INTRODUCCINEl Derecho Administrativo, por ser la materia encargada de regular las relaciones entre el poder pblico y los particulares, es la rama del derecho con uno de los ms amplios mbitos de aplicacin, toda vez que estas relaciones entre el Estado y los administrados, abarca una gran cantidad de temticas. El Estado Social de Derecho, como institucin primordial del Derecho Constitucional, consiste en el lmite que tiene la autoridad en el ejercicio de su cargo, enmarcado por un lado en la Constitucin y por otro lado en el Derecho Administrativo como mecanismo de control de la legalidad en la actividad de la administracin pblica. Es por esta gran trascendencia que tiene esta rama del Derecho, que se ha escogido como tema principal para esa investigacin jurdica, el planteamiento y la determinacin de un gran vaci existente en la legislacin ecuatoriana que tiene que ver exclusivamente con el Derecho Administrativo, como lo es el contar con un procedimiento unificado de impugnacin de actos administrativos, en sede administrativa. Con el fin de establecer a la sociedad ecuatoriana, la necesidad eminente de que nuestra legislacin cuente con un procedimiento administrativo unificado para todas las dependencias estatales, en esta obra se hace una anlisis de los principales principios universales del Derecho Administrativo, y como al establecer un proceso unificado para impugnar las resoluciones de los distintos rganos pblicos, se estara dando plena observancia y aplicacin a estos principios universales, sobre todo en lo que tiene que ver con los derechos de los administrados al acudir a una autoridad o servicio pblico. En el Ecuador, la legislacin ha establecido dos caminos para impugnar los actos administrativos que presuntamente contienen algn vicio de ilegalidad, est por una lado en procedimiento judicial, mediante el cual el particular acude al sistema jurisdiccional, es decir a un rgano de la Funcin Judicial, para hacer vales sus derechos, de conformidad con la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Por otro lado tenemos el procedimiento de impugnacin de actos administrativos en sede administrativa. En la actualidad segn la Ley de Modernizacin del Estado y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada, no es necesario agotar la va administrativa para acudir a la va judicial. En el procedimiento impugnatorio en sede administrativa, el rgano emisor del acto se vuelve juez y parte, al resolver sobre la legalidad de las resoluciones emitidas por el propio rgano. Este procedimiento en el Ecuador est regido por un sin nmero de cuerpos normativos, dependiendo de la entidad pblica que se trate. Es por esta razn que esta tesis doctoral se centrara en el procedimiento en sede administrativa, por la problemtica producida para la inexistencia en nuestra legislacin de una norma unificadora. El control de la actividad de la administracin pblica, se basa principalmente en lo que conocemos en la doctrina como justicia administrativa. En la historia del Derecho Administrativo, la justicia administrativa tiene como su origen dos importantes corrientes, por un lado el Derecho Francs y el Consejo de Estado, y por otra el sistema judicialista espaol, establecido por la Constitucin de Cdiz de 1812. La justicia administrativa en el Ecuador, durante su proceso evolutivo se ha visto influenciada por estas dos grandes corrientes, es por ello que en esta obra, se analiza las bases y concepto de cada una de ellas, y su manera de influenciar en la legislacin ecuatoriana. El Derecho Administrativo, por ser de gran amplitud, sus reglas no se hallan agrupadas como la mayora de las ramas del derecho en determinados cdigos. Es por eta razn que la doctrina y la jurisprudencia son de gran importancia como fuentes de derecho. Esta investigacin se fundamentar por una parte en precedentes jurisprudenciales, que establecen la judiciabilidad de los actos administrativos, siendo este el mecanismo primordial de la actividad de la administracin pblica. Cuando hablamos de procedimiento administrativo en el Ecuador, la principal norma vigente en la legislacin ecuatoriana, es el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva (ERJAFE), cuya naturaleza jurdica es incierta, y su mbito de aplicacin limitado, lo que ha trado una problemtica en materia de justicia administrativa, por lo que en esta investigacin jurdica se establece los orgenes de esta problemtica y se trata de establecer la naturaleza jurdica del ERJAFE. Como seala el jurista Aldo Bacre, el vocablo impugnacin proviene del latn IMPUGNARE, Que significa, atacar, acometer. As mismo, el trmino apelar tambin tiene origen latn y etimolgicamente hablando cosiste en recurrir ante alguien en cuya autoridad se confa para dirimir o resolver una cuestin. Para el estudio de los medios de impugnacin, tanto en los procesos judiciales como en los procedimientos administrativos, es necesario recordar seores maestrantes los elementos del derecho a recurrir y el principio denominado DOBLE CONFORME. En todo juicio o procedimiento administrativo, al momento de dictarse una resolucin, existe la posibilidad de que se incurra en un error por parte de la autoridad.El Tratadista Humberto Cabrera, en su Obra Teora General del Proceso y de la Prueba, seala que la impugnacin es una facultad o derecho que la ley otorga al administrado para conseguir la enmienda de los errores en que los funcionarios hayan incurrido en sus actuaciones pblicas. Devis Echan da teoriza un poco ms y estima que la revocabilidad IMPUGNACIN- es un remedio jurdico contra una injusticia. En similar forma de pensamiento, Loza Pintado seala que en su ms estricto sentido, la impugnacin es la institucin destinada a impedir que una sentencia acto o resolucin administrativa-considerada injusta o violatoria a la ley o a la jurisprudencia, produzca efectos jurdicos; efectos que por la misma razn no establecern la paz ni dirimirn satisfactoriamente la controversia y que, por el contrario, crearn nuevos conflictos o motivos de Litis. El Tratadista Manuel Osorio en el Diccionario de Ciencias jurdicas, Polticas y Sociales, al referirse a la impugnacin procesal, expresa que es el acto de combatir, contradecir o refutar una actuacin judicial, cualquiera sea su ndole (testimonial, documental, pericial, resolutiva). Todos los recursos que se interponen contra las resoluciones judiciales constituyen actos de impugnacin procesal. Impugnar, entonces, no es otra cosa que expresar inconformidad respecto del contenido de un acto o decisin pblica, con el propsito de provocar su modificacin o revocacin, por considerarlo contrario al orden jurdico y lesivo para el inters pblico o propio. Las mencionadas definiciones nos permiten resumir que LAIMPUGNACION constituye un derecho general y amplio que posee toda persona para buscar que se rectifique una actuacin de un ente pblico, considerada como errnea y lesiva. Existe en consecuencia, un DERECHO GENERAL DE IMPUGNACIN que deviene en un fundamento jurdico suficiente para perseguirla enmienda de cualquier incorreccin administrativa o judicial. Este derecho, reiterando se encuentra previsto tanto en el literal m), del numeral 7, del artculo 76 de la Constitucin Poltica dela Repblica del Ecuador, norma que ordena que el derecho a la defensa de las personas, incluye su capacidad de recurrir el fallo o resolucin en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos, cuanto por el artculo 173 del citado cuerpo normativo supremo, que ordena que los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado, podrn ser impugnados tanto en la va administrativa, como ante los correspondientes rganos dela Funcin Judicial. Es necesario en este punto aclarar que los medios de impugnacin que ms adelante analizaremos, en su gran generalidad, no pueden ser utilizados contra decisiones propias. La labor de control de la legalidad, correccin de los actos o resoluciones y uniformizar los criterios, corresponde por antonomasia (paradigma, ejemplo, modelo) a los superiores jerrquicos de un ente pblico, pertenezca este a la Administracin Pblica o a la Administracin de Justicia. Por otro lado cabe sealar que el propio ordenamiento jurdico que establece y garantiza a favor de los particulares el derecho a la impugnacin, tambin establece lmites a ste, ya sea en razn del tiempo o de la naturaleza de la causa. El primer caso obedece al principio de Seguridad Jurdica, en virtud del cual no se puede mantener indefinidamente vigente la posibilidad de que una persona impugne un acto administrativo o resolucin judicial; para ello hay un tiempo legalmente establecido, luego del cual, sino ha existido impugnacin, se entiende irrevocablemente aceptado el contenido del acto o sentencia y, por tanto, ha de cumplirse. El segundo caso obedece, como su nombre lo indica, a la naturaleza de ciertas causas o procesos donde la impugnacin slo comportara demoras que perjudicara a una parte y beneficiaria indebidamente a otra. Ejemplo de este es la inexistencia de ciertos Recursos en materia ejecutiva para el ejecutado artculo 436 de la Codificacin del Cdigo de Procedimiento Civil-. (Ampliar la explicacin)El derecho general a impugnar se ve concretado a travs de los medios de impugnacin, que son definidos por Jorge Alvear Macas como los actos que ejecutan las partes, con la finalidad de atacar y obtener la modificacin de otros actos procesales, que se refieren generalmente a las sentencias y resoluciones judiciales actos o resoluciones administrativas.De igual forma, Antonio Micheli Gian seala que los medios de impugnacin son instrumentos procesales ofrecidos a las partes para provocar aquel control sobre la decisin del juez o de la autoridad administrativa. Este control es, en general, encomendado a un juez o a un funcionario, no slo diverso de aquel que ha emitido el pronunciamiento impugnado o gravado, sino tambin de grado superior, aun cuando no est en relacin jerrquica verdadera y propia con el primero. No se excluye, sin embargo, que en ciertos casos, en consideracin al tipo de control invocado, ste ltimo sea ejercitado por el mismo juez o funcionario que ha pronunciado la sentencia o acto administrativo objeto de control. En este mismo sentido, el Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM (Ver en Diccionario Jurdico Mexicano) define a los medios de impugnacin, al sealar que configuran instrumentos jurdicos consagrados por las leyes procesales para corregir, modificar, revocar o anular los actos y las resoluciones judiciales, cuando adolecen de deficiencias, errores, ilegalidad o injusticia. En general, para disminuir los efectos negativos que puedan provenir de las autoridades judiciales o administrativas, los sistemas procesales han previsto la existencia de REMEDIOS y RECURSOS PROCESALES o ADMINISTRATIVOS, segn el caso. Esta divisin se presenta, a nivel doctrinario, sobre todo para diferenciar los mecanismos impugnatorios que se presentan y resuelven ante la misma autoridad dela que eman el acto jurdico impugnado, de aquellos que se presentan y resuelven ante otra autoridad jerrquica superior. (Ampliar explicacin) RECURSOS: En palabras del profesor colombiano Devis Echandia, en relacin al Derecho Procesal Civil: LA IMPUGNACION es el gnero, el RECURSO es la especie. Como se afirma doctrinariamente, los recursos son la forma en la que en la prctica se materializa el derecho a recurrir. Los recursos, a diferencia de los remedios, son resueltos por un juez o autoridad de jerarqua superior a aquel de quien provino el acto impugnado. La finalidad de los recursos es modificar o dejar sin efecto, segn sea el caso, los actos jurdicos que se han impugnado. En el sentido ms amplio, los recursos ordinarios persiguen una revisin ntegra de lo actuado, en lo posible en las condiciones ms semejantes a las que tuvo el juez o funcionario administrativo cuya resolucin se impugna. Se debe recalcar, que los recursos, a diferencia de los remedios, tienen la finalidad de impugnar actos procesales contenidos en resoluciones. Se trata de medios impugnatorios por excelencia.

