciones con los otros actores
¿Hubo resistencia de algunos sectores? ¿Cuáles? ¿Por qué? ¿Cómo se manejo la situación?
¿Hubo movilización política dirigida a los movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales?
¿Cuál era la opinión de los movimientos de base sobre la propuesta de organización del segundo nivel de atención (diagnostico y rehabilitación) del Sistema Público Nacional de Salud a través de la implementación de Barrio Adentro II?
¿Qué acciones se desarrollaron para ganar el apoyo político de movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales?
En su opinión, ¿como los servidores de salud se sentían en relación a su grado de participación en la gestión?
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
¿Los recursos financieros disponibles eran suficientes para la realización de las acciones que fueron previstas en la propuesta de Barrio Adentro II?
CAPACIDA DE GOBIERNO
133
PERFIL DE LA DIRECCIÓN EXISTENCIA DE LIDERAZGO O CUADRO POLÍTICO DEL COMITÉ DIRECTIVO DE LA FUNDACIÓN MISIÓN BARRIO ADENTRO
¿El equipo tenía experiencia política partidista?
¿Experiencia sindical o gremial?
¿El equipo dirigente era reconocido por los otros sectores oficiales (ej: otros prestadores públicos) como conductor del proceso de construcción del Sistema Público Nacional de Salud?
¿Se logró la adhesión de actores que influyeran en el desarrollo de la propuesta de Barrio Adentro II?
HABILIDADES DEL EQUIPO DIRIGENTE DE LA FUNDACIÓN MBA
¿Qué tipo de tácticas o estrategias se utilizaban para resolver los problemas administrativos cotidianos? ¿Eran eficaces?
¿Qué tipo de tácticas o estrategias se utilizaban para lidiar con los problemas del debate político (gubernamental y no gubernamental) que enfrentó la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Cuál considera que fue la estrategia que mejor funcionó para ganar adhesión y colaboración de los involucrados con la propuesta?
FORMACIÓN EN EL ÁREA DE SALUD
Descripción del perfil profesional (área de formación, posgrado), tiempo de servicio de los miembros entrevistados del equipo dirigente de la Fundación MBA
Media de años trabajados del equipo en salud pública ACERVO DE MÉTODOS Y TÉCNICAS DEL EQUIPO DIRIGENTE
¿El equipo dirigente utilizaba prácticas de planificación? ¿De qué forma se planificaban las acciones?
¿Utilizaba los instrumentos oficiales de planificación?
SUJETOS DE LAS PRÁCTICAS DE PLANIFICACIÓN
¿Quién planificaba las decisiones de la Fundación?
¿Usted realizó actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Otras personas realizaban actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II? ¿Quién lo hizo?
¿Consideró importante realizar actividades de planificación asociadas a Barrio Adentro II?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades que realizaba?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades que realizaba?
PRÁCTICAS DE PLANIFICACIÓN
TÉCNICAS ESTRUCTURADAS
¿Cómo se planificó la estrategia de Barrio Adentro II?
¿Para cuanto tiempo se planificó?
¿Cuáles fueron los criterios técnico-político que se utilizaron para el diseño de la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Qué tipo de saberes técnicos fueron empleados?
134
¿Qué tipo de indicadores se usaron en el momento del diseño y la implementación?
¿Se utilizó el análisis de situación de salud?
¿Se tenía algún plan estructurado?
¿Qué tipo de informaciones realizaba para llevar a cabo la planificación?
¿Qué criterios fueron usados en la determinación de los plazos para la implementación?
¿Cómo fueron son tomadas las decisiones sobre la implementación de la estrategia?
¿Qué informaciones auxiliaban la toma de decisiones en relación a la implementación de Barrio Adentro II?
¿Existían momentos de coordinación formal con los otros entes?
¿Cómo se coordinaba y organizaba el trabajo con los entes que participaban de la implementación directa?
¿Había formalidad en las reuniones?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para la elaboración de planos, programas, proyectos?
