una experiencia institucional exitosa: la creación del banco...
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Una experiencia institucional exitosa: la creación del Banco Central de Guatemala1
Hugo Maul*
“Este es un caso… de reformas monetarias y bancarias… talvez contiene
algunas lecciones para el mundo de hoy, o talvez nuestro mundo no
está listo todavía para esas lecciones”.
D. E. Kemmerer. The establishment of the quetzal
Hace un siglo enfrentábamos una crisis similar a la actual: un deterioro
marcado en los términos de intercambio, un sistema bancario muy debilitado,
suspensión de pagos, aumento desmedido del déficit fiscal, reducción drástica de
los ingresos tributarios y gasto público creciente. Y como siempre, el tipo de
cambio era el “barómetro” de nuestras vicisitudes.
El paralelismo histórico sorprendente. No se trata de que exista un destino
determinado para los países, mucho menos que sean victimas del “Eterno retorno”
de Nietzsche. Sin embargo, la crisis de hoy se parece tanto a la de hace cien años
que uno no puede más que dudar. Desde esta perspectiva histórica de muy largo
plazo, pareciera que los sesenta y tanto años de tipo de cambio fijo son más bien
la excepción que la regla. Seguramente la historia del tipo de cambio y de la
conducción de la política monetaria durante estos últimos cien años tiene grandes
lecciones que enseñarnos. Pero como dijo D. E. Kemmerer, al escribir las andanzas
de su padre en Guatemala a principios del siglo XX , el famoso Dr. Money, Edwin
Walter Kemmerer, quien se paseaba por el mundo creando bancos centrales e
impulsando reformas monetarias, quien varias veces vino a Guatemala a intentar
convencer al Señor Presidente de la necesidad de una reforma monetaria: “Este
1 Transcripción de la conferencia dictada por el autor durante el XII CICLO DE JORNADAS ECONÓMICAS 2003, jueves 19 y viernes 20 de Julio de 2003. El autor ha tratado de mantener esta versión escrita lo más apegada a la versión oral de aquel momento. * Director del Área Económica del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN).
2
caso de reforma monetaria tiene muchas lecciones que nos pueden servir para el
futuro, pero puede ser que aún no estemos preparados para ellas”.
En términos prácticos, dado el poco éxito que hemos tenido promoviendo
cambios institucionales en Guatemala, pareciera que no estamos preparados para
entender las lecciones que encierra la conducción de la política monetaria durante
las postrimerías del siglo XIX y los primeros albores del XX. La política monetaria
en este período refleja la experiencia de un cambio institucional exitoso. Situación
que se refleja en el comportamiento del tipo de cambio durante los últimos cien
años.
Al analizar el tipo de cambio de 1897 hasta 1997, salta a la vista que algo
significativo ocurrió durante los años 20. A pesar que muchas realidades poco han
cambiado en ese período, el tipo de cambio es testigo de un cambio radical y
exitoso: la creación del Banco Central de Guatemala. Institución que ha
sobrevivido por casi ochenta años cumpliendo la misma función esencial. Aunque
esto no parece de mayor importancia, en un país como Guatemala significa
mucho. En un país donde las crisis externas, los golpes de Estado y los cambios de
Monthly Exchange Rate (Logs)
-1.5
-1.17
-0.84
-0.51
-0.18
0.15
0.48
0.81
Ene
-95
Ene
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-01
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-10
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Log (
Ex. R
ate)
Log Ex Rat
3
partidos en el poder son situaciones de todos los años, sobrevivir durante ochenta
años sin mayores alteraciones es una experiencia poco común.
Además, todo lo anterior enmarcado dentro de un agotamiento institucional
producto de la poca funcionalidad de las instituciones monetarias y bancarias
españolas para la nueva realidad del país. Por si fuera poco, aquella crisis
económica también se hizo acompañar de una profunda crisis política, de la cual
surgió, ni más ni menos, el Señor Presidente. Una persona que no era cafetalero,
ni militar, ni pertenecía a la clase acomodada.
¿Estaremos listos para aprender la lección que se deriva de esta
experiencia? ¿O tendrá razón Kemmerer? No estamos listos para entender esas
lecciones. Aunque tomó tiempo, casi veinticinco años, la lección es una de cambio
institucional exitoso. Quizás como nunca lo hemos visto en Guatemala. Lo que
originalmente fue un tímido y casi suicida intento de manipular el tipo de cambio
terminó dando vida a la institución que nos invita hoy a estas Jornadas
Económicas. Una institución que, en su momento de creación no parecía viable,
logró lo que nunca antes se había dado durante la Revolución Liberal: estabilizar el
tipo de cambio. De una situación donde la inestabilidad era la regla se pasó a otra
donde la inestabilidad era la excepción. Según Sebastian Edwards, quien es una de
las personas que más sabe de sistemas cambiarios, y de acuerdo con mi
investigación, la experiencia de Guatemala con un régimen de tipo de cambio fijo
es una de las de mayor duración para un país en desarrollo.
Lamentablemente para el Señor Presidente, la historia monetaria —durante
el período 1897–1923— la contaron los vencedores, quienes lo derrocaron del
poder de manera consciente o inconsciente; los vencedores han oscurecido lo que
verdaderamente sucedió en aquellos años, como tratando de borrar cualquier
evidencia positiva que pudo haber existido. Un siglo después es muy tarde para
tratar de hacer justicia respecto al manejo económico de Manuel [Estrada
4
Cabrera]. Sin embargo, nunca será muy tarde para rescatar las lecciones básicas
que la historia quiere mostrarnos. ¿Cuál fue el legado de Manuel Estrada Cabrera
en cuestiones monetarias? ¿Qué podemos aprender revisando ese período de la
historia? Sin duda alguna, mostrarnos que el cambio institucional es un tema del
cual sabemos poco. Sobre todo, que debemos prestar más atención a la
interrelación entre el proceso político, la generación de incentivos y las
restricciones económicas. Comprender que la sostenibilidad y credibilidad de las
políticas son más un resultado de interacción de factores económicos y políticos,
que el producto de un diseño consciente de respuestas óptimas a problemas
complejos.