CAPITULO IPRINCIPIOS CONSTITUCIONALES .1.-QUE SON PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES.2.-PRINCIPIOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.3.-NATURALEZA JURDICA.QUE SON LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Principio. Es un axioma que plasma una determinada valoracin de justicia de una sociedad, sobre la que se construyen las instituciones del Derecho y que en un momento histrico determinado informa del contenido de las normas jurdicas de un Estado. Un principio no es una garanta. Un principio es la base de una garanta.

La Constitucin de 2008, sin duda, realiz un avance considerable en relacin a la parte dogmtica al incluir principios de carcter general que sern tiles para interpretar los derechos y aplicarlos. En este acpite intentaremos conceptualizar a los principios y daremos pistas sobre su comprensin y utilidad. R. Alexy sostiene que los principios son mandatos de optimizacin. Al decir que son mandatos refuerza la idea de que los principios son normas jurdicas y, como tales, deben ser aplicadas. Al manifestar que son de "optimizacin" quiere decir que su finalidad es alterar el sistema jurdico y tambin la realidad.

El principio es una norma ambigua, general y abstracta. Ambigua porque requiere ser interpretada y recreada, no da soluciones determinantes sino que da parmetros de comprensin; ambigua tambin porque, en su estructura, no tiene hiptesis de hecho como tampoco determina obligaciones o soluciones.Las soluciones que pueden desprenderse de un caso son mltiples y solo pueden ser determinadas en el caso concreto, por esto Alexy afirma que los principios proporcionan un "haz de posibilidades" para la persona que interpreta o aplica el derecho. La ambigedad es una caracterstica esencial del principio. El principio es general porque rige para todas las personas o colectivos, pblicos o privados. Finalmente, es norma abstracta porque puede iluminar o servir como parmetro de interpretacin para cualquier norma jurdica y para cualquier situacin fctica, carece de concrecin.Ilustremos lo afirmado con un ejemplo cotidiano. En el derecho de los nios y nias se establece que "se atender al principio de su inters superior".El inters superior significa que cuando se interpretan los derechos se tiene que visualizar la manera de aplicarlos de tal modo que se promueva el ejercicio de derechos y el desarrollo de las potencialidades de los nios y nias. Una nia de siete aos, a las once de la noche, mira televisin; el padre sostiene que debe ir a la cama porque tiene escuela al da siguiente y la nia sostiene que se est divirtiendo. En clave de derechos, el padre esgrime el derecho al descanso y a la educacin; la nia el derecho a la recreacin. El principio del inters superior del nio obliga al responsable, en este caso el padre, a visualizar de qu manera se potencia de mejor forma el ejercicio de derechos. Pondera. Si la nia sigue viendo televisin, al da siguiente se despertar cansada y no podr asimilar las experiencias pedaggicas que reciba en la escuela; si la nia descansa, en cambio, podr recuperar la energa para aprender y jugar al da siguiente. En este caso, por el principio de inters superior, la nia deber descansar. Otra hiptesis. La nia ha tenido una jornada imparable de obligaciones. Ha ido a la escuela, ha recibido clases de piano, ha realizado sus tareas escolares, ha limpiado su cuarto y exige ver televisin para descansar. Son las seis de la tarde y el padre le quiere obligar a dormir. En este caso, en cambio, por el principio del inters superior, quiz convenga que la nia mire televisin antes de dormir. Las mismas personas, los mismos derechos y la solucin son distintos porque los elementos a considerar cambian.Los principios, por otro lado, sirven de parmetros de interpretacin.Ayudan de forma decisiva a valorar el sistema jurdico. Gracias a los principios podemos identificar normas contradictorias (antinomias) y tambin las lagunas del sistema jurdico (anomias). El principio enuncia que "la ley establecer la debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales" y encontramos un precepto en una ley que establece que las personas que tengan drogas prohibidas, sin importar la cantidad ni el tipo de droga, sern sancionadas con 12 y 16 aos, de igual modo la ley sanciona a las personas que matan con la misma pena. En un caso en que la persona tenga dos gramos de marihuana y sea para la venta, el juez se encontrara, sin duda, ante una norma legal desproporcionada que est en pugna con el principio constitucional de proporcionalidad.

Ante este dilema, que en el derecho penal es ms fuerte por el principio de legalidad, el juez aplica el tipo penal o la norma constitucional que es un principio.

"Si se quiere hablar de fidelidad o sujecin a la ley, aunque sea en sentido meramente potestativo, podr hacerse slo respecto de las leyes constitucionales, sobre cuya base el juez tiene el deber jurdico y el jurista la tarea cientfica de valorar y eventualmente censurar- las leyes ordinarias vigentes."

El principio enuncia que las personas con discapacidad tienen derecho a que se eliminen "las barreras arquitectnicas". En la ciudad, las veredas y el acceso a los edificios pblicos no tienen acceso para las personas que se movilizan en silla de ruedas. No existen normas jurdicas, en leyes ni ordenanzas, que viabilicen el principio constitucional. En este caso, existe una anomia, que puede ser colmada por el Consejo Municipal o por el fallo de un juez o jueza al conceder la proteccin de derechos. Los principios inspiran para resolver las antinomias y para colmar las anomias. En el primer caso descrito, el juez podra, por el principio de proporcionalidad, determinar cul sera la pena aplicable y, en el segundo, crear una norma basada en el principio de atencin prioritaria.

Los principios se refieren a los derechos y a la organizacin del Estado, los encontramos tanto en la Constitucin como en el resto del sistema jurdico, ya normas internacionales ya normas infra constitucionales. En este ensayo trataremos sobre los principios de carcter constitucional, referidos a los derechos y los que estn en el captulo I del ttulo II, denominado "Principios de aplicacin de los derechos".

Principio constitucional. Regla bsica que gua el funcionamiento coherente y equilibrado de la estructura de una Constitucin formal de un Estado determinado. Los principios constitucionales son garantas que tienen los ciudadanos dentro de un Estado, con la finalidad de que se haga cumplir sus derechos y obligaciones. Para garantizar la vigencia, estabilidad y el respeto a la Constitucin.

PRINCIPIOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIN DEACTOS ADMINISTRATIVOS