¿Cuáles eran los instrumentos de planificación y programación?
¿Se llevaba registro de los acuerdos? ¿Se tenían instrumentos para ello?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para el seguimiento y la evaluación de la evolución de Barrio Adentro II?
¿De qué maneras los otros entes que participaban en la construcción de la infraestructura incidían en la autonomía de la Fundación?
¿Cómo desarrollaba sus actividades? ¿Qué informaciones utilizaba para su trabajo?
NO ESTRUCTURADAS
¿Con quién conversaba o interactuaba en su trabajo?
¿Cuál era el trabajo que antecedía al suyo? ¿Cual le seguía después?
¿Como usted dirigía (emanaba) las decisiones para el equipo ejecutor de Barrio Adentro II lo ejecutara? ¿Cómo buscaba el apoyo de los aliados? ¿Cómo neutralizó los opositores?
¿Qué actividades desarrolló para operacionalizar Barrio Adentro II?
¿Cómo eran realizadas?
¿Que hizo para dar visibilidad a la proyecto de Barrio Adentro II?
¿Se consideró la viabilidad de la propuesta? ¿Cómo fue considerado el tiempo de ejecución?
¿Que hizo para construir viabilidad al proyecto de Barrio Adentro II?
¿Se consideró la viabilidad política y los conflictos que podían presentarse?
Si ese cálculo se tuvo en cuenta ¿Qué tan acertado fue?
¿Se produjeron hechos que incrementaron el poder político y administrativo?
135
GUION DE ENTREVISTAS
(GESTIÓN 2005-2007) DIRECTOR DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL MINISTERIO DE SALUD (MIEMBRO DEL COMITÉ DIRECTIVO DE LA FUNDACIÓN MISIÓN BARRIO ADENTRO)
PROYECTO DE GOBIERNO
COHERENCIA DE LOS DOCUMENTOS PROPOSITIVOS
¿Cuáles fueron las directrices políticas que orientaron el proyecto de gobierno durante su gestión en su rol de Ministro, así como dirigente de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué documentos que expresaban la propuesta del gobierno se usaron para la construcción técnico-política de la propuesta de Barrio Adentro II? ¿En que se inspiró (principios y valores técnico-político) la formulación de la propuesta?
¿Cuáles fueron los principios y los valores que inspiraron la propuesta de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las prioridades de Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué sistema de salud le hubiera gustado construir, considerando el contexto de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿En qué medida esas acciones/ proyectos se relacionan con el sistema de salud que se deseaba hacer con la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las facilidades y los obstáculos encontrados para realizar las acciones más importantes de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué aportes considera usted que la propuesta de la Fundación (tanto en la oferta de servicios como en la participación en la administración pública) hizo sobre los principios que orientaron los documentos propositivos del gobierno?
SUFICIENCIA DE LOS DOCUMENTOS PROPOSITIVOS
¿Los recursos financieros, materiales y humanos eran suficientes para atender las metas previstas con Barrio Adentro II?
GOBERNABILIDAD
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
¿De quién dependía la Fundación para el poder tener acceso a los recursos del Fondo?
¿Los recursos financieros disponibles eran suficientes para la realización de las acciones que fueron previstas en la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Cuál era el grado de libertad financiera que tenía la Fundación?
¿Cómo funcionaba el Comité de Licitaciones?
¿Cómo era la adscripción administrativa del equipo a cargo la parte financiera?
¿De quién dependía el Presidente de la Comisión de Licitaciones? ¿Cómo estaba integrado?
¿De quién dependía el compromiso y la ejecución financiera?
¿Cómo se liberaban los fondos?
CAPACIDA DE GOBIERNO
PERFIL DE LA DIRECCIÓN EXISTENCIA DE LIDERAZGO O CUADRO POLÍTICO DEL COMITÉ DIRECTIVO DE LA FUNDACIÓN MISIÓN BARRIO ADENTRO
¿El equipo tenía experiencia política partidista?