¿Cómo empieza esta historia de cambio institucional? Guatemala, a finales
de 1897, con institucionalidad económica en crisis: precios del café, único producto
de exportación, por los suelos. Finanzas públicas debilitadas: creciente gasto
público, ingresos tributarios altamente volátiles y dependientes del precio del café.
Endeudamiento externo e interno agotado.
En materia monetaria la situación no era distinta. El sistema bimetálico que
heredamos de los españoles estaba en plena crisis. La plata había desaparecido
desde hacía mucho tiempo. Los bancos sufrían de una crisis de pagos. Los
cafetaleros no podían pagar sus préstamos a los bancos. Las reservas bancarias en
metálico habían desaparecido por completo. Ante tal crisis, José María Reyna
Barrios se vio obligado a decretar en 1897 una suspensión temporal de la
convertibilidad de los billetes de banco que iba a durar hasta 1923.
El tipo de cambio, variable por la cual muchos han juzgado el manejo
económico de Estrada Cabrera, empezaba a mostrar una tendencia alcista que iba
a mantenerse durante los siguientes veinticinco años. Para ser justos, durante la
administración de Estrada Cabrera hubo aumentos y caídas en el tipo de cambio,
casi siempre siguiendo el patrón del precio del café. Es más, los niveles de tipo de
5
cambio que desataron la crisis que llevó a la creación del Banco Central de
Guatemala en 1926 son casi dos veces mayores a los niveles más altos durante la
administración en cuestión.
La interpretación de estos eventos, inspirada en su mayoría por el trabajo
de John Park Young, sostiene que el Señor Presidente sacó provecho de un
sistema monetario sin convertibilidad y con bancos emisores de billetes al servicio
del Gobierno. Park Young, y la mayoría de historiadores que le siguieron, sugieren
que Estrada Cabrera financió sus excesos de gasto con la colaboración de los
bancos. A la luz de la evidencia que esta investigación ha arrojado, tal
interpretación es incorrecta.
Si bien es cierto que los bancos y el Gobierno intentaron establecer una
política monetaria coordinada, también es cierto que tal experimento fracasó
rotundamente. De allí en adelante, más que un contubernio del Gobierno y los
bancos para inflar sin medida, lo que ocurrió fue el establecimiento de un control
político de la política monetaria. Control que, mientras existió, mantuvo la situación
monetaria en “orden”, tal y como lo demuestra la salida del Señor Presidente del
poder.
Para entender mejor este período de veinticinco años, desde 1897 hasta
1923, es importante estudiar las características del sistema monetario que
funcionó durante esa época. Acorde con las prácticas de la época, los bancos
privados tenían derecho de emisión de billetes de banco. Contrario a las prácticas
comunes de la época, estos bancos no tenían ningún tipo de regulación por parte
del Gobierno, ni en lo que se refiere a la cantidad de reservas en metálico ni en lo
que se refiere a límites en la emisión. Dentro de la visión tradicional de aquella
época, los bancos únicamente proveían los recursos que legítimamente necesitaba
la actividad privada, de manera que, aunque no hubiera límites a la emisión, dado
que la aceptación de billetes era puramente voluntaria, el sistema no tenía
6
incentivos para emitir de más. Es decir, el sistema de control consistía en que
nadie estaba obligado a aceptar los billetes de banco, y quienes lo hacían tomaban
la decisión con base en la confianza que en dichos billetes o con base en la reserva
metálica de ellos.
Si bien es cierto que en aquella época se creía que el sistema bancario se
autorregulaba, básicamente invocando la doctrina de los “Real Bills”, también era
práctica común que los Gobiernos impusieran alguna regulación a la actividad
bancaria. Ese no fue el caso de Guatemala; acá la única regulación a la que
estaban sujetos los bancos era al Código de Comercio, en lo referente a la
hipoteca y al préstamo, y tangencialmente al Código Fiscal, en lo referente a la
emisión de notas de tesorería. En la práctica, los bancos no tenían regulación
alguna. Este fue el sistema bancario que heredó Estrada Cabrera, un sistema
bancario que él no diseñó. Un producto de la Revolución Liberal, de los buenos
precios del café a finales de la década de los 80 (siglo XIX) y principios de la
década de los 90 de la misma centuria.
Estrada Cabrera encontró dicho sistema ya en aprietos, no como en 1891,
cuando el precio del café se cotizaba en US$17.00 oro por quintal, sino con un
precio de US$7.00 por quintal. En 1897, después que los bancos perdieran la
mayoría de sus reservas de metálico debido a problemas en la paridad del peso
plata y el dólar oro americano, y después que los bancos prestaran al Gobierno lo
poco que les quedaba de oro y plata, Reyna Barrios se vio obligado a decretar
suspensión en la convertibilidad del papel moneda. Reyna Barrios decretó una
suspensión temporal por seis meses, la cual Estrada Cabrera tuvo que extender al
llegar al poder.
