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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE CIENCIAS
ECONÓMICAS CARRERA DE ECONOMÍA
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LEY ORGÁNICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL USO Y GESTIÓN DEL SUELO EN
LAS FINANZAS (GAD MUNICIPALES)
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PRESENTADO COMO REQUISITO
PARCIAL PARA APROBAR EL TRABAJO DE TITULACIÓN, PARA
OPTAR AL TÍTULO DE ECONOMISTA.
ARMIJOS VELOZ JORGE ANDRES
TUTOR
ECONOMISTA, ANTONIO REA
Quito, Febrero de 2018
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, ARMIJOS VELOZ JORGE ANDRÉS, con cedula de ciudadanía N°
1717879231, en calidad de autor del trabajo de investigación: “ANÁLISIS DEL
IMPACTO DE LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL USO
Y GESTIÓN DEL SUELO EN LAS FINANZAS (GAD MUNICIPALES)”, autorizo a
la Universidad Central del Ecuador hacer uso de todos los contenidos que me
pertenecen o parte de los que contiene esta obra, con fines estrictamente
académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido
en los artículos 5, 6, 8 y 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad
Intelectual y su Reglamento.
Asimismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de investigación en el repositorio
virtual, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley Orgánica de
Educación Superior.
Quito, febrero de 2018
Armijos Veloz Jorge Andrés
C.C.: 1717879231
TELF: 0984903780
iii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y AUTENTICIDAD
Yo, Jorge Andrés Armijos Veloz declaro que este Plan de Investigación es de
autoría propia.
Armijos Veloz Jorge Andrés
C.C.: 1717879231
iv
HOJA DE APROBACIÓN DEL TUTOR
Yo, REA TOAPANTA ANTONIO RICARDO, en calidad de tutor del trabajo de
titulación “ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LEY ORGÁNICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL USO Y GESTIÓN DEL SUELO EN LAS
FINANZAS (GAD MUNICIPALES)”, elaborado por el estudiante Armijos Veloz
Jorge Andrés, estudiantes de la Carrera de Economía, Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Central del Ecuador, considero que el mismo
reúne los requisitos y méritos necesarios en el campo metodológico y en el
campo epistemológico para ser sometido a la evaluación por parte del jurado
examinador que se designe, por lo que lo apruebo, a fin de que el trabajo
investigativo sea habilitado para continuar con el proceso de titulación
determinado por la Universidad Central del Ecuador.
En la ciudad de Quito a los 6 días del mes de marzo del año 2018
________________________________
FIRMA
Eco. Antonio Ricardo Rea Toapanta
C.I. 1704885654
v
vi
DEDICATORIA
Dedico este proyecto de investigación a quien fue un gran apoyo durante el
tiempo de elaboración de tesis, a mi esposa quien me apoyo en todo momento, a
mis padres que nunca dejaron de apoyarme, a mis maestros quienes nunca
desistieron en compartir sus conocimientos diariamente.
vii
AGRADECIEMITOS
He terminado mi carrera universitaria, agradezco al Economista Antonio Rea,
que ha sido muy importante en el desarrollo y finalización de mi proyecto de
investigación
Agradezco a la Universidad Central del Ecuador, a mi Facultad de Ciencias
Económicas por forjarme como un buen ciudadano y un profesional.
Agradezco a todos aquellos que me brindaron su apoyo.
viii
ÍNDICE ANALÍTICO
DERECHOS DE AUTOR ………………………………………………………………….…....ii
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y UTENTICIDAD………………………………….….iii
HOJA DE APROBACIÓN DEL TUTOR…………………………………………….……..iv
DEDICATORIA……………………………………………………………………………………vi
AGRADECIEMITOS……………………………………………………………………….....…vii
INDICE ANALITICO……………………………………………………………………………vii
RESUMEN…………………………………………………………………………………………xiv
ABSTRACT………………………………………………………………………………………..xv
CONTENIDO
CAPÍTULO I ............................................................................................................................ 1
1.1.1. JUSTIFICACIÓN ...................................................................................................... 1
1.1.2. PREGUNTA / HIPÓTESIS ................................................................................... 2
1.1.3. OBJETIVOS ............................................................................................................... 2
Objetivo general .............................................................................................................................. 2
Objetivo específicos ....................................................................................................................... 3
1.1.4. ALCANCE .................................................................................................................. 3
1.1.5. METODOLOGÍA ...................................................................................................... 3
CAPÍTULO II .......................................................................................................................... 5
2. Base Legal y Antecedentes .......................................................................................... 5
2.1. Constitución Política de la República .................................................................. 5
2.2. Código orgánico de planificación y finanzas públicas .................................. 6
2.3. Código orgánico de organización territorial .................................................... 9
ix
2.4. Ley orgánica de ordenamiento territorial uso y gestión del suelo ........12
2.5. Metodología de planes de ordenamiento territorial- Secretaría Nacional
de Planificación y Desarrollo (Senplades) ...............................................................15
2.6. Marco Teórico……………………………………………………………………………….17
CAPITULO III ....................................................................................................................... 22
3. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA GAD MUNICIPALES
AÑO 2015 ............................................................................................................................. 22
3.1. Identificación de los GAD analizar según estrato .........................................23
3.2. Composición de los ingresos ................................................................................32
3.3. Ingresos más representativos ..............................................................................44
3.4. Modelo de equidad territorial.............................................................................49
3.5. Composición de los gastos ....................................................................................58
3.6. Gastos más representativos ..........................................................................63
CAPITULO IV. ...................................................................................................................... 69
4. ANALISIS COMPARTIVO ENTRE LAS FINANANZAS DE LOS GAD Y LA
LOOTUGS .............................................................................................................................. 69
4.1. Alcance del catastro urbano y rural .............................................................69
4.2. Avance del Catastro e impacto de la Lootugs en las finanzas de los GAD
Municipales .........................................................................................................................80
4.2.1. Impacto en los gastos ...................................................................................................... 84
4.2.2. Impacto en los Ingresos ................................................................................................ 93
INFORME FINAL (DISCUSIÓN) .................................................................................... 96
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 106
BIBLIOGRAFÍA……………………......................................................................................112
ANEXOS (ENTREVISTAS) ............................................................................................ 112
x
GRÁFICOS
Gráfico N° 1. Articulación Sistema de Planificación y Sistema de Finanzas
Públicas ................................................................................................................................... 7
Grafico N° 2. Articulación de los principales instrumentos del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificación Participativa .................................... 8
Grafico N° 3. Ley orgánica de ordenamiento territorial uso y gestión del
suelo ....................................................................................................................................... 12
Grafico N° 4. Estratificación de Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales ......................................................................................................................... 24
Gráfico N° 5. Tipos de recursos financieros de los GAD ................................... 33
Grafico N° 6. Participación de los ingresos de los GAD Municipales ........... 45
Grafico N° 7. Participación de los ingresos por estrato de los GAD
Municipales ......................................................................................................................... 45
Grafico N° 8. Niveles de Gobiernos Sub-nacionales ........................................... 52
Grafico N° 9. Sistema de transferencias antes y después del 2010 .............. 53
Grafico N° 10. Distribución del Modelo de Equidad Territorial .................... 54
Grafico N° 11. Detalle de los siete criterios constitucionales ......................... 55
Grafico N° 12. Ponderadores MET para el periodo 2018- 2021. .................. 57
Grafico N° 13. Participación porcentual de los gastos para el año 2015. .. 63
Grafico N° 14. Participación porcentual de los gastos por estrato para el
año 2015. .............................................................................................................................. 64
Grafico N° 15. Concentración de promedio de personas por hogar a nivel
cantonal ................................................................................................................................ 77
Gráfico N° 16. Mapa de cantones sin catastro urbano. ..................................... 82
Gráfico N° 17. Mapa de cantones sin catastro urbano. ..................................... 83
xi
TABLAs
Tabla N° 1. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 1 ............................... 24
Tabla N° 2. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 2 ............................... 26
Tabla N° 3. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 3 ............................... 27
Tabla N° 4. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 4 ............................... 29
Tabla N° 5. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 5 ............................... 30
Tabla N° 6. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 6 ............................... 31
Tabla N° 7. Estratificación actualizada al 2015 GAD Municipales ................ 32
Tabla N° 8. Composición de los ingresos de los GAD Municipales ............... 35
Tabla N° 9. Base imponible tarifa .............................................................................. 40
Tabla N° 10. Composición del ingreso de capital en montos. ......................... 46
Tabla N° 11. Composición del ingreso de capital en porcentaje ................... 46
Tabla N° 12. Participación de los ingresos tributarios y no tributarios en el
total de ingresos propios ............................................................................................... 47
Tabla N° 13. Recaudación por impuesto predial urbano y rural. ................ 48
Cifras en dólares ................................................................................................................ 48
Tabla N° 14. Participación de la recaudación por impuesto predial urbano
y rural en el total de ingresos propios. ..................................................................... 48
Tabla N° 15. Ponderadores MET para el periodo 2011- 2017. ..................... 57
Tabla N° 16. Asignación por MET y nivel de Gobierno .................................... 57
Tabla N° 17. Composición de los gastos de los GAD Municipales ................. 59
Tabla N° 18. Composición y concentración de los gastos de capital e
inversión de los GAD Municipales .............................................................................. 65
Tabla N° 19. Composición y concentración del gasto en inversión de los
GAD Municipales ............................................................................................................... 66
xii
Tabla N° 20. Composición del gasto en obra pública de los GAD Municipales
.................................................................................................................................................. 67
Tabla N° 21. Contenidos mínimos en las bases catastrales............................. 70
Tabla N°22. Costos aproximados de cartografía por hectárea y provincia -
Componente 1 .................................................................................................................... 72
Tabla N°23. Costos aproximados de cartografía por hectárea y estrato -
Componente 1 .................................................................................................................... 73
Tabla N°24. Costos aproximados de re levantamiento por predio -
Componente 2 .................................................................................................................... 74
Tabla N°25. Costos aproximados de re levantamiento por predio y
provincia - Componente 2 ............................................................................................. 75
Tabla N°26. Costos aproximados de re levantamiento por predio y estrato
- Componente 2 .................................................................................................................. 76
Tabla N°27. Costos aproximados actualización catastral por provincia -
Componente 1 y 2 ............................................................................................................. 78
Tabla N°28. Costos aproximados actualización catastral por estrato -
Componente 1 y 2 ............................................................................................................. 79
Tabla N°29. Resumen de estado del catastro urbano de los GAD
Municipales. ........................................................................................................................ 81
Tabla N°30. Resumen de estado del catastro rural de los GAD
Municipales. ........................................................................................................................ 81
Tabla N° 31. Cuentas para medición de impacto ................................................ 84
Tabla N° 32. Impacto promedio porcentual de contar con un catastro
urbano en el total de los gastos de inversión y capital. ...................................... 85
Tabla N° 33. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” –
Catastro urbano – Estrato 1. ......................................................................................... 87
Tabla N° 34. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” –
Catastro urbano – Estrato 2 y 3. .................................................................................. 88
xiii
Tabla N° 35. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” –
Catastro urbano – Estrato 4 y 5. .................................................................................. 89
Tabla N° 36. Impacto promedio porcentual de contar con un catastro rural
en el total de los gastos de inversión y capital. ...................................................... 90
Tabla N° 37. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” –
Catastro rural por estrato. ............................................................................................. 91
Tabla N° 38. Impacto en los “Ingresos por recaudación de catastro urbano
y rural” en dólares por estrato. .................................................................................... 95
xiv
RESUMEN
ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL USO Y GESTIÓN DEL SUELO EN LAS FINANZAS (GAD
MUNICIPALES)
Autor:
Armijos Veloz Jorge Andrés
Tutor:
Econ. Antonio Rea
El presente trabajo de investigación analiza el impacto de la “Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo” en las Finanzas de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) Municipales, en base a la
agrupación por estratos (metodología del Banco de Desarrollo del Ecuador)
para el año 2015. La catástrofe sufrida el 16 de Abril del 2016 dejó en evidencia
la falta de un catastro actualizado y en algunos casos la carencia de uno, ya que
al momento de la tragedia se necesitaba ubicar a los predios en los distintos
cantones y contabilizar las pérdidas humanas así como los daños ocasionados
en los predios por el terremoto, por lo que se puso en vigencia la LOOTUGS,
que exige a los GAD Municipales contar con un catastro actualizado, sin
embargo hay GAD Municipales pequeños que no cuentan con los recursos
suficientes para levantar un estudio Catastral Multifinalitario porque los
ingresos que disponen los GAD corresponden a transferencias por parte del
Gobierno Central y autogestión, no hay punto de comparación entre el GAD
Municipal de Quito y el GAD Municipal de El Pan en Azuay, este GAD Municipal
no podrá levantar un estudio catastral con la misma facilidad que el GAD de
Quito, el no tener un registro actualizado afecta directamente a la recaudación
del impuesto predial perjudicando sus ingresos por autogestión. Si hubiera
una actualización catastral en los GAD Municipales la recaudación por
impuestos prediales sería más eficiente.
PALABRAS CLAVE: GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO / ESTRATOS
/ CATASTRO / RECAUDACION PREDIAL / LOOTUGS
xv
ABSTRACT
ANALYSIS OF THE IMPACT OF THE ORGANIC LAW OF TERRITORIAL ORDERING USE AND MANAGEMENT OF SOIL IN FINANCES (MUNICIPAL
GADS)
Author:
Armijos Veloz Jorge Andrés
Tutor:
Econ. Antonio Rea
The present research work analyzes the impact of the "Organic Law of
Territorial Land Use and Management" in the Finances of the Municipal
Autonomous Decentralized Governments (GAD), based on the grouping by
strata (methodology of the Development Bank of Ecuador) for the year 2015.
The catastrophe suffered on April 16, 2016 showed the lack of an updated
cadastre and in some cases the lack of one, since at the time of the tragedy it
was necessary to locate the properties in the different cantons and account for
human losses as well as the damages caused in the properties by the
earthquake, for which the LOOTUGS was put into effect, which requires the
Municipal GAD to have an updated cadastre, however there are small
Municipal GADs that do not have the sufficient resources to raise a study
Cadastral Multifinal because the revenues available to the GAD correspond to
transfers from the Central Government and self-management, there is no point
of comparison between the Municipal GAD of Quito and the Municipal GAD of
El Pan in Azuay, this Municipal GAD can not raise a cadastral survey with the
same ease as the GAD of Quito, not having an updated record directly affects
the collection of the pre-tax dial damaging their income by self-management.
If there was a cadastral update in the Municipal GAD, the collection of property
taxes would be more efficient.
KEYWORDS: DECENTRALIZED AUTONOMOUS GOVERNMENT / STRATEGIES / CATASTRO / PREDIAL COLLECTION / LOOTUGS
1
CAPÍTULO I
JUSTIFICACIÓN
Con la aprobación de la Constitución de 2008 se reconfiguraron varios
procesos tanto en el ámbito Nacional como en el Sub-nacional esto entorno a
un nuevo régimen de desarrollo, centrado en el Buen Vivir y un Estado
Constitucional de Derechos y Justicia; esto cambios desembocaron en la
reorganización territorial del Estado y la recuperación de sus facultades
esenciales como las de planificación, distribución, rectoría, regulación y
control.
En una primera fase, la acción estatal se enfocó en un proceso integral de
reforma democrática del Estado que, en lo principal, se concentró en recuperar
las facultades de rectoría, planificación, regulación y control del Estado, y en
desarrollar un nuevo modelo de organización territorial que promueva un
reparto equitativo de poder en los territorios. En ese marco, se apostó por un
modelo de descentralización que cambió su tradicional enfoque de
transferencia de competencias y recursos “a la carta” y “uno a uno”, por uno
sistémico, en el que según el texto: “Territorio y descentralización: Regulación
de las competencias de explotación de materiales áridos y pétreos; gestión
ambiental; fomento de las actividades productivas y agropecuarias; vialidad; y
gestión de los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios; Senplades; 2015; pág. 11.” manifiesta: “los gobiernos autónomos
descentralizados deben ejercer sus competencias constitucionales en virtud
de los principios de unidad, subsidiariedad, equidad, solidaridad,
complementariedad, corresponsabilidad y autonomía, de tal manera que
llegue a su fin el histórico e inequitativo modelo de Estado “bicentralista” y se
pase a uno policéntrico y equipotente”.
El Código Orgánico de Ordenamiento Territorial y Descentralización
(COOTAD), es instrumento legal que recoge los mecanismos de transferencias
de recursos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) Provinciales,
Municipales y Parroquiales, así como las competencias exclusivas y
concurrentes de estos.
2
Sin embargo desde la vigencia de la nueva carta magna (2008) y del marco
jurídico que se ha configurado en estos años para el ejercicio de las
competencias, la mayoría de GAD aún no disponen de catastros actualizados,
es a partir del terremoto de abril de 2016 en donde se evidenció la fuerte
necesidad de contar con estos insumos, es por esta y otra razones que se da
paso a la creación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y
Gestión del Suelo (LOOTUGS), con la que Gobierno Central espera regular y
sancionar el incumplimiento de las competencias de los GAD en sus territorios,
los GAD de nivel municipal son lo que tienen más y principalmente dentro de
sus acciones se contempla el uso y gestión del suelo, es por tal razón que es
prioritario determinar cómo han ido evolucionando las Finanzas de los GAD
Municipales las misma que se refleja en la ejecución del presupuestaría de
estos y como la nueva ley los impactaría, esto con el fin de poder determinar
cuáles sería sus necesidades de gasto prioritarias y si estas han sido ejecutadas
durante el año 2015.
PREGUNTA / HIPÓTESIS1
La expedición de la nueva “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y
Gestión del Suelo” marca nuevas necesidades y reformas en las finanzas de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, ante esto surge la
pregunta: ¿Existe un impacto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
Uso y Gestión del Suelo en las finanzas de los GAD Municipales?
OBJETIVOS
Objetivo general
Elaborar un análisis sobre el impacto que genera la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo sobre las finanzas de los GAD
Municipales.
1 Se aplica un nivel de investigación exploratoria.
3
Objetivo específicos
1. Revisar la base legal y los antecedentes.
2. Analizar la información presupuestaria de los dos GAD Municipales por
Estratos para el periodo 2015.
3. Identificar y analizar en qué cuentas presupuestarias de los GAD
Municipales impacta la LOOTUGS.
ALCANCE
El alcance de esta investigación se encuentra enmarcado en el análisis
cualitativo de la LOOTUGS y sus disposiciones respecto a la actualización
catastral, y el análisis cuantitativo de las finanzas sub-nacionales para el año
2015 de acuerdo a la Estratificación de los GAD a nivel Municipal del Ecuador,
tomando como referencia a los dos Municipios más representativos.
Cabe indicar, que la estratificación que se utilizará en la presente investigación,
es la Estratificación dada por el Banco del Estado, la misma que establece seis
estratos esto con el fin de comparar en cada estrato GAD con similares
características, por lo que la estratificación está determinada a través del
tamaño de la población.
El presente análisis se realizará ex ante, ya que la aplicación de la ley inicia en
el año 2016, y las últimas bases de datos disponibles de la ejecución
presupuestaria de los GAD es al año 2015, por estas razones no se puede
elaborar una proyección ya que no se dispone aún de un valor de línea base,
con el impacto de la LOOTUGS en las finanzas sub - nacionales.
Bajo la estructura de este análisis se espera determinar en qué cuentas
presupuestarias impacta esta nueva Ley.
METODOLOGÍA
En el presente proceso de investigación se aplicará el método mixto ya que se
utilizará datos numéricos, al analizar la composición numérica de los ingresos
y gastos de los GAD Municipales seleccionados, y no numéricos al revisar las
diversas normativas y antecedentes que dan cuenta de las competencias de los
GAD Municipales respecto a la gestión y uso de suelo y lo específico a la
4
actualización catastral, esto con el fin de contestar la pregunta de investigación
y cumplir con los objetivos específicos.
También, el análisis de la normativa nos permitirá tener un enfoque
cualitativo, es decir de las cualidades que esta tiene y que atañen a la ejecución
de las competencias de los GAD Municipales, por otro lado al analizar la
información presupuestaria del año 2015 se estará aplicando una metodología
en términos cuantitativos. Encadenándose está metodología mixta con un tipo
de investigación de nivel exploratorio, ya que se investigará un objeto de poco
estudio, esta última afirmación se realiza ya que la ley es nueva y aún nos hay
los análisis suficientes de esta normativa en relación a las finanzas sub-
nacionales.
Adicionalmente se puede afirmar que este análisis también responde a un
método deductivo pues se partirá de normativas nacionales, valores,
supuestos ya establecidos y aceptados como verdaderos y con ellos a través
del razonamiento lógico deducir varias suposiciones. El método deductivo es
aquél que parte los datos generales aceptados como valederos, para deducir
por medio del razonamiento lógico, varias suposiciones, es decir; parte de
verdades previamente establecidas como principios generales, para luego
aplicarlo a casos individuales y comprobar así su validez2.
2 http://colbertgarcia.blogspot.com/2008/04/metodo-deductivo-y-metodo-inductivo.html
5
CAPÍTULO II
2. Base Legal y Antecedentes
2.1. Constitución Política de la República
A partir del 20 de Octubre de 2008 se publica en el Registro Oficial No. 449 la
nueva Constitución de la República del Ecuador, con una aprobación
mayoritaria del pueblo Ecuatoriano a través de consulta popular, en base a
esta nueva carta magna se empiezan a transfigurar nuevos procesos de
gobernanza y dar mayor peso a la descentralización, el mismo que iría de la
mano en búsqueda de la consecución de un nuevo concepto nacional llamado
Buen Vivir o Sumak kawsay.
Es así que el Art. 1 establece que el Ecuador es un Estado constitucional de
derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario,
intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se
gobierna de manera descentralizada y el Art. 3 literal siete determinan que
uno de los deberes primordiales del Estado es promover el desarrollo
equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del
proceso de autonomías y descentralización.
Bajo este contexto y como lo detalla el Art. 225 el sector público del Ecuador
se conforma por:
- Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social.
- Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
- Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el
ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos
o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.
- Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos
autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.
“El título V brinda los lineamiento generales sobre la organización territorial
del Estado y los vincula al concepto de gobierno autónomo descentralizado y
6
a la definición de las competencias de cada nivel de gobierno”3. En el Art. 238
se detalla los niveles de los GAD y los principios generales en los que se
basaran. Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía
política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de
solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y
participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá
la secesión del territorio nacional. Constituyen gobiernos autónomos
descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los
concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales.
Como describe Plan Nacional de Descentralización 2012- 2015 en el modelo
anterior, todas las competencias del gobierno central podían
“descentralizarse” a excepción de las regularmente calificadas como
intransferibles, requiriéndose tan solo de la simple voluntad de los gobiernos
subnacionales para asumirlas y ejercerlas “a la carta”, a partir de un modelo de
negociación “uno a uno”, que fomentaba prácticas excluyentes y clientelares, y
que no consideraba la integralidad del país”.
Así, el nuevo enfoque o modelo de desarrollo dado por la nueva constitución
concibe a la descentralización a través de los GAD como un nuevo orden de
gobernanza y de ejecución de acciones definidas a través del ejercicio de
competencias en territorio y por nivel de gobierno.
2.2. Código orgánico de planificación y finanzas públicas
Se aprueba en el año 2010 el Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas y se publica en el Registro Oficial No. 306 del 22 de Octubre del mismo
año, teniendo por objeto según se detalla en su Art. 1 organizar, normar y
vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa con
el Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y regular su funcionamiento en los
diferentes niveles del sector público, en el marco del régimen de desarrollo,
3 SENPLADES, Preguntas frecuentes sobre descentralización fiscal en el Ecuador, Quito –Ecuador, pág.13.
7
del régimen del buen vivir, de las garantías y los derechos constitucionales, (..)
regulan el ejercicio de las competencias de planificación y el ejercicio de la
política pública en todos los niveles de gobierno, el Plan Nacional de
Desarrollo, los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, la programación presupuestaria
cuatrianual del Sector Público, el Presupuesto General del Estado, los demás
presupuestos de las entidades públicas; y, todos los recursos públicos y demás
instrumentos aplicables a la Planificación y las Finanzas Públicas.
Por lo que este cuerpo legal consigue recoger en un solo cuerpo legal el Sistema
de Planificación y el Sistema de Finanzas Públicas de la siguiente forma:
Gráfico N° 1. Articulación Sistema de Planificación y Sistema de
Finanzas Públicas
Fuente: Ministerio de Finanzas
Elaboración: Ministerio de Finanzas
En lo que respecta o atañe a los GAD el objetivo del código establece que es
articular y coordinar la planificación nacional con la planificación de los
Vinculacion planificacion con finanzas públicas:
el presupuesto como expresión financiera del Plan;
inversión pública un instrumento para el desarrollo , no variable
de ajuste para recortarse a favor de privilegiar la deuda.
Progarmacion y gestion presupuestaria plurianual:
mejorar ejecucion los primeros meses del año;
garantizar recursos para un proyecto hasta su
conclusion
Simplificación de procesos y seguridad jurídica
simplificacion de trámites; un solo codigo remplaza a LOAFIC,
Ley de Presupuestos, Ley de Responsabilidad y Transparencia
Fiscal, entre otras leyes, se eliminan algunas contradicciones
legales.
Planificación nacional y territorial, orientadas hacia una intervención según resultados de desarrollo;
mejor coordinación
Gestión eficiente de los recursos:
No marcar los billetes; manejo integrado de la
liquidez
Optimización del manejo de endeudamiento:
eliminación de trabas legales para contratar deuda antes de iniciar el presupuesto;
gestión de pasivos contingentes; nuevos instrumentos de capacitación de recursos.
Conformación y funciones del Consejo Nacional de
Planificación:
participación del Ejecutico, los GADs y la ciudadania
8
distintos niveles de gobierno y entre éstos; y, definir y regular la gestión
integrada de las Finanzas Públicas para los distintos niveles de gobierno, y su
ámbito de aplicación es la dirección de la política pública, ejercida por el
gobierno central, los GAD y los procesos e instrumentos del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación Participativa, en el marco de sus
competencias así como la coordinación de los procesos de planificación del
desarrollo y de ordenamiento territorial, en todos los niveles de gobierno.