¿Experiencia sindical o gremial? HABILIDADES DEL EQUIPO DIRIGENTE DE LA FUNDACIÓN MBA
¿Qué tipo de tácticas o estrategias se utilizaban para resolver los problemas administrativos cotidianos? ¿Eran eficaces?
136
¿Cuál considera que fue la estrategia que mejor funcionó para ganar adhesión y colaboración de los involucrados con la propuesta?
FORMACIÓN EN EL ÁREA DE SALUD
Descripción del perfil profesional (área de formación, posgrado), tiempo de servicio de los miembros entrevistados del equipo dirigente de la Fundación MBA
Media de años trabajados del equipo en salud pública ACERVO DE MÉTODOS Y TÉCNICAS DEL EQUIPO DIRIGENTE
¿El equipo dirigente utilizaba prácticas de planificación? ¿De qué forma se planificaban las acciones?
¿Utilizaba los instrumentos oficiales de planificación? ADECUACIÓN DEL CUADRO TÉCNICO A LAS NECESIDADES DEL SISTEMA PUBLICO NACIONAL DE SALUD CUADROS TÉCNICOS CALIFICADOS POR INSTITUCIONES DE SALUD PÚBLICA
Idem a la formación en salud del equipo dirigente NÚMERO ADECUADO DE PROFESIONALES POR ÁREA DE ACTUACIÓN
¿El equipo de trabajo era suficiente para desarrollar las actividades comprendidas en la propuesta de Barrio Adentro II)
CUADROS TÉCNICOS CALIFICADOS EN SU ÁREA DE ACTUACIÓN
¿Algún miembro del equipo tenía experticia organizacional formal?
¿Contaban con experiencia laboral en la administración pública?
¿El personal usaba los instrumentos de la planificación oficial en sus actividades? ACERVO DE MÉTODOS Y TÉCNICAS DEL CUADRO TÉCNICO
Idem al equipo dirigente
SUJETOS DE LAS PRÁCTICAS DE PLANIFICACIÓN
¿Quién planificaba las decisiones de la Fundación?
¿Usted realizó actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Otras personas realizaban actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II? ¿Quién lo hizo?
¿Consideró importante realizar actividades de planificación asociadas a Barrio Adentro II?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades que realizaba?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades que realizaba?
PRÁCTICAS DE PLANIFICACIÓN
TÉCNICAS ESTRUCTURADAS
¿Usted realizó actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Consideró importante realizar actividades de planificación asociadas a Barrio Adentro II?
¿Qué tipo de saberes técnicos fueron empleados?
¿Qué tipo de indicadores se usaron en el momento del diseño y la implementación?
¿Se tenía algún plan estructurado?
137
¿Qué tipo de informaciones realizaba para llevar a cabo la planificación?
¿Qué informaciones auxiliaban la toma de decisiones en relación a la implementación de Barrio Adentro II?
¿Existían momentos de coordinación formal con los otros entes?
¿Cómo se coordinaba y organizaba el trabajo con los entes que participaban de la implementación directa?
¿Había formalidad en las reuniones?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para la elaboración de planos, programas, proyectos?
¿Cuáles eran los instrumentos de planificación y programación?
¿Se llevaba registro de los acuerdos? ¿Se tenían instrumentos para ello?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para el seguimiento y la evaluación de la evolución de Barrio Adentro II?
NO ESTRUCTURADAS
¿De qué maneras los otros entes que participaban en la construcción de la infraestructura incidían en la autonomía de la Fundación?
¿Cómo desarrollaba sus actividades? ¿Qué informaciones utilizaba para su trabajo?
¿Con quién conversaba o interactuaba en su trabajo?
¿Cuál era el trabajo que antecedía al suyo? ¿Cual le seguía después?
¿Como usted dirigía (emanaba) las decisiones para el equipo ejecutor de Barrio Adentro II lo ejecutara?