Para analizar el tema de los principios universales que rigen la justicia administrativa en el Ecuador y en los diferentes estados, es importante empezar con la clasificacin que realiza Juan Carlos Cassagne en su Tratado de Derecho Administrativo sobre las dos grandes fuentes de donde salieron los diferentes sistemas de justicia administrativa que son aplicados en la actualidad, que son el modelo que tiene su origen en el Derecho Francs, y el modelo que tiene su origen en la Constitucin de Cdiz o Judicialista. El modelo judicialista o Espaol como lo llama Cassagne, se caracteriza porque priva de competencia a la Funcin Ejecutiva de ejercer justicia administrativa o control administrativo, en este modelo ya sea sobre una base constitucional o legal se crean Tribunales Especializados o se le encarga la competencia a una sala del rgano mximo de justicia de cada estado. En el modelo originario en el Derecho Francs no priva de esta competencia a la Funcin Ejecutiva y generalmente se crean Consejos de Estado encargados del control de la actividad de la Administracin Pblica como es el caso de Colombia, en donde este Consejo de Estado o Tribunal Administrativo ejerca el control dentro de la propia administracin pblica. En lo que respecta al derecho francs, para hacer un anlisis correcto sobre esta fuente, hay que dividirlo en el derecho que rega para el imperio y en el derecho que rega para la repblica. En sus orgenes el derecho francs crea el Consejo de Estado como un organismo gubernamental para decidir en ltima y definitiva instancia sobre la legalidad de los actos administrativos, como facultad exclusiva del Rey o Soberano. Durante la poca imperial se mantuvo esta institucin como un rgano dependiente del gobierno monrquico, como consejero de este y como tribunal unificador de la justicia administrativa. En esta poca el Consejo de Estado representaba la concentracin de poder del sistema absolutista. En la poca de la repblica el Consejo de Estado continu siendo un rgano parte de la administracin pblica, asesor del gobierno en materia de elaboracin de proyectos de ley y tambin juez mximo de justicia administrativa, que vela por el Estado de Derecho en ltima instancia. El Consejo de Estado como podemos ver siempre fue una entidad parte de la administracin pblica, asesor del gobierno y tribunal de control administrativo desde sus inicios, pero en la poca republicana se implantaron los principios democrticos de autonoma al momento de impartir justicia administrativa, independencia y dej de representar al poder absolutista, para ser un ente controlador de la plena vigencia del Estado de Derecho.Juan Carlos Cassagne habla que inclusive en el modelo Espaol o Judicialista, existe siempre Tribunales que ejercen justicia administrativa especializados en la materia, en sede administrativa, como por ejemplo en el Ecuador la Direccin Nacional de Obtenciones Vegetales del IEPI, realiza un control de la actuacin administrativa en sede administrativa y es en lo que se va a centrar la investigacin de esta tesis. Cassagne seala como solucin a la deficiencia en las bases del Derecho Procesal Administrativo una unificacin de los procedimientos de impugnacin o control que puede resumirse en un Cdigo de Procedimientos Administrativos. En el Ecuador el sistema que se aplica es una combinacin del sistema judicialista y de Derecho Francs. Histricamente, alrededor del ao1800, el Ecuador se inclin ms por una justicia administrativa proveniente del Derecho Francs, en razn de que el control de la actuacin de la administracin pblica estaba centrado en un consejo de estado que era parte de la misma. Con el devenir de los aos, la legislacin correspondiente a control y justicia administrativa se ha ido ms para el sistema judicialista, con la creacin de jueces independientes de la administracin pblica para aplicar la justicia administrativa. En la actualidad el sistema de justicia administrativa que nos rige, es una combinacin del sistema de Derecho Francs con el espaol o judicialista, toda vez que existe un Tribunal especializado en la materia, independiente de la funcin ejecutiva, y por otra parte tambin los rganos administrativos tienen potestad para impartir justicia administrativa en la propia sede administrativa. Principios Jurisprudenciales: El juez administrativo, que tiene como funcin controlar la actuacin de la administracin pblica, debe tener en cuenta en primer lugar la parte reglada de un acto administrativo y posterior a esto examinar la parte discrecional del mismo, para profundizar este tema, a continuacin se resumen fallos de casacin de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, los cuales sientan principios importantes en los temas de reglamentacin y discrecionalidad, que son fundamentales para los procedimientos de impugnacin de los actos administrativos: Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Contencioso Administrativo, en una Sentencia de Casacin: El juez, ya sea en instancia administrativa o judicial, debe verificar si el acto administrativo impugnado viola directamente derechos particulares del administrado o afectado. Por esta razn cabe desechar la impugnacin, cuando no hay un inters directo del demandante afectado por el acto impugnado. En la impugnacin de actos administrativos, que afectan derechos particulares, es decir que no son erga omnes, el administrado que presenta la impugnacin no solo busca que se declare la ilegalidad del acto, sino que se tomen las medidas necesarias para que se repare el derecho violado. Para esto el juez como ya se mencion, debe hacer un examen de que tan reglado o discrecional es el acto que se impugna siguiendo los siguientes principios. En todo acto administrativo existen elementos reglados y discrecionales, para esto el juez administrativo debe realizar un control en primer orden de los elementos reglados, pero posterior a esto, debe examinar los elementos discrecionales, realizando un control de la desviacin del poder, violacin de los principios universales del Derecho, el costo beneficios entre otros. Tales controles limitan a un mnimo grado la accin discrecional de la administracin pblica, que entre ms mnima sea ms favorable es para un sistema democrtico. Todo acto administrativo tiene al menos los siguientes elementos reglados: La potestad misma que nace de la Ley, la competencia y el fin. Por esta razn no se puede dejar de aplicar el control administrativo aludiendo falta de elementos reglados en el acto administrativo impugnado. A pesar que la doctrina administrativa se ha alejado del concepto que tena de que los actos administrativos son totalmente reglados, y ha determinado como algo fundamental en la actividad de la administracin pblica la discrecionalidad, esta no puede ser absoluta, y por esto la jurisprudencia a travs de varios fallos reiterados de casacin, los cuales se han convertido en precedente de aplicacin obligatoria, ha determinado las tcnicas de control de la discrecionalidad, que se debe usar quien ejerce justicia administrativa, en sede judicial o administrativa. Con los antecedentes antes referidos, en el presente caso, la Sala de Casacin, rechaza lo alegado por la autoridad demandada, de que por ser un acto puramente discrecional no est sujeto a control.

NATURALEZA JURDICAComo bien seala el AB. Joffre Campaa en su libro Una Visin del Derecho Administrativo en el Ecuador, el Derecho Administrativo en el Ecuador en los ltimos aos ha sufrido cambios de vital importancia, y el ms importante de estos es que como poltica de estado, la Constitucin Poltica se consolido como norma suprema de aplicacin directa por jueces y funcionarios. Es importante citar lo que seala el autor en la antes referida obra jurdica, sobre este principio de aplicacin directa de la Constitucin como norma de primer orden en el sistema de jerarqua normativa: La influencia de esta concepcin tardamente aceptada en el Ecuador, ha provocado una modificacin en el sistema de interpretacin del Derecho en general y por supuesto del Derecho Administrativo. Junto con lo anterior el pas ha visto la expedicin de pocas aunque fundamentales normas que han sacado al Derecho Administrativo de un peligroso anquilosamiento que posterg a mi juicio el desarrollo mismo del pas. Con esta cita se puede concluir que recin en los ltimos 15 a 20 aos el Ecuador adquiere la cultura jurdica de aplicacin directa de la Carta Magna, que empieza con la expedicin de normas fundamentales para el desarrollo de las instituciones del Derecho Administrativo, que a continuacin se detallan, entre las principales esta la promulgacin del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva publicado mediante Decreto Ejecutivo 2428, Ro 536 de 18 de marzo de 2002. Previo a la entrada en vigencia de las normas que modificaron sustancialmente al Derecho Administrativo Ecuatoriano como lo sealamos anteriormente, la actuacin y funcionamiento de la administracin pblica estaba regido por dos normas principales que son La Ley de Rgimen Administrativo, dictada en el ao de 1960, y la Ley de Jurisdiccin Contenciosa Administrativa de 1968, publicada en el Registro Oficial 338 de 18 de marzo de 1968. Estas normas no recogan el principio de aplicacin directa de la Constitucin Poltica como norma Suprema del Estado y por otra parte no unificaban los procedimientos administrativos en la funcin ejecutiva, por lo que fueron derogadas a partir del ao 1990, y se expiden a partir de esta ao nuevas normas que fueron fundamentales para mejorar al Derecho Administrativo como fuente de proteccin del ciudadano en sus relaciones con la administracin pblica. En 1993 se expidi la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones, y Prestacin de Servicios por Parte de la Iniciativa Privada, publicada en el Registro Oficial 349 de 31 de diciembre de 1993, sentando principios de unificacin administrativa y proteccin para el administrado, reduciendo significativamente la relacin de ventaja que tena el Estado en aquel entonces. En 1994 se promulga el Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, que reemplaza a la antigua Ley de Rgimen Administrativo. Durante el gobierno del Dr. Gustavo Noboa Vejarano, se promulga las Normas de Procedimiento Comn para la Funcin Ejecutiva y el Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de la Administracin Pblica. Estas normas fueron fundamentales para depurar y unificar la legislacin que rega los procedimientos administrativos en la funcin ejecutiva. El Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de la Administracin Pblica, fue muy importante para definir que ningn acto administrativo es 100% discrecional, por lo que siempre hay reglas para el control de la discrecionalidad del funcionario pblico al emitir un acto administrativo. Estas normas a juicio del autor, entre las que se encuentra el ERJAFE son las principales para el enorme avance que sufri el Derecho Administrativo ecuatoriano, en los aspectos de unificacin y aplicacin primordial y directa de las normas constitucionales. Como podemos ver, los orgenes del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, provienen de la dcada de los aos 90, cuando se impulsaron importantes cambios en el Derecho Administrativo Ecuatoriano, con normas de trascendental valor para el desarrollo del pas y los derechos individuales de los administrados, con la promulgacin de cuerpos normativos como el ERJAFE y la Ley de Modernizacin del Estado. El ERJAFE entre en vigencia por intermedio de la Funcin Ejecutiva, no por la Funcin Legislativa, es decir se le dio el trmite de un Decreto ms que de una Ley, por lo que hasta ahora la doctrina no ha llegado a la conclusin sobre la verdadera naturaleza jurdica de esta norma. Ms adelante analizaremos a fondo sobre este tema. Con la promulgacin del ERJAFE, se deroga la Ley de Rgimen Administrativo en el ao de 1992, pero es en el 2002, en el gobierno del Dr. Gustavo Noboa, cuando se unifica al Estatuto mediante Decreto Ley se expide las Normas de Procedimiento Comn para la Funcin Ejecutiva para con esto codificar todas las normas de impugnacin de actos administrativos en los diferentes ministerios y completar el ERJAFE que nos rige en la actualidad. Con la expedicin del ERJAFE se derogaron gran cantidad de normas de segundo orden, como los distintos reglamentos que regan a cada ministerio para la impugnacin de los actos administrativos, por lo que fue un importante aporte en lo que a unificacin de procedimientos de impugnacin de actos de la administracin pblica se refiere. En el ao 2002 junto con las Normas de Procedimiento Comn para la Funcin Ejecutiva que se convirtieron en el libro II del ERJAFE, se expidi el Decreto 2824 que determina que en los procedimientos administrativos debe primar como referente mximo de interpretacin normativo la Constitucin Poltica de la Repblica y su significado. Entre los principales avances que se consigui con la promulgacin del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, fue en primer lugar que se consigui un cuerpo de procedimientos administrativos nico que al menos sea aplicable para todos los ministerios, derogando toda la normativa secundara que cada ministerio tena sobre el tema, logrando que exista un lenguaje jurdico unificado, otorgndole con esto seguridad jurdica al ciudadano. Esta norma jurdica tambin fue importante para el desarrollo de los derechos que protegen al ciudadano frente al poder de la Administracin Pblica, cuando propende a que la Administracin Pblica debe estar situada al mismo nivel que el ciudadano, se establece un necesario equilibrio que tiene que existir en una verdadera democracia entre lo pblico y lo privado, quedando atrs la vieja doctrina y prctica de que el Estado por representar intereses generales, poda estar sobre los derechos individuales de los ciudadanos. Las Normas de Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva, como uno de sus principales promotores lo seala, el AB. Joffre Campaa, trajo con su promulgacin el establecimiento en nuestra legislacin de importantsimos principios como el que se estableci como influencia de la Constitucin Espaola de 1978 que manifiesta: Las actuaciones de los Poderes Pblicos debe servir con objetividad los intereses generales y garantizar la vigencia de los derechos de los ciudadanos, para lo cual es indispensable contar con una regulacin del procedimiento administrativo acorde a los intereses de la sociedad actual. Los principales temas que se abordaron con las Normas de Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva, fueron: la Responsabilidad de la Administracin Pblica, el mbito de aplicacin de los normas y los principios rectores, las partes del proceso administrativo, los plazos para las correspondientes actuaciones, el contenido de los actos administrativos, la necesidad de motivacin de las resoluciones que ponen fin a los procedimientos, las notificaciones, el sistema de nulidades, la conversin, la conservacin y la convalidacin de los actos administrativos. Sobre el procedimiento propiamente dicho se estableci reglas sobre su iniciacin, medidas provisionales, actuacin de los interesados, desistimiento, renuncia, caducidad, imposibilidad material de continuar con el proceso por causas sobrevenidas, entre otras. Entre los aportes ms importantes del Estatuto estn las normas sobre la suspensin de los efectos del acto y por primera vez se introdujo en nuestro ordenamiento jurdico, la potestad sancionadora de la administracin. Como ya se mencion el ERJAFE que nos rige en la actualidad, es producto de una codificacin del cuerpo legal promulgado en 1992 con las Normas de Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva expedidas en el ao 2002. Como lo seala Joffre Campaa, en la actualidad, salvo el ERJAFE, no existe en el Ecuador ningn otro cuerpo normativo orientado a regular este fundamental factor de la actividad pblica, que es el procedimiento administrativo. Por esta razn es necesario seguir con los avances iniciados en la dcada de los 90 en relacin al Derecho Administrativo, y a pesar que la promulgacin de las Normas de Procedimiento Comn de la Funcin Ejecutiva agregadas como libro II del ERJAFE en el 2002, establecieron un camino de integracin de las normas sobre Procedimientos Administrativos, estas no fueron necesarias, en vista de que el Estatuto es muy limitado en su mbito de aplicacin y por otro lado su naturaleza jurdica no es de una ley orgnica como debera de conformidad con el principio de competencia. Es por esto, que para consolidar un sistema jurdico unificado de procedimientos administrativos, es necesaria una ley orgnica que los integre, y su mbito de aplicacin sea para las entidades de todas las funciones del Estado, en relacin a los actos administrativo que estas emitan.