Tratando de sobrellevar la situación, y en busca de introducir un poco de
confianza en el sistema, el Gobierno y los bancos privados llegan a un arreglo para
introducir un respaldo fiscal al debilitado sistema monetario: el famoso Comité
7
Bancario. Este arreglo estipulaba que los bancos restablecerían la convertibilidad
en el momento en que el Gobierno acumulara una reserva en plata suficiente para
dar un respaldo de 40% a los billetes de banco. La solución no parecía
descabellada, al fin de cuentas, el Gobierno era en parte bastante responsable de
la situación que vivían los bancos. No fueron solamente los préstamos en metálico,
los bancos también facilitaron billetes de banco al Gobierno, préstamos que, por
supuesto, el Gobierno no podía pagar. Qué mejor solución para el Gobierno y los
bancos que prometer un retorno a la convertibilidad contingente a que el Gobierno
constituyera una reserva en metálico para la circulación. Según la ley, y las
promesas que se manejaron en dicho momento, se necesitaban dos años para que
el Gobierno pudiera constituir tal reserva.
Sin embargo, si tal acuerdo con los banco se analiza desde una perspectiva
moderna, suponiendo que los agentes económicos tenían un mínimo de
información acerca de cómo funcionaban las finanzas públicas, resulta que tal
promesa era completamente no creíble. Según mis estimaciones, para poder
cumplir dicha promesa, el Gobierno hubiese necesitado treinta años o hubiese
necesitado pignorar el impuesto sobre la exportación del café. En cualquier caso,
ninguna de las dos alternativas daba ningún respaldo efectivo a los billetes de
banco. Entonces de una suspensión temporal de seis meses, se llega a una
suspensión contingente con duración esperada de treinta. En pocas palabras, en
términos prácticos, el Comité Bancario fue el instrumento que banqueros y
Gobierno utilizaron para introducir una declaración de curso forzoso de los billetes
de banco. Es decir, declarar por ley que los pesos papel (billetes de banco) son
iguales a los pesos plata.
El arreglo del Comité Bancario resolvía la crisis de pago de los bancos, pero
no resolvía la falta de un mecanismo de regulación para la emisión de los bancos.
Es importante recordar que en esa época no existía ningún banco de Gobierno,
mucho menos un banco central, que pudiera haber ejercido la función de único
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emisor. Es más, parece difícil que, dada la situación política reinante y el poder del
sector cafetalero y los bancos, el sistema bancario hubiese renunciado a la
potestad de emitir billetes de banco. Por tanto, la pregunta central a responder, y
que no ha sido abordada nunca en la historiografía del período es: ¿Cómo, en
ausencia de un banco central y de regulaciones bancarias, se controlaba
la oferta monetaria?
Todos los autores que han estudiado este período sostienen que en
Guatemala se vivió una especie de Free Banking debido a la ausencia de
regulaciones sobre la emisión y sobre la cantidad de reservas que deban tener los
bancos. De manera acelerada, y probablemente revelando los prejuicios que tienen
contra este modelo, achacan males posteriores a dicha falta de regulación. Ésta es
una lectura superficial y equivocada del sistema que realmente operó en ese
momento.
En cualquier variante del modelo de Free Banking, al final de cuentas,
siempre existe algún mecanismo que determina la oferta monetaria; ya sea la libre
convertibilidad del papel moneda a una mercancía, a una moneda dura o a
cualquier tipo de estándar. En nuestro caso, no había posibilidad alguna de tal
convertibilidad. Además, tampoco había libre entrada ni salida; siempre fueron
bancos, ni uno más ni uno menos.
Otra posibilidad que guarda bastante semejanza con el modelo
guatemalteco es la de la emisión competitiva de dinero, del profesor Ben Klein de
UCLA.2 Según el modelo de Klein, la convertibilidad no es necesaria para que un
sistema monetario de dinero fiduciario competitivo pueda funcionar. En dicho
contexto, cada quien podría emitir su propio dinero, siempre y cuando exista un
mecanismo que permita comparar la calidad de las distintas monedas.3 Este
2 Hayek publicó su famoso tratado sobre el dinero competitivo después que Klein lo hiciera en 1973. 3 En dicho modelo la calidad de cada moneda tiene que ver con el poder de compra implícito que tiene cada
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mecanismo no es más que un tipo de cambio flexible entre las diferentes
monedas. Cada banco podría emitir lo que quisiera, y no estar obligado a tener
reservas, pero sus billetes deberían cotizarse libremente frente a los de otros
bancos más o menos prudentes que éste.4
La experiencia guatemalteca se parece a la emisión competitiva de dinero
en lo que se refiere a la ausencia de regulaciones respecto a reservas de emisión
de dinero. Sin embargo, a diferencia de ese modelo, en este caso no existió
cotización flexible entre los billetes de los distintos bancos. Este pequeño detalle
impide caracterizar la experiencia guatemalteca como una de emisión de dinero
competitivo. Dentro de la ley que le daba vida al Comité Bancario, en una cláusula
aparentemente poco importante, se establecía que los billetes de Banco, el peso
plata y los billetes del Comité Bancario (que se suponía estarían respaldados por
los ingresos tributarios) eran perfectos sustitutos. Dado que el objetivo de dicho
Comité era darle respaldo a los billetes de banco, tanto como el que tenían cuando
existía plena convertibilidad, era primordial que todos ellos fueran plenamente
convertibles a los del Comité Bancario. Los cuales, a su vez, se suponía iban a ser
equivalentes a pesos plata. De esa cuenta, por ley, un peso del Banco de
Occidente era igual a un peso del Banco Internacional e igual a un peso del Banco
Colombiano, etc. Al declararse de curso forzoso los billetes de banco y hacerse
perfectos sustitutos uno de otro, se destruyó el mecanismo de corrección que, por
lo menos teóricamente, tendría un sistema de emisión de dinero competitivo.5
una de ellas. 4 Un sistema similar operó en Nueva York durante el siglo XVIII. Durante ese episodio unos 60 ó 70 emitían
dinero fiduciario sin respaldo, pero sus monedas se cotizaban diariamente entre sí. Los menos pudientes sufrían porque sus monedas se depreciaban más que los bancos conservadores. La gente preferirá siempre monedas con un valor estable sobre monedas inestables.