¿Qué actividades desarrolló para operacionalizar Barrio Adentro II?
¿Cómo eran realizadas?
¿Se produjeron hechos que incrementaron el poder político y administrativo?
138
GUION DE ENTREVISTAS
COORDINADORA GENERAL DE BARRIO ADENTRO II
PROYECTO DE GOBIERNO
COHERENCIA DE LOS DOCUMENTOS PROPOSITIVOS
En su opinión, ¿Cuáles fueron las directrices políticas que orientaron el proyecto de gobierno durante su gestión en su rol de coordinadora de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué sistema de salud le hubiera gustado construir, considerando el contexto de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las acciones/ proyectos más importantes que la Fundación desarrollo durante su gestión?
¿En qué medida esas acciones/ proyectos se relacionan con el sistema de salud que se deseaba hacer con la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Cuáles fueron las facilidades y los obstáculos encontrados para realizar las acciones más importantes de la Fundación Misión Barrio Adentro?
¿Qué aportes considera usted que la propuesta de la Fundación (tanto en la oferta de servicios como en la participación en la administración pública) hizo sobre los principios que orientaron los documentos propositivos del gobierno?
SUFICIENCIA DE LOS DOCUMENTOS PROPOSITIVOS
¿Los recursos financieros, materiales y humanos eran suficientes para atender las metas previstas con Barrio Adentro II?
¿Los objetivos que se planteo la Fundación eran suficientes para alcanzar el contenido propositivo de la conformación del segundo nivel de atención del Sistema Público Nacional de Salud?
GOBERNABILIDAD
APOYO DE LA INSTANCIA DE LOS MOVIMIENTOS DE BASE, LA SOCIEDAD CIVIL Y LAS ASOCIACIONES PROFESIONALES
¿Cuál era la participación de entes no vinculados a las instituciones del Estado en relación al apoyo de las propuestas de Barrio Adentro II?
¿Hubo movilización política dirigida a los movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales?
¿Cuál era la opinión de los movimientos de base sobre la propuesta de organización del segundo nivel de atención (diagnostico y rehabilitación) del Sistema Público Nacional de Salud a través de la implementación de Barrio Adentro II?
¿Qué acciones se desarrollaron para ganar el apoyo político de movimientos de base, la sociedad civil y las asociaciones profesionales?
En su opinión, ¿como los servidores de salud se sentían en relación a su grado de participación en la gestión?
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA
¿De quién dependía la Fundación para el poder tener acceso a los recursos del Fondo?
¿Los recursos financieros disponibles eran suficientes para la realización de las acciones que fueron previstas en la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Cuál era el grado de libertad financiera que tenía la Fundación?
¿Cómo funcionaba el Comité de Licitaciones?
¿Cómo era la adscripción administrativa del equipo a cargo la parte financiera?
¿De quién dependía el Presidente de la Comisión de Licitaciones? ¿Cómo estaba
139
integrado?
¿De quién dependía el compromiso y la ejecución financiera?
¿Cómo se liberaban los fondos?
CAPACIDA DE GOBIERNO
PERFIL DEL EQUIPO TÉCNICO Y FORMACIÓN EN EL ÁREA DE SALUD
Descripción del perfil profesional (área de formación, posgrado), tiempo de servicio de los miembros entrevistados del equipo dirigente de la Fundación MBA
Media de años trabajados del equipo en salud pública
¿Usted tenía experiencia política partidista?
¿Experiencia sindical o gremial?
HABILIDADES DEL EQUIPO TECNICO DE LA FUNDACIÓN MBA
¿Qué tipo de tácticas o estrategias se utilizaban para resolver los problemas administrativos cotidianos? ¿Eran eficaces?
¿Cuál considera que fue la estrategia que mejor funcionó para ganar adhesión y colaboración de los involucrados con la propuesta?
ACERVO DE MÉTODOS Y TÉCNICAS DEL EQUIPO DIRIGENTE
¿El equipo dirigente utilizaba prácticas de planificación? ¿De qué forma se planificaban las acciones?