CAPITULO IIMARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL. 1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. 2.-EL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN EL ERJAFE. 3.-JERARQUA JURDICA DEL ESTATUTO.4.-DELEGACIN LEGISLATIVA.5.-MBITO DE APLICACIN.6. LIMITACIONES Y CONTRADICCIONES DEL ERJAFE.PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHOADMINISTRATIVO

Para Gabino Fraga, la funcin administrativa, desde el punto de vista formal, se define como "la actividad que el Estado realiza por medio del Poder ejecutivo", y desde el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un orden jurdico, y que consiste en la ejecucin de los actos materiales o de actos que determinan situaciones jurdicas para casos individuales". La administracin pblica, como parte del aparato administrativo y en virtud de su actividad, se encuentra subordinada al mandato de las normas constitucionales y legales de un Estado. Al efecto, Art. 225 de la Constitucin:El sector pblico comprende:

1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social2. Las entidades que integran el rgimen autnomo descentralizado.

3. Los organismos y entidades creados por la Constitucin o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestacin de servicios pblicos o para desarrollar actividades econmicas asumidas por el Estado.

4. Las personas jurdicas creadas por acto normativo de los gobiernos autnomos descentralizados para la prestacin de servicios pblicos.

Tambin el Art. 227 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, dice:La administracin pblica constituye un servicio a la colectividad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, participacin, planificacin, transparencia y evaluacin. En concordancia a la norma constitucional antes invocada.Art. 101, nm. 2, del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, dice: Principios generales, La administracin pblica central, en sus relaciones, se rige por el principio de cooperacin y colaboracin; y, en su actuacin por los criterios de eficiencia y servicio a los administrados.Para entender con precisin el Art. 227 de la Carta Magna, me permito analizar los principios constitucionales que rigen a la administracin pblica, a decir: Eficacia, eficiencia, calidad, jerarqua, desconcentracin, descentralizacin, coordinacin, participacin, planificacin.EFICACIA.- La eficacia es un principio constitucional que rige a la administracin pblica que establece un mandato, del que las Administraciones Pblicas no pueden desvincularse, tanto de su aspecto econmico para determinar que se escoja la solucin que menor gasto pblico implique, como de su aspecto organizativo para exigir que se tenga en cuenta la solucin que ms convenga al buen funcionamiento de los respectivos departamentos.La eficacia emerge, a partir de la Constitucin y del Derecho Constitucional de la efectividad a que ella da origen, como la exigencia de una accin estatal organizada, programada legalmente, idnea y sistemtica para la realizacin del fin del Estado. La eficacia implica un juicio valorativo sobre el grado de cumplimiento de los objetivos que se encomiendan a los distintos servicios pblicos y sobre la calidad de su prestacin.

EFICIENCIA.- El principio de eficiencia tiene un significado econmico, que implica una adecuada relacin de costos de los medios a utilizar para la realizacin de los objetivos marcados y la calidad de los resultados obtenidos.La eficiencia de la empresa es mayor que la suma de las eficiencias de los trabajadores, y que ella debe alcanzarse mediante la racionalidad, es decir la adecuacin de los medios (rganos y cargos) a los fines que se desean alcanzar.

CALIDAD.- Se puede definir a la calidad como la capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implcitas. Los objetivos de las administraciones pblicas responsables, es la bsqueda de la calidad de los servicios en el mbito pblico. Un bien o un servicio es una prestacin de utilidad para satisfacer necesidades de consumidores o usuarios que se ponen a su disposicin en un proceso de produccin en el que con frecuencia participa el propio usuario. El Art. 4, Numerales. 2, 4 y 5 de la Ley Orgnica de Defensa del Consumidor, reza. Derechos del Consumidor.- Son derechos fundamentales del consumidor, a ms de los establecidos en la Constitucin Poltica de la Repblica, tratados o convenios internacionales, legislacin interna, principios generales del derecho y costumbre mercantil, los siguientes:2.- Derecho a que proveedores pblicos y privados oferten bienes y servicios competitivos, de ptima calidad, y a elegirlos con libertad;, 4.- Derecho a la informacin adecuada, veraz, clara, oportuna y completa sobre los bienes y servicios ofrecidos en el mercado, as como sus precios, caractersticas, calidad, condiciones de contratacin y dems aspectos relevantes de los mismos, incluyendo los riesgos que pudieren prestar;5Derecho a un trato transparente, equitativo y no discriminatorio o abusivo por parte de los proveedores de bienes o servicios, especialmente en lo referido a las condiciones ptimas de calidad, cantidad, precio, peso y medida;

En un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las organizaciones tienden a garantizar la mejor calidad en la prestacin de los bienes y servicios para lograr su supervivencia. Por ello, el consumidor y/o usuario de bienes y servicios tienen derechos que estn garantizados por la Constitucin de la Repblica y la Ley, para exigir la calidad de los mismos.

La prdida de los objetivos de CALIDAD en el expendio y entrega de bienes y servicios de las empresas pblicas, da derecho al usuario y/o consumidor a solicitar a aquellas la indemnizacin de daos y perjuicios ante el Comisario Nacional de Polica.JERARQUA.- Consiste en las rdenes que imparten los superiores a los inferiores a efectos de cumplir con rdenes que les han sido encomendadas.Existe una excepcin vertical que reina en toda la organizacin administrativa: el Presidente de la Nacin est exento de la subordinacin jerrquica porque es la mxima autoridad de la nacin y no tiene sobre l ningn superior.Todos aquellos funcionarios que se encuentran en el mismo nivel tienen la misma jerarqua. Por ejemplo, los Ministros de Estado tienen la misma jerarqua. El principio de la jerarqua sirve para la atribucin de tareas y para ejercer el control sobre el cumplimiento de lo ordenado.DESCENTRALIZACIN.- La descentralizacin es uno de los principios jurdicos de la organizacin del Estado, relacionados con la competencia. Se trata siempre de una forma de desviacin de la competencia, consistente en su transferencia por parte de una persona jurdica estatal poltico-territorial hacia otra u otras personas jurdicas estatales distintas. Por tanto, implica una distribucin de competencias, pero no entre rganos de una misma organizacin jerrquica, sino entre sujetos de derecho diferentes, mediante la transferencia de la competencia hecha a personas jurdicas distintas del ente transferente. Las diversas formas de descentralizacin derivan por tanto, de los sujetos de derecho a los cuales se les van a transferir competencias, que pueden ser sujetos de derecho pblico o de derecho privado, creados por el Estado para tales fines, de acuerdo al marco jurdico del derecho pblico o del derecho privado. La descentralizacin tambin puede ocurrir hacia entes que pueden ser creados por algunos de esos entes poltico-territoriales, los cuales, a su vez, pueden o no tener un mbito territorial. En este caso, estamos en presencia de una descentralizacin administrativa o funcional, en general regulada por el derecho administrativo, ya que incide en la organizacin de la Administracin Pblica.DESCONCENTRACIN.- La desconcentracin est dentro del cuadro de la centralizacin, que slo se distingue por la forma perifrica en que desarrolla sus funciones. Los rganos desconcentrados son parte de la centralizacin administrativa, cuyas atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geogrfico en que tiene su sede el poder central supremo.Es entonces, la desconcentracin, la forma jurdico-administrativa en que la administracin centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del pas. Su objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economa para ste, y descongestionar al poder central.

COORDINACIN.- La coordinacin es la aplicacin del principio del orden en la empresa, ya sea pblica, mixta o privada. Se caracteriza por la divisin de tareas y de integracin de personal, que forman parte de las mismas.En un sentido muy amplio del trmino coordinacin, se lo emplea como sinnimo del de organizacin. La coordinacin es el complemento y orden en el desarrollo del trabajo, que de no armonizarse entre ellas, dara como resultado un estado de desorden. La coordinacin tiene bien claros los objetivos empresariales. Evidentemente, en momentos que se exige rapidez y en casos de urgencia, es necesaria la coordinacin por la autoridad. La coordinacin es una actividad empresarial consciente, orientada a los objetivos de la empresa.