5 En el trabajo original de Klein se supone que los tenedores de billetes y los bancos juegan una especie de estrategia particular que hace sostenible el equilibrio en juegos repetidos. L. White argumenta que dicha estrategia no constituye la única solución posible del juego y que la emisión de dinero competitivo degenera en la hiperinflación.
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En conclusión, de acuerdo con la taxonomía de los modelos de emisión de
dinero en ausencia de un banco central, la experiencia monetaria de Guatemala
durante el período de Estrada Cabrera no fue una de Free Banking ni de emisión
competitiva de dinero. En todo caso fue una degeneración de dichos modelos,
donde no existía ningún mecanismo endógeno de control de la oferta monetaria: ni
reservas, ni convertibilidad, ni cotizaciones flexibles entre los billetes de banco, ni
regulaciones, ni libre entrada y salida al mercado.
Antes de intentar resolver el problema de cómo se regulaba la oferta
monetaria en este contexto institucional, es importante identificar a los jugadores
claves dentro del “juego” económico y político que prevalecía en aquel momento.
En la arena política se identifican cuatro actores claves: a) los bancos; b) el
Gobierno —especialmente la burocracia y la milicia, los cuales eran vitales para
mantener a Estrada Cabrera en el poder—; c) los exportadores de café, quienes
generaban oro con sus exportaciones, un recurso que todos intentaban apropiarse;
d) los acreedores externos, quienes podrían servir de fuente de financiamiento
para el Gobierno (liberándolo de las ataduras políticas con los grupos de poder
locales). Cada uno de ellos participaba en este juego político obedeciendo distintos
intereses, restricciones y horizontes temporales. Por ejemplo, los bancos, mientras
durara la suspensión, tenían incentivos para participar en el esquema de libre
emisión. Los exportadores, que estaban a merced del vaivén del precio
internacional del café, y dependían del Gobierno para mantener importantes
privilegios en la producción de café, sabían que el régimen monetario implícito en
dicho sistema monetario los podría ayudar a acomodar las perturbaciones
externas.6 Estrada Cabrera estaba dispuesto a participar en el juego siempre y
cuando éste les sirviera para mantenerse en el poder (desde muy pronto en su
Gobierno, Estrada Cabrera dio indicios de su intención de perpetuarse en el
poder). A los acreedores externos, el sistema monetario —en sí mismo— les
6 Son bastante conocidas las prebendas que los exportadores de café recibieron de la Revolución Liberal, las cuales, en esencia, Estrada Cabrera mantuvo.
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importaba poco, salvo en lo que éste pudiera representar una mejora en las
probabilidades de repago de la deuda externa.7
En vez de tomar la ruta que han tomado todos los historiadores, quienes
enfatizan la ausencia de instituciones formales de regulación monetaria, tratando
de mostrar que, en ausencia de un buen sustituto del sistema monetario español,
era imposible la estabilidad monetaria, el presente estudio adopta una perspectiva
mucho más amplia del cambio institucional. En términos de lo que Sokoloff nos
mostraba hace un momento, este estudio busca identificar las instituciones
informales que surgieron entre agentes privados y Gobierno para darle
predictibilidad al sistema monetario. Las reglas del juego mínimas que habría que
adoptar para que el sistema monetario sirviera a los propósitos de todos.
Kemmerer en 1919 intentó dar respuesta a este interrogante. Según su
lectura: “Las emisiones de los bancos en Guatemala no aumentan ni decrecen en
respuesta a las necesidades económicas, sino básicamente en respuesta a las
decisiones arbitrarias de quienes controlan la emisión monetaria”. Esta
interpretación, tomada a la ligera, ha sido, en parte, causante de la interpretación
errónea que se ha hecho de este período histórico. Kemmerer, astutamente, no
identificó a quienes manejaban la oferta monetaria. Según los historiadores, eran
los banqueros y los cafetaleros quienes ejercían tal control. Explicación que en
términos económicos deja mucho que desear. ¿Por qué no pensar entonces que el
Señor Presidente era el legítimo dueño de la emisión monetaria? Que era Estrada
Cabrera quien determinaba lo que debía suceder con la emisión. O, por lo menos,
que tal control se ejercía de manera compartida.
7 Ya en 1903, publicaciones como “The Economist” reportaban que “Manuel Estrada Cabrera era el
ladrón más grande de la historia y que la única manera en la cual podían obtener su pago era poniéndole una pistola en la cabeza”. Durante 15 años Estrada Cabrera no pagó un centavo de la deuda externa. A partir de 1913 pagó algunos intereses; situación que provocó que su administración no contará con los mercados internacionales de crédito para realizar una reforma.
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En otros términos, éste fue un modelo de maximización de señoreaje donde
los bancos y el Señor Presidente encontraron un mecanismo para cooperar de
manera prolongada. Los banqueros sabían bien que los incentivos estaban puestos
para lo que podría llamarse “falsificación competitiva de dinero”, donde cada uno
tenía el emitir sin límites y donde la inflación era la consecuencia de la emisión
conjunta de los seis bancos. Debe recordarse que la moneda de curso legal era el
peso plata, el cual por ley era igual a los pesos papel de cada banco a una tasa de
cambio de uno a uno. Esto hacía que los beneficios de emitir de un banco, por
ejemplo, el Banco de Occidente, los capitalizaba únicamente ese banco; mientras
que la inflación —producto de esa emisión— erosionaba el poder adquisitivo de los
billetes de los otros bancos. De esa manera, la inflación adquiere las características
de un bien común y, tal como enseña la teoría económica, este tipo de bienes
tiende a sobreexplotarse.