¿Utilizaba los instrumentos oficiales de planificación? NÚMERO ADECUADO DE PROFESIONALES POR ÁREA DE ACTUACIÓN
¿El equipo de trabajo era suficiente para desarrollar las actividades comprendidas en la propuesta de Barrio Adentro II)
CUADROS TÉCNICOS CALIFICADOS EN SU ÁREA DE ACTUACIÓN
¿Algún miembro del equipo tenía experticia organizacional formal?
¿Contaban con experiencia laboral en la administración pública?
¿El personal usaba los instrumentos de la planificación oficial en sus actividades?
SUJETOS DE LAS PRÁCTICAS DE PLANIFICACIÓN
¿Quién planificaba las decisiones de la Fundación?
¿Usted realizó actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Otras personas realizaban actividades de planificación para diseñar y operacionalizar la propuesta de Barrio Adentro II? ¿Quién lo hizo?
¿Consideró importante realizar actividades de planificación asociadas a Barrio Adentro II?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades que realizaba?
Describa un día típico de lo que era su trabajo ¿Cuáles eran las principales actividades que realizaba?
PRÁCTICAS DE PLANIFICACIÓN
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TÉCNICAS ESTRUCTURADAS
¿Cómo se planificó la estrategia de Barrio Adentro II?
¿Para cuanto tiempo se planificó?
¿Cuáles fueron los criterios técnico-político que se utilizaron para el diseño de la propuesta de Barrio Adentro II?
¿Qué tipo de saberes técnicos fueron empleados?
¿Qué tipo de indicadores se usaron en el momento del diseño y la implementación?
¿Se utilizó el análisis de situación de salud?
¿Se tenía algún plan estructurado?
¿Qué tipo de informaciones realizaba para llevar a cabo la planificación?
¿Qué criterios fueron usados en la determinación de los plazos para la implementación?
¿Cómo fueron son tomadas las decisiones sobre la implementación de la estrategia?
¿Qué informaciones auxiliaban la toma de decisiones en relación a la implementación de Barrio Adentro II?
¿Existían momentos de coordinación formal con los otros entes?
¿Cómo se coordinaba y organizaba el trabajo con los entes que participaban de la implementación directa?
¿Había formalidad en las reuniones?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para la elaboración de planos, programas, proyectos?
¿Cuáles eran los instrumentos de planificación y programación?
¿Se llevaba registro de los acuerdos? ¿Se tenían instrumentos para ello?
¿Hubo momentos formalizados y periódicos para el seguimiento y la evaluación de la evolución de Barrio Adentro II?
¿De qué maneras los otros entes que participaban en la construcción de la infraestructura incidían en la autonomía de la Fundación?
¿Cómo desarrollaba sus actividades? ¿Qué informaciones utilizaba para su trabajo?
NO ESTRUCTURADAS
¿Con quién conversaba o interactuaba en su trabajo?
¿Cuál era el trabajo que antecedía al suyo? ¿Cual le seguía después?
¿Como usted dirigía (emanaba) las decisiones para el equipo ejecutor de Barrio Adentro II lo ejecutara? ¿Cómo buscaba el apoyo de los aliados? ¿Cómo neutralizó los opositores?
¿Qué actividades desarrolló para operacionalizar Barrio Adentro II?
¿Cómo eran realizadas?
¿Que hizo para dar visibilidad a la proyecto de Barrio Adentro II?
¿Se consideró la viabilidad de la propuesta? ¿Cómo fue considerado el tiempo de ejecución?
¿Que hizo para construir viabilidad al proyecto de Barrio Adentro II?
¿Se consideró la viabilidad política y los conflictos que podían presentarse?
Si ese cálculo se tuvo en cuenta ¿Qué tan acertado fue?
¿Se produjeron hechos que incrementaron el poder político y administrativo?