PARTICIPACIN.- La participacin en s, como afirma Snchez Morn constituye una ideologa poltica-jurdica cuya pretensin es la de sustituir a la antigua idea-mito del inters general. En la Administracin pblica existen los siguientes tipos de participacin, a decir: UNO.- La participacin interna, que consiste en la intervencin de los que trabajan en el seno de la Administracin pblica; y, DOS.- La participacin externa, que en su sentido ms amplio se refiere a la intervencin de los individuos y grupos sociales exteriores a la organizacin administrativa. Los gobiernos seccionales autnomos provinciales, cantonales y parroquiales, son entidades de derecho pblico, que ms permiten la participacin ciudadana, tanto poltica, como administrativa en la Administracin pblica.PLANIFICACIN.- Idalberto, Chiavenato, define a la Planificacin, como: una tcnica para minimizar la incertidumbre y dar ms consistencia al desempeo de la empresa.". La planificacin es la primera funcin administrativa porque sirve de base para las dems funciones. Esta funcin determina por anticipado cules son los objetivos que deben cumplirse y que debe hacerse para alcanzarlos. No obstante, la planificacin presenta las siguientes desventajas: Es exagerada por los planificadores, tiene limitado valor prctico y es muy costosa. Actualmente, todas las entidades pblicas reconocen la importancia de la planificacin para su crecimiento y bienestar a largo plazo. Entre las principales ventajas de la planificacin tenemos: Propicia el desarrollo de las empresas pblicas al establecer mtodos de utilizacin racional de los recursos; Reduce los niveles de incertidumbre que se pueden presentar en el futuro, ms no los elimina: Prepara a la empresa para hacer frente a las contingencias que se presenten, con las mayores garantas de xito; Mantiene una mentalidad futurista y afn de lograr y mejorar las cosas; y, Reduce al mnimo los riesgos y aprovecha al mximo las oportunidades.

TRANSPARENCIA.- En un sentido amplio la palabra transparencia se emplea para dar cuenta de la cualidad de transparente que presenta una cosa, una persona, un objeto. El principio de transparencia obra como base fundamental de todo Estado constitucional de derechos. Este principio se impone en todo el mbito pblico. Por ello, para garantiza el derecho a acceder a las fuentes de informacin y terminar con la reserva respecto de informaciones que reposen en archivos pblicos, excepto de aquellas que por seguridad nacional no deben ser dadas a conocer, el Art. 2, Lit. a), de la Ley Orgnica de Transparencia y acceso a la informacin, publicada en el Registro Oficial Suplemento 337 de 18 de Mayo del 2004, reza: La presente Ley garantiza y norma el ejercicio del derecho fundamental de las personas a la informacin conforme a las garantas consagradas en la Constitucin Poltica de la Repblica, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin Interamericana sobre Derechos Humanos y dems instrumentos internacionales vigentes, de los cuales nuestro pas es signatario.- Persigue los siguientes objetivos: a). Cumplir lo dispuesto en la Constitucin Poltica de la Repblica referente a la publicidad, transparencia y rendicin de cuentas al que estn sometidas todas las instituciones del Estado que conforman el sector pblico, dignatarios, autoridades y funcionarios pblicos, incluidos los entes sealados en el artculo anterior, las personas jurdicas de derecho privado que realicen obras, servicios, etc., con asignaciones pblicas. Para el efecto, adoptarn las medidas que garanticen y promuevan la organizacin, clasificacin y manejo de la informacin que den cuenta de la gestin pblica. Por lo expuesto, con las excepciones establecidas por la ley, las personas naturales y jurdicas, pblicas y privadas, pueden acceder a todo documento en cualquier formato, que se encuentre en poder de las instituciones pblicas. Los jueces tienen la competencia, bajo prevenciones legales, de exigir a los administradores de la cosa pblica a entregar toda la documentacin requerida por los administrados, con las excepciones de la Informacin confidencial y con la advertencia judicial a quien haga el uso ilegal de la informacin personal o su divulgacin.

EVALUACIN.- Es una constatacin o estimacin del valor de la enseanza-aprendizaje, considerada no slo en sus resultados, sino tambin en su proceso de desarrollo. La evaluacin est incorporada en nuestra legislacin, al respecto el Art. 77 de la Ley Orgnica de Servicio Pblico, publicada en el Registro Oficial N 294, del 6 de Octubre del 2010, reza: El Ministerio de Relaciones Laborales y las Unidades Institucionales de Administracin del Talento Humano, planificarn y administrarn un sistema peridico de evaluacin del desempeo, con el objetivo de estimular el rendimiento de las servidoras y los servidores pblicos, de conformidad con el reglamento que se expedir para tal propsito. Planificacin y administracin que deber ser desconcentrada y descentralizada, acorde a los preceptos constitucionales correspondientes. Las evaluaciones a las y los servidores pblicos se realizarn una vez al ao, a excepcin de las y los servidores que hubieren obtenido la calificacin de regular quienes sern evaluados nuevamente conforme lo indicado en el Artculo 80 de esta ley. El objetivo del legislador para regular la evaluacin de la actuacin y rendimiento de las servidoras y los servidores pblicos, es determinar el grado en que la administracin ha cumplido con las responsabilidades que le han sido conferidas; identificar las causas de desviacin de las normas de actuacin y rendimiento establecidas; sugerir los cursos de accin que se deben seguir para rectificar las situaciones que se encuentran fuera de control; proporcionar la motivacin necesaria al servidor pblico; y, exigir a los servidores pblicos una preparacin permanente. El Art. 66 de la Constitucin de la Repblica, en su parte pertinente dispone Se reconoce y garantizar a las personas: nm. 23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atencin o respuestas motivadas. No se podr dirigir peticiones a nombre del pueblo. Se trata de uno de los hechos fundamentales, cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente del servicio a la comunidad, la promocin de la prosperidad general, la garanta de los principios, derechos y obligaciones consagradas en la Constitucin de la Repblica, y fundamentalmente la participacin de todos los ciudadanos, en las decisiones que nos afectan, as como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas, pues solo de este modo se va hacer realidad el proceso de cambio en el pas y la existencia del Estado Constitucional de Derechos y Justicia. El Estado nos debe garantizar la seguridad. Es uno de sus deberes primordiales segn lo seala la Constitucin vigente en el artculo 3, numeral 8: Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, y la seguridad integral y a vivir en una sociedad democrtica y libre de corrupcin.Cierto que la seguridad integral va ms all de la seguridad fsica y de los bienes, empieza por la seguridad en el ejercicio del derecho a la vida, a la educacin, al trabajo y eso significa acceso a una alimentacin adecuada y a la atencin oportuna a los problemas de salud, asistencia al nivel de educacin que corresponde de acuerdo a la edad, oportunidad de trabajo que permita recibir una remuneracin digna y adecuada para la atencin de las necesidades bsicas, derecho a la libertad de expresin y a la participacin en las decisiones que afectan a la comunidad. Todo esto aparece en la Constitucin como derechos de todos.En el art. Art. 426.- Todas las personas, autoridades e instituciones estn sujetas a la Constitucin. Las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores pblicos, aplicarn directamente las normas constitucionales y las previstas en los instrumentos internacionales de derechos humanos siempre que sean ms favorables a las establecidas en la Constitucin, aunque las partes no las invoquen expresamente. Los derechos consagrados en la Constitucin y los instrumentos internacionales de derechos humanos sern de inmediato cumplimiento y aplicacin. No podr alegarse falta de ley o desconocimiento de las normas para justificar la vulneracin de los derechos y garantas establecidos en la Constitucin, para desechar la accin interpuesta en su defensa, ni para negar el reconocimiento de tales derechos.Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regir por los siguientes principios:2. Nadie podr ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de gnero, identidad cultural, estado civil, idioma, religin, ideologa, filiacin poltica, pasado judicial, condicin socio-econmica, condicin migratoria, orientacin sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia fsica; ni por cualquier otra distincinEl Estado adoptar medidas de accin afirmativa, Resaltados dos novedades sobre el discrimen y la OBLIGACION de imponer medidas de accin afirmativa.3.Los derechos sern plenamente justiciables. No podr alegarse falta de norma jurdica para justificar su violacin o desconocimiento, para desechar la accin por esos hechos ni para negar su reconocimiento. 5. En materia de derechos se deber aplicar la norma y la interpretacin que ms favorezcan su efectiva vigencia. Nada nuevo: ya est en la de 1998.6. Todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarqua. Se entiende: todos los derechos constitucionales.9. El ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitucin.El Estado est obligado a reparar las violaciones a los derechos El Estado ejercer de forma inmediata el derecho de repeticin en contra de las personas responsables del dao. El Estado ser responsable por detencin arbitraria, error judicial, retardo injustificado. Cuando una sentencia condenatoria sea reformada o revocada, el Estado reparar a la persona que haya sufrido pena.El Art. 75, dentro de los derechos de proteccin, establece que Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujecin a los principios de inmediacin y celeridad; en ningn caso quedar en indefensin. El incumplimiento de las resoluciones judiciales ser sancionado por la ley., aqu se hace referencia a ciertos principios del ordenamiento procesal ecuatoriano como del debido proceso, as el acceso a la justicia ser gratuito, todo proceso se desarrollar bajo los principios de inmediacin y celeridad, y sobre todo al derecho a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a los tribunales.

El derecho de acceso a los tribunales es una creacin del constitucionalismo de la segunda mitad del siglo XX y tiene como objetivo elevar a la categora de derecho fundamental el que todos los derechos e intereses legtimos esto es, cualesquiera situaciones jurdicamente relevantes- puedan ser, llegado el caso, defendidos ante un genuino rgano judicial, de manera que no existan supuestos de denegacin de justicia cuyo objetivo es el de cumplir con una exigencia propia de la idea del Estado de Derecho.