Grafico N° 2. Articulación de los principales instrumentos del Sistema
Nacional Descentralizado de Planificación Participativa
Fuente: Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
Elaboración: Propia
Nota: La Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa será ejercida por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
Así, en el Art. 12 detalla que la planificación del desarrollo y el ordenamiento
territorial es competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en
sus territorios y que se ejercerá a través de sus planes propios y demás
instrumentos, en articulación y coordinación con los diferentes niveles de
gobierno, en el ámbito del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Planificación Nacional
PND
Gobierno Central
Articulación planificación territorial
ETN
Gobierno Central y GAD
9
Participativa, respecto a la definición de la política pública el Art. 15 determina
que la definición de la política pública nacional le corresponde a la función
ejecutiva, dentro del ámbito de sus competencias y que los gobiernos
autónomos descentralizados formularán y ejecutarán las políticas locales para
la gestión del territorio en el ámbito de sus competencias, las mismas que
serán incorporadas en sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial
y en los instrumentos normativos que se dicten para el efecto.
Mientras que el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
Participativa según el Art. 18 constituye el conjunto de procesos, entidades e
instrumentos que permiten la interacción de los diferentes actores, sociales e
institucionales, para organizar y coordinar la planificación del desarrollo y del
ordenamiento territorial en todos los niveles de gobierno.
Por lo antes mencionado el Plan Nacional Desarrollo - PND y la Estrategia
Territorial Nacional – ETN deberá ser desarrollado por el Gobierno Central a
través de la Secretaria Nacional de Planificación, mientras que los Planes
propios representados a través de los Planes de Ordenamiento Territorial
deberán ser elaborados por los GAD.
El presente código establece que es necesario costear las competencias, previo
a la transferencia de estas a los GAD, el costeo depende de las particularidades
de la competencia que se esté analizando, los valores determinados en el
costeo serán los transferidos por parte del Gobierno Central a los GAD para la
ejecución de la competencia descentralizada. Respecto a las finanzas públicas
de los GAD, estos pueden tomar como referencia el presente código, pues no
es obligatoria para estos niveles de gobierno la aplicación del manejo
financiero y presupuestario que establece el Código de planificación y finanzas
públicas.
2.3. Código orgánico de organización territorial
10
El ámbito de acción del presente código según lo estipula su Art. 1 es establecer
la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio:
el régimen de los diferentes niveles de GAD y los regímenes especiales, con el
fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera.
Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a
través del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable
de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas
y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.
Los niveles de organización territorial del Estado ecuatoriano está dado por
regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. También por razones de
conservación ambiental, étnico culturales o de población, podrán constituirse
regímenes especiales de gobierno: distritos metropolitanos, circunscripciones
territoriales de pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y
montubias y el consejo de gobierno de la provincia de Galápagos.
Los niveles de organización territorial se transforman en gobiernos sub
nacional a través de la figura: Gobiernos autónomos descentralizados (GAD)
para el nivel provincial, cantonal o distrito metropolitano y parroquial rural;
ya que actualmente no se cuenta con un nivel regional las funciones de este
nivel de gobierno son asumidas por el Gobierno Central. Por lo mencionado
cada circunscripción territorial tendrá un GAD para la promoción del
desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del ejercicio de sus
competencias y estos estarán integrados por ciudadanos electos
democráticamente quienes ejercerán su representación, de la misma forma los
GAD cuentan con autonomía es decir ninguna función del Estado ni autoridad
extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera
propia de los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por la
Constitución y las leyes de la República.
Ya que la presente investigación se enfoca en los GAD Municipales a
continuación se describirán sus competencias exclusivas, establecidas en el
Art. 55 del COOTAD, siendo las competencias exclusivas aquellas atribuciones
que le corresponden solo a este nivel de gobierno, sin embargo estas pueden
gestionarse de manera concurrente entre diferentes niveles de gobiernos:
11
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la
sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y
el respeto a la diversidad;
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón;
c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana;
d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de
aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento
ambiental y aquellos que establezca la ley;
e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y
contribuciones especiales de mejoras;
f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de
su circunscripción cantonal;
g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos
de los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo,
de acuerdo con la ley. Previa autorización del ente rector de la política pública,
a través de convenio, los gobiernos autónomos descentralizados municipales
podrán construir y mantener infraestructura física y los equipamientos de
salud y educación, en su jurisdicción territorial.
h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y
natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines;
i) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales;
j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas
y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca
la ley;
k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas
de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas;
l) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos,
que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras;
12
m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios; y,
n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias.
Cabe indicar que las competencias exclusivas que este código les asigna deben
ser asumidas por los GAD de manera progresiva, según lo determine el Consejo
Nacional de Competencias - CNC, con los recursos debidamente costeados,
como lo ordena la constitución. Las competencias que les fueron asignadas
antes de la Constitución o la ley deben continuarlas ejerciendo (Art. 125)
2.4. Ley orgánica de ordenamiento territorial uso y
gestión del suelo
Se puede resumir que la presente ley abarca las siguientes temáticas:
Consolida en un solo cuerpo legal el ordenamiento territorial y el uso y
gestión del suelo.
Propone estrategias de coordinación que articulen la planificación
entre los diferentes niveles de gobierno.
Incorpora en los Planes de Ordenamiento Territorial municipales y
metropolitanos, el planeamiento urbanístico, que detalla el uso, la
ocupación y gestión del suelo.
Determina estándares mínimos para generar hábitats dignos y plantea
herramientas técnicas que faciliten de forma pública, privada o mixta la
gestión del suelo (FUNCIÓN SOCIAL).
Crea el Consejo de Uso y Gestión del Suelo, la Superintendencia de
Ordenamiento Territorial y Uso y Gestión del Suelo; y el Catastro
Nacional Integrado Georeferenciado
La ley ordenamiento territorial, se nutre de las siguientes normativas:
Grafico N° 3. Ley orgánica de ordenamiento territorial uso y gestión del
suelo
13
Fuente: Senplades- Subsecretaría de Planificación Territorial
Elaboración: Senplades- Subsecretaría de Planificación Territorial
El objeto de la presente ley según lo detalla el Art. 1 es fijar los principios y
reglas generales que rigen el ejercicio de las competencias de ordenamiento
territorial, uso y gestión del suelo urbano y rural, y su relación con otras que
incidan significativamente sobre el territorio o lo ocupen, para que se articulen
eficazmente, promuevan el desarrollo equitativo y equilibrado del territorio y
propicien el ejercicio del derecho a la ciudad, al hábitat seguro y saludable, y a
la vivienda adecuada y digna, en cumplimiento de la función social y ambiental
de la propiedad e impulsando un desarrollo urbano inclusivo e integrador para
el Buen Vivir de las personas, en concordancia con las competencias de los
diferentes niveles de gobierno.
Ya que la presente investigación responde a las implicaciones que tiene la
presente Ley sobre el tema catastral en las finanzas públicas es necesario
definir los conceptos de uso u gestión de suelo, los mismos que han sido
tomados del artículo 21 y 44, correspondientemente. Por lo que el uso es la
destinación asignada al suelo, conforme con su clasificación y sub-
14
clasificación. Los usos serán determinados en los respectivos planes de uso y
gestión de suelo y en sus instrumentos complementarios y la gestión del suelo
es la acción y efecto de administrarlo, en función de lo establecido en los planes
de uso y gestión de suelo y sus instrumentos complementarios, con el fin de
permitir el acceso y aprovechamiento de sus potencialidades de manera
sostenible y sustentable, conforme con el principio de distribución equitativa
de las cargas y los beneficios.
Por lo que el Uso y Gestión del suelo se verán reflejados en el plan de uso y
gestión de suelo el mismo que incorporará los componentes estructurales y
urbanísticos.
Sin embargo para que los GAD Municipales que tienen la competencia
exclusiva de uso y gestión de suelo, puedan planificarlo adecuadamente y
regulen los asentamientos humanos, así como las construcciones de su
circunscripción territorial, es necesario que estos cuenten con el catastro
actualizado, es por esta razón que el Art. 100 y la transitoria novena de la
presente Ley regulan la actualización catastral y que ésta alimente al Catastro
Nacional Georeferenciado.
Art. 100.- Catastro Nacional Integrado Georreferenciado. Es un sistema de
información territorial generada por los Gobiernos Autónomos
Descentralizados municipales y metropolitanos, y las instituciones que
generan información relacionada con catastros y ordenamiento territorial,
multifinalitario y consolidado a través de una base de datos nacional, que
registrará en forma programática, ordenada y periódica, la información sobre
los bienes inmuebles urbanos y rurales existentes en su circunscripción
territorial.
El Catastro Nacional Integrado Georeferenciado deberá actualizarse de
manera continua y permanente, y será administrado por el ente rector de
hábitat y vivienda, el cual regulará la conformación y funciones del Sistema y
establecerá normas, estándares, protocolos, plazos y procedimientos para el
levantamiento de la información catastral y la valoración de los bienes
inmuebles tomando en cuenta la clasificación, usos del suelo, entre otros. (..)
15
Transitoria Novena.- Para contribuir en la actualización del Catastro Nacional
Integrado Georeferenciado, los Gobiernos Autónomos Descentralizados
municipales y los metropolitanos, realizarán un primer levantamiento de
información catastral, para lo cual contarán con un plazo de hasta dos años,
contados a partir de la expedición de normativa del ente rector de hábitat y
vivienda4, señalada en la Disposición Transitoria Tercera de la presente Ley.
Vencido dicho plazo, los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales
y metropolitanos que no hubieren cumplido con lo señalado anteriormente,
serán sancionados de conformidad con lo dispuesto en el numeral 7 del
artículo 107 de esta Ley.
Es decir incurren en una falta grave que implica entre cincuenta y cien salarios
básicos unificados.
2.5. Metodología de planes de ordenamiento territorial-
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(Senplades)
Los Planes de Ordenamiento Territorial, responden a la planificación que los
GAD realizan sobre sus territorios, considerando la ejecución de sus
competencias, su realidad territorial actual y su visión de desarrollo y
ordenamiento territorial.
Ya que la Senplades es el ente rector de la Planificación Nacional y con el fin de
homologar la estructura de los Planes de Ordenamiento Territorial expidió en
Acuerdo No. SNPD-008-2017 del lunes 12 de junio de 2017 la “NORMA
TÉCNICA DEL CICLO DE LA PLANIFICACIÓN Y LA INVERSIÓN PÚBLICA”, la
misma que en su título III trata sobre los lineamientos para la formulación,
actualización, articulación, seguimiento y evaluación de los planes de
desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT) de los gobiernos autónomos
4 El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda estableció las “NORMAS TECNICAS PARA CATASTRO DE BIENES INMUEBLES URBANOS, RURALES “en Acuerdo Ministerial 29 Registro Oficial Suplemento 853 de 03-oct.-2016, por lo que los GAD tienen hasta Octubre del 2018 para tener actualizado sus catastros.
16
descentralizados, en este sentido dicha norma establece que el PDOT tendrán
una vigencia de cuatro años y estos deben estar compuestos de:
Diagnóstico
Propuesta
Modelo de Gestión
El diagnóstico contendrá un análisis de problemas y potencialidades
considerando su modelo territorial vigente y los analizará a través de los
componentes: biofísico; socio-cultural; económico; asentamientos humanos,
movilidad, energía y conectividad; y, político institucional y de participación
ciudadana y como parte transversal el incluirá la variable "riesgo" (amenaza y
vulnerabilidad).
La propuesta contendrá el modelo territorial deseado considerando la visión
de mediano plazo, objetivos estratégicos de desarrollo y políticas, metas e
indicadores, los mismos que deben estar articulados con la Visión de Largo
Plazo, el Plan Nacional de Desarrollo y la Estrategia Territorial Nacional,
establecida por el Gobierno Central, así como con los programas y proyectos
que necesite ejecutar el GAD para el ejercicio de sus competencias.
Mientras que el modelo de gestión deberá reflejar la forma de articulación y
los recursos con los que cuenta el GAD para ejecutar su PDOT en mediano
plazo.
En este sentido el tema catastral viene a insertarse de forma transversal en el
PDOT de los GAD Municipales o Metropolitanos ya que este les permitirá
planificar su ordenamiento territorial y buscar formas de articulación para
contar con su catastro actualizado.
2.6. Marco Teoríco
En esta sección se abordará la revisión bibliográfica sobre los grandes
conceptos que permitirán abordar y sustentar el proyecto de investigación
realizado. Para esto partiremos de los conceptos Macro para encadenarlos en
17
forma deductiva con los micros conceptos que permitirán dar una vista rápida
del enfoque base en el cual se desarrolló este documento. Es así que los
conceptos que se utilizaran son: Descentralización, Descentralización Fiscal,
catastro.
La Descentralización
Este concepto aborda el marco general bajo el cual se sustenta el análisis de
esta investigación, por lo que para definir conceptualmente se consideró el
documento Descentralización Fiscal: Marco Conceptual, Proyecto Regional de
Descentralización Fiscal desarrollado por la Cepal5 y la GTZ6, en este se define
a la descentralización según el documento Cepal- GTZ, (1993),
Descentralización Fiscal: Marco Conceptual, Proyecto Regional de
Descentralización Fiscal, Santiago de Chile, pág.8. “como un proceso de
transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o
central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales:
estatales y municipales en los países federales, y regionales y locales en los
países constitucionalmente unitarios…. De esta manera se entendería que un
país se está descentralizando cuando sus administraciones subnacionales o
territoriales vienen gozando de un cúmulo de competencias significativo que
requiere a su vez, de la disponibilidad oportuna y adecuada de recursos
financieros para ello”. Es así que el Ecuador al estar organizado en provincias,
cantones y parroquias que son representadas por gobiernos elegidos
democráticamente en sus territorios, y a su vez estos gobiernos subnacionales
gozan de competencias, se puede decir que el Ecuador tiene una organización
descentralizada lo cual se corrobora a través de la revisión del documento “La
descentralización en el Ecuador: opciones comparadas”, ya que aquí describe
que “las principales características de la organización del Estado
ecuatoriano pueden definirse en los siguientes términos: estado unitario,
régimen presidencialista, organización descentralizada territorial
5 Comisión Económica para América Latina y el Caribe 6 Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammernarbeit (GTZ) GmbH. Cooperación Técnica
Alemana
18
(provincias, cantones) y sectorialmente (ministerios)-, separación de
funciones autónomas (ejecutivo, legislativo y judicial) y alto fraccionamiento
territorial (22 provincias y 219 cantones)”7. Actualmente son 24 provincias y
221 cantones.
Es así que el proceso de Descentralización se trata de distribuir el poder que
se encuentra en un centro, y la distribución de este poder debe ser de forma
equitativa, democrática, garantizando autonomía en los niveles
descentralizados. La Descentralización es administrativa finananciera.
La Descentralización se la concibe como una reforma al Estado y esto se da ya
que este proceso es dinámico y responde a hitos en los países que causan
rupturas y cambios o reformas de política pública, por lo que la estructura de
la Descentralización se puede decir que está dada por tres enfoques según
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH,
BALANCE DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR 1998-2016, pág. 10.:
1. Descentralización Administrativa. “Conjunto de políticas que permiten
transferir a los gobiernos subnacionales la administración y prestación
de servicios sociales tales como educación, salud, asistencia social o
vivienda. La descentralización administrativa puede implicar la
delegación de autoridad decisoria en estas áreas, pero esta no es una
condición necesaria”. La descentralización administrativa puede estar
acompañada –como puede no estarlo- de una descentralización fiscal.
2. Descentralización Fiscal. Se refiere al conjunto de políticas destinadas
a aumentar los ingresos o la autonomía fiscal de los gobiernos
subnacionales. Estas políticas pueden asumir diversas formas
institucionales, tales como un aumento de las transferencias del
gobierno central, la creación de nuevos impuestos subnacionales o la
delegación por parte del gobierno nacional de autoridad impositiva a
los gobiernos subnacionales.
7 Flacso - Sede Ecuador, Senplades, GTZ, COSUDE, PDDL, PRODESIMI
19
3. Descentralización Política. Es el conjunto de reformas constitucionales
y electorales destinadas a abrir nuevos espacios de representación sub-
nacional, o a activar los que ya existían pero permanecían latentes o
inefectivos. Estas medidas están destinadas a delegar autoridad política
(...) a actores subnacionales (…) o bien a fortalecer la autonomía política
de los gobiernos subnacionales”.
Descentralización Fiscal
Para la descentralización fiscal debe darse en primer lugar una división
territorial en el caso ecuatoriano está dada por las zonas de planificación,
Gobiernos Provinciales, municipios y gobiernos parroquiales, esta consiste en
la transferencia de competencias y recursos desde el gobierno central a los
GAD, lo que implica es una transferencia de responsabilidades en materia de
ingresos y gastos que los distintos niveles de gobiernos están la
responsabilidad de administrar, sin embargo como dice el documento de la
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE,
Descentralización Fiscal: Marco Conceptual, Proyecto Regional de
Descentralización Fiscal CEPAL –GTZ, Santiago de Chile, 1993, pág. 8: “la
descentralización fiscal ocurre cuando las competencias fiscales (ingresos y
gastos públicos) se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o
subnacional y constituye por lo general un proceso dirigido desde el nivel
central”. “Un país está descentralizado cuando sus administraciones
subnacionales o territoriales vienen gozando de un cumulo de competencias
significativo que requiere a su vez, de la disponibilidad oportuna y adecuada
de recursos financieros para ello.”
La descentralización fiscal va de la mano con la descentralización
administrativa y política, asegurando que la autonomía de los gobiernos
subnacionales se vea reflejada a través del manejo financiero de sus ingresos
y gastos, teniendo un control operativo y financiero sobre el territorio.
Catastro
20
Según el documento Erba, Diego (2007). Catastro Multifinalitario aplicado a la
definición de políticas de suelo urbano, Cambridge, USA. lo define al “Catastro
Territorial, en general, en América Latina como en la gran mayoría de los
países del mundo, los catastros fueron originariamente estructurados con
fines tributarios. Se registraban datos que permitían, a través de diferentes
métodos, determinar el valor del inmueble y el monto del impuesto. La
mayoría de los Catastros Territoriales aún persigue ese objetivo y sus bases de
datos conforman el denominado Catastro Económico (también conocido como
Catastro Fiscal). Entre los numerosos métodos que pueden ser aplicados para
la determinación del valor del inmueble, su localización, forma y dimensiones
normalmente constituyen elementos esenciales para el cálculo. Estos datos
provienen de relevamientos topográficos, geodésicos y/o fotogramétricos y
constan en documentos cartográficos y bases alfanuméricas que conforman el
Catastro Geométrico (también denominado Catastro Físico por algunos
autores). Con el pasar del tiempo, los administradores percibieron que el
Catastro tenía una función mucho más relevante aún que las anteriormente
mencionadas y pasaron a organizarlo como complemento de los Registros de
Inmuebles, constituyendo así el Catastro Jurídico. Napoleón fue uno de los
precursores de esta nueva visión, manifestando su interés de colocarlo a
servicio del Derecho Civil en su Código, diciendo: un buen catastro parcelario
será el complemento del Código en lo que se refiere a la posesión del suelo. Es
necesario que los mapas sean suficientemente precisos y detallados para fijar
límites y evitar litigios”.
El poder de policía territorial es ejercido por el Catastro en dos sentidos:
positivo, cuando protege el derecho de propiedad mediante la publicidad
inmobiliaria, y negativo cuando describe las limitaciones al derecho de
propiedad, pudiendo inclusive restringir el poder de disposición de su titular
para que el ejercicio de ese derecho sea compatible con el Interés Público.
Surge de esta manera el Catastro Fiscal que, como fue apuntado, algunos
autores definen como sinónimo de Catastro Económico cuando en realidad se
debe considerar que el Catastro es fiscal pues fiscaliza: que los documentos
21
que definen objetos de derecho cumplan las normas que tutelan la función
social de la propiedad o que los documentos catastrales no coliden con lo que
las normas urbanísticas y ambientales fijen para el territorio de su
jurisdicción.
Un buen Catastro es aquel que contribuye a la distribución equitativa de las
cargas tributarias, promueve la seguridad de la propiedad inmueble y crea
bases para la planificación urbana y regional. Justamente esta última
afirmación abrió el camino para la visión moderna del Catastro
Multifinalitario. Este registro pasa a contemplar, además de los aspectos
económicos, físicos y jurídicos tradicionales, los datos ambientales y sociales
del inmueble y de las personas que en él habitan.
22
CAPITULO III
3. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA
GAD MUNICIPALES AÑO 2015
Para el desarrollo de este capítulo es importante detallar el significado de
Descentralización Fiscal, para esto se ha considerado un documento de la
Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), que nos detalla
este tema.
Dicho documento define que un “sistema fiscal descentralizado presupone la
existencia, al menos de dos niveles distintos de competencia política. La
descentralización fiscal ocurre cuando las competencias (ingresos y gastos
públicos) se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o
subnacional y constituye por lo general un proceso dirigido desde el nivel
central. De modo que la concesión de cierta independencia administrativa a las
autoridades locales no se considera generalmente como descentralización
fiscal. Cuando se examina un proceso de descentralización en su dimensión
fiscal, por lo general se estudian sistemas políticos con gobiernos nacionales.
Por diversas razones de tipo político y económico, se analiza la convivencia y
las posibilidades de transferir ciertas facultades a los gobiernos
subnacionales”.8
Es así que el proceso de descentralización fiscal busca transferir facultades
desde el Gobierno Central a los Gobiernos Autónomos Descentralizados para
que estos puedan manejar sus propios recursos en procura de una mejor
prestación de servicios, esta lógica pretende atender con mayor eficiencia los
servicios solicitados por la ciudadanía, y esta eficiencia, en teoría está dada por
la cercanía que tienen los GAD con su circunscripción territorial.
La transferencia de facultades tiene como base:
“a) Determinar una clara asignación por niveles de gobierno de
responsabilidades de gasto, de acuerdo a sus competencias.
8 Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), Descentralización fiscal: marco conceptual, Santiago de Chile, 1993.
23
b) Mayor autonomía financiera con las correspondientes facultades
tributarias, que permita generar recursos y responsabilidad.
c) Sistema de transferencias “adecuado”, que permita superar el desequilibrio
fiscal vertical y horizontal.
d) Reglas claras para la utilización del endeudamiento sub-nacional con
responsabilidad.”9
Respecto al presupuesto de los GAD el COOTAD en el capítulo VII determina
que este se ajustará a los planes regionales, provinciales, cantonales y
parroquiales respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin
menoscabo de sus competencias y autonomía. Este deberá ser elaborado de
forma participativa, la ejecución de inversión pública deberá tener
concordancia con los planes de desarrollo de cada GAD, todo programa o
proyecto financiado con recursos públicos tendrá objetivos, metas y plazos, al
término del cual serán evaluados.
En el caso de los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales
se regirán por lo previsto en este capítulo, en todo lo que les sea aplicable y no
se oponga a su estructura y fines.
El ejercicio financiero comprende desde el primero de enero y termina el
treinta y uno de diciembre de cada año
3.1. Identificación de los GAD analizar según estrato
Con el fin de realizar el análisis descriptivo de los Gobiernos Autónomos
Municipales, se propone usar la estratificación utilizada por el Banco del
Estado o como actualmente es su nombre Banco de Desarrollo del Ecuador, en
los estudios que realizan sobre finanzas sub – nacionales, esta estratificación
está dada por la variable población, como se detalla en la siguiente imagen.
9 Senplades, Preguntas frecuentes sobre descentralización fiscal en el Ecuador, Quito, 2014.
24
Grafico N° 4. Estratificación de Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador
Elaboración: Banco de Desarrollo del Ecuador
En este sentido los GAD Municipales10 que se encuentran en cada uno de los
estratos considerando las proyecciones poblacionales del INEC para el año
2015, ordenadas de menor a mayor son:
Tabla N° 1. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 1
PROVINCIA Cantón ESTRATO POBLACIÓN
MORONA SANTIAGO PABLO SEXTO Estrato 1 2.354
EL ORO CHILLA Estrato 1 2.503
GALAPAGOS ISABELA Estrato 1 2.690
AZUAY EL PAN Estrato 1 3.149
SUCUMBIOS SUCUMBIOS Estrato 1 3.679
AZUAY GUACHAPALA Estrato 1 3.720
PASTAZA SANTA CLARA Estrato 1 3.937
AZUAY OÑA Estrato 1 3.943
NAPO CARLOS JULIO AROSEMENA TOLA Estrato 1 4.133
AZUAY SAN FERNANDO Estrato 1 4.186
ORELLANA AGUARICO Estrato 1 4.318
LOJA QUILANGA Estrato 1 4.394
MORONA SANTIAGO SAN JUAN BOSCO Estrato 1 4.543
LOJA OLMEDO (LOJA) Estrato 1 4.681
10 Son 221 GAD Municipales en el Ecuador.
25
ZAMORA PAQUISHA Estrato 1 4.922
EL ORO LAS LAJAS Estrato 1 5.014
CAÑAR SUSCAL Estrato 1 5.870
EL ORO MARCABELI Estrato 1 5.991
EL ORO ATAHUALPA Estrato 1 6.290
AZUAY SEVILLA DE ORO Estrato 1 6.529
ZAMORA NANGARITZA Estrato 1 6.611
CAÑAR DELEG Estrato 1 6.626
ZAMORA YACUAMBI Estrato 1 6.638
NAPO QUIJOS Estrato 1 6.685
MORONA SANTIAGO LOGROÑO Estrato 1 6.800
BOLIVAR LAS NAVES Estrato 1 6.899
CHIMBORAZO PENIPE Estrato 1 7.026
LOJA CHAGUARPAMBA Estrato 1 7.099
TUNGURAHUA MOCHA Estrato 1 7.214
SUCUMBIOS CUYABENO Estrato 1 7.329
PASTAZA ARAJUNO Estrato 1 7.424
LOJA SOZORANGA Estrato 1 7.512
ZAMORA CENTINELA DEL CONDOR Estrato 1 7.549
MORONA SANTIAGO PALORA Estrato 1 7.553
EL ORO BALSAS Estrato 1 8.135
CARCHI SAN PEDRO DE HUACA Estrato 1 8.458
GALAPAGOS SAN CRISTOBAL Estrato 1 8.693
MORONA SANTIAGO TIWINTZA Estrato 1 9.003
NAPO EL CHACO Estrato 1 9.172
TUNGURAHUA CEVALLOS Estrato 1 9.191
ZAMORA PALANDA Estrato 1 9.322
SUCUMBIOS GONZALO PIZARRO Estrato 1 9.487
LOJA PINDAL Estrato 1 9.783
ZAMORA EL PANGUI Estrato 1 9.992
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
26
Tabla N° 2. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 2
PROVINCIA Cantón ESTRATO POBLACIÓN
ZAMORA CHINCHIPE Estrato 2 10.170
MANABI OLMEDO (MANABI) Estrato 2 10.283
MORONA SANTIAGO LIMON INDANZA Estrato 2 10.365
MORONA SANTIAGO SANTIAGO Estrato 2 10.463
MORONA SANTIAGO HUAMBOYA Estrato 2 10.507
AZUAY PUCARA Estrato 2 10.596
CAÑAR EL TAMBO Estrato 2 11.153
GUAYAS GRAL. ANTONIO ELIZALDE (BUCAY) Estrato 2 12.090
LOJA GONZANAMA Estrato 2 12.187
CHIMBORAZO PALLATANGA Estrato 2 12.210
CARCHI MIRA Estrato 2 12.423
GUAYAS ISIDRO AYORA Estrato 2 12.841
GUAYAS MARCELINO MARIDUEÑA Estrato 2 12.879
CHIMBORAZO CHAMBO Estrato 2 12.917
SUCUMBIOS PUTUMAYO Estrato 2 13.004
CHIMBORAZO CHUNCHI Estrato 2 13.083
AZUAY GIRON Estrato 2 13.175
BOLIVAR ECHEANDIA Estrato 2 13.408
EL ORO PORTOVELO Estrato 2 13.417
IMBABURA PIMAMPIRO Estrato 2 13.458
TUNGURAHUA TISALEO Estrato 2 13.462
SUCUMBIOS CASCALES Estrato 2 13.521
LOJA ZAPOTILLO Estrato 2 13.624
CARCHI ESPEJO Estrato 2 13.966
AZUAY CHORDELEG Estrato 2 14.150
PASTAZA MERA Estrato 2 14.692
TUNGURAHUA PATATE Estrato 2 14.928
LOJA ESPINDOLA Estrato 2 14.939
BOLIVAR CALUMA Estrato 2 15.054
PICHINCHA PEDRO VICENTE MALDONADO Estrato 2 15.209
CARCHI BOLIVAR (CARCHI) Estrato 2 15.325
CHIMBORAZO CUMANDA Estrato 2 15.540
27
LOJA CELICA Estrato 2 15.701
LOJA PUYANGO Estrato 2 16.169
IMBABURA SAN MIGUEL DE URCUQUI Estrato 2 16.976
AZUAY NABON Estrato 2 17.017
BOLIVAR CHIMBO Estrato 2 17.020
GUAYAS PALESTINA Estrato 2 17.620
BOLIVAR CHILLANES Estrato 2 17.652
GALAPAGOS SANTA CRUZ Estrato 2 18.070
LOS RIOS QUINSALOMA Estrato 2 18.735
MORONA SANTIAGO GUALAQUIZA Estrato 2 18.901
MANABI JUNIN Estrato 2 19.399
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
Tabla N° 3. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 3
PROVINCIA Cantón ESTRAT
O BEDE
POBLACIÓ
N
AZUAY SANTA ISABEL Estrato 3 20.124
LOJA MACARA Estrato 3 20.181
TUNGURAHUA QUERO Estrato 3 20.368
MORONA
SANTIAGO SUCUA Estrato 3 21.491
GUAYAS LOMAS DE SARGENTILLO Estrato 3 21.549
MORONA
SANTIAGO TAISHA Estrato 3 22.802
ZAMORA YANTZAZA Estrato 3 22.810
TUNGURAHUA BAÑOS DE AGUA SANTA Estrato 3 22.838
CAÑAR BIBLIAN Estrato 3 22.889
MANABI PUERTO LOPEZ Estrato 3 22.989
PICHINCHA PUERTO QUITO Estrato 3 23.084
COTOPAXI SIGCHOS Estrato 3 23.185
GUAYAS NOBOL Estrato 3 23.218
ORELLANA LORETO Estrato 3 23.262
PICHINCHA SAN MIGUEL DE LOS BANCOS Estrato 3 23.303
MANABI JARAMIJO Estrato 3 23.336
28
LOS RIOS PALENQUE Estrato 3 23.536
GUAYAS BALAO Estrato 3 23.741
COTOPAXI PANGUA Estrato 3 23.824
MANABI SAN VICENTE Estrato 3 23.948
LOJA PALTAS Estrato 3 24.335
MANABI FLAVIO ALFARO Estrato 3 25.099
MANABI JAMA Estrato 3 25.252
GUAYAS COLIMES Estrato 3 25.353
EL ORO ZARUMA Estrato 3 25.544
LOS RIOS MONTALVO Estrato 3 26.927
AZUAY PAUTE Estrato 3 27.983
EL ORO PIÑAS Estrato 3 28.729
AZUAY CAMILO PONCE ENRIQUEZ Estrato 3 28.793
COTOPAXI SAQUISILI Estrato 3 28.839
BOLIVAR SAN MIGUEL DE BOLIVAR Estrato 3 28.914
GUAYAS
ALFREDO BAQUERIZO MORENO
(JUJAN) Estrato 3 29.034
GUAYAS SIMON BOLIVAR Estrato 3 29.266
NAPO ARCHIDONA Estrato 3 29.309
AZUAY SIGSIG Estrato 3 29.387
MANABI 24 DE MAYO Estrato 3 29.471
LOJA CALVAS Estrato 3 29.682
ZAMORA ZAMORA Estrato 3 29.735
ESMERALDAS RIOVERDE Estrato 3 29.789
ESMERALDAS MUISNE Estrato 3 30.532
EL ORO ARENILLAS Estrato 3 30.690
MANABI PICHINCHA Estrato 3 30.752
LOS RIOS URDANETA Estrato 3 31.623
LOJA SARAGURO Estrato 3 32.658
CARCHI MONTUFAR Estrato 3 33.155
LOJA CATAMAYO Estrato 3 34.046
MANABI ROCAFUERTE Estrato 3 36.219
MANABI PAJAN Estrato 3 38.096
PICHINCHA PEDRO MONCAYO Estrato 3 38.700
ORELLANA LA JOYA DE LOS SACHAS Estrato 3 39.317
LOS RIOS PUEBLOVIEJO Estrato 3 41.257
MANABI TOSAGUA Estrato 3 41.283
29
GUAYAS NARANJITO Estrato 3 41.309
TUNGURAHUA PILLARO Estrato 3 41.693
LOS RIOS MOCACHE Estrato 3 41.729
LOS RIOS BABA Estrato 3 42.508
GUAYAS SANTA LUCIA Estrato 3 42.828
IMBABURA COTACACHI Estrato 3 43.087
ESMERALDAS ELOY ALFARO Estrato 3 43.637
MANABI BOLIVAR-CALCETA Estrato 3 44.119
CHIMBORAZO ALAUSI Estrato 3 45.752
CHIMBORAZO COLTA Estrato 3 46.121
CHIMBORAZO GUANO Estrato 3 46.646
AZUAY GUALACEO Estrato 3 46.954
GUAYAS PEDRO CARBO Estrato 3 48.507
SANTO DOMINGO LA CONCORDIA Estrato 3 48.612
ESMERALDAS ATACAMES Estrato 3 49.033
MANABI SANTA ANA Estrato 3 49.055
LOS RIOS VALENCIA Estrato 3 49.204
IMBABURA ANTONIO ANTE Estrato 3 49.661
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
Tabla N° 4. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 4
PROVINCIA Cantón ESTRATO
BEDE POBLACIÓN
COTOPAXI LA MANA Estrato 4 50.019
MORONA SANTIAGO MORONA Estrato 4 50.292
GUAYAS PLAYAS Estrato 4 50.940
SUCUMBIOS SHUSHUFINDI Estrato 4 51.703
CHIMBORAZO GUAMOTE Estrato 4 52.398
ESMERALDAS SAN LORENZO Estrato 4 52.634
GUAYAS EL TRIUNFO Estrato 4 52.717
EL ORO HUAQUILLAS Estrato 4 55.304
EL ORO EL GUABO Estrato 4 57.736
GUAYAS BALZAR Estrato 4 58.382
MANABI PEDERNALES Estrato 4 60.570
30
MANABI SUCRE Estrato 4 61.258
TUNGURAHUA PELILEO Estrato 4 62.797
GUAYAS SALITRE Estrato 4 62.884
COTOPAXI SALCEDO Estrato 4 64.000
CAÑAR CAÑAR Estrato 4 65.729
CAÑAR LA TRONCAL Estrato 4 66.266
GUAYAS SAN JACINTO DE YAGUACHI Estrato 4 70.493
NAPO TENA Estrato 4 70.845
LOS RIOS VENTANAS Estrato 4 72.363
PASTAZA PASTAZA Estrato 4 73.802
LOS RIOS BUENA FE Estrato 4 74.115
MANABI JIPIJAPA Estrato 4 74.754
COTOPAXI PUJILI Estrato 4 75.998
EL ORO SANTA ROSA Estrato 4 77.191
LOS RIOS VINCES Estrato 4 78.611
CAÑAR AZOGUES Estrato 4 79.917
EL ORO PASAJE Estrato 4 81.883
GUAYAS EMPALME Estrato 4 81.915
SANTA ELENA SALINAS Estrato 4 82.112
GUAYAS NARANJAL Estrato 4 82.564
ORELLANA FRANCISCO DE ORELLANA Estrato 4 84.080
GUAYAS SAMBORONDON Estrato 4 84.634
MANABI MONTECRISTI Estrato 4 88.597
PICHINCHA MEJIA Estrato 4 95.759
CARCHI TULCAN Estrato 4 96.441
PICHINCHA CAYAMBE Estrato 4 98.242
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
Tabla N° 5. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 5
PROVINCIA Cantón ESTRATO
BEDE POBLACIÓN
PICHINCHA RUMIÑAHUI Estrato 5 101.609
MANABI EL CARMEN Estrato 5 101.784
BOLIVAR GUARANDA Estrato 5 102.586
31
SUCUMBIOS LAGO AGRIO Estrato 5 106.863
SANTA ELENA LA LIBERTAD Estrato 5 108.565
IMBABURA OTAVALO Estrato 5 117.425
MANABI CHONE Estrato 5 132.144
ESMERALDAS QUININDE Estrato 5 136.925
GUAYAS DAULE Estrato 5 147.219
LOS RIOS BABAHOYO Estrato 5 167.963
SANTA ELENA SANTA ELENA Estrato 5 168.219
GUAYAS MILAGRO Estrato 5 186.581
COTOPAXI LATACUNGA Estrato 5 191.539
LOS RIOS QUEVEDO Estrato 5 196.769
IMBABURA IBARRA Estrato 5 204.568
ESMERALDAS ESMERALDAS Estrato 5 208.615
LOJA LOJA Estrato 5 248.473
CHIMBORAZO RIOBAMBA Estrato 5 249.891
MANABI MANTA Estrato 5 250.495
EL ORO MACHALA Estrato 5 273.390
GUAYAS DURAN Estrato 5 278.296
MANABI PORTOVIEJO Estrato 5 307.463
TUNGURAHUA AMBATO Estrato 5 365.072
SANTO DOMINGO SANTO DOMINGO DE LOS COLORADOS Estrato 5 418.957
AZUAY CUENCA Estrato 5 580.706
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
Tabla N° 6. GAD Municipales pertenecientes al Estrato 6
PROVINCIA Cantón ESTRATO BEDE POBLACIÓN
PICHINCHA QUITO Estrato 6 2.551.721
GUAYAS GUAYAQUIL Estrato 6 2.589.229
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
La estratificación permite hacer una diferenciación entre los GAD de este nivel
de gobierno, ya que a pesar de que todos son GAD Municipales no todos tienen
32
la misma capacidad en prestación de servicios respecto a sus competencias, ni
la misma capacidad de recaudación; y parte de estas características
presupuestarias están dadas por su población, ya que a mayor población
mayor demanda de servicios, y a una mayor prestación de servicios mayor
recaudación por parte del GAD.
Como ya se señaló anteriormente para clasificar los GAD Municipales por
estratos se utilizó en el presente estudio las proyecciones poblacionales del
INEC al 2015, debido a esto y ya que la gráfico cuatro mostraba la
estratificación según del Censo de Población y Vivienda del 2010, el número
contenido por estrato a cambiado, según se detalla en la siguiente tabla, cabe
indicar que este ejercicio se lo realizó con el fin de que la estratificación
responda a una estructura e información más actualizada, y de esta forma
pueda ser comparable con la información presupuestaria del 2015, que se va
analizar posteriormente.
Tabla N° 7. Estratificación actualizada al 2015 GAD Municipales
Estrato Delimitación
Cantidad
Municipios % Población
Estrato 1 1 - 9.999 44 2%
Estrato 2 10.000 - 19.999 43 4%
Estrato 3 20.000 - 49.999 70 14%
Estrato 4 50.000 - 99.999 37 16%
Estrato 5 100.000 -1.000.000 25 33%
Estrato 6 > 1.000.000 2 32%
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
3.2. Composición de los ingresos
Como lo detalla el Art. 163 del COOTAD de conformidad con lo previsto en la
Constitución, los gobiernos autónomos descentralizados generarán sus
propios recursos financieros y, como parte del Estado, participarán de sus
33
rentas, de conformidad con los principios de subsidiariedad, solidaridad y
equidad interterritorial.
Ante esto y según lo establece el Art. 171 del COOTAD los tipos de recursos
financieros de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, se resumen en la
siguiente gráfica:
Gráfico N° 5. Tipos de recursos financieros de los GAD
Fuente y elaboración: Senplades - Preguntas frecuentes sobre descentralización físcal en el
Ecuador
A continuación se especifican los ingresos que contienen una desagregación
que va más allá que la que se refleja en la Gráfica N°5.
i. Los Ingresos propios están compuestos por los ingresos tributarios y
no tributarios, y estos dan cuenta de la recaudación de recursos
obtenidos en el ejercicio o cumplimiento de las competencias de los
GAD en su circunscripción territorial.
34
Se define como Competencia a las capacidades de acción de un nivel de
gobierno relacionadas a un sector, se ejercen a través de facultades y
son establecidas por la Constitución, la ley y el CNC (COOTAD, Art. 113).
ii. Las Transferencias del PGE a los GAD están dados por:
Modelo de Equidad Territorial: Garantizar una provisión
equitativa de bienes y servicios públicos, relacionados con las
competencias exclusivas de cada nivel de gobierno autónomo
descentralizado, a todos los ciudadanos del país,
independientemente del lugar de su residencia, para lograr
equidad territorial (Art. 191 COOTAD)
iii. Participación en las rentas de explotación o industrialización de
recursos naturales no renovables.
a. Explotación de recursos naturales no renovables: Compensar
a los gobiernos autónomos descentralizados por la explotación
de recursos naturales no renovables, los efectos negativos de su
explotación y la disminución del patrimonio nacional. Se
financian con los recursos establecidos en las leyes sectoriales
existentes o que se crearen, relacionadas con la generación,
explotación o industrialización de recursos naturales no
renovables11.
La ley 010 y la ley 047, son las únicas leyes por medio de las
cuales se asignan recursos por la explotación de recursos
naturales no renovables. La ley 010 Fondo para el Eco-
desarrollo Regional Amazónico y de fortalecimiento de sus
organismos seccionales, y corresponde a los ingresos
provenientes de un impuesto aplicado a cada barril de petróleo
que se extraiga en la Región Amazónica y se comercialice en los
mercados interno y externo, que equivale a un dólar por barril.
Mientras que la ley 047 establece la asignación del 5% de la
11 Senplades, Nuevo sistema de transferencias a favor de los GAD, Quito 2015, página 28.
35
venta de energía originada en las centrales hidroeléctricas de
Paute, Pisayambo y Agoyán en beneficio de las provincias de
Azuay, Cañar, Morona Santiago y Tungurahua.12
b. Nuevas competencias: Garantizar que los gobiernos
autónomos descentralizados asuman las nuevas competencias
que estaban siendo ejercidas por el gobierno central, las cuales
tienen que considerar el principio de subsidiaridad y equidad
territorial (Art. 203 COOTAD), las nuevas competencias que han
sido descentralizadas para el nivel municipal son tránsito,
transporte terrestre y seguridad vial y preservar el patrimonio
arquitectónico y cultura.
Bajo este contexto legal y con el fin de revisar la estructura de los ingresos de
los GAD Municipales, se utilizará la Base SIM (Sistema de Información
Municipal) elaborada por el Banco de Desarrollo para el año 2015, en esta base
la composición de los ingresos está dada por cuatro grande grupos y en los que
agrupan indistintamente los ingresos anteriormente mencionados, pero
guardan concordancia con el COOTAD:
Tabla N° 8. Composición de los ingresos de los GAD Municipales
1 INGRESOS
1.1 INGRESOS PROPIOS
1.1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS
1.1.1.1 IMP.UTILIDAD VENTA INMB. URBANOS
1.1.1.2 A LOS PREDIOS URBANOS
1.1.1.3 IMPUESTO A PREDIOS RURALES
1.1.1.4 A LOS ACTIVOS TOTALES
1.1.1.5 ALCABALAS
1.1.1.6 REGISTRO
1.1.1.7 IMPUESTO A LOS VEHICULOS
1.1.1.8 ESPECTACULOS PUBLICOS
1.1.1.9 PATENTES (MENSUAL Y ANUAL)
1.1.1.10 MULTAS E INTERESES
1.1.1.11 OTROS TRIBUTARIOS
12 Senplades, Preguntas frecuentes sobre descentralización fiscal en el Ecuador, página
36
1.1.1.12 CONTRIBUCION ESPECIAL DE MEJORAS
1.1.3 INGRESOS NO TRIBUTARIOS
1.1.3.1 ARRENDAMIENTOS
1.1.3.2 TASAS
1.1.3.3 RENTAS DE INVERSIONES FINANCIERA
1.1.3.4 DERECHOS POR INSCRIPCIONES Y REG
1.1.3.5 MULTAS, INTERESES Y VARIOS
1.1.3.6 OTROS NO TRIBUTARIOS
1.2 TRANSFERENCIAS CORRIENTES
1.2.1 FODESEC RET. AUTOMATICA
1.2.2 OTRAS
1.2.3 DONACIONES CORRIENTES
1.2.4 APORTES Y PARTICIPACIONES CORRIENTES
1.3 INGRESOS DE CAPITAL
1.3.1 VENTA DE ACTIVOS
1.3.2 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
1.3.3 RECUPERACION DE INVERSIONES
1.4 FUENTES DE FINANCIAMIENTO
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
1. Ingresos propios: Los ingresos generados por el propio GAD través de
la recaudación de ingresos tributarios, ingresos no tributarios, y
Empréstitos que atañe a la gestión del GAD, el art. 491 del COOTAD
establece las clases de impuestos municipales:
o El impuesto sobre la propiedad urbana;
o El impuesto sobre la propiedad rural;
o El impuesto de alcabalas;
o El impuesto sobre los vehículos;
o El impuesto de matrículas y patentes;
o El impuesto a los espectáculos públicos;
o El impuesto a las utilidades en la transferencia de predios
urbanos y plusvalía de los mismos;
o El impuesto al juego; e,
o El impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales.
I. Impuesto a los Predios Urbanos:
37
El artículo 501 del COOTAD establece el sujeto del impuesto a los predios
urbanos.- Son sujetos pasivos de este impuesto los propietarios de predios
ubicados dentro de los límites de las zonas urbanas, quienes pagarán un
impuesto anual, cuyo sujeto activo es la municipalidad o distrito
metropolitano respectivo, en la forma establecida por la ley.
Para los efectos de este impuesto, los límites de las zonas urbanas serán
determinados por el concejo mediante ordenanza, previo informe de una
comisión especial conformada por el gobierno autónomo correspondiente, de
la que formará parte un representante del centro agrícola cantonal respectivo.
Cuando un predio resulte cortado por la línea divisoria de los sectores urbano
y rural, se considerará incluido, a los efectos tributarios, en el sector donde
quedará más de la mitad del valor de la propiedad.
Para la demarcación de los sectores urbanos se tendrá en cuenta,
preferentemente, el radio de servicios municipales y metropolitanos, como los
de agua potable, aseo de calles y otros de naturaleza semejante; y, el de luz
eléctrica.
El artículo 504 establece la banda impositiva del impuesto a los predios
urbanos.- Al valor de la propiedad urbana se aplicará un porcentaje que
oscilará entre un mínimo de cero punto veinticinco por mil (0,25 %o) y un
máximo del cinco por mil (5 %o) que será fijado mediante ordenanza por cada
concejo municipal.
II. Impuesto a los Predios Rurales
El artículo 515 del COOTAD establece el sujeto del impuesto a los predios
rurales.- Es sujeto pasivo del impuesto a los predios rurales, la o el propietario
o la o el poseedor de los predios situados fuera de los límites de las zonas
urbanas. Para el efecto, los elementos que integran la propiedad rural serán la
tierra y las edificaciones.
El artículo 517 establece la banda impositiva del impuesto a los predios
rurales.- Al valor de la propiedad rural se aplicará un porcentaje que no será
inferior a cero punto veinticinco por mil (0,25 x 1000) ni superior al tres por
38
mil (3 x 1000), que será fijado mediante ordenanza por cada concejo municipal
o metropolitano.
III. Impuesto de Alcabalas
El artículo 531 del COOTAD establece el sujeto del impuesto.- Son sujetos
pasivos de la obligación tributaria, los contratantes que reciban beneficio en el
respectivo contrato, así como los favorecidos en los actos que se realicen en su
exclusivo beneficio.
Salvo estipulación específica, se presumirá que el beneficio es mutuo y
proporcional a la respectiva cuantía. Cuando una entidad que esté exonerada
del pago del impuesto haya otorgado o sea parte del contrato, la obligación
tributaria se causará únicamente en proporción al beneficio que corresponda
a la parte o partes que no gozan de esa exención.
Se prohíbe a las instituciones beneficiarias con la exoneración del pago del
impuesto, subrogarse en las obligaciones que para el sujeto pasivo de la
obligación se establecen en los artículos anteriores.
El artículo 532 del COOTAD establece la determinación de la base
imponible del impuesto.- La base del impuesto será el valor contractual, si
éste fuere inferior al avalúo de la propiedad que conste en el catastro, regirá
este último.
Si se trata de constitución de derechos reales, la base será el valor de dichos
derechos a la fecha en que ocurra el acto o contrato respectivo.
Para la fijación de la base imponible se considerarán las siguientes reglas:
a) En el traspaso de dominio, excepto el de la nuda propiedad, servirá de base
el precio fijado en el contrato o acto que motive el tributo, siempre que se
cumpla alguna de estas condiciones:
1. Que el precio no sea inferior al que conste en los catastros oficiales
como valor de la propiedad; y,
2. Que no exista avalúo oficial o que la venta se refiera a una parte del
inmueble cuyo avalúo no pueda realizarse de inmediato.
b) Si la venta se hubiere pactado con la condición de que la tradición se ha de
efectuar cuando se haya terminado de pagar los dividendos del precio
39
estipulado, el valor del avalúo de la propiedad que se tendrá en cuenta será el
de la fecha de la celebración del contrato.
De no haberlo o de no ser posible establecerlo, se tendrá en cuenta el precio de
adjudicación de los respectivos contratos de promesa de venta;
c) Si se vendieren derechos y acciones sobre inmuebles, se aplicarán las
anteriores normas, en cuanto sea posible, debiendo recaer el impuesto sobre
el valor de la parte transferida, si se hubiere determinado. Caso contrario, la
materia imponible será la parte proporcional del inmueble que pertenezca al
vendedor. Los interesados presentarán, para estos efectos, los documentos
justificativos al jefe de la dirección financiera de la municipalidad
correspondiente y se determinará el valor imponible, previo informe de la
asesoría jurídica;
d) Cuando la venta de derechos y acciones versare sobre derechos en una
sucesión en la que se haya practicado el avalúo para el cobro del impuesto a la
renta, dicho avalúo servirá de base y se procederá como se indica en el inciso
anterior. El impuesto recaerá sobre la parte proporcional de los inmuebles,
que hubieren de corresponder al vendedor, en atención a los derechos que
tenga en la sucesión.
e) En este caso y en el anterior, no habrá lugar al impuesto de alcabala ni al de
registro sobre la parte del valor que corresponda al vendedor, en dinero o en
créditos o bienes muebles.
f) En el traspaso por remate público se tomará como base el precio de la
adjudicación;
g) En las permutas, cada uno de los contratantes pagará el impuesto sobre el
valor de la propiedad que transfiera, pero habrá lugar al descuento del treinta
por ciento por cada una de las partes contratantes;
h) El valor del impuesto en la transmisión de los derechos de usufructo,
vitalicio o por tiempo cierto, se hará según las normas de la Ley de Régimen
Tributario Interno;
i) La base imponible en la constitución y traspaso de la nuda propiedad será la
diferencia entre el valor del inmueble y el del correspondiente usufructo,
calculado como se indica en el numeral anterior;
40
j) La base imponible en la constitución y traspaso de los derechos de uso y
habitación será el precio que se fijare en el contrato, el cual no podrá ser
inferior, para estos efectos, del que resultare de aplicarse las tarifas
establecidas en la Ley de Régimen Tributario Interno, sobre el veinticinco por
ciento del valor del avalúo de la propiedad, en los que se hubieran constituido
esos derechos, o de la parte proporcional de esos impuestos, según el caso; y,
k) El valor imponible en los demás actos y contratos que estuvieren sujetos al
pago de este impuesto, será el precio que se hubiere fijado en los respectivos
contratos, siempre que no se pudieren aplicar, por analogía, las normas que se
establecen en los numerales anteriores y no fuere menor del precio fijado en
los respectivos catastros.
IV. Impuesto a los Vehículos
El artículo 538 del COOTAD establece la forma de pago del impuesto a los
vehículos.- Todo propietario de todo vehículo deberá satisfacer el impuesto
anual que se establece en este Código.
Comenzando un año se deberá pagar el impuesto correspondiente al mismo,
aun cuando la propiedad del vehículo hubiere pasado a otro dueño, quién será
responsable si el anterior no lo hubiere pagado.
Previa la inscripción del nuevo propietario en la jefatura de tránsito
correspondiente se deberá exigir el pago de este impuesto.
El artículo 539 del COOCTAD establece la base imponible del impuesto.-
La base imponible de este impuesto es el avalúo de los vehículos que consten
registrados en el Servicio de Rentas Internas y en los organismos de tránsito
correspondientes.
Para la determinación del impuesto se aplicará la siguiente tabla que podrá ser
modificada por ordenanza municipal:
Tabla N° 9. Base imponible tarifa
Desde Hasta US$
0 1.000 0
41
1.001 4.000 5
4.001 8.000 10
8.001 12.000 15
12.001 16.000 20
16.001 20.000 25
20.001 30.000 30
30.00.1 40.000 50
40.001 En
adelante
70
V. Impuesto de Patentes Municipales y Metropolitanas
El artículo 547 establece el sujeto pasivo del impuesto.- Están obligados a
obtener la patente y, por ende, el pago anual del impuesto de que trata el
artículo anterior, las personas naturales, jurídicas, sociedades, nacionales o
extranjeras, domiciliadas o con establecimiento en la respectiva jurisdicción
municipal o metropolitana, que ejerzan permanentemente actividades
comerciales, industriales, financieras, inmobiliarias y profesionales.
El artículo 548 establece la base Imponible del impuesto.- Para ejercer una
actividad comercial, industrial o financiera, se deberá obtener una patente
anual, previa inscripción en el registro que mantendrá, para estos efectos, cada
municipalidad. Dicha patente se la deberá obtener dentro de los treinta días
siguientes al día final del mes en el que se inician esas actividades, o dentro de
los treinta días siguientes al día final del mes en que termina el año.
El concejo, mediante ordenanza establecerá la tarifa del impuesto anual en
función del patrimonio de los sujetos pasivos de este impuesto dentro del
cantón. La tarifa mínima será de diez dólares y la máxima de veinticinco mil
dólares de los Estados Unidos de América.
VI. Impuesto a los Espectáculos Públicos
El artículo 543 del COOTAD establece la base imponible del impuesto.- Se
establece el impuesto único del diez por ciento sobre el valor del precio de las
42
entradas vendidas de los espectáculos públicos legalmente permitidos; salvo
el caso de los eventos deportivos de categoría profesional que pagarán el cinco
por ciento de este valor.
VII. Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios
Urbanos y Plusvalía de los Mismos
El artículo 556 del COOTAD establece el impuesto por utilidades y
plusvalía.- Se establece el impuesto del diez por ciento (10%) sobre las
utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles
urbanos, porcentaje que se podrá modificar mediante ordenanza. Sin
embargo, si un contribuyente sujeto al pago del impuesto a la renta tuviere
mayor derecho a deducción por esos conceptos del que efectivamente haya
podido obtener en la liquidación de ese tributo, podrá pedir que la diferencia
que no haya alcanzado a deducirse en la liquidación.
El artículo 558 del COOTAD establece el sujeto pasivo del impuesto.- Son
sujetos de la obligación tributaria a la que se refiere este capítulo, los que como
dueños de los predios, los vendieren obteniendo la utilidad imponible y por
consiguiente real, los adquirentes hasta el valor principal del impuesto que no
se hubiere pagado al momento en que se efectuó la venta.
El comprador que estuviere en el caso de pagar el impuesto que debe el
vendedor, tendrá derecho a requerir a la municipalidad que inicie la coactiva
para el pago del impuesto por él satisfecho y le sea reintegrado el valor
correspondiente. No habrá lugar al ejercicio de este derecho si quien pagó el
impuesto hubiere aceptado contractualmente esa obligación.
Para los casos de transferencia de dominio el impuesto gravará solidariamente
a las partes contratantes o a todos los herederos o sucesores en el derecho,
cuando se trate de herencias, legados o donaciones.
En caso de duda u oscuridad en la determinación del sujeto pasivo de la
obligación, se estará a lo que dispone el Código Tributario.
43
VIII. Impuesto al juego
El artículo 563 establece los sujetos pasivos de impuesto al juego.- Son
sujetos pasivos de este impuesto, los establecimientos de juegos y demás
actividades similares que funcionen legalmente en el país.
El artículo 564 establece la regulación del impuesto al juego.- El impuesto
al juego será regulado mediante ordenanza municipal o metropolitana.
IX. Impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales
El artículo 552 del COOTAD establece el sujeto activo del impuesto.- Son
sujetos activos de este impuesto las municipalidades y distritos
metropolitanos en donde tenga domicilio o sucursales los comerciantes,
industriales, financieros, así como los que ejerzan cualquier actividad de orden
económico.
El artículo 553 del COOTAD establece el sujeto Pasivo.- Son sujetos pasivos
del impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales, las personas naturales,
jurídicas, sociedades nacionales o extranjeras, domiciliadas o con
establecimiento en la respectiva jurisdicción municipal, que ejerzan
permanentemente actividades económicas y que estén obligados a llevar
contabilidad, de acuerdo con lo que dispone la Ley Orgánica de Régimen
Tributario Interno y su Reglamento.
Para efectos del cálculo de la base imponible de este impuesto los sujetos
pasivos podrán deducirse las obligaciones de hasta un año plazo y los pasivos
contingentes.
Los sujetos pasivos que realicen actividades en más de un cantón presentarán
la declaración del impuesto en el cantón en donde tenga su domicilio principal,
especificando el porcentaje de los ingresos obtenidos en cada uno de los
cantones donde tenga sucursales, y en base a dichos porcentajes determinarán
el valor del impuesto que corresponde a cada Municipio.
Para el pago de este impuesto por parte de las empresas de prestación de
servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos, se tendrá en
cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno.
44
2. Transferencias Corrientes: según el clasificador presupuestario del
ministerio de finanzas, comprenden los fondos recibidos sin
contraprestación, mediante transferencias y donaciones, destinadas a
financiar gastos corrientes, de capital y/o inversión.
3. Ingresos de capital: Según el clasificador presupuestario del
Ministerio de Finanzas, los ingresos de capital provienen de la venta de
bienes de larga duración, venta de intangibles, de la recuperación de
inversiones y de la recepción de fondos como transferencias o
donaciones, destinadas a financiar gastos de capital e inversión.
4. Fuentes de financiamiento: Según el clasificador presupuestario del
Ministerio de Finanzas, son fondos obtenidos a través de la captación
del ahorro interno o externo, para financiar prioritariamente proyectos
de inversión. Están conformados por los recursos provenientes de la
colocación de títulos valores; de la contratación de deuda pública
interna y externa; y, de los saldos de ejercicios anteriores. Cabe indicar
que el gobierno central tendrá noventa días de plazo para otorgar las
garantías para la obtención de créditos externos contraídos por los
gobiernos autónomos descentralizados, siempre y cuando cuenten con
la capacidad de pago respectiva de acuerdo a la ley.
3.3. Ingresos más representativos
A continuación se presenta la concentración de los cuatro tipos de ingresos en
el total de ingresos de los GAD Municipales, siendo los ingresos de capital los
que concentran el 40% de los ingresos totales. Mientras que los ingresos
propios, es decir los ingresos que están dados por la recaudación de su gestión
en la prestación de bienes y servicios en su circunscripción territorial
representan el 21% de los ingresos totales, a penas la cuarta parte del total de
los ingresos están dados por la gestión de Municipios.
45
Grafico N° 6. Participación de los ingresos de los GAD Municipales
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Sin embargo y como ya se había mencionado anteriormente no todos los GAD
tienen las mismas características, por lo que es necesario también analizar su
concentración a nivel de estratos, por lo que la concentración o participación
de los cuatro rubros principales se puede observar en la gráfica siguiente:
Grafico N° 7. Participación de los ingresos por estrato de los GAD
Municipales
21%
10%
40%
29%
Ingresos propios Transferenciascorrientes
Ingresos de capital Fuentes definanciamiento
Participación de los ingresosAño 2015
46
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Los GAD más pequeños se encuentran en el Estrato 1, su concentración está
dada en 54% por los ingresos de capital, mientras que los GAD del Estrato 6 la
concentración de los ingresos de capital es del 38% en comparación con el
resto de ingresos, es decir esta cuenta es la que financia en el 40% al total
ingresos de los GAD Municipales. A continuación se muestra la composición de
los ingresos de capital por estrato:
Tabla N° 10. Composición del ingreso de capital en montos.
ESTRATO BEDE 1.3 INGRESOS DE
CAPITAL (USD)
1.3.1 VENTA DE
ACTIVOS (USD)
1.3.2
TRANSFERENCIAS
DE CAPITAL (USD)
1.3.3 RECUPERACION
DE INVERSIONES
(USD)
Estrato 1 107.376.328 361.564 107.014.227 536
Estrato 2 120.720.475 441.359 120.270.772 8.343
Estrato 3 307.641.645 1.443.180 306.197.594 871
Estrato 4 299.864.924 2.296.780 297.554.553 13.591
Estrato 5 510.830.774 3.742.730 504.413.112 2.674.933
Estrato 6 557.037.583 13.206.774 493.829.249 50.001.560
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Tabla N° 11. Composición del ingreso de capital en porcentaje
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
8% 10% 12% 19% 21%30%11% 13% 13%
12% 8%7%
54% 50% 45%42%
35%
38%
27% 27% 29% 27%36%
24%
Participación de los ingresos por estratoAño 2015
Fuentes de financiamiento
Ingresos de capital
Transferencias corrientes
Ingresos propios
47
ESTRATO
BEDE
1.3.1 VENTA DE
ACTIVOS
1.3.2 TRANSFERENCIAS
DE CAPITAL
1.3.3 RECUPERACION DE
INVERSIONES
Estrato 1 0% 100% 0%
Estrato 2 0% 100% 0%
Estrato 3 0% 100% 0%
Estrato 4 1% 99% 0%
Estrato 5 1% 99% 1%
Estrato 6 2% 89% 9%
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Con estos datos se determina que los ingresos de capital son los que fondean
en mayor medida a los GAD Municipales, y ya que dichos ingresos están
determinados por las transferencias de capital los mismos que contienen como
subcuentas a las transferencias que realiza el Gobierno Central a este nivel de
gobierno, se puede concluir que el Gobierno Central financia en promedio el
40% de los ingresos totales de los GAD Municipales.
Después de haber analizado el peso que tienen las transferencias del Gobierno
Central en los GAD Municipales, analizaremos la composición de los ingresos
propios, ya que a pesar que es la tercera de cuatro fuentes de financiamiento
de los GAD Municipales, esto por que concentra el 21% del total de ingresos,
responde a la gestión y administración de los GAD Municipales en sus
cantones.
Por lo que, la composición y participación de los ingresos tributarios y no
tributarios en los ingresos propios, está dada mayoritariamente por los
ingresos tributarios en un 57% del total de GAD Municipales. Al analizar estas
cuentas a través de estratos podemos ver que el Estrato 6 en el que se
encuentran Quito y Guayaquil, recauda por medio de tributos el 71% de sus
ingresos propios, mientras que el estrato 3 que contiene GAD medianos
recauda en mayor porcentaje por ingresos no tributarios, 55%.
Tabla N° 12. Participación de los ingresos tributarios y no tributarios en
el total de ingresos propios
48
ESTRATO BEDE
INGRESOS
PROPIOS INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
Estrato 1 100% 56% 44%
Estrato 2 100% 50% 50%
Estrato 3 100% 45% 55%
Estrato 4 100% 55% 45%
Estrato 5 100% 63% 37%
Estrato 6 100% 71% 29%
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Entrando en materia de catastro, analizaremos las cuentas de recaudación por
concepto impuesto predial urbano y rural, ya que el resto de partidas
presupuestarias no dan cuenta del tema catastral. En este sentido los valores
recaudados por este concepto al año 2015 son:
Tabla N° 13. Recaudación por impuesto predial urbano y rural.
Cifras en dólares
ESTRATO
BEDE
1.1 INGRESOS
PROPIOS
1.1.1 INGRESOS
TRIBUTARIOS
1.1.1.2 A LOS
PREDIOS
URBANOS
1.1.1.3
IMPUESTO A
PREDIOS
RURALES
1.1.3 INGRESOS
NO TRIBUTARIOS
Estrato 1 16.742.732,97 9.371.833,52 819.035,25 584.896,95 7.370.899,45
Estrato 2 24.059.878,19 12.083.076,67 1.427.180,12 1.392.529,70 11.976.801,52
Estrato 3 81.540.704,24 36.733.280,30 5.217.020,41 4.149.871,05 44.807.423,94
Estrato 4 134.663.270,30 73.871.454,84 11.396.297,42 4.328.943,26 60.791.815,46
Estrato 5 304.589.519,13 192.590.949,17 28.665.669,11 5.474.689,38 111.998.569,96
Estrato 6 436.844.048,08 308.123.946,04 58.691.291,25 2.637.863,60 128.720.102,04
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Tabla N° 14. Participación de la recaudación por impuesto predial
urbano y rural en el total de ingresos propios.
49
ESTRATO
BEDE
1.1.1.2 A LOS
PREDIOS URBANOS
1.1.1.3 IMPUESTO
A PREDIOS
RURALES
Estrato 1 9% 6%
Estrato 2 12% 12%
Estrato 3 14% 11%
Estrato 4 15% 6%
Estrato 5 15% 3%
Estrato 6 19% 1%
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
A pesar que el insumo principal para el ordenamiento territorial que
comprende el uso y gestión del suelo, es el catastro, según lo establece la
LOOTUGS. La recaudación de los ingresos por impuesto predial apenas
representa en promedio el 14% en los predios urbanos y el 6% en los predios
rurales.
El Art. 504 del COOTAD norma que al valor de la propiedad urbana se aplicará
un porcentaje que oscilará entre un mínimo de cero punto veinticinco por mil
(0,25 %o) y un máximo del cinco por mil (5 %o) que será fijado mediante
ordenanza por cada concejo municipal; y el Art. 517 determina que al valor de
la propiedad rural se aplicará un porcentaje que no será inferior a cero punto
veinticinco por mil (0,25 x 1000) ni superior al tres por mil (3 x 1000), que
será fijado mediante ordenanza por cada concejo municipal o metropolitano.
Es así que los GAD Municipales tienen una banda o rango para el cobro de
impuesto predial, los mismos que deberían ser progresivos, es decir que pague
más el que más predio tiene sin embargo la recaudación de impuesto es
mínima.
3.4. Modelo de equidad territorial
En el punto anterior se concluyó que las transferencias del Gobierno Central
fondean alrededor de la mitad de los ingresos de los GAD Municipales, es por
tal razón que necesario analizar el Modelo de Equidad Territorial ya que este
50
responde a la asignación directa que se realiza desde el Presupuesto General
del Estado hacia los tres niveles de Gobierno sub - nacionales, Provincias,
Municipios y Parroquias.
Según lo detalla en su introducción el Plan Nacional de Descentralización 2011
– 2015, elaborado entre la Senplades y Consejo Nacional de Competencias –
CNC, “en el Ecuador la descentralización adquirió un importante protagonismo
a mediados de la década de los 90, cuando la agenda neoliberal atravesaba su
mejor momento…. Si bien sus propósitos contaron con la aprobación y
consenso de muchos sectores sociales, incluyendo los niveles de gobierno sub
- nacionales, tuvo muy poco impacto a la hora de redistribuir poder en el
territorio y mejorar los servicios públicos y las condiciones de vida en las
localidades. Ese modelo de descentralización estuvo marcado por un fuerte
voluntarismo, por la falta de articulación entre transferencia de competencias
y de recursos y por la ausencia de capacidades de gestión en el gobierno
central y en los gobiernos locales.
Como está señalado en el documento CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS
– SENPLADES; Plan Nacional de Descentralización 2012-2015: SENPLADES /
2ª edición – Quito 2012; página 9. “….La aprobación democrática de la
Constitución de 2008 supuso un nuevo régimen de desarrollo, centrado en el
Buen Vivir, y un Estado constitucional de derechos y justicia; esto incluyó la
reorganización territorial del Estado y la recuperación de sus facultades
esenciales como las de planificación, distribución, rectoría, regulación y
control. La Constitución consagró un Sistema Nacional de Competencias
articulado al de planificación y un nuevo esquema de descentralización
fundamentado en una transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de
competencias, cuyo objetivo fundamental es generar equidad territorial”
“A inicios de 2007, la reforma democrática del Estado se posicionó como una
de las principales temáticas en el debate nacional. Específicamente se
analizaron, desde una mirada crítica, conceptos hasta aquellos entonces
“incuestionables”, se develó la instrumentalización que el anterior modelo
hacía de conceptos como descentralización, desconcentración, desarrollo
51
territorial y autonomías. El debate se centró en cómo los conceptos descritos
podían coadyuvar en la redistribución equitativa y democrática del poder en
el territorio ecuatoriano, en vez de seguir el juego a un régimen de desarrollo
privatizador con un Estado disminuido y con exigua capacidad de regulación.
En ese sentido, se redefinió la descentralización y se determinó que ésta no
depende solamente de los gobiernos locales, sino de todos los niveles de
gobierno, fundamentalmente del gobierno central, pues a éste le corresponde
gobernar las relaciones estatales con el objetivo de democratizarlas, sin
concentrarlas o privatizarlas. La propuesta de nueva organización político
administrativa del Estado ecuatoriano fue pensada alrededor de los conceptos
de autonomía y de región. En el caso de la autonomía, ésta no significó bajo
ningún punto de vista secesión, por el contrario, el COOTAD reconoce como
principio substancial de la nueva organización territorial el de unidad; así, la
autonomía es concebida como una garantía de que ninguna función del Estado
ni autoridad extraña podrá interferir en las potestades y competencias de los
GAD, salvo disposición contraria y expresa de la Constitución o la ley. La
autonomía comprende el derecho y la capacidad efectiva de los niveles de
gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”13
Es así que estos tres niveles de gobierno responden a un proceso de
Descentralización que tomo fuerza con la vigencia del COOTAD, en el que los
niveles de Gobierno responden a un jefe político electo democráticamente por
los territorios.
13 CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS – SENPLADES; Plan Nacional de Descentralización 2012-2015: SENPLADES / 2ª edición – Quito 2012; página 16.
52
Grafico N° 8. Niveles de Gobiernos Sub-nacionales
Fuente y elaboración: Senplades- NUEVO SISTEMA DE TRANSFERENCIAS A FAVOR DE LOS
GAD.
A partir del año 2011 entra en vigencia la asignación por Modelo de Equidad
Territorial – MET, el mismo que vienen a constituir en nuevo sistema de
transferencias, dicha aseveración se realiza ya que hasta el año 2010 las
asignaciones que se realizaban a los GAD o mejor dicho las pre asignaciones
que se realizaban a los GAD no respondía a ningún modelo sino a leyes
existentes que beneficiaban a pocos Gobiernos Autónomos, como se muestra
en el siguiente esquema.
53
Grafico N° 9. Sistema de transferencias antes y después del 2010
Fuente y elaboración: Senplades- NUEVO SISTEMA DE TRANSFERENCIAS A FAVOR DE LOS
GAD.
Catorce leyes fueron derogadas, las mismas que respondían a pre asignaciones
que bonificaban solo a ciertos GAD y en el que no se les asignaba a casi la
mayoría de GAD Parroquiales, es así que estas leyes pasan a ser remplazas por
el MET, se mantiene del sistema anterior la Ley 010 y 047, ya que estas
responden a una asignación adicional por extracción de recursos naturales no
renovables de los territorios mayoritariamente amazónicos.
El objetivo del MET según lo detalla el COOTAD, en su artículo 191 es
Garantizar una provisión equitativa de bienes y servicios públicos,
relacionados con las competencias exclusivas de cada nivel de gobierno
autónomo descentralizado, a todos los ciudadanos del país,
independientemente del lugar de su residencia, para lograr equidad territorial.
Como lo determina el COOTAD en su artículo 192 los Gobiernos Autónomos
Descentralizados participarán del 21% de los ingresos permanentes y del 10%
de los ingresos no permanente del presupuesto general del estado, estos
54
montos se distribuirán en 27% para los GAD Provinciales, 67% GAD
Municipales y 6% GAD parroquiales rurales.
Dichos montos se dividirán en dos tramos denominados:
1. Monto A.
2. Monto B.
El primero responde a los valores que se distribuyeron en el año 2010, de
alguna forma respetando el valor con el que contaban los GAD hasta ese año,
mientras que el Monto B se reparte según siete criterios constitucionales, los
cuales propende a la equidad territorial.
Grafico N° 10. Distribución del Modelo de Equidad Territorial
Fuente y elaboración: Senplades- Modelo de Equidad Territorial en la Provisión de Bienes y
Servicios Públicos - Análisis de las transferencias a los gobiernos autónomos descentralizados
en el período 2011 – 2013
55
Monto B. Conforme lo detalla el Artículo 193 del COOTAD, este monto equivale
al excedente del total del 21% de ingresos permanentes y 10% de ingresos no
permanentes restados los valores correspondientes a las transferencias
entregadas el año 2010, se distribuirá entre los gobiernos autónomos a través
de la aplicación de los criterios constitucionales conforme a la fórmula y la
ponderación de cada criterio señalada en este Código.
Para la aplicación del monto B se establece se establece la fórmula de cálculo
del MET (artículo 194) y el cálculo de los 7 criterios constitucionales (artículo
195), los mismos que se agrupan en I) Criterios socio demográficos (Población,
Densidad Poblacional, Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, Logros en el
Mejoramiento de Vida) y II) Criterios de gestión (Esfuerzo Fiscal, Esfuerzo
Administrativo e Índice de Cumplimiento de Metas - ICM).
Grafico N° 11. Detalle de los siete criterios constitucionales
56
Fuente: Senplades- Nuevo sistema de transferencias a favor de los GAD.
Para la distribución de los recursos por Monto B se considera un peso de cada
uno de los siete criterios constitucionales, hasta el momento han existido 3
momentos, los mismos que tienen como marco jurídico el COOTAD ya que este
señala en su “Art. 197. Cada cuatro años, después de la primera modificación
efectuada a los dos años de vigencia de este Código el Consejo Nacional de
Competencias en coordinación con el organismo encargado de la planificación
nacional y del ente rector de las finanzas públicas, determinará sobre la base
de un estudio técnico que propenda a la equidad territorial, la ponderación de
cada i de los criterios constitucionales para la distribución de las
transferencias y emitirá la resolución respectiva que se aplicará desde el año
siguiente de su publicación. Para la ponderación del criterio de esfuerzo fiscal
se contará con el informe previo de la Administración Tributaria Nacional,
quien establecerá los parámetros que se deben considerar para determinar
dicho esfuerzo”
Por lo que los estos tres momentos están publicados en:
1. Se publican para el año 2011 2013 en la Disposición Transitoria Octava
del COOTAD, la ponderación de los criterios constitucionales.
57
2. En la Resolución No. 003-CNC-2013 se publican los ponderadores para
el año 2014 – 2017.
3. En la Resolución No. 003-CNC-2017 se publican los ponderadores para
el año 2018 – 2021.
Tabla N° 15. Ponderadores MET para el periodo 2011- 2017.
Fuente: COOTAD, Disposición Transitoria Octava y Resolución N° 003-CNC-2013
Los Montos asignados por MET durante el periodo 2011 - 2016 han sido los
siguientes:
Tabla N° 16. Asignación por MET y nivel de Gobierno
Nivel de Gobierno Asignación en millones de dólares
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Gobiernos Provinciales (27%) 605 661 744 804 878 681
Gobiernos Municipales y Distritos
Metropolitanos (67%) 1,500 1,641 1,846 1,995 2,180 1,691
Gobiernos Parroquiales (6%) 134 147 165 179 195 151
Total GAD 2,239 2,449 2,756 2,977 3,253 2,524
Fuente: Acuerdos Ministeriales - Ministerio de Finanzas
Elaboración: Propia
Para el nuevo periodo en la Resolución No. 003-CNC-2017 se establecen los
nuevos ponderadores para el periodo 2018 – 2021.
Grafico N° 12. Ponderadores MET para el periodo 2018- 2021.
58
Fuente: Resolución N° 003-CNC-2017.
3.5. Composición de los gastos
Los egresos fiscales según lo establece el Código de planificación y finanzas
públicas en su Art. 79 se clasifican en egresos permanentes y no permanentes,
y éstos podrán clasificarse en otras categorías con fines de análisis,
organización presupuestaria y estadística.
Egresos permanentes: Son los egresos de recursos públicos que el Estado a
través de sus entidades, instituciones y organismos, efectúan con carácter
operativo que requieren repetición permanente y permiten la provisión
continua de bienes y servicios públicos a la sociedad. Los egresos permanentes
no generan directamente acumulación de capital o activos públicos.
Egresos no-permanentes: Son los egresos de recursos públicos que el Estado a
través de sus entidades, instituciones y organismos, efectúan con carácter
temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria que no
requiere repetición permanente. Los egresos no-permanentes pueden generar
directamente acumulación de capital bruto o activos públicos o disminución
de pasivos. Por ello, los egresos no permanentes incluyen los gastos de
mantenimiento realizados exclusivamente para reponer el desgaste del
capital.
Los gastos de los GAD deberán contar con un sistema de participación
ciudadana por lo que los presupuestos de estos deberán ser de manera
participativa, de esta forma el Art. 238 del COOTAD determina que las
59
prioridades de gasto se establecerán desde las unidades básicas de
participación y serán recogidas por la asamblea local o el organismo que en
cada gobierno autónomo descentralizado se establezca como máxima
instancia de participación.
Dicho instancia definirá prioridades anuales de inversión en función de los
lineamientos del plan de desarrollo y de ordenamiento territorial, que serán
procesadas por el ejecutivo local e incorporadas en los proyectos de
presupuesto de las dependencias y servicios de los gobiernos autónomos
descentralizados.
Con estos antecedentes legales y utilizando la base SIM se explicara la
desagregación principal de las partidas de gastos y a qué tipo de gasto
pertenecen.
Tabla N° 17. Composición de los gastos de los GAD Municipales
2 GASTOS
2.1 GASTOS CORRIENTES Y DE PRODUCCIÓN
2.1.1 REMUNERACIONES
2.1.2 SERVICIOS
2.1.3 SUMINISTROS Y MATERIALES
2.1.4 TRANSF. SECTOR PUBLICO Y PRIVADO
2.1.5 IMPREVISTOS
2.1.6 INTERESES DE LA DEUDA
2.1.7 OTROS GASTOS CORRIENTES
2.1.8 GASTOS DE PRODUCCION
2.2 GASTOS DE CAPITAL E INVERSION
2.2.1 BIENES MUEBLES
2.2.2 INMUEBLE Y SEMOVIENTES
2.2.3 INVERSION
2.2.3.1 OBRA PUBLICA
2.2.3.1.1 AGUA POTABLE
2.2.3.1.2 ALCANTARILLADO
2.2.3.1.3 DESECHOS SOLIDOS
2.2.3.1.4 MERCADO
2.2.3.1.5 CAMAL
2.2.3.1.6 CEMENTERIO
60
2.2.3.1.7 VIAS
2.2.3.1.8 SALUD
2.2.3.1.9 EDUCACION
2.2.3.1.10 PLANES DE DES. Y CATASTRO
2.2.3.1.11 RECREACION
2.2.3.1.12 COMUNIDADES: APORTES Y OBRAS
2.2.3.1.13 OTRAS OBRAS
2.2.3.1.14 TERMINAL TERRESTRE
2.2.3.1.15 DE URBANIZACION Y EMBELLECIMIENTO
2.2.3.1.16 OBRAS PUBLICAS PARA TELECOMUNICACIONES
2.2.3.1.17 CONSTRUCCIONES Y EDIFICACIONES
2.2.3.1.18 CONSTRUCCIONES AGROPECUARIAS
2.2.3.1.19 PLANTAS INDUSTRIALES
2.2.3.1.20 HABLITAR Y PROTEJER SUELO, SUBSUELO Y AREAS ECOL.
2.2.3.1.21 FORMACION DE PLANTACIONES
2.2.3.1.22 EXPLOTACION DE AGUAS SUBTERRANEAS
2.2.3.1.23 OBRAS PARA GENERACION DE ENERGIA
2.2.3.1.24 OBRAS HIDROCARBURIFERAS Y MINERAS
2.2.3.1.25 OBRAS EN LINEAS, REDES E INST. ELECT. Y DE TELECOM.
2.2.3.1.26 MANTENIMIENTO Y REPARACIONES
2.2.3.1.27 ASIGNACIONES A DISTRIBUIR PARA OBRAS PUBLICAS
2.2.3.2 PERSONAL PARA INVERSION
2.2.3.3 BIENES Y SERVICIOS CONSUMO INVER
2.2.3.3.1 AGUA POTABLE
2.2.3.3.2 ALCANTARILLADO
2.2.3.3.3 DESECHOS SOLIDOS
2.2.3.3.4 MERCADO
2.2.3.3.5 CAMAL
2.2.3.3.6 CEMENTERIO
2.2.3.3.7 VIAS
2.2.3.3.8 SALUD
2.2.3.3.9 EDUCACION
2.2.3.3.10 PLANES DE DES. Y CATASTRO
2.2.3.3.11 RECREACION
2.2.3.3.12 COMUNIDADES: APORTES Y OBRAS
2.2.3.3.13 OTRAS OBRAS
2.2.3.3.14 TERMINAL TERRESTRE
2.2.3.3.15 BIENES Y SERVICIOS INVERSION ENTIDAD
61
2.2.3.4 OTROS GASTOS DE INVERSION
2.2.3.5 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES PARA INVERSION
2.2.4 TRANSFERENCIAS Y DONACIONES PARA GASTOS DE CAPITAL
2.3 SERVICIOS DE LA DEUDA
2.4 INVERSIONES FINANCIERAS
2.5 PASIVO CIRULANTE
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
a. Gastos corrientes y de producción:
Tomando como referencia el clasificador presupuestario del Ministerio de
Finanzas el gasto corriente considera los gastos realizados en la adquisición de
bienes y servicios recurrentes en el desarrollo de las actividades operacionales
y administrativas, los gastos en personal y sus contribuciones a la seguridad
social, así como bienes y servicios de consumo; gastos financieros; otros
gastos; y, transferencias corrientes.
Mientras que los gastos en producción comprenden los costos realizados en
los procesos de producción de obtención, transformación y/o
comercialización de bienes y servicios destinados al mercado, generados por
empresas públicas, dentro de estos procesos se encuentran involucrados los
gastos en personal y en bienes y servicios. Incluye materias primas, productos
en proceso o semi - elaborados y productos terminados.
b. Gastos de capital e inversión:
De la misma forma que el anterior punto, tomando como referencia el
clasificador presupuestario del Ministerio de Finanzas el gasto de capital
comprende los valores ejecutados en la adquisición de bienes de larga
duración, inversiones financieras y transferencias de capital.
Mientras que el gasto en inversión responde a la ejecución de programas y/o
proyectos que buscan mejorar las capacidades sociales; y, de proyectos de
construcción de obra pública, es decir comprende infraestructura física, bienes
de uso público y productos intangibles patentados, así como las erogaciones
en personal, en bienes y servicios, la construcción de infraestructura y otros
gastos asociados a la inversión.
62
En este punto el COOTAD en su Art. 228 establece que los egresos del fondo
general se agruparán en áreas, programas, subprogramas, proyectos y
actividades. En cada programa, subprograma, proyecto y actividad deberán
determinarse los gastos corrientes y los proyectos de inversión, atendiendo a
la naturaleza económica predominante de los gastos, y deberán estar
orientados a garantizar la equidad al interior del territorio de cada gobierno
autónomo descentralizado.
Las obras en las que se invertirá en un periodo fiscal, el mismo que es de un
año calendario, deben ser parte del presupuesto participativo que se
determinó con la asamblea local o el organismo que en cada gobierno
autónomo descentralizado que se establezca como máxima instancia de
participación ciudadana, adicionalmente estos deben estar atados a sus planes
de ordenamiento territorial y estos al plan nacional de desarrollo,
cumpliéndose así el ciclo de plan presupuesto.
c. Servicios de la deuda:
Comprende las asignaciones de recursos para atender el pago de amortización,
intereses, comisiones de corto y largo plazos, con residentes (deuda interna) y
no residentes (deuda externa)14.
Los GAD que tienen acceso a endeudamiento externo son aquellos que pueden
acceder a la garantía del gobierno central la misma que está determinada por
la capacidad de pago del GAD es así que los GAD pequeños no pueden acceder
a este tipo de financiamientos y por ende no incurren en los gastos de servicio
de la deuda externa.
d. Inversiones financieras:
Comprenden las inversiones en títulos- valores, acciones y participaciones de
capital negociados en el mercado financiero y el otorgamiento de préstamos
de corto, mediano y largo plazo15.
e. Pasivo circulante:
14 Banco Central del Ecuador, Metodología de la Información Estadística Mensual, 3ra Edición, Abril 2011, página 77. 15 Ministerio de Finanzas, Clasificador Presupuestario, 2015, página 110
63
El pasivo circulante comprende a las cuentas por pagar en un periodo fiscal,
es decir son pagos exigibles, para lo cual debemos contar con los recursos
suficientes para cubrir con dichas obligaciones.
3.6. Gastos más representativos
En la siguiente gráfica se presenta la concentración de los cinco tipos de gastos
en el total de gastos de los GAD Municipales, siendo los gastos de capital e
inversión los que concentran el 72%, los gastos corrientes y de producción
representan el 19% y el servicio de la deuda (amortización más intereses) el
4% de los gastos totales, es decir los GAD de este nivel de gobierno concentran
sus esfuerzos en la inversión.
Grafico N° 13. Participación porcentual de los gastos para el año 2015.
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
Al igual que en los ingresos, en los gastos el análisis también debe ser realizado
por estratos esto en razón de no todos los GAD tienen las mismas
características:
19%
72%
4% 1% 3%
GASTOSCORRIENTES Y DE
PRODUCCIÓN
GASTOS DECAPITAL EINVERSION
SERVICIOS DE LADEUDA
INVERSIONESFINANCIERAS
PASIVOCIRULANTE
Participación de los gastosAño 2015
64
Grafico N° 14. Participación porcentual de los gastos por estrato para el
año 2015.
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
La estructura de gastos es similar para cada estrato, el estrato 6 al ser el de los
GAD más grandes Quito y Guayaquil, invierte más y a su vez este estrato es el
único que tiene inversiones financieras las mismas que representan el 4% del
total de su gasto, al igual tiene un porcentaje del 5% en servicio de la deuda,
los gastos corrientes o de producción representan el 11% mientras que en los
GAD del estrato 1, su gasto corriente y de producción es del 21%.
A nivel de servicio de la deuda se puede observar que todos los GAD incurren
en esta cuenta, para el estrato 1 al 4 su concentración es de 3%, mientras que
pare el estrato 5 es del 4%, con estos datos se puede determinar que todos los
GAD Municipales tienen deudas a largo plazo contraídas, mientras que sus
pasivos circulantes varían entre el 1% y 5%, siendo el estrato 3 el de la
concentración más alta en pasivo circulante, por lo que los GAD que conforman
este nivel de gobierno deben tener una mayor cantidad de recursos en caja
para cumplir con sus exigibles a corto plazo.
Con el fin de poder analizar a mayor detalle el gasto realizado en capital e
inversión y ya que esta cuenta presupuestaria responde a las acciones en
Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6
21% 22% 21% 23% 24%11%
74% 73% 70% 69% 67%79%
3% 3% 3% 3% 4% 5%0% 0% 0% 0% 0% 4%
3% 2% 5% 4% 4% 1%
Participación de los gastos por estrato - Año 2015
PASIVO CIRULANTE
INVERSIONES FINANCIERAS
SERVICIO DEUDA
G.CAPITAL E INVERSION
G. CORRIENTES Y PRODUCCIÓN
65
territorio de los GAD y a su vez es la cuenta que concentra el 72% del total de
los gastos de los GAD Municipales, la desglosaremos a continuación:
Tabla N° 18. Composición y concentración de los gastos de capital e
inversión de los GAD Municipales
Estrato Bienes
muebles
Inmuebles y
Semovientes Inversión
Transferencias
y Donaciones
para gasto de
Capital
Gasto de
Capital e
Inversión
Estrato
1 5% 1% 94% 0% 100%
Estrato
2 5% 1% 94% 0% 100%
Estrato
3 8% 1% 91% 0% 100%
Estrato
4 6% 1% 93% 0% 100%
Estrato
5 5% 2% 93% 0% 100%
Estrato
6 2% 4% 95% 0% 100%
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
En esta tabla se ha desagregado el Gasto en capital e inversión, para conocer
su composición, siendo el Gasto en Inversión el que concentra en promedio el
93%, es así que el Gasto en Inversión y de Capital está determinado por la
Inversión.
Por lo antes mencionado en la siguiente tabla se descompone el Gasto en
Inversión, esto con el fin de conocer si efectivamente el gasto que realizan los
GAD Municipales es en obras públicas.
66
Tabla N° 19. Composición y concentración del gasto en inversión de los
GAD Municipales
Estrato Inversión Obra
Pública
Personal
para
inversión
Bienes y
servicios
consumo
inversión
Otros
Gastos de
Inversión
Transferencias
y donaciones
para inversión
Filtro
Estrato 1 100% 36% 36% 25% 1% 2% PERSONAL
Estrato 2 100% 37% 37% 22% 0% 4% INVERSIÓN
Estrato 3 100% 43% 30% 22% 0% 5% INVERSIÓN
Estrato 4 100% 51% 25% 19% 0% 5% INVERSIÓN
Estrato 5 100% 58% 20% 16% 0% 6% INVERSIÓN
Estrato 6 100% 12% 20% 21% 1% 46% PERSONAL
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
En esta tabla se ha incorporado una columna denominada “Filtro” la misma
que indica que si los GAD de un estrato ha invertido más en “obra pública”, el
filtro señalará inversión, mientras que si los GAD de un estrato han invertido
más en personal para inversión el filtro señalará “personal”.
Por lo que los GAD del estrato más pequeño - Estrato 1 - y del estrato más
grande - Estrato 6 -, invierten más en personal que en obra pública con un 36%
y 20%, respectivamente, esto implica que hay un inconveniente ya que muchos
GAD registran en esta cuenta el exceso de personal y para no inflar su gasto
corriente, lo vinculan a inversión que no necesariamente responden a esto,
adicionalmente se puede observar que la inversión en Obra Pública es de 36%
y de 12%, respectivamente, el 12% sorprende de sobremanera ya que este
estrato responde a los GAD más grandes.
67
Al detallar la composición de Obra Pública para este estrato, como muestra la
siguiente tabla: existen cuentas sin valores como Agua Potable, Desechos
Sólidos, entre otros, se ha realizado las consultas respectivas y esto se debe a
que estos conceptos o partidas son ejecutados por Empresas Públicas
Municipales, las cuales registran en sus balances sus ingresos y gastos, y estos
no constan en la Base de datos presupuestarias de los GAD, convirtiéndose
esto en una limitación a nivel de información. Por lo que en la siguiente tabla
solo se detalla a Quito y Guayaquil que son los cantones que conocemos
empíricamente que sí recaudan por los conceptos antes señalados.
Tabla N° 20. Composición del gasto en obra pública de los GAD
Municipales
Cifras en dólares
CUENTAS PRESUPUESTARIAS GUAYAQUIL QUITO
2.2.3.1 OBRA PUBLICA 66.350.022 38.733.879
2.2.3.1.1 AGUA POTABLE - -
2.2.3.1.2 ALCANTARILLADO 4587 -
2.2.3.1.3 DESECHOS SOLIDOS - -
2.2.3.1.4 MERCADO - -
2.2.3.1.5 CAMAL - -
2.2.3.1.6 CEMENTERIO - -
2.2.3.1.7 VIAS 49.739.136 11.885.880
2.2.3.1.8 SALUD - -
2.2.3.1.9 EDUCACION - -
2.2.3.1.10 PLANES DE DES. Y CATASTRO URBANO - -
2.2.3.1.11 RECREACION - -
2.2.3.1.12 COMUNIDADERS: APORTES Y OBRAS 127.572 -
2.2.3.1.13 OTRAS OBRAS 248.255 155.530
2.2.3.1.14 TERMINAL TERRESTRE - -
2.2.3.1.15 DE URBANIZACION Y EMBELLECIMIENTO 9.237.210 22.276.509
2.2.3.1.16 OBRAS PUBLICAS PARA TELECOMUNICACIONES - -
2.2.3.1.17 CONSTRUCCIONES Y EDIFICACIONES 924.520 4.131.296
68
2.2.3.1.18 CONSTRUCCIONES AGROPECUARIAS - -
2.2.3.1.19 PLANTAS INDUSTRIALES - -
2.2.3.1.20 HABLITAR Y PROTEGER SUELO, SUBSUELO Y
AREAS ECOL.
- -
2.2.3.1.21 FORMACION DE PLANTACIONES - -
2.2.3.1.22 EXPLOTACION DE AGUAS SUBTERRANEAS - -
2.2.3.1.23 OBRAS PARA GENERACION DE ENERGIA - -
2.2.3.1.24 OBRAS HIDROCARBURIFERAS Y MINERAS - -
2.2.3.1.25 OBRAS EN LINEAS, REDES E INST. ELEC. Y DE
TELECOM.
- 43.102
2.2.3.1.26 MANTENIMIENTO Y REPARACIONES 6.068.742 241.561
2.2.3.1.27 ASIGNACIONES A DISTRIBUIR PARA OBRAS
PUBLICAS
- -
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
69
IV. ANALISIS COMPARTIVO ENTRE LAS FINANANZAS
DE LOS GAD Y LA LOOTUGS
4.1. Alcance del catastro urbano y rural
La Normativa técnica para catastro de bienes inmuebles urbanos, rurales,
expedida por Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda en su Art. 2.-
Definiciones, determina los tipos de catastro los cuales son:
Catastro Económico.- Es el registro en cuyas bases constan datos
descriptivos correspondientes al valor de los inmuebles determinado a
través de diferentes enfoques, bien como el mapa de valores del suelo a
partir del cual se define política tributaria.
Catastro Físico.- Es el registro en cuyas bases constan documentos
cartográficos y datos descriptivos que caracterizan al suelo y a las
construcciones de cada inmueble.
Catastro Jurídico.- Es el registro en cuyas bases constan los datos
personales de los tenedores del inmueble (propietarios, poseedores u
ocupantes), bien como los documentos cartográficos y los datos
descriptivos que permiten identificar de forma clara el límite de la
posesión efectiva determinado por el uso del predio, materializando
por entes naturales o antropológicos (paredes, carcas, etc.), en relación
al límite jurídico que corresponda a la interpretación de los títulos.
Catastro Temático.- Son registros en cuyas bases constan documentos
cartográficos y datos alfanuméricos correspondientes a los aspectos de
infraestructura como son las redes de agua y alcantarillado, energía
eléctrica, gas, telefonía, cable entre otros; ambiental cuyo objetivo es
evaluar la calidad ambiental del medio físico natural y el
comportamiento urbano; y social. Los mismos que son administradas
70
por empresas privadas o instituciones públicas de diferentes niveles y
áreas de gobierno.|
Catastro Territorial Multifinalitario (CTM).- Es el modelo catastral
que relaciona los Datos Catastrales Básicos registrados en el Inventario
Catastral Básico de la Entidad Catastral Territorial, con los Catastros
Temáticos. La articulación interinstitucional se basa en acuerdos o
convenios a través de los cuales instituciones y temas se van
incorporando de forma gradual al sistema de información catastral. Se
materializa mediante una Infraestructura de Datos Espaciales local
conformada de acuerdo a las normas y estándares definidos por el
Consejo Nacional de Geoinformática (CONAGE).
Con este antecedente se puede determinar que el catastro multifinalitario es
el que agrupa a los otros tipos de catastro que señala la norma, por lo que se
puede decir que la información mínima que debe contener la base de datos
catastral de los Municipios es la siguiente:
Tabla N° 21. Contenidos mínimos en las bases catastrales
Catastro
Económico Catastro Físico Catastro Jurídico Catastro Temático
Catastro
Territorial
Multifinalitario
Val
or
del
su
elo
Val
or
del
In
mu
eble
Car
togr
afía
del
pre
dio
Car
acte
ríst
icas
del
su
elo
Car
acte
ríst
icas
del
inm
ueb
le
Dat
os
per
son
ales
de
los
pro
pie
tari
os
Dat
os
per
son
ales
de
los
ocu
pan
tes
Lím
ite
iden
tifi
cad
o p
or
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s
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ura
les
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Infr
aest
ruct
ura
co
ber
tura
(Se
rv.
Bás
ico
s, A
mb
ien
tale
s y
Soci
ales
)
Infr
aest
ruct
ura
cal
idad
(Se
rv.
Bás
ico
s, A
mb
ien
tale
s y
Soci
ales
)
Dat
os
esp
acia
les
loca
les
(CO
NA
GE
)
Elaboración: Propia
Por lo que el GAD deberá integrar toda la información económica, física,
jurídica y de uso del suelo a nivel predial y así contar con un Catastro
Multifinalitario que incluya lo urbano y rural de su cantón.
71
La actualización del catastro no solo contribuye a que los GAD puedan tener
identificado como se encuentra su territorio y así determinar y focalizar la
prestación de servicios públicos de su competencia, así como también la
actualización catastral permite al GAD potencializar y maximizar sus ingresos
por recaudación impuesto predial urbano y rural.
Un cantón está compuesto por zonas urbanas y rurales, el Cootad como marco
normativo para los Gobiernos Subnacionales en su Art. 504 establece los
rangos en los que se puede aplicar el cobro de este impuesto. “Al valor de la
propiedad urbana se aplicará un porcentaje que oscilará entre un mínimo de
cero punto veinticinco por mil (0,25 %o) y un máximo del cinco por mil (5 %)
que será fijado mediante ordenanza por cada concejo municipal”.
Mientras que el artículo 139 del Cootad determina que la formación y
administración de los catastros inmobiliarios urbanos y rurales corresponde a
los gobiernos autónomos descentralizados municipales, los que con la
finalidad de unificar la metodología de manejo y acceso a la información
deberán seguir los lineamientos y parámetros metodológicos que establezca
la ley. Es obligación de dichos gobiernos actualizar cada dos años los catastros
y la valoración de la propiedad urbana y rural. Sin perjuicio de realizar la
actualización cuando solicite el propietario, a su costa.
En la búsqueda de información sobre los valores que implican la actualización
o levantamiento de la información catastral, solo se encontró el documento
“Taller estimación valor levantamiento catastro urbano a nivel nacional”
elaborado por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda - MIDUVI en el
año 2011, por lo que en este punto se pudo identificar una gran falencia ya que
no existen estudios claros y homologados sobre este tema. En esta sección
abordaremos los costos totales referenciales de la actualización o
levantamiento de información catastral a nivel nacional, esto en razón de
conocer cuánto implicaría obtener como inversión mínima un catastro a nivel
Nacional, posteriormente en la siguiente sección abordaremos solo los GAD
Municipales que no cuentan con catastro y con estos últimos se medirá el
impacto en sus finanzas.
72
El documento antes citado determina que el costo aproximado de cartografía
por hectárea es de US$ 75, que para le ejecución de esta investigación lo
llamaremos “Componente 1”. Con el fin de facilitar el análisis de los datos
procesados agruparemos los costos obtenidos por provincia y estrato.
Para obtener los valores de la Tabla N°22 se obtuvo la superficie total por
hectárea (ha) y por cantón que maneja la Senplades, a cada superficie en
hectárea por cantón se le multiplicó por US$ 75 obteniendo el costo total, ya
que la información se encontraba por cantón a esta se le agrupo en provincias
y también en estratos, este último costo se obtuvo con la finalidad de guardar
concordancia con los análisis de los anteriores capítulos en los que se presentó
los datos a través de estratos del BDE.
Tabla N°22. Costos aproximados de cartografía por hectárea y provincia
-Componente 1
DPA
Provincia Provincia Hectárea
Costo
por
hectárea
Costo total por
hectárea USD
01 AZUAY 787.264 75 59.044.783
02 BOLIVAR 389.794 75 29.234.552
03 CAÑAR 313.501 75 23.512.544
04 CARCHI 378.257 75 28.369.251
05 COTOPAXI 616.665 75 46.249.876
06 CHIMBORAZO 590.091 75 44.256.816
07 EL ORO 586.682 75 44.001.156
08 ESMERALDAS 1.585.452 75 118.908.911
09 GUAYAS 1.552.528 75 116.439.615
10 IMBABURA 461.903 75 34.642.721
11 LOJA 1.106.533 75 82.989.956
12 LOS RIOS 728.581 75 54.643.557
13 MANABI 1.900.855 75 142.564.141
14 MORONA SANTIAGO 2.401.494 75 180.112.026
15 NAPO 1.253.311 75 93.998.358
73
16 PASTAZA 2.964.278 75 222.320.842
17 PICHINCHA 946.693 75 71.001.941
18 TUNGURAHUA 340.036 75 25.502.722
19 ZAMORA CHINCHIPE 1.055.971 75 79.197.848
21 SUCUMBIOS 1.809.672 75 135.725.398
22 ORELLANA 2.173.005 75 162.975.395
23 SANTO DOMINGO DE LOS TSACHILAS 377.870 75 28.340.272
24 SANTA ELENA 369.109 75 27.683.178
90 NO APLICA 80.194 75 6.014.515
NO APLICA 128.655 75 9.649.147
Total general 24.898.394
1.867.379.522
Fuente: Senplades y MIDUVI
Elaboración: Propia
La tabla N°23 nos muestra que los GAD Municipales que son parte de la
provincia de Pastaza, son los que presentan un costo más elevado en
comparación con el resto de provincias siendo su costo total de 222.32
millones de USD, mientras que los GAD Municipales que se encuentran en la
provincia del Cañar, presentan un costo de 23.51 millones de USD, esto se debe
a que la provincia de Pastaza, es el que más extensión territorial contiene, los
valores de no aplica responden a las zonas no delimitadas.
Tabla N°23. Costos aproximados de cartografía por hectárea y estrato -
Componente 1
Estrato Hectárea Costo por
hectárea
Costo total por
hectárea USD
Estrato 1 5.064.522,66 75 379.839.199
Estrato 2 2.593.549,52 75 194.516.214
Estrato 3 5.924.609,52 75 444.345.714
Estrato 4 6.616.077,28 75 496.205.796
Estrato 5 3.571.565,62 75 267.867.422
Estrato 6 870.986,99 75 65.324.024
#N/A 257.082,05 75 19.281.154
Total general 24.898.393,63
1.867.379.522
Fuente: Senplades y MIDUVI
Elaboración: Propia
74
La tabla N°24 desglosa los costos del componente 1 de la información catastral
por estratos, siendo el estrato 6 el que contiene el costo mínimo en
comparación con el resto de estratos y el estrato 4 el que presenta mayor costo
y esto al igual que en la tabla anterior se debe a la extensión territorial más
extensa en el caso del estrato 4 y viceversa en el estrato 6.
De la misma forma el documento del MUDUVI, también detalla que los “Costos
de relevamiento por predio” que lo llamaremos “Componente 2” están
compuestos de la siguiente forma:
Tabla N°24. Costos aproximados de re levantamiento por predio -
Componente 2
Componente US$/ Predio
a. Levantamiento en campo 9
b. Digitación de información 0,5
c. Digitalización de información 1,25
d. Control de calidad interna 2,25
Total Costos Directos (a + b +c + d) 13
Costos Indirectos y utilidades(40% de los costos directos) 5,2
Imprevistos (10% costos directos + indirectos) 1,82
Supervisión y Fiscalización externa (20% del subtotal) 4
COSTO TOTAL 24
Fuente: MIDUVI
Elaboración: Propia
Por lo que el costo por predio es de US$ 24. Este valor lo utilizaremos para
determinar el costo del componente 2 del catastro nacional.
El documento del MIDUVI también determina algunos costos adicionales a los
señalados (componente 1 y 2), sin embargo estos costos tienen que ver con el
levantamiento de información geográfica más específica, que implicaría una
investigación mucho más exhaustiva y por GAD Municipal. Por ende los costos
que se exponen en el presente documento responden los costos mínimos y
aproximados en los que deberían incurrir los GAD Municipales, para la
actualización catastral a nivel nacional. Es necesario nuevamente señalar que
75
los datos sobre costos referenciales de actualización catastral no están
disponibles al público por lo que este ejercicio es una aproximación.
Para determinar el costo por predio se trabajó bajo el supuesto de que el
promedio de personas por hogar a nivel nacional está compuesto de 3.9,
mientras que a nivel cantonal el promedio de personas por hogar se encuentra
en un rango de 2.9 a 6.01, siendo los cantones de Deleg y Jama los valores
mínimos y máximos, correspondientemente, esta información fue obtenida del
INEC del Censo de Población y Vivienda 2010, por lo que los valores promedio
de personas por hogar obtenidos en el año 2010, se aplicó a la proyección
poblacional del 2015 a nivel cantonal publicada por el INEC, esto en
concordancia con el año de análisis del presente estudio. Por lo que bajo
nuestro supuesto cada hogar representa un predio en nuestra estimación.
A continuación se detalla el número de hogares, predios y costo del
componente 2, obtenidos a nivel cantonal y agregados a nivel provincial y por
estrato.
Tabla N°25. Costos aproximados de re levantamiento por predio y
provincia - Componente 2
Código Provincia
Total de
personas
2015
Total de
hogares
Total
predios
Costo total
por predio
USD
01 AZUAY 824.646 221.071 221.071 5.305.709
02 BOLIVAR 203.344 53.116 53.116 1.274.792
03 CAÑAR 263.048 68.791 68.791 1.650.982
04 CARCHI 181.265 48.939 48.939 1.174.534
05 COTOPAXI 463.819 117.726 117.726 2.825.427
06 CHIMBORAZO 506.325 139.351 139.351 3.344.413
07 EL ORO 680.845 186.699 186.699 4.480.784
08 ESMERALDAS 559.471 135.364 135.364 3.248.730
09 GUAYAS 4.146.996 1.096.795 1.096.795 26.323.086
10 IMBABURA 451.476 117.035 117.035 2.808.852
11 LOJA 500.794 131.832 131.832 3.163.959
12 LOS RIOS 876.912 228.288 228.288 5.478.901
76
13 MANABI 1.510.375 380.017 380.017 9.120.414
14 MORONA SANTIAGO 179.406 41.121 41.121 986.902
15 NAPO 122.838 26.998 26.998 647.956
16 PASTAZA 102.655 24.820 24.820 595.691
17 PICHINCHA 3.003.799 849.207 849.207 20.380.979
18 TUNGURAHUA 564.260 157.943 157.943 3.790.638
19 ZAMORA 110.296 26.253 26.253 630.066
20 GALAPAGOS 30.172 9.449 9.449 226.775
21 SUCUMBIOS 210.532 52.509 52.509 1.260.204
22 ORELLANA 153.269 36.380 36.380 873.113
23 SANTO DOMINGO 476.345 122.957 122.957 2.950.973
24 SANTA ELENA 367.235 91.488 91.488 2.195.700
Total general 16.490.123 4.364.149 4.364.149 104.739.580
Fuente: INEC y MIDUVI
Elaboración: Propia
La tabla 26 muestra cómo resultados que los GAD Municipales que se
encuentran en la provincia de Guayas son los que tienen un costo más elevado
26,32 millones de USD, esto por la relación directa que existe entre los costos
y la población en este componente, mientras que la provincia de Galápagos es
la que menor costo implica 0,23 millones de USD.
Tabla N°26. Costos aproximados de re levantamiento por predio y
estrato - Componente 2
Estrato Total de personas
2015
Total de
hogares Total predios
Costo total por
predio USD
Estrato 1 280.490 71.903 71.903 1.725.663
Estrato 2 614.313 162.248 162.248 3.893.951
Estrato 3 2.288.468 588.054 588.054 14.113.304
Estrato 4 2.651.743 678.894 678.894 16.293.445
Estrato 5 5.439.771 1.429.865 1.429.865 34.316.765
Estrato 6 5.215.338 1.433.186 1.433.186 34.396.452
Total general 104.739.580
Fuente: INEC y MIDUVI
77
Elaboración: Propia
La tabla 27 muestra que entre mayor es la población, mayor es el costo y mayor
el estrato, por lo que el estrato 6 contiene a los GAD Municipales que deben
incurrir en un costo más alto y el estrato 1 a los que tienen un menor costo,
esto se debe a que los estratos del BDE están elaborados según el tamaño
poblacional.
Grafico N° 15. Concentración de promedio de personas por hogar a nivel
cantonal
Fuente: INEC y MIDUVI
Elaboración: Propia
La Gráfica 5, es muy interesante ya que muestra la concentración de los GAD
Municipales por promedio de personas por hogar, por lo que la circunferencia
más grande nos dice que a nivel cantonal las familias están compuestas
mayoritariamente por 3,76 personas por hogar.
Finalmente para obtener el valor del costo de actualización del catastro
Nacional, se sumó el componente 1 y 2, a nivel cantonal y se lo agrupó a nivel
de provincia y estrato.
78
Tabla N°27. Costos aproximados actualización catastral por provincia -
Componente 1 y 2
DPA
Provincia Provincia
Costo total
por predio
USD
Costo total por
hectárea USD
Costo total
referencial de
actualización
catastral
01 AZUAY 5.305.709 59.044.783 64.350.492
02 BOLIVAR 1.274.792 29.234.552 30.509.345
03 CAÑAR 1.650.982 23.512.544 25.163.526
04 CARCHI 1.174.534 28.369.251 29.543.785
05 COTOPAXI 2.825.427 46.249.876 49.075.303
06 CHIMBORAZO 3.344.413 44.256.816 47.601.229
07 EL ORO 4.480.784 44.001.156 48.481.940
08 ESMERALDAS 3.248.730 118.908.911 122.157.641
09 GUAYAS 26.323.086 116.439.615 142.762.702
10 IMBABURA 2.808.852 34.642.721 37.451.573
11 LOJA 3.163.959 82.989.956 86.153.916
12 LOS RIOS 5.478.901 54.643.557 60.122.459
13 MANABI 9.120.414 142.564.141 151.684.555
14 MORONA SANTIAGO 986.902 180.112.026 181.098.927
15 NAPO 647.956 93.998.358 94.646.314
16 PASTAZA 595.691 222.320.842 222.916.533
17 PICHINCHA 20.380.979 71.001.941 91.382.920
18 TUNGURAHUA 3.790.638 25.502.722 29.293.360
19 ZAMORA 630.066 79.197.848 79.827.914
21 SUCUMBIOS 1.260.204 135.725.398 136.985.603
22 ORELLANA 873.113 162.975.395 163.848.508
23 SANTO DOMINGO 2.950.973 28.340.272 31.291.245
24 SANTA ELENA 2.195.700 27.683.178 29.878.879
TOTAL (USD) 104.512.806 1.851.715.861 1.956.228.666
TOTAL (Millones
USD) 1.956
Fuente: Senplades, INEC y MIDUVI
Elaboración: Propia
79
Tabla N°28. Costos aproximados actualización catastral por estrato -
Componente 1 y 2
Estrato
Costo total
por predio
USD
Costo total
por hectárea
USD
Costo total
referencial
del
levantamiento
o
actualización
catastral
Estrato 1 1.725.663 379.839.199 381.564.862
Estrato 2 3.893.951 194.516.214 198.410.165
Estrato 3 14.113.304 444.345.714 458.459.018
Estrato 4 16.293.445 496.205.796 512.499.241
Estrato 5 34.089.990 267.867.422 301.957.412
Estrato 6 34.396.452 65.324.024 99.720.476
Fuente: Senplades, INEC y MIDUVI
Elaboración: Propia
Para obtener el costo final referencial y mínimo de la actualización o
levantamiento de información del catastro nacional, tuvimos que eliminar a
los cantones que conforman la provincia de Galápagos, esto en razón de que
no se disponía de la real extensión territorial en la que se debería catastrar
considerando que hay hectáreas que son de conservación natural y que no se
pueden considerar, por lo que las tablas N° 28 y 29, consideran el análisis y
cálculo de 218 cantones.
En base a los datos obtenidos se determina que: 1.956 millones de dólares
costaría el levantamiento de información básica para el catastro
multifinalitario, es decir estos costos no incluyen los valores de mapas
temáticos, entendiendo a estos como mapas de:
Tipos de vías
Altura de edificaciones
80
Comercio y servicios
Uso de suelo
Servicio de transporte
Servicios básicos
Servicios complementarios
Socio económico, etc.
Es decir mapas que den cuenta de la realidad de cada cantón, ya que esto
implicaría un estudio muy específico por GAD. Tampoco este costo obtenido
incluye el valor de la implementación de un sistema informático para
recaudación.
4.2. Avance del Catastro e impacto de la Lootugs en las
finanzas de los GAD Municipales
En este último acápite analizaremos el impacto de la Lootugs que como lo
hemos visto a lo largo del documento está dado por las implicaciones que este
representa a través del levantamiento o actualización catastral en las finanzas
subnacionales. A nivel financiero este impacto será medido en dos momentos,
en el primer momento analizaremos el impacto de la actualización catastral en
los gastos de los GAD Municipales por estrato y posteriormente el impacto de
la actualización catastral en los ingresos de los GAD Municipales por estrato.
Para esto utilizaremos solo la información de la superficie total de los GAD que
aún faltan por catastrar, estos datos que también son preliminares y
corresponden a un análisis realizado por la Senplades. Por lo que vale
nuevamente señalar que para la consecución de este estudio la información
respecto a costos y diagnósticos sobre el estado de los catastros de los GAD a
nivel municipal son escasos para acceso al público.
Se excluye a la región insular ya que no se cuenta con su real superficie para
catastrar, por lo que de los 221 municipios que son se reducen a 218 que son
los cantones del Ecuador continental.
81
Tabla N°29. Resumen de estado del catastro urbano de los GAD
Municipales.
Fuente y elaboración: Senplades.
Tabla N°30. Resumen de estado del catastro rural de los GAD
Municipales.
CATASTRO RURAL
GAD que actualizan su catastro con créditos del BDE
8
GAD que cuentan con catastro a través de SIGTIERRAS
56
GAD que cuentan con catastro y sistemas propios
41
GAD que NO cuentan con catastro rural georeferenciado
113
TOTAL 218
Fuente y elaboración: Senplades.
CATASTRO URBANO
GAD que actualizan su catastro con créditos del BDE
142
GAD que cuentan con catastro y sistemas propios
32
GAD que NO cuentan con catastro urbano georeferenciado
44
TOTAL 218
Gráfico N° 16. Mapa de cantones sin catastro urbano.
82
83
Gráfico N° 17. Mapa de cantones sin catastro urbano.
Gráfico N° 17. Mapa de cantones sin catastro rural.
Fuente: Senplades
Elaboración: Propia
Fuente: Senplades
Elaboración: Propia
83
84
4.2.1. Impacto en los gastos
Para medir el impacto en un inicio se pretendió utilizar la cuenta
presupuestaria de “planes de desarrollo y catastro” que es una división de la
cuenta “Gastos de capital e inversión”, sin embargo estas no contenían valor
en los GAD que no tienen catastro, por lo que se utilizó la sub desagregación
de esta cuenta, como se detalla a continuación:
Tabla N° 31. Cuentas para medición de impacto
2.2 GASTOS DE CAPITAL E INVERSION Macro Cuenta
2.2.3.1 OBRA PUBLICA Cuenta utilizada
2.2.3.1.10 PLANES DE DES. Y CATASTRO Cuenta sin valor, descartada
2.2.3.2 PERSONAL PARA INVERSION Cuenta utilizada
2.2.3.2.10 PLANES DE DES. Y CATASTRO Cuenta sin valor, descartada
2.2.3.3 BIENES Y SERVICIOS CONSUMO INVER Cuenta utilizada
2.2.3.3.10 PLANES DE DES. Y CATASTRO Cuenta sin valor, descartada Fuente: Base SIM
Elaboración: Propia
Posteriormente se sumaron los valores de las cuentas: 2.2.3.1. OBRA PÚBLICA
+ 2.2.3.2. PERSONAL PARA INVERSION + 2.2.3.3. BIENES Y SERVICIOS
CONSUMO INVERSIÓN de los GAD que no cuentan con catastro urbano en
primera instancia y en un segundo cálculo los GAD que no cuentan con catastro
rural.
Adicionalmente se aplicó los valores del componentes 1 y 2 (75 USD por
hectárea y 24 USD por predio) necesarios para actualizar o levantar el catastro,
descritos en el punto 4.1, tanto para los GAD que no cuentan con catastro
urbano, como para los que no cuentan con catastro rural.
Es así que se unieron los valores de los costos de actualización o levantamiento
de catastro y los valores de gastos de capital e inversión de la tabla 32, esto por
cada uno de los cantones separados por los GAD que no cuentan con catastro
urbano y no cuentan con catastro rural, cabe indicar que las uniones que se
85
realizaron durante todo este trabajo es a través del código de la división
político administrativa – DPA.
Para obtener los impactos se realizó una división entre el costo de
actualización o levantamiento catastral (numerador) y el gasto de capital e
inversión (denominador) de los cantones que no cuentan con catastro urbano
y posteriormente del rural. Con esto se obtiene el porcentaje que representaría
invertir en catastro sobre su actual gasto de capital e inversión.
A continuación se mostraran los resultados obtenidos sobre el catastro
urbano y posteriormente los del catastro rural por estrato y por GAD que no
cuenta con estos tipos de catastro.
Resultados del catastro urbano:
Tabla N° 32. Impacto promedio porcentual de contar con un catastro
urbano en el total de los gastos de inversión y capital.
Estrato Número de Cantones Promedio de impacto
Estrato 1 14 1%
Estrato 2 6 3%
Estrato 3 11 2%
Estrato 4 8 4%
Estrato 5 5 5%
Total general 44 3% Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC
Elaboración: Propia
La tabla 33, detalla el número de cantones que no cuentan con catastro urbano
por estrato y el porcentaje promedio del impacto que implicaría contar con un
catastro urbano sobre el total de sus gastos de inversión y capital
considerando las cuentas detalladas en la tabla 32 y por estrato. Es así que esta
tabla nos muestra que si los GAD invierten en promedio un 3% del total de sus
gastos de capital e inversión podrían contar con un catastro urbano
actualizado. Es decir el impacto de la LOOTUGS sobre la actualización catastral
de las zonas urbanas es mínima, por lo que los GAD que no cuentan con este
catastro podrían levantar esta información con una focalización y priorización
de gastos.
86
A continuación se detallan los valores utilizados para medir el impacto de
contar con un catastro urbano por GAD y por estrato.
Tabla N° 33. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” – Catastro urbano – Estrato 1.
Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC; Senplades.
Elaboración: Propia.
El estrato 1 contiene 14 GAD Municipales que no cuentan con catastro urbano, la celda de impacto ha sido ordenada de mayor a menor por lo que el
GAD de Mocha es el que debe invertir más en comparación con el resto de GAD que tiene su misma condición y se encuentran en este estrato, ya que
el impacto en sus gastos es de 2.2% mientras que el GAD de Arajuno es el que menos debe invertir ya que el impacto en sus gastos es de 0,39%. Cabe
recordar que este estrato es el que tiene menor población por lo que se asume que son GAD pequeños.
Estrato BEDE DPA Cantón Cantón
2.2 GASTOS
DE CAPITAL E
INVERSION
2.2.3.1 OBRA
PUBLICA
2.2.3.2
PERSONAL
PARA
INVERSION
2.2.3.3
BIENES Y
SERVICIOS
CONSUMO
INVER
A - Suma obra
pública, personal
para inversión y
bienes y serv
consumo inv
Area_haCosto unitario
por ha
Costo total ha
(Componente 1)
Población
urbana
Promedio por
hogar
Predios
urbanos
Costo unitario
por predio
Costo total por
predio
(Componente 2)
B - Costo total (Suma
componente 1 y 2)Impacto (B/A)
Estrato 1 1804 MOCHA 1.225.916 316.719 524.586 259.311 1.100.616 203 75 15.240 1.268 3,34 380 24 9.111 24.351 2%
Estrato 1 0110 OÑA 1.731.647 592.122 540.199 483.037 1.615.359 369 75 27.673 906 3,26 278 24 6.670 34.343 2%
Estrato 1 0107 SAN FERNANDO 1.230.040 298.140 315.929 577.445 1.191.514 186 75 13.980 1.502 3,61 416 24 9.986 23.966 2%
Estrato 1 0714 LAS LAJAS 1.624.883 471.386 716.227 342.198 1.529.811 289 75 21.673 1.215 3,66 332 24 7.967 29.641 2%
Estrato 1 0705 CHILLA 1.232.819 255.150 473.892 319.957 1.049.000 129 75 9.641 1.020 3,42 298 24 7.158 16.799 2%
Estrato 1 1504 EL CHACO 3.962.333 893.969 1.930.915 866.354 3.691.238 410 75 30.755 4.620 3,91 1.182 24 28.358 59.113 2%
Estrato 1 0113 SEVILLA DE ORO 2.497.986 536.939 750.376 887.192 2.174.507 293 75 21.949 886 3,52 252 24 6.041 27.990 1%
Estrato 1 1114 PINDAL 1.901.575 329.805 1.140.101 312.669 1.782.574 128 75 9.582 1.825 4,16 439 24 10.529 20.111 1%
Estrato 1 1904 YACUAMBI 2.324.022 642.513 1.056.667 511.710 2.210.889 197 75 14.802 1.495 4,47 334 24 8.027 22.829 1%
Estrato 1 1408 SAN JUAN BOSCO 3.325.846 1.347.003 857.816 952.467 3.157.286 152 75 11.379 1.622 4,12 394 24 9.449 20.828 1%
Estrato 1 1412 TIWINTZA 3.079.381 755.869 1.375.619 813.626 2.945.115 152 75 11.420 1.510 5,06 298 24 7.162 18.582 1%
Estrato 1 0609 PENIPE 8.227.008 5.838.261 863.597 836.036 7.537.894 494 75 37.036 1.061 3,08 344 24 8.268 45.304 1%
Estrato 1 0306 DELEG 2.788.014 1.361.178 496.939 653.880 2.511.997 124 75 9.327 565 2,90 195 24 4.676 14.003 1%
Estrato 1 1604 ARAJUNO 6.143.693 1.365.927 1.626.392 1.728.442 4.720.760 164 75 12.287 1.485 5,64 263 24 6.319 18.607 0%
87
88
Tabla N° 34. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” – Catastro urbano – Estrato 2 y 3.
Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC; Senplades.
Elaboración: Propia.
El estrato 2 contiene 6 GAD Municipales y el estrato 3 cuenta con 11 GAD Municipales que no tienen catastro urbano, en el estrato 2 el GAD de Cumanda
de la provincia de Chimborazo es el que más debe invertir (6%) mientras que el GAD de Chinchipe de la provincia de Zamora el que menos debe
invertir (1%). En el estrato 3 el GAD de Saquisilí perteneciente a la provincia de Chimborazo es el que más debe invertir (3%) mientras que el GAD
de Colta de esta misma provincia es el que menos debe invertir (1%).
Estrato BEDE DPA Cantón Cantón
2.2 GASTOS
DE CAPITAL E
INVERSION
2.2.3.1 OBRA
PUBLICA
2.2.3.2
PERSONAL
PARA
INVERSION
2.2.3.3
BIENES Y
SERVICIOS
CONSUMO
INVER
A - Suma obra
pública, personal
para inversión y
bienes y serv
consumo inv
Area_haCosto unitario
por ha
Costo total ha
(Componente 1)
Población
urbana
Promedio por
hogar
Predios
urbanos
Costo unitario
por predio
Costo total por
predio
(Componente 2)
B - Costo total (Suma
componente 1 y 2)Impacto (B/A)
Estrato 2 0610 CUMANDA 1.887.594 367.421 522.038 553.391 1.442.849 346 75 25.936 10.418 3,71 2.808 24 67.394 93.330 6%
Estrato 2 0913 PALESTINA 2.423.357 1.000.914 883.870 438.268 2.323.052 237 75 17.782 9.511 3,62 2.627 24 63.056 80.839 3%
Estrato 2 0923 MARCELINO MARIDUEÑA 2.700.848 1.185.387 867.673 474.412 2.527.472 248 75 18.564 7.752 3,73 2.078 24 49.879 68.442 3%
Estrato 2 1104 CELICA 2.831.059 858.483 1.092.431 414.654 2.365.568 262 75 19.618 4.423 3,91 1.131 24 27.149 46.767 2%
Estrato 2 0605 CHUNCHI 2.750.784 661.799 983.005 973.198 2.618.002 205 75 15.376 3.812 3,76 1.014 24 24.332 39.708 2%
Estrato 2 1902 CHINCHIPE 4.656.443 1.504.958 1.894.615 1.007.730 4.407.304 235 75 17.642 3.492 4,01 871 24 20.900 38.541 1%
Estrato 3 0506 SAQUISILI 3.474.392 858.476 1.221.743 578.332 2.658.551 596 75 44.691 7.577 4,30 1.762 24 42.290 86.982 3%
Estrato 3 1316 24 DE MAYO 2.513.416 1.716.151 - 730.841 2.446.992 614 75 46.055 4.477 3,83 1.169 24 28.054 74.110 3%
Estrato 3 0302 BIBLIAN 3.666.029 407.240 1.169.536 944.400 2.521.177 444 75 33.264 5.801 3,54 1.639 24 39.329 72.593 3%
Estrato 3 0108 SANTA ISABEL 4.351.212 653.531 1.535.903 1.570.722 3.760.156 557 75 41.772 6.024 3,70 1.628 24 39.075 80.847 2%
Estrato 3 1406 SUCUA 5.839.704 1.487.452 1.805.205 1.975.684 5.268.341 810 75 60.775 9.177 4,25 2.159 24 51.823 112.598 2%
Estrato 3 1802 BAÑOS DE AGUA SANTA 12.802.517 8.121.938 1.269.197 1.306.689 10.697.825 568 75 42.612 14.996 3,40 4.411 24 105.854 148.466 1%
Estrato 3 1212 MOCACHE 7.877.293 4.534.659 1.753.182 852.318 7.140.159 318 75 23.885 8.512 3,86 2.205 24 52.924 76.809 1%
Estrato 3 2203 LA JOYA DE LOS SACHAS 20.065.547 5.460.417 4.274.390 4.844.602 14.579.410 707 75 53.008 12.643 4,07 3.106 24 74.553 127.561 1%
Estrato 3 1709 PUERTO QUITO 5.971.813 2.362.351 1.392.793 1.188.346 4.943.490 267 75 20.057 3.579 4,04 886 24 21.261 41.319 1%
Estrato 3 0507 SIGCHOS 6.000.008 2.883.591 1.192.213 834.172 4.909.975 306 75 22.986 1.936 4,18 463 24 11.116 34.101 1%
Estrato 3 0603 COLTA 12.841.565 7.026.173 1.448.892 1.812.674 10.287.739 506 75 37.919 2.045 3,12 655 24 15.731 53.649 1%
88
89
Tabla N° 35. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” – Catastro urbano – Estrato 4 y 5.
Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC
Elaboración: Propia
El estrato 4 contiene 8 GAD Municipales y el estrato 5 cuenta con 5 GAD Municipales que no tienen catastro urbano, en el estrato 4 el GAD de Buena
Fe de la provincia de Los Ríos es el que más debe invertir (8%) mientras que el GAD de Salcedo de la provincia de Cotopaxi el que menos debe invertir
(2%). En el estrato 5 el GAD de Riobamba perteneciente a la provincia de Chimborazo es el que más debe invertir (10%) mientras que el GAD de
Otavalo de la provincia de Imbabura es el que menos debe invertir (3%). Se debe considerar la expansión urbana de estos GAD ya que al estar entre
los estratos más altos es porque tienen una alta población, lo cual ha contribuido a que exista dicha expansión, sin embargo el impacto no es muy alto.
Estrato BEDE DPA Cantón Cantón
2.2 GASTOS
DE CAPITAL E
INVERSION
2.2.3.1 OBRA
PUBLICA
2.2.3.2
PERSONAL
PARA
INVERSION
2.2.3.3
BIENES Y
SERVICIOS
CONSUMO
INVER
A - Suma obra
pública, personal
para inversión y
bienes y serv
consumo inv
Area_haCosto unitario
por ha
Costo total ha
(Componente 1)
Población
urbana
Promedio por
hogar
Predios
urbanos
Costo unitario
por predio
Costo total por
predio
(Componente 2)
B - Costo total (Suma
componente 1 y 2)Impacto (B/A)
Estrato 4 1210 BUENA FE 4.840.691 2.431.349 1.233.293 549.904 4.214.546 975 75 73.092 44.936 4,13 10.880 24 261.129 334.222 8%
Estrato 4 0709 PASAJE 13.767.968 7.824.122 3.068.453 2.193.019 13.085.594 2.474 75 185.578 59.174 3,59 16.483 24 395.592 581.170 4%
Estrato 4 0706 EL GUABO 6.149.533 2.465.947 2.024.527 882.741 5.373.215 822 75 61.617 25.596 3,71 6.899 24 165.581 227.197 4%
Estrato 4 0502 LA MANA 9.805.353 2.694.149 2.529.452 1.735.111 6.958.712 792 75 59.368 28.166 3,76 7.491 24 179.783 239.151 3%
Estrato 4 0904 BALZAR 8.451.662 5.172.905 2.575.126 620.933 8.368.963 1.065 75 79.909 31.657 4,00 7.914 24 189.942 269.851 3%
Estrato 4 0911 NARANJAL 12.926.423 6.559.221 2.552.764 2.347.958 11.459.943 1.137 75 85.296 35.027 3,82 9.169 24 220.065 305.361 3%
Estrato 4 0303 CAÑAR 8.326.998 2.814.883 2.601.042 1.148.602 6.564.527 919 75 68.956 14.091 3,97 3.549 24 85.185 154.141 2%
Estrato 4 0505 SALCEDO 9.202.473 2.868.088 3.139.394 1.591.550 7.599.032 1.004 75 75.265 13.472 3,76 3.583 24 85.991 161.256 2%
Estrato 5 0601 RIOBAMBA 18.432.733 6.571.743 4.927.746 2.597.766 14.097.254 3.880 75 290.970 163.193 3,59 45.458 24 1.090.984 1.381.954 10%
Estrato 5 0701 MACHALA 42.470.598 23.828.138 5.823.566 8.749.565 38.401.269 4.124 75 309.330 256.632 3,69 69.548 24 1.669.151 1.978.482 5%
Estrato 5 1303 CHONE 11.328.544 4.255.522 3.174.420 2.517.760 9.947.702 1.883 75 141.235 53.796 4,10 13.121 24 314.903 456.139 5%
Estrato 5 0801 ESMERALDAS 26.646.325 8.004.952 11.138.266 3.238.137 22.381.356 3.132 75 234.882 109.890 3,97 27.680 24 664.322 899.204 4%
Estrato 5 1004 OTAVALO 16.639.683 9.341.307 3.004.973 3.233.221 15.579.502 3.421 75 256.593 43.468 4,10 10.602 24 254.447 511.040 3%
89
90
Resultados del catastro rural:
Tabla N° 36. Impacto promedio porcentual de contar con un catastro
rural en el total de los gastos de inversión y capital.
Estrato Número de Cantones Promedio de impacto
Estrato 1 27 190%
Estrato 2 16 120%
Estrato 3 40 128%
Estrato 4 20 102%
Estrato 5 9 89%
Estrato 6 1 14%
Total general 113 133% Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC
Elaboración: Propia
La tabla 37, detalla el número de cantones que no cuentan con catastro rural
por estrato y el porcentaje promedio del impacto que implicaría contar con un
catastro rural sobre el total de sus gastos de inversión y capital considerando
las cuentas detalladas en la tabla 32 y por estrato. Es así que esta tabla nos
muestra que si los GAD invierten en promedio 133% del total de sus gastos de
capital e inversión podrían contar con un catastro rural actualizado. Es decir
el impacto de la LOOTUGS sobre la actualización catastral de las zonas rurales
es muy fuerte, por lo para contar con este catastro es necesario primero contar
con el apoyo del gobierno central, así como de contar con fuentes de
financiamiento externas a través de cooperación internación con recursos y
asistencia técnica.
El número de GAD que no cuentan con catastro rural es 2.57 veces más
respecto a los GAD que no cuentan con catastro urbano, y es el estrato 3 el que
contiene un mayor número de GAD sin catastro rural respecto al resto de
estratos, el estrato 6 siempre estuvo conformado por dos GAD Quito y
Guayaquil siendo este último el que no cuenta con catastro rural.
Como se detalla en la tabla 37 son 113 GAD cantonales que no cuentan con
catastro rural, el estrato 1 contiene 27 GAD, el estrato 2 contiene 16 GAD, el
estrato 3 contiene 40 GAD, el estrato 4 contiene 20 GAD, el estrato 5 contiene
9 GAD y el estrato 6 contiene 1 GAD.
Tabla N° 37. Impacto porcentual en los “Gastos de capital e inversión” – Catastro rural por estrato.
Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC
Elaboración: Propia
ESTRATO
BEDE
DPA
ProvinciaPROVINCIA
DPA
CANTÓNCantón
2.2 GASTOS DE
CAPITAL E
INVERSION
2.2.3.1 OBRA
PUBLICA
2.2.3.2
PERSONAL
PARA
INVERSION
2.2.3.3 BIENES
Y SERVICIOS
CONSUMO
INVER
A - Suma obra
pública, personal
para inversión y
bienes y serv
consumo inv
Area_ha
Costo
unitario por
ha
Costo total ha
(Componente
1)
Población
rural
Promedio
por hogar
Predios
rurales
Costo
unitario por
predio
Costo total
por predio
(Componen
te 2)
B - Costo total
(Suma
componente 1
y 2)
Impacto
(B/A)
Estrato 1 16 PASTAZA 1604 ARAJUNO 6.143.693,42 1.365.926,67 1.626.391,69 1.728.441,58 4.720.759,94 526.432,37 75 39.482.428 5.915 6 1.049 24 25.170 39.507.598 837%
Estrato 3 14 MORONA SANTIAGO 1409 TAISHA 6.050.237,53 2.901.094,42 1.337.251,24 1.475.208,04 5.713.553,70 613.121,46 75 45.984.109 21.174 5 4.103 24 98.484 46.082.593 807%
Estrato 1 19 ZAMORA CHINCHIPE 1903 NANGARITZA 2.172.407,63 443.988,03 1.204.329,84 453.530,64 2.101.848,51 137.165,28 75 10.287.396 4.393 4 987 24 23.693 10.311.088 491%
Estrato 3 08 ESMERALDAS 0803 MUISNE 2.107.435,24 38.362,61 2.005.120,82 50.730,01 2.094.213,44 73.948,49 75 5.546.136 26.185 4 6.118 24 146.832 5.692.968 272%
Estrato 1 14 MORONA SANTIAGO 1410 LOGROÑO 3.716.911,63 1.337.796,60 1.125.406,65 883.661,62 3.346.864,87 117.668,09 75 8.825.106 5.003 5 1.032 24 24.757 8.849.864 264%
Estrato 3 08 ESMERALDAS 0802 ELOY ALFARO 9.522.241,89 4.186.681,66 3.643.245,67 1.272.406,89 9.102.334,22 302.582,01 75 22.693.651 38.166 4 8.557 24 205.378 22.899.029 252%
Estrato 3 15 NAPO 1503 ARCHIDONA 9.463.196,85 4.312.458,97 2.313.402,65 2.336.602,35 8.962.463,97 169.222,33 75 12.691.675 22.811 5 4.590 24 110.154 12.801.829 143%
Estrato 3 07 EL ORO 0710 PIÑAS 3.585.508,85 1.450.315,51 998.032,56 854.981,24 3.303.329,31 60.597,39 75 4.544.804 11.524 4 3.237 24 77.690 4.622.494 140%
Estrato 1 01 AZUAY 0110 OÑA 1.731.646,58 592.122,37 540.199,29 483.037,44 1.615.359,10 28.614,20 75 2.146.065 3.020 3 926 24 22.233 2.168.298 134%
Estrato 3 13 MANABI 1322 SAN VICENTE 4.323.428,09 1.344.533,80 1.829.976,79 1.029.455,66 4.203.966,25 71.924,15 75 5.394.311 13.848 4 3.654 24 87.692 5.482.003 130%
Estrato 3 07 EL ORO 0713 ZARUMA 3.997.782,56 671.475,01 2.140.645,14 1.089.687,81 3.901.807,96 65.026,71 75 4.877.004 15.621 4 4.351 24 104.430 4.981.434 128%
Estrato 3 13 MANABI 1313 SANTA ANA 6.724.860,53 2.142.022,03 2.037.511,74 1.943.744,63 6.123.278,40 99.349,29 75 7.451.197 39.569 4 9.512 24 228.283 7.679.480 125%
Estrato 2 13 MANABI 1307 JUNIN 3.251.662,78 697.666,06 1.679.369,70 558.793,77 2.935.829,53 26.428,96 75 1.982.172 13.834 4 3.502 24 84.055 2.066.227 70%
Estrato 2 07 EL ORO 0711 PORTOVELO 3.278.328,25 898.874,27 1.856.888,55 469.429,11 3.225.191,93 27.903,67 75 2.092.775 4.367 3 1.277 24 30.646 2.123.421 66%
Estrato 4 07 EL ORO 0712 SANTA ROSA 10.474.847,83 6.496.178,87 1.867.778,31 1.911.115,11 10.275.072,29 87.428,00 75 6.557.100 22.155 4 6.087 24 146.077 6.703.177 65%
Estrato 5 07 EL ORO 0701 MACHALA 42.470.598,15 23.828.138,47 5.823.565,83 8.749.564,69 38.401.268,99 33.134,79 75 2.485.109 16.626 4 4.506 24 108.137 2.593.246 7%
Estrato 5 13 MANABI 1308 MANTA 31.666.865,11 13.911.182,51 11.954.263,94 2.534.293,43 28.399.739,88 18.785,80 75 1.408.935 10.055 4 2.585 24 62.036 1.470.971 5%
Estrato 5 24 SANTA ELENA 2402 LA LIBERTAD 13.240.900,34 8.482.635,64 1.054.674,26 2.415.449,73 11.952.759,63 10,88 75 816 - 4 - 24 - 816 0%
91
92
Para obtener la tabla 38, se calcularon los impactos de los 113 GAD que no
cuentan con catastro rural, se aplicó la misma fórmula que se utilizó para
medir los impactos en los GAD que no cuentan con catastro urbano, es decir se
obtuvo dos valores importantes:
a. El gasto en obra pública, personal para inversión y bienes y servicios de
consumo de inversión de los 113 GAD detallados en la tabla 38.
b. El costo total del contar con un catastro rural que es igual a la suma del
componente 1 (costo total por ha) y del componente 2 (costo total por
predio).
Para obtener los impactos se dividió lo detallado en el ítem b sobre lo detallado
en el ítem a.
Posteriormente y con el fin de facilitar el análisis se obtuvo el impacto
porcentual promedio de los 113 GAD, siendo este de 133%, los GAD que se
encuentran sobre la media son 38 GAD y 75 los que están bajo la media. Se
obtuvo un nueva media de los 38 y 75 GAD, respectivamente, considerándolos
a estos como una “distribución independiente”, finalmente se escogieron 3
GAD que estén al final de cada una de las distribuciones (2 distribuciones una
la que está sobre la media de 133% y otra con los que están bajo esta misma
media), 3 GAD que están en la media de cada distribución y 3 GAD que están al
final de cada una de las distribuciones.
Con estos 9 GAD que están sobre la media y bajo la media de 133%, se obtuvo
la tabla 38. En esta tabla se puede visualizar que el impacto más grande de un
levantamiento o actualización catastral tendría el GAD de Arajuno de la
provincia de Pastaza, siendo el impacto de 837% del total de sus finanzas, esto
se debe principalmente a la cantidad de hectáreas que este cantón tiene, y este
fenómeno es similar en los cantones de la Amazonía Ecuatoriana,
considerando que en esta región hay extensos territorios que son parte de las
reservas naturales es necesario que se trabaje mancomunadamente entre las
entidades del ejecutivo y GAD Municipales, para contar con mapas o
información temática que permitan conocer claramente cómo se encuentran
estos territorios, así como reducir costos.
93
Los GAD que están alrededor de la media son Oña de Azuay y San Vicente de
Manabí, con un impacto de 134% y 130%, respectivamente. Esto se debe a que
sus gastos de capital e inversión de las cuentas consideradas para este análisis
se encuentran por debajo del promedio de los 113 GAD, con estos datos se
puede decir que su capacidad de gasto no es muy fuerte, por lo que son GAD
pequeños y esto se corrobora con el estrato en el que se encuentran, estrato 1
y 3, respectivamente.
Finalmente el GAD que menos debe invertir es el GAD de La Libertad de la
Provincia de Santa Elena esto se debe a que no cuenta con población rural
según las proyecciones del INEC, lo que causa un impacto ínfimo, sin embargo
este dato podría cambiar con el nuevo censo de población y vivienda que se
llevará a cabo en el 2020,
4.2.2. Impacto en los Ingresos
Para determinar el impacto en los ingresos de los GAD que no cuentan con
catastro urbano y/o rural, se trabajó considerando los siguientes supuestos:
Se estableció una ponderación de 1, para los GAD que no cuentan con
un solo catastro ya sea urbano o rural, posteriormente se aplicó esta
ponderación en los ingresos que obtuvieron en el año 2015 por
concepto de catastro urbano o rural, según sea el caso. Ejemplo:
Guayaquil no tiene catastro rural pero recaudó 1 millón 142 mil en el
año 2015 (que representa el 10% de lo que recauda en el ámbito
urbano) y es a este valor al que se le aplicó la ponderación, ya que hay
que aclarar que a pesar que los GAD no cuentan con un catastro
multifinalitario y completo estos GAD recaudan con mecanismos muy
desactualizados, según sea el caso.Por lo tanto se asumió que si ya
contarán con el catastro que les falta incrementarían al menos en la
misma cantidad sus ingresos.
Se estableció una ponderación de 2, para los GAD que no cuentan con
los dos catastros urbano y rural, posteriormente se aplicó esta
ponderación en los ingresos que obtuvieron en el año 2015 por
concepto de catastro urbano y rural, a pesar que los GAD no cuentan
94
con un catastro multifinalitario y completo estos GAD recaudan con
mecanismos muy desactualizados. Por lo tanto se asumió que si ya
contarán con el catastro que les falta incrementarían al menos en la
misma cantidad sus ingresos, los ingresos de estos GAD serán en mayor
magnitud, ya que al no contar con catastro no se sabe a ciencia cierta si
los valores que se los realiza actualmente consideran los distintos
factores que contemplan los catastros.
Para los GAD que cuentan con catastro rural y urbano se los representó
con el número 0, para este segmento los ingresos de estos GAD no
variarían ya que al contar con catastro se supone que los ingresos que
perciben por este rubro son reales. Para este análisis no se han tomado
en cuenta a los GAD que cuentan con catastros actualizados tanto
rurales como urbanos.
A pesar de que logren estos GAD contar con un catrasto levantado y/o
actualizado ya sea urbano o rural, sus ingresos no se incrementarían a corto
plazo, este incremento se verá reflejado a mediano o a largo plazo, ya que una
vez obtenidos los valores reales de dichos estudios catastrales, se aplicaría
tasas progresivas por distintos factores a los predios, estos ingresos sería ya
apegados a la realidad de cada GAD. No podemos decir que sus ingresos se
duplicarían ya que esta hipótesis depende del catastro y de la mejora en la
prestación de servicios básicos que se brinde a la ciudadanía de sos territorios
por parte de los GAD.
A continuación en la siguiente tabla podemos ver que estos GAD recaudan por
impuesto predial urbano y rural un determinado valor, pero no es un valor
real, ya que no cuentan con un catastro urbano o real.
95
Tabla N° 38. Impacto en los “Ingresos por recaudación de catastro
urbano y rural” en dólares por estrato.
Estrato
Base
GAD que no cuentan
con Catastro Urbano
y/o Rural
Incremento en los
ingresos
urbano y rural
Incremento en
los ingresos
urbanos
Incremento
en los
ingresos
Rurales
Estrato 1 28 359.865,35 21.377,67 146.657,26
Estrato 2 19 165.572,59 185.808,13 430.238,53
Estrato 3 44 773.059,37 255.712,92 1.762.375,71
Estrato 4 22 2.150.323,02 359.429,32 1.015.104,54
Estrato 5 11 3.367.283,45 2.103.835,18 934.568,99
Estrato 6 1
1.141.782,32
Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC
Elaboración: Propia
Esta tabla refleja que en todos los estratos hay GAD que a pesar de no poseer
catastros urbanos y/o rurales, recaudan valores por impuesto predial sin
tener una base bien fundamentada en el valor a pagar por cada predio, a
medida que los GAD son más grandes sus recaudaciones incrementan de la
mano. Hay que tomar en cuenta que si se invirtiera en realizar en actualizar los
catastros los ingresos por dicho rubro serían más eficientes ya que se reflejaría
el valor real de cada predio, haciendo que los valores por impuesto predial
sean más justos y progresivos, lo que en el mejor de los casos los ingresos para
cada GAD aumentarían supuestamente hasta el doble de la recaudación actual.
96
INFORME FINAL
DISCUSIÓN
BASE LEGAL Y ANTECEDENTES
El presente trabajo de investigación se basó en la siguiente normativa legal:
Constitución Política de La Republica
Código Orgánico de Planificación Y Finanzas Publicas
Código Orgánico de Organización Territorial
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión Del Suelo
Metodología de Planes de Ordenamiento Territorial- Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo
ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA
GAD MUNICIPALES AÑO 2015
El proceso de descentralización fiscal busca transferir facultades desde el
Gobierno Central a los Gobiernos Autónomos Descentralizados para que estos
puedan manejar sus propios recursos en procura de una mejor prestación de
servicios, esta lógica pretende atender con mayor eficiencia los servicios
solicitados por la ciudadanía, y esta eficiencia, en teoría está dada por la
cercanía que tienen los GAD con su circunscripción territorial.
Respecto al presupuesto de los GAD el COOTAD en el capítulo VII determina
que este se ajustará a los planes regionales, provinciales, cantonales y
parroquiales respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin
menoscabo de sus competencias y autonomía.
Identificación de los GAD analizar según estrato
Para este análisis de los Gobiernos Autónomos Municipales, se usó la
estratificación utilizada por Banco de Desarrollo del Ecuador.
97
Tabla N° 1. Estratificación actualizada al 2015 GAD Municipales
Estrato Delimitación
Cantidad
Municipios % Población
Estrato 1 1 - 9.999 44 2%
Estrato 2 10.000 - 19.999 43 4%
Estrato 3 20.000 - 49.999 70 14%
Estrato 4 50.000 - 99.999 37 16%
Estrato 5 100.000 -1.000.000 25 33%
Estrato 6 > 1.000.000 2 32%
Fuente: Banco de Desarrollo del Ecuador e INEC.
Elaboración: Propia
Composición de los ingresos
Según lo establecido en el Art. 171 del COOTAD los tipos de recursos
financieros de los GAD:
Ingresos:
Ingresos propios: son ingresos generados por el propio GAD .
Transferencias del PGE a los GAD están dados por:
a) Modelo de Equidad Territorial: Garantizar una provisión equitativa de
bienes y servicios públicos, relacionados con las competencias
exclusivas de cada nivel de gobierno autónomo descentralizado
b) Nuevas competencias: Garantizar que los gobiernos autónomos
descentralizados asuman las nuevas competencias que estaban siendo
ejercidas por el gobierno central.
Participación en las rentas de explotación o industrialización de
recursos naturales no renovables.
a) Explotación de recursos naturales no renovables: Compensar a los
gobiernos autónomos descentralizados por la explotación de recursos
naturales no renovables, los efectos negativos de su explotación y la
disminución del patrimonio nacional. La ley 010 y la ley 0472.3. Ingresos
más representativos
98
Bajo este contexto legal y con el fin de revisar la estructura de los ingresos de
los GAD Municipales, se utilizará la Base SIM (Sistema de Información
Municipal) elaborada por el Banco de Desarrollo para el año 2015, en esta base
la composición de los ingresos está dada por cuatro grande grupos y en los que
se agrupan indistintamente los ingresos anteriormente mencionados, pero
guardan concordancia con el COOTAD. Estos son:
Ingresos propios
Transferencias corrientes
Ingresos de capital
Fuentes de financiamiento
Los ingresos de capital concentran el 40% de los ingresos totales. Mientras que
los ingresos propios, es decir los ingresos que están dados por la recaudación
de su gestión en la prestación de bienes y servicios en su circunscripción
territorial representan el 21% de los ingresos totales.
Los ingresos de capital son los que fondean en mayor medida a los GAD
Municipales, y ya que dichos ingresos están determinados por las
transferencias de capital los mismos que contienen como subcuentas a las
transferencias que realiza el Gobierno Central a este nivel de gobierno, se
puede concluir que el Gobierno Central financia en promedio el 40% de los
ingresos totales de los GAD Municipales.
Entrando en materia de catastro, se analizó las cuentas de recaudación por
concepto impuesto predial urbano y rural, ya que el resto de partidas
presupuestarias no dan cuenta del tema catastral. En este sentido los valores
recaudados por este concepto al año 2015 son:
99
Tabla N° 2. Recaudación por impuesto predial urbano y rural.
Cifras en dólares
ESTRATO
BEDE
1.1 INGRESOS
PROPIOS
1.1.1 INGRESOS
TRIBUTARIOS
1.1.1.2 A LOS
PREDIOS
URBANOS
1.1.1.3
IMPUESTO A
PREDIOS
RURALES
1.1.3 INGRESOS
NO TRIBUTARIOS
Estrato 1 16.742.732,97 9.371.833,52 819.035,25 584.896,95 7.370.899,45
Estrato 2 24.059.878,19 12.083.076,67 1.427.180,12 1.392.529,70 11.976.801,52
Estrato 3 81.540.704,24 36.733.280,30 5.217.020,41 4.149.871,05 44.807.423,94
Estrato 4 134.663.270,30 73.871.454,84 11.396.297,42 4.328.943,26 60.791.815,46
Estrato 5 304.589.519,13 192.590.949,17 28.665.669,11 5.474.689,38 111.998.569,96
Estrato 6 436.844.048,08 308.123.946,04 58.691.291,25 2.637.863,60 128.720.102,04
Fuente: BASE SIM
Elaboración: Propia
A pesar que el insumo principal para el ordenamiento territorial que
comprende el uso y gestión del suelo, es el catastro, según lo establece la
LOOTUGS. La recaudación de los ingresos por impuesto predial apenas
representa en promedio el 14% en los predios urbanos y el 6% en los predios
rurales.
Modelo de equidad territorial
Responde a la asignación directa que se realiza desde el Presupuesto General
del Estado hacia los tres niveles de Gobierno sub - nacionales, Provincias,
Municipios y Parroquias. El COOTAD en su artículo 192 los Gobiernos
Autónomos Descentralizados participarán del 21% de los ingresos
permanentes y del 10% de los ingresos no permanente del presupuesto
general del estado, estos montos se distribuirán en 27% para los GAD
Provinciales, 67% GAD Municipales y 6% GAD parroquiales rurales. Dichos
montos se dividen en dos tramos denominados: Monto A y Monto B.
El primero responde a los valores que se distribuyeron en el año 2010, de
alguna forma respetando el valor con el que contaban los GAD hasta ese año,
mientras que el Monto B se reparte según siete criterios constitucionales, los
cuales propenden a la equidad territorial.
100
Composición de los gastos
Los egresos fiscales según lo establece el Código de planificación y finanzas
públicas en su Art. 79 se clasifican en; egresos permanentes de carácter
operativo que requieren repetición permanente y permiten la provisión
continua de bienes y servicios públicos a la sociedad, y los egresos no-
permanentes son egresos de recursos públicos que se efectúan con carácter
temporal, por una situación específica, excepcional o extraordinaria que no
requiere repetición permanente.
Los gastos son; Corrientes y de producción, de Capital e Inversión, Servicios de
la Deuda, Inversiones Financieras y Pasivo Circulante.
Gastos más representativos
Corrientes y de producción son el 19%, de Capital e Inversión el 79%, Servicios
de la Deuda 4%, Inversiones Financieras 1% y Pasivo Circulante 3%
La estructura de gastos es similar para cada estrato, el estrato 6 al ser el de los
GAD más grandes Quito y Guayaquil, invierte más y a su vez este estrato es el
único que tiene inversiones financieras las mismas que representan el 4% del
total de su gasto, al igual tiene un porcentaje del 5% en servicio de la deuda,
los gastos corrientes o de producción representan el 11% mientras que en los
GAD del estrato 1, su gasto corriente y de producción es del 21%.
A nivel de servicio de la deuda se puede observar que todos los GAD incurren
en esta cuenta, para el estrato 1 al 4 su concentración es de 3%, mientras que
pare el estrato 5 es del 4%, con estos datos se puede determinar que todos los
GAD Municipales tienen deudas a largo plazo contraídas, mientras que sus
pasivos circulantes varían entre el 1% y 5%, siendo el estrato 3 el de la
concentración más alta en pasivo circulante, por lo que los GAD que conforman
este nivel de gobierno deben tener una mayor cantidad de recursos en caja
para cumplir con sus exigibles a corto plazo.
101
ANALISIS COMPARTIVO ENTRE LAS FINANANZAS DE
LOS GAD Y LA LOOTUGS
Alcance del catastro urbano y rural
La Normativa técnica para catastro de bienes inmuebles urbanos, rurales,
expida por Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda en su Art. 2.-
Definiciones, determina los tipos de catastro: Catastro Económico, Catastro
Físico, Catastro Jurídico, Catastro Temático, Catastro Territorial
Multifinalitario (CTM). Los GAD deberán integrar toda la información
económica, física, jurídica y de uso del suelo a nivel predial y así contar con un
Catastro Multifinalitario urbano y rural de su cantón. La actualización del
catastro no solo contribuye a que los GAD puedan tener identificado como se
encuentra su territorio y así determinar y focalizar la prestación de servicios
públicos de su competencia, así como también la actualización catastral
permite al GAD potencializar y maximizar sus ingresos por recaudación
impuesto predial urbano y rural.
Para obtener el costo final referencial y mínimo de la actualización o
levantamiento de información del catastro nacional, se tuvo que eliminar a los
cantones que conforman la provincia de Galápagos, esto en razón de que no se
disponía de la real extensión territorial en la que se debería catastrar
considerando que hay hectáreas que son de conservación natural y que no se
pueden considerar, por lo que las tablas consideran el análisis y cálculo de 218
cantones.
En base a los datos obtenidos se determina que: 1.956 millones de dólares
costaría el levantamiento de información básica para el catastro
multifinalitario, es decir estos costos no incluyen los valores de mapas
temáticos, entendiendo a estos como mapas de:
Tipos de vías
Altura de edificaciones
Comercio y servicios
Uso de suelo
Servicio de transporte
Servicios básicos
Servicios complementarios
Socio económico, etc.
102
Es decir mapas que den cuenta de la realidad de cada cantón, ya que esto implicaría
un estudio muy específico por GAD. Tampoco este costo obtenido incluye el valor
de la implementación de un sistema informático para recaudación.
Avance del Catastro e impacto de la Lootugs en las finanzas
de los GAD Municipales
Tabla N°3. Resumen de estado del catastro urbano de los GAD Municipales.
Fuente y elaboración: Senplades.
Tabla N°4. Resumen de estado del catastro rural de los GAD Municipales.
CATASTRO RURAL
GAD que actualizan su catastro con créditos del BDE 8
GAD que cuentan con catastro a través de SIGTIERRAS 56
GAD que cuentan con catastro y sistemas propios 41
GAD que NO cuentan con catastro rural georeferenciado 113
TOTAL 218
Fuente y elaboración: Senplades
Impacto en los gastos
Para obtener los impactos se realizó una división entre el costo de actualización o
levantamiento catastral (numerador) y el gasto de capital e inversión
(denominador) de los cantones que no cuentan con catastro urbano y
posteriormente del rural. Con esto se obtiene el porcentaje que representaría
invertir en catastro sobre su actual gasto de capital e inversión.
Resultados del catastro urbano:
CATASTRO URBANO
GAD que actualizan su catastro con créditos del BDE 142
GAD que cuentan con catastro y sistemas propios 32
GAD que NO cuentan con catastro urbano georeferenciado 44
TOTAL 218
103
Tabla N° 5. Impacto promedio porcentual de contar con un catastro urbano
en el total de los gastos de inversión y capital.
Estrato Número de Cantones Promedio de impacto
Estrato 1 14 1%
Estrato 2 6 3%
Estrato 3 11 2%
Estrato 4 8 4%
Estrato 5 5 5%
Total general 44 3%
Fuente: Base SIM / BDE; MIDUVI; INEC
Elaboración: Propia
Es así que si los GAD invierten en promedio 133% del total de sus gastos de capital
e inversión podrían contar con un catastro rural actualizado. El impacto de la
LOOTUGS sobre la actualización catastral de las zonas rurales es muy fuerte, es
necesario primero contar con el apoyo del gobierno central, así como de contar con
fuentes de financiamiento externas a través de cooperación internacional
reflejadas en asistencia técnica.
El número de GAD que no cuentan con catastro rural es 2.57 veces más respecto a
los GAD que no cuentan con catastro urbano, y es el estrato 3 el que contiene un
mayor número de GAD sin catastro rural respecto al resto de estratos, el estrato 6
siempre estuvo conformado por dos GAD Quito y Guayaquil siendo este último el
que no cuenta con catastro rural.
Son 113 GAD cantonales que no cuentan con catastro rural, el estrato 1 contiene
27 GAD, el estrato 2 contiene 16 GAD, el estrato 3 contiene 40 GAD, el estrato 4
contiene 20 GAD, el estrato 5 contiene 9 GAD y el estrato 6 contiene 1 GAD.
Impacto en los Ingresos
Para determinar el impacto en los ingresos de los GAD que no cuentan con catastro
urbano y/o rural, se trabajó considerando los siguientes supuestos:
Se estableció una ponderación de 1, para los GAD que no cuentan con un
solo catastro ya sea urbano o rural, posteriormente se aplicó esta
104
ponderación en los ingresos que obtuvieron en el año 2015 por concepto de
catastro urbano o rural, según sea el catastro que no tienen.
Se estableció una ponderación de 2, para los GAD que no cuentan con los
dos catastros urbano y rural, posteriormente se aplicó esta ponderación en
los ingresos que obtuvieron en el año 2015 por concepto de catastro urbano
y rural, a pesar que los GAD no cuentan con un catastro multifinalitario y
completo estos GAD recaudan con mecanismos muy desactualizados
Para los GAD que cuentan con catastro rural y urbano se los representó con
el número 0, para este segmento los ingresos de estos GAD no variarían ya
que al contar con catastro se supone que los ingresos que perciben por este
rubro son reales.
A pesar de que logren estos GAD contar con un catastro levantado y/o actualizado
ya sea urbano o rural, sus ingresos no se incrementarían a corto plazo, este
incremento se verá reflejado a mediano o a largo plazo, ya que una vez obtenidos
los valores reales de dichos estudios catastrales, se aplicaría tasas progresivas por
distintos factores a los predios, estos ingresos sería ya apegados a la realidad de
cada GAD. No podemos decir que sus ingresos se duplicarían ya que esta hipótesis
depende del catastro y de la mejora en la prestación de servicios básicos que se
brinde a la ciudadanía de sus territorios por parte de los GAD.
A continuación en la siguiente tabla podemos ver que estos GAD recaudan por
impuesto predial urbano y rural un determinado valor, pero no es un valor real, ya
que no cuentan con un catastro urbano o real.
Tabla N° 6. Impacto en los “Ingresos por recaudación de catastro urbano y
rural” en dólares por estrato.
Estrato
Base
GAD que no
cuentan con
Catastro
Urbano y/o
Rural
Incremento en
los ingresos
urbano y rural
Incremento en
los ingresos
urbanos
Incremento en
los ingresos
Rurales
Estrato 1 28 359.865,35 21.377,67 146.657,26
105
Estrato 2 19 165.572,59 185.808,13 430.238,53
Estrato 3 44 773.059,37 255.712,92 1.762.375,71
Estrato 4 22 2.150.323,02 359.429,32 1.015.104,54
Estrato 5 11 3.367.283,45 2.103.835,18 934.568,99
Estrato 6 1
1.141.782,32
Esta tabla refleja que en todos los estratos hay GAD que a pesar de no poseer
catastros urbanos y/o rurales, recaudan valores por impuesto predial sin tener una
base bien fundamentada en el valor a pagar por cada predio, a medida que los GAD
son más grandes sus recaudaciones incrementan de la mano. Hay que tomar en
cuenta que si se invirtiera en realizar en actualizar los catastros los ingresos por
dicho rubro serían más eficientes ya que se reflejaría el valor real de cada predio,
haciendo que los valores por impuesto predial sean más justos y progresivos, lo
que en el mejor de los casos los ingresos para cada GAD aumentarían
supuestamente hasta el doble de la recaudación actual.
106
Conclusiones
1. La base legal determina que el Estado Ecuatoriano debe gobernarse de
forma descentralizada, a través de niveles de gobierno sub-nacional los
mismos que serán autónomos política, administrativa y financieramente. A
partir de la vigencia del Cootad en el año 2010, se norman los aspectos de
la Descentralización, reflejada principalmente a través del ejercicio de
competencias, manejo de sus recursos y la organización territorial ejercida
por los GAD. En este sentido son los GAD Municipales los que tienen un
mayor número de competencias para trabajar, en comparación con los
otros niveles de Gobierno Sub-nacional. Los GAD Municipales son los
encargados de la competencia de ordenamiento territorial, es así que la
LOOTUGS, ley orgánica que se expide posteriormente al terremoto ocurrido
en abril de 2016, que afecto a varios cantones principalmente de la Costa
Ecuatoriana, por lo que está ley establece los parámetros que deben cumplir
los GAD Municipales para en el uso y gestión de suelo, entendiéndose a esto
como la planificación del suelo urbano y rural de sus cantones y para que
este debe ser utilizado (si es para vivienda, uso agrícola, industrial, de
comercio etc..), sin embargo para organizar u ordenar sus territorios es
necesario saber cómo están actualmente organizados, lo cual se logra a
través de la actualización catastral, por lo cual la LOOTUGS en la transitoria
novena y el Acuerdo del MIDUVI sobre “NORMAS TECNICAS PARA dan
plazo a los GAD de dos años para contar con un catastro geo-referenciado,
con esta información se evitaría asentamientos humanos irregulares y que
se encuentran en peligro por deslaves, catástrofes naturales o por
salubridad al carecer de servicios básicos, si se hubiese contado con un
catastro multifinalitario geo-referenciado en el terremoto se hubiese sabido
rápidamente cuales son las casas que se cayeron, cuantos pisos, cuántas
familias y tal vez se hubiese evitado una expansión urbana insegura previo
al terrible incidente.
2. Los GAD municipales son analizados a través de la estratificación del Banco
de Desarrollo BDE, el mismo que los estratifica por medio del número de
población al año 2010, esta información se actualizó al 2015 (año de
107
análisis) tomando en cuenta las proyecciones poblacionales del INEC, la
metodología en mención divide a los GAD Municipales en 6 estratos siendo
el estrato 1 el que tiene una menor concentración de población y el estrato
6 el que contiene una mayor concentración de población. Los ingresos de
los GAD están dados por: i) Ingresos propios - principalmente recaudación
resultado del ejercicio de sus competencias; ii) Transferencias del PGE -
Modelo de Equidad Territorial y por Nuevas competencias; iii) Otro tipo de
transferencias, legados y donaciones - Fondos recibidos sin
contraprestaciones del sector interno o externo; iv) Participación en las
rentas de explotación o industrialización de recursos naturales no
renovables - La ley 010 Fondo para el Eco- desarrollo Regional Amazónico
y de fortalecimiento de sus organismos seccionales y ley 047 establece la
asignación del 5% de la venta de energía originada en las centrales
hidroeléctricas de Paute, Pisayambo y Agoyán en beneficio de las provincias
de Azuay, Cañar, Morona Santiago y Tungurahua. Sin embargo estos
ingresos en la Base SIM que es la que se utiliza en este análisis agrupa los
ingresos antes mencionados de manera indistinta, pro guardando
coherencia con el marco jurídico.
3. La Base SIM muestra que los ingresos más representativos de los GAD
Municipales son los ingresos de capital, los GAD del Estrato 1 tienen una
concentración del 54% por mientras que el Estrato 6 tienen una
concentración del 38% en comparación con el resto de ingresos. Los
ingresos de capital están compuestos por la venta de activos; transferencias
de capital; recuperación de inversiones; siendo la cuenta de trasferencias
de capital la que pesa entre el 99% y 100% de ingresos de capital es decir
son las transferencias realizadas por el Gobierno Central el que financia en
promedio el 44% de los ingresos de los GAD Municipales. El segundo
ingreso que está fondeando a los GAD Municipales son los empréstitos o
fuentes de financiamiento en promedio financia con el 28%. Por lo que los
ingresos de los GAD de este nivel están dados en más del 60% por ingresos
que no provienen del ejercicio de sus competencias. Entrando en materia
de catastro, las cuentas de recaudación por concepto impuesto predial
urbano y rural son las partidas que dan cuenta de este tema. En este sentido
108
la recaudación de los ingresos por impuesto predial apenas representa en
promedio el 14% en los predios urbanos y el 6% en los predios rurales.
4. Los egresos fiscales según lo establece el Código de planificación y finanzas
públicas Art. 79 se clasifican en egresos permanentes y no permanentes.
Los egresos permanentes son egresos de recursos públicos que se efectúan
con carácter operativo que requieren repetición permanente y permiten la
provisión continua de bienes y servicios públicos a la sociedad, estos no
generan directamente acumulación de capital o activos públicos. Los
egresos no-permanentes son egresos de recursos públicos que se efectúan
con carácter temporal no requiere repetición permanente. Los egresos no-
permanentes pueden generar directamente acumulación de capital bruto o
activos públicos o disminución de pasivos, en estos egresos se consideran
también los gastos de inversión. Los Gastos más representativos a nivel
Municipal son los Gastos de Capital e Inversión ya que representan en
promedio el 72% del total de gastos, son los GAD del estrato 6 los que tienen
una mayor inversión con 79% de la misma forma son estos GAD los únicos
que tiene inversiones financieras las mismas que representan el 4% del
total de su gasto, y el porcentaje del 5% en servicio de la deuda es el más
alto. Sin embargo al analizar la composición de la cuenta de inversión nos
encontramos que sus gastos en inversión están dados por personal para
inversión en 28% promedio de todos los estratos y obra pública en
promedio el 39%, por lo que el Gasto en Inversión está determinado en
proporciones casi iguales entre el personal para inversión y obra pública.
5. La Normativa técnica para catastro de bienes inmuebles urbanos, rurales,
expedida por Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda en su Art. 2.-
Definiciones, determina los tipos de catastro siendo el catastro multi -
finalitario el que integra todos los tipos de catastro, por lo que al artículo en
mención lo define como “el modelo catastral que relaciona los Datos
Catastrales Básicos registrados en el Inventario Catastral Básico de la
Entidad Catastral Territorial, con los Catastros Temáticos”, es así que el GAD
deberá integrar toda la información económica, física, jurídica y de uso del
suelo a nivel predial y así contar con un Catastro Multifinalitario que incluya
lo urbano y rural de su cantón. La actualización del catastro no solo
109
contribuye a que los GAD puedan tener identificado como se encuentra su
territorio y así determinar y focalizar la prestación de servicios públicos de
su competencia, así como también la actualización catastral permite al GAD
potencializar y maximizar sus ingresos por recaudación impuesto predial
urbano y rural.
6. El impacto de la LOOTUGS se da tanto a nivel de ingresos (recaudación de
impuesto predial urbano y rural) pero este es efecto a mediano plazo o largo
plazo de la inversión que se debe realizar, por lo que para la actualización
catastral la cuenta presupuestaria que primero se impacta es la de gastos
en inversión, inversión en obra pública, personal para inversión, bienes y
servicio de consumo ya que estas tres cuentas tienen como subcuenta
Planes de Desarrollo y catastro, y el impacto es en esta cuenta específica,
actualmente ésta subcuenta no cuenta con valores en la base SIM para el
año 2015, es decir este año no existió una inversión en actualización
catastral. Para determinar los gastos aproximados que implicara para los
GAD con un catastro actualizado se tomó el documento “Taller estimación
valor levantamiento catastro urbano a nivel nacional” elaborado por el
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda - MIDUVI en el año 2011, no
existe más información oficial que pueda dar cuenta del costo real que
implica la actualización catastral, este documento establece dos grandes
componentes para el costo total 1. Costos aproximados de cartografía por
hectárea 75USD; y, 2. Costos aproximados de re levantamiento por predio
24USD, por lo cual el costo de actualización catastral para los GAD
cantonales excluyendo los cantones de Galápagos sería de 1.956 Millones
de USD estos costos no incluyen los valores de mapas temáticos como tipo
de vías, altura de edificaciones, comercio y servicios, uso de suelo, servicio
de transporte, servicios básicos, servicios complementarios etc... pues esto
implicaría un estudio muy específico por GAD. Se excluyeron a los 3 GAD de
la región Insular esto en razón que no se dispone de la superficie terrestre
que efectivamente debe ser urbana y rural, ya que esta es una región con un
alto porcentaje de superficie de conservación.
7. Los GAD que no disponen catastro urbano (44 GAD) y catastro rural (113
GAD), excluyendo a los 3 GAD de la región Insular. los impactos se midieron
110
aplicando una división entre el costo de actualización o levantamiento
catastral (numerador) y el gasto de capital e inversión (denominador) de
los cantones que no cuentan con catastro urbano y posteriormente rural.
8. Si los GAD invierten en promedio un 3% del total de sus gastos de capital e
inversión podrían contar con un catastro urbano actualizado. Es decir el
impacto de la LOOTUGS sobre la actualización catastral de las zonas
urbanas es mínima, por lo que los GAD que no cuentan con este catastro
podrían levantar esta información con una focalización y priorización de
gastos.
9. Si los GAD invierten en promedio 133% del total de sus gastos de capital e
inversión podrían contar con un catastro rural actualizado. Es decir el
impacto de la LOOTUGS sobre la actualización catastral de las zonas rurales
es muy fuerte, por lo que para contar con este catastro es necesario primero
contar con el apoyo del gobierno central, así como de contar con fuentes de
financiamiento externas a través de cooperación internacional.
10. El impacto en los ingresos de los GAD que no cuentan con catastro urbano
y/o rural, se calculó a través del supuesto principal de que incrementarían
al menos en la misma cantidad sus ingresos si actualizan sus catastros, ya
que a pesar de que no cuenten con catastro estos GAD están recaudando
valores, es así que se consideró una ponderación de 1 para los GAD que no
cuentan con un solo catastro ya sea este urbano o rural, posteriormente se
aplicó esta ponderación en los ingresos que obtuvieron en el año 2015 ya
sea por concepto de catastro urbano o rural, según sea el catastro. Se
estableció una ponderación de 2, para los GAD que no cuentan con los dos
catastros urbano y rural, posteriormente se aplicó esta ponderación en los
ingresos que obtuvieron en el año 2015 por concepto de catastro urbano y
rural, a pesar que los GAD no cuentan con un catastro multifinalitario y
completo estos GAD recaudan con mecanismos desactualizados. Para los
GAD que cuentan con catastro rural y urbano se los representó con el
número 0, para este segmento los ingresos de estos GAD no variarían. Los
ingresos de los GAD que actualmente no cuentan con catastro urbano y/o
rural sus ingresos se incrementarían en 6.82 millones USD
aproximadamente.
111
BIBLIOGRAFÍA
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Plan Nacional para el Desarrollo / Plan Nacional para el Buen Vivir, 2013 -
2017
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Descentralización, 2010
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, 2016
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Senplades, Preguntas frecuentes sobre descentralización fiscal en el
Ecuador.
Resoluciones del Consejo Nacional de Competencias.
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE,
Descentralización Fiscal: Marco Conceptual, Proyecto Regional de
Descentralización Fiscal CEPAL –GTZ, Santiago de Chile, 1993
112
Anexos
Entrevistas
I. Wendy Santos – Analista de Información Senplades
1. ¿Sabe de que trata la LOOTUGS ?:
Sí x
No Fin de la entrevista
2. ¿Considera usted que todos los GAD Municipales están en la capacidad de cumplir con el siguiente apartado legal de la LOOTUGS?:
Sí
No x
¿Por qué? Los GAD aún no evidencian la importancia, beneficios y la necesidad de un catastro para su ordenamiento territorial
…………………………………………………………………………………
3. ¿Considera usted que la LOOTUGS contribuirá a mejorar los problemas de catastro de los GAD Municipales?:
Sí
No x
4. ¿Cree usted que la LOOTUGS genera impacto en las finanzas (ingresos y gastos) de los GAD Municipales?:
Sí x
No
5. ¿Cree usted que los GAD Municipales están en la capacidad financiera de actualizar sus catastros?:
Sí x
No
¿Por qué? Si existe una adecuada administración de los recursos acorde a las necesidades y requerimientos de los GADs
6. ¿Qué recomendación usted haría sobre esta ley y su vinculación con las finanzas de los GAD Municipales?:
Ingeniera Geógrafa Wendy Santos
Analista de Información
Entrevista sobre la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo - LOOTUGS y las finanzas de los GAD Municipales
DISPOSICIÓN TRANSITORIA NOVENA.- Para contribuir en la actualización del Catastro Nacional Integrado Georreferenciado, los Gobiernos
Autónomos Descentralizados municipales y los metropolitanos, realizarán un primer levantamiento de información catastral, para lo cual contarán
con un plazo de hasta dos años, contados a partir de la expedición de normativa del ente rector de hábitat y vivienda".
¿Por qué? El marco legal es apenas un componente del catastro, falta fortalecer los conocimientos en los equipos técnicos,
infraestructura tecnológica, normas técnicas, etc.
¿Por qué? El levantamiento del catastro y sistematización del mismo implica rubros altos (generación, actualización y
mantenimiento). Sin embargo generalmente los GADs no consideran se deba realizar esas inversiones al ser un productos que
politicamente no se evidencia para la ciudadanía.
La Ley permite regular el proceso de ordenamiento territorial por lo tanto permite organizar de cierta manera los ingresos y gastos de los GAD´s. Sin
embargo, es necesario analizar si las sanciones en realidad obligan al los GAD´s al cumplimiento de sus competencias como el catastro.
113
II. Verónica Santillan – Especialista de Planificación Senplades
1. ¿Sabe de que trata la LOOTUGS ?:
Sí x
No Fin de la entrevista
2. ¿Considera usted que todos los GAD Municipales están en la capacidad de cumplir con el siguiente apartado legal de la LOOTUGS?:
Sí
No x
¿Por qué?.................................................................
…………………………………………………………………………………
3. ¿Considera usted que la LOOTUGS contribuirá a mejorar los problemas de catastro de los GAD Municipales?:
Sí
No x
¿Por qué?.................................................................
4. ¿Cree usted que la LOOTUGS genera impacto en las finanzas (ingresos y gastos) de los GAD Municipales?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
5. ¿Cree usted que los GAD Municipales están en la capacidad financiera de actualizar sus catastros?:
Sí
No x
¿Por qué?.................................................................
No todos los GAD municipales, depende del tipo de GAD
6. ¿Qué recomendación usted haría sobre esta ley y su vinculación con las finanzas de los GAD Municipales?:
Ingeniera Geógrafa Verónica Santillan
Especialista en Planificación Nacional - Senplades
Entrevista sobre la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo - LOOTUGS y las finanzas de los GAD Municipales
DISPOSICIÓN TRANSITORIA NOVENA.- Para contribuir en la actualización del Catastro Nacional Integrado Georreferenciado, los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales y los metropolitanos,
realizarán un primer levantamiento de información catastral, para lo cual contarán con un plazo de hasta dos años, contados a partir de la expedición de normativa del ente rector de hábitat y vivienda".
No todos están en capacidad de relizar el levantamiento del catastro georeferenciado, debido a que el levantamiento debe
ser realizado por equipos externos al GAD (consultores) por el volumen de información a levantar y sitematizar; además no
todos cuentan con infraestructura física para gestionar la inforamción levantada. Por otro lado existe municipio que
gestionan su catastro de una manera adecuada sin necesariamente contar con información georeferenciada.
La ley debe estar acompañada de normativa técnica que no ha sido todavái expedida. Además debe haber un organo que
regule no solo el tema de uso del suelo sino en general de en que se invierte el presupuesto del GAD
Considero que la ley debe ir acompañada de la normativa para avanzar en temas de uso y gestión del suelo, han pasado 2 años desde la vigencia de ley
y considero que no se ha realizado el trabajo completo para su implementción. Si bien es cierto que la regulación del uso del suelo y el contar con
catastros georeferenciado permitiría incidir en las finanzas de los GAD, también debe buscar otras formas de gestión para aumentar sus ingresos.
114
III. Ana Celi – Analista de Finanzas Territoriales Senplades
1. ¿Sabe de que trata la LOOTUGS ?:
Sí x
No Fin de la entrevista
2. ¿Considera usted que todos los GAD Municipales están en la capacidad de cumplir con el siguiente apartado legal de la LOOTUGS?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
Los GAD deberían tener un registro actualizado de su catastro, lo que les permitiría incrementar sus ingresos propios a través de
la recaudaación del impuesto predial. No se si se puede generalizar el que todos los GAD estén en la capacidad técnica y financiera
de cumplir con esta disposición pero todos se beneficiarían de hacerlo.
3. ¿Considera usted que la LOOTUGS contribuirá a mejorar los problemas de catastro de los GAD Municipales?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
La LOOTUGS en su capítulo IV se refiere a un Catastro Nacional Integrado Georeferenciado, el mismo que se alimentará de información
actualizada territorializada generada por los GAD municipales y metropolitanos y otras instituciones que generan información
relacionada con catastros y ordenamiento territorial. Si bien el primer esfuerzo de los GAD de actualizar su catastro es bastante
fuerte, el tener un solo sistema que regule este proceso facilitará la ejecución del mismo y su actualización futura no constituirá
un mayor esfuerzo para los GAD y traerá beneficios económicos.
4. ¿Cree usted que la LOOTUGS genera impacto en las finanzas (ingresos y gastos) de los GAD Municipales?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
El tener catastros actualizados incremetará su recaudación predial
5. ¿Cree usted que los GAD Municipales están en la capacidad financiera de actualizar sus catastros?:
Sí
No x
¿Por qué?.................................................................
No creo que se puede generalizar la capacidad financiera de los GAD.
6. ¿Qué recomendación usted haría sobre esta ley y su vinculación con las finanzas de los GAD Municipales?:
Economista Ana Victoria Celi
Analista de Finanzas Territoriales- Senplades
Entrevista sobre la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo - LOOTUGS y las finanzas de los GAD Municipales
DISPOSICIÓN TRANSITORIA NOVENA.- Para contribuir en la actualización del Catastro Nacional Integrado Georreferenciado, los Gobiernos
Autónomos Descentralizados municipales y los metropolitanos, realizarán un primer levantamiento de información catastral, para lo cual contarán
con un plazo de hasta dos años, contados a partir de la expedición de normativa del ente rector de hábitat y vivienda".
Incluir una transitoria en la que se obligue a las instituciones pertinentes el apoyo a los GAD en este proceso. Ejemplo:
Senplades, MIDUVI en temas técnicos y BdE en financiamiento
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IV. Carina Sandoval – Especialista Finanzas Territoriales Senplades
1. ¿Sabe de que trata la LOOTUGS ?:
Sí x
No Fin de la entrevista
2. ¿Considera usted que todos los GAD Municipales están en la capacidad de cumplir con el siguiente apartado legal de la LOOTUGS?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
3. ¿Considera usted que la LOOTUGS contribuirá a mejorar los problemas de catastro de los GAD Municipales?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
4. ¿Cree usted que la LOOTUGS genera impacto en las finanzas (ingresos y gastos) de los GAD Municipales?:
Sí x
No
¿Por qué?.................................................................
5. ¿Cree usted que los GAD Municipales están en la capacidad financiera de actualizar sus catastros?:
Sí
No x
¿Por qué?.................................................................
6. ¿Qué recomendación usted haría sobre esta ley y su vinculación con las finanzas de los GAD Municipales?:
Economista Carina Sandoval
Especialista de Finanzas Territoriales- Senplades
Entrevista sobre la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo - LOOTUGS y las finanzas de los GAD Municipales
DISPOSICIÓN TRANSITORIA NOVENA.- Para contribuir en la actualización del Catastro Nacional Integrado Georreferenciado, los Gobiernos
Autónomos Descentralizados municipales y los metropolitanos, realizarán un primer levantamiento de información catastral, para lo cual contarán
con un plazo de hasta dos años, contados a partir de la expedición de normativa del ente rector de hábitat y vivienda".
Que se realice un diagnóstio pevio ajustes de la normativa sobre catastro sobre la capacidad técnica y financiera de los GAD,
para buscar alternativas de apoyo ya sea desde el Gobierno Central, BDE, MIDUVI o Cooperación internacional.
El Ecuador es un territorio multiétnico y multicultural, con extensiones territoriales diversas, con proporciones
urbanas y rurales distintas lo cual muestra que las normativas no pueden ser expedidas sin un previo diagnóstico
de la realidad territorial en este caso de los cantones, por lo cual considero que no todos los GAD Municipales
están en la capacidad de dar cumplimiento a este artículo y a lo que establece la LOOTUGS, ya que hay GAD con
mayor capacidad técnica y financiera y otros que no.
Contribuye en los centros urbanos a regular asentamientos irregulares, centros patyrimoniales, sin embargo hay
temas rurales que también son parte del catastro que no son abordados.
La actualización catastral implica en un primer momento una fuerte inversión que deben realizar los GAD para
contar con datos georeferenciados y mapas temáticos, posteriormente la implementación de un sistema el cual
integra el catastro multifinalitario, por lo que el catastro económico o fiscal está incluido en este, y finalmente la
retribución a través del cobro del predial según tamaño de los predios a través de ordenananzas las mismas que
deben ser progresivas.
Los GAD son distintos y por ende sus capacidades, tienen una alta dependencia fiscal y los montos que se asignan
desde el PGE es función de 7 criterios, repuntando por lo general los GAD que tienen mejores consdiciones
operativas, lo que se refleja en estos criterios, por lo que no todos los GAD tendrán la capacidad de actualizar sus
catastros y tal vez el rural implique también una alta inversión por parte de ellos.
116
V. Luis Sánchez – Analista Finanzas Territoriales Senplades
1. ¿Sabe de que trata la LOOTUGS ?:
Sí X
No Fin de la entrevista
2. ¿Considera usted que todos los GAD Municipales están en la capacidad de cumplir con el siguiente apartado legal de la LOOTUGS?:
Sí
No X
¿Por qué?.................................................................
Falta de recursos economicos para poder hacer el levantamiento georeferencial.
Falta de registros de algunas propiedades.
3. ¿Considera usted que la LOOTUGS contribuirá a mejorar los problemas de catastro de los GAD Municipales?:
Sí X
No
¿Por qué?.................................................................
4. ¿Cree usted que la LOOTUGS genera impacto en las finanzas (ingresos y gastos) de los GAD Municipales?:
Sí X
No
¿Por qué?.................................................................
5. ¿Cree usted que los GAD Municipales están en la capacidad financiera de actualizar sus catastros?:
Sí
No X
¿Por qué?.................................................................
Por la falta del levantamiento georeferencial
6. ¿Qué recomendación usted haría sobre esta ley y su vinculación con las finanzas de los GAD Municipales?:
Economista Luis Sánchez.
Analista de Finanzas Territoriales- Senplades
Entrevista sobre la Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial Uso y Gestión del Suelo - LOOTUGS y las finanzas de los GAD Municipales
DISPOSICIÓN TRANSITORIA NOVENA.- Para contribuir en la actualización del Catastro Nacional Integrado Georreferenciado, los Gobiernos
Autónomos Descentralizados municipales y los metropolitanos, realizarán un primer levantamiento de información catastral, para lo cual contarán
con un plazo de hasta dos años, contados a partir de la expedición de normativa del ente rector de hábitat y vivienda".
Creo que para que las finanzas de los GAD puedan seguir mejorando en el tiempo se necesita establecer
objetivos específicos para cada uno de los niveles de gobierno, adaptados a sus comptencias y a sus
caracteristicas financieras.
A generar el catastro los municipios tendran un regitro de viviendas lo que permitira mejorar su recaudación y a su vez incrementar sus ingresos
propios para mejorar su gestión.
Ademas, esta información permitirá identificar el tipo de viviendas y en donde se encuentran ubicadas, informacion que favorecera a la
implementacion de los servicios publicos mas adecuados a las necesidades de los hogares.
Con leyes como la del incremento del catastro se establce objetivos para incremenetar los ingresos propios de tal manera que se las finanzas de los
GAD sean más sostenibles.