141
APENDICE C
LISTADO DE DOCUMENTOS CONSULTADOS
Plan de Desarrollo Estratégico y Social de la Nación (2001-2007)
Anteproyecto de Ley Orgánica de Salud
Convenio de Cooperación Cuba-Venezuela
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 345.090 de fecha 23
de marzo de 2006.
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.542 de fecha 13
de octubre de 2006.
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.423 de fecha 25
de abril de 2006.
Reglamento Interno del Ministerio de Salud.
142
APENDICE D
RELACIÓN DE LOS ENTREVISTADOS
1. Ministro de Salud (2004-2006).
2. Ministro de Hábitat y Vivienda (2004-2006).
3. Viceministro de Redes de Servicios de Salud (2004-2006).
4. Presidente de la Fundación Misión Barrio Adentro (2005-2007).
5. Director General del Despacho del Ministro de Salud (2004-2006).
6. Director General de Gestión Administrativa del Ministerio de Salud (2004-
2006).
7. Directora General de Salud Poblacional del Ministerio de Salud (2005).
8. Coordinadora de Barrio Adentro II (1) (2005-2006).
9. Coordinadora de Barrio Adentro II (2) (2006-2007).
10. Coordinadora Técnica de Barrio Adentro II (2005-2006).
11. Director de Panificación y Presupuesto de la Fundación Misión Barrio Adentro
(2005-2007).
12. Coordinador de Barrio Adentro estado Nueva Esparta (2005-actual).
143
APENDICE E TERMINO DE CONSENTIMIENTO LIBRE E INFORMADO El presente proyecto de maestría en Salud Comunitaria, de la autoría de Rosicar del Valle Mata León, bajo la orientación de la Prof. Ana Luiza Queiroz Vilasboas, tiene por objeto analizar sobre planificación en Barrio Adentro II, correspondiente al segundo nivel de atención del Sistema Público Nacional de Salud Venezolano. Procedimientos: La recolección de datos involucrará la realización de análisis documentos institucionales de la Misión Barrio Adentro II y entrevistas semi-estructuradas a los dirigentes y técnicos de la Misión Barrio Adentro, incluyéndose preguntas relacionadas a la gestión y organización de las acciones de salud en aquel contexto. La información prestadas serán utilizadas exclusivamente para la fines de la investigación. Las informaciones obtenidas serán analizadas y presentadas a la institución investigada bajo la forma de un informe de investigación. Para fines académicos, los resultados serán presentados también bajo la forma de artículos a ser sometidos a periódicos científicos. La participación es voluntaria, pudiendo ser interrumpida por el entrevistado en cualquier momento. Cabe esclarecer que la participación no implica beneficio directo para el entrevistado. No hay pagos ni compensaciones financieras. En cualquier etapa del estudio, el (la) Sr. (Sra.) tendrá acceso a la profesional responsable a la investigación, para el esclarecimiento de eventuales dudas, Rosicar del Valle Mata León, que pude ser encontrada en el ISC_UFBA, Calle Basílio da Gama s/n, Campus Universitario de Canela, Salvador- Bahía, Brasil, CEP 401.110 -040, tel 71 3283-7409/7410, fax 71 3283-7460, e-mail: [email protected].