El derecho de acceso a los tribunales conocido tambin como derecho a la tutela judicial efectiva significa en primer lugar el derecho de acceso a la jurisdiccin, esto implica la prohibicin constitucional de la denegacin de justicia; as cualquier facultad, sea derecho subjetivo o inters legtimo, que otorgue el ordenamiento jurdico debe ser plenamente justiciable. Adems la tutela judicial efectiva comprende: a) el derecho a no sufrir jams indefensin; b) el derecho a obtener una resolucin motivada sobre el fondo de la pretensin dirigida al rgano judicial; c) el derecho a utilizar los recursos previstos por las leyes procesales; d) el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes, as como a la ejecucin de las mismas.Empezamos por la definicin y explicacin del derecho al debido proceso establecido en el Art. 76 de la CR En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurar el derecho al debido proceso que incluir las siguientes garantas bsica[s]; hay que distinguir que en este artculo se encuentran dos apartados, el primero trata sobre las garantas genricas de todo proceso y el segundo sobre las garantas constitucionales clsicas del proceso penal.

En una definicin, por su contenido, de debido proceso entendemos que es el que se inicia, se desarrolla y concluye respetando y haciendo efectivos los presupuestos, los principios y las normas constitucionales, legales e internacionales aprobados previamente, con la finalidad de alcanzar una justa administracin de justicia, provocando como efecto inmediato la proteccin integral de la seguridad jurdica del ciudadano, reconocida constitucionalmente como un derecho. El primer numeral del Art. 76 en relacin con el numeral sptimo letra k) consagra el derecho al juez predeterminado por la ley 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes, 7. El derecho de las personas a la defensa incluir las siguientes garantas: k. Ser juzgado por una jueza o juez independiente, imparcial y competente. Nadie ser juzgado por tribunales de excepcin o por comisiones especiales creadas para el efecto., que en su esencia trata de evitar posibles manipulaciones en la administracin de justicia, es decir, intenta evitar que cambiando el rgano judicial que ha de conocer un litigio o, en su caso, la composicin de dicho rgano judicial- quepa influir en el resultado del proceso.

EL ACTO ADMINISTRATIVO SEGN EL ERJAFEPor ser el acto administrativo la principal institucin del Derecho Administrativo, y la base de la actuacin de la administracin pblica, es importante analizar los principales postulados del ERJAFE sobre el tema. Esta norma jurdica define al acto administrativo de la siguiente forma: Toda declaracin unilateral, en ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales de forma directa, los cuales para que tengan eficacia deben ser obligatoriamente notificados al administrado no tendrn eficacia con respecto de quienes se haya omitido la notificacin. La ejecucin de actuaciones ordenadas en actos administrativos no notificados constituirn, para efectos de la responsabilidad de los funcionarios pblicos, vas de hecho. Sobre esta definicin de acto administrativo dada por el Estatuto, es importante recalcar que el acto administrativo es tal cuando produce efectos individuales en forma directa, diferencindolo con esto del acto normativo que produce efectos generales, es importante notar este diferencia entre acto administrativo y normativo que es muy comn que se los confunda dentro de la doctrina y la prctica jurdica. Por otra parte es de mucha importancia que el ERJAFE establezca que para que un acto administrativo produzca efectos jurdicos en el administrado, este debe ser debidamente notificado al afectado dentro de los plazos y formas establecidos en esta norma jurdica, que son las siguientes: Toda notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha de que el acto haya sido dictado y deber contener el texto ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitiva en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente, as como la expresin de las acciones contencioso administrativas y el plazo para interponerlas. Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto, omitiesen uno de los dems requisitos previstos en el numeral anterior, surtirn efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin o interponga cualquier recurso que proceda.14 Con esto se puede dilucidar que con la notificacin del acto para que este surta efectos jurdicos, fue de gran trascendencia para la aplicacin del derecho constitucional a la defensa que tenemos los administrados y para ejercer los derechos dentro del procedimiento administrativo. Seala el ERJAFE, que todo acto administrativo emitido por la Administracin Pblica, ya sea de oficio o a solicitud de parte, debe producirse por el rgano competente de conformidad con la Ley. En todo caso esta norma jurdica determina que son elementos sustanciales del acto la indicacin del titular del rgano emisor, la determinacin de la norma que otorga potestad al rgano para la emisin del acto, la motivacin es la indicacin clara de los fundamentos de derecho y su relacin con los fundamentos de hecho, y la indicacin de las actos de simple administracin como informes y dictmenes que se produjeron dentro del procedimiento administrativo previo a la emisin del acto que puso fin al procedimiento que siempre debe ser por escrito. Especficamente sobre el elemento sustancial de los actos administrativos que es la motivacin, el Estatuto seala que este se realizar de conformidad con lo que dispone la Constitucin, la Ley y la normativa aplicable. La ausencia de motivacin entendida sta como la enunciacin de las normas y de los hechos particulares, as como la relacin coherente entre stas y aquellas produce la nulidad absoluta del acto administrativo. De conformidad con los principios jurisprudenciales analizados en el captulo anterior, que sealan que ningn acto administrativo es completamente reglado, como tambin ningn acto administrativo es completamente discrecional, se promulg en el ao 2002 el Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de los Actos de la Administracin Pblica. Por esta razn el ERJAFE determina que para garantizar la seguridad jurdica y el derecho de peticin consagrados en la Constitucin vigente en ese entonces, todos los actos administrativos se regirn por el Reglamento de Control de la Discrecionalidad de los Actos Administrativos. Sobre la eficacia de los actos administrativos, el Estatuto expresamente seala que los actos administrativos se presumen legtimos y deben cumplirse desde que se dicte y notifiquen, salvo los casos expresos de suspensin previstos en el propio Estatuto. Los actos de la administracin son por regla ejecutivos salvo las excepciones determinadas en la legislacin vigente, entendindose por ejecutividad la obligacin que tienen los administrados de cumplir lo establecido en el acto administrativo. Sobre el tema especfico de la suspensin de los efectos del acto administrativo, las ltimas reformas al Estatuto determinan que por la presuncin de legitimidad de los actos administrativos por regla general la interposicin de los recursos establecidos en el Estatuto no suspenden los efectos del mismo, y estos solo pueden ser suspendidos si a criterio de la autoridad competente estos pueden causar daos irreparables. Algunas leyes especiales dentro de la Administracin Pblica institucional, como por ejemplo la Ley de Propiedad Intelectual establecen diferentes reglas sobre la suspensin de los efectos del acto con la interposicin de recursos administrativos, por ejemplo la norma jurdica antes mencionada, establece que los presentacin de recursos por regla general si suspende los efectos del acto. Es por esta razn que el tema de la suspensin de los efectos por la interposicin de recursos es un tema de suma importancia para la unificacin de los procedimientos de impugnacin de los actos administrativos que es sobre lo que trata esta investigacin jurdica, y ser desarrollado ms ampliamente en los prximos captulos. El Estatuto, determina tambin que la Administracin Pblica Central e Institucional no puede ejecutar ninguna accin material que limite derechos de particulares sin que previamente se haya emitido una resolucin o acto administrativo previo el procedimiento establecido. Los rganos de la Administracin Pblica podrn realizar la ejecucin forzosa de los actos administrativos, solo cuando estos no han sido suspendidos de conformidad con la Ley. La ejecucin forzosa se efectuar siempre respetando el principio de proporcionalidad y por los medios previstos en la Ley. Si existen varios medios de ejecucin del acto se aplicar el que menos restrinja las libertades individuales. Como podemos ver la promulgacin de las Normas de Procedimiento Administrativo Comn de la Funcin Ejecutiva que son la parte ms importante del Estatuto, fue un gran avance para el desarrollo histrico del Derecho Administrativo en el Ecuador, principalmente en lo que a unificacin de procedimientos y a proteccin de derechos particulares se refiere, pero este desarrollo no ser suficiente mientras no haya una norma con carcter de Ley, que unifique los procedimientos de impugnacin de resoluciones administrativas de todas las funciones del Estado. JERARQUA JURDICA DEL ESTATUTOPara analizar la naturaleza jurdica del ERJAFE, debemos empezar por hacer una revisin de lo que determina la Constitucin de 1998 vigente en el momento de la promulgacin de esta norma jurdica, sobre la jerarqua normativa, que en el art 142 seala lo siguiente: Las Leyes sern orgnicas y ordinarias; Sern leyes orgnicas: 1. Las que regulen la organizacin y actividades de las funciones Legislativa, Ejecutiva y Judicial; las del rgimen seccional autnomo y las de los organismos del Estado, establecidos en la Constitucin. 2. Las relativas al rgimen de partidos, al ejercicio de los derechos polticos, y al sistema electoral. 3. Las que regulen las garantas de los derechos fundamentales y los procedimientos para su proteccin; y, 4. Las que la Constitucin determine que se expidan con este carcter. Las dems leyes sern ordinarias.El Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, regula la estructura de la Funcin Ejecutiva y los procedimientos que se llevan a cabo dentro de esta, por lo que debi ser promulgada siguiendo el trmite de una ley orgnica en la Funcin Legislativa y no el trmite de un Decreto, esa omisin derivan las contradicciones doctrinarias y prcticas sobre la naturaleza jurdica de este cuerpo legal. La Constitucin Poltica de 2008, en su artculo 133 establece lo siguiente: Las Leyes sern orgnicas y ordinarias. Sern leyes orgnicas: 1.- Las que regulen la organizacin y competencias de las instituciones creadas por la Constitucin. 2.-Las que regulen el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales. 3.- Las que regulen la organizacin, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autnomos descentralizados. 4.- Las relativas al rgimen de partidos polticos y al sistema electoral. La expedicin, reforma, derogacin e interpretacin con carcter generalmente obligatorio de las leyes orgnicas, requerir de la mayora absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional. Las dems leyes sern ordinarias, que no podrn modificar o prevalecer sobre las orgnicas. Como podemos dilucidar, con la nueva Carta Magna que nos rige en los actuales momentos, el procedimiento que se debe seguir para promulgar una norma jurdica como el Estatuto que norma la estructura y los procedimientos de la Funcin Ejecutiva debe ser el de una ley orgnica, con la mayora de los miembros de la Asamblea Nacional. Por esta razn con la expedicin de la nueva Carta Poltica no se dio una solucin a la naturaleza jurdica de una norma de gran importancia para el desarrollo del Estado como es el ERJAFE.