Equiparando esto a un modelo económico muy conocido, muy sencillo, la
situación se podría caracterizar como un modelo de oligopolio “a la Cournot”,
donde cada banco compite mediante sus emisiones de billetes de banco y el precio
del dinero, el poder de compra, se fija de manera competitiva en el mercado de
dinero. De esa cuenta, la inflación de equilibrio de esta organización de mercado
es más alta, que la inflación que se obtiene bajo un sistema de monopolio de la
emisión. La solución competitiva del oligopolio arroja un nivel de inflación mayor a
la del monopolio y un nivel de ganancias conjuntas menor. De esa cuenta, los
bancos tenían el incentivo para formar un cartel y actuar como monopolio de
emisión, repartiéndose después las ganancias con base en un criterio de reparto.
Para mantener al cartel se hacía necesario que los bancos contaran con alguien
que hiciera de policía del cartel, administrando castigos y repartiendo premios.
La evolución histórica de los bancos durante la administración de Estrada
Cabrera tiene dos períodos claramente marcados. Uno que inicia con un período de
desorden y aprendizaje por parte de los bancos y de Manuel Estrada Cabrera; y
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otro de consolidación en las operaciones del cartel. El primero de estos períodos se
puede trazar desde la creación del Comité Bancario y hasta 1904-1905, donde
Manuel Estrada intenta introducir algunas reformas institucionales para controlar la
oferta monetaria. El siguiente período parte de estas últimas fechas y hasta 1920,
cuando el régimen es derrocado.
Durante este segundo período entra en operación el esquema informal de
control monetario que permitió a los bancos y a Estrada Cabrera repartirse los
beneficios del control monetario. Esta institucionalidad informal tiene sus orígenes
en los tímidos esfuerzos de Estrada durante 1902, mediante la creación de una
oficina de inspección bancaria; y 1903, mediante el establecimiento de porcentajes
de reserva que nadie obedeció. Para entender lo que hizo Estrada Cabrera,
después de estos dos fracasos, hay que leer la historia bajo una lupa económica,
sólo así puede encontrarse un sentido en lo que posteriormente sucede. La pura
lectura histórica del fenómeno ha sido muy superficial y contradictoria, en términos
económicos.
Por ejemplo, la lectura histórica reinante dice que las emisiones de los
bancos tuvieron su origen en el crónico financiamiento monetario del déficit fiscal.
Dicha lectura, de ser cierta, tiene más validez para los primero años de la
administración que para los siguientes períodos.
Tasa de Crecimiento de la Oferta Monetaria según Componentes
-0.2
-0.1
0
0.1
0.2
0.3
0.4
1897
1898
1899
1900
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
1916
1917
1918
1919
1920
government private
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La gráfica, que identifica las fuentes de emisión, muestra que éstas algunas
veces fueron sólo para fines privados y otras para puros fines fiscales. Los períodos
donde coinciden ambas fuentes son aquellos años en los cuales hubo desastres
naturales y/o deterioro en los términos de intercambio. Contrario a lo que dicen los
historiadores, Estrada Cabrera no tuvo un Gobierno deficitario siempre, salvo los
primero años cuando le tocó administrar la crisis del café de 1897 y la crisis
heredada de Reyna Barrios, Manuel Estrada observó una disciplina fiscal bastante
importante.
Tal como lo muestra la gráfica de las finanzas públicas, en la cual el déficit
fiscal se define como positivo (ingresos menos gastos), después de los problemas
al inicio de su mandato, en general, hubo más períodos de superávit fiscal que de
déficit. Para todos los años en que tuvo superávit es factible suponer que no tuvo
necesidad de recurrir a los bancos para financiar nada.
Cuentas Fiscales: 1897-1920
(100,000,000)
(50,000,000)
-
50,000,000
100,000,000
150,000,000
200,000,000
250,000,000
300,000,000
1897
1898
1899
1900
1901
1902
1903
1904
1905
1906
1907
1908
1909
1910
1911
1912
1913
1914
1915
1916
1917
1918
1919
1920
Pap
er P
eso
s
DEFICIT REVENUES EXPENSES
15
Las dos gráficas anteriores apuntan en la dirección que ni los bancos hacían
lo que querían, ni Manuel Estrada hacía lo que quería. De alguna manera parece
que hacían lo que más convenía a ambos. En el centro del conflicto distributivo se
encuentra lo que podría considerarse el “botín”: el valor en oro de la exportación
de café, el mejor indicador del valor de la producción de Guatemala y de la
creación de riqueza en el país. ¿Quiénes estaban interesados en el botín? Primero,
militares y burócratas, quienes necesitaban de él para poder asegurar el pago de
sus salarios y prestaciones. Segundo, y por razones ligadas a las del grupo
anterior, Manuel Estrada Cabrera, quien necesitaba financiar el gasto público para
tener “contento” al grupo anterior. Estrada obtenía su parte del botín a través del
impuesto a la exportación de café. Tercero, los bancos, los cuales —a través del
señoreaje— podían sustraer una parte del botín. Cuarto, pero no menos
importante debido al poder económico y político que tenían, los exportadores de
café, quienes son, en principio, los dueños del botín. En este contexto, el arreglo
político existente resuelve de manera endógena la repartición del botín. En ese
contexto, de manera indirecta, el arreglo político determina también el proceso de
creación de dinero.