Universidad Federal de Bahía Instituto de Salud Colectiva Programa de Pos-grado en Salud Colectiva – PPGSC Calle Basílio da Gama, s/n Canela Salvador Bahía CEP -40.110-040. TEL (71) 3283-7409/7410 FAX (71) 3283-7460 e-mail: [email protected]
144
DECLARACIÓN Yo, XXXXX XXXXXX, creo haber sido suficientemente informado en relación a la investigación sobre planificación en Barrio Adentro II, correspondiente al segundo nivel de atención del Sistema Público Nacional de Salud Venezolano. Discutí con la investigadora responsable, Rosicar del Valle Mata León, sobre mi decisión en participar en la referida investigación. Quedaron claros para mi cuales son los propósitos de la investigación, los procedimientos a ser realizados, las garantías de confidencialidad y los aclaraciones permanentes. Quedó claro también que la participación está exenta de pagos. Acuerdo voluntariamente en consentir mi participación, sabiendo que podré retirar mi consentimiento en cualquier momento, antes o durante el mismo, sin penalidades o prejuicios. Caracas, XX, XXXXX, XXXX ____________________________ Declaro que obtuve de forma apropiada y voluntaria el consentimiento libre e aclarado de este informante para su participación en este estudio. ____________________________ Rosicar del Valle Mata León Investigadora Responsable
Universidad Federal de Bahía Instituto de Salud Colectiva Programa de Pos-grado en Salud Colectiva – PPGSC Calle Basílio da Gama, s/n Canela Salvador Bahía CEP -40.110-040. TEL (71) 3283-7409/7410 FAX (71) 3283-7460 e-mail: [email protected]
145
APENDICE F
ARBOL N.VIVO 2.0 (1) Proyecto de Gobierno (1 1) Coherencia de los documentos
(1 1 1) Directrices políticas (1 1 2) Existencia de documentos (1 1 3) Principios y valores e ideal de sistema de salud (1 1 4) Problemas prioritarios (1 1 5) Prioridades (1 1 6) Acciones y proyectos más importantes (1 1 7) Relación acciones y proyectos/ideal de salud
(1 2) Suficiencia de los documentos (2) Gobernabilidad (2 1) Apoyo político
(2 1 1) Apoyo legislativo (2 1 1 1) Debate legislativo (2 1 1 2) Acciones de adhesión política
(2 1 2) Apoyo de los movimientos de base (2 1 3) Apoyo de las asociaciones profesionales
(2 2) Autonomía administrativa y financiera (2 2 1) Ejecución directa de los procedimientos (2 2 1 1) Realización directa de licitaciones (2 2 1 2) Proceso constructivo (2 2 1 3) Ejecución financiera
(3) Capacidad de Gobierno (3 1) Capacidad de gobierno/Perfil del equipo dirigente
(3 1 1) Existencia de liderazgo (3 1 1 1) Experiencia político partidista (3 1 1 2) Experiencia sindical y gremial (3 1 1 3) Reconocimiento del equipo dirigente
(3 1 2) Habilidades del equipo dirigente (3 1 2 1) Estrategia para resolver los problemas administrativos y
cotidianos (3 1 2 3) Estrategia para ganar adhesión
(3 1 3) Formación en el área de salud (3 1 3 1) Descripción del área formación (3 1 3 2) Media de años en la administración pública y en salud pública
(3 1 4) Acervo de técnicas y métodos (3 1 4 1) Uso de prácticas de planificación e instrumentos oficiales
(3 2) Adecuación del cuadro técnico (3 2 1) Cuadros calificados en salud pública (3 2 2) Número adecuado de profesionales
146
(3 2 3) Profesional calificado en el área de actuación (3 2 4) Destrezas y habilidades del equipo
(4) Prácticas de Planificación (4 1) Sujetos de las Prácticas
(4 1 1) Equipo involucrado en la planificación (4 1 2) Sujetos de las Prácticas /Otros actores sociales
(4 2) Prácticas estructuradas (4 2 1) Saberes técnicos (4 2 2) Existencia de plan estructurado (4 2 3) Tipo de informaciones (4 2 4) Parámetros de programación (4 2 5) Coordinación formal (4 2 6) Formalidad de las reuniones (4 2 7) Elaboración planes, programas, proyectos (4 2 8) Programación e instrumentos de planificación y programación (4 2 8) Registro e instrumentos de registro (4 2 9) Seguimiento y evaluación periódicos (4 2 10) Organización
(4 3) Prácticas no estructuradas (4 3 1) Interacción con actores (4 3 2) Flujo de decisiones (4 3 3) Actividades de operacionalización (4 3 4) Visibilidad (4 3 5) Cálculo estratégico