DELEGACIN LEGISLATIVA

El Dr. Jorge Zavala Egas en su obra El Estatuto del Rgimen Administrativo de la Funcin Ejecutiva en el Ordenamiento Jurdico Ecuatoriano, seala que el ERJAFE (DE 1634 RO 411 de 31 de marzo de 1994) se promulga para reemplazar a la obsoleta Ley de Rgimen Administrativo, pues as los prescriba el artculo 40 de la Ley No 50 y su disposicin transitoria primera. El ensayo de Zavala Egas nos dice que el Estatuto nace con el pensamiento jurdico de que hay que diferenciar el gobierno del ejecutivo. El primero se rige exclusivamente por el Derecho Constitucional, el segundo es decir la administracin pblica por el Derecho Administrativo. Por esta razn la administracin central tena la necesidad de una norma especial que rige su funcionamiento y fue plasmada mediante la expedicin del Estatuto, el cual fue gran aporte para el Derecho Administrativo Ecuatoriano, toda vez que se incluyeron principios constitucionales que no constaban en la Ley de Rgimen Administrativo. Este autor guayaquileo seala que en general el Estatuto fue un intento de poner al tono con la corriente jurdica moderna a nuestro Derecho Administrativo y actualizarlo con el pensamiento publicista. Haciendo un anlisis de la jerarqua jurdica del Estatuto como decreto ley delegado, Zavala Egas afirma que la posicin de la Ley en el ordenamiento jurdico sin lugar a dudas es de segundo nivel bajo la norma suprema que es la Constitucin. El autor seala que los decretos- leyes tienen la misma jerarqua que la ley, por la fuerza que la Constitucin y la propia ley les otorga. Tanto la Constitucin vigente, como la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa, le dan a los decretos leyes la fuerza de ley. Seala el ensayo de Zavala Egas, que el Estatuto por ser un decreto-ley delegado, tiene una naturaleza jurdica de ley y una jerarqua jurdica que lo coloca al mismo rango que esta. El trmino de Derecho Pblico de fuerza de ley EN 1871 LABAND Paul, quien desarroll la tesis de la diferencia de la ley en sentido formal y la ley en sentido material, determinando que existen actos normativos que son leyes en su sentido material pero no en su sentido formal. Con esto se puede concluir que el Estatuto vendra a ser una ley en un concepto material pero no en un concepto formal. Luego, a estas alturas cuando se habla de un acto con fuerza de ley, se afirma que a determinado acto normativo, el ordenamiento, le confiere el poder de una ley en el sentido formal y, en consecuencia la potencia para reformar normas jurdicas y, asimismo, le confiere la resistencia para no ser reformado, sino por un acto que tambin tenga fuerza de ley.Egas, se puede afirmar que los actos normativos con fuerza de ley, tienen el mismo poder y jerarqua que esta, por lo que solo se diferencian en la forma y en los lmites en vista de que la ley es ilimitada en las materias que puede regir, estando claro que por mandato constitucional existen materias que solo pueden ser regidas por una ley, como por ejemplo la implantacin de tributos o sanciones, a diferencia de los decretos- leyes que tienen limitacin en razn de la materia que rigen. Por estas consideraciones, el autor concluye que no existe razn alguna para afirmar que la ley sea jerrquicamente superior a un decreto-ley, simplemente su mbito de aplicacin es mayor, en vista de que la Constitucin establece que los decretos leyes tienen una limitacin en razn de la materia. La superioridad jerrquica tanto de la Ley como del Decreto-Ley sobre los dems actos normativos es la misma, derivada de su igualdad de rango. Seala Zavala Egas, en su ensayo sobre la naturaleza jurdica del Estatuto, que una de las premisas con las cuales doctrinariamente se ha criticado la inconstitucionalidad de la tcnica de delegacin legislativa, es que el rgano legislador no puede renunciar a su competencia constitucional de expedir leyes. Seala el autor que esta premisa adolece de un vicio conceptual que es evidente, en el hecho de que no se diferencia al poder de las funciones y estas del rgano. El poder debe ser tomado en cuenta como uno solo, que se ejerce mediante funciones independientes y autnomas estructuradas mediante rganos. En consecuencia la delegacin no es un acto de renuncia de competencia alguna, sino una manera de ejercerla de manera excepcional. Es uno solo dividido en distintas funciones, la administracin tiene lo que se denomina competencia residual respecto de las funciones legislativa y judicial. Es decir, que la Funcin Ejecutiva puede ejercer excepcional y residualmente, competencias de las funciones legislativa y judicial sin que esto signifique que las otras funciones estn renunciando a su competencia constitucional. La figura de la competencia residual tiene su origen en el moderno constitucionalismo que es anterior al neo constitucionalismo que nos rige actualmente. Por esto no hay ninguna inconstitucionalidad en el hecho que el legislador adopte la tcnica de la delegacin para ejercer su competencia por excepcin, siempre que no contravenga a las normas constitucionales. Se estara contraviniendo a la normativa constitucional, si por ejemplo se expide un decreto-ley delegado para una materia que tiene reserva de ley, como puede ser el establecimiento de nuevos tributos en el ordenamiento jurdico. Zavala Egas citando al maestro Garca de Enterra, manifiesta que existen dos tesis sobre la delegacin legislativa. La primera seala que el ejecutivo ejerce delegacin legislativa en las relaciones leyes- reglamentos y como consecuencia de esto el ejecutivo no ejerce competencia legislativa sino nicamente reglamentaria. La segunda tesis es que el ejecutivo aplica la delegacin legislativa cuando expide actos normativos con fuerza de ley, que tienen la misma jerarqua normativa que una ley. Zavala Egos seala que la segunda tesis es la correcta, en virtud de que el ejecutivo no necita de un acto expreso de delegacin para expedir reglamentos, toda vez que este es una competencia constitucional debidamente establecida, pero s necesita de un acto expreso de delegacin para expedir un decreto- ley delgado. Luego si la Constitucin habilita al legislador a dictar leyes, no encontramos ninguna razn para que el contenido de esa ley, no sea una norma que autoriza al ejecutivo a expedir normas con rango de ley. A) La delegacin receptiva mediante la cual el legislador a travs de la ley delegante, expresa su voluntad de que el contenido de dicha ley sea rellenado por la norma de elaboracin administrativa. Esta norma de elaboracin administrativa pierde con ello su significado propio para convertirse el contenido de la ley delegante y es que, en esta especie, la ley formal expedida por el legislador ha decidido anticipadamente recibir el contenido de la ley delegada. B) La remisin normativa que consiste en la orden del legislador para que la Administracin expida normas que integren y completen la ley formal expedida, las misma que, en nuestra opinin, tienen fuerza de ley, pues de considerarse reglamentarias sera inconstitucionales por contradecir la norma prevista del artculo 59, ya antes citado y; C) La deslegalizacin que es el fenmeno una ley elimina el rango normativo con el que debe ser tratada una materia determinada. La tcnica deslegalizacin se limita pues, a ese plano formal de manipulacin sobre el rango. Como podemos ver, en las tres formas de delegacin legislativa se otorga competencia al ejecutivo para expedir actos normativos con rango de ley, en la forma receptiva se ordena a la administracin para completar mediante un acto con fuerza de ley una ley formal previamente expedida por el legislador. En la remisin normativa se dispone mediante una ley formal del legislativo, que el ejecutivo mediante un acto con fuerza de ley cree otras normas que integren o completen la ley expedida por el legislativo. En la deslegalizacin se elimina con una ley la reserva legal, para que la administracin pueda emitir actos con fuerza de ley que regulen determinada materia que antes tena reserva legal. Como seala el ensayo de Zavala Egas, la tesis sobre que el Estatuto es un decreto-ley. En resumen la parte medular de dicho fallo seala lo siguiente: Mientras no se expida el nuevo Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, de conformidad a lo establecido en la disposicin transitoria primera de la Ley de Modernizacin del Estado, se estar a los dispuesto en la Ley de Rgimen Administrativo. Posteriormente la sala determina que el estatuto dictado por el ejecutivo es el que esclarece la competencia para conocer todos los asuntos relativos a los contratos administrativos, confirindole esta competencia a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo. Como podemos dilucidar, con este precedente jurisprudencial, se reconoce la delegacin legislativa realizada mediante la Ley de Modernizacin del Estado y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada, y reconoce la fuerza de ley del ERJAFE. El Dr. Jorge Zavala Egas, seala que en la Ley de Modernizacin del Estado existen dos casos de delegacin legislativa, la primera se encuentra en el artculo 17 que seala lo siguiente: El Presidente de la Repblica, tendr la facultad para emitir disposiciones normativas de tipo administrativo, dentro del mbito del Gobierno Central, para: a) Funcionar aquellas entidades pblicas que dupliquen funciones y actividades o que puedan desempearse ms eficientemente fusionadas; b) Reorganizar y suprimir entidades pblicas, cuya naturaleza haya dejado de ser prioritaria e indispensable para el desarrollo del Estado Se considera, que en este caso estamos frente a una delegacin de la forma de remisin y deslegalizacin, en vista de que se elimina una reserva legal y por otro lado se remite al ejecutivo competencia para expedir normas que integren y completen una ley formal. La segunda delegacin legislativa en la Ley de Modernizacin se encuentra en el artculo 40, que a continuacin se transcribe: Dentro de los lmites que impone la Constitucin poltica, declarase de competencia exclusiva del ejecutivo la regulacin de la estructura, funcionamiento y procedimiento de todas sus dependencias y rganos administrativos. En el plazo mximo de tres meses a partir de la vigencia de esta Ley, el Presidente, deber mediante un Decreto Ejecutivo expedir el nuevo Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. En lo sucesivo dicho rgimen administrativo podr ser modificado por el Presidente de la Repblica a travs de un Decreto Ejecutivo de acuerdo a las necesidades de la Administracin Pblica. La disposicin transitoria primera ordena: Hasta tanto se expida el nuevo Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, se estar a los dispuesto en la Ley de Rgimen Administrativo.Con la creacin del Estatuto, tambin nos encontramos frente a un caso de deslegalizacin en primer orden, toda vez que algo que estaba regulado por una ley que es la de Rgimen Administrativo se dispone que sea regulado en el futuro por un acto normativo de la Administracin. Tambin puede ser una remisin, porque se ordena al ejecutivo mediante una ley formal, la creacin de nuevas normas integradoras a la primera. El Estatuto es producto de una delegacin legislativa, en vista de que el poder del Estado es uno solo, dividido en varias funciones y se lo ejerce a travs de los distintos rganos en virtud de la competencia que les otorga la ley. Por el contrario es la forma de ejercerla por excepcin. El autor seala que si bien la Constitucin da la competencia a la Funcin Legislativa para la expedicin de leyes, esto es mandatos imperativos con carcter general, es perfectamente constitucional que el legislador adopte la tcnica de la delegacin para la promulgacin de normas. Por esto no hay contradiccin con la Constitucin, cuando el legislador expide una ley, que dispone que el ejecutivo cre un decreto ley que tenga un rango de ley, valga la redundancia. Cabe recalcar que el anlisis de la figura de la delegacin legislativa, la hizo el Dr. Zavala Egas, cuando rega la Constitucin Poltica de 1978, que expresamente facultaba al ejecutivo a emitir actos normativos con fuerza de ley, lo cual no sucede en la Constitucin de 1998 ni en la Constitucin de 2008. Para el Dr. Jos Garca Falcon, contradiciendo al Dr. Jorge Zavala Egas, seala que el Estatuto no es producto de una delegacin legislativa, en vista de que en primer lugar el ejecutivo en materia legislativa solo est facultado segn la Constitucin para expedir reglamentos para el cumplimiento de las leyes, lo cual no es el caso del Estatuto. Por otra parte el ejecutivo solo puede promulgar decretos- leyes, cuando la Funcin Legislativa no cumple los plazos previstos para la aprobacin de leyes, lo cual tampoco es el caso del ERJAFE. Por esta razn para el Dr. Falcon en su ensayo sobre el Estatuto, dice que la figura de la delegacin no est prevista en el ordenamiento jurdico ecuatoriano, por lo que no se puede decir que de esta figura procede la naturaleza jurdica del Estatuto. Este autor seala por las consideraciones establecidas que el decreto- ley no tiene el mismo rango de una ley, como seala Zavala Egas en su obra antes mencionada, en el sentido que un decreto ley delegado que para este autor es la naturaleza jurdica del Estatuto si tiene el mismo rango que una ley. Para el Dr. Nicols Parducci, citado por el Dr. Jos Garca Falcon, seala que el estatuto es un decreto-ley delegado con rango de ley, en vista de que la Ley 40 de Modernizacin del Estado en su artculo 40, dispone que sea el Presidente de la Repblica quien expida el Estatuto. Si es una ley la que manda la expedicin del ERJAFE y el Presidente est obligado a cumplir la ley, es perfectamente constitucional que se haya promulgado esta norma como delegacin legislativa, y compartiendo el criterio de Zavala Egos, este autor seala que el Estatuto como decreto-ley delegado tiene el mismo rango de ley. Haciendo una breve sntesis del desarrollo histrico del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva, podemos decir que esta norma entra en vigencia en el ao de 1992 siguiendo el trmite de un Decreto Ejecutivo, en cumplimiento del artculo 40 y disposicin transitoria primera de la Ley de Modernizacin del Estado y Prestacin de Servicios Pblicos por parte de la Iniciativa Privada, para reemplazar a la obsoleta Ley de Rgimen Administrativo que no haba sido reformada por casi 40 aos. En el ao 2002 en el Gobierno del Dr. Gustavo Noboa, se reforma el Estatuto mediante Decreto Ejecutivo de conformidad con la Ley de Modernizacin, con la cual se expidieron las Normas de Procedimiento Comn de la Administracin Pblica que se convirtieron en el libro segundo del ERJAFE. Sobre la naturaleza jurdica del Estatuto, desde nuestro punto de vista se puede concluir que se promulg utilizando la tcnica de una delegacin legislativa, toda vez que mediante una ley formal expedida por el legislador se deleg expresamente al ejecutivo para que mediante decreto entre en vigencia el ERJAFE, este decreto ejecutivo por ser una delegacin legislativa tiene fuerza de ley por lo que en la prctica es un decreto-ley delegado.