En palabras sencillas, el acuerdo político entre los distintos grupos se
asemejaba bastante a lo siguiente:
a. Manuel Estrada necesitaba el apoyo de los militares y la burocracia
para permanecer en el poder. ¿Cómo lo obtuvo? Garantizándoles
el acceso a una parte del botín (el valor oro de las exportaciones)
y asegurándoles que dicha “tajada” sería menos variable que la
economía en su conjunto.
b. A los cafetaleros, Estrada Cabrera les ofrecía su apoyo en todo lo
que tuviera que ver con su negocio (mano de obra forzada,
construcción de puertos, ferrocarriles, etc.) y a cambio les exigía el
pago, en oro, del impuesto del café. En el entendido que en los
malos tiempos serían relevados de parte de dicha obligación.
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c. Con los bancos el acuerdo era un poco más complejo:
básicamente uno de hacer de policía del cartel. En el entendido
que los bancos financiaban la parte faltante del presupuesto
durante los malos tiempos, sabiendo que era muy difícil que
Estrada Cabrera pagara de regreso, pero bajo la promesa que en
los buenos tiempos podían manejar la emisión monetaria en su
favor, siempre bajo el control del cartel por parte de Manuel
Estrada.
Hasta este momento no se ha explicado el proceso de determinación de la
oferta monetaria dentro de este juego político. ¿Cuál era la relación exacta entre
Manuel Estrada Cabrera y los bancos?
a. Los bancos sabían bien que el equilibrio competitivo, bajo las
características institucionales existentes, era inferior al equilibrio
bajo un sistema cartelizado.
b. Estrada Cabrera sabía que si dejaba competir a los bancos, bajo
dicho esquema institucional, los niveles de inflación y devaluación
serían mucho mayores que bajo un sistema de monopolio de
emisión.
c. Los banqueros sabían que, dado el esquema institucional
existente, un cartel no podía sostenerse sin la ayuda de alguien
externo. ¿Quién podía ser el agente externo a cargo del
enforcement del cartel? Por supuesto, Estrada Cabrera.
d. ¿Qué ganaba Estrada Cabrera a cambio de esa noble labor?
a. Primero: garantizar el poder adquisitivo de los billetes de banco.
La moneda con la cual el Gobierno pagaba los sueldos de militares
y empleados públicos. Es decir: garantizarse que el nivel de
inflación prevaleciente en la economía sería más bajo que el nivel
del equilibrio competitivo.
17
b. Segundo: garantizarse que en los malos tiempos él iba a tener
acceso a recursos para poder financiar el gasto público y obtener
el apoyo político de la milicia y la burocracia.
De esa cuenta, a pesar que el sistema monetario existente era
potencialmente hiperinflacionario, se superpuso encima de éste un juego de
economía política donde se determinaba la oferta monetaria de acuerdo a un cartel
de emisión, donde cada uno de los participantes, banqueros y Señor Presidente,
tenían los incentivos para actuar de manera coordinada.
Por supuesto, la evolución hasta este equilibrio político-económico no fue de
un día para otro. En términos aproximados podría decirse que entre 1899 y 1904
hubo un proceso de desorden fiscal y monetario donde no existió un acuerdo
respecto de los límites de emisión. Si se juzga el proceso de creación de dinero a
partir del Comité Bancario, la evidencia pareciera indicar que los banqueros,
sabiendo los incentivos existentes, intentaron actuar de manera coordinada. Sin
embargo, lo inestable de la época, en términos del precio del café y los desastres
naturales, y la falta de un mecanismo para hacer el enforcement del cartel, se
confabuló en contra de sus intereses. Sin embargo, después de 1904, es cuando, a
mi juicio, empieza a operar un mecanismo parecido al esquema descrito más
arriba.
"Extracciones" del Botín Vía Emisión de Billetes de Banco
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16%
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1918
1919
Val
or O
ro E
xp.C
afé
Banks Gov't
Earthquakes
18
La gráfica anterior muestra las extracciones del botín que ocurrían vía las
emisiones de billetes de banco. Es decir: el aumento en la emisión nominal de
dinero dividido por el valor en pesos de las exportaciones de café. Para interpretar
esta gráfica es importante recordar que la emisión de billetes de banco se repartía
entre el Gobierno y el sector privado de acuerdo con las reglas esbozadas
anteriormente. ¿Qué sucedió antes de 1904? Las extracciones que se hicieron del
botín fueron extremadamente grandes y coincidieron con un precio del café muy
malo. Sin embargo, a partir de 1904 la relación cambia, se estabiliza lo que se
extrae del botín, vía el señoreaje, y casualmente se puede ver que los préstamos
al Gobierno coinciden con los “malos tiempos” (desastres naturales, los terremotos
de 1917; 1902-1903 la erupción del volcán Santa María, y los años de malos
precios del café).
Es legítimo cuestionar el tipo de evidencia existente, bien podría ser
puramente circunstancial. De tal cuenta, la pregunta contrafactual acerca de qué
hubiera sucedido si el Señor Presidente no hubiera estado presente, es crucial para
entender el poder explicatorio de la misma. Responder preguntas contrafactuales
es siempre complicado, más aún cien años después. Afortunadamente la historia
se encargó de realizar un experimento al respecto. A principio de 1920 Manuel
Estrada es derrocado por los unionistas, quienes durante su tiempo en el poder
tuvieron que reemplazar los controles del Señor Presidente.
"Extracciones" del Botín Vía Emisión de Billetes de Banco
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Val
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Oro
Exp
.Caf
é
Gov'tBanks
Earthquakes
19
Al desaparecer el policía del cartel, era de esperar, de acuerdo con la
explicación antes propuesta, que el control sobre la oferta monetaria
desapareciera. Que los bancos, en el intento de maximizar el señoreaje, dentro de
un esquema de inconvertibilidad y libre emisión de papel, provocaron un rápido
aumento de la oferta monetaria. Aumento que, tarde o temprano, impactaría los
precios y el tipo de cambio, con el consabido efecto que esto iba a tener sobre la
demanda de dinero.
La gráfica anterior muestra lo que sucedió cuando Estrada Cabrera dejó el
poder. La parte del botín que los bancos intentan extraer del “botín” crece de
manera inusitada durante 1920. Para 1921 dicha extracción se reduce
grandemente y para 1922 es casi nula. Como era de esperarse, el tipo de cambio
se disparó y junto con él se cae la demanda de dinero, lo que finalmente afecta la
posibilidad de los bancos para extraer partes significativas del botín. En 22 meses
de ausencia de Manuel Estrada desaparece la demanda de dinero por el papel
inconvertible, lo que no sucedió durante sus 22 años en el poder. En 1921 pagan
las consecuencias, después de extraer casi el 17% del botín, al siguiente año
apenas sí extraen el 7%. Por ejemplo, algo que los señores de la sociedad de
coleccionistas de billetes, emitidos por el Banco de Guatemala, pueden corroborar:
los billetes de quinientos pesos más viejos datan de abril, mayo y junio de 1920.
Cuando se pierde el control, actúan bajo el equilibrio competitivo, tratan de
sobreexplotar el botín, pero no lo logran.
A lo anterior se suma que este movimiento político era una coalición política
débil, lo que en términos de política fiscal llevó a una expansión del gasto como no
se veía desde tiempos de Reyna Barrios. De 1920 a 1922 se embarcaron en una
expansión del gasto sin tener los recursos para poder financiarlo. ¿Cómo
enfrentaron ese desequilibrio? Básicamente, financiándolo con los ahorros que dejó
Estrada Cabrera. Aunque hace falta evidencia, y quizás nunca se llegue a
obtenerla, la evidencia de que se dispone indica que Manuel Estrada no fue el gran
20
ladrón que la historia oficial nos dibuja; no se podía robar a sí mismo, él era
Guatemala, Guatemala era él. Lo que una política fiscal disciplinada permitió
ahorrar durante sus 22 años de Gobierno se consumió en los 22 meses que
duraron los unionistas en el poder.
La reforma monetaria —que durante 22 años eludió Estrada Cabrera, se
tornó impostergable cuando se perdió el control monetario y fiscal que él había
logrado. José María Orellana, antiguo colaborador del Señor Presidente, fue el
encargado de hacerla. A José María Orellana le tocó enfrentar esta pérdida de
control. Cuando Estrada Cabrera terminó, estaba en 25 pesos por 1 dólar, en los
primeros 22 meses del unionismo sube a 72 por 1.
A José María Orellana le reclaman estabilizar el tipo de cambio. ¿Cómo lo
quiere hacer José María Orellana? Básicamente, copiando lo que hizo su jefe, crea
una ley de instituciones financieras que no dice mucho (básicamente define qué es
un banco, qué es un préstamo, etcétera) acerca de límites de emisión. Crea una
ley de inspección bancaria para monitorear los bancos, una ley sin “garras” para
Fluctuación del Tipo de Cambio:Enero/1920 - Ag/1923
20
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36
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Ene-22
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Sep-22
Nov-22
Ene-23
Mar-23
May-23
Jul-23
Pes
os p
er U
S$
MaxMin
21
evitar los excesos de emisión. En agosto de 1923 Orellana decide establecer
bandas de fluctuación para el tipo de cambio sin tener las reservas de oro para
hacerlas valer.
Ante la negativa de los bancos privados de financiar el capital inicial para
estabilizar el cambio, decide crear una caja de conversión: la Caja Reguladora.
Para financiar la reserva de la Caja se creó un impuesto adicional sobre el café de
US$1.50 por quintal, según el precio de aquel entonces, un 15%
aproximadamente.
La Caja Reguladora tenía como función principal limitar la fluctuación del
tipo de cambio a través de un fondo de reserva. El único problema es que tal
fondo no estaba disponible. Además del impuesto al café, el Gobierno se
comprometió a contribuir e, inclusive, se le dio la posibilidad a la Caja para que se
pudiera endeudar. Es importante recalcar que el único compromiso que sí hizo
Orellana fue comprometerse con la plena autonomía de la Caja.
¿Qué se pensaba de la Caja Reguladora en esa época? Un mensaje consular
de la delegación americana en Guatemala, de finales de 1923, dice que este
experimento era una pura jugarreta política, sin ningún fundamento técnico, que
ya para diciembre de aquel año la Caja estaba moribunda, los bancos no habían
colaborado y estaban atacando la caja de conversión. Según dicho mensaje, la
Caja no iba a sobrevivir. De alguna manera la Caja sobrevive el último trimestre de
1923; en noviembre del año 1924, un año después de que empezara sus
operaciones, la Caja estaba haciendo la conversión monetaria que dio origen al
actual sistema monetario guatemalteco.
¿Qué pasó entre agosto de 1923 y finales de 1924? La siguiente gráfica
muestra las reservas de la Caja Reguladora como porcentaje de la circulación.
Cuando la Caja se inaugura las reservas en oro, como porcentaje de la circulación,
22
apenas llegaban al 7% de la circulación total. ¿Quién hoy, en su sano juicio, se
metería a tratar de estabilizar el tipo de cambio con tan bajas reservas? Nadie, a lo
mejor tenía razón el mensaje consular. Sin embargo, José María Orellana lo intentó
y triunfó. En noviembre, cuando se da la declaración de la Embajada americana, la
reserva andaba por el 4%.
¿Por qué no murió la Caja en el intento? Mi hipótesis es que, de nuevo,
Estrada Cabrera es el responsable del funcionamiento del sistema monetario
guatemalteco. La siguiente gráfica muestra los activos del Gobierno, distintos a los
de la Caja, como porcentaje de la circulación. La política fiscal de Manuel Estrada
le permitió acumular oro en Nueva York y Londres a niveles que llegaban al 100%
de la circulación monetaria. Cuando José María Orellana dice: “Voy a dar todo el
apoyo a la Caja Reguladora”, hay que leer más que “solamente tengo 7%, de la
Caja Reguladora: Reserva Oro/CirculanteSep/23 - Jun/26
0
8
16
24
32
40
1 13 25 37 49 61 73 85 97 109 121
Weeks
Per
cent
age
Res.Fund
Add'l Taxes
Nov/26/1924New Monetary Unit
Monetary Laws
Add'l Tax on Coffee
Tax on Coffee Reduced
Ctral Bank
1924 1925 1926
23
circulación en reserva”. Los activos que Orellana hereda de Estrada Cabrera, aún
después del “asalto” unionista, le permitían decir, entre líneas, “si quieren pelear,
tomen en cuenta que tengo reservas en oro de casi el 50% de la circulación
monetaria”.
El asunto es que la Caja sobrevivió, y para mientras se debatía entre la vida
y la muerte, el precio del café repuntó a niveles históricos. La siguiente gráfica
muestra el precio mensual del café brasileño, que se utiliza como medida
aproximada del nacional. Cuando se establece la Caja el precio andaba como por
US$12.75 el quintal, a mediados de 1924 sube de 11 a 16 dólares por quintal.
Después de unos meses sube 22 dólares por quintal. Para fortuna de Orellana, y
de nuestro sistema monetario actual, coincide la revalorización del café del Estado
de Sao Paulo, una contracción de la oferta, con los efectos de la prohibición del
alcohol en los Estados Unidos, un aumento en la demanda por otros estimulantes.
¿Cuál fue la virtud de Orellana? Destinar un impuesto adicional al café a la
formación de la reserva monetaria.
Activos del Gobierno en Oro como proporción de la Emisión Bancaria
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20%
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60%
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1926
1927
Reserve Ratio
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La siguiente gráfica muestra la acumulación de reservas de la Caja. Después
de un año de operaciones tenía suficientes reservas para atreverse a soñar con
aprobar una nueva unidad monetaria: el quetzal. Dos años después tenían
suficientes reservas para hacer la conversión monetaria y solucionar el problema
monetario heredado de Reyna Barrios.
En pocas palabras: lo que hizo Orellana fue ponerle un impuesto transitorio
a las ganancias extraordinarias de la exportación de café. El Gobierno de Orellana,
apegado al más estricto libreto, utilizó las ganancias transitorias para hacer una
reforma que elevara el bienestar de la sociedad de manera permanente. Durante
su vida la Caja Reguladora operó como un currency board, emitió billetes en la
medida que tuvo ingresos en dólares, no le prestó al Gobierno, recibió fondos
Precio del Café Brasileño (Santos #7)
10
12.5
15
17.5
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Mar-26
May-26
US
Cen
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Santos Price
ExchangeRegulatingBoard
US $ 0.05 Tax per Lb of Coffee
New Monetary UnitMonetary Laws
US $ 0.15 Tax per Lb on Coffee & Add'l Taxes
US $ 0.10 Tax per Lb on Coffee
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adicionales, acumuló la reserva en oro y, finalmente se transformó en el Banco
Central de Guatemala.
¿Es esta historia de cambio institucional una lección de racionalismo
constructivista o el producto de una feliz coincidencia? Aunque hemos aprendido
bastante acerca de cómo lograr cambios institucionales exitosos, me parece que, al
final de cuentas, no terminamos de comprender completamente este proceso. La
lección más grande que se deriva de este proceso de reforma, a propósito del reto
que nos lanzara Kemmerer hijo, es reconocer los límites a nuestra racionalidad y al
control que podemos tener sobre los fenómenos sociales.
Esta reforma prueba que, tanto como los objetivos económicos, es
importante tener claro el juego político en donde ocurren los fenómenos
económicos. A Manuel Estrada siempre le interesó más el control político que el
económico. Sin embargo, fue suficientemente sagaz para darse cuenta que una
dictadura no puede perpetuarse únicamente con base en la represión organizada.
Es importante también repartir el “pastel” económico de forma que se maximice el
apoyo político a la causa. Orellana tenía otros intereses, lo que más le urgía era
resolver el problema económico que heredo de los unionistas. Cada uno jugó su
juego. El primero nunca atendió las recomendaciones de grandes técnicos, E. W.
Kemmerer, por ejemplo; el segundo se dejó guiar por personas como Martínez
Sobral, Solares y Zachrisson, entre otros. El primero mantuvo a los bancos bajo su
dominio; el segundo se rebeló contra esos intereses. La naturaleza fue bondadosa
con el segundo y castigó varias veces al primero. ¿Qué merece hoy más nuestra
admiración? ¿La buena suerte que acompañó a Orellana o el manejo económico
del Señor Presidente?
Aunque a muchos no les guste, a lo mejor el sistema monetario —que hoy
tenemos— es más producto de la habilidad de Estrada Cabrera y de unas felices
coincidencias que del racionalismo constructivista de un grupo de expertos.