MBITO DE APLICACIN

Como se menciona en los anteriores captulos, el Estatuto Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva entr en vigencia para reemplazar a la obsoleta Ley de Rgimen Administrativo. Esta Ley, rega los procedimientos administrativos de toda la administracin pblica, pero en la realidad solo se aplicaba para lo que estrictamente es la Funcin Ejecutiva o Administracin Pblica Central, cosa que en la prctica tambin sucede con el Estatuto. Para analizar el mbito de aplicacin del ERJAFE, primeros tenemos que diferenciar claramente lo que es la administracin pblica de lo que es la funcin ejecutiva. Es muy comn en la prctica jurdica y doctrinaria que los trminos de administracin pblica y funcin ejecutiva sean utilizados como sinnimos, cuando en la realidad a la administracin pblica debe ser tomada en cuenta como un universo y la funcin ejecutiva como parte de este universo. Este pensamiento se sustenta en el hecho de que las dems funciones del Estado, esto es la Legislativa y Judicial tambin cumplen funciones administrativas y emiten actos administrativos, los denominados por la doctrina como actos administrativos impropios. Por ejemplo el Consejo de Administracin Legislativa, emite actos de administracin de conformidad con la Ley Orgnica de la Asamblea en relacin a los rganos subordinados a este. Por otro lado, el Consejo Nacional de la Judicatura, de conformidad con la Ley Orgnica de la Funcin Judicial, emite actos administrativos en relacin a los funcionarios de la carrera judicial o abogados en libre ejercicio. Nuestro criterio de mirar a la administracin pblica como un universo y no como un sinnimo de la Funcin Ejecutiva tambin se sustenta en la Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCA), publicada en el suplemento del Registro Oficial No 181 de 30 abril de 1999, que en su artculo 3, relativo al mbito de aplicacin sealo lo siguiente: Las disposiciones del presente libro son de aplicacin obligatoria en todas las instituciones, entidades y organismos del Estado. Adems son aplicables a las corporaciones, fundaciones, empresas compaas y en general sociedades en las cuales el Estado tenga mayora de acciones o un aporte total o parcial de capital o bienes de su propiedad al menos en un 50%. Como podemos ver esta Ley determina a la administracin pblica como un universo en relacin a la carrera administrativa y no solo como Funcin Ejecutiva, en virtud que seala el mbito de aplicacin para todas las entidades del Estado, y en su artculo 4 excluye expresamente a ciertos funcionarios como los judiciales que se rigen por su propia ley, los de eleccin popular y los empleados pblicos que se rigen por el Cdigo del Trabajo. El artculo 1 del Estatuto seala lo siguiente: El presente Estatuto instituye principalmente la estructura general, el funcionamiento, procedimiento administrativo comn y las norma sobre responsabilidad de los rganos y entidades que integran la Administracin Pblica Central e Institucional y que dependen de la Funcin Ejecutiva. El artculo 2 relativo al mbito de aplicacin determina: Este Estatuto es aplicable principalmente a la Funcin Ejecutiva.25 Como podemos ver el Estatuto tambin toma en cuenta a la Administracin Pblica como un universo, pero limita su aplicacin a la administracin pblica central o Funcin Ejecutiva. El Estatuto en la prctica es aplicado principalmente por la Presidencia, Vicepresidencia de la Repblica, Ministerios de Estado y entidades adscritas. En la prctica muy pocas entidades autnomas que forman parte de la administracin pblica institucional aplican el Estatuto, en virtud de que tienen sus propias normas de funcionamiento. Una de las excepciones a esta regla por ejemplo el Instituto Ecuatoriano de Propiedad Intelectual, que expresamente su ley, la Ley de Propiedad Intelectual, se remite al Estatuto en todo lo que tiene que ver con los recursos de impugnacin de actos administrativos, pero la mayora de instituciones autnomas como el IEPI se rigen por sus propias normas, principalmente mediante reglamentos. Pese a que algunas leyes que rigen a las entidades de la Administracin Pblica Institucional, remiten la aplicacin del ERJAFE como norma supletoria, como por ejemplo la Ley de Propiedad Intelectual, prcticamente ninguna institucin autnoma aplica esta norma por no tener carcter de ley, y por tener un mbito de aplicacin limitado como lo veremos a continuacin.

LIMITACIONES Y CONTRADICCIONES DEL ERJAFEComo se menciona en el captulo anterior, los rganos de todas las entidades del Estado realizan funciones de administracin y emiten actos administrativos, independientemente de la funcin del Estado a la cual pertenezcan. Es por esta razn que la principal limitacin del Estatuto es su mbito de aplicacin, que se limita a la Funcin Ejecutiva o administracin pblica central. Otra limitacin o debilidad importante que tiene el Estatuto, es que adems de ser bastante limitado en su mbito de aplicacin, por su naturaleza jurdica si se pude decir hbrida, y por no tratarse de una ley orgnica, su eficacia es muy pobre en vista de que los distintos rganos de la administracin pblica central e institucional a los cuales los rige le dan poca aplicacin toda vez que los jueces no sancionan la violacin de sus normas. Por no haber sido promulgado siguiendo el trmite establecido expresamente en la Constitucin para este tipo de normas que regulan la estructura de una funcin del Estado, el Estatuto a ms de limitaciones tiene contradicciones y falta de armona en sus normas, por la falta de debate legislativo en su aprobacin y reformas, que se han dado mediante decreto ejecutivo por cada gobierno de turno. Las principales contradicciones que encontramos en el Estatuto, tienen que ver con la extincin y reforma de los actos administrativos. Por ejemplo el artculo 90 seala: Los actos administrativos podrn extinguirse o reformarse en sede administrativa por razones de legitimidad o de oportunidad. Por otra parte el artculo 168 relativo al recurso de lesividad seala que la Administracin Pblica Central deber hacer una declaracin pblica de lesividad y seguir el posterior recurso judicial de lesividad para anular un acto administrativo declarativo de derechos. El artculo 170 por otra parte determina que los rganos de la administracin pblica podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables. Como podemos ver no hay armona entre las normas sobre la extincin o reforma de